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自1990年10月1日《中華人民共和國行政訴訟法》施行后，法院須依不同的訴訟法，分別適用行政訴訟程序和民事訴訟程序對關聯(lián)的行政爭議與民事爭議進行審理。如何處理關聯(lián)的行政爭議與民事爭議的審理順序，即優(yōu)先審理何者，是理論和實踐均必須予以規(guī)范與明確的問題。隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和進一步完善，為了更有效調整紛繁復雜的社會關系和合理配置資源，行政權的進一步擴大，已是不爭的事實，行政權時刻影響著大量的民事法律關系，行政法律關系與民事法律關系相互滲透、交叉；同時，公民、法人和其他組織的法律意識尤其是行政訴訟意識的增強，唯權、唯上思想的擯棄，一旦行政行為侵犯其民事權益時，已不再聽之任之，而是充分行使提起行政訴訟的權利，關聯(lián)的行政爭議與民事爭議的案件將有增無減。因此，從理論上，對關聯(lián)的行政爭議與民事爭議的審理順序進行探討，為以后立法提供更加科學的理論依據，規(guī)范、統(tǒng)一目前司法操作方式，均具有積極意義。
一、關聯(lián)的行政爭議與民事爭議的概念、特征與表現(xiàn)形式
關聯(lián)的行政爭議與民事爭議是指在案件的審理過程中，同時存在均需解決的行政爭議與民事爭議，二爭議內容上具有關聯(lián)性，處理結果互為因果或互為前提條件的一種爭議形式。
關聯(lián)的行政爭議與民事爭議具有如下特征：1、法院已立案受理至少一爭議，但未審理終結。當二爭議均被訴至法院，法院就必須解決二訴訟的審理順序；法院在審理一訴訟的過程中，出現(xiàn)另一須適用其它的訴訟程序審理的爭議時，不能置之不理，也要處理優(yōu)先解決何者。爭議均未被訴至法院和一爭議或二爭議均已被審理終結，不存在審理順序的沖突。2、關聯(lián)的行政爭議與民事爭議必須是緊密型的，具有關聯(lián)性。關聯(lián)性是關聯(lián)的行政爭議與民事爭議的本質特征。本文所指的關聯(lián)性不是哲學意義上的普遍聯(lián)系性，其條件有二方面：一是內容上具有關聯(lián)性，行政爭議因民事爭議產生或民事爭議因行政爭議產生；二是處理結果上具有因果性或前提條件性，一爭議判決本身依賴于另一爭議的解決，后一爭議雖不構成前一爭議的主要標的，但決定前一爭議的判決結果。3、關聯(lián)的行政爭議與民事爭議的當事人基本具有吻合性，民事爭議的原、被告是行政爭議的原告、第三人，反之亦然。雖然行政爭議必然有行政主體的參與，行政主體在行政訴訟中充當被告的角色，但行政爭議的其他當事人基本是民事爭議的原、被告。任一爭議的當事人不是另一爭議的當事人，該二爭議就不具有關聯(lián)性。4、關聯(lián)的行政爭議與民事爭議的當事人均已向法院提出主張。法院在審理案件過程中，發(fā)現(xiàn)存在當事人未向法院主張的關聯(lián)的另一爭議，依照“不訴不理”的民事、行政訴訟基本原則，法院無職權審理未被當事人主張的另一爭議，故無需解決優(yōu)先審理何爭議的問題。
關聯(lián)的行政爭議與民事爭議的表現(xiàn)形式有二種：一是關聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟，即理論上的本訴與他訴。依法院立案受理的時間的先后可分為行政訴訟受理在先和民事訴訟受理在先，但法院立案受理的時間的先后，不能決定何者應優(yōu)先審理。二是關聯(lián)的訴訟與爭議。在訴訟的過程中，出現(xiàn)關聯(lián)的、當事人已向法院主張的另一須依其它訴訟程序審理但未成訴的爭議。若后爭議已被訴至法院且法院已立案受理，即轉化為第一種形式，本文所指的第二種形式是未將爭議轉化為訴訟的情形。
二、本訴與他訴的優(yōu)先關系的處理原則
