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篇1

食鹽是人民群眾的生活必需品，正所謂“飯可不食，唯鹽不可缺”。然而，近年來(lái)一些不法分子，為節(jié)約成本，將大量工業(yè)用鹽冒充食用加碘鹽予以銷售，嚴(yán)重影響廣大人民群眾的身體健康。通過(guò)調(diào)研有關(guān)數(shù)據(jù)，筆者發(fā)現(xiàn)近五年來(lái)非法經(jīng)營(yíng)食鹽案件數(shù)量逐年提升，嚴(yán)重危害社會(huì)穩(wěn)定，擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，應(yīng)當(dāng)引起高度重視。

一、非法經(jīng)營(yíng)食鹽案件的特點(diǎn)

（一）技術(shù)門檻低，違法受益高

非法經(jīng)營(yíng)食鹽類犯罪具有技術(shù)門檻低，違法收益高的特點(diǎn)。犯罪分子只需購(gòu)買一臺(tái)灌裝機(jī)、一臺(tái)封口機(jī)和食鹽包裝袋，即可直接把工業(yè)鹽灌裝成精致加碘鹽予以銷售，從中賺取3倍以上差價(jià)。例如在王某某非法經(jīng)營(yíng)案中，崔某某以一萬(wàn)元的成本，購(gòu)買機(jī)器，以每噸500元的價(jià)錢購(gòu)置工業(yè)鹽，簡(jiǎn)單分裝后，其以每噸1500元的價(jià)格出售假冒食鹽，從中賺取巨額利潤(rùn)。

（二）犯罪分子知法犯法，屢罰屢犯

犯罪分子熟知法律，為規(guī)避法律的懲治，犯罪手段不斷變化，屢罰屢犯，不思悔改。例如犯罪嫌疑人李某某等4人非法經(jīng)營(yíng)案中，李某某熟知非法經(jīng)營(yíng)食鹽數(shù)量20噸以上，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，對(duì)曾非法經(jīng)營(yíng)食鹽行為受過(guò)2次以上行政處罰又非法經(jīng)營(yíng)食鹽，數(shù)量10噸以上，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。于是，李某某把其非法經(jīng)營(yíng)食鹽的數(shù)量控制在20噸以下，其因非法經(jīng)營(yíng)食鹽被行政處罰2次后又將其非法經(jīng)營(yíng)食鹽的量控制在10噸以下，繼而多次非法經(jīng)營(yíng)食鹽。李某某非法經(jīng)營(yíng)食鹽的總量高達(dá)100噸，現(xiàn)有法律卻無(wú)法追究其刑事責(zé)任。

（三）取證困難，查處力度不足

非法經(jīng)營(yíng)食鹽的經(jīng)營(yíng)者，往往將作案地點(diǎn)選取在村民出租的平房?jī)?nèi)，采取不掛牌、晚上經(jīng)營(yíng)的方式，這就加大了監(jiān)管難度。此外，一些非法經(jīng)營(yíng)者采用將工業(yè)鹽存放地與食鹽加工點(diǎn)相分離的方式，躲避法律規(guī)制，增加偵查取證的困難。再者，這些非法經(jīng)營(yíng)者，對(duì)其進(jìn)貨、出貨不作記錄，且市場(chǎng)交易常使用假名，很多情況下，查處此類犯罪只能依據(jù)現(xiàn)場(chǎng)扣押的假鹽，但又往往達(dá)不到定罪的法定數(shù)額、數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致定性困難，無(wú)法對(duì)該類犯罪行為給予有力打擊。

（四）判處刑罰較輕，處罰不力

從處罰結(jié)果來(lái)看，自2010年以來(lái)，非法經(jīng)營(yíng)食鹽犯罪判處刑罰的占案件數(shù)的80%，其中判處實(shí)刑的僅占案件數(shù)的32%，且均為一年以下有期徒刑?？梢?jiàn)，對(duì)非法經(jīng)營(yíng)食鹽犯罪的處罰不力，客觀上慫恿了非法經(jīng)營(yíng)食鹽犯罪的滋生和蔓延。

（五）危害后果嚴(yán)重，社會(huì)危害性大

工業(yè)鹽是化工原料，含有大量雜質(zhì)且重金屬超標(biāo)，輕則引起腸胃功能紊亂，出現(xiàn)腹瀉腹痛情況，重則引起神經(jīng)系統(tǒng)損害，出現(xiàn)四肢麻木;工業(yè)鹽中含有的亞硝酸鹽，食用后可能會(huì)引起中毒，危及生命。犯罪分子將大量的工業(yè)鹽直接分裝成精致加碘鹽，向批發(fā)市場(chǎng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、飯店甚至是學(xué)校食堂予以銷售，嚴(yán)重危害人民群眾的生命健康。

二、非法經(jīng)營(yíng)食鹽犯罪的原因分析

通過(guò)以上分析，非法經(jīng)營(yíng)食鹽犯罪，危害性極大，對(duì)人民群眾的身體健康和食鹽市場(chǎng)秩序經(jīng)濟(jì)的沖擊不容小視。而造成非法經(jīng)營(yíng)犯罪多發(fā)的原因是深層次和多方面的，具體分析有如下原因：

