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1.約束不對稱、重監(jiān)督而輕激勵
加強監(jiān)督，對公職人員無疑是一種有效的、必要的約束。但監(jiān)督只是問題的一個方面，并通常具有滯后性和對公務(wù)員激勵的被動性，激勵成效有限。因此，除了加強監(jiān)督以外，還應(yīng)該強化內(nèi)在激勵機制，從積極方面引導(dǎo)廣大公職人員敬業(yè)務(wù)實，拒腐防貪，從源頭上減少公務(wù)員的失職行為，并進(jìn)一步提高行政效率。
2.考核激勵的作用難以得到體現(xiàn)
考核激勵的作用機制主要通過將考核結(jié)果與公務(wù)員的獎懲、職務(wù)升降、級別和工資的調(diào)整等掛起鉤來，促使公務(wù)員積極工作，盡職盡責(zé)。而公務(wù)員考核是一項十分復(fù)雜的工作，稍不注意就易產(chǎn)生考核誤差，影響對公務(wù)員德才表現(xiàn)的準(zhǔn)確評定，影響考核對激勵功能的發(fā)揮。我國目前對公務(wù)員只進(jìn)行定性考核，如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)2007年年終考核，有48名公務(wù)員參加考核，除了4名公務(wù)員為優(yōu)秀外，其余44名公務(wù)員均為合格，“不合格”一檔形同虛設(shè)。這種考核無疑有失全面和客觀公正，甚至沒有體現(xiàn)出考核的意義。
3.干部選拔機制中缺少激勵
中國的干部選拔機制中公平、競爭、擇優(yōu)原則體現(xiàn)不夠，科學(xué)的具體的操作規(guī)范也不夠健全，干部選拔過程中缺少激勵，缺乏活力，必然導(dǎo)致利益分配激勵功能減弱。由于工資基本固定，收入與努力無關(guān)，與組織目標(biāo)完成情況無關(guān)，其結(jié)果是、無所作為、消極怠工等“搭便車”現(xiàn)象反復(fù)出現(xiàn)。這從根本上說，不是某個人的過失和責(zé)任，而是在組織制度中缺乏競爭激勵機制所必然導(dǎo)致的結(jié)果。
二、需要層次理論及其在行政管理中的作用
1.馬斯洛的需要層次理論
美國行為科學(xué)家亞伯拉罕·馬斯洛（A.H.Maslow）于1943年出版的《動機激發(fā)論》中提出了“需要層次理論”。馬斯洛認(rèn)為，人的價值體系中存在著兩類不同的需要，一類是沿著生物譜系上升方向逐漸變?nèi)醯谋灸芑驔_動，稱為生理需要，另一類是隨生物進(jìn)化而逐漸顯現(xiàn)的潛能或需要，稱為高級需要。據(jù)此，馬斯洛把人類的需要按其重要性和產(chǎn)生次序分為五個層次，即生理需要、安全需要、歸屬與愛的需要、尊重需要以及自我實現(xiàn)的需要[1]。
行為學(xué)家們依據(jù)馬斯洛的需要層次說，將需要的層次、激勵的因素以管理的策略對應(yīng)成表，為管理的實踐提供指南[1]：（1）生理需要方面的激勵因素為工資和獎金、福利、工作環(huán)境，管理策略可表現(xiàn)為完善的工資和獎金制度、貸款制度、醫(yī)療保健制度、工作時間（休息），創(chuàng)造健康工作環(huán)境，住宅和福利設(shè)施。（2）安全需要方面的激勵因素為職位保障，意外事故防止，管理策略為安全生產(chǎn)生活條件、危險工種的營養(yǎng)福利制度、合理的用工制度、離退休養(yǎng)老金制度、健康和意外保險制度、失業(yè)金制度等。（3）隸屬與愛的需要方面的激勵因素為良好人際關(guān)系、組織的認(rèn)同，其管理策略為和諧工作小組和良好人際關(guān)系、協(xié)商和對話制度、互助金制度、工會及其他團(tuán)體活動、娛樂制度、教育訓(xùn)練制度。（4）尊重需要方面的激勵因素為名譽、地位、權(quán)力與責(zé)任、被人尊重與自尊、與他人工資獎金之比較，管理策略為人事考核制度、工作職稱晉升制度、選拔擇優(yōu)的進(jìn)修制度、委員會參與制度與提合理化建設(shè)制度。（5）自我實現(xiàn)的需要方面的激勵因素有能發(fā)揮自己特長的組織環(huán)境、承擔(dān)有挑戰(zhàn)性的工作，管理策略為決策參與制度、建立攻關(guān)小組、提倡創(chuàng)造性工作、發(fā)動職工研究發(fā)展規(guī)劃、交給職工挑戰(zhàn)性工作和破格晉升制度。
2.基于需求層次理論的薪酬制度和靈活的福利機制
薪酬在人力資源管理激勵中是最重要的因素之一。薪酬因素在經(jīng)濟社會中的作用已經(jīng)超出了物質(zhì)激勵的范圍，成為兼具物質(zhì)和精神雙重激勵的重要因素。美國管理學(xué)家孔茨曾指出：“金錢對那些撫養(yǎng)一個家庭的人來說要比那些已經(jīng)功成名就、在金錢的需要方面已不再是那么迫切的人，就重要得多?！盵2]
在中國公共部門傳統(tǒng)的人事管理中，公職人員的薪酬一直實行等級工資制，一般工資水平是社會平均工資；西方一些發(fā)達(dá)國家實行高薪金的公務(wù)員制度，一位高級行政官員的年俸可以與首相相比。鑒于中國的國情，目前不可能實行高薪金公務(wù)員制，但近年來公務(wù)員待遇的提高體現(xiàn)了決策者們對薪酬因素的重視。目前，中國公務(wù)員薪酬提高的趨勢使得公共部門在與企業(yè)及其他行業(yè)爭奪人才的競爭中增加了優(yōu)勢。但是，要使金錢成為一種真正有效的激勵因素，必須保證“在各種職位上的人們，即使級別相當(dāng)，但給予他們的薪酬也必須能反映出他們個人的工作業(yè)績”。也就是說，薪酬應(yīng)當(dāng)與績效掛鉤，才能真正起到激勵的作用。目前，在西方一些國家，以往刻板的工資報酬制度正逐漸被以工作成績來確定工資級別的制度所取代。以工作成績來確定工資級別的制度是基于這樣的論點，即“公務(wù)人員的工資收入應(yīng)該符合經(jīng)濟市場的工資水平，并且不論公務(wù)人員之間可能存在何種差異，他們工資報酬的多少應(yīng)該取決于其工作成績的好壞，工作成績越好，所得到的報酬就應(yīng)該越多。這一論點意味著傳統(tǒng)的、強調(diào)統(tǒng)一的公務(wù)員制度應(yīng)該被取代。盡管公務(wù)員無疑也會受到經(jīng)濟利益的誘惑，但在以前，公務(wù)員作為一個整體有著強烈的服務(wù)意識，并將為公眾服務(wù)作為他們努力的目標(biāo)。然而，金錢獎賞正逐漸取代這些無形的、但卻是真實的價值觀和激勵因素而成為招聘人員和提高其積極性的主要手段?！盵3]3.權(quán)力激勵——公務(wù)員自我實現(xiàn)的需要國家公共部門的公職人員掌握著人民賦予的公共權(quán)力，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對社會公共資源進(jìn)行管理和盡可能合理地配置，以實現(xiàn)公共資源的效益最大化。在公共部門這個龐大的機器不停地運轉(zhuǎn)，源源不斷地生產(chǎn)出公共服務(wù)產(chǎn)品的過程中，權(quán)力始終都在對支配和使用公共資源的公職人員起著不容忽視的激勵作用。
公職人員處于何種行政職位，就擁有相應(yīng)的行政權(quán)限，職位越高，所享有的權(quán)力就越大。公職人員在行使權(quán)力，滿足對物和人的支配欲望的同時，也在某種程度上達(dá)到了馬斯洛需要層次理論中的最高層級——自我實現(xiàn)的需要，使自己越來越成為受人矚目和舉足輕重的人物。因此，建立并完善公共部門人力資源管理中的權(quán)力激勵體制，不僅是可行的，而且是必要的。權(quán)力對于各級公務(wù)員的激勵作用集中體現(xiàn)在，為了能夠支配更多的人力和物力資源，必須在法律和制度規(guī)定的范圍內(nèi)勤奮工作，取得顯著的成績，得以受到提拔，從而能夠行使更高職位上更大范圍的權(quán)限。
在建立權(quán)力激勵體制過程中，必須在廣大公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部中樹立起正確的權(quán)力觀，避免出現(xiàn)“為了掌權(quán)而掌權(quán)”的不良傾向。要明確公共權(quán)力是人們賦予的，是用來更好地合理配置社會資源，為社會提供更多更好的公共服務(wù)產(chǎn)品。合理的運用權(quán)力激勵，不僅能夠激發(fā)公職人員的工作熱情，進(jìn)一步提高公共部門的行政效率，而且可以在某種程度上減少權(quán)力腐化和腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。
三、豐富激勵手段，完善公務(wù)員激勵機制
1.拓寬激勵渠道，注重加薪、休假等激勵方式
有時將公務(wù)員晉升到一個其無法很好發(fā)揮才能的崗位，不僅不是獎勵，反而使公務(wù)員無法很好發(fā)揮才能。在晉升中，并不一定是業(yè)績最好的人得到晉升就是公平。業(yè)績優(yōu)秀者應(yīng)該得到獎勵與表彰，但是否晉升到高一級的職位則更主要地取決于他們的工作能力與個性特點。這一點應(yīng)在晉升標(biāo)準(zhǔn)與要求中明確說明，并在晉升人選決定之后加以解釋。對未能晉升的優(yōu)秀公務(wù)員應(yīng)有足夠的表彰與補償，以體現(xiàn)他們應(yīng)有的地位與價值。激勵渠道多樣化有利于公務(wù)員合理地自我定位，從而可以不必將職務(wù)晉升作為自己的唯一目標(biāo)，找一個自己能游刃有余的崗位好好發(fā)揮自己的專長。
2.在工作設(shè)計方面，盡量豐富工作內(nèi)容
可以根據(jù)工作性質(zhì)、內(nèi)容，采取工作輪換、工作豐富化等工作設(shè)計方法，盡量豐富工作內(nèi)容。對公務(wù)員工作內(nèi)容的改善及對其工作行為的認(rèn)同和獎勵，可以使公務(wù)員對自己的工作產(chǎn)生滿足感、成就感，從而促使工作不斷創(chuàng)新。如因人而異地安排工作，由于每個公務(wù)員個性特征、興趣愛好、職業(yè)生涯規(guī)劃不同，對崗位的要求也不盡一致，因而須建立崗位流動機制，使公務(wù)員能感到工作的樂趣。
3.打造和諧有序的行政組織文化
良好的行政文化凝聚了公務(wù)員行政智慧和行政實踐經(jīng)驗。行政文化諸要素對于激勵機制的制定、激勵手段的確定、激勵機制的實施和激勵結(jié)果的兌現(xiàn)有著極為重要的影響[4]。健全激勵機制的建立和作用的發(fā)揮以良好的行政文化為基礎(chǔ)，促進(jìn)行政文化的建設(shè)，要鼓勵公務(wù)員樹立社會公共利益至上的意識，成為協(xié)調(diào)政府與民眾關(guān)系的主體，促進(jìn)公務(wù)員對政府工作的主動參與，有效維護(hù)國家和集體的利益。如果能做到公務(wù)員都相信：職位只是分工,薪酬體現(xiàn)貢獻(xiàn),那公務(wù)員就不會去追求層級的發(fā)展,而轉(zhuǎn)向關(guān)注工作的內(nèi)容,這樣才會提高效率。隨著公務(wù)員整體素質(zhì)的提高，群眾之間、干群之間溝通會更容易，健康和諧的人際關(guān)系氛圍會為和諧公務(wù)員隊伍建設(shè)提供有力的保障。
參考文獻(xiàn)：
[1]吳志華,劉小蘇.公共部門人力資源管理[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社,2007:262.