本訴與他訴的優(yōu)先問題，學者傾向性的觀點是行政訴訟優(yōu)先于民事訴訟。其理由是：1、從行政法理論上講，是行政權優(yōu)先原則在訴訟領域的體現(xiàn)①。行政優(yōu)先權原則要求行政權與社會組織或公民個人的權利在同一范圍內相遇時，行政權具有優(yōu)先行使與實現(xiàn)的效力。2、從二訴訟保護的社會利益價值大小看，行政訴訟保護的權益既有行政利益，又有公民、法人或其他組織的合法權益；民事訴訟保護的主要是公民和組織的人身權益和財產權益②。3、從二訴訟的審理結果看，行政訴訟的審理結果可能是行政機關履行法定職責或行政賠償，民事訴訟的審理結果是民事權益得以實現(xiàn)，民事義務得到履行，主要體現(xiàn)了各方在財產利益上的增加或減少，一般不涉及生命權和人身自由權等基本人權③。
在司法實踐中，處理關聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟的優(yōu)先關系的方式主要有以下三種：1、各自獨立式。法院不同的審判庭對關聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟獨自審理，他訴的是否存在和審理結果，不理不睬，僅對本訴的所有證據材料效力予以審核認定并直接據此作出裁判。2、行政訴訟優(yōu)先式。行政訴訟具有優(yōu)先性，民事訴訟讓位于行政訴訟；中止民事訴訟的審理，待行政訴訟審理終結后，并以行政訴訟的處理結果為依據繼續(xù)審理民事訴訟。該式是行政訴訟先于民事訴訟觀點的典型的司法操作模式。3、行政附帶民事訴訟式。當關聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟并存時，在立案審查階段，把民事訴訟作為行政附帶民事訴訟的形式予以立案，移交行政審判庭審理；在審理階段，由民事審判庭把民事訴訟移送到行政審判庭作為行政訴訟附帶民事訴訟形式一并予以審理。
上述三種方式，固然有其合理的方面，如第一種方式能及時、快捷審結案件，第二種方式簡單明確、易于操作，第三種方式體現(xiàn)訴訟的效益原則。但是，如果繼續(xù)探究上述三種方式的利弊，似有形而上學和機械論的嫌疑，其缺點或不足之處顯而易見。
根據行政法的理論，行政行為一經行政主體作出和被行政相對人知曉，即具有公定力。否定行政行為的合法性或使行政行為失效的機關只能是行為機關、行為機關的上級機關或人民法院。行政訴訟法第3條第2款規(guī)定，人民法院設行政審判庭，審理行政案件；行政審判庭是對行政行為進行合法性審查并作出評價的唯一合法主體；民事審判庭無權對作為民事訴訟中的證據的行政行為的合法性進行審查，更無權對行政行為進行評價。獨自審理民事訴訟，違背行政行為的效力原則。因此在民事訴訟中，法院依民事訴訟法的有關規(guī)定以查證屬實的行政主體超越職權作出的行政行為、行政相對人已喪失提起行政訴訟的時效的權利等為由對行政行為作出評價并據此作出裁判的行為，是錯誤的。但法院在審理民事訴訟的過程中，可對作為證據的行政行為的客觀性和關聯(lián)性進行審核認定并據此對訴訟直接作出裁判，如法院對作為民事訴訟的證據的“行政”行為系偽造，不是行政主體作出的“行政”行為，不能直接或間接導致行政法律關系的產生、變更與消滅的“行政”行為，因上述“行政”行為不屬于行政法意義上的行政行為，不受行政行為的公定力效力原則的約束；也因上述“行政行為”不屬于行政訴訟受案范圍，不可能以行政訴訟方式進行司法審查，因此法院可直接予以審核認定。在民事訴訟中，法院無權否定行政行為的合法性，同樣因為被爭議的行政行為可能屬于可撤銷的行為，也無權肯定行政行為的合法性并據此作出裁判結果，否則，在行政訴訟中，法院作出撤銷行政行為、確認行政行為違法的裁判時，將由于法院的過錯出現(xiàn)相互矛盾的裁判。各自獨立式無視關聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟的關聯(lián)性的客觀存在，違背了客觀決定主觀的認識規(guī)律，其裁判結果的錯誤就在所難免了。因此，各自獨立式的處理方式不僅違背法學和哲學的基本理論，實踐證明極易破壞司法統(tǒng)一原則，損害國家司法權威，降低司法公信度。
