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時(shí)間：2022-11-01 05:54:54
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第三條 國(guó)有土地使用權(quán)一律通過(guò)出讓和劃撥兩種方式取得。
通過(guò)出讓方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)按《大連市國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓管理辦法》的規(guī)定辦理各種手續(xù)，繳納土地出讓金；通過(guò)劃撥方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)按市政府規(guī)定逐年納土地使用費(fèi)（稅）。
第四條 使用國(guó)有土地，按下列規(guī)定收取、減免土地出讓金和土地使用費(fèi)（稅）：
（一）商業(yè)、金融、旅游、服務(wù)業(yè)建設(shè)用地，全額收取土地出讓金。
（二）凡開(kāi)發(fā)建設(shè)的商品房，全額收取土地出讓金。
（三）各單位在原劃撥用地范圍內(nèi)自建自用住宅的，收取土地出讓金總額的50%；在原劃撥用地以外建設(shè)住宅的，全額收取土地出讓金。
（四）以劃撥方式取得土地使用權(quán)，改變?cè)恋厥褂眯再|(zhì)的（除自建自用住宅），全額收取土地出讓金。
（五）根據(jù)城市發(fā)展的需要，單位須動(dòng)遷易地重建的，其新用地按劃撥方式供應(yīng)，按年交納土地使用費(fèi)（稅）；騰出的原有土地出讓的，全額交納土地出讓金。
（六）部隊(duì)及軍事院校在原用地范圍內(nèi)建設(shè)軍用附屬設(shè)施（如營(yíng)房、倉(cāng)庫(kù)、醫(yī)務(wù)室等）及自建自用住宅的，按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
部隊(duì)和軍事院校如要轉(zhuǎn)讓空余的土地，按照國(guó)家財(cái)政部、國(guó)家土地局、總后勤部的[1993]財(cái)綜字第159號(hào)文件《關(guān)于軍隊(duì)有償轉(zhuǎn)讓空余軍用土地有關(guān)問(wèn)題的通知》辦理。
（七）對(duì)開(kāi)發(fā)改造區(qū)域內(nèi)按規(guī)劃要求綜合開(kāi)發(fā)配套的公建設(shè)施用地（學(xué)校、居民委、派出所、托幼兒園、老年活動(dòng)室、房管所站、煤氣和自來(lái)水維修點(diǎn)等），按使用單位及占地面積給予劃撥。
（八）各單位在原劃撥用地范圍內(nèi)利用原廠房、設(shè)備與國(guó)內(nèi)、外搞“嫁接式”企業(yè)的，須按規(guī)定辦理出讓或有償劃撥使用手續(xù)。改變?cè)玫匦再|(zhì)的，應(yīng)征得規(guī)劃行政主管部門(mén)同意，并按規(guī)定辦理土地出讓手續(xù)，全額收取土地出讓金。
（九）凡住宅項(xiàng)目建筑層數(shù)超過(guò)16層（含16層），其土地出讓金按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)下浮30%；超過(guò)39層（含30層），其土地出讓金按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)下浮50%；低于15層（含15層），其土地出讓金按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)30%；低于8層（含8層）以下和在城市建成區(qū)、開(kāi)發(fā)小區(qū)內(nèi)零星插建住宅項(xiàng)目，其土地出讓金按定的標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)100%（不含公開(kāi)招標(biāo)及拍賣(mài)項(xiàng)目）。
（十）國(guó)家投資的黨政軍機(jī)關(guān)、行政事業(yè)單位辦公用房、住宅建設(shè)用地，公共設(shè)施、公用事業(yè)和國(guó)營(yíng)工業(yè)等建設(shè)用地，采取劃撥方式供應(yīng)。
（十一）國(guó)辦大專(zhuān)院校和中、小學(xué)的建設(shè)用地，采取劃撥用地；建設(shè)有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的校辦工廠、實(shí)習(xí)工廠等，按50%收取土地出讓金。
（十二）各類(lèi)工業(yè)企業(yè)（不含外商投資企業(yè)），在劃撥用地的廠區(qū)內(nèi)新建、改擴(kuò)建與原用地性質(zhì)相同的生產(chǎn)型項(xiàng)目和建設(shè)與生產(chǎn)有關(guān)的輔助設(shè)施（如辦公室、化驗(yàn)室、展銷(xiāo)室、倒班宿舍、職工浴池、食堂等），仍按劃撥方式辦理手續(xù)。
第五條 按規(guī)定應(yīng)繳納土地出讓金而未繳納土地出讓金的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)，房屋作價(jià)抵繳，作價(jià)金額一律按建筑預(yù)算成本計(jì)算。
第六條 凡在一九九二年九月二日前已通過(guò)行政劃撥方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的單位和個(gè)人（領(lǐng)取政府頒發(fā)的國(guó)有土地使用證），繼續(xù)按照《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》和《大連市征收城鎮(zhèn)土地使用稅暫行規(guī)定》的規(guī)定，由稅務(wù)部門(mén)按照土地使用證和使用面積收取城鎮(zhèn)土地使用稅；外商投資企業(yè)用地按照《外商投資企業(yè)土地使用證》的用地面積繳納土地使用費(fèi)。
第七條 凡在一九九二年九月二日前已辦理劃撥用地手續(xù)，但未領(lǐng)取正式《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的建設(shè)項(xiàng)目，須補(bǔ)辦土地出讓手續(xù)，按一九九二年市政府規(guī)定的基準(zhǔn)地價(jià)補(bǔ)交土地出讓金。
第八條 凡在一九九年五月十九日《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》以后至一九九二年九月二日《大連市國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓管理辦法》之前將土地使用權(quán)及其它地上建筑物、附著物所有權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的單位和個(gè)人，必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)補(bǔ)辦轉(zhuǎn)讓、出租、抵押用地登記手續(xù)，并按一九九二年市政府規(guī)定的基準(zhǔn)地價(jià)補(bǔ)交土地出讓金，其補(bǔ)交金額不低于基準(zhǔn)地價(jià)的40%.第九條 一九九二年九月二日《大連市國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓管理辦法》以后，將土地使用權(quán)及其地上建筑物、附著物所有權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的單位和個(gè)人，沒(méi)有辦理出讓手續(xù)，繳納土地出讓金的，一律限期補(bǔ)辦登記手續(xù)，按市政府規(guī)定全額補(bǔ)繳土地出讓金，并可視情節(jié)處以罰款。
第十條 甘井子區(qū)的集體土地禁止直接對(duì)外出讓、轉(zhuǎn)讓。如須出讓?zhuān)毥?jīng)政府征用后，由市政府統(tǒng)一對(duì)外出讓。所收取的土地出讓金40%返還給甘井子區(qū)政府。
本區(qū)土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的比例，按土地出讓平均純收益15％確定，其中30％資金由市集中使用，70％資金由區(qū)集中使用。
土地出讓平均純收益標(biāo)準(zhǔn)是指：根據(jù)《財(cái)政部、國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)〈用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的土地出讓金收入管理辦法〉的通知》（財(cái)綜[*]49號(hào)）中確定的本區(qū)地方人民政府出讓土地取得的土地出讓純收益的平均值，具體標(biāo)準(zhǔn)為65元/平方米。
二、用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的土地出讓金納入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)管理。區(qū)財(cái)政局應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金實(shí)行專(zhuān)帳核算，按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和用途足額劃繳及使用，不得截留、坐支和挪用，并實(shí)行社會(huì)公示制度。
三、調(diào)整現(xiàn)行政府預(yù)算收支科目，取消“基金預(yù)算收入科目”第85類(lèi)“土地有償使用收入”下的850101項(xiàng)“土地出讓金”；增設(shè)850103項(xiàng)“用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的土地出讓金”，反映從“土地出讓金”財(cái)政專(zhuān)戶中劃入的用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的資金。
四、市房地資源管理局根據(jù)辦理的土地出讓合同和土地出讓金繳納情況，按月統(tǒng)計(jì)各區(qū)(縣)已繳清土地出讓金的土地出讓面積送市財(cái)政局，市財(cái)政局根據(jù)土地出讓面積、土地出讓平均純收益標(biāo)準(zhǔn)等，計(jì)算應(yīng)從土地出讓金劃繳的農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金，并于次月10日前分別劃入市、區(qū)(縣)級(jí)國(guó)庫(kù)用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的土地出讓金收入專(zhuān)賬。
從土地出讓金劃繳的農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)區(qū)級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金的計(jì)算公式為：土地出讓面積（平方米）×65（元/平方米）×15％×70％。
五、本實(shí)施意見(jiàn)所稱的農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)主要包括：土地整理和復(fù)墾、宜農(nóng)未利用地的開(kāi)發(fā)、基本農(nóng)田建設(shè)以及改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的土地開(kāi)發(fā)。
土地整理和復(fù)墾是指：按照土地利用總體規(guī)劃和土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃，有組織地對(duì)農(nóng)村地區(qū)田、水、路、林及村莊進(jìn)行綜合整治；對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中挖損、塌陷、壓占及污染破壞的土地和洪災(zāi)滑坡崩塌、泥石流、風(fēng)沙等自然災(zāi)害毀損的土地進(jìn)行復(fù)墾。
宜農(nóng)未利用地的開(kāi)發(fā)是指：在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防治水土流失和土地沙漠化的前提下，對(duì)灘涂、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用的宜農(nóng)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用。
基本農(nóng)田建設(shè)是指：采取相應(yīng)措施對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行改造、改良和保護(hù)，促進(jìn)基本農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力提高和持續(xù)利用。具體包括：經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)或者區(qū)以上地方人民政府批準(zhǔn)確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地的建設(shè)；有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地建設(shè)；對(duì)中低產(chǎn)田的改造；蔬菜生產(chǎn)基地的建設(shè)；國(guó)務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的其他耕地的建設(shè)等。
改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的土地開(kāi)發(fā)是指：為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件而獨(dú)立進(jìn)行的農(nóng)田道路、電力通訊、水源、給排水等生產(chǎn)設(shè)施的建設(shè)。
六、市級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金50％用于宜農(nóng)未利用地的開(kāi)發(fā)，50％用于基本農(nóng)田建設(shè)、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的土地開(kāi)發(fā)(主要指農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè))；區(qū)級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金主要用于“農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中”后的土地整理和復(fù)墾等。
七、財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)資金的預(yù)算審批、下達(dá)、資金的撥付和資金的監(jiān)督管理等工作；房地部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目預(yù)算的編報(bào)、匯總、項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督檢查及竣工驗(yàn)收等項(xiàng)目管理工作。
八、區(qū)財(cái)政局會(huì)同有關(guān)部門(mén)每半年將用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的土地出讓金收入、資金使用計(jì)劃、支出情況上報(bào)市財(cái)政局、市房地局和市農(nóng)委等部門(mén)。