在現(xiàn)代企業(yè)中開展思想政治工作，充分發(fā)揮人性化的管理手段，將人性化管理與思想政治工作結(jié)合起來。一般來說在企業(yè)思想政治工作重要結(jié)合企業(yè)實際情況：首先要堅持思想政治工作與企業(yè)生產(chǎn)工作相結(jié)合，將思想政治工作深入到企業(yè)生產(chǎn)的方方面面。其次要堅持思想政治工作與人力資源開發(fā)、利用相結(jié)合起來。再次，堅持思想政治工作與企業(yè)文化高度融合，將企業(yè)思想政治工作融入到企業(yè)文化中去，實現(xiàn)時刻牢記企業(yè)的思想政治工作。最后，實現(xiàn)思想政治工作的隱性化，即在企業(yè)工作中使思想政治工作始終貫穿其中。
1.2企業(yè)思想政治工作遵循的原則
既然是思想政治工作必然涉及到員工思想和員工態(tài)度的問題，因此對員工思想情感和個人生活的適當(dāng)關(guān)懷是必不可少的。因此在企業(yè)思想政治工作首先要對員工實行關(guān)心原則，做到對員工的物質(zhì)和精神層次的雙重關(guān)懷。其次，在企業(yè)思想政治工作中還要做到對員工的尊重，不僅尊重員工的工作，更重要的是尊重員工的生活等。另外，對員工的信任也是企業(yè)思想政治工作中必須遵循的原則之一，只有對員工有著足夠的信任才能使員工充分發(fā)揮他們的價值。最后在思想政治工作對員工要進(jìn)行適當(dāng)?shù)募?，這樣有助于思想政治工作的進(jìn)一步開展。
2.國有企業(yè)思想政治工作的現(xiàn)狀
國有企業(yè)一直是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱，對我國經(jīng)濟貢獻(xiàn)十分突出。正是由于國有企業(yè)的特殊身份導(dǎo)致國有企業(yè)在思想政治工作中存在一系列問題，主要有以下幾個方面：
2.1缺乏健全的思想政治工作體系
由于我國國有企業(yè)在我國經(jīng)濟貢獻(xiàn)中的特殊地位，使得我國國有企業(yè)在思想政治工作中缺乏相應(yīng)的工作體系，尤其是對員工思想素質(zhì)教育缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范和健全的體系。這導(dǎo)致在國有企業(yè)中員工不能齊心協(xié)力，在公司遇到困境面前不能團(tuán)結(jié)一致的進(jìn)行解決，嚴(yán)重缺乏企業(yè)凝聚力。甚至有些企業(yè)在員工思想工作上完全不予理睬，企業(yè)文化嚴(yán)重缺失，導(dǎo)致國有企業(yè)出現(xiàn)各種腐敗現(xiàn)象。所以，在當(dāng)前國有企業(yè)思想政治工作中缺乏完整健全的體系和制度。
2.2思想政治工作責(zé)任分配不明確
國有企業(yè)除了缺乏健全的思想政治工作體系以外，在有些企業(yè)即使有思想政治工作，但是由于責(zé)任分配不明確，責(zé)任歸屬模糊，依然導(dǎo)致很多企業(yè)在有些工作中不能很好的將責(zé)任歸屬到個人，從而導(dǎo)致懲罰不到位，管理不到位等問題?，F(xiàn)代企業(yè)尤其是我國國有企業(yè)在思想政治工作中要建立完善的人本責(zé)任制度，實現(xiàn)人管人，人治人，責(zé)任明確到人，懲處負(fù)責(zé)人等制度。
2.3思想政治工作懲罰不明確
思想政治工作必然涉及到員工對企業(yè)文化和企業(yè)規(guī)章制度的執(zhí)行和遵守情況，因此，加強對員工行為公正合理的懲處是保證企業(yè)思想政治工作順利開展的重要方面。但是目前我國國有企業(yè)在思想政治工作中存在嚴(yán)重的懲處不明確的情況，尤其是對不同層級的員工存在不同的獎懲制度，存在嚴(yán)重的不公正現(xiàn)象。國有企業(yè)思想政治工作是關(guān)系企業(yè)綜合形象和整體素質(zhì)的重要方面，因此，加強對員工的思想政治教育工作，同時實行公正的獎懲制度十分必要。
3.如何在國有企業(yè)思想政治工作中實施人性化管理
3.1努力形成企業(yè)人本管理的輿論導(dǎo)向
國有企業(yè)思想政治工作中必須做到以人為本，以員工利益為出發(fā)點。這是關(guān)系到國有企業(yè)內(nèi)部穩(wěn)定和企業(yè)目標(biāo)能否實現(xiàn)的重要方面，只有企業(yè)全體員工團(tuán)結(jié)一致，齊心協(xié)力才能創(chuàng)造更加優(yōu)秀的業(yè)績，才能實現(xiàn)企業(yè)的長遠(yuǎn)目標(biāo)。因此，固有企業(yè)在思想政治工作中要加強對人本管理思想的宣傳，堅持科學(xué)有效的管理體制，重視對員工利益的維護(hù)。在全體員工中形成人本管理的理念，真正實現(xiàn)企業(yè)思想政治工作中管理的科學(xué)化和現(xiàn)代化。同時，在國有企業(yè)中要特別注意和人利益與企業(yè)利益的一致性，局部利益與整體利益關(guān)系等。利用科學(xué)的管理制度使全體員工自覺的遵循為企業(yè)發(fā)展發(fā)揮自己的力量的意志。因此，樹立人本管理思想是進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革的需要，是保證國有企業(yè)順利發(fā)展的基礎(chǔ)，也是促進(jìn)企業(yè)內(nèi)部團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的重要手段。
3.2實行目標(biāo)管理，促進(jìn)人本管理責(zé)任到位
人性化管理的重要意圖在于人本管理思想，即以人為本的管理思想。作為現(xiàn)代企業(yè)管理的一部分，以人為本是企業(yè)管理關(guān)鍵。人本管理是企業(yè)思想政治工作的基礎(chǔ)，與整個而企業(yè)的思想素質(zhì)聯(lián)系在一起。根據(jù)目前國有企業(yè)思想政治工作的實際情況來看，雖然大部分國有企業(yè)有自己的思想政治工作部門，也有一部分專業(yè)的思想工作人員進(jìn)行維護(hù)，但是由于對人本管理實施不到位，管理目標(biāo)不明確等現(xiàn)象。因此，在國有企業(yè)思想政治工作強調(diào)人本管理能有效促進(jìn)思想政治工作的完成，能改變當(dāng)前存在的口號多，文件多而落實不到位的狀況，又能改變?nèi)吮竟芾淼墓ぷ饔捎跓o明確標(biāo)準(zhǔn)而難以將責(zé)任歸咎與個人的情況。同時，在國有企業(yè)思想政治工作中實行人本管理，能促進(jìn)員工工作的目標(biāo)化，使員工在工作有更加的工作目標(biāo)，從而為實現(xiàn)企業(yè)的整體利益創(chuàng)造價值。3.3建立適合企業(yè)特點的企業(yè)文化國有企業(yè)思想政治工作中的人性化管理離不開優(yōu)秀的企業(yè)文化的熏陶。因為企業(yè)精神是企業(yè)文化的核心，是企業(yè)靈魂的體現(xiàn)，也是企業(yè)價值的體現(xiàn)，對企業(yè)價值和企業(yè)宗旨有一定的反應(yīng)。優(yōu)秀的企業(yè)文化必將對企業(yè)員工產(chǎn)生積極的效應(yīng)，從而對企業(yè)效益產(chǎn)生正面影響。國有企業(yè)在思想政治工作中建立適合企業(yè)的企業(yè)文化必須能突出企業(yè)的整體氣質(zhì)和個性，這樣才能在國內(nèi)外市場上具有較大的競爭力。另外，合適的企業(yè)文化更加能夠促進(jìn)員工的工作積極性。企業(yè)文化也離不開企業(yè)的社會目標(biāo)，樹立正確的企業(yè)目標(biāo)也能對企業(yè)員工產(chǎn)生積極的影響，對員工具有一定的號召力和感染力。同時，將企業(yè)文化和思想政治工作結(jié)合在一起能最大限度發(fā)揮人性化管理的影響力，真正提高國有企業(yè)的人文素養(yǎng)。
引言
在企業(yè)的運行和生產(chǎn)活動當(dāng)中，行政管理體系可以說是企業(yè)本身的中樞神經(jīng)系統(tǒng)，在現(xiàn)代企業(yè)制度當(dāng)中，行政管理工作是否能夠處理妥善是企業(yè)能否在現(xiàn)代競爭激烈的環(huán)境中保持自身核心競爭力的重要標(biāo)準(zhǔn)。為了更好的為企業(yè)的核心業(yè)務(wù)進(jìn)行服務(wù)，幫助企業(yè)獲取更高的經(jīng)濟效益，創(chuàng)造更好的社會價值。在企業(yè)的運營和管理中要明確企業(yè)行政管理工作的內(nèi)容和實質(zhì)，把握其工作中的特點和要求，對企業(yè)性質(zhì)管理工作中出現(xiàn)的問題進(jìn)行及時的處理和解決，改革傳統(tǒng)的企業(yè)行政管理制度，發(fā)展符合現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)濟需求的新興行政管理方案，結(jié)合自身企業(yè)的實際情況，來創(chuàng)造性的開展和完成企業(yè)的行政管理工作。
一、 企業(yè)行政管理的內(nèi)容
在企業(yè)的行政管理部門中，每天要處理的時間紛繁負(fù)責(zé)，行政管理人員面臨著龐大而瑣碎的工作任務(wù)。總體概括來看，在企業(yè)的行政管理工作當(dāng)中，主要包括管理、協(xié)調(diào)和服務(wù)三方面的工作內(nèi)容。
協(xié)調(diào)工作主要是指行政管理部門協(xié)調(diào)企業(yè)內(nèi)部各部門的關(guān)系的職責(zé)。在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的過程中，常常因為生產(chǎn)經(jīng)營計劃發(fā)生改變而產(chǎn)生各部門之間的交流和溝通障礙。甚至當(dāng)企業(yè)內(nèi)部各部門出現(xiàn)矛盾時，還會直接影響到企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的發(fā)展。行政管理部門在其中要做好協(xié)調(diào)工作，讓各部門都積極的投入到自己的工作內(nèi)容當(dāng)中，及時進(jìn)行溝通和交流，消除在各部門運行當(dāng)中產(chǎn)生的嫌隙。
服務(wù)工作主要是指行政管理部門在企業(yè)中為企業(yè)運行的核心內(nèi)容服務(wù)的工作。包括建立健全的分工協(xié)作管理制度，對行政體系的硬件設(shè)施進(jìn)行管理和監(jiān)督，與各部門之間的工作內(nèi)容產(chǎn)生聯(lián)系并進(jìn)行監(jiān)管。
二、 現(xiàn)代企業(yè)行政管理中出現(xiàn)的問題
1、 行政管理機構(gòu)過于臃腫
企業(yè)行政機構(gòu)過于龐大臃腫，幾度精簡，收益甚微，結(jié)果是“精簡、精簡，有增無減”，沒有必要設(shè)立的行政機構(gòu)大量出現(xiàn)。
2、 行政管理權(quán)利過于集中
權(quán)力過分地高度集中而又缺乏應(yīng)有的監(jiān)督制約機制，導(dǎo)致一些企業(yè)工作人員嚴(yán)重，家長制、人身依附等封建主義的影響依然存在，嚴(yán)重影響著決策民主化、管理科學(xué)化的進(jìn)程，在很大程度上挫傷企業(yè)員工的積極性，使企業(yè)行政系統(tǒng)缺乏活力和效率。
3、 行政管理效率低下
由于部門和環(huán)節(jié)過多，造成行政機構(gòu)某些部位和環(huán)節(jié)運轉(zhuǎn)不靈，往往因扯皮現(xiàn)象導(dǎo)致行政效率低下。主要表現(xiàn)有：解決問題的客觀條件己經(jīng)具備，只因少數(shù)人反對，而長期得不到解決，如已經(jīng)作了正式?jīng)Q定，而且又是正確的，只是觸及到某個部門、單位的利益，這個單位和個人就找借口拒不執(zhí)行。
三、 解決行政管理中出現(xiàn)的問題的策略
1、 精簡行政管理機構(gòu)
由于企業(yè)行政管理機構(gòu)過于臃腫，常常出現(xiàn)沒有必要的管理部門和管理機構(gòu)，在實際的企業(yè)行政管理當(dāng)中不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，為了保證行政管理工作的有效實施，需要精簡企業(yè)當(dāng)中的行政管理機構(gòu)，將上層機關(guān)的行政管理部門進(jìn)行細(xì)化和分析，將相同管理內(nèi)容的部門結(jié)合在一起，不僅有利于企業(yè)行政管理活動的有效進(jìn)行，還節(jié)省了企業(yè)的內(nèi)部開銷，提高了企業(yè)的經(jīng)濟效益。
2、 建立健全的行政管理制度
企業(yè)的行政管理工作同樣需要在企業(yè)的行政管理部門當(dāng)中建立一個健全的管理制度，以便對行政管理工作進(jìn)行監(jiān)督和分管。將各個行政管理工作分派給不同的行政管理人員，落實責(zé)任制度，讓所有的行政管理人員都能夠保證自己的工作內(nèi)容得以有效和及時的進(jìn)行。建立健全的行政管理制度不僅可以保證企業(yè)行政管理執(zhí)行的規(guī)范性，還能夠提高企業(yè)的行政管理效率，以法律法規(guī)的形式促進(jìn)行政管理工作在企業(yè)中的有序進(jìn)行。
3、 提高行政管理人員水平
提高企業(yè)行政管理人員的工作水平也是保證企業(yè)行政管理工作有效進(jìn)行的手段之一。企業(yè)在內(nèi)部要進(jìn)行嚴(yán)格的篩選工作，在錄取相關(guān)行政管理工作人員時加大考察力度，正確將更多的專業(yè)管理人才錄用到行政管理部門當(dāng)中。在企業(yè)中，要定期開展教育研討大會，幫助行政管理人員從企業(yè)內(nèi)部的實際狀況出發(fā)進(jìn)行行政管理，更好的完成針對性的行政管理工作。提高工作人員的從業(yè)素質(zhì)，成為各方面都優(yōu)秀的管理人員，從實施人才上提高和促進(jìn)企業(yè)行政管理的效率。
結(jié)論
在現(xiàn)代企業(yè)行政管理工作當(dāng)中，為了更好的執(zhí)行行政管理工作，需要企業(yè)內(nèi)部的行政管理人員深入到企業(yè)內(nèi)部的核心業(yè)務(wù)當(dāng)中，從企業(yè)的各個部門實際情況出發(fā)。出謀劃策，做好企業(yè)內(nèi)部各個部門的溝通和協(xié)調(diào)工作，解決各個部門自身出現(xiàn)的又難以處理的問題。