從訴訟法律關系角度而言，民事訴訟與行政訴訟是相互獨立的，不存在效力大小、誰先誰后的問題。優(yōu)先審理行政訴訟不屬于行政優(yōu)先權的內容，優(yōu)先審理行政訴訟不符合主體是行政主體、是為了實現(xiàn)行政目的所必需的、必須有法律依據等行政優(yōu)先權的成立條件。行政優(yōu)先權與優(yōu)先審理行政訴訟無必然的聯(lián)系，行政優(yōu)先權的理論并不能推理出優(yōu)先審理行政訴訟的理論。行政訴訟法的立法目的是通過對行政行為合法性的司法審查，最終保護受違法行政行為侵害的公民、法人或其他組織的合法權益，民事訴訟也保護全民所有制主體的合法權益；同時，很難說行政權益大于經濟利益，實際上，保護行政權益的目的是為了實現(xiàn)更大的經濟利益，不能也算不清行政訴訟與民事訴訟各所保護的社會利益的大小。雖然行政訴訟審理的對象有公民的人身自由權，但民事訴訟的審理對象中包括人格權、身體健康權、名譽權等公民的基本權利，從行政訴訟與民事訴訟的審理結果而言，孰輕孰重，實難辨清。在司法實踐中，多數(shù)的關聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟的案件的審理順序，確應是行政訴訟優(yōu)先于民事訴訟。但是，在審理行政機關以申請與事實、主體不符或法律規(guī)定為由的行政不作為的行政案件時，就不應優(yōu)先審理行政訴訟④。
為了方便當事人，節(jié)約訴訟成本，避免“官了民不了”⑤的現(xiàn)象，徹底解決糾紛，提高行政審判效果，理順關聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟的審理順序，合理利用司法資源，行政附帶民事訴訟式是極其科學的方式。民事訴訟法第6條第1款規(guī)定，“民事案件的審理權由人民法院行使”，行政審判庭審理行政附帶民事訴訟，如同刑事審判庭審理刑事附帶民事訴訟一樣，是符合法律規(guī)定的。在理論上，法院在不違反法律規(guī)定的前提下，可決定適用何種程序審理案件，當事人無權選擇案件的審理程序與審判庭。遺憾的是，行政訴訟法對此未作任何規(guī)定。最高人民法院《關于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的規(guī)定》第63條規(guī)定了行政附帶民事訴訟，可惜的是該條款規(guī)定的行政附帶民事訴訟范圍過于狹窄，且規(guī)定了必須由當事人要求一并解決的前提條件與法院可以（并不是必須）一并審理；同時，內容簡單、缺乏操作性，所以該規(guī)定形似建立了行政附帶民事訴訟的制度，實質上是基本采納了行政不能附帶民事訴訟的觀點的產物⑥。目前，在司法實踐中，能以行政附帶民事訴訟的方式解決糾紛的案件是極為少數(shù)的。筆者認為，建立行政附帶民事訴訟制度已是迫在眉睫的立法任務，如刑事訴訟法中的刑事附帶民事訴訟編一樣，修改現(xiàn)行行政訴訟法，設立行政附帶民事訴訟專章或編，規(guī)定建立行政附帶民事訴訟制度及其原則性問題；最高人民法院在此基礎上對行政附帶民事訴訟受理范圍、立案、證據規(guī)則、審理程序等作出司法解釋。如在短期內不能修改行政訴訟法，最高人民法院應立即修改與完善關于行政附帶民事訴訟的司法解釋，尤其是立案范圍，制定如最高人民法院《關于刑事附帶民事訴訟的范圍問題的規(guī)定》，其必要性是不言而喻的。關于行政附帶民事訴訟的受理范圍，進一步擴大是必要的、迫切的。建議將行政主體頒發(fā)權證的行政行為引起的民事訴訟納入必要的行政附帶民事訴訟的受理范圍，將行政處罰引起的民事訴訟納入普通（可以）的行政附帶民事訴訟的受理范圍，這樣才能真正發(fā)揮行政附帶民事訴訟的應有作用。
筆者認為，目前，除可以依最高人民法院《關于執(zhí)行<中華人民共與國行政訴訟法>若干問題的解釋》第63條規(guī)定，適用行政附帶民事訴訟的方式審理的案件外，正確處理關聯(lián)的本訴與他訴的審理順序的原則，應是優(yōu)先審理決定另一訴訟裁判結果（內容）的訴訟，即優(yōu)先審理屬于原因、前提條件的訴訟。該方式既不違反現(xiàn)行法律的有關規(guī)定，又是對上述三種方式揚長避短的結晶。民事訴訟法第136條第1款第（5）項規(guī)定，本案須以另一案的審理結果為依據，而另一案尚未審結的，中止訴訟，和最高人民法院《關于執(zhí)行<中華人民共與國行政訴訟法>若干問題的解釋》第51條第1款第（6）項規(guī)定，案件的審判必須以相關民事、刑事或其他行政案件的審理結果為依據，而相關案件尚未審結的，中止訴訟，是筆者主張的方式的法律依據。雖然有人認為民事訴訟法第136條第1款第（5）項規(guī)定中的“另一案”僅指另一民事案件，但筆者認為應包括行政案件和刑事案件，否則，該法律應明文規(guī)定是另一民事案件。