九、區(qū)財(cái)政、房地會(huì)同審計(jì)等部門(mén)對(duì)用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的土地出讓金的預(yù)算管理、支出范圍等情況進(jìn)行定期或不定期的監(jiān)督檢查。對(duì)于違反規(guī)定的，予以通報(bào)；對(duì)于違反專(zhuān)賬管理的，督促其在7個(gè)工作日內(nèi)予以糾正；對(duì)于違反支出范圍的，除督促其在7個(gè)工作日內(nèi)糾正外，應(yīng)將超出本實(shí)施意見(jiàn)規(guī)定支出范圍的資金收回專(zhuān)賬；對(duì)挪用專(zhuān)賬資金的，除追繳外，由相關(guān)部門(mén)追究有關(guān)人員責(zé)任。
十、對(duì)*年1月1日起繳入財(cái)政專(zhuān)戶的土地出讓金，按本實(shí)施意見(jiàn)規(guī)定提取用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的專(zhuān)項(xiàng)資金。
一、切實(shí)加強(qiáng)土地出讓金的征收管理
（一）明確土地出讓金的征收管理部門(mén)。按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，市、縣財(cái)政行政管理部門(mén)是土地出讓金的主管部門(mén)，市、縣土地行政管理部門(mén)是土地出讓金的代征部門(mén)。其他部門(mén)或者單位（含各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)）一律不得征收土地出讓金。各市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)重視和加強(qiáng)土地出讓金的征收管理，支持財(cái)政、土地行政管理部門(mén)規(guī)范土地出讓金的征收管理。
（二）嚴(yán)格履行土地出讓合同，按照規(guī)定征收土地出讓金及滯納金。各市、縣土地行政管理部門(mén)在出讓國(guó)有土地使用權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照土地出讓合同確定的土地價(jià)款，向土地受讓人送達(dá)繳款通知書(shū)。土地受讓人應(yīng)當(dāng)根據(jù)繳款通知書(shū)規(guī)定的金額、開(kāi)戶銀行和賬號(hào)，按照規(guī)定時(shí)間將土地出讓金直接繳入“非稅收入財(cái)政專(zhuān)戶”。未按照合同約定足額繳清土地出讓金的，市、縣土地行政管理部門(mén)一律不得印發(fā)用地批準(zhǔn)文件和辦理土地使用證書(shū)，并按照規(guī)定追繳土地出讓金及滯納金。土地受讓人拒繳土地出讓金及滯納金的，市、縣土地行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除與其簽訂的國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同，并要求其給予違約賠償。
（三）各市、縣財(cái)政行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)設(shè)立“土地出讓金財(cái)政專(zhuān)戶”，用于土地出讓金的專(zhuān)項(xiàng)存儲(chǔ)和清算；應(yīng)當(dāng)將“非稅收入財(cái)政專(zhuān)戶”中征收的土地出讓金全額劃入“土地出讓金財(cái)政專(zhuān)戶”，并按照出讓土地逐宗進(jìn)行明細(xì)核算。
（四）不得違法壓低地價(jià)供地。各市、縣以招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家的有關(guān)規(guī)定確定標(biāo)底或底價(jià)，競(jìng)價(jià)低于標(biāo)底或底價(jià)的，國(guó)有土地使用權(quán)不得出讓?zhuān)灰詤f(xié)議方式出讓和出租國(guó)有土地使用權(quán)，出讓金和租金不得低于按照國(guó)家規(guī)定所確定的最低價(jià)；以國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或入股的，其作價(jià)不得低于按照協(xié)議出讓方式所確定的最低價(jià)。
任何單位和個(gè)人不得減免土地出讓金。對(duì)已經(jīng)出讓的土地，凡改變土地用途、容積率的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定收取不同用途和容積率的土地差價(jià)。但對(duì)工業(yè)用地、社會(huì)公益事業(yè)用地在符合規(guī)劃、不改變?cè)猛镜那疤嵯?，?jīng)依法批準(zhǔn)提高土地利用率和增加容積率的，原則上不再收取或者調(diào)整土地出讓金。
（五）嚴(yán)格控制劃撥用地范圍。各市、縣人民政府在確定以劃撥方式供地時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》以及國(guó)土資源部關(guān)于劃撥用地范圍的規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得突破范圍劃撥用地。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施用地要逐步實(shí)行有償使用、取消以劃撥方式供地。
經(jīng)依法批準(zhǔn)利用原劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)收土地出讓金。經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓原劃撥土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)在土地有形市場(chǎng)公開(kāi)交易，按照市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)收土地出讓金。
二、嚴(yán)格土地出讓金的使用管理
（一）嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓金“收支兩條線”管理制度。土地出讓金必須足額繳入市、縣財(cái)政行政管理部門(mén)設(shè)立的“土地出讓金財(cái)政專(zhuān)戶”，不得設(shè)立“賬外賬”。各級(jí)財(cái)政行政管理部門(mén)要嚴(yán)格按照規(guī)定管理好“土地出讓金財(cái)政專(zhuān)戶”，不得違反規(guī)定轉(zhuǎn)移“土地出讓金財(cái)政專(zhuān)戶”資金。
（二）嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓金專(zhuān)款專(zhuān)用制度。土地出讓金必須按照以下范圍列支，不得挪作他用：
1.土地取得的補(bǔ)償性支出，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)和拆遷補(bǔ)償費(fèi)等支出。
2.農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)費(fèi)。農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)費(fèi)的提取比例和用途按照省財(cái)政廳、省國(guó)土環(huán)境資源廳印發(fā)的《海南省用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的土地出讓金收入和使用管理辦法》（瓊財(cái)建〔20*〕288號(hào)）執(zhí)行，即各市、縣土地出讓平均純收益的20%用作農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)費(fèi)，其中25%上劃省財(cái)政集中使用，75%由市、縣留用。提取的資金要專(zhuān)項(xiàng)用于土地整理和復(fù)墾、宜農(nóng)未利用地的開(kāi)發(fā)、基本農(nóng)田建設(shè)以及改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的土地開(kāi)發(fā)等農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。
3.新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、植被恢復(fù)費(fèi)等依法應(yīng)當(dāng)向國(guó)家繳交的費(fèi)用。
4.上繳省級(jí)土地出讓金。各市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)將土地出讓金的10%上繳省財(cái)政，由省政府安排用于可讓全省各市、縣共同受益的重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)。
5.土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)。各市、縣財(cái)政行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政部印發(fā)的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓金財(cái)政財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算暫行辦法》（財(cái)綜字〔19*〕1號(hào)）的規(guī)定，給土地行政管理部門(mén)核撥土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)。
6.扣除上述5項(xiàng)費(fèi)用后的政府土地出讓金余額部分，各市、縣人民政府可以用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等開(kāi)發(fā)性支出。
國(guó)家和省政府對(duì)于土地出讓金的使用另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
（三）嚴(yán)格土地出讓金的清算核撥。市、縣土地行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地出讓情況及時(shí)向財(cái)政行政管理部門(mén)送交土地出讓金清算單，列明土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用、土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)用和土地凈收益。市、縣財(cái)政行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地出讓金清算單及時(shí)清算，并從“土地出讓金財(cái)政專(zhuān)戶”中撥付有關(guān)費(fèi)用。土地出讓金凈收益應(yīng)當(dāng)按季繳入財(cái)政金庫(kù)，納入財(cái)政基金預(yù)算管理，按照規(guī)定使用。其中，用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的土地出讓金應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定比例分別劃繳省財(cái)政金庫(kù)和市、縣財(cái)政金庫(kù)。
（四）不得違規(guī)以國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)抵償政府債務(wù)。各市、縣人民政府不得違反國(guó)家關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌出讓的規(guī)定，將應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌方式出讓的國(guó)有土地使用權(quán)以協(xié)議出讓方式作價(jià)抵償政府所欠的債務(wù)，也不得違反土地出讓金的規(guī)定用途、將以協(xié)議方式出讓?xiě)?yīng)當(dāng)收取的土地出讓金直接沖抵政府所欠的債務(wù)。
（五）嚴(yán)格基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)綜合補(bǔ)償?shù)姆秶统绦?。各市、縣人民政府不得直接以土地出讓金抵頂基礎(chǔ)設(shè)施工程款。以土地為條件綜合補(bǔ)償基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資綜合補(bǔ)償條例》的有關(guān)規(guī)定，只適用于本經(jīng)濟(jì)特區(qū)公路網(wǎng)的骨架及干線公路、鐵路、公用港口碼頭、民用機(jī)場(chǎng)和大型水工程項(xiàng)目，并應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)省政府批準(zhǔn)。補(bǔ)償?shù)貕K的供應(yīng)不得違反國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌出讓的有關(guān)規(guī)定。
三、明確職責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)督
各級(jí)財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)和土地行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照各自的職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)土地出讓金征收和使用工作的監(jiān)督管理。土地行政管理部門(mén)要嚴(yán)把國(guó)有土地出讓價(jià)格關(guān)，依法向國(guó)有土地受讓人催繳土地出讓金，嚴(yán)格按照規(guī)定用途使用土地出讓金；不得違反國(guó)家規(guī)定低價(jià)出讓、出租土地，不得減免土地出讓金，不得違法核發(fā)國(guó)有土地使用證，不得挪用、截留或者坐支土地出讓金。財(cái)政行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)土地出讓金收繳入戶的管理，不得批準(zhǔn)其他單位設(shè)立政府土地收益專(zhuān)戶。同時(shí)，要嚴(yán)格按照法定用途核撥土地出讓金，對(duì)未及時(shí)將土地出讓金繳入政府“土地出讓金財(cái)政專(zhuān)戶”的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)催繳；對(duì)不符合規(guī)定用途使用土地出讓金的申請(qǐng)，不予以核撥；對(duì)挪用土地出讓金的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正。監(jiān)察部門(mén)和審計(jì)部門(mén)要將土地出讓金的征收和使用列入重點(diǎn)監(jiān)察和審計(jì)范圍。
各級(jí)財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)和土地行政管理部門(mén)要建立和完善對(duì)土地出讓金違規(guī)案件的聯(lián)合辦理以及通報(bào)、移送制度，對(duì)在檢查中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)土地出讓金違規(guī)案件，需其他部門(mén)依法處理的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)、移送相關(guān)部門(mén)。