企業(yè)行政管理部門還要注意改善行政管理部門和企業(yè)內(nèi)部其他生產(chǎn)管理部門的關(guān)系，對行政管理部門的形象進(jìn)行創(chuàng)造和維護(hù)，樹立好一個正面且良好的管理形象。在實際管理當(dāng)中，要引進(jìn)科學(xué)現(xiàn)代的管理手段和方法，以企業(yè)內(nèi)部員工實際的需求和工作特點作為基礎(chǔ)，顧及和計算到社會各方面對企業(yè)行政管理工作造成的影響，努力在企業(yè)當(dāng)中建設(shè)健全的企業(yè)規(guī)章制度，著力于提高企業(yè)內(nèi)部行政管理人員的工作素質(zhì)，充分發(fā)揮管理人員的內(nèi)在潛能，以求達(dá)到最佳的管理效果。（作者單位：南昌理工學(xué)院）
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中圖分類號：G642.0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-9324（2012）05-0021-03
當(dāng)前加強行政管理專業(yè)實踐教學(xué)既是專業(yè)人才培養(yǎng)的需要，也是我國高等教育從精英教育轉(zhuǎn)向大眾化教育的必然。實踐教學(xué)對于提高行政管理專業(yè)教學(xué)效果，增強學(xué)生的實際操作能力、創(chuàng)新能力和社會適應(yīng)能力具有重要作用。本文結(jié)合國外行政管理專業(yè)實踐教學(xué)的成功經(jīng)驗，針對我國行政管理專業(yè)實踐教學(xué)中存在的實際問題，談?wù)剬τ诟纳菩姓芾韺I(yè)實踐教學(xué)的一些思考。
一、改善行政管理專業(yè)實踐教學(xué)必要性
行政管理是一門實踐性非常強的學(xué)科，在公共管理教學(xué)較為發(fā)達(dá)的美國大學(xué)通常都十分重視行政管理專業(yè)的案例教學(xué)、實地考察和技能培養(yǎng)等實踐教學(xué)。我國當(dāng)前大學(xué)教育已由精英教育轉(zhuǎn)向大眾教育，大學(xué)生已成人才市場上的普通求職者，高校培養(yǎng)人才的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)反映實際社會需求。當(dāng)前社會更需要具有創(chuàng)新精神和實際操作能力的應(yīng)用性復(fù)合型人才，行政管理專業(yè)的人才培養(yǎng)模式必須由傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)型向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展需求。國內(nèi)高校對于加強行政管理專業(yè)實踐教學(xué)已形成普遍共識，實踐教學(xué)形式主要以案例分析、專題討論為主的課堂教學(xué)方式和以畢業(yè)實習(xí)、畢業(yè)論文為主的實踐教學(xué)方式。但在實際的教學(xué)工作中存在一些明顯不足：實踐教學(xué)形式單一，不能與理論教學(xué)有機結(jié)合；某些實踐教學(xué)內(nèi)容更新不足，使實踐教學(xué)達(dá)不到預(yù)期效果；實踐教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)制訂不合適，不符合人才培養(yǎng)需要；實踐教學(xué)安排不合理，不符合學(xué)生意愿等。
二、改善行政管理專業(yè)實踐教學(xué)的思考
針對當(dāng)前我國行政管理實踐教學(xué)中的上述不足，不僅需要加強實踐教學(xué)體系建設(shè)，加大實踐教學(xué)經(jīng)費投入，同時還應(yīng)注意創(chuàng)新實踐教學(xué)形式，完善實踐教學(xué)實施細(xì)節(jié)，本文就此思考提出幾點建議：
1.加強行政管理實踐教學(xué)形式創(chuàng)新。當(dāng)前行政管理專業(yè)實踐教學(xué)應(yīng)增加大一、大二學(xué)生的參觀調(diào)研活動，讓學(xué)生盡早獲得對行政管理的感性認(rèn)識；通過挖掘校內(nèi)行政資源，使學(xué)生在校內(nèi)行政機關(guān)鍛煉，親身體驗各職能部門的工作流程，掌握行政管理工作基本職業(yè)技能。同時積極支持學(xué)生的校內(nèi)實踐活動，通過開設(shè)行政管理論壇，邀請國外知名專家學(xué)者講座開拓學(xué)生視野，支持學(xué)生策劃、組織、參加校內(nèi)外一系列文體活動和創(chuàng)辦學(xué)生社團(tuán)和報刊，提高學(xué)生的溝通協(xié)調(diào)能力和組織領(lǐng)導(dǎo)能力。教師應(yīng)帶動和指導(dǎo)學(xué)生積極參加全國“挑戰(zhàn)杯”競賽、大學(xué)生校級科研課題以及教研項目，為學(xué)生培養(yǎng)創(chuàng)新性思維提供機會。同國外大學(xué)建立交換培養(yǎng)機制，以及與跨國公司達(dá)成實習(xí)或赴海外研習(xí)的合作。學(xué)校還可以嘗試三學(xué)期制，使學(xué)生能夠充分利用暑期增加社會實踐能力，但關(guān)于如何利用好小學(xué)期的問題，還有待探討，防止流于形式。通過創(chuàng)新實踐教學(xué)形式，使學(xué)生能夠理論聯(lián)系實際，增長見識和鍛煉才干。當(dāng)前國內(nèi)一些行政管理專業(yè)知名院校如北京大學(xué)、中山大學(xué)在此方面都做了有益嘗試并取得良好效果。
2.更新學(xué)生基于計算機應(yīng)用技術(shù)的管理技能。實踐教學(xué)內(nèi)容也應(yīng)注意與時俱進(jìn)，通過不斷的調(diào)整和完善才能到達(dá)實踐教學(xué)預(yù)期效果。辦公自動化技術(shù)發(fā)軔于上世紀(jì)90年代初，由于當(dāng)時政府、企事業(yè)單位人員對辦公自動化技能學(xué)習(xí)和掌握能力較弱，行政管理專業(yè)學(xué)生掌握此項技能就顯得十分突出，加之可用于辦公自動化實踐設(shè)備不多，行政管理專業(yè)組建辦公自動化實驗室意義重大。當(dāng)前上述組織成員素質(zhì)普遍提高，辦公自動化設(shè)備非常普及，辦公自動化技能已經(jīng)成為大學(xué)生一項基本技能。當(dāng)前行政管理專業(yè)學(xué)生應(yīng)掌握的計算應(yīng)用技術(shù)主要指能夠利用網(wǎng)絡(luò)搜集整理信息的能力，能夠通過統(tǒng)計軟件分析信息和輸出結(jié)果的能力，能夠編制網(wǎng)頁、利用網(wǎng)站信息或維護(hù)網(wǎng)站常規(guī)運行的能力，以及利用電子政務(wù)系統(tǒng)或管理信息系統(tǒng)解決管理實際問題的能力。當(dāng)前行政管理專業(yè)完全沒必要組建專門辦公自動化實驗室，而是針對培養(yǎng)學(xué)生上述技能組建多功能信息管理實驗室。
3.加強行政管理專業(yè)案例教學(xué)及案例庫建設(shè)。案例分析既是教學(xué)平臺，也是分析工具，對于理解和掌握公共管理理論知識、培養(yǎng)運用理論知識解決實際問題的思維與能力具有重要意義。案例教學(xué)在我國起步較晚，當(dāng)前還處在探索和發(fā)展階段，需要進(jìn)一步加強。當(dāng)前適應(yīng)我國國情的行政管理案例還比較缺乏，案例教學(xué)的方法和手段還需改進(jìn)，熟練運用案例教學(xué)的教師也比較稀缺，案例庫建設(shè)也非常不足，資源共享程度也較低。當(dāng)前行政管理教學(xué)案例庫建設(shè)和更新嚴(yán)重滯后，國內(nèi)高校普遍使用國外案例，無法適應(yīng)國情，行政管理專業(yè)要加大案例庫建設(shè)力度，便于教師在實踐教學(xué)中隨時選用。
4.規(guī)范畢業(yè)論文寫作標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前高校行政管理專業(yè)本科畢業(yè)論文通常要求在8000字左右，論文格式也日益冗雜，有向碩士研究生畢業(yè)論文標(biāo)準(zhǔn)趨同的勢頭，這樣的要求雖然更能體現(xiàn)學(xué)術(shù)規(guī)范和追求，但往往卻是“揠苗助長”、“本末倒置”。目前高校許多學(xué)生在畢業(yè)論文寫作過程中，寫作目的不明確、選題材料準(zhǔn)備不足，正文撰寫時間倉促，并限于知識積累豐度和深度不足，根本不具備撰寫這樣高標(biāo)準(zhǔn)學(xué)術(shù)論文的能力和條件，只能為了湊夠論文字?jǐn)?shù)而進(jìn)行大量文字堆砌，乃至抄襲，或過于注重論文格式的規(guī)范化，而忽視畢業(yè)論文的自身寫作質(zhì)量。這樣不僅不利于學(xué)生創(chuàng)新能力和學(xué)術(shù)能力的培養(yǎng)，反而有強化浮夸空洞文風(fēng)和形式主義之嫌。多數(shù)學(xué)生在未來工作崗位上一般不需要撰寫如此高標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)術(shù)論文，只需要具備在一般學(xué)術(shù)期刊上發(fā)表自己的學(xué)術(shù)觀點的論文寫作能力即可。故行政管理專業(yè)本科畢業(yè)論文應(yīng)考慮要求在3000字左右，能夠符合一般學(xué)術(shù)期刊格式和標(biāo)準(zhǔn)即可。同時畢業(yè)論文也可以考慮采用調(diào)研報告、典型案例分析等形式，從而更有針對性地培養(yǎng)學(xué)生調(diào)查研究和分析解決問題的實際能力。
5.注意實踐教學(xué)安排與學(xué)生意愿相結(jié)合。實踐教學(xué)安排只有符合學(xué)生意愿，才能提高學(xué)生參加的興趣，故在實踐教學(xué)安排中應(yīng)充分考慮學(xué)生的訴求和興趣。如當(dāng)前多數(shù)高校行政管理專業(yè)畢業(yè)實習(xí)安排在大四第一學(xué)期，但這樣容易同學(xué)生該學(xué)期找工作、考公務(wù)員和考研究生相沖突。畢業(yè)實習(xí)時間可以開始于大三暑假，結(jié)束于大四第一學(xué)期前10周內(nèi)，這樣既可以避免沖突，又使學(xué)生在畢業(yè)實習(xí)后有個“查漏補缺”和反思、定位的機會。在為學(xué)生分配實習(xí)單位時，應(yīng)盡可能滿足學(xué)生合理的分配要求，采取“集中為主，分散為輔”的原則，有些學(xué)生愿意自己選擇實習(xí)單位作為未來就業(yè)跳板也可以考慮予以滿足，但都要有專職實習(xí)指導(dǎo)教師跟進(jìn)。當(dāng)然對于某些學(xué)生希望利用畢業(yè)實習(xí)和畢業(yè)論文寫作時間去打工掙錢，認(rèn)為去實習(xí)單位就是打雜，充當(dāng)廉價勞動力，還要受實習(xí)單位約束，不如在學(xué)校自習(xí)或娛樂等不恰當(dāng)想法應(yīng)及時予以教育。通過將畢業(yè)實習(xí)安排與學(xué)生志趣緊密結(jié)合，使學(xué)生能夠安心投入到畢業(yè)實習(xí)當(dāng)中去，達(dá)到實踐教學(xué)的預(yù)期目的。
學(xué)生只有更多地接觸社會，具有更多的實踐機會和實習(xí)機會，做到能寫、會講、能做，具有吃苦耐勞、樂于奉獻(xiàn)精神，提高了綜合素質(zhì)與社會適應(yīng)能力，才能符合當(dāng)前社會需求。就人才培養(yǎng)而言，行政管理專業(yè)學(xué)生應(yīng)成為具備扎實理論知識、實踐操作能力和具有創(chuàng)新精神的應(yīng)用性復(fù)合型人才。因此，實踐教學(xué)在行政管理教學(xué)中的地位將越來越重要，改善實踐教學(xué)中的不足，推動實踐教學(xué)進(jìn)一步發(fā)展，還需要我們更多的投入與努力。
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【正文】
從本世紀(jì)70年代開始，曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個世紀(jì)之久，并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識密集型社會和經(jīng)濟生活，其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴(yán)重的問題和困難：政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構(gòu)日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導(dǎo)地位。
正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應(yīng)運而生，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進(jìn)行的變革不同，新公共管理不是對現(xiàn)存行政管理體制和方式進(jìn)行某種程度的局部調(diào)整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。
一、新公共管理的理論基礎(chǔ)
如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標(biāo)進(jìn)行界定、測量和評估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對私營部門來說，產(chǎn)出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環(huán)境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等?？傊?，新公共管理認(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。
首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強對社會公眾需要的響應(yīng)力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府—社會關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。