三、審理關聯(lián)的訴訟與爭議的處理原則
業(yè)已進行的訴訟與在訴訟中出現(xiàn)的須適用不同的訴訟程序解決的關聯(lián)的爭議，雖不存在訴訟優(yōu)先的問題，但如何處理該爭議和如何中止訴訟，是司法實踐中不可回避的問題。在司法實踐中，主要做法有以下幾種：1、直接認定和裁判式。法院在訴訟中對關聯(lián)的爭議直接予以審核認定并據此對訴訟直接作出裁判。2、建議式。法院在民事訴訟中出現(xiàn)關聯(lián)的行政爭議時，建議行政機關復查糾正并提供復查結果或建議當事人另行行政機關，同時，中止民事訴訟的審理。3、內部移送式。法院在訴訟中出現(xiàn)關聯(lián)的爭議時，將關聯(lián)的爭議以內部移送方式移送至相關審判庭進行審理，同時，中止訴訟的審理。
直接認定與裁判式，雖然可以減少繁瑣的訴訟程序，但其不合理的原因與上述的各自獨立式基本相同，不再贅述，因此是不可取的。
建議式，是建立在理想化的法制環(huán)境上，不僅沒有法律依據，且極可能損害當事人的合法權益，破壞程序公正?，F(xiàn)行法律、司法解釋均未規(guī)定法院向行政機關或當事人提出建議時，可中止訴訟的審理。行政機關對于法院要求復查行政行為的建議，因無法定復查和答復的義務，而不作任何回應，已是司空見慣的事。當事人有權處分其實體權利和訴訟權利，有權決定是否將關聯(lián)的爭議提交法院依不同的訴訟程序予以解決。因此法院的建議可能無任何積極的意義，相反極易延長甚至超過法定審理期限和結案不能。
行政訴訟法第56條規(guī)定，只有法院認為行政機關的主管人員、直接責任人員違反政紀的和有犯罪行為的，才能將有關材料移送有關部門處理，但未規(guī)定將關聯(lián)的爭議移送相關審判庭進行審理；民事訴訟法亦未規(guī)定有關內部移送的內容，可見，內部移送式缺乏法律依據；同時，內部移送式違反了行政訴訟和民事訴訟中的不訴不理的基本原則，屬于公權不當干涉私權。法院在審理被移送的其他爭議時，若原告不提出訴訟請求、不出庭、不舉證等，將使該爭議的審理無法進行與終結。
筆者認為，正確處理關聯(lián)的訴訟與爭議的辦法是已審理訴訟的審判庭代表法院履行告知義務，告知提出爭議方應對關聯(lián)的爭議另行提訟；提出爭議方收到告知書后，將承擔相應的法律后果。行政訴訟法第34條第1款和民事訴訟法第64條第1款均規(guī)定，當事人有責任向法院提供證據，包括主張和反駁證據；同時，最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規(guī)定》第3條和最高人民法院《關于行政訴訟若干問題的規(guī)定》第8條均規(guī)定，法院應當向當事人告知舉證范圍、舉證時限和逾期提供證據的法律后果，關聯(lián)的爭議實質是決定訴訟結果的證據的效力認定問題，屬于當事人提供主張或反駁證據的范疇，據此法院應履行告知提出爭議方以另行方式完成舉證責任的義務。告知書向提出爭議方送達后，即可產生法律效力。當事人在告知的期限內未行使訴權，法院可以對作為訴訟的證據的爭議的證明力予以認定，并對訴訟作出裁判。該方式克服了拖延訴訟時間、無法律依據等弊端。該方式在司法實際操作中，還須解決以下問題：1、告知應以書面形式作出，并向當事人送達，告知書的內容為當事人應在法院指定的期限內就關聯(lián)的爭議另行提訟，否則，將承擔對其不利的法律后果。2、告知另行提訟的時間，參照最高人民法院《關于嚴格執(zhí)行案件審理期限制度的若干規(guī)定》第9條第5項規(guī)定，以一個月為宜。因為參照上述規(guī)定，該期限不計入審理期限。3、法院履行告知后，因無法律依據，不能立即中止訴訟的審理，當事人另行并被法院立案受理后，才能中止訴訟。4、若當事人未在告知的期限內另行，但在法院對訴訟作出裁判后，在法定的期限內對關聯(lián)的爭議另行的，法院對關聯(lián)的爭議的，仍應予以立案受理并依法作出裁判。因關聯(lián)的爭議的裁判結果致使前一訴訟被改判或再審的，應依照或參照最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規(guī)定》第46條規(guī)定，前一訴訟的裁判不屬于錯誤裁判，且由被告知方承擔因此增加的有關訴訟的合理費用以及因此而擴大的一當事人的直接損失，以懲罰被告知方怠于行使權利。