（一）制假者違法成本低、犯罪利潤(rùn)可觀

由于制作和銷售假鹽的成本很小，而獲得的非法利潤(rùn)卻很大，在巨額利潤(rùn)的誘惑下，一些不法分子往往鋌而走險(xiǎn)、以身試法。司法實(shí)踐中，相較其它暴力型、經(jīng)濟(jì)型犯罪，制售假鹽類犯罪的刑罰較輕，這和制假犯罪所帶來(lái)的巨額利益相比，犯罪成本就很低，使得制假者敢于冒險(xiǎn)。

（二）監(jiān)管機(jī)制不暢通，監(jiān)督檢查難度較大

一是執(zhí)法權(quán)受限，打擊不力。制假窩點(diǎn)藏匿于民宅內(nèi)，而工商執(zhí)法人員不具備對(duì)民宅實(shí)施入室檢查的主體資格，造成監(jiān)管真空。實(shí)踐中，制售假鹽犯罪的案件來(lái)源依賴于群眾的舉報(bào)，監(jiān)管部門職權(quán)行使不力。二是缺乏根治問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制。制假者善于與執(zhí)法部門“打游擊”，一檢查就偃旗息鼓，不檢查馬上死灰復(fù)燃，徹底清除制售假鹽的違法行為難度大。

（三）法律法規(guī)不完善，致不法分子有機(jī)可乘

現(xiàn)有法律雖然對(duì)非法經(jīng)營(yíng)食鹽的數(shù)量有明確規(guī)定，但是此規(guī)定并不完善，對(duì)于司法實(shí)踐中，不法分子屢屢銷售10噸以下假鹽的行為沒(méi)有規(guī)范，放任了大量假鹽不法分子?，F(xiàn)行部分法律規(guī)范已頗顯滯后，難以滿足司法實(shí)踐的需要。

（四）消費(fèi)者防范意識(shí)差，維權(quán)意識(shí)不高

一些消費(fèi)者無(wú)識(shí)別真假食鹽的能力，保護(hù)自己的意識(shí)不強(qiáng)，認(rèn)識(shí)不到使用工業(yè)鹽給自己身體帶來(lái)的危害;一些消費(fèi)者因這類假鹽，銷售價(jià)格低于一般食用鹽價(jià)格，貪圖便宜而購(gòu)買;還有一些消費(fèi)者購(gòu)買后發(fā)現(xiàn)是假鹽，但因損失較小，不愿花費(fèi)時(shí)間和精力去維護(hù)自己的合法權(quán)益。

三、懲治和預(yù)防非法經(jīng)營(yíng)食鹽犯罪的對(duì)策

非法經(jīng)營(yíng)食鹽犯罪，危害極大，必須嚴(yán)格懲治和預(yù)防，從源頭上遏制非法經(jīng)營(yíng)食鹽犯罪，保護(hù)人民群眾的生命健康權(quán)。建議從以下幾方面入手，治理非法經(jīng)營(yíng)食鹽犯罪。

（一）充分發(fā)揮相關(guān)行政監(jiān)管部門職能，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，守好預(yù)防犯罪的第一道關(guān)口

工商、質(zhì)監(jiān)、食品衛(wèi)生等都是具有行政執(zhí)法權(quán)的行政監(jiān)管部門，這些部門數(shù)量多、職能多，要充分發(fā)揮其市場(chǎng)監(jiān)管職能，加大對(duì)市場(chǎng)食鹽銷售的監(jiān)管力度，把好關(guān)口，禁止假鹽市場(chǎng)流通，進(jìn)而消滅假鹽市場(chǎng)。同時(shí)，鹽業(yè)部門一方面要加強(qiáng)對(duì)各食鹽銷售部門的統(tǒng)一管理，提高對(duì)非法買賣工業(yè)鹽的查處力度;另一方面要加大宣傳力度，充分電視、報(bào)刊、互聯(lián)網(wǎng)等媒體，告知廣大人民群眾假鹽的鑒別方法，深度宣傳假鹽的危害，營(yíng)造全民防假、打假的氛圍。

（二）加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成打擊非法經(jīng)營(yíng)食鹽犯罪合力

檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與工商、質(zhì)監(jiān)、食品衛(wèi)生、公安機(jī)關(guān)的相互配合，建立行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制，加強(qiáng)信息共享和溝通協(xié)作，建立規(guī)范化的情況通報(bào)、個(gè)案協(xié)調(diào)、介入引導(dǎo)等渠道，使信息共享、立案、案件移送成為常態(tài)性工作，形成打擊非法經(jīng)營(yíng)食鹽犯罪的嚴(yán)密體系。同時(shí)，加大對(duì)“應(yīng)當(dāng)立案而不立案”的非法經(jīng)營(yíng)食鹽案件的監(jiān)督力度，切實(shí)杜絕降格處理、“以罰代刑”等情況的出現(xiàn)，嚴(yán)格依法辦事。