其次，與傳統(tǒng)公共行政只計投入，不計產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級文官）以職、權(quán)、責(zé)，如在計劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長期計劃，強調(diào)對預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。
第三，與上一點緊密相聯(lián)，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），而實現(xiàn)嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制，即確定組織、個人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績效示標(biāo)（performanceindicator）對目標(biāo)完成情況進(jìn)行測量和評估，由此歸檔：公共管理論文推薦度：收藏本文日期：2006-3-612:22:00新公共管理：當(dāng)代西方公共行政的新趨勢字體大小:小大新公共管理：當(dāng)代西方公共行政的新趨勢
而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。
第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等）和競爭機制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示：
市場狀況／憲法職責(zé)模式
附圖
1、此項服務(wù)活動是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi)，同時也沒有其他競爭者，如國防，應(yīng)由政府承擔(dān)。
2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé)，但同時有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項活動，如醫(yī)院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項服務(wù)，而大可通過招標(biāo)、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標(biāo)進(jìn)行測定和評估，并提供相應(yīng)的報酬，便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。
3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，而又存在著市場競爭者，如影視業(yè)，這時政府就完全可以不從事此項活動，而完全由私營部門承擔(dān)。
4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者，如高等院校，這時政府就應(yīng)積極培育市場，鼓勵人們參與此項活動，以提高此項服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。
需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務(wù)類型，在現(xiàn)實中，更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域，因此，政府應(yīng)根據(jù)具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。
第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強調(diào)政治與行政的分離，強調(diào)文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動和滲透關(guān)系，特別是對部分高級文官應(yīng)實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實中也根本行不通，因為國會、總統(tǒng)等政治機構(gòu)及政務(wù)官對于政策問題往往只是提出原則性目標(biāo)，而具體的政策方案是由行政機構(gòu)及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權(quán)威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地?fù)诫s著文官的個人信仰和價值觀。當(dāng)文官對政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢，事務(wù)有的任期長，而政務(wù)官隨政府更換任期短（美國政務(wù)官平均任期僅22個月）。二是專業(yè)知識優(yōu)勢，這是事務(wù)官長期在一個部門任職而政務(wù)官調(diào)動頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優(yōu)勢。事務(wù)官主要精力放在部內(nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會質(zhì)詢、內(nèi)閣會議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào)，美國聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬，而政務(wù)官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務(wù)官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛(wèi)生和社會保險部的七位政務(wù)官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動的態(tài)度設(shè)計政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。
第六，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴展政府干預(yù)，擴大公共部門規(guī)模不同，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護(hù)、支持者也認(rèn)為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。
三、對新公共管理的批評
新公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責(zé)，主要有以下幾方面。
1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標(biāo)上并不相同，前者是提供公共服務(wù)，后者則以利潤為最終目的。
2、新公共管理用經(jīng)濟學(xué)的眼光看待公共服務(wù)的供給，這是不適當(dāng)?shù)模颜c公眾的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場關(guān)系，實際上是把前者簡單化。因為相對于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務(wù)，另一方面又抱怨自己交的稅太多。
3、新公共管理強調(diào)對產(chǎn)出或績效目標(biāo)進(jìn)行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務(wù)項目，其產(chǎn)出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準(zhǔn)確測量和評估。
4、新公共管理主張公營部門私有化，實際上是放棄政府公共服務(wù)職能，逃避提供社會福利的責(zé)任。
5、新公共管理強調(diào)目標(biāo)管理、績效管理，實際上是一種“新泰勒主義”。
6、新公共管理主張對高級文官實行政治任命，以加強對他們的政治控制，破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則，在一定程度上會導(dǎo)致政治上的腐敗和。
7、新公共管理強調(diào)的所謂“顧客導(dǎo)向”、長期計劃和預(yù)算總量控制很難付諸實施。
盡管新公共管理受到了各種指責(zé)和批評，但在西方公共行政領(lǐng)域，已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現(xiàn)出新公共管理的諸般特征。歸檔：公共管理論文推薦度：
、幾點啟示新公共管理既是西方特定的社會、政治、經(jīng)濟條件的產(chǎn)物（如前所述），又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐具有一些可供借鑒之處。
第一，新公共管理調(diào)整政府與社會、市場之間的關(guān)系，將競爭機制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”，鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴(yán)重制約了國民經(jīng)濟的整體發(fā)展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產(chǎn)業(yè)管制”的同時，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵非國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨投資和經(jīng)營，這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟效益和社會效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客（社會公眾）的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然，在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)（如制訂《國家公務(wù)員法》），并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實，實現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規(guī)時，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現(xiàn)實，貼近公眾需求。[NextPage]
第三，新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管公共行政管理與企業(yè)管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營的管理方法來實施公共行政管理并不可行，但企業(yè)管理特別是私營企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。
最后，有必要指出的是，即使是同為發(fā)達(dá)資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實行新公共管理的進(jìn)程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經(jīng)驗時，更應(yīng)立足國情，走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。
【參考文獻(xiàn)】
主要參閱書目
①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).
②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。
③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.
行政過程屬于公共管理的微觀范疇，主要表現(xiàn)為行政主體與相對方之間的互動。這種互動關(guān)系在形式上體現(xiàn)為管制、指導(dǎo)、協(xié)商、控制及監(jiān)督等，在過程中表現(xiàn)為相對平衡與絕對失衡的不斷轉(zhuǎn)化，在本質(zhì)上存在著許多種矛盾和悖論。如何通過科學(xué)的機制設(shè)計實現(xiàn)行政過程的動態(tài)平衡，既有效地維持公共秩序，又能切實維護(hù)公眾權(quán)利，是調(diào)整行政關(guān)系所要面臨的主要問題。
一、警惕行政關(guān)系的失序
經(jīng)過30多年的改革開放，中國的經(jīng)濟社會經(jīng)歷了巨大變遷，但目前仍然面臨多重轉(zhuǎn)型的任務(wù)。在這段歷史性的發(fā)展時期，新情況和新現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，新問題層出不窮。為了抓住關(guān)鍵時期的發(fā)展機遇，在欣喜于取得的巨大成績的同時，也不能忽視一些值得引起關(guān)注的問題，比如行政關(guān)系有陷于失序的隱憂。
(一)失序與失衡
“失序”不同于行政關(guān)系的“失衡”。失衡是指行政主體與相對方在行政過程中的不對等關(guān)系。“一般情況下，在實體行政法律關(guān)系中，行政主體和相對方形成行政機關(guān)為優(yōu)勢主體、相對方為弱勢主體的不對等關(guān)系；在程序法律關(guān)系和司法審查關(guān)系中，則形成另一種反向的不對等關(guān)系”…。失衡有可能是有序的，也有可能是失序的。如果行政過程中的主體都認(rèn)可行政關(guān)系的失衡，或者如果不認(rèn)可這種失衡，但局限于采取合法合理的方式尋求調(diào)整失衡狀態(tài)，那么行政過程會呈現(xiàn)出有序性。但如果行政過程的主體不認(rèn)可行政關(guān)系的失衡，并且訴諸于不符合法治要求的方式尋求調(diào)整失衡狀態(tài)，那么行政過程會表現(xiàn)出“失序”。