注釋：
①黃江：《行政法理論與審判實務研究-全國法院系統(tǒng)第十二屆學術討論會論文選》中的《行政、民事關聯(lián)訴訟的法律思考》，人民法院出版社2000年12月第1版，第420頁。
②張步洪、王萬華：《行政訴訟法律解釋判例述評》，中國法制出版社2000年9月北京第1版，第555頁。
③同②。
④同①，第422頁。
⑤江必新：《中國行政訴訟制度之發(fā)展-行政行政訴訟司法解釋解讀》，金城出版社2001年8月第1版，第96頁。
⑥甘文：《行政訴訟法司法解釋解之評論-理由、觀點與問題》，中國法制出版社2000年5月北京第1版，第174頁。
參考文獻：
1、最高人民法院行政審判庭：《關于執(zhí)行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥若干問題的解釋》，中國城市出版社2000年6月第1版。
2、最高人民法院行政審判庭（李國光主編）：《最高人民法院﹤關于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定﹥釋義與適用》，人民法院出版社2002年9月第1版。
3、江必新：《中國行政訴訟制度之發(fā)展-行政訴訟司法解釋解讀》，金城出版社2001年8月第1版。
4、甘文：《行政訴訟司法解釋之評論-理由、觀點與問題》，中國法制出版社2000年5月北京第1版。
5、張步洪、王萬華：《行政訴訟法律解釋與判例述評》，中國法制出版社2000年9月北京第1版。
6、全國高等教育自學考試指導委員會組編（羅豪才主編）：《行政法學》，北京大學出版社2000年3月第3版重排版。
7、劉善春：《行政訴訟原理及名案解讀》，中國法制出版社2001年10月北京第1版。
一、源自現(xiàn)實的問題
《環(huán)境噪聲污染防治法》第35條規(guī)定，城市人民政府公安機關可以根據本地城市市區(qū)區(qū)域聲環(huán)境保護的需要，劃定禁止機動車輛行駛和禁止其使用聲響裝置的路段和時間，并向社會公告。
《財政違法行為處罰處分條例》第26條規(guī)定，單位和個人有本條例所列財政違法行為，財政部門、審計機關、監(jiān)察機關可以公告其財政違法行為及處理、處罰、處分決定。
《稅收征收管理法》第45條規(guī)定，稅務機關應當對納稅人欠繳稅款的情況定期予以公告。《中藥品種保護條例》第11條規(guī)定，對批準保護的中藥品種以及保護期滿的中藥品種，由國務院衛(wèi)生行政部門在指定的專業(yè)報刊上予以公告。
《藥品管理法實施條例》第59條規(guī)定，國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的藥品監(jiān)督管理部門應當根據藥品質量抽查檢驗結果，定期藥品質量公告。藥品質量公告應當包括抽驗藥品的品名、檢品來源、生產企業(yè)、生產批號、藥品規(guī)格、檢驗機構、檢驗依據、檢驗結果、不合格項目等內容。
某市衛(wèi)生局對該市純凈水市場中不同品牌的飲用水進行了大抽查，隨后在全市范圍內公告了抽查結果，其中被認定存在質量問題的生產廠家認為，衛(wèi)生局在抽查程序違法且沒有合理和科學依據的情況下，公告抽查結果，影響了該廠的聲譽，致使其市場占有量明顯減少，侵犯了其人身權和財產權，故向法院提起了行政訴訟。[1]
筆者以上所羅列的現(xiàn)實法律規(guī)范和案例，旨在表明法律實踐中，存在著大量的行政主體為實現(xiàn)特定的行政目標，通過公告形式，向社會有關行政權行使信息的法律現(xiàn)象。我們姑且將這種以公告形式實現(xiàn)行政目標的行為稱為行政公告。然行政公告作為一種法律制度，是否有足夠的法理支撐、應具備哪些構成要素等問題，都有賴于對行政公告的分析和論證。