（三）加強(qiáng)法制宣傳，發(fā)揮檢察職能

一是強(qiáng)化法律宣傳，提高廣大人民群眾法律意識(shí)。檢察機(jī)關(guān)要做好法律宣傳，特別是對(duì)涉及非法經(jīng)營(yíng)犯罪、生產(chǎn)銷售偽劣商品類犯罪等相關(guān)法律宣傳，避免人民群眾為“致富”而誤入犯罪歧途。同時(shí)，引導(dǎo)并鼓勵(lì)人民群眾在權(quán)益受損時(shí)，學(xué)會(huì)用法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)益，及時(shí)向相關(guān)部門舉報(bào)并提供相關(guān)線索，形成全社會(huì)參與打擊制假售假活動(dòng)的良好氛圍。二是充分發(fā)揮“檢察建議”的實(shí)質(zhì)作用。檢察機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)向相關(guān)行政監(jiān)管部門、公安機(jī)關(guān)等單位發(fā)放檢察建議，督促其認(rèn)真履行職責(zé)。同時(shí)，在發(fā)出檢察建議后及時(shí)與被建議單位協(xié)調(diào)溝通，當(dāng)面釋法說(shuō)理、共同研究對(duì)策，切實(shí)發(fā)揮“檢察建議”的實(shí)質(zhì)作用。

（四）完善法律法規(guī)，建立健全監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制

篇2

關(guān)鍵詞：公共配套設(shè)施; 社會(huì)公平

ABSTRACT： The urban functions have been improved rapidly in terms of quantities and qualities. Under the conditions of market economy, however, the most of the codes for the allocating of public service facilities in urban planning set up in the era of planned economy are no loner suitable for the current situations with the diversity of the beneficial. Applying marketing principle simply is prone to market failure which will lead to the lost of social justice. Realizing the trend of social and economic transformation, many cities in China have been trying to create new models of distributing public facilities in the processes of urban planning.

Xiaoshan, one of the districts of Hangzhou, is located in the coastal area of East China. As it is an economically developed area, the urban size has expanded dramatically these years. To allocate the public resources evenly and justly, a set of codes have been set up to meet the demanding of new situations in Xiaoshan from 2008. The purpose of the essay is to explore the planning effectiveness by applying the new codes in a relatively developed area. It consists of five parts which are the definition of social justice in city, the context and existing issues, the primary characteristics of local area, the basic standard of codes and the analysis for a typical unit in the system of local regulatory plans.

KEY WORDS：public facilities；social justice

中圖分類號(hào)：文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：

1、研究背景

公共配套設(shè)施與居民的日常生活密切相關(guān)，隨著住房由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的“商品”的特性的轉(zhuǎn)變，圍繞商品住宅開(kāi)發(fā)的配建公共設(shè)施的糾紛與摩擦日益增多。原來(lái)的諸多公共設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范源于當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，較好的指導(dǎo)了當(dāng)時(shí)的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)；但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，隨著公共設(shè)施開(kāi)發(fā)建設(shè)主體與使用主體的多元化需求，原有的配置標(biāo)準(zhǔn)難以適應(yīng)當(dāng)前新的形勢(shì)需求。

當(dāng)前政府職能也經(jīng)歷著由“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”向“公共服務(wù)型”的職能轉(zhuǎn)變。黨的十六屆三中全會(huì)將政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理責(zé)權(quán)明確界定為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”四大職能，其核心就是“公共服務(wù)”。同時(shí)，總理在2005年十屆人大三次上所做的《政府工作報(bào)告》中明確指出，把“努力建設(shè)服務(wù)型政府”作為政府改革的方向之一，將公共服務(wù)推向了新的高度。

城市規(guī)劃作為公共服務(wù)型政府提供公共政策與公共服務(wù)的重要依據(jù)與手段，其最本質(zhì)的價(jià)值與最根本的作用，就是要在市場(chǎng)與政府的互相抗衡中，發(fā)揮應(yīng)有的“規(guī)范、協(xié)調(diào)、監(jiān)管、服務(wù)”作用，以實(shí)現(xiàn)公共利益的公平與公正【5】。當(dāng)前“構(gòu)建和諧社會(huì)”的時(shí)代主題正引導(dǎo)城市規(guī)劃逐步走向“和諧規(guī)劃”，其核心是“以人為本”，故順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化趨勢(shì)和發(fā)展要求，國(guó)內(nèi)很多城市都在根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際，改進(jìn)公共配套設(shè)施規(guī)劃的思路，積極探索“以人為本”滿足社會(huì)公平的公共配套設(shè)施體系。

2、社會(huì)公平公正

我國(guó)近些年的快速發(fā)展，雖然取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)進(jìn)步，但也產(chǎn)生了日益嚴(yán)重的社會(huì)貧富分化與不公平問(wèn)題。在城市規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域，主要表現(xiàn)在住房、教育、醫(yī)療、就業(yè)、公共交通、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)及各類社會(huì)保障設(shè)施等方面。其中公共配套設(shè)施的均等化是社會(huì)公平的重要體現(xiàn)之一，目前公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為中國(guó)理論界的熱點(diǎn)話題，但關(guān)于城市規(guī)劃與社會(huì)公平的相關(guān)研究視角較為單一，多集中在規(guī)范及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策支持等方面【2】。