在目前的行政過程中，行政主體在大部分情境中仍處于強勢地位，但這種相對優(yōu)勢面臨越來越大的公眾壓力，甚至是(暴力)對抗，而且社會對行政行為的信任度在不斷下降，以致在某些領(lǐng)域出現(xiàn)了政府的公信力危機。另一方面．相對方的權(quán)利意識在不斷增強，維權(quán)技能在不斷提高，但現(xiàn)有制度框架內(nèi)的參與機制和維權(quán)渠道尚不健全，使得一些本屬正常的政治參與和利益表達(dá)容易訴諸于極端之舉。面對越來越頻繁發(fā)生的對抗行為，公信力不斷下降的行政主體為了維護(hù)公共秩序．往往選擇以危機管理的名義去強力控制。
在強制與對抗的互動中，如果上級部門或領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為下屬部門的行為有悖于公共管理的政治要求，會以指示、批示、批評、懲罰等方式介入行政過程，從而使行政關(guān)系的優(yōu)勢轉(zhuǎn)向相對方。在整個過程中，行政關(guān)系的調(diào)整既不是自我糾正式的，也不是有序的，往往取決于特定問題、特定領(lǐng)導(dǎo)以及特定情形。
(二)行政關(guān)系失序的表現(xiàn)
以上海某些區(qū)出現(xiàn)的“釣魚式執(zhí)法”為例。在很長一段時間里，面對執(zhí)法機關(guān)的不正當(dāng)執(zhí)法方式，處于弱勢地位的相對方大多選擇忍氣吞聲，因為表達(dá)訴求的渠道非常有限，而且成本高昂。行政關(guān)系的失衡格局縱容了一些行政主體更加毫無顧忌地選擇執(zhí)法手段，這也為互動關(guān)系的逆轉(zhuǎn)埋下了伏筆。當(dāng)個別相對方選擇極端的方式表達(dá)抗議時，其他感同身受的相對方即刻予以響應(yīng)，社會公眾由于驚詫于行政主體的肆無忌憚而為指責(zé)行政主體的公共輿論奠定了社會基礎(chǔ)。于是，行政主體至少處于輿論上的弱勢地位。在該事例中，行政關(guān)系調(diào)整的直接起因是個別相對方的極端行為，而非有序的參與和表達(dá)；實現(xiàn)行政關(guān)系調(diào)整的直接動力來自于上級部門的關(guān)注，而非相關(guān)主體的協(xié)商與討論。
又比如，近年來各地的城市管理執(zhí)法工作(“城管”)普遍面臨一個三元困境：城管如何執(zhí)法，才能既維護(hù)城市的市容市貌，又能讓城市小商小販合理生存。城市環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，其供給要依靠行政主體的強制手段；小商販的存在既是民生需求，也滿足了一些社會需求；而對于小商販提供的商品和服務(wù)，社會公眾本身也是矛盾著的，在享用這些服務(wù)時會贊成小商販存在的合理性，而在其它時間，則希望小商販盡量不影響自己的工作和生活。在行政實踐中，這些矛盾都集中到行政主體和相對方的行政關(guān)系上，造成城管工作“一管就死、一放就亂”的局面，甚至出現(xiàn)“一管就有沖突、一放就有投訴”的現(xiàn)象。如此周而復(fù)始，不僅未能解決城市管理的根本問題，反而影響行政執(zhí)法的公信力。
如果不正視行政過程中的關(guān)鍵問題，仍然以危機管理的思維沿用個案處理的方式，行政關(guān)系將會陷入失序的境地，其表現(xiàn)就是行政主體或者不作為，一旦作為就是強力控制，而相對方要么不參與，一旦參與就會釀成群體性事件。
二、調(diào)整行政關(guān)系的不同思路
如何防范行政關(guān)系陷于失序，既使行政主體依法行政維護(hù)公共秩序，又能切實保障相對方的權(quán)利?在相關(guān)研究中，先后出現(xiàn)過管理論、控權(quán)論和平衡論等理論。
(一)管理論
管理論主張維護(hù)行政主體的優(yōu)勢地位，認(rèn)為行政過程的有序來自于行政主體的指導(dǎo)和相對方的服從。應(yīng)該指出的是，管理論并非完全排斥對相對方權(quán)利的保障，而是將保障從屬于對行政秩序的追求。另外，也不能簡單地將管理論視為行政特權(quán)的等價物。因為如果法治相對健全，并且在行政過程之外設(shè)計了有效的利益表達(dá)機制，相對方的權(quán)益可以通過其他的渠道得到保護(hù)，那么行政主體的優(yōu)勢地位依然是面臨實質(zhì)約束的。
在實踐中，歐洲大陸一些法團(tuán)主義文化的國家的行政管理過程更接近于管理論。在這些國家，行政主體在法定職責(zé)權(quán)限內(nèi)享有絕對優(yōu)勢，管理過程中的自由裁量權(quán)受到較為廣泛的認(rèn)可。在政治運行中，致力于維護(hù)公眾利益的組織和集團(tuán)是由國家和政府所創(chuàng)造并規(guī)范的。一方面，這些利益表達(dá)組織具有壟斷性，另一方面，這些組織在與行政主體的互動過程中享有較大的話語權(quán)。因而，行政主體在行政過程的優(yōu)勢地位受到政治過程的約束，這也意味著行政關(guān)系的失衡由政治關(guān)系來調(diào)整。
(二)控權(quán)論
控權(quán)論主張限制或取消行政主體的主導(dǎo)地位，從而彰顯相對方的權(quán)利優(yōu)勢。這種理論認(rèn)為在大多數(shù)行政實踐中，行政主體不僅不能有效地解決公共問題，反而會滋生一系列問題，比如權(quán)力濫用、腐敗、限制相對方的自由等。所以，控權(quán)論主張政府最小化，認(rèn)為大多數(shù)公共事務(wù)都可通過市場和私人組織得到解決。另外，控權(quán)論的基本假設(shè)是，行政過程是由各種利益集團(tuán)相互博弈的活動所組成的，國家不具有主體性，只是一個各種勢力互爭雌雄的競技場。
自20世紀(jì)70年代末以來，一場被命名為“新公共管理”的運動席卷全球，一度壟斷了公共管理研究和實踐的所有話語資源。這場運動的基本思路就是控權(quán)論，主張公共管理的市場化、私有化和自由化。經(jīng)過30多年的實踐，如今人們越來越深刻地認(rèn)識到，這股潮流并不是放之四海而皆準(zhǔn)的真理，它有其情境性，有其局限性。尤其對于眾多發(fā)展中國家而言，國家的空心化、公共管理的市場化和公共服務(wù)的私有化，并沒有實質(zhì)性地促進(jìn)公共福利的改善，反而引發(fā)了一系列嚴(yán)重問題，比如公共服務(wù)的有效供給不足、公共服務(wù)分配結(jié)構(gòu)失衡等。
控權(quán)論在多元主義文化的英美國家(包括澳大利亞、新西蘭、加拿大等英語國家)較為盛行。在這些國家，政治活動的主體是各種利益集團(tuán)，行政主體的管理行為受到多種主體的限制和監(jiān)督。主流的社會文化和法律體系都主張對公共權(quán)力保持質(zhì)疑和挑戰(zhàn)的態(tài)度，因而行政主體的自由裁量權(quán)是一種被普通公眾所廣泛擔(dān)憂的存在物。如何限制行政主體的權(quán)力，確保相對方的權(quán)益免受行政主體的肆意侵害，是這些國家在行政管理方面的主要議題。
(三)平衡論
平衡論是中國行政法學(xué)界的創(chuàng)新，認(rèn)為無論對行政主體還是對相對方，都應(yīng)在法治原則的統(tǒng)治下加以制約和激勵，以實現(xiàn)兩者在利益關(guān)系上、法律地位上，以及在制度、機制的構(gòu)建和運作等方面的平衡。從理論上說，平衡論主張既要保障行政管理的有效實施，又要防止公民權(quán)利的濫用或違法行使。具體而言，平衡論“既不同意控權(quán)論過分強調(diào)行政程序、司法審查的作用，也不同意管理論過分強調(diào)命令、強制手段的作用，……主張綜合運用行政法的各種手段：既在必要的場合運用命令、強制手段，同時在大多數(shù)場合盡量避免采用行政命令、行政制裁、行政強制手段，淡化權(quán)力色彩”。
作為一項本土化的創(chuàng)新，平衡論在中國行政關(guān)系的研究中得到了廣泛關(guān)注。從文化角度看，平衡論的思路符合中國的中庸文化，主張通過調(diào)和來解決矛盾，而不是訴諸于零和的博弈與對立。從社會發(fā)展的實踐來看，平衡論試圖在政府與市場、行政主體與相對方之間取得平衡，符合中國在轉(zhuǎn)型時期的政治社會生態(tài)。
盡管平衡論的響應(yīng)者眾，但質(zhì)疑聲也不少。其中與管理實踐關(guān)聯(lián)度最高的質(zhì)疑來自于具體的平衡機制：如何既制約行政主體濫用權(quán)力(相對方濫用權(quán)利)，又激勵行政主體積極作為(相對方積極參與)。主張平衡論的研究者詳細(xì)探討過公務(wù)員制度、行政指導(dǎo)等具體的平衡機制。在此，筆者著重分析參與式績效管理作為一種平衡機制。
三、參與式績效管理
要實現(xiàn)行政關(guān)系的有序調(diào)整，既不能只突出行政主體的權(quán)力優(yōu)勢，也不能只強調(diào)相對方的權(quán)利本位。就此意義上，我們贊成平衡論兼顧制約機制和激勵機制的觀點。不過，行政法領(lǐng)域的研究者忽視了績效管理的平衡功能。
(一)績效管理的發(fā)展與不足
績效管理是管理實踐的重要工具，也是現(xiàn)代管理學(xué)的重要議題。比如，早在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，紐約市就嘗試用現(xiàn)代方法測量和評估行政部門的績效。但是，由于行政行為具有目標(biāo)多樣性，行政過程的委托關(guān)系具有多層次性，不同行政主體的產(chǎn)出難以橫向比較，以及公共產(chǎn)品缺乏類似市場這樣的價格發(fā)現(xiàn)機制，因而相比企業(yè)績效管理，政府績效管理實踐進(jìn)展更為緩慢。在新公共管理運動的影響下，政府績效管理廣泛地采用企業(yè)績效管理的理念、方式和工具，比如顧客導(dǎo)向、平衡計分卡、績效合同、績效規(guī)劃等。不過，從已有的案例材料看，這些工具的引人并未顯著改善政府績效管理的實踐。
近些年來，研究者逐漸認(rèn)識到，績效測評工具的有效性在很大程度上取決于工具是否與問題以及環(huán)境相匹配。如果政府績效問題主要表現(xiàn)為公共服務(wù)供給不足，大規(guī)模地采用績效合同，并推行公共服務(wù)的市場化，那么不僅不能改善公共服務(wù)的供給，反而可能導(dǎo)致公共服務(wù)“嫌貧愛富”，使公共服務(wù)喪失應(yīng)有的公益性。如果整個國家所處的階段是快速發(fā)展時期，一味地模仿其他國家的限制政府活動范圍的績效管理方式，不僅不能促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展，反而會使整個社會陷于斷裂，因為這些國家的社會組織尚無法承接起政府轉(zhuǎn)移出的功能。
(二)參與式績效管理
自20世紀(jì)80年代以來，中國的政府績效管理先后采取過崗位責(zé)任制、目標(biāo)管理、效能監(jiān)察、政風(fēng)行風(fēng)評議、服務(wù)承諾等形式。這些做法在提高行政效率、健全行政監(jiān)督等方面取得了一定的成效，但是也存在諸多尚待改進(jìn)之處。比如，大多數(shù)績效管理形式都是封閉性的，沒有設(shè)計公眾參與的渠道。近年來，一些地方政府在公眾參與政府績效管理方面做了一些有益的探索，比如群眾評議政府、社會滿意度調(diào)查等。在目前中國的政府績效管理中，公眾參與最多的環(huán)節(jié)是對具體行政部門的評估。以南京市為例，該市自1999年以來，一直堅持“萬人評議機關(guān)”的做法。每年年底，南京市政府向市民發(fā)放評議問卷，要求對所有的政府機關(guān)進(jìn)行打分排名。北京、珠海、杭州、?？?、銀川、昆明等城市都先后開展過“萬人評議機關(guān)”的活動。
作為政府績效管理的一種理念，參與式績效管理主張社會公眾應(yīng)有效地參與到對政府績效的測評和管理過程。公眾參與績效管理的方式有很多種，比如對施政目標(biāo)的討論，對評估體系的建議，對具體行政主體的評估，對績效結(jié)果運用的監(jiān)督。所以，參與式績效管理并不僅僅局限于“萬人評議機關(guān)”的形式。從行政關(guān)系的有效調(diào)整角度看，公眾對具體行政主體的評測僅僅是一個起點，并沒有窮盡參與式績效管理的內(nèi)涵。
如果缺乏政府信息公開作為配套工作，公眾的評測失去了基本的信息基礎(chǔ)，只能依據(jù)感性認(rèn)識．不僅不利于行政主體改進(jìn)工作，反而可能消耗公眾的參與熱情。比如在不少地方的“萬人評議機關(guān)”活動中，將所有行政部門不分類別地排列在一起，導(dǎo)致直接提供公共服務(wù)的部門普遍得分較低，而主要服務(wù)于政府內(nèi)部的部門得分較高。南京市2001年群眾評議政府的活動中，得分第一的部門是市委辦公廳，得分最低的部門分別是市政公用局、市房地產(chǎn)局、市容局、市規(guī)劃局等；北京市2003年群眾評議政府的活動中，得分最高的部門是市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局，得分最低的部門分別是市交通委、市建設(shè)委、市城管執(zhí)法局、市政管理委、市規(guī)劃局等；昆明市2008年群眾評議政府的活動中，得分第一的部門是市政協(xié)辦公廳，得分最低的部門分別是市規(guī)劃局、市城管局、市建設(shè)局等。
由于各個行政主體的工作難以進(jìn)行簡單的橫向比較，因而群眾的評議大多數(shù)只能作為評估各個部門實際工作的參考材料，這就引發(fā)了一個如何對群眾評議做出反饋的問題。如果給出積極反饋，比如南京市2002年根據(jù)群眾評議結(jié)果調(diào)整了幾個部門的領(lǐng)導(dǎo)班子，就會面臨“群眾感知是否為充分統(tǒng)計量”的問題，畢竟各個部門的法定職責(zé)對群眾感知有直接影響。但如果不對群眾評議結(jié)果做出積極反饋，那么群眾對評議活動的參議熱情就會快速消退，從而使評議活動陷入名存實亡的尷尬處境。
所以，參與式績效管理不是簡單地將公眾動員起來定期為行政主體給出評測分?jǐn)?shù)，而是包括目標(biāo)設(shè)定、體系設(shè)計、信息生產(chǎn)、結(jié)果使用等環(huán)節(jié)的全過程參與。那么，為什么說參與式績效管理有助于行政關(guān)系的有序調(diào)整?