二、行政公告釋義
行政公告并非法律概念，充其量只是法學概念。受研究者興趣偏好與精力所限，目前，我國行政法學研究領域對行政公告的專門研究非常匱乏，[2]行政公告作為普遍存在的行政法律現(xiàn)象，尚未引起足夠的重視。
（一）含義
紛繁復雜的行政公告現(xiàn)象背后，其共性在于行政主體依據法律所賦予的職權，通過公告形式來實現(xiàn)預期的行政目標。據此，行政公告是指行政主體依法履行職權，為實現(xiàn)特定的行政目標，通過公告形式，將與行政職權行使相關的信息向社會公布的一項行政法律制度。
首先，行政公告只是對一定法律現(xiàn)象形式上的概括，而不是性質上的厘定?，F(xiàn)行行政法學研究，都是在界定行政主體行為內容性質的基礎上，對形式上具有共性的行為作歸類研究。如行政許可、行政處罰等，都是在界定其對相對人產生行政法律效果這種本質屬性基礎上，對形式上具有共性的法律現(xiàn)象的概括。而行政公告不是對其意指的法律現(xiàn)象性質上的概括，只是對行政主體通過公告形式實現(xiàn)特定行政目標的紛雜法律現(xiàn)象形式上共性的概括。這表明，行政公告作為法學概念，與現(xiàn)行行政行為具體范疇和種類是不同層面意義上的所指，它們之間沒有必然的聯(lián)系。
其次，行政公告是履行行政職責的表現(xiàn)。依行為性質的不同，行政機關可以有民事主體、行政主體、行政相對人，甚至是刑事責任主體的不同身份。行政法所關注的只是行政機關以行政主體身份出現(xiàn)時所表現(xiàn)的權利義務狀態(tài)。本文的行政公告，是行政機關在履行行政職責時的公告，雖以公告方式行為，若不是履行法律所賦予的行政職責，則不在行政法學研究領域范圍內，也不是本文所指的行政公告。
（二）種類
不同形態(tài)的行政公告，它的適用范圍、適用條件、法律性質、救濟途徑等可能存在差別，對不同形態(tài)的行政公告依據一定的標準進行劃分，是非常必要的?；谇拔氖菑男问缴辖缍ㄐ姓?，以行政公告內容的形式特征為標準，對行政公告進行類型化分析是可行的路徑。[3]據此，行政公告可以分為：
1．行政規(guī)范性文件公告
它是指行政主體以公告形式，將行政法規(guī)、行政規(guī)章以及其他行政規(guī)范性文件在報紙、新聞媒體、特定公共場所張貼等方式，向社會不特定公眾公布的一種行政公告。由于行政規(guī)范性文件規(guī)范對象的廣泛性和不特定性，通過對每個被規(guī)范對象的具體送達不具備現(xiàn)實性與可行性，故只有通過公告形式向社會不特定公眾公布。如：《環(huán)境噪聲污染防治法》第35條所規(guī)定的城市人民政府公安機關向社會所的公告。
2．行政處理公告
它是指行政主體通過公告形式，將其針對特定相對人作出的行政處理決定，向社會不特定公眾公開。行政處理由于涉及特定的當事人，應該遵循政府行政相對性的要求，不得對社會公開，這是公民隱私權保護的需要。然原則依托例外而存在，在特定情況下，因某種因素的介入，行政處理決定可能會喪失“私”的特性，而必須向社會公開。雖然行政處理公告的法理根基、適用范圍和適用條件等都有待于進一步論證，但現(xiàn)實中不乏行政處理公告的現(xiàn)象。如：《財政違法行為處罰處分條例》第26條規(guī)定，對單位和個人的財政違法行為，財政部門、審計機關、監(jiān)察機關可以公告其財政違法行為及處理、處罰、處分決定。
3．其他行政信息公告
從廣義上來理解，一切有關行政權行使條件、范圍、過程、內容以及后果等因素都可稱之為行政信息。但行政法所指的行政信息，應是與行政權行使直接有關的信息。其他行政信息公告是指，行政主體以公告形式，將除了行政規(guī)范性文件和行政處理決定之外的，其他直接有關行政權行使的信息向社會公眾公布。這類行政公告在法律實踐中非常普遍，如藥品監(jiān)督行政主體公布藥品抽查結果等。我國現(xiàn)行的法律規(guī)范中，也有大量的關于其他行政信息公告的規(guī)定，如：《價格違法行為行政處罰規(guī)定》第18條規(guī)定，單位和個人的違法行為，情節(jié)嚴重，拒不改正的，政府價格主管部門除依照本規(guī)定給予處罰外，可以在其營業(yè)場地公告其價格違法行為，直至改正。