社會(huì)公平包含公民參與經(jīng)濟(jì)、政治和其他生活的機(jī)會(huì)公平、過(guò)程公平和結(jié)果分配公平，其可以分為兩種不同類型的公平：程序公平和結(jié)果公平。程序公平認(rèn)為，公平的要義就是“程序公正、機(jī)會(huì)平等”；結(jié)果公平更傾向于社會(huì)財(cái)富在社會(huì)成員之間的相對(duì)平均分配。建立在“機(jī)會(huì)均等”基礎(chǔ)上的“程序公平”是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的基本動(dòng)力，建立在對(duì)人類自身“生存權(quán)尊重”基礎(chǔ)上的“結(jié)果公平”是社會(huì)和諧和均衡發(fā)展的基本保障【1】。

城市規(guī)劃作為引導(dǎo)和控制城市發(fā)展、調(diào)節(jié)和分配城市公共資源的公共政策，理應(yīng)兼顧程序公平和結(jié)果公平，合理配置城市空間資源，充分發(fā)揮其資源配置和空間協(xié)調(diào)的公共政策功能，注重“規(guī)劃公平”；構(gòu)筑公平的城市空間，實(shí)施公共配套設(shè)施均衡布局的規(guī)劃策略，避免居住空間分異現(xiàn)象加劇，構(gòu)建區(qū)域公平的公共設(shè)施體系。

城市公共配套設(shè)施分為兩類：城市公共設(shè)施和城市配套服務(wù)設(shè)施。城市公共設(shè)施是城市總體層面上的公共服務(wù)設(shè)施，主要指市級(jí)的行政辦公、大型醫(yī)療保健、音樂(lè)、會(huì)展等設(shè)施。城市配套服務(wù)設(shè)施，即與居住人口規(guī)模相對(duì)應(yīng)配套建設(shè)的公建項(xiàng)目，如托幼、中小學(xué)等【5】。

公共配套設(shè)施的規(guī)劃一直是城市規(guī)劃工作的重要內(nèi)容，國(guó)家與地方均有相應(yīng)的配置標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。但由于長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及區(qū)域發(fā)展差異，城鄉(xiāng)一體的、體現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌、區(qū)域公平的配置標(biāo)準(zhǔn)尚沒(méi)有。面對(duì)當(dāng)前快速的城市化進(jìn)程，務(wù)實(shí)地思考公共配套設(shè)施配置的均等化，以滿足公眾的社會(huì)公平需求，本文從公平公正的角度，在結(jié)合蕭山發(fā)展實(shí)際的基礎(chǔ)上，探討了公共配套設(shè)施的合理配置問(wèn)題。

3、公共配套設(shè)施配置現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》將公共設(shè)施分為8類，分別為行政辦公、商業(yè)金融業(yè)、文化娛樂(lè)、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、教育科研設(shè)計(jì)、文物古跡、其他公共設(shè)施。而《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》中公共服務(wù)設(shè)施按照使用功能分為：教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)服務(wù)、金融郵電、社區(qū)服務(wù)、市政公用和行政管理及其他八類設(shè)施，每一類都與居民每天的生活密不可分。1994年版的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》，對(duì)住區(qū)配套公共設(shè)施提出了明確的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和要求。但當(dāng)時(shí)配套要求明顯反映出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，如“糧站”、“副食品店”、“浴室”等。

后來(lái)建設(shè)部適時(shí)啟動(dòng)了對(duì)1994版《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》的局部修訂工作，于2002年，其中公共服務(wù)設(shè)施按照三級(jí)配置，即居住區(qū)（3-5萬(wàn)人）、小區(qū)（1-1.5萬(wàn)人）和組團(tuán)（1000-3000人），各級(jí)按照千人指標(biāo)的要求相應(yīng)配套各類公共設(shè)施。隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)制度的引入，以及地區(qū)發(fā)展差異，情況發(fā)生了較大變化【4】。存在主要問(wèn)題如下：

（1）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的居住區(qū)開(kāi)發(fā)規(guī)模大小不一的問(wèn)題。自房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)制度引入以來(lái)，達(dá)到居住區(qū)規(guī)模的商品房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目較少，規(guī)劃管理面臨的最大難題之一就是開(kāi)發(fā)建設(shè)單元和居住區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)不一致，導(dǎo)致公共設(shè)施無(wú)法按照相應(yīng)等級(jí)的內(nèi)容進(jìn)行配置，出現(xiàn)缺、少、小的問(wèn)題，不能有效構(gòu)筑“公平”的城市空間。

（2）配套公建規(guī)模變化的銜接問(wèn)題。隨著教育事業(yè)的發(fā)展變化，教育設(shè)施布局的思路已經(jīng)從當(dāng)時(shí)的強(qiáng)調(diào)服務(wù)半徑演變?yōu)槟壳案又匾暤囊?guī)?；?jīng)營(yíng)；《規(guī)范》當(dāng)時(shí)界定組團(tuán)規(guī)模的重要依據(jù)是與居委會(huì)的管轄規(guī)模一致，而隨著社區(qū)（規(guī)模一般5000人左右）概念的引入，社區(qū)作為社會(huì)管理的最基本單元，將承擔(dān)越來(lái)越多的社會(huì)服務(wù)和管理職能，社區(qū)居民管理委員會(huì)的規(guī)模有擴(kuò)大的趨勢(shì)。