(三)參與式績效管理促進(jìn)行政關(guān)系的調(diào)整
1．參與式績效管理對行政主體而言，既是控制機制，又是激勵機制?？冃繕?biāo)為行政主體的管理行為設(shè)定了目標(biāo)，指標(biāo)體系則引導(dǎo)行政主體按照預(yù)定方向?qū)嵤┕芾?。如果公眾的合理訴求能夠被納入到政府績效管理體系中，行政主體的管理行為對公眾需求的回應(yīng)度就大大提高。不過，應(yīng)該指出的是，行政主體的管理目標(biāo)應(yīng)該融合公眾需求和部門法定職責(zé)，即行政主體在開放性條件下保持相對的管理自主。其中原因在于，公共需求的表達(dá)有其內(nèi)在矛盾性，而且正如“阿羅不可能定理”所揭示的，多種多樣的公眾需求應(yīng)該有一種提煉和合成過程，才能形成真正的社會公共利益。
在具體操作上，可以根據(jù)脆弱性和敏感度的強弱程度，將行政主體的行為分為四種類別，每一種類別所對應(yīng)的公眾參與形式分別是：廣泛協(xié)商、自主決策、自由裁量和聽證會。如果某一公共問題的敏感度強但脆弱性較低，則可以考慮召集相關(guān)公眾的代表參與討論，比如舉行聽證會。這樣既可以節(jié)約管理成本，也能滿足公眾參與的需求，而且將行政關(guān)系的矛盾控制在一定范圍之內(nèi)。這一類管理行為包括價格管制、區(qū)域性的環(huán)境問題、城市市容管理等。如果某一公共問題的敏感度和脆弱性都很強，就必須預(yù)先準(zhǔn)備好公眾廣泛和深度參與的方案，因為這一類問題往往是引發(fā)行政關(guān)系失序的主要領(lǐng)域。這一類管理問題主要涉及社會治安、動拆遷、民生問題等。所以，對于公眾參與，行政主體應(yīng)該在開放性條件下保持相對的管理自主，既充分了解各種公共需求，吸納其中合理之處，又要主動建立有效的利益合成機制，避免行政過程的不連貫性。從這種意義上說，參與式績效管理既有助于控制行政主體的方向，又能使行政主體保持一定的自主性。
2．對相對方而言，參與式績效管理既是控制機制，又是激勵機制。通過設(shè)定相應(yīng)的渠道，將公眾訴求的表達(dá)引導(dǎo)到討論績效目標(biāo)和監(jiān)督績效結(jié)果等方面，使公眾參與呈現(xiàn)出有序性。
行政過程屬于公共管理的微觀范疇，主要表現(xiàn)為行政主體與相對方之間的互動。這種互動關(guān)系在形式上體現(xiàn)為管制、指導(dǎo)、協(xié)商、控制及監(jiān)督等，在過程中表現(xiàn)為相對平衡與絕對失衡的不斷轉(zhuǎn)化，在本質(zhì)上存在著許多種矛盾和悖論。如何通過科學(xué)的機制設(shè)計實現(xiàn)行政過程的動態(tài)平衡，既有效地維持公共秩序，又能切實維護(hù)公眾權(quán)利，是調(diào)整行政關(guān)系所要面臨的主要問題。
一、警惕行政關(guān)系的失序
經(jīng)過30多年的改革開放，中國的經(jīng)濟社會經(jīng)歷了巨大變遷，但目前仍然面臨多重轉(zhuǎn)型的任務(wù)。在這段歷史性的發(fā)展時期，新情況和新現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，新問題層出不窮。為了抓住關(guān)鍵時期的發(fā)展機遇，在欣喜于取得的巨大成績的同時，也不能忽視一些值得引起關(guān)注的問題，比如行政關(guān)系有陷于失序的隱憂。
(一)失序與失衡
“失序”不同于行政關(guān)系的“失衡”。失衡是指行政主體與相對方在行政過程中的不對等關(guān)系。“一般情況下，在實體行政法律關(guān)系中，行政主體和相對方形成行政機關(guān)為優(yōu)勢主體、相對方為弱勢主體的不對等關(guān)系；在程序法律關(guān)系和司法審查關(guān)系中，則形成另一種反向的不對等關(guān)系”…。失衡有可能是有序的，也有可能是失序的。如果行政過程中的主體都認(rèn)可行政關(guān)系的失衡，或者如果不認(rèn)可這種失衡，但局限于采取合法合理的方式尋求調(diào)整失衡狀態(tài)，那么行政過程會呈現(xiàn)出有序性。但如果行政過程的主體不認(rèn)可行政關(guān)系的失衡，并且訴諸于不符合法治要求的方式尋求調(diào)整失衡狀態(tài)，那么行政過程會表現(xiàn)出“失序”。
在目前的行政過程中，行政主體在大部分情境中仍處于強勢地位，但這種相對優(yōu)勢面臨越來越大的公眾壓力，甚至是(暴力)對抗，而且社會對行政行為的信任度在不斷下降，以致在某些領(lǐng)域出現(xiàn)了政府的公信力危機。另一方面．相對方的權(quán)利意識在不斷增強，維權(quán)技能在不斷提高，但現(xiàn)有制度框架內(nèi)的參與機制和維權(quán)渠道尚不健全，使得一些本屬正常的政治參與和利益表達(dá)容易訴諸于極端之舉。面對越來越頻繁發(fā)生的對抗行為，公信力不斷下降的行政主體為了維護(hù)公共秩序．往往選擇以危機管理的名義去強力控制。
在強制與對抗的互動中，如果上級部門或領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為下屬部門的行為有悖于公共管理的政治要求，會以指示、批示、批評、懲罰等方式介入行政過程，從而使行政關(guān)系的優(yōu)勢轉(zhuǎn)向相對方。在整個過程中，行政關(guān)系的調(diào)整既不是自我糾正式的，也不是有序的，往往取決于特定問題、特定領(lǐng)導(dǎo)以及特定情形。
(二)行政關(guān)系失序的表現(xiàn)
以上海某些區(qū)出現(xiàn)的“釣魚式執(zhí)法”為例。在很長一段時間里，面對執(zhí)法機關(guān)的不正當(dāng)執(zhí)法方式，處于弱勢地位的相對方大多選擇忍氣吞聲，因為表達(dá)訴求的渠道非常有限，而且成本高昂。行政關(guān)系的失衡格局縱容了一些行政主體更加毫無顧忌地選擇執(zhí)法手段，這也為互動關(guān)系的逆轉(zhuǎn)埋下了伏筆。當(dāng)個別相對方選擇極端的方式表達(dá)抗議時，其他感同身受的相對方即刻予以響應(yīng)，社會公眾由于驚詫于行政主體的肆無忌憚而為指責(zé)行政主體的公共輿論奠定了社會基礎(chǔ)。于是，行政主體至少處于輿論上的弱勢地位。在該事例中，行政關(guān)系調(diào)整的直接起因是個別相對方的極端行為，而非有序的參與和表達(dá)；實現(xiàn)行政關(guān)系調(diào)整的直接動力來自于上級部門的關(guān)注，而非相關(guān)主體的協(xié)商與討論。
又比如，近年來各地的城市管理執(zhí)法工作(“城管”)普遍面臨一個三元困境：城管如何執(zhí)法，才能既維護(hù)城市的市容市貌，又能讓城市小商小販合理生存。城市環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，其供給要依靠行政主體的強制手段；小商販的存在既是民生需求，也滿足了一些社會需求；而對于小商販提供的商品和服務(wù)，社會公眾本身也是矛盾著的，在享用這些服務(wù)時會贊成小商販存在的合理性，而在其它時間，則希望小商販盡量不影響自己的工作和生活。在行政實踐中，這些矛盾都集中到行政主體和相對方的行政關(guān)系上，造成城管工作“一管就死、一放就亂”的局面，甚至出現(xiàn)“一管就有沖突、一放就有投訴”的現(xiàn)象。如此周而復(fù)始，不僅未能解決城市管理的根本問題，反而影響行政執(zhí)法的公信力。
如果不正視行政過程中的關(guān)鍵問題，仍然以危機管理的思維沿用個案處理的方式，行政關(guān)系將會陷入失序的境地，其表現(xiàn)就是行政主體或者不作為，一旦作為就是強力控制，而相對方要么不參與，一旦參與就會釀成。
二、調(diào)整行政關(guān)系的不同思路
如何防范行政關(guān)系陷于失序，既使行政主體依法行政維護(hù)公共秩序，又能切實保障相對方的權(quán)利?在相關(guān)研究中，先后出現(xiàn)過管理論、控權(quán)論和平衡論等理論。
(一)管理論
管理論主張維護(hù)行政主體的優(yōu)勢地位，認(rèn)為行政過程的有序來自于行政主體的指導(dǎo)和相對方的服從。應(yīng)該指出的是，管理論并非完全排斥對相對方權(quán)利的保障，而是將保障從屬于對行政秩序的追求。另外，也不能簡單地將管理論視為行政特權(quán)的等價物。因為如果法治相對健全，并且在行政過程之外設(shè)計了有效的利益表達(dá)機制，相對方的權(quán)益可以通過其他的渠道得到保護(hù)，那么行政主體的優(yōu)勢地位依然是面臨實質(zhì)約束的。
在實踐中，歐洲大陸一些法團(tuán)主義文化的國家的行政管理過程更接近于管理論。在這些國家，行政主體在法定職責(zé)權(quán)限內(nèi)享有絕對優(yōu)勢，管理過程中的自由裁量權(quán)受到較為廣泛的認(rèn)可。在政治運行中，致力于維護(hù)公眾利益的組織和集團(tuán)是由國家和政府所創(chuàng)造并規(guī)范的。一方面，這些利益表達(dá)組織具有壟斷性，另一方面，這些組織在與行政主體的互動過程中享有較大的話語權(quán)。因而，行政主體在行政過程的優(yōu)勢地位受到政治過程的約束，這也意味著行政關(guān)系的失衡由政治關(guān)系來調(diào)整。
(二)控權(quán)論
控權(quán)論主張限制或取消行政主體的主導(dǎo)地位，從而彰顯相對方的權(quán)利優(yōu)勢。這種理論認(rèn)為在大多數(shù)行政實踐中，行政主體不僅不能有效地解決公共問題，反而會滋生一系列問題，比如權(quán)力濫用、腐敗、限制相對方的自由等。所以，控權(quán)論主張政府最小化，認(rèn)為大多數(shù)公共事務(wù)都可通過市場和私人組織得到解決。另外，控權(quán)論的基本假設(shè)是，行政過程是由各種利益集團(tuán)相互博弈的活動所組成的，國家不具有主體性，只是一個各種勢力互爭雌雄的競技場。
自20世紀(jì)70年代末以來，一場被命名為“新公共管理”的運動席卷全球，一度壟斷了公共管理研究和實踐的所有話語資源。這場運動的基本思路就是控權(quán)論，主張公共管理的市場化、私有化和自由化。經(jīng)過30多年的實踐，如今人們越來越深刻地認(rèn)識到，這股潮流并不是放之四海而皆準(zhǔn)的真理，它有其情境性，有其局限性。尤其對于眾多發(fā)展中國家而言，國家的空心化、公共管理的市場化和公共服務(wù)的私有化，并沒有實質(zhì)性地促進(jìn)公共福利的改善，反而引發(fā)了一系列嚴(yán)重問題，比如公共服務(wù)的有效供給不足、公共服務(wù)分配結(jié)構(gòu)失衡等。
控權(quán)論在多元主義文化的英美國家(包括澳大利亞、新西蘭、加拿大等英語國家)較為盛行。在這些國家，政治活動的主體是各種利益集團(tuán)，行政主體的管理行為受到多種主體的限制和監(jiān)督。主流的社會文化和法律體系都主張對公共權(quán)力保持質(zhì)疑和挑戰(zhàn)的態(tài)度，因而行政主體的自由裁量權(quán)是一種被普通公眾所廣泛擔(dān)憂的存在物。如何限制行政主體的權(quán)力，確保相對方的權(quán)益免受行政主體的肆意侵害，是這些國家在行政管理方面的主要議題。
(三)平衡論
平衡論是中國行政法學(xué)界的創(chuàng)新，認(rèn)為無論對行政主體還是對相對方，都應(yīng)在法治原則的統(tǒng)治下加以制約和激勵，以實現(xiàn)兩者在利益關(guān)系上、法律地位上，以及在制度、機制的構(gòu)建和運作等方面的平衡。從理論上說，平衡論主張既要保障行政管理的有效實施，又要防止公民權(quán)利的濫用或違法行使。具體而言，平衡論“既不同意控權(quán)論過分強調(diào)行政程序、司法審查的作用，也不同意管理論過分強調(diào)命令、強制手段的作用，……主張綜合運用行政法的各種手段：既在必要的場合運用命令、強制手段，同時在大多數(shù)場合盡量避免采用行政命令、行政制裁、行政強制手段，淡化權(quán)力色彩”。