（三）相關概念辨析
行政公告作為行政目標實現(xiàn)的手段，它與其他行政手段或者行政法律現(xiàn)象之間的異同比較，有利于其自身內涵的界定和闡釋。
1．行政公告與行政行為的告知
依通說，行政行為的告知是指行政主體在行使行政職權過程中，將行政行為通過法定程序向行政相對人公開展示，以使行政相對人知悉該行政行為的一種程序性法律行為，包括擬制行政行為的依據、陳述意見的機會、行政救濟的途徑和期限等內容的告知。[4]作為向相對人告知一定的內容，行政公告與行政行為的告知具有一定的重合之處，如行政規(guī)范性文件的公告，既屬于行政公告范疇，也可以劃歸行政行為告知的范疇；且兩者之間在特定情況下，也可能呈現(xiàn)性質上的一致性。[5]但兩者之間的差別是顯而易見的：
（1）對象和表現(xiàn)形式不同。行政公告是行政主體通過報刊、新聞媒介、公共場所布告等可見的形式，向社會公眾公布有關行政信息的活動，它的表現(xiàn)形式一般是書面的。而行政行為的告知中，如擬制行政行為依據、陳述意見機會等，都是通過口頭或書面向特定相對人進行告知。
（2）內容不同。行政公告的內容包括行政規(guī)范性文件、行政處理決定以及其他行政信息，而行政行為的告知內容包括擬制行政行為的依據、陳述意見的機會、行政救濟的途徑和期限等。前者較概括和抽象，后者較為具體和細化。
2．公告送達
公告送達是指當受送達人下落不明，或者無法用其他方式送達時，行政主體可以用公告形式向相對人送達行政處理決定。自發(fā)出公告之日起，經過一定期間，視為送達。它與行政公告存在以下差別：
（1）性質上，行政公告只是對行政主體通過公告形式實現(xiàn)行政目標的各種法律現(xiàn)象形式上的概括，不能反映這些法律現(xiàn)象的本質屬性，不同的行政公告有不同的法律性質。而公告送達是程序性法律行為，其本身并不直接對相對人權利義務產生新的影響。
（2）內容上，行政公告的內容包括行政規(guī)范性文件、行政處理決定以及其他行政信息；而公告送達的內容是行政處理決定，至少在現(xiàn)今我國行政法學研究語境下是如此，而不包括行政規(guī)范性文件和其他行政信息的公告送達。[6]
（3）對象上，行政公告的對象可以是特定而具體的行政相對人，也可以是非特定的社會公眾；而公告送達，在一般情況下，其送達對象為具體、可數(shù)的行政相對人。
三、行政公告的性質
本文是從形式上對行政公告內涵作了界定，然真正決定行政公告存在的合理性，以及適用范圍、適用條件、法律救濟途徑等根本性問題的是行政公告的性質。所謂行政公告的性質，是指行政公告是否屬于影響公民、法人或者其他組織現(xiàn)有權利義務狀態(tài)的行政行為范疇。行政公告包羅萬千，不同種類的行政公告有不同的性質。
（一）作為行政行為的行政公告
判斷行政主體的行為是否屬于行政行為，其形式是其次，關鍵在于行為內容能否對相對人權利義務產生新的影響。行政公告是否屬于行政行為，取決于行政公告具體內容是否對相對人產生新的權利義務變化。一般而言，具備行政行為屬性的典型行政公告有以下幾種。
1．行政處罰、行政處分決定的公告
基于不同的目的，根據不同的標準，行政行為可以有不同種類的劃分。在非行政規(guī)范性文件領域，根據行政行為是否對相對人有懲戒效果，行政行為可以分為帶有懲戒性質的行政行為與不帶有懲戒性質的行政行為，前者主要指行政處罰和行政處分。[7]
之所以將對行政處罰、行政處分等具有懲戒性質決定的公告，納入行政行為范疇，而否定其他行政處理決定公告的行政行為屬性，是因為行政處罰、行政處分決定的公告，會對相對人的權利義務產生新的影響?，F(xiàn)例舉法律實踐中的具體情形闡述如下。
《財政違法行為處罰處分條例》第26條規(guī)定，單位和個人有本條例所列財政違法行為，財政部門、審計機關、監(jiān)察機關可以公告其財政違法行為及處理、處罰、處分決定。據此，財政行政主體可以公告其作出的處罰、處分決定，該行政公告將對相對人現(xiàn)有權利義務狀態(tài)產生影響，其緣由為：