四、嚴(yán)格依法查處違規(guī)行為
對(duì)侵占、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)用的行為；非法低價(jià)（包括無(wú)償）出讓國(guó)有土地使用權(quán)的行為；隨意減免地價(jià)、擠占挪用土地出讓金或者違規(guī)核發(fā)國(guó)有土地使用證，造成國(guó)有土地資產(chǎn)流失的行為；違反國(guó)家關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌出讓等規(guī)定，擅自以國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)直接抵償市、縣政府債務(wù)的行為；設(shè)立“賬外賬”，不將土地出讓金繳入政府財(cái)政專(zhuān)戶的行為；違反土地出讓金“收支兩條線”規(guī)定的行為；以及違規(guī)核算土地出讓金的行為等，一經(jīng)查實(shí)，將嚴(yán)格按照國(guó)土資源部、監(jiān)察部《關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》等有關(guān)規(guī)定，對(duì)相關(guān)責(zé)任人給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。同時(shí)，根據(jù)違規(guī)情況，給予經(jīng)濟(jì)處罰。
二、文獻(xiàn)綜述
土地出讓金制度在實(shí)踐中暴露的問(wèn)題越來(lái)越多，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為存在著管理不規(guī)范、出讓金流失嚴(yán)重以及支出不合理等問(wèn)題。如李建功（2002）等學(xué)者認(rèn)為土地使用者利用現(xiàn)有的土地政策，高進(jìn)低出發(fā)土地財(cái)。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，通過(guò)各種投機(jī)方式，造成國(guó)家土地收益的流失。學(xué)界還認(rèn)為土地出讓金的流失與地方政府管理不規(guī)范，維護(hù)地方政府利益以及地方競(jìng)爭(zhēng)等因素有關(guān)［1］。其次，在土地出讓金的支出方面，也存在著很多的問(wèn)題，例如，一些地方政府以未來(lái)土地出讓收入作擔(dān)保，通過(guò)大量借貸進(jìn)行城市建設(shè)，而用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的資金欠繳嚴(yán)重；有的地方政府挪用土地出讓金，用于平衡財(cái)政預(yù)算。如何規(guī)范土地出讓金的收支管理呢？江峰（2006）認(rèn)為各級(jí)政府當(dāng)期出讓土地使用權(quán)獲得的土地純收益不得全部用于當(dāng)期支出，要按一定的比例留存收益，作以后年度使用［2］。汪利娜（2009）則提出，建立土地出讓金收支專(zhuān)戶、土地出讓金全額進(jìn)入地方預(yù)算、建立土地出讓金的分配體制、建立國(guó)有土地收益基金的設(shè)想是把土地出讓金納入到統(tǒng)一管理的模式，實(shí)現(xiàn)出讓金的透明化管理［3］。研究資料表明，我國(guó)土地出讓金收支管理制度還有很大的不足，有待更加系統(tǒng)的、全面的完善，土地出讓金制度的設(shè)計(jì)仍有深入研究的空間。因此，完善土地出讓金的收支管理制度，有效解決土地出讓金收支管理中各個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問(wèn)題，保障土地出讓金各方的利益，才能確保國(guó)有土地出讓金收支管理開(kāi)發(fā)有序，出讓有方，核算有據(jù)，分配有道。
三、土地出讓金收支管理的基本情況
（一）土地出讓金的含義
我國(guó)實(shí)行土地公有制，《中華人民共和國(guó)憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地歸國(guó)家所有”。《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（即國(guó)務(wù)院第55號(hào)令）也規(guī)定，我國(guó)的土地歸國(guó)家所有，有償使用。即，在土地使用者向國(guó)家支付一定的土地出讓金后，國(guó)家可以將土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給土地使用者。土地出讓金是國(guó)家作為土地所有者向土地使用者收取的地租價(jià)格，是土地使用權(quán)的交易價(jià)格。在國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《通知》（［2006］100號(hào)）中，將土地出讓金稱為“國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入”，并將其定義為“政府以出讓等方式配置國(guó)有土地使用權(quán)取得的全部土地價(jià)款，包括受讓人支付的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地前期開(kāi)發(fā)費(fèi)用和土地出讓收益等?！保?］從性質(zhì)上看，土地出讓金的本質(zhì)是地租，相當(dāng)于土地出讓年限內(nèi)的所有地租收入的貼現(xiàn)值之和，是國(guó)家向土地使用者收取的使用土地的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，是國(guó)家財(cái)政的重要來(lái)源和組成部分。我國(guó)政府對(duì)土地使用權(quán)的最高年限進(jìn)行了規(guī)定。其中居住用地最高年限70年；工業(yè)用地、教科文體用地和綜合用地最高年限是50年；第三產(chǎn)業(yè)用地最高年限40年。
（二）我國(guó)土地出讓金收支管理的情況
我國(guó)土地出讓金收支管理是伴隨著土地使用權(quán)制度的確立發(fā)展起來(lái)的。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十五條規(guī)定，“以出讓等有償使用方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)用和其他費(fèi)用后，方可使用土地”［4］。《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第十六條對(duì)“支付出讓金”做出規(guī)定：“土地使用者必須按照出讓合同約定，支付土地使用權(quán)出讓金；未按照土地出讓合同支付土地使用權(quán)出讓金的，土地管理部門(mén)有權(quán)解除合同，并可以請(qǐng)求違約賠償”。《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第四十條對(duì)“以劃撥方式取得土地使用權(quán)的房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓”做出規(guī)定：“以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人們政府審批。有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)由受讓方辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，并依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)的出讓金。并規(guī)定土地使用權(quán)出讓金應(yīng)當(dāng)全部上繳財(cái)政，列入預(yù)算”［4］。1990年，《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（即55號(hào)令）頒布，不僅規(guī)定土地征收的出讓金管理，還規(guī)定將土地使用權(quán)出讓金列入財(cái)政預(yù)算，作為專(zhuān)項(xiàng)基金管理。55號(hào)令將對(duì)土地使用制度的改革，從一般地收費(fèi)收稅調(diào)整為由市場(chǎng)配置土地資源、決定土地價(jià)值，從而進(jìn)一步完善了土地使用權(quán)制度。55號(hào)令還對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的各個(gè)環(huán)節(jié)、各項(xiàng)工作都做出了比較具體的規(guī)定，使我國(guó)的土地出讓、轉(zhuǎn)讓工作以及出讓金的征收工作都有了法律依據(jù)和保障。這標(biāo)志著我國(guó)的土地出讓金制度已基本形成。2006年底，土地出讓收支實(shí)行“收支兩條線”管理，收入全額繳入地方國(guó)庫(kù)，支出則一律通過(guò)地方基金預(yù)算，從土地出讓收入中列支。關(guān)于土地出讓金的使用范圍，國(guó)家也作了相關(guān)規(guī)定。依據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，政府土地收益使用范圍主要用于城市建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)；《城市房地產(chǎn)管理法》則進(jìn)一步明確為用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)?！蛾P(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》對(duì)土地出讓使用范圍做出明確規(guī)定，其使用范圍包括：征地和拆遷補(bǔ)償支出（包括土地補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)）、土地開(kāi)發(fā)支出（包括前期土地開(kāi)發(fā)性支出以及按照財(cái)政部門(mén)規(guī)定與前期土地開(kāi)發(fā)相關(guān)的費(fèi)用等）、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出、其他支出［5］。
（三）各地土地出讓金收支管理情況概覽
1.上海。2008年，上海市出臺(tái)了《上海市市級(jí)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支預(yù)決算管理辦法》、《關(guān)于規(guī)范本市國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的意見(jiàn)》、《上海市土地儲(chǔ)備成本認(rèn)定暫行辦法》，不斷強(qiáng)化土地出讓金收支管理。其主要措施有：建立土地儲(chǔ)備、供應(yīng)和出讓收支相互銜接的管理體系，對(duì)土地使用權(quán)出讓收支進(jìn)行統(tǒng)籌平衡、綜合協(xié)調(diào)；明確土地儲(chǔ)備成本認(rèn)定辦法，明確土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算及預(yù)算調(diào)整審核和項(xiàng)目決算核銷(xiāo)等工作要求；建立定期報(bào)告預(yù)決算制度；規(guī)范土地出讓收入繳庫(kù)辦法和專(zhuān)項(xiàng)基金（資金）的提取比例。2.四川。其主要做法是：加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作，建立國(guó)有土地出讓、儲(chǔ)備及收支信息共享制度；嚴(yán)格執(zhí)行征地“兩公告，一登記”制度，不斷改進(jìn)征地補(bǔ)償安置費(fèi)的發(fā)放方式；切實(shí)保障被征地農(nóng)民和被拆遷居民的合法利益。3.江西。江西省出臺(tái)了《江西省國(guó)有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理進(jìn)行辦法實(shí)施細(xì)則》，規(guī)定：凡在我省境內(nèi)有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的部門(mén)、公司、企業(yè)、其他組織和個(gè)人，應(yīng)按照標(biāo)準(zhǔn)繳納土地出讓金，由所在地的市、縣財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一征收管理，土地管理部門(mén)代收代繳。4.浙江衢州。浙江省衢州市通過(guò)對(duì)國(guó)土部門(mén)的土地出讓金收支情況作了一個(gè)全面的審計(jì)過(guò)后，探索出適合本地的土地出讓金征收管理新機(jī)制。（1）加強(qiáng)對(duì)規(guī)范征收的管理。衢州市首先在制度上明確國(guó)土部門(mén)、財(cái)政部門(mén)的不同工作職責(zé)，其次堅(jiān)持“國(guó)土開(kāi)票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的原則，構(gòu)建起“國(guó)土征收、財(cái)政監(jiān)管、政府所有、收支兩線”的土地出讓金征管新機(jī)制。在實(shí)際工作中，衢州市主要是圍繞“兩清（清理土地出讓金收入過(guò)渡戶，清理土地出讓金專(zhuān)用票據(jù)）”、“兩建（建立土地出讓金收支專(zhuān)戶制度，建立土地出讓金專(zhuān)用票據(jù)領(lǐng)用、結(jié)報(bào)和核銷(xiāo)管理制度）”、“三規(guī)范（規(guī)范土地出讓金征收行為，規(guī)范土地出讓金專(zhuān)用票據(jù)使用行為，規(guī)范土地招標(biāo)、拍賣(mài)和掛牌出讓行為）”目標(biāo)，加強(qiáng)土地出讓金的征收管理工作。（2）嚴(yán)格控制支出的成本。眾所周知，土地出讓金收支管理的環(huán)節(jié)不僅多，而且復(fù)雜，從土地征用、收購(gòu)儲(chǔ)備，到前期開(kāi)發(fā)、組織出讓?zhuān)俚匠杀举M(fèi)用支撥等。一旦某個(gè)環(huán)節(jié)監(jiān)管出現(xiàn)疏忽，就會(huì)影響到整個(gè)土地出讓金的使用效益。因此，衢州市詳細(xì)地制定了相應(yīng)的規(guī)章制度，如建立征地費(fèi)支付備用金制度和土地保證金直接退付辦法。尤其是對(duì)土地征用成本費(fèi)用、土地儲(chǔ)備資金、土地出讓金業(yè)務(wù)費(fèi)收支以及征地費(fèi)用保證金的支付、退付行為等進(jìn)行全面的監(jiān)管。通過(guò)對(duì)土地出讓金收支活動(dòng)的全程監(jiān)管，有效地保證了土地出讓金的使用效益。（本文來(lái)自于《重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào).社會(huì)科學(xué)版》雜志。《重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào).社會(huì)科學(xué)版》雜志簡(jiǎn)介詳見(jiàn).）
四、我國(guó)現(xiàn)行土地出讓金收支管理制度存在的問(wèn)題及成因