作為一項本土化的創(chuàng)新，平衡論在中國行政關(guān)系的研究中得到了廣泛關(guān)注。從文化角度看，平衡論的思路符合中國的中庸文化，主張通過調(diào)和來解決矛盾，而不是訴諸于零和的博弈與對立。從社會發(fā)展的實踐來看，平衡論試圖在政府與市場、行政主體與相對方之間取得平衡，符合中國在轉(zhuǎn)型時期的政治社會生態(tài)。
盡管平衡論的響應(yīng)者眾，但質(zhì)疑聲也不少。其中與管理實踐關(guān)聯(lián)度最高的質(zhì)疑來自于具體的平衡機制：如何既制約行政主體濫用權(quán)力(相對方濫用權(quán)利)，又激勵行政主體積極作為(相對方積極參與)。主張平衡論的研究者詳細(xì)探討過公務(wù)員制度、行政指導(dǎo)等具體的平衡機制。在此，筆者著重分析參與式績效管理作為一種平衡機制。
三、參與式績效管理
要實現(xiàn)行政關(guān)系的有序調(diào)整，既不能只突出行政主體的權(quán)力優(yōu)勢，也不能只強調(diào)相對方的權(quán)利本位。就此意義上，我們贊成平衡論兼顧制約機制和激勵機制的觀點。不過，行政法領(lǐng)域的研究者忽視了績效管理的平衡功能。
(一)績效管理的發(fā)展與不足
績效管理是管理實踐的重要工具，也是現(xiàn)代管理學(xué)的重要議題。比如，早在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，紐約市就嘗試用現(xiàn)代方法測量和評估行政部門的績效。但是，由于行政行為具有目標(biāo)多樣性，行政過程的委托關(guān)系具有多層次性，不同行政主體的產(chǎn)出難以橫向比較，以及公共產(chǎn)品缺乏類似市場這樣的價格發(fā)現(xiàn)機制，因而相比企業(yè)績效管理，政府績效管理實踐進(jìn)展更為緩慢。在新公共管理運動的影響下，政府績效管理廣泛地采用企業(yè)績效管理的理念、方式和工具，比如顧客導(dǎo)向、平衡計分卡、績效合同、績效規(guī)劃等。不過，從已有的案例材料看，這些工具的引人并未顯著改善政府績效管理的實踐。
近些年來，研究者逐漸認(rèn)識到，績效測評工具的有效性在很大程度上取決于工具是否與問題以及環(huán)境相匹配。如果政府績效問題主要表現(xiàn)為公共服務(wù)供給不足，大規(guī)模地采用績效合同，并推行公共服務(wù)的市場化，那么不僅不能改善公共服務(wù)的供給，反而可能導(dǎo)致公共服務(wù)“嫌貧愛富”，使公共服務(wù)喪失應(yīng)有的公益性。如果整個國家所處的階段是快速發(fā)展時期，一味地模仿其他國家的限制政府活動范圍的績效管理方式，不僅不能促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展，反而會使整個社會陷于斷裂，因為這些國家的社會組織尚無法承接起政府轉(zhuǎn)移出的功能。
(二)參與式績效管理
自20世紀(jì)80年代以來，中國的政府績效管理先后采取過崗位責(zé)任制、目標(biāo)管理、效能監(jiān)察、政風(fēng)行風(fēng)評議、服務(wù)承諾等形式。這些做法在提高行政效率、健全行政監(jiān)督等方面取得了一定的成效，但是也存在諸多尚待改進(jìn)之處。比如，大多數(shù)績效管理形式都是封閉性的，沒有設(shè)計公眾參與的渠道。近年來，一些地方政府在公眾參與政府績效管理方面做了一些有益的探索，比如群眾評議政府、社會滿意度調(diào)查等。在目前中國的政府績效管理中，公眾參與最多的環(huán)節(jié)是對具體行政部門的評估。以南京市為例，該市自1999年以來，一直堅持“萬人評議機關(guān)”的做法。每年年底，南京市政府向市民發(fā)放評議問卷，要求對所有的政府機關(guān)進(jìn)行打分排名。北京、珠海、杭州、海口、銀川、昆明等城市都先后開展過“萬人評議機關(guān)”的活動。
作為政府績效管理的一種理念，參與式績效管理主張社會公眾應(yīng)有效地參與到對政府績效的測評和管理過程。公眾參與績效管理的方式有很多種，比如對施政目標(biāo)的討論，對評估體系的建議，對具體行政主體的評估，對績效結(jié)果運用的監(jiān)督。所以，參與式績效管理并不僅僅局限于“萬人評議機關(guān)”的形式。從行政關(guān)系的有效調(diào)整角度看，公眾對具體行政主體的評測僅僅是一個起點，并沒有窮盡參與式績效管理的內(nèi)涵。
如果缺乏政府信息公開作為配套工作，公眾的評測失去了基本的信息基礎(chǔ)，只能依據(jù)感性認(rèn)識．不僅不利于行政主體改進(jìn)工作，反而可能消耗公眾的參與熱情。比如在不少地方的“萬人評議機關(guān)”活動中，將所有行政部門不分類別地排列在一起，導(dǎo)致直接提供公共服務(wù)的部門普遍得分較低，而主要服務(wù)于政府內(nèi)部的部門得分較高。南京市2001年群眾評議政府的活動中，得分第一的部門是市委辦公廳，得分最低的部門分別是市政公用局、市房地產(chǎn)局、市容局、市規(guī)劃局等；北京市2003年群眾評議政府的活動中，得分最高的部門是市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局，得分最低的部門分別是市交通委、市建設(shè)委、市城管執(zhí)法局、市政管理委、市規(guī)劃局等；昆明市2008年群眾評議政府的活動中，得分第一的部門是市政協(xié)辦公廳，得分最低的部門分別是市規(guī)劃局、市城管局、市建設(shè)局等。
由于各個行政主體的工作難以進(jìn)行簡單的橫向比較，因而群眾的評議大多數(shù)只能作為評估各個部門實際工作的參考材料，這就引發(fā)了一個如何對群眾評議做出反饋的問題。如果給出積極反饋，比如南京市2002年根據(jù)群眾評議結(jié)果調(diào)整了幾個部門的領(lǐng)導(dǎo)班子，就會面臨“群眾感知是否為充分統(tǒng)計量”的問題，畢竟各個部門的法定職責(zé)對群眾感知有直接影響。但如果不對群眾評議結(jié)果做出積極反饋，那么群眾對評議活動的參議熱情就會快速消退，從而使評議活動陷入名存實亡的尷尬處境。
所以，參與式績效管理不是簡單地將公眾動員起來定期為行政主體給出評測分?jǐn)?shù)，而是包括目標(biāo)設(shè)定、體系設(shè)計、信息生產(chǎn)、結(jié)果使用等環(huán)節(jié)的全過程參與。那么，為什么說參與式績效管理有助于行政關(guān)系的有序調(diào)整?
(三)參與式績效管理促進(jìn)行政關(guān)系的調(diào)整
1．參與式績效管理對行政主體而言，既是控制機制，又是激勵機制?？冃繕?biāo)為行政主體的管理行為設(shè)定了目標(biāo)，指標(biāo)體系則引導(dǎo)行政主體按照預(yù)定方向?qū)嵤┕芾?。如果公眾的合理訴求能夠被納入到政府績效管理體系中，行政主體的管理行為對公眾需求的回應(yīng)度就大大提高。不過，應(yīng)該指出的是，行政主體的管理目標(biāo)應(yīng)該融合公眾需求和部門法定職責(zé)，即行政主體在開放性條件下保持相對的管理自主。其中原因在于，公共需求的表達(dá)有其內(nèi)在矛盾性，而且正如“阿羅不可能定理”所揭示的，多種多樣的公眾需求應(yīng)該有一種提煉和合成過程，才能形成真正的社會公共利益。
在具體操作上，可以根據(jù)脆弱性和敏感度的強弱程度，將行政主體的行為分為四種類別，每一種類別所對應(yīng)的公眾參與形式分別是：廣泛協(xié)商、自主決策、自由裁量和聽證會。如果某一公共問題的敏感度強但脆弱性較低，則可以考慮召集相關(guān)公眾的代表參與討論，比如舉行聽證會。這樣既可以節(jié)約管理成本，也能滿足公眾參與的需求，而且將行政關(guān)系的矛盾控制在一定范圍之內(nèi)。這一類管理行為包括價格管制、區(qū)域性的環(huán)境問題、城市市容管理等。如果某一公共問題的敏感度和脆弱性都很強，就必須預(yù)先準(zhǔn)備好公眾廣泛和深度參與的方案，因為這一類問題往往是引發(fā)行政關(guān)系失序的主要領(lǐng)域。這一類管理問題主要涉及社會治安、動拆遷、民生問題等。所以，對于公眾參與，行政主體應(yīng)該在開放性條件下保持相對的管理自主，既充分了解各種公共需求，吸納其中合理之處，又要主動建立有效的利益合成機制，避免行政過程的不連貫性。從這種意義上說，參與式績效管理既有助于控制行政主體的方向，又能使行政主體保持一定的自主性。
2．對相對方而言，參與式績效管理既是控制機制，又是激勵機制。通過設(shè)定相應(yīng)的渠道，將公眾訴求的表達(dá)引導(dǎo)到討論績效目標(biāo)和監(jiān)督績效結(jié)果等方面，使公眾參與呈現(xiàn)出有序性。
公共關(guān)系學(xué)是高校行政管理專業(yè)的必修課，應(yīng)該說，在行政管理的課程設(shè)置中，還是占有比較重要的地位。公共關(guān)系學(xué)本身雖然是一門獨立的學(xué)科，但在一定程度上卻仍依賴于其他學(xué)科的發(fā)展，尤其是管理學(xué)。于是，就產(chǎn)生了這么一種情況，一方面，公共關(guān)系學(xué)是行政管理專業(yè)的必修課，很重要，應(yīng)該引起高度重視；另一方面，它的學(xué)科地位還不夠高，缺乏相對的獨立性，制約發(fā)展的因素太多，直接影響到了行政管理學(xué)的發(fā)展。根據(jù)對此現(xiàn)象的分析，筆者產(chǎn)生了三個疑問：一是公共關(guān)系教學(xué)對高校行政管理專業(yè)而言，究竟具有什么意義？畢竟，如果只談意義的大小和重要程度未免過于抽象，研究成果也會流于形式，缺乏價值。二是在現(xiàn)實的行政管理專業(yè)的公共關(guān)系教學(xué)中，公共關(guān)系學(xué)本身究竟是處于一個什么樣的現(xiàn)狀？為什么會這樣？
因為充分地了解現(xiàn)實有利于我們對問題的進(jìn)一步分析并得出解決方案。三是如果現(xiàn)狀不容樂觀，如何才能走出困境？這是本文最關(guān)注的問題，也是本文寫作之最終目的。
一、公共關(guān)系教學(xué)對于高校行政管理專業(yè)的意義。
考察公共關(guān)系教學(xué)對高校行政管理專業(yè)的意義，首先應(yīng)該從兩者的研究內(nèi)容入手，尋找它們的共同區(qū)間，找到了這個區(qū)間，意義就顯而易見了。行政管理學(xué)的研究內(nèi)容比較廣泛，是由其研究對象所決定的。隨著這門學(xué)科的發(fā)展，其研究內(nèi)容也不斷豐富和發(fā)展。概括地說，包括政府自身的結(jié)構(gòu)、功能及其對社會公共事務(wù)的管理活動的規(guī)律，具體地說，包括行政職能、行政環(huán)境、行政組織、行政首長與領(lǐng)導(dǎo)群體、國家公務(wù)員、行政決策與執(zhí)行、行政監(jiān)督、行政法制、行政機關(guān)管理、行政管理的方法與技術(shù)、行政效率與改革等等。由此可見，行政管理學(xué)關(guān)注的面極其廣泛，但它不可能真正做到面面俱到。而公共關(guān)系學(xué)是研究組織與公眾之間傳播和溝通的行為、規(guī)律和方法的一門科學(xué)。它旨在通過塑造良好的組織形象，利用有效的傳播和溝通手段，達(dá)成公眾對組織的了解、認(rèn)可與合作［1］。公共關(guān)系學(xué)既有較強的理論性又有較強的應(yīng)用性，這就決定了學(xué)習(xí)這門學(xué)科必須注意理論與實踐的結(jié)合。因此，公共關(guān)系學(xué)所關(guān)心的內(nèi)容恰恰是行政管理學(xué)所需要的，在行政管理學(xué)看來，公共關(guān)系學(xué)是一種極其有用的工具，行政管理學(xué)只需要提出需要的內(nèi)容，公共關(guān)系學(xué)則根據(jù)需要去完成。所以，在管理類專業(yè)設(shè)置這門課程就顯得十分重要，沒有了公共關(guān)系學(xué)，行政管理就如同斷了一臂。