（3）配套公共設(shè)施的生存和管養(yǎng)問(wèn)題。三級(jí)配置公共設(shè)施的辦法一定程度上有內(nèi)容重疊的問(wèn)題，使得多級(jí)配套的部分公共設(shè)施難以生存和管養(yǎng)，其居住區(qū)級(jí)和居住小區(qū)級(jí)中常有一級(jí)的配套公建處于衰落的狀態(tài)。

（4）配套公共設(shè)施管理制度的銜接問(wèn)題。配套公共設(shè)施涉及教育、文化、體育、民政、衛(wèi)生、商貿(mào)、園林等多部門，而原標(biāo)準(zhǔn)未涉及復(fù)雜多頭的條塊關(guān)系和管理制度。

（5）配套公共設(shè)施的內(nèi)容完善和標(biāo)準(zhǔn)提高問(wèn)題。城市的快速發(fā)展引起了配套公建需求的一系列變化，社會(huì)的老齡化問(wèn)題日益顯現(xiàn)，現(xiàn)有社區(qū)老年配套服務(wù)設(shè)施十分缺乏，社會(huì)福利和社會(huì)救助費(fèi)不能隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相應(yīng)增加，導(dǎo)致社會(huì)救助和社會(huì)服務(wù)保障范圍狹窄、標(biāo)準(zhǔn)低。

4、基本公共服務(wù)設(shè)施合理化配置對(duì)策

（1）標(biāo)準(zhǔn)制定――規(guī)劃依據(jù)

為解決現(xiàn)實(shí)中住區(qū)公共設(shè)施配建不均等矛盾，體現(xiàn)社會(huì)公平的公共設(shè)施配置原則，很多城市都在根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際，積極改進(jìn)公共設(shè)施配套思路。杭州市為合理進(jìn)行城市級(jí)公共設(shè)施和居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的設(shè)置，滿足居民日益提高的物質(zhì)和精神生活的需求，參照建設(shè)部《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（2002年版），結(jié)合本市實(shí)際情況和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，制訂了《杭州市城市規(guī)劃公共服務(wù)設(shè)施基本配套規(guī)定》。

主要內(nèi)容包括：對(duì)城市公共設(shè)施體系進(jìn)行分級(jí)（分五級(jí)，分別為市區(qū)級(jí)、片區(qū)級(jí)、居住區(qū)級(jí)、居住小區(qū)級(jí)和基層社區(qū)級(jí)）和分類設(shè)置；對(duì)居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施中教育、醫(yī)療、文化、體育、商業(yè)、金融郵電、社區(qū)服務(wù)、市政公用、行政管理等設(shè)施的設(shè)置進(jìn)行修編；對(duì)公益性設(shè)施、經(jīng)營(yíng)性設(shè)施進(jìn)行分類，并采用控制性指標(biāo)和指導(dǎo)性指標(biāo)區(qū)別控制；增加新舊區(qū)的差別化配置等條款，以結(jié)合實(shí)際，更好地體現(xiàn)公共設(shè)施服務(wù)的均等、公平性。

規(guī)定了新的發(fā)展條件下不同級(jí)別公共設(shè)施的配置要求，按照合理的服務(wù)半徑，采取集中布局的原則，形成各級(jí)中心，無(wú)關(guān)設(shè)施不得侵占；對(duì)與市民生活聯(lián)系密切、易受市場(chǎng)行為侵蝕的公共設(shè)施進(jìn)行強(qiáng)制性配套，規(guī)劃實(shí)施后，可以實(shí)現(xiàn)居民得到相對(duì)公平、全面的服務(wù)。

（2）規(guī)劃編制――規(guī)劃落實(shí)、體現(xiàn)

公共配套設(shè)施主要在城市總體規(guī)劃層面和控制性詳細(xì)規(guī)劃層面進(jìn)行落實(shí)。

城市總體規(guī)劃層面主要通過(guò)各專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)公共配套設(shè)施進(jìn)行空間布局、規(guī)?？刂?，包括教育、體育、衛(wèi)生、文化等專項(xiàng)規(guī)劃。

控制性詳細(xì)規(guī)劃是依據(jù)城市總體規(guī)劃和各專項(xiàng)規(guī)劃，落實(shí)城市空間要素、體現(xiàn)社會(huì)公平的重要手段，而公共服務(wù)設(shè)施主要在控制性詳細(xì)規(guī)劃層面來(lái)具體落實(shí)用地和各項(xiàng)指標(biāo)。規(guī)劃依據(jù)《杭州市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)定》的要求，強(qiáng)化公益性公共服務(wù)設(shè)施控制，特別是那些與社會(huì)弱勢(shì)群體的生活密切相關(guān)的設(shè)施，如養(yǎng)老院、老人活動(dòng)站、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、小區(qū)級(jí)綠地與體育活動(dòng)設(shè)施等，在規(guī)劃中對(duì)這些設(shè)施的用地和建筑規(guī)模、項(xiàng)目?jī)?nèi)容和設(shè)置要求全面、細(xì)致的給予明確，而且列入強(qiáng)制性內(nèi)容，以規(guī)劃建設(shè)區(qū)域“公平”的公共設(shè)施體系。