現(xiàn)在看來(lái)，《中華人民共和國(guó)土地管理法》和國(guó)務(wù)院第55號(hào)令的相關(guān)規(guī)定還是顯得有點(diǎn)滯后和粗糙。面對(duì)審批權(quán)限、權(quán)屬登記、土地作價(jià)、收益分配等具體問(wèn)題，尚缺乏有針對(duì)性的規(guī)章制度。導(dǎo)致一些地方政府要么無(wú)所適從，要么自行其道。從2007年1月1日開(kāi)始，土地出讓金收支管理實(shí)行徹底的“收支兩條線”。然而，各地并未嚴(yán)格實(shí)施，導(dǎo)致每年有大量的土地出讓金收益流失。從征收結(jié)構(gòu)上看，土地出讓金不僅成為地方政府收入特別是地方政府性基金收入的主體，而且其增速遠(yuǎn)超其他經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增速。在部分地區(qū)，土地出讓金的增速甚至出現(xiàn)失控局面。政府為獲取土地出讓金對(duì)土地進(jìn)行粗放式的開(kāi)發(fā)導(dǎo)致諸多問(wèn)題，如容易導(dǎo)致政府官員的尋租行為；征收的土地出讓金不能及時(shí)繳入國(guó)庫(kù)；造成土地出讓金看不見(jiàn)的流失，這些問(wèn)題的存在不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。在支出結(jié)構(gòu)上，土地出讓金支出范圍過(guò)大，支出結(jié)構(gòu)要求模糊，預(yù)算編制和管理精細(xì)化程度不高；土地出讓金支農(nóng)不足，加劇了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的分化；在征地和拆遷補(bǔ)償?shù)确矫娲嬖谡咂?，損害了失地農(nóng)民的切身利益；用于保障性住房的支出比例有待進(jìn)一步提高［6］。
上述問(wèn)題的主要原因有：第一，對(duì)土地出讓金征收管理的配套制度還不完善。當(dāng)前雖然從中央到地方出臺(tái)了不少加強(qiáng)土地出讓金征收工作的法規(guī)、規(guī)章制度，但對(duì)如何及時(shí)足額征收和解繳則沒(méi)有嚴(yán)格的管理和處理、處罰制度，缺乏強(qiáng)有力的約束力。第二，對(duì)征收的土地出讓金還缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管理。在一些地方，土地出讓凈收益未能按照規(guī)定的要求，被納入到基金預(yù)算管理之中。由于土地要素的非完全市場(chǎng)化，使得地方政府在征地、供地的過(guò)程中居于主導(dǎo)地位，在這種情況下，如果對(duì)土地出讓金的收支缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管理，極易導(dǎo)致一些地方政府違法、違規(guī)出讓土地，擅自減免土地出讓金等現(xiàn)象的發(fā)生，從而導(dǎo)致土地出讓金的大量流失。第三，土地出讓金征收還缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理制度，征收環(huán)節(jié)銜接不緊密。按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，財(cái)政部門(mén)是土地出讓金的征收管理部門(mén)，應(yīng)負(fù)責(zé)國(guó)有土地使用權(quán)出讓的政策制訂、監(jiān)督執(zhí)行和收支管理；而國(guó)土部門(mén)則是具體征收部門(mén)，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政部門(mén)制訂的征管政策，負(fù)責(zé)按法律法規(guī)和出讓合同將土地出讓金及時(shí)足額征收到位。但在實(shí)際工作中，存在著國(guó)土部門(mén)集土地出讓政策制訂、地價(jià)評(píng)估、出讓交易、權(quán)證管理、收入征收于一身，甚至連支出也一并管理的現(xiàn)象，導(dǎo)致欠繳和漏繳土地出讓金現(xiàn)象十分嚴(yán)重［7］。
現(xiàn)階段，地方土地出讓金已經(jīng)成為一些地方財(cái)政收入的主要來(lái)源之一，土地出讓金制度的實(shí)施在一定程度上推動(dòng)了城市化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了土地資源的靈活利用，增加了地方財(cái)政收入，然而，其中也必然會(huì)帶來(lái)各種問(wèn)題，不斷擴(kuò)大的土地出讓金財(cái)政比重，會(huì)加劇地方財(cái)政對(duì)土地出讓金的依賴，從而引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)矛盾問(wèn)題。
一、地方土地出讓金的主要風(fēng)險(xiǎn)
土地出讓金目前已經(jīng)在地方財(cái)政收入中占據(jù)較大比重，甚至形成了一種偏好問(wèn)題，對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃建設(shè)、社會(huì)發(fā)展等帶來(lái)不良影響，形成了如下風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題：
1、耕地危機(jī)與糧食安全問(wèn)題
一些地方政府只顧眼前利益，為了增加財(cái)政收入，盲目擴(kuò)大土地出讓范圍，甚至拓展至城市周邊的農(nóng)用土地，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)種植土地面積越來(lái)越小，不僅影響了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，也使得人均耕地面積越來(lái)越小，影響我國(guó)的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，甚至引發(fā)糧食安全問(wèn)題。
2、社會(huì)矛盾一觸即發(fā)
近年來(lái)，由于土地出讓引發(fā)了越來(lái)越多的社會(huì)矛盾問(wèn)題，甚至出現(xiàn)了失地農(nóng)民與地方政府的正面沖突。一些地方行政部門(mén)無(wú)視土地法律法規(guī)，違法征地，非法占用農(nóng)民耕地，土地違法案件頻發(fā)，農(nóng)民的利益受到影響，地方政府也為之付出了巨大代價(jià)，不僅造成了土地資源的浪費(fèi)，也擾亂了社會(huì)秩序，影響了社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。
3、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益加劇
土地出讓金不同于其他類(lèi)經(jīng)濟(jì)收入，通常為一次性財(cái)政收入，沒(méi)有持續(xù)性循環(huán)的功能，而且，土地出讓金收入也要受到客觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律變化的影響，當(dāng)客觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展不利的情況下，土地出讓金收入會(huì)下降，土地可能貶值，這就意味著土地出讓金在地方財(cái)政收入中所占比例越大，地方財(cái)政就越會(huì)受到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，從而形成地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，加劇地方財(cái)政危機(jī)。
例如：08年經(jīng)濟(jì)危機(jī)的發(fā)生，導(dǎo)致地方土地出讓金大幅下降，隨后的幾年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn)，土地出讓金又有回升趨勢(shì)，這其中地方財(cái)政就必然要承受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的壓力和負(fù)擔(dān)，甚至可能面臨財(cái)政危機(jī)。
二、地方土地出讓金風(fēng)險(xiǎn)管理的科學(xué)對(duì)策
1、改善地方財(cái)政體制
為了維護(hù)地方財(cái)政收入的穩(wěn)健增長(zhǎng)，首當(dāng)其沖應(yīng)創(chuàng)建獨(dú)立、穩(wěn)健的地方財(cái)稅系統(tǒng)?，F(xiàn)階段，由于分稅制依然存在缺陷，使得地方行政機(jī)構(gòu)的權(quán)限無(wú)法有效施展，無(wú)法充分發(fā)揮邊際控制作用，對(duì)此需要改革完善地方稅體制，積極制定并執(zhí)行全新的稅法規(guī)定，在稅收管理方面對(duì)地方政府進(jìn)行適度放權(quán)，維護(hù)其稅收獨(dú)立的地位，加大對(duì)稅收法制的建設(shè)與完善力度，通過(guò)創(chuàng)建績(jī)效考評(píng)制度來(lái)靈活地轉(zhuǎn)移支付資金。
2.建立健全財(cái)政轉(zhuǎn)移制度
第一，加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法規(guī)建設(shè)。國(guó)家應(yīng)該積極制定并頒布有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面的法律法規(guī)，為“轉(zhuǎn)移支付”提供健全的法律保障。
第二，啟動(dòng)“因素法”來(lái)分析轉(zhuǎn)移支付的金額。也就是立足實(shí)際，深入、客觀地分析影響一個(gè)地方收入與支出的因素，對(duì)應(yīng)明確不同地域環(huán)境中的轉(zhuǎn)移支付金額。
第三，打造復(fù)合型轉(zhuǎn)移支付模式。這其中包括：一般性轉(zhuǎn)移支付、特殊性轉(zhuǎn)移支付等形式，以此縮小不同地域財(cái)政收支差距，補(bǔ)充財(cái)政收支缺口。
第四，創(chuàng)建績(jī)效考核評(píng)估制度。發(fā)揮績(jī)效考核的激勵(lì)作用，以此來(lái)監(jiān)督轉(zhuǎn)移支付資金的流向與使用情況。
3、逐步完善并發(fā)展土地出讓制度
我國(guó)應(yīng)該積極完善土地出讓制度，以此來(lái)慢慢改善地方財(cái)政土地不平衡出讓問(wèn)題。
第一，改革并發(fā)展土地年租制?？茖W(xué)啟動(dòng)土地年租制，以此來(lái)推動(dòng)土地資源的科學(xué)利用，增加地方政府在土地方面的經(jīng)濟(jì)收益，并促進(jìn)土地資源的高效、合理利用。
第二，科學(xué)發(fā)展土地收益分配制度。通過(guò)平衡土地收益的分配，來(lái)維護(hù)各方利益，減少社會(huì)矛盾，依照科學(xué)的財(cái)政制度、稅收體制等，來(lái)科學(xué)協(xié)調(diào)中央政府與地方政府的土體收益，以此來(lái)控制地方的土地收入，從而遏制地方土地的不規(guī)則分配現(xiàn)象。
第三，重視補(bǔ)助失地農(nóng)民?，F(xiàn)階段，地方土地出讓金的利用分配不合理，大部分用在市政基建事業(yè)或土地開(kāi)發(fā)建設(shè)中，沒(méi)能有效補(bǔ)償失地農(nóng)民的損失，導(dǎo)致失地農(nóng)民所獲得的征地補(bǔ)償金較少，不僅觸犯了失地農(nóng)民利益，也會(huì)拉大程序差距，甚至引發(fā)社會(huì)矛盾，因此，必須加大對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償力度，土地出讓金向補(bǔ)償金方面?zhèn)戎嘏c轉(zhuǎn)移，同時(shí)，失地農(nóng)民意味著失去了經(jīng)濟(jì)來(lái)源，為了保護(hù)他們的利益，應(yīng)為其辦理社會(huì)保險(xiǎn)，并動(dòng)用一部分土地出讓金來(lái)解決他們的住宅問(wèn)題，從而維護(hù)城鄉(xiāng)之間的平衡發(fā)展。
4、改革并完善土地出讓金管理辦法
要想有效防范地方土地出讓金風(fēng)險(xiǎn)，可以從下面幾大方面入手：第一，推動(dòng)土地法制化發(fā)展，完善土地出讓金體制建設(shè)。國(guó)家應(yīng)加大對(duì)土地管理的法制化建設(shè)力度，通過(guò)科學(xué)地立法、執(zhí)法與監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)土地的法制化管理，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)土地出讓金的公平化、透明化管理。國(guó)家與地方土地管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該結(jié)合土地出讓工作中的具體問(wèn)題來(lái)不斷改革并完善土地出讓金管理制度，及時(shí)解除矛盾、解決問(wèn)題，積極規(guī)范土地出讓金的征收，合理規(guī)劃并分配土地出讓金，使之得到充分合理地利用，土地出讓金不僅要支持城市建設(shè)與發(fā)展，也要用來(lái)支持“三農(nóng)”建設(shè)，維護(hù)實(shí)地農(nóng)民利益。第二，健全發(fā)展土地出讓金財(cái)務(wù)核算體系。現(xiàn)階段，針對(duì)于土地出讓金尚未形成規(guī)范的財(cái)務(wù)預(yù)算體系。國(guó)家行政機(jī)構(gòu)與地方政府有必要完善出讓金財(cái)務(wù)核算體系，形成出讓預(yù)算編報(bào)系統(tǒng)，科學(xué)編制預(yù)算，同時(shí)，也要形成規(guī)范的會(huì)計(jì)核算方法，其中涵蓋：土地成本核算、票據(jù)管理等。加大對(duì)土地出讓工作的預(yù)算，形成科學(xué)的預(yù)算，加大審批監(jiān)督，從而維護(hù)財(cái)政收支平衡。
第一條 為了進(jìn)一步促進(jìn)土地使用制度改革，培育和發(fā)展地產(chǎn)市場(chǎng)，加強(qiáng)土地使用權(quán)有償使用收入管理，更好地發(fā)揮土地資產(chǎn)在城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。
第二條 國(guó)有土地使用權(quán)有償使用范圍：
（一）國(guó)有土地使用權(quán)出讓金（包括變更用地性質(zhì)或建設(shè)規(guī)模補(bǔ)繳的出讓金）。
（二）行政劃撥土地補(bǔ)交、扣繳的出讓金和收取的土地收益。
（三）國(guó)有土地使用權(quán)有償使用的其它收入。
第三條 國(guó)有土地使用權(quán)有償使用收入征收權(quán)限劃分：
國(guó)有土地使用權(quán)有償使用收入屬國(guó)家預(yù)算收入，由財(cái)政部門(mén)委托各級(jí)國(guó)土部門(mén)按照土地法律法規(guī)規(guī)定的審批權(quán)限分級(jí)征收。市審批權(quán)限范圍內(nèi)的由市國(guó)土局征收；縣、市審批權(quán)限范圍內(nèi)的，由縣、市、國(guó)土部門(mén)征收。
第四條 土地出讓金的計(jì)算：
（一）城鎮(zhèn)國(guó)有土地由政府負(fù)責(zé)拆遷整治后出讓的，扣除拆遷安置整治成本后為出讓金；未承擔(dān)地上物拆遷出讓的，以合同約定的出讓金為準(zhǔn)。
（二）征用農(nóng)村集體土地為國(guó)有土地后出讓的，出讓總價(jià)金扣除經(jīng)核業(yè)的實(shí)際征地成本后為土地出讓金。
（三）征用農(nóng)村集體土地為國(guó)有土地經(jīng)整治后出讓的，出讓總價(jià)金扣除征地、整治開(kāi)發(fā)成本后為土地出讓金。
第五條 土地使用權(quán)有償使用收入的分配
（一）城市規(guī)劃區(qū)范圍以內(nèi)（包括市中區(qū)、江北區(qū)、南岸區(qū)、沙坪壩區(qū)、九龍坡區(qū)、大渡口區(qū)，江北縣龍溪鎮(zhèn)、人和鎮(zhèn)、巴縣西彭鎮(zhèn)、漁洞鎮(zhèn)及市政府確定的其它地區(qū)）的城鎮(zhèn)國(guó)有土地（包括統(tǒng)征后的全部土地，下同）出讓金的分配比例為市級(jí)70％，區(qū)縣級(jí)30％（市政府籌集大型市政重點(diǎn)工程建設(shè)資金時(shí)另有規(guī)定除外）。