歸納起來，公共關(guān)系學(xué)使攻讀管理類專業(yè)的學(xué)生認(rèn)識到公共關(guān)系在現(xiàn)代管理中的性質(zhì)、意義和作用，學(xué)習(xí)和理解公共關(guān)系管理的概念和基本原理，了解和掌握組織與公眾溝通的過程、手段和方法，最終的目的是努力培養(yǎng)現(xiàn)代公共關(guān)系意識，完善自身的公共關(guān)系素質(zhì)，提高實際公共關(guān)系能力，將所學(xué)的理論知識和操作技能運用到工作實踐和社會實踐中去。
公共關(guān)系學(xué)是行政管理專業(yè)中必不可少的核心課程之一，其理論部分是對行政管理理論的重要補充和完善，其實務(wù)部分是行政管理學(xué)生所必備的技能。
二、當(dāng)前高校行政管理專業(yè)中公共關(guān)系教學(xué)的現(xiàn)狀。
既然公共關(guān)系教學(xué)在行政管理專業(yè)中的意義舉足輕重，那么，它是不是真的就處于這么一個良好的現(xiàn)狀呢？當(dāng)然，成績首先是不應(yīng)該被回避的。應(yīng)該說，通過努力，高校公關(guān)教學(xué)成績顯著，呈現(xiàn)出這樣幾個特點：
一是發(fā)展的速度快、規(guī)模大。全國大部分高校的行政管理專業(yè)都開設(shè)了公共關(guān)系課程，教師和學(xué)生數(shù)量都有較大增長，為我國行政管理人才的培養(yǎng)立下了汗馬功勞，由此也在一定程度上帶動了公共關(guān)系學(xué)作為一門獨立學(xué)科的發(fā)展和壯大。
二是與行政管理學(xué)形成了良好的互補關(guān)系，互相促進(jìn)，共同發(fā)展，與此同時，公共關(guān)系教學(xué)水平有一定的提高，配套的系列教材建設(shè)已經(jīng)開始，師資水平也直線上升。
三是無論在校內(nèi)還是在社會上，公共關(guān)系的教學(xué)效果已得到普遍認(rèn)可和重視，培養(yǎng)出的學(xué)生在人才市場受到歡迎，而社會和企業(yè)對高層次公關(guān)人才的需要正呈現(xiàn)上升趨勢［2］。
當(dāng)然，高校公關(guān)教學(xué)雖然成績顯著，但同時也存在不少的問題，必須下決心、花力氣盡快解決，這也是本文寫作的意義之所在。
第一，教師隊伍整體素質(zhì)有待提高。
盡管現(xiàn)在我們擁有一支數(shù)量巨大的專業(yè)教師隊伍，但是，由于我國高校專業(yè)設(shè)置上的問題，基本上就沒有科班出身的教師，這就使得教師整體素質(zhì)參差不齊，這種情況在行政管理專業(yè)的教學(xué)中尤其明顯。因為一般院校都沒有公共關(guān)系專業(yè)，公關(guān)教師大多是由其他學(xué)科、專業(yè)的教學(xué)科研工作轉(zhuǎn)而從事公關(guān)教學(xué)，主要精力仍用于原來的專業(yè)研究，所以行政管理專業(yè)中公共關(guān)系的教學(xué)任務(wù)實際上是由其他學(xué)科的教師在承擔(dān)，這必然會對整個公共關(guān)系學(xué)的發(fā)展產(chǎn)生影響。
第二，教材的編寫和使用問題重重。
目前的教材種類繁多，但質(zhì)量上乘者則少之又少，況且，大部分教材是為公共關(guān)系專業(yè)教育或者職業(yè)教育服務(wù)，很少有適合于行政管理專業(yè)學(xué)生使用者［3］。雖然公共關(guān)系專業(yè)教材有一定的廣泛適用性，但對于不同專業(yè)的學(xué)生也應(yīng)區(qū)別對待，畢竟不同專業(yè)對于同一門課的要求不一樣。
第三，公共關(guān)系的理論研究水平亟待加強。
一方面，學(xué)習(xí)公關(guān)專業(yè)的教師很少，在很大程度上影響公共關(guān)系理論研究的進(jìn)行；另一方面，國家在該學(xué)科的研究經(jīng)費投入較少，國際國內(nèi)學(xué)術(shù)交流機會寥寥，教師就某一問題進(jìn)行切磋的機會太少，也不利于學(xué)習(xí)借鑒國外的新理論和新經(jīng)驗。理論可以指導(dǎo)實踐，理論水平的欠缺自然也會導(dǎo)致實踐水平的降低。整個學(xué)科的研究水平欠缺，對于日常教學(xué)來講，受到制約和影響也是必然的了。
三、走出公共關(guān)系教學(xué)的困境。
首先，加強師資隊伍建設(shè)。師資隊伍是學(xué)科發(fā)展的核心，學(xué)校應(yīng)有組織、有計劃、分步驟地逐漸完善公關(guān)教師隊伍，可以以院系的名義聘請一些公關(guān)經(jīng)驗豐富、長期從事公關(guān)活動的資深專家作為校（院）系外聘教授或名譽教授，每年給學(xué)生開課，由此也帶動教師教學(xué)水平的提高。有條件的話可以引進(jìn)一些既有公關(guān)實踐經(jīng)驗、又有深厚理論素養(yǎng)的公關(guān)人才，補充到高校公關(guān)師資隊伍中來。同時，鼓勵教師參加一些全國性的學(xué)術(shù)交流活動，不定期或者定期地舉行一些針對教師的培訓(xùn)活動，不斷提升隊伍素質(zhì)水平。要注意對教師進(jìn)行專業(yè)教育和培訓(xùn)，將不利條件轉(zhuǎn)化為有利條件。
其次，在教學(xué)方法和教材建設(shè)方面加大投入，爭取突破。公共關(guān)系學(xué)是一門實踐性很強的應(yīng)用性學(xué)科，這就要求理論教學(xué)必須結(jié)合中國實際，特別是要結(jié)合中國行政管理的實際，形成獨具特色的教學(xué)方法和配套教材。在教材建設(shè)方面，要組織有經(jīng)驗的專家學(xué)者編寫適合于不同專業(yè)的公共關(guān)系學(xué)的示范教材，鼓勵教材多樣化，不僅采用書本教材，還要采用影音教材等多媒體手段，能夠化說教為感知、化抽象為具體、化枯燥為生動。在教學(xué)方法上，要鼓勵教師之間互相交流，還要充分注意到公共關(guān)系學(xué)的學(xué)科特點，有意識地將說教式教育轉(zhuǎn)變成實踐式教育［4］，一方面要保證學(xué)生理論水平的提高，另一方面又要注意學(xué)生動手能力的培養(yǎng)。例如，可以開展案例討論，舉辦學(xué)生模擬創(chuàng)業(yè)大賽、商務(wù)洽談策劃、新聞會等情景模擬［5］。這需要公共關(guān)系學(xué)教師不懈努力，不斷進(jìn)行教學(xué)創(chuàng)新改革，挖掘?qū)W科潛力，實現(xiàn)教學(xué)模式多樣化，多設(shè)計、安排課堂技能訓(xùn)練，靈活把握教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)方法，實現(xiàn)師生互動，充分調(diào)動學(xué)生學(xué)習(xí)的積極性。
再次，重視公共關(guān)系學(xué)理論研究，鼓勵創(chuàng)新性成果。國家和學(xué)校應(yīng)對公共關(guān)系學(xué)的基礎(chǔ)理論研究給予高度重視，加大投入，加強師資隊伍建設(shè)，多創(chuàng)造學(xué)術(shù)交流機會，爭取我國的公共關(guān)系學(xué)研究與國際上接軌和對話。同時，又要保持自身的特色，發(fā)揮優(yōu)勢。行政管理學(xué)是一門中國特色非常強的學(xué)科，相對應(yīng)的公共關(guān)系學(xué)自然也不例外，公共關(guān)系學(xué)理論的發(fā)展，必然為行政管理專業(yè)的建設(shè)和發(fā)展添磚加瓦。
參考文獻(xiàn)[1]楊曉峰。把“公共關(guān)系學(xué)”課作為高等學(xué)校全面推進(jìn)素質(zhì)教育的切入點[J].大同職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報。2001（3）。
[2]張克非。對當(dāng)前高校公共關(guān)系教學(xué)的若干思考[J].科學(xué)·經(jīng)濟·社會。1994（4）。
一是,電子政務(wù)的管理機制、組織化和投資機制問題。電子政務(wù)的推進(jìn)需要人、財、物,更需要有一個架構(gòu)良好、權(quán)責(zé)分明、上下互動的組織機制來做保障。
二是,電子政務(wù)的績效評估問題。目前中國各級政府和各個部門都對電子政務(wù)建設(shè)進(jìn)行或多或少的投資。據(jù)有關(guān)研究機構(gòu)的統(tǒng)計,每年的投資額高達(dá)數(shù)百億。但是這些項目的建設(shè)成果如何,存在哪些問題,以及如何改進(jìn)等等并沒有清晰的答案,重要原因之一就是還未建立科學(xué)、規(guī)范和實用的電子政務(wù)績效評估體系。
三是,電子政務(wù)能力建設(shè)。電子政務(wù)建設(shè)不僅是系統(tǒng)的建設(shè),而且是與系統(tǒng)應(yīng)用相關(guān)的各種要素的有效配合。能力建設(shè),特別是公務(wù)員應(yīng)用電子政務(wù)的意識、技能和態(tài)度等的培養(yǎng),當(dāng)前電子政務(wù)的主要問題與思考,關(guān)系著政務(wù)服務(wù)的質(zhì)量和效率、更關(guān)乎著電子政務(wù)的成敗。
四是,用戶培養(yǎng)問題。過去我們對用戶的關(guān)注比較少,因為主要在“打基礎(chǔ)、上項目”階段。隨著我國電子政務(wù)由建設(shè)期在向應(yīng)用期過渡,我們應(yīng)該向應(yīng)用要效益。電子政務(wù)的用戶不僅包括廣大的公眾、企業(yè)組織,也包含政府公務(wù)員,這些群體是電子政務(wù)的大“市場”。從供需角度來看,公眾(和企業(yè))就是政府大“市場”的客戶,客戶就是上帝,公眾就是中心。
五是,均衡發(fā)展問題。政府是一個整體,在電子政務(wù)建設(shè)的初期,電子政務(wù)建設(shè)在各個部門和地區(qū)并未起頭并進(jìn),而是有先有后,有弱有強,整體發(fā)展水平參差不齊,形成了政府內(nèi)部顯著的數(shù)字鴻溝。
一是，電子政務(wù)的管理機制、組織化和投資機制問題。電子政務(wù)的推進(jìn)需要人、財、物，更需要有一個架構(gòu)良好、權(quán)責(zé)分明、上下互動的組織機制來做保障。
二是，電子政務(wù)的績效評估問題。目前中國各級政府和各個部門都對電子政務(wù)建設(shè)進(jìn)行或多或少的投資。據(jù)有關(guān)研究機構(gòu)的統(tǒng)計，每年的投資額高達(dá)數(shù)百億。但是這些項目的建設(shè)成果如何，存在哪些問題，以及如何改進(jìn)等等并沒有清晰的答案，重要原因之一就是還未建立科學(xué)、規(guī)范和實用的電子政務(wù)績效評估體系。
三是，電子政務(wù)能力建設(shè)。電子政務(wù)建設(shè)不僅是系統(tǒng)的建設(shè)，而且是與系統(tǒng)應(yīng)用相關(guān)的各種要素的有效配合。能力建設(shè)，特別是公務(wù)員應(yīng)用電子政務(wù)的意識、技能和態(tài)度等的培養(yǎng)，當(dāng)前電子政務(wù)的主要問題與思考，關(guān)系著政務(wù)服務(wù)的質(zhì)量和效率、更關(guān)乎著電子政務(wù)的成敗。
四是，用戶培養(yǎng)問題。過去我們對用戶的關(guān)注比較少，因為主要在“打基礎(chǔ)、上項目”階段。隨著我國電子政務(wù)由建設(shè)期在向應(yīng)用期過渡，我們應(yīng)該向應(yīng)用要效益。電子政務(wù)的用戶不僅包括廣大的公眾、企業(yè)組織，也包含政府公務(wù)員，這些群體是電子政務(wù)的大“市場”。從供需角度來看，公眾(和企業(yè))就是政府大“市場”的客戶，客戶就是上帝，公眾就是中心。
五是，均衡發(fā)展問題。政府是一個整體，在電子政務(wù)建設(shè)的初期，電子政務(wù)建設(shè)在各個部門和地區(qū)并未起頭并進(jìn)，而是有先有后，有弱有強，整體發(fā)展水平參差不齊，形成了政府內(nèi)部顯著的數(shù)字鴻溝。