（3）管理實(shí)施――實(shí)施保證

規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)控規(guī)提出的規(guī)劃條件以及附圖，作為制定土地出讓、劃撥方案的法定依據(jù)。土地使用性質(zhì)、使用強(qiáng)度以及其他規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，應(yīng)當(dāng)作為土地使用權(quán)出讓、劃撥合同的組成部分。任何單位和個(gè)人不得擅自改變規(guī)劃設(shè)計(jì)條件。

針對(duì)剛性與彈性的不同程度，規(guī)劃管理將控制內(nèi)容分為強(qiáng)制性、規(guī)定性、引導(dǎo)性三個(gè)程度進(jìn)行管理控制。

①?gòu)?qiáng)制性內(nèi)容包括“六線”（即道路紅線、綠線、藍(lán)線、紫線、公益性公共設(shè)施橙線和城市黃線）中的定性、定量、定位控制，街區(qū)主導(dǎo)屬性、街區(qū)總建筑面積、街區(qū)凈用地面積、單元建筑限高控制、特定意圖區(qū)的控制，是實(shí)施中必須嚴(yán)格遵守的內(nèi)容，納入法定文件加以嚴(yán)格控制。其中公益性公共設(shè)施涉及城市整體生活水平和公共利益的設(shè)施，包括基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育、社會(huì)福利、行政管理等設(shè)施，是保證社會(huì)公平的重要部分。

②規(guī)定性內(nèi)容包括街區(qū)居住人口、街區(qū)高度分區(qū)，街區(qū)公共綠地規(guī)劃、地塊使用性質(zhì)、容積率、建筑密度、綠地率、建筑限高、交通出入口方位、住宅套密度，是規(guī)劃實(shí)施中應(yīng)遵照?qǐng)?zhí)行的內(nèi)容，納入管理文件加以嚴(yán)格控制。

③引導(dǎo)性內(nèi)容包括一般地區(qū)的城市設(shè)計(jì)導(dǎo)向，地塊規(guī)劃的用地可變性、適建高度、地下空間利用導(dǎo)向等內(nèi)容，是規(guī)劃實(shí)施中宜執(zhí)行的內(nèi)容，納入管理文件加以引導(dǎo)控制。

④通過(guò)特定意圖區(qū)城市設(shè)計(jì)所提出的有關(guān)建筑空間形態(tài)的控制要求，以及通過(guò)編制地下空間控制性規(guī)劃所提出的有關(guān)地下空間建設(shè)控制要求，分別按強(qiáng)制性內(nèi)容、規(guī)定性內(nèi)容和引導(dǎo)性內(nèi)容納入控規(guī)的相應(yīng)內(nèi)容進(jìn)行管理控制。

5、實(shí)例研究――杭州市蕭山區(qū)北干西單元控制性詳細(xì)規(guī)劃

5.1項(xiàng)目概況

隨著《杭州市蕭山城區(qū)分區(qū)規(guī)劃（2003-2020年）》及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的編制完成，為進(jìn)一步完善、優(yōu)化城市功能與空間布局，合理配置各級(jí)公共配套設(shè)施，更好地體現(xiàn)公共設(shè)施配置的社會(huì)公平原則，結(jié)合蕭山城區(qū)規(guī)劃管理單元?jiǎng)澐忠?guī)劃（圖1）、綜合交通路網(wǎng)調(diào)整及上版控制性詳細(xì)規(guī)劃，進(jìn)行了蕭山區(qū)北干西單元控制性詳細(xì)規(guī)劃編制。

北干西單元在《蕭山城區(qū)規(guī)劃管理單元?jiǎng)澐忠?guī)劃》中屬于北干中區(qū)，位于蕭山城區(qū)中西部，緊鄰杭州市濱江區(qū)，用地面積233.33公頃。

5.2現(xiàn)狀存在問(wèn)題

（1）農(nóng)居安置問(wèn)題

單元內(nèi)存在部分待開(kāi)發(fā)、在開(kāi)發(fā)、無(wú)規(guī)劃的農(nóng)居用地，分布較亂，既防礙單元用地價(jià)值的提升，又影響周邊區(qū)域的城市建設(shè)發(fā)展。規(guī)劃需對(duì)不同開(kāi)發(fā)狀態(tài)的農(nóng)居用地提出合理的布局，高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的進(jìn)行安置區(qū)規(guī)劃，使整個(gè)單元的用地功能和諧，達(dá)到土地利用的最大化，并促進(jìn)與周邊區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2）各項(xiàng)公共設(shè)施的合理配置問(wèn)題

①現(xiàn)狀中學(xué)基本滿足要求，但小學(xué)、幼兒園配置不足，且小學(xué)、幼兒園用地面積不足，服務(wù)半徑不能滿足基本需求，無(wú)法體現(xiàn)教育設(shè)施的社會(huì)公平性，隨著單元用地的開(kāi)發(fā)建設(shè)，教育配套需要相應(yīng)跟進(jìn)。