新征用農(nóng)村集體土地為國(guó)有土地出讓的，原則上按出讓綜合價(jià)金總額計(jì)算，市級(jí)30％，區(qū)縣級(jí)70％（含征地成本和區(qū)縣所得出讓金）。
（二）城市規(guī)劃區(qū)范圍以外（即前項(xiàng)未包括的區(qū)、市、縣）的城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓收入分配比例為：市級(jí)20％，區(qū)市縣級(jí)80％。
新征農(nóng)村集體土地為國(guó)有土地出讓的，原則上按出讓綜合價(jià)金總額計(jì)算，市級(jí)10％，區(qū)市縣級(jí)90％（含征地成本和區(qū)市縣所得的出讓金）。
（三）縣、市審批權(quán)限范圍內(nèi)國(guó)有土地使用權(quán)有償使用收入均按本條第一、第二項(xiàng)的比例分配。
第六條 土地使用權(quán)有償使用收入的解繳：
在市和區(qū)市縣國(guó)土局建立“土地收入”專(zhuān)戶，除按規(guī)定提取業(yè)務(wù)費(fèi)外，按昭第五條確定的分配比例分別于次月10日前解繳同級(jí)財(cái)政，具體解交辦法由市財(cái)政局、國(guó)土局制定。
第七條 征地拆遷和土地整治費(fèi)的審核與監(jiān)督：（一）征地、拆遷費(fèi)按土地管理法規(guī)的規(guī)定如實(shí)計(jì)算，并按征地審批經(jīng)限報(bào)市或縣、市國(guó)土局核定，包干使用。
（二）土地整治費(fèi)由開(kāi)發(fā)單位按實(shí)列報(bào)，同級(jí)財(cái)政局、國(guó)土局共同審定。
（三）征地拆遷和土地整治費(fèi)實(shí)行專(zhuān)戶存儲(chǔ)，專(zhuān)款專(zhuān)用，不準(zhǔn)挪作它用。
第八條 土地使用權(quán)有償收入的使用：
根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于土地使用權(quán)有償使用收入主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整治開(kāi)發(fā)和發(fā)展農(nóng)業(yè)的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我市情況，土地使用權(quán)有償收入使用比例為：70％用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，15％用于城市土地整治開(kāi)發(fā)，15％用于發(fā)展農(nóng)業(yè)。
第九條 城市規(guī)劃區(qū)和區(qū)、市、縣所在城鎮(zhèn)規(guī)劃以外的小城鎮(zhèn)的土地使用權(quán)出讓收入管理，按《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈重慶市小城鎮(zhèn)建設(shè)用地管理辦法（試行）〉通知》（重辦發(fā)〔1994〕68號(hào)文）的規(guī)定辦理。
第十條 國(guó)有土地使用權(quán)有償使用收入工作經(jīng)費(fèi)，由國(guó)土局按土地使用權(quán)有償使用收入的2％提取，專(zhuān)款專(zhuān)用，并納入同級(jí)財(cái)政瞀外資金專(zhuān)戶管理。
特此通知。
附件：經(jīng)確定可放申請(qǐng)表格的房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)名單
關(guān)于實(shí)施《北京市已購(gòu)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售管理辦法》的若干規(guī)定
為進(jìn)一步搞活我市住房二級(jí)市場(chǎng)，簡(jiǎn)化已購(gòu)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售的手續(xù)，依據(jù)國(guó)家和本市的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際情況，現(xiàn)制定實(shí)施《北京市已購(gòu)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售管理辦法》的若干規(guī)定如下：
一、關(guān)于辦理上市出售手續(xù)的程序
（一）凡申請(qǐng)上市出售已購(gòu)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房的房屋所有權(quán)人，須持房屋所有權(quán)證、身份證或其他有效身份證明，房屋所有權(quán)共有的，還要持其他房屋共有人同意出售的書(shū)面意見(jiàn)，到房屋所在地的區(qū)縣房地產(chǎn)交易管理部門(mén)申領(lǐng)《已購(gòu)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售申請(qǐng)表》和《已購(gòu)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售征詢意見(jiàn)表》，也可以到市國(guó)土資源和房屋管理局指定的房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)領(lǐng)取上述表格。發(fā)表格的單位不得扣押房屋所有權(quán)人的所有權(quán)證件。
（二）自當(dāng)事人將上述證件及填好的表格遞交到交易管理部門(mén)之日起，交易管理部門(mén)應(yīng)即收即辦，最長(zhǎng)不得超過(guò)3個(gè)工作日（遇有特殊情況可適當(dāng)延長(zhǎng)）完成已購(gòu)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售的審查工作并作出批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)的書(shū)面決定。
（三）經(jīng)批準(zhǔn)上市出售的房屋達(dá)成買(mǎi)賣(mài)合同的，買(mǎi)賣(mài)雙方須持買(mǎi)賣(mài)合同和相關(guān)證件及材料到交易管理部門(mén)辦理立契過(guò)戶手續(xù)。賣(mài)方須提交房屋所有權(quán)證或確權(quán)證明、身份證或其他有效身份證明，房屋所有權(quán)共有的，其他房屋共有人同意出售的書(shū)面意見(jiàn)；交易管理部門(mén)批準(zhǔn)上市出售的書(shū)面決定。買(mǎi)方須提交本市的身份證或其他有效身份證明；外省市個(gè)人還須提交有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)的購(gòu)房證明。
（四）交易管理部門(mén)自收齊買(mǎi)賣(mài)雙方的買(mǎi)賣(mài)合同和相關(guān)證件及材料之日起即為受理，工作人員即收即辦，最長(zhǎng)不得超過(guò)5個(gè)工作日（遇有特殊情況可適當(dāng)延長(zhǎng)）完成審查、評(píng)估并按《北京市城近郊八區(qū)已購(gòu)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售土地出讓金和收益分配管理暫行規(guī)定》〔（99）京房改辦字130號(hào)〕、《轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于調(diào)整房地產(chǎn)市場(chǎng)稅收政策的通知》〔京財(cái)稅（1999）1201號(hào)〕的規(guī)定，計(jì)收有關(guān)稅、費(fèi)、收益等工作，完成立契過(guò)戶手續(xù)。
（五）交易管理部門(mén)對(duì)于繳納的分成或超標(biāo)收益，要按財(cái)政管理的有關(guān)規(guī)定分別開(kāi)具單據(jù)和記帳，城近郊八區(qū)的交易管理部門(mén)收繳的收益應(yīng)按月統(tǒng)一上繳市局計(jì)財(cái)處；其余區(qū)縣按區(qū)縣的規(guī)定辦理。稅費(fèi)收繳的手續(xù)仍按現(xiàn)行的規(guī)定辦理。
（六）各區(qū)縣交易管理部門(mén)完成立契過(guò)戶手續(xù)后要及時(shí)將相關(guān)材料（評(píng)估材料除外）輸入聯(lián)網(wǎng)的電腦，并報(bào)送到市局信息中樞。
（七）已購(gòu)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房所占土地是以劃撥方式取得的，買(mǎi)方須持買(mǎi)賣(mài)合同，立契過(guò)戶的相關(guān)材料、賣(mài)方的房屋所有權(quán)證復(fù)印件到區(qū)縣土地行政管理部門(mén)申請(qǐng)辦理土地出讓手續(xù)。屬于該棟樓房?jī)?nèi)第一套房屋首次上市出售的，買(mǎi)方還應(yīng)提交由原售房單位提供的該棟樓房竣工日期及相關(guān)證明文件，應(yīng)簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)合同》；屬于上述同一樓房?jī)?nèi)的其他各套房屋上市出售時(shí)，只須開(kāi)具《房改房或經(jīng)濟(jì)適用住房上市土地出讓金繳納通知單》。
已購(gòu)公有住房所占土地是以出讓方式取得的，土地行政管理部門(mén)只須開(kāi)具注明了土地轉(zhuǎn)讓字樣和原出讓合同編號(hào)的《房改房或經(jīng)濟(jì)適用住房上市土地出讓金繳納通知單》。
買(mǎi)方辦理上述手續(xù)時(shí)應(yīng)按房屋買(mǎi)賣(mài)的成交價(jià)交付土地出讓金，城近郊八區(qū)還按3％繳納，遠(yuǎn)郊十個(gè)區(qū)縣按所在區(qū)縣制定的標(biāo)準(zhǔn)繳納。
應(yīng)簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》的，土地行政管理部門(mén)自收齊雙方的買(mǎi)賣(mài)合同、立契過(guò)戶的相關(guān)材料、賣(mài)方的房屋所有權(quán)證復(fù)印件、原售房單位提供的該棟樓房竣工日期及相關(guān)證明文件之日起即為受理，工作人員即收即辦，最長(zhǎng)不得超過(guò)3個(gè)工作日（遇有特殊情況可適當(dāng)延長(zhǎng)）完成《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》的簽訂和土地出讓金的收繳工作；不需簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》的土地行政管理部門(mén)自收齊雙方的買(mǎi)賣(mài)合同、立契過(guò)戶的相關(guān)材料、賣(mài)方的房屋所有權(quán)證件復(fù)印件之日起即為受理，工作人員應(yīng)即收即辦，當(dāng)日完成土地出讓金的收繳工作。
（八）土地行政管理部門(mén)對(duì)于繳納的土地出讓金，要按財(cái)政管理的有關(guān)規(guī)定分別開(kāi)具單據(jù)并記帳。城近郊八區(qū)的土地行政管理部門(mén)收繳的土地出讓金按月統(tǒng)一上交市房地局計(jì)財(cái)處，其余區(qū)縣按區(qū)縣的規(guī)定辦理。
（九）買(mǎi)方辦完上述手續(xù)后，持立契過(guò)戶、土地出讓金已繳納的證明等文件及規(guī)定的其他證件，到房屋所在地的區(qū)縣權(quán)屬登記部門(mén)申辦房屋所有權(quán)證。
權(quán)屬登記部門(mén)收齊上述證件之日起即為受理，并應(yīng)于受理之日即收即辦，最長(zhǎng)不得超過(guò)5個(gè)工作日（遇有特殊情況可適當(dāng)延長(zhǎng)）辦完登記、發(fā)證手續(xù)。權(quán)屬登記部門(mén)可不再進(jìn)行房屋測(cè)繪和現(xiàn)場(chǎng)勘察，但須在房屋所有權(quán)證的附記欄中注明土地出讓金繳納情況和土地使用年限并加蓋印章。
二、關(guān)于征詢?cè)a(chǎn)權(quán)單位意見(jiàn)的問(wèn)題
（一）凡以房改成本價(jià)所購(gòu)公房申請(qǐng)上市出售的，除與原產(chǎn)權(quán)單位在買(mǎi)賣(mài)合同中另有約定的以外，可不再征詢?cè)a(chǎn)權(quán)單位的意見(jiàn)。在京中央和國(guó)家機(jī)關(guān)及中央在京企事業(yè)單位另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
（二）涉及房屋供暖、物業(yè)管理及公共維修基金等問(wèn)題，賣(mài)方應(yīng)如實(shí)向買(mǎi)方告之，并由雙方自行協(xié)商解決。
三、關(guān)于土地出讓年期的確定
已購(gòu)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房所占土地是以劃撥方式取得的，從該棟樓房的第一套房屋首次上市交易之日起核定其土地出讓年期，即以根據(jù)房屋建筑結(jié)構(gòu)確定的土地最高使用年限減去該棟樓房自竣工之日起至首次上市交易之日止已實(shí)際使用的年期；同一樓房的其他各套房屋上市出售時(shí)，其土地出讓年期分別依其上市交易日期均按上述規(guī)定逐一核定，最終保證同一宗地上的土地出讓年期終止日相同。
鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)、磚混結(jié)構(gòu)的房屋，其土地使用年期最高不超過(guò)70年；磚木結(jié)構(gòu)的房屋，其土地使用年期最高不超過(guò)50年。
已購(gòu)公有住房所占土地是以出讓方式取得的，其土地使用年期仍按原《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》或轉(zhuǎn)讓合同和《國(guó)有土地使用證》規(guī)定的出讓年期減去已使用的年限計(jì)算。
四、關(guān)于國(guó)有土地使用證問(wèn)題
事實(shí)上，在現(xiàn)行的財(cái)稅制度與土地制度下，很少有辦法能夠遏制地方政府的賣(mài)地沖動(dòng)。在宏觀制度環(huán)境難以改變的情況下，最現(xiàn)實(shí)和最急迫的問(wèn)題應(yīng)是，重新審視現(xiàn)行的土地出讓金管理制度，對(duì)土地出讓金的使用進(jìn)行更加嚴(yán)格的管理和監(jiān)督。
支出構(gòu)成
時(shí)至今日，土地出讓收入，包括以招拍掛和協(xié)議方式出讓土地取得的收入(占土地出讓收入的80％以上)，也包括向改變土地使用條件的土地使用者取得的收入、劃撥土地時(shí)取得的拆遷安置等成本性的收入、出租土地的租金收入等，尚未被納入財(cái)政預(yù)算。
2007年之前，土地出讓收入先納入預(yù)算外專(zhuān)戶管理，再將扣除征地補(bǔ)償和拆遷費(fèi)用以及土地開(kāi)發(fā)支出等成本性支出后的余額繳入地方國(guó)庫(kù)，納入地方政府性預(yù)算基金管理。2006年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，對(duì)土地出讓收入管理制度進(jìn)行了改革，將全部土地出讓收入繳入地方國(guó)庫(kù)，納入地方政府性預(yù)算基金，實(shí)行“收支兩條線”管理，與一般預(yù)算分開(kāi)核算，專(zhuān)款專(zhuān)用。
隨著2007年《土地出讓金管理辦法》的實(shí)施，土地出讓金開(kāi)始納入地方基金預(yù)算。按照現(xiàn)行政策規(guī)定，土地出讓收入繳入國(guó)庫(kù)后，市縣財(cái)政部門(mén)先分別按規(guī)定比例計(jì)提國(guó)有土地收益基金和農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金，繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，余下的部分統(tǒng)稱為國(guó)有土地使用權(quán)出讓金。這筆資金被限定主要用于征地拆遷補(bǔ)償、土地開(kāi)發(fā)、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)廉租住房保障等支出，以體現(xiàn)“取之于民，用之于民”。
2009年12月，財(cái)政部等五部委還就進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓收支管理再次發(fā)文。
從2010年開(kāi)始，財(cái)政部公布中央與地方基金預(yù)算。由此，公眾可以對(duì)土地出讓金的收支有總體的了解。據(jù)2010年5月3日財(cái)政部網(wǎng)站公開(kāi)的2009年全國(guó)土地出讓收支基本，情況：當(dāng)年全國(guó)土地出讓收入為14239.7億元，土地出讓支出總額為12327.1億元，結(jié)余1912.6億元，按規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用。
數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)土地出讓支出中，用于征地和拆遷補(bǔ)償支出4985.67億元，占支出總額的比重為40.4％；用于土地開(kāi)發(fā)支出1322.46億元，占比重為10.7％；用于城市建設(shè)支出3340.99億元，占比27.1％；用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出為433.1億元，占比3.5％；用于補(bǔ)助被征地農(nóng)民支出194.91億元，占比1.6％；用于土地出讓業(yè)務(wù)支出86.89億元，占比0.7％；用于廉租住房支出187.1億元，占比1.5％；用于耕地開(kāi)發(fā)、土地整理、基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)支出477.56億元，占比3.9％；用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)支出107.25億元，占比0.9％；用于地震災(zāi)后恢復(fù)重建、破產(chǎn)或改制國(guó)有企業(yè)土地收入用于職工安置等支出1191.17億元，占比9.7％。
“政府花1元錢(qián)，從農(nóng)民那里買(mǎi)來(lái)地，從城鎮(zhèn)居民拆遷獲得地，轉(zhuǎn)手賣(mài)給地產(chǎn)商，可以獲得3元錢(qián)?！?/p>
信息和監(jiān)督缺失
盡管如此，從實(shí)際情況來(lái)看，土地出讓金的收支預(yù)算仍然缺乏充分的信息和監(jiān)督。
以北京市公開(kāi)的2010年地方基金預(yù)算收之情況為例，從中可以看到2009年北京市級(jí)土地出讓金的收支情況。當(dāng)年北京市級(jí)土地出讓金收入為299億元，但土地出讓金總額則為930億元。這意味著大部分土地出讓金留存在了區(qū)縣一級(jí)。而這些資金的收支情況，目前還難以從公開(kāi)的渠道查詢。北京也沒(méi)有列出市級(jí)土地出讓金究竟花在了哪些地方。
由于土地出讓金由本級(jí)政府“自收自支”，長(zhǎng)期缺乏收支規(guī)范與監(jiān)督機(jī)制，造成資金被嚴(yán)重浪費(fèi)、挪用乃至侵吞，同時(shí)土地尋租活動(dòng)愈演愈烈。
2010年4月，審計(jì)署公布的情況就表明，有11個(gè)市的674.81億元土地出讓收入管理不規(guī)范，未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，占征收總額的20.1％。
審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，11個(gè)市改變土地出讓收入用途56.91億元。其中：6個(gè)市支出39.36億元，用于高校新校區(qū)、會(huì)展中心、劇院、軟件園等公共工程建設(shè)；4個(gè)市支出9.68億元，用于增加政府投資企業(yè)注冊(cè)資本；6個(gè)市支出3.26億元，用于補(bǔ)貼公交公司購(gòu)車(chē)、還貸、設(shè)立農(nóng)業(yè)科研發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金等；7個(gè)市支出2.1億元，用于彌補(bǔ)國(guó)土、城建等部門(mén)工作經(jīng)費(fèi)不足；4個(gè)市違規(guī)支出2.38億元，用于建設(shè)、購(gòu)置辦公樓、商務(wù)樓、職工住宅等。
此外，部分市縣仍然存在違規(guī)征地、以租代征土地、違規(guī)協(xié)議出讓工業(yè)和經(jīng)營(yíng)性用地、土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)施效果不佳等違規(guī)問(wèn)題。
一些地方土地出讓金的使用也有“貓膩”。比如，按有關(guān)規(guī)定，各地從土地出讓凈收益中提取廉租住房保障資金的比例不得低于10％。但審計(jì)署2010年11月公布的審計(jì)報(bào)告顯示，2007年至2009年，有22個(gè)城市的提取比例未達(dá)到要求，共計(jì)少提取達(dá)146.23億元。
外界呼吁，地方基金預(yù)算的編制應(yīng)該更加詳細(xì)，尤其巨額土地出讓金的支出項(xiàng)目更應(yīng)該詳細(xì)列出。地方政府不但需要公開(kāi)每年土地出讓金的總額，更要公開(kāi)土地出讓金的用途。地方基金預(yù)算編制也應(yīng)該像一般財(cái)政預(yù)算那樣嚴(yán)格，并接受地方人大和公眾的監(jiān)督。
上海市城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)高級(jí)經(jīng)濟(jì)師顧海波在接受本刊采訪時(shí)亦表示，對(duì)于土地出讓金的支出及用途，目前各方尚只能進(jìn)行猜測(cè)，民眾應(yīng)享有知情權(quán)，審計(jì)、人大應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)督作用。如是，“謠言方能止于陽(yáng)光”。他還指出，事實(shí)上，不僅是土地出讓金，政府其他資金的使用也存在著類(lèi)似的嚴(yán)重問(wèn)題。
誰(shuí)才是最大受益者
土地出讓及增值的受益主體構(gòu)成也備受指摘。
2009年1.42萬(wàn)億元的全國(guó)土地出讓收入中，征地和拆遷補(bǔ)償、補(bǔ)助被征地農(nóng)民收入兩項(xiàng)支出合計(jì)僅為5180億元；2008年的數(shù)據(jù)是，土地收入1.0375億元，拆遷、補(bǔ)助農(nóng)民費(fèi)用為3778億元。有媒體據(jù)此粗略估算，政府花1元錢(qián)，從農(nóng)民那里買(mǎi)來(lái)地，從城鎮(zhèn)居民拆遷獲得地，轉(zhuǎn)手賣(mài)給地產(chǎn)商，可以獲得3元錢(qián)。
各地的情況也不盡相同。北京市財(cái)政局新聞發(fā)言人孟景偉曾對(duì)媒體表示，北京的土地出讓收入中有大約20％用于彌補(bǔ)土地開(kāi)發(fā)整理成本；上海市市長(zhǎng)韓正表示，2009年上海73％的土地出讓收入都補(bǔ)償給了拆遷戶。
產(chǎn)生如此大的差別，很可能是統(tǒng)計(jì)口徑的問(wèn)題，因?yàn)橄嚓P(guān)信息披露有限，很難分辨其中的真?zhèn)?。全?guó)數(shù)據(jù)應(yīng)該比較靠譜，也就是大約農(nóng)民、拆遷戶拿到1／3，政府拿到2／3。
當(dāng)然，這2／3主要用于城市公共建設(shè)、廉租房建設(shè)、農(nóng)用地開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目了，其中最主要的則是城市公共建設(shè)(北京市的例子是，2009年這部分支出占64.6％)。政府像商人一樣進(jìn)行所謂的“經(jīng)營(yíng)城市”，又讓自己手中已開(kāi)發(fā)的“熟地”進(jìn)一步增值。
政府依靠城市用地公有制壟斷土地所有權(quán)，成為唯一的土地出讓方；然后，通過(guò)拆遷或農(nóng)地轉(zhuǎn)化，獲得土地資源；其后，做一些“三通一平”的工作，再配之以必要的配套，把土地變成“熟地”；通過(guò)招拍掛等方式，地產(chǎn)商從政府批發(fā)到土地使用權(quán)，建成房屋，再次實(shí)現(xiàn)土地增值；然后，把批發(fā)來(lái)的土地以及地上的房屋賣(mài)給民眾，完成最終銷(xiāo)售。
在從地到房的過(guò)程中，產(chǎn)生了兩次增值，對(duì)應(yīng)著兩個(gè)最大的獲益人：地產(chǎn)商和政府。
以2009年為例，全國(guó)商品房銷(xiāo)售總額高達(dá)4.39萬(wàn)億元，以行業(yè)平均凈利潤(rùn)率10％匡算，地產(chǎn)商共從民眾那里賺取了4000多億元。
當(dāng)然政府賺的也是土地的錢(qián)，跟地產(chǎn)商類(lèi)似，這個(gè)錢(qián)的來(lái)源也在于價(jià)差：拆遷、征地前后的土地有巨大的價(jià)差。近年來(lái)因拆遷而導(dǎo)致了一系列的暴力事件，其背后的原因就在于此：雙方都非常清楚，那不是拆房子，而是搶錢(qián)。
主要對(duì)象是：（一）對(duì)已購(gòu)公有住房、經(jīng)濟(jì)適用住房及商品住宅房（樓）參與房改出售后未上市交易的，辦理土地登記手續(xù)，頒發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)；（二）上市轉(zhuǎn)讓的，補(bǔ)交土地出讓金，辦理土地變更手續(xù)，頒發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)；
二、方法步驟
（一）告知勘丈
1、通告或通知。此項(xiàng)工作開(kāi)展前在縣電視臺(tái)進(jìn)行公告，也可到用地單位告知或由用地單位進(jìn)行申請(qǐng)。
2、申核資料。由售房單位提交有關(guān)售房資料、權(quán)屬證明材料及原土地證書(shū)，報(bào)縣國(guó)土資源局地籍股預(yù)審。
3、實(shí)地勘丈。在用地單位權(quán)屬來(lái)源合法、四至界限清楚和四鄰無(wú)爭(zhēng)議的情況下，現(xiàn)場(chǎng)勘丈繪制草圖，進(jìn)行分割登記。
（二）確定住房用地范圍
住房用地范圍的確定，采用單獨(dú)或先分割后分?jǐn)偟霓k法進(jìn)行。
（1）綜合宗地的分割。單位住宅區(qū)用地與辦公等其他用地為一宗地時(shí)，應(yīng)將住宅區(qū)用地分割單獨(dú)劃宗。
（2）宗地的設(shè)立。①土地登記以宗地為基本單元，無(wú)論平房或樓房凡能劃分出每個(gè)購(gòu)房者各自使用土地界線的均單獨(dú)劃宗；②不能為購(gòu)房者單獨(dú)劃宗的，則以整棟房用地或連片房屋用地設(shè)為共用宗地；③共用宗地?zé)o論是按棟劃宗還是連片劃宗，其共用宗地的用地面積，除包括房屋本身占地外，還應(yīng)包括宅間小路、宅間綠化、煤房等附屬用地在內(nèi)；④住宅區(qū)內(nèi)市政設(shè)施、交通道路用地、廣場(chǎng)、大面積的公共綠化用地單獨(dú)劃宗，不進(jìn)行面積分?jǐn)偂?/p>
（三）確定土地使用權(quán)面積
1、購(gòu)房者個(gè)人使用的土地面積由獨(dú)立使用土地面積和分?jǐn)偯娣e兩部分組成。
2、計(jì)算購(gòu)房者分?jǐn)偼恋孛娣e。
購(gòu)房者個(gè)人分?jǐn)偼恋孛娣e=購(gòu)房人房屋建筑面積與總建筑面積之比乘共用宗地面積。
共用宗地面積=本棟房屋建筑占地面積 附屬用地占地面積。
附屬用地為供本棟房屋獨(dú)立使用的宅間小路、宅間綠化等，凡能劃入宗地內(nèi)的附屬用地，原則上分?jǐn)偟綉簟?/p>
3、獨(dú)立與住宅區(qū)外的幼兒園、學(xué)校、商服用地、社區(qū)管委會(huì)或居委會(huì)等公共用地應(yīng)單獨(dú)劃宗，原則上確定給原產(chǎn)權(quán)單位。
4、不參加房改的公共性建筑所占土地，不參加面積分?jǐn)偂?/p>
（四）收費(fèi)。測(cè)繪費(fèi)、工本費(fèi)收費(fèi)按原甘肅省土地局、測(cè)繪局、原省物委、省財(cái)政廳《關(guān)于土地登記收費(fèi)及其管理辦法實(shí)施細(xì)則》（甘土發(fā)字[1990]025號(hào)）文件規(guī)定收取，即城鎮(zhèn)居民住房用地面積在100平方米（含100平方米）以下每宗地收取測(cè)繪費(fèi)13元。每超過(guò)1至50平方米，加收5元，最高不超過(guò)30元；工本費(fèi)個(gè)人每證5元。
土地出讓金：為減輕土地權(quán)利人在辦理住房用地登記時(shí)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，征收土地出讓金時(shí)，按正寧縣城區(qū)基準(zhǔn)地價(jià)的5進(jìn)行核算，即住宅用地一級(jí)區(qū)基準(zhǔn)地價(jià)按193元/平方米(12.9萬(wàn)元/畝)核算，其土地出讓金為9.6元/平方米；二級(jí)區(qū)基準(zhǔn)地價(jià)按145元/平方米(9.6萬(wàn)元/畝)核算，土地出讓金為7.2元/平方米；三級(jí)區(qū)基準(zhǔn)地價(jià)按115元/平方米(7.7萬(wàn)元/畝)核算，土地出讓金為5.7元/平方米。該核算標(biāo)準(zhǔn)僅適用于按期限辦理城鎮(zhèn)住房用地登記的單位和個(gè)人，在單位統(tǒng)一辦理城鎮(zhèn)住房用地登記時(shí)，經(jīng)告知不辦理用地登記的個(gè)人而后逾期辦理的，按照城區(qū)基準(zhǔn)地價(jià)10征收土地出讓金。
（五）登記發(fā)證?？h國(guó)土資源局在對(duì)報(bào)件齊全、面積核算準(zhǔn)確且已交清費(fèi)用的土地權(quán)利人在七日內(nèi)予以登記注冊(cè)，報(bào)主管領(lǐng)導(dǎo)審核批準(zhǔn)后，憑用地單位證明，發(fā)放土地證書(shū)
。
三、相關(guān)規(guī)定
1、凡是職工按房改政策規(guī)定購(gòu)買(mǎi)公有住房、經(jīng)濟(jì)適用住房已領(lǐng)取房屋所有權(quán)證書(shū)的，在辦理土地登記時(shí)，可暫不交納土地出讓金，但其土地使用權(quán)類(lèi)型與房屋產(chǎn)權(quán)單位原土地使用權(quán)類(lèi)型一致。
2、個(gè)人購(gòu)買(mǎi)的商品房已領(lǐng)取房屋使用權(quán)證書(shū)的，土地使用權(quán)確定給個(gè)人。在辦理土地登記時(shí)，商品房用地為出讓方式取得土地使用權(quán)的，按出讓土地使用權(quán)為購(gòu)房者辦理土地使用權(quán)證書(shū)；商品房用地為劃撥方式取得土地使用權(quán)的，由開(kāi)發(fā)商補(bǔ)交出讓金后為購(gòu)房者確定出讓土地使用權(quán)。
3、已購(gòu)公有住房、經(jīng)濟(jì)適用住房用地為劃撥用地的，上市交易的由新購(gòu)房者或原購(gòu)房者交納土地出讓金后按出讓土地使用權(quán)辦理土地使用權(quán)證書(shū)。
4、凡以出讓方式取得土地使用權(quán)的，上市交易時(shí)不再征收土地出讓金，直接辦理過(guò)戶手續(xù)。
5、用地單位應(yīng)提供的證明材料：
（1）用地單位申請(qǐng)；