②現(xiàn)狀有農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)1處，另有一處凈菜超市在建設(shè)中，參照800m服務(wù)半徑要求，存在設(shè)施簡(jiǎn)陋、規(guī)模偏小、服務(wù)半徑不足等問(wèn)題，無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代居民生活要求。

③集中綠地、小區(qū)體育設(shè)施明顯不足，無(wú)法滿足居民基本生活需求。

④醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)金融設(shè)施相對(duì)缺乏。

⑤現(xiàn)狀無(wú)養(yǎng)老院，社會(huì)福利設(shè)施缺乏，規(guī)劃應(yīng)按照標(biāo)準(zhǔn)配置。

⑥停車場(chǎng)地、公共廁所缺乏。（圖2）

（3）綠化、景觀的合理保護(hù)、利用問(wèn)題

規(guī)劃單元內(nèi)河道水系眾多，縱橫交錯(cuò)，給規(guī)劃提供了很好的生態(tài)環(huán)境。北側(cè)緊靠北塘河及其綠化景觀帶，因此，規(guī)劃宜結(jié)合大區(qū)域環(huán)境，合理利用、保護(hù)現(xiàn)有自然生態(tài)資源，從而有效提升整個(gè)區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量和土地價(jià)值。

（4）文物古跡的保護(hù)問(wèn)題

本單元涉及市級(jí)文保點(diǎn)北海塘的保護(hù)問(wèn)題，規(guī)劃需要根據(jù)保護(hù)要求劃定保護(hù)紫線，合理保護(hù)歷史文脈，體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展原則和社會(huì)公平中的代際公平。

綜上述，現(xiàn)狀主要存在公共設(shè)施布局不均衡、新區(qū)公共設(shè)施配套不足、公共設(shè)施內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題，需要在規(guī)劃中予以落實(shí)解決，以體現(xiàn)公共配套設(shè)施的公正、公平。

5.3規(guī)劃應(yīng)對(duì)

5.3.1規(guī)劃定位與發(fā)展規(guī)模

（1）職能定位為蕭山城區(qū)西部以人居和商務(wù)辦公為主，和諧發(fā)展的城市新區(qū)功能單元。

（2）發(fā)展規(guī)模：?jiǎn)卧傆玫孛娣e233.33公頃，規(guī)劃確定水域等非城市建設(shè)用地面積13.73公頃；城市建設(shè)用地面積219.60公頃。 可容納居住戶數(shù)約為1.4萬(wàn)戶， 4.2萬(wàn)人。

5.3.2總體布局

（1）規(guī)劃結(jié)構(gòu)

規(guī)劃形成“一心二帶三區(qū)”的總體結(jié)構(gòu)（圖3）。

一心指結(jié)合軌道交通站點(diǎn)、配套公建形成的居住區(qū)公共中心；

二帶指依托北塘河、濟(jì)民河濱河綠地形成的兩條生態(tài)景觀帶；

三區(qū)以道路、河道、綠化帶為分隔，結(jié)合公共配套，規(guī)劃形成三個(gè)居住小區(qū)：榮星西、湖濱花園、萬(wàn)壽寺。

（2）用地布局

①居住用地

規(guī)劃按照居住區(qū)、居住小區(qū)和基層社區(qū)三級(jí)用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行規(guī)劃布局，包括榮星西、湖濱花園、萬(wàn)壽寺3個(gè)居住小區(qū)。規(guī)劃對(duì)榮星村農(nóng)民安置采用“就地安置”原則，延續(xù)了其享有城市中心區(qū)公共資源的公平性，安置用地主要分布在金惠路兩側(cè)。規(guī)劃商住用地為金瑞大廈和德圣城品華庭沿金惠路地塊（圖4）。

②公共設(shè)施用地

為了體現(xiàn)公共配套設(shè)施的在空間配置上的公平合理性要求，公共設(shè)施規(guī)劃根據(jù)市區(qū)級(jí)、片區(qū)級(jí)、居住區(qū)級(jí)、居住小區(qū)級(jí)和基層社區(qū)級(jí)五級(jí)進(jìn)行配套，從配置規(guī)模、數(shù)量、位置等方面進(jìn)行均等化、公平性布局（圖5）。

①市區(qū)級(jí)公共設(shè)施

主要為商務(wù)辦公、行政辦公、貿(mào)易咨詢用地，沿金城路兩側(cè)分布，服務(wù)的對(duì)象是面向全區(qū)。

規(guī)劃遷建萬(wàn)壽寺至原址南側(cè)，結(jié)合綠地布局，保證了部分人信仰場(chǎng)所的公平需求。

②片區(qū)級(jí)公共設(shè)施

社會(huì)福利設(shè)施按照市區(qū)級(jí)、片區(qū)級(jí)二級(jí)配置，在老齡化快速增長(zhǎng)的同時(shí)，有效保證了老年人的正常生活需求，體現(xiàn)了社會(huì)公平：

片區(qū)級(jí)――養(yǎng)老院：包括生活起居、餐飲服務(wù)、文化娛樂(lè)、醫(yī)療保健、健身?？山Y(jié)合公園和醫(yī)院綜合設(shè)置，參照北京20%的老齡化指標(biāo)，估計(jì)5%老人需要。規(guī)劃養(yǎng)老院1處，300床，不足122床在錢江文化單元統(tǒng)籌解決。