（2）縣發(fā)改局
立項(xiàng)批復(fù)；
（3）原單位國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)；
（4）參加房改的應(yīng)提供“成本價(jià)售房審批表”；
市區(qū)范圍內(nèi)的土地收儲(chǔ)出讓計(jì)劃由市國(guó)土局會(huì)同發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)、財(cái)政等土地收儲(chǔ)委員會(huì)成員單位制定，報(bào)市政府批準(zhǔn)后實(shí)施；各鎮(zhèn)（區(qū)）范圍內(nèi)的土地收儲(chǔ)出讓計(jì)劃由各鎮(zhèn)（區(qū)）人民政府（管委會(huì)）會(huì)同規(guī)劃、建設(shè)、國(guó)土等部門(mén)制定，報(bào)市政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
全市土地收儲(chǔ)出讓年度計(jì)劃必須在上年前報(bào)市土地收儲(chǔ)委員會(huì)審定，經(jīng)市政府批準(zhǔn)后，由市國(guó)土局按規(guī)定向社會(huì)公布。
在土地收儲(chǔ)出讓計(jì)劃執(zhí)行期內(nèi)，因城市建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，確需調(diào)整出讓地塊的，則必須經(jīng)市土地收儲(chǔ)委員會(huì)審定，并報(bào)市政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
二、規(guī)范地價(jià)評(píng)估和出讓底價(jià)
市國(guó)土局應(yīng)當(dāng)根據(jù)擬出讓地塊的區(qū)位條件、規(guī)劃條件和土地市場(chǎng)情況，依據(jù)《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》，組織對(duì)擬出讓地塊的正常土地市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行評(píng)估。
市土地收儲(chǔ)委員會(huì)根據(jù)土地估價(jià)結(jié)果，兼顧產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)位條件等情況，集體決策，綜合確定出讓底價(jià)和投標(biāo)、競(jìng)買(mǎi)保證金。招標(biāo)出讓的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)確定標(biāo)底；拍賣(mài)和掛牌出讓的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)確定起叫價(jià)、起始價(jià)等。鎮(zhèn)（區(qū)）范圍內(nèi)土地出讓標(biāo)底、底價(jià)等情況須報(bào)市國(guó)土局審定，土地出讓標(biāo)底、底價(jià)不得低于國(guó)家規(guī)定的最低價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。
加強(qiáng)對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)資格和評(píng)估人員執(zhí)業(yè)資質(zhì)管理，規(guī)范從業(yè)行為。評(píng)估機(jī)構(gòu)及評(píng)估人員應(yīng)嚴(yán)格按評(píng)估技術(shù)規(guī)程要求客觀、公正地開(kāi)展評(píng)估活動(dòng)，對(duì)故意壓低或抬高標(biāo)的物評(píng)估市場(chǎng)價(jià)的，評(píng)估結(jié)果無(wú)效，并由相關(guān)部門(mén)視情節(jié)輕重予以相應(yīng)的處罰；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。
三、規(guī)范招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓土地使用權(quán)的行為
根據(jù)出讓地塊的具體情況，規(guī)范編制招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓方案。出讓方案應(yīng)體現(xiàn)公正、公開(kāi)原則和有利于促進(jìn)城市建設(shè)的原則，不得以外資、招商引資等名義設(shè)置影響公平競(jìng)爭(zhēng)的限制性條件，應(yīng)最大限度地降低土地使用權(quán)競(jìng)買(mǎi)、競(jìng)投的參與門(mén)檻。
土地競(jìng)買(mǎi)、競(jìng)投申請(qǐng)人，可以是國(guó)內(nèi)外的法人、自然人和其他組織，土地競(jìng)得后須在當(dāng)?shù)爻闪㈤_(kāi)發(fā)項(xiàng)目公司，并實(shí)行屬地管理。但在土地競(jìng)買(mǎi)、競(jìng)投前兩年中，有下列情形之一的申請(qǐng)人，不得參加土地使用權(quán)競(jìng)買(mǎi)、競(jìng)投：
1、法律、法規(guī)及規(guī)章對(duì)申請(qǐng)人有明確限制的；
2、執(zhí)法、執(zhí)紀(jì)部門(mén)正在偵查或確認(rèn)在土地出讓中有行賄行為嫌疑的；
3、執(zhí)法、執(zhí)紀(jì)部門(mén)確認(rèn)在土地出讓中有串標(biāo)行為的；
4、無(wú)正當(dāng)理由，仍未按土地出讓合同約定付清土地出讓金及其它稅費(fèi)的；
5、違反土地出讓合同約定，擅自增加容積率或改變土地用途而未補(bǔ)辦手續(xù)、未補(bǔ)繳出讓金及其它稅費(fèi)的；
6、上年度房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，經(jīng)綜合考核名列末位的，或在建設(shè)質(zhì)量、小區(qū)配套、物業(yè)管理、善后服務(wù)、農(nóng)民工工資等方面由于管理不善引起嚴(yán)重后果，造成的，實(shí)行“一票否決”。
市監(jiān)察部門(mén)會(huì)同規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)、財(cái)政等部門(mén)，對(duì)照上述規(guī)定認(rèn)定土地競(jìng)買(mǎi)、競(jìng)投申請(qǐng)人的參與資格，并在競(jìng)買(mǎi)、競(jìng)投報(bào)名截止時(shí)間前一日內(nèi)予以書(shū)面答復(fù)。
市建設(shè)部門(mén)會(huì)同規(guī)劃、國(guó)土、財(cái)政等部門(mén)，對(duì)年度房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行綜合考核，考核結(jié)果在下年度第一季度前向社會(huì)公示。具體考核內(nèi)容和指標(biāo)等，由市建設(shè)局負(fù)責(zé)制定。
四、加強(qiáng)對(duì)聯(lián)合競(jìng)買(mǎi)、競(jìng)投行為的管理
土地招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓的申請(qǐng)人，可以單獨(dú)申請(qǐng)競(jìng)買(mǎi)、競(jìng)投，也可以聯(lián)合申請(qǐng)競(jìng)買(mǎi)、競(jìng)投。但聯(lián)合申請(qǐng)的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)簽訂聯(lián)合競(jìng)買(mǎi)、競(jìng)投協(xié)議，協(xié)議需規(guī)定聯(lián)合各方的名稱或姓名及其權(quán)利和義務(wù)，并明確競(jìng)得土地后擬成立新公司的成立時(shí)限、股東及其出資比例、出資形式等內(nèi)容。
土地競(jìng)得后，聯(lián)合各方應(yīng)在協(xié)議約定的時(shí)限內(nèi)成立新公司，并由新公司與出讓人簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》。新公司的股東及其出資比例、出資形式應(yīng)與聯(lián)合競(jìng)買(mǎi)、競(jìng)投協(xié)議規(guī)定的內(nèi)容一致，聯(lián)合各方不得變更股東及其出資比例、出資形式。否則，作違約處理，取消其土地競(jìng)得資格，土地出讓履約保證金不予退還。
土地受讓后，有下列情況之一的，受讓人不得轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)或以各種形式轉(zhuǎn)讓股權(quán)：
1、未繳清土地出讓金及相關(guān)稅費(fèi)的；
2、開(kāi)發(fā)投資總額未達(dá)到25%（不含土地出讓金）的；
3、未取得《房屋銷(xiāo)售許可證》的。否則，按非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)查處，并可依法無(wú)償收回土地使用權(quán)、沒(méi)收非法所得。
五、嚴(yán)禁變相房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)行為
嚴(yán)禁將以高科技、科研樓（研發(fā)樓）、辦公樓、工業(yè)、農(nóng)莊等名義取得的非經(jīng)營(yíng)性土地，擅自改變土地批準(zhǔn)用途和規(guī)劃建筑功能，變相搞房地產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目開(kāi)發(fā)；不得設(shè)計(jì)和建設(shè)成套住宅（含獨(dú)幢或聯(lián)排低層住宅）、商業(yè)門(mén)店及其它經(jīng)營(yíng)性房屋。相關(guān)部門(mén)必須嚴(yán)把規(guī)劃設(shè)計(jì)、規(guī)劃評(píng)審和審批發(fā)證關(guān)，建筑設(shè)計(jì)不符合審批內(nèi)容的，一律不得發(fā)放《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程施工許可證》；建成后的房屋不符合原批準(zhǔn)用途的，一律不得通過(guò)驗(yàn)收，并不得發(fā)放《房屋所有權(quán)證》和《國(guó)有土地使用證》。
已建成的房屋擅自改變批準(zhǔn)用途，符合城市規(guī)劃的，應(yīng)補(bǔ)繳土地出讓金，并予處罰；不符合城市規(guī)劃的，責(zé)令限期整改，并予罰款；嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的，責(zé)令限期拆除，并予罰款。土地出讓金補(bǔ)繳標(biāo)準(zhǔn)為：按現(xiàn)用途土地的評(píng)估價(jià)格（不得低于同區(qū)域內(nèi)同用途土地出讓成交的最高價(jià)格）與原取得土地價(jià)格的差價(jià)確定。
凡未依法辦理土地用途變更手續(xù)、補(bǔ)繳土地出讓金或限期整改到位的，建設(shè)部門(mén)不得變更房屋登記用途、工商部門(mén)不得核發(fā)相關(guān)經(jīng)營(yíng)證照、稅務(wù)部門(mén)不得辦理稅務(wù)登記，其它相關(guān)部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格按土地和房屋登記用途辦理相關(guān)審批手續(xù)。
六、加強(qiáng)土地出讓金征收管理
土地受讓人按土地出讓合同約定繳清土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)后，市國(guó)土局方可辦理供地手續(xù)，核發(fā)《國(guó)有土地使用證》。屬分期繳款、分期供地的，按供地面積繳清所分?jǐn)偟耐恋爻鲎尳穑⒃谠U納的土地出讓保證金中確定一部分金額抵繳最后一次供地的土地出讓金。受讓人未按土地出讓合同約定繳清全部土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)的，市國(guó)土局不得辦理供地手續(xù)、不得發(fā)放《國(guó)有土地使用證》，規(guī)劃、建設(shè)、城管等部門(mén)不得辦理工程項(xiàng)目的相關(guān)審批手續(xù)、不得發(fā)放《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程施工許可證》。
已開(kāi)工建設(shè)項(xiàng)目，受讓人未按土地出讓合同約定繳清土地出讓金及相關(guān)稅費(fèi)的，規(guī)劃、建設(shè)、城管等部門(mén)一律停止辦理工程建設(shè)后續(xù)審批和竣工驗(yàn)收手續(xù)，國(guó)土部門(mén)不得辦理土地分割登記手續(xù)，建設(shè)部門(mén)不得發(fā)放《房屋所有權(quán)證》。
土地受讓人無(wú)正當(dāng)理由拖欠土地出讓金及相關(guān)稅費(fèi)的，應(yīng)嚴(yán)格按土地出讓合同約定加收滯納金；超過(guò)土地出讓合同約定的繳款期限滿三個(gè)月的，應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)、不予退還土地出讓履約保證金，并取消其三年內(nèi)在我市參與競(jìng)買(mǎi)、競(jìng)投土地的資格。
七、嚴(yán)格限定開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的開(kāi)工時(shí)間
土地出讓后，受讓人不得無(wú)故拖延開(kāi)發(fā)，囤積土地。土地受讓人應(yīng)嚴(yán)格按照土地出讓合同約定的時(shí)間動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)，有下列情形之一的，認(rèn)定為閑置土地：
1、超過(guò)土地使用權(quán)出讓合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期一年以上（含一年）未動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)的；
2、已動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)但開(kāi)發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一的或者已投資額占總投資額不足25%且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開(kāi)發(fā)建設(shè)連續(xù)一年以上（含一年）的；
3、法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。
土地閑置超過(guò)一年、不滿二年的，由市國(guó)土局向土地受讓人送達(dá)《限期動(dòng)工開(kāi)發(fā)通知書(shū)》，責(zé)令其在規(guī)定期限內(nèi)動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)，并向社會(huì)公告；同時(shí)，送達(dá)《繳納土地閑置費(fèi)通知書(shū)》，按照規(guī)定向受讓人征收土地使用權(quán)出讓金總額20％的土地閑置費(fèi)，并責(zé)令限期繳納。土地閑置滿二年的，由市國(guó)土局依法無(wú)償收回土地使用權(quán)。但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門(mén)的行為造成動(dòng)工開(kāi)發(fā)遲延的除外。
八、嚴(yán)格開(kāi)發(fā)項(xiàng)目用途管理
在出讓期限內(nèi)，土地受讓人必須嚴(yán)格按照土地出讓合同規(guī)定的土地用途開(kāi)發(fā)利用土地。因城市規(guī)劃調(diào)整，需要改變出讓合同規(guī)定的土地用途的，國(guó)土部門(mén)有權(quán)收回土地使用權(quán)，重新進(jìn)行招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓?zhuān)恍枰植空{(diào)整土地用途的，受讓人應(yīng)提出申請(qǐng)，經(jīng)市政府同意，并依法辦理有關(guān)批準(zhǔn)手續(xù)，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金，辦理土地變更登記。
九、嚴(yán)格開(kāi)發(fā)項(xiàng)目容積率管理
在土地出讓期限內(nèi)，受讓人必須嚴(yán)格按照出讓合同規(guī)定的土地使用條件利用土地，不得擅自提高容積率、增加建筑面積。因政策或其它原因，確需提高出讓土地容積率的，受讓人應(yīng)提出申請(qǐng)，經(jīng)市政府同意，并與市國(guó)土局簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》補(bǔ)充協(xié)議，補(bǔ)交土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)。
已簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》的，補(bǔ)交土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)按合同約定執(zhí)行。
未簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》的，補(bǔ)交土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)按出讓地塊樓面地價(jià)與超建筑面積之乘積的2倍計(jì)征。樓面地價(jià)的計(jì)算方法為：
凈地出讓地塊，以《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》規(guī)定的建筑面積和土地出讓金為基數(shù)，核算成單位建筑面積土地成本。
毛地出讓地塊（含部分毛地、部分凈地出讓地塊），以《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》規(guī)定的建筑面積，依據(jù)出讓時(shí)的評(píng)估總地價(jià)（含征地拆遷成本和土地出讓成交價(jià)），核算成單位建筑面積土地成本。
十、加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓和抵押管理
土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)òǔ鍪邸⒔粨Q和贈(zèng)與）必須同時(shí)具備以下兩個(gè)條件：
1、受讓人按照出讓合同約定已經(jīng)支付全部土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)，領(lǐng)取《國(guó)有土地使用證》，取得出讓土地使用權(quán)；
2、受讓人已完成開(kāi)發(fā)投資總額（不含土地出讓金）的25%以上。
城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)土地轉(zhuǎn)讓?zhuān)毥?jīng)規(guī)劃部門(mén)審核，并報(bào)市政府批準(zhǔn)后，國(guó)土部門(mén)才能辦理土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)。
對(duì)商品房建設(shè)用地，土地受讓人在領(lǐng)取商品房預(yù)（銷(xiāo)）售許可證后，國(guó)土部門(mén)不得再辦理土地使用權(quán)抵押手續(xù)；建設(shè)部門(mén)在辦理商品房預(yù)（銷(xiāo)）售許可證前，土地受讓人必須注銷(xiāo)該宗地已設(shè)定的抵押權(quán)，否則不予發(fā)證。
十一、嚴(yán)禁變相低地價(jià)出讓土地
鎮(zhèn)（區(qū)）人民政府（管委會(huì)）及其相關(guān)部門(mén)不得以招商引資或集鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)等名義，擅自批準(zhǔn)各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)用地。在經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛出讓前，不得與土地競(jìng)買(mǎi)人簽訂影響公平競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議或意向性協(xié)議；在土地出讓成交后，不得以各種形式將出讓金補(bǔ)貼或返還給土地受讓人，否則，按非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)查處。
十二、加強(qiáng)集鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)性用地出讓管理
各鎮(zhèn)（區(qū)）經(jīng)營(yíng)性用地出讓必須納入全市統(tǒng)一的土地市場(chǎng)管理，不得以中心村、安置房建設(shè)等名義實(shí)施集鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)，規(guī)避土地招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓程序。凡未通過(guò)招拍掛取得土地使用權(quán)的，國(guó)土部門(mén)一律不得發(fā)放土地使用證書(shū)，規(guī)劃部門(mén)一律不得發(fā)放《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，建設(shè)部門(mén)一律不得發(fā)放《建設(shè)工程施工許可證》和《房屋所有權(quán)證》；市國(guó)土、監(jiān)察部門(mén)應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定從嚴(yán)查處，并依法追究當(dāng)事人的責(zé)任。
十三、加強(qiáng)土地出讓合同管理，嚴(yán)肅責(zé)任追究
本意見(jiàn)相關(guān)條款應(yīng)當(dāng)在《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》中予以明確，并嚴(yán)格監(jiān)管；《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》簽訂后，需要調(diào)整有關(guān)約定的，須報(bào)經(jīng)市土地收儲(chǔ)委員會(huì)同意。
市各部門(mén)、鎮(zhèn)（區(qū)）政府（管委會(huì)）及相關(guān)工作人員有、、行為的，應(yīng)依法嚴(yán)肅查處；構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。
中圖分類(lèi)號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）36-0024-02
一、國(guó)有土地收支的現(xiàn)狀
國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入是政府以出讓等方式配置國(guó)有土地使用權(quán)取得的全部土地價(jià)款，包括通過(guò)“協(xié)議與招拍掛”方式取得的土地出讓收入、土地劃撥收入、租賃收入和變更補(bǔ)繳收入等。目前，土地出讓收入由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)征繳管理，國(guó)土資源管理部門(mén)負(fù)責(zé)具體征收，國(guó)庫(kù)負(fù)責(zé)辦理土地出讓收入的收納、劃分、留解和支出撥付。國(guó)土部門(mén)將收取的土地出讓金存入財(cái)政部門(mén)在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的“非稅收入?yún)R繳戶”，一定期限（一旬或一月或不定期）將資金劃給人民銀行國(guó)庫(kù)。支出通過(guò)地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，由財(cái)政部門(mén)開(kāi)具撥款單，國(guó)庫(kù)直接將款項(xiàng)劃給收款人。2009—2011年，海南省土地收入入庫(kù)額占基金收入比例在80%以上，占地方財(cái)政收入比例在30%以上；海南省土地支出占基金支出比例也在80%以上，占地方財(cái)政支出比例分別在20%左右。
二、國(guó)有土地收支管理中存在的問(wèn)題
1.通過(guò)“匯繳戶”集中匯繳入庫(kù)的方式存在一定弊端。一是“匯繳戶”中的土地出讓金未完全繳入國(guó)庫(kù)?，F(xiàn)行政策規(guī)定，土地出讓收支應(yīng)納入地方政府性基金預(yù)算，收入全額繳入國(guó)庫(kù)，但2007—2011年，海南省國(guó)有土地出讓合同價(jià)款和入庫(kù)金額都會(huì)有規(guī)模較大的差額。二是不利于土地出讓金及時(shí)繳庫(kù)?，F(xiàn)行政策規(guī)定，土地出讓金于十個(gè)工作日內(nèi)由非稅收入?yún)R繳專(zhuān)戶匯繳入庫(kù)，但在實(shí)際操作中，土地收入入庫(kù)是根據(jù)財(cái)政部門(mén)需要從商業(yè)銀行調(diào)度資金，有時(shí)一個(gè)月劃撥一筆，第四季度才將資金全部調(diào)度入庫(kù)，有些地區(qū)第四季度入庫(kù)額占比達(dá)到全年入庫(kù)額的50%以上。
2.國(guó)有土地支出中土地出讓支出中成本性支出占比高，用于農(nóng)村建設(shè)的支出尤其薄弱。國(guó)有土地支出大致可概括分為四類(lèi)：成本性開(kāi)發(fā)支出、① 城市建設(shè)支出、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出、廉租住房支出。成本性開(kāi)發(fā)支出在土地出讓支出中始終占有較高比重。2009—2011年海南省成本性支出占比均在70%以上，而用于新農(nóng)村建設(shè)的支出占比不到10%，土地出讓金支出中用于農(nóng)村建設(shè)的比重較低。
3.國(guó)有土地支出中“其他土地使用權(quán)出讓收入安排的支出”用途不規(guī)范，支出繁雜。根據(jù)財(cái)政部、國(guó)土資源部和中國(guó)人民銀行聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法的通知》（財(cái)綜[2006]68號(hào)）的規(guī)定，“其他土地使用權(quán)出讓收入安排的支出”反映“從土地出讓收入中支付繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、支付破產(chǎn)或改制國(guó)有企業(yè)安置費(fèi)等支出”。隨著近年來(lái)土地用途的不斷調(diào)整，一些在其他支出中所列的項(xiàng)目都已單列出來(lái)；目前按財(cái)政部《2012年政府收支分類(lèi)科目》的規(guī)定，“其他土地使用權(quán)出讓收入安排的支出”反映“土地出讓收入用于其他方面的支出”。但在實(shí)際支出時(shí)，“其他土地使用權(quán)出讓收入安排的支出”往往出現(xiàn)金額大、用途不規(guī)范且繁雜的情況。2009—2011年部分地區(qū)其他支出累計(jì)額占土地支出比重達(dá)到50%，用途集中在四種類(lèi)別：一類(lèi)是歸還地方融資平臺(tái)貸款本息；一類(lèi)是工程建設(shè)；一類(lèi)是民生類(lèi)支出；一類(lèi)是行政類(lèi)支出，其中：歸還地方融資平臺(tái)貸款本息金額占的比重較大。由于文件規(guī)定不明確，地方政府將很多無(wú)法在預(yù)算支出中列支的項(xiàng)目都在此列支。
4.部分政策規(guī)定未能?chē)?yán)格執(zhí)行。能完全落實(shí)。如：政策規(guī)定要將土地出讓凈收益的10%用于補(bǔ)充城市廉租住房保障資金，并根據(jù)廉租住房建設(shè)進(jìn)展及時(shí)核撥所需資金。但海南省廉租房建設(shè)支出在土地支出中的占比始終較低，2009—2011年其占比均不到10%。又如：按規(guī)定，海南省“按出讓總價(jià)的3%”計(jì)提“國(guó)有土地收益基金收入”和按“出讓面積53元/畝的20%”從土地出讓金中計(jì)提“農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金收入”，而海南省部分地區(qū)沒(méi)有計(jì)提這兩部分基金，即使提取基金的地區(qū)，很多也并沒(méi)有足額提取。
三、原因分析
1.配套制度缺位。“[2006]100號(hào)”（下稱100號(hào)文）要求，國(guó)土資源管理部門(mén)和財(cái)政部門(mén)應(yīng)確保將應(yīng)繳的土地出讓收入及時(shí)足額繳入地方國(guó)庫(kù)，地方國(guó)庫(kù)負(fù)責(zé)辦理土地出讓收入的收納、劃分、留解和撥付以及確保土地出讓收支數(shù)據(jù)準(zhǔn)確無(wú)誤。但實(shí)際工作中，對(duì)土地出讓收入征管、劃繳、報(bào)解、入庫(kù)等具體操作缺乏配套的操作辦法；在業(yè)務(wù)流程及處理中，對(duì)各部門(mén)的職責(zé)分工也沒(méi)有明確具體要求，基層開(kāi)展相關(guān)工作缺乏指導(dǎo)。
2.部門(mén)利益作用。土地出讓收入滯留在財(cái)政專(zhuān)戶，財(cái)政部門(mén)能夠靈活、方便地支配和使用，不會(huì)受到國(guó)庫(kù)的監(jiān)督；同時(shí)，大量資金滯留在商業(yè)銀行，增加了開(kāi)戶行的信貸資金來(lái)源。因此，財(cái)政部門(mén)主觀上不愿將專(zhuān)戶收入繳庫(kù)，商業(yè)銀行為了擴(kuò)大資金來(lái)源，客觀上也為財(cái)政部門(mén)開(kāi)戶及資金收付提供了方便。
3.地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配。海南財(cái)力比較薄弱，屬于中央補(bǔ)助的省份，但地方的事權(quán)卻無(wú)所不包，從行政性支出、基本建設(shè)支出到近些年逐年加重的民生性支出。在財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)等的情況下，土地收入成為地方政府財(cái)力的重要來(lái)源，雖然文件規(guī)定其使用范圍有嚴(yán)格限制，重點(diǎn)是要在保障被征地農(nóng)民合法利益的基礎(chǔ)上，將富余資金重點(diǎn)向新農(nóng)村建設(shè)傾斜，但2009年以來(lái)除了征地拆遷支出外，償還融資平臺(tái)的地方債務(wù)卻成為支出的重點(diǎn)；同時(shí)各類(lèi)民生欠賬支出也成為新的剛性支出。從國(guó)有土地支出預(yù)算科目的變遷中可以看到，2011年新增了“支付破產(chǎn)或改制企業(yè)職工安置費(fèi)”、“教育資金安排的支出”、“棚戶區(qū)改造支出”、“公共租賃住房支出”和“農(nóng)田水利資金安排的支出”，從土地支出中安排的支出項(xiàng)目越來(lái)越多。
四、建議