③居住區(qū)級(jí)公共設(shè)施

居住區(qū)級(jí)基本公共服務(wù)設(shè)施主要有初級(jí)中學(xué)3所，為金山學(xué)校、規(guī)劃初中、西興中學(xué)；另有農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)2處，榮興農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、德圣城品華庭凈菜超市。中學(xué)結(jié)合規(guī)模測(cè)算，以就近就學(xué)為基本原則布局；農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)結(jié)合居民出行半徑合理布局，盡量滿足居民的基本公平需求。詳見(jiàn)公共服務(wù)設(shè)施配套表。

④居住小區(qū)級(jí)公共設(shè)施

居住小區(qū)級(jí)基本公共服務(wù)設(shè)施主要有小學(xué)、幼兒園和小區(qū)體育設(shè)施。

規(guī)劃小學(xué)2所為城北中心小學(xué)、規(guī)劃小學(xué)；幼兒園3所，根據(jù)實(shí)際情況，幼兒園按照11生/百戶進(jìn)行配置，滿足服務(wù)半徑需求，體現(xiàn)了公平原則。

小區(qū)體育設(shè)施結(jié)合小區(qū)公園設(shè)置，需要設(shè)置的體育設(shè)施項(xiàng)目包括室外羽毛球場(chǎng)、交誼舞場(chǎng)地、集體舞場(chǎng)地、老年活動(dòng)場(chǎng)地、溜冰場(chǎng)、游泳池、游泳館、體育館。規(guī)劃小區(qū)體育設(shè)施用地3處，分別位于榮星西居住小區(qū)、湖濱花園居住小區(qū)、萬(wàn)壽寺居住小區(qū)。

規(guī)劃社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心2處，服務(wù)半徑500米。每處服務(wù)人口約2.5萬(wàn)。

⑤基層社區(qū)級(jí)公共設(shè)施

規(guī)劃社區(qū)服務(wù)中心7個(gè)?；鶎由鐓^(qū)級(jí)公共服務(wù)設(shè)施主要有：社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施（建筑面積不低于20平方米/百戶）、社區(qū)體育健身點(diǎn)、物業(yè)管理用房，按每2000戶居民為一個(gè)基層社區(qū)，配置上述基層社區(qū)級(jí)公共設(shè)施，其中社區(qū)服務(wù)中心建筑面積不低于每百戶30平方米，總面積不小于525平方米。

在進(jìn)行較大范圍的成片開(kāi)發(fā)時(shí)，居住區(qū)級(jí)以下（含居住區(qū)級(jí)）的公共服務(wù)設(shè)施的位置經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn)后，可在其服務(wù)范圍內(nèi)作適當(dāng)調(diào)整，但其項(xiàng)目數(shù)量、用地面積或建筑面積均不得小于規(guī)劃圖則中的規(guī)定，以有效保證公共設(shè)施配置的量的要求，體現(xiàn)公平。

6、結(jié)語(yǔ)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日益完善的今天,公共服務(wù)設(shè)施的作用已經(jīng)從滿足居民基本生活所需到不斷豐富和拓展, 更多的肩負(fù)了改善城市投資環(huán)境、營(yíng)造城市形象、兼顧社會(huì)公平性和滿足多層次需求的責(zé)任【3】。原來(lái)的諸多標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范源于當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，較好的指導(dǎo)了當(dāng)時(shí)的公共設(shè)施建設(shè)；但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，隨著公共設(shè)施開(kāi)發(fā)建設(shè)主體與使用主體的多元化需求，原有的配置標(biāo)準(zhǔn)難以適應(yīng)當(dāng)前城市建設(shè)發(fā)展要求，已不能較好地體現(xiàn)社會(huì)公平與公正理念。

杭州市蕭山區(qū)位于中國(guó)東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)不斷提升的同時(shí)，為解決現(xiàn)實(shí)中的公共設(shè)施配建矛盾，本文根據(jù)《杭州市城市規(guī)劃公共服務(wù)設(shè)施基本配套規(guī)定》和蕭山區(qū)實(shí)際，結(jié)合《杭州市蕭山區(qū)北干西單元控制性詳細(xì)規(guī)劃》，對(duì)基本公共服務(wù)設(shè)施的配置標(biāo)準(zhǔn)、在控制性詳細(xì)規(guī)劃中的配置實(shí)踐進(jìn)行了有益的探索，順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化趨勢(shì)和發(fā)展要求，積極探索“以人為本”滿足社會(huì)公平的公共設(shè)施配套體系，以保障公共服務(wù)設(shè)施配置的相對(duì)超前性和對(duì)規(guī)劃建設(shè)的貼切指導(dǎo)性。

[1] 馮雨峰。程序公平兼顧結(jié)果公平――城市規(guī)劃師社會(huì)公平觀[C]。規(guī)劃師，2010（5）：76―79。

[2] 丁元竹 促進(jìn)我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的對(duì)策。宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2008（3）：24―26。

[3] 胡紋，等。居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)新思考[A]。重慶建筑，2007（4）：25―26。