（1）從立法意圖來看。一般而言，行政處罰、處分決定只需送達相對人即可，行政處罰、處分決定無需、甚至不得向社會公開。立法者之所以賦予財政行政主體在作出行政處罰、處分決定的基礎上，公告該行政處罰、處分決定的權力，使社會不特定公眾知悉相對人違法行為的存在以及所受的不利制裁，從而影響相對人的良好聲譽和形象，其目的在于加強財政行政主體的管理力度以及行政權行使的有效性。故從立法意圖來看，行政處罰、處分決定的公告具有影響相對人人身權的目的，具有行政行為的屬性。[8]
（2）從公告的內容來看。行政處罰、行政處分意味著行政主體對相對人的行為作了違法性的宣告和確認，這不僅可能對相對人的財產權產生不利影響，也可能對相對人的人身權產生不利影響，但這種不利影響只局限于行政主體與相對人之間的特定范圍內。而通過公告行政處罰、處分決定，使得原本不知悉相對人違法行為的其他社會公眾獲知該信息，使得相對人的人身權產生了新的不利影響或者擴大了原有的不利影響范圍，這符合行政行為的本質屬性。
2．產生行政法律效果的其他行政信息的公告
行政規(guī)范性文件和行政處理之外的其他行政信息公告，是否會對相對人產生行政法意義上的影響，沒有統(tǒng)一的類型化標準。對于產生行政法律效果的行政信息只能作個體化分析，視其具體內容而定。一般而言，產生行政法律效果的其他行政信息公告在實踐中有以下兩種常見形式：
（1）對相對人違法行為的公告。相對人若有違法行為，法律一般是規(guī)定了實體性內容的制裁措施，或者追加規(guī)定行政主體可以將對相對人違法行為所作的制裁措施通過公告形式，公之與眾，作為加重處罰。但有時，法律也會賦予行政主體可只公布相對人的違法行為本身，而無需公布對違法行為所作的制裁決定。如：《價格違法行為行政處罰規(guī)定》第18條規(guī)定，任何單位和個人有本規(guī)定所列違法行為，情節(jié)嚴重，拒不改正的，政府價格主管部門除依照本規(guī)定給予處罰外，可以在其營業(yè)場地公告其價格違法行為，直至改正。
雖然，這種公告行為可以理解為強制執(zhí)行措施的一種，但不可否認的是，它將對相對人的人身權產生不利影響。這類行政公告因其具有對相對人產生行政法律效果的現(xiàn)實性，而被歸入行政行為范疇。
（2）能引起行政法律效果的行政檢查結果公告。一般而言，行政檢查結果只是行政主體作出實體性裁定的基礎。但有時候，法律授予行政主體可以公開行政檢查結果，而不作實體性裁定。此時，行政檢查結果的公開，就可能影響到被檢查人等相對人的權益，該行政檢查結果的公告就具有行政行為的本質屬性。
此類行政公告在實踐中，主要表現(xiàn)為負有保證公民生活安全責任的行政主體，通過對有關公民生活安全的物品的監(jiān)督和檢查，向社會對其監(jiān)督和檢查結果所作的公告，如食品安全監(jiān)督部門、質量監(jiān)督部門、藥品監(jiān)督部門等對食品、生活用品、藥品等是否符合相應質量、安全要求等檢查結果所作的公告。如：《藥品管理法實施條例》第59條規(guī)定，國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的藥品監(jiān)督管理部門應當根據藥品質量抽查檢驗結果，定期藥品質量公告。藥品質量公告應當包括抽驗藥品的品名、檢品來源、生產企業(yè)、生產批號、藥品規(guī)格、檢驗機構、檢驗依據、檢驗結果、不合格項目等內容。
（二）作為行政事實行為的行政公告
當行政公告不會對相對人權利義務產生行政法意義上的效果時，就屬于行政事實行為范疇，典型的有以下幾種。
1．行政規(guī)范性文件的公告
由于行政規(guī)范性文件所具有的普適性和對象的不特定性，其公開方式只能選擇公告的形式，以行政公告為載體。但是，實際上對相對人產生規(guī)范性約束的是該規(guī)范性文件，而不是行政公告本身，行政公告只是作為該規(guī)范性文件對外發(fā)生法律效力的前提?；蛟S有人會質疑，沒有經過行政公告的行政規(guī)范性文件不具有任何的法律效力。但行政行為效力所具有的可分性表明，行政行為對于行政主體和相對人有不同的效力，且效力發(fā)生的時間也不一致，[9]行政規(guī)范性文件的公告只是一種附屬性的程序行為，其本身不對相對人權益產生行政法意義上的影響，屬于行政事實行為范疇。[10]如：
《環(huán)境噪聲污染防治法》第35條規(guī)定，城市人民政府公安機關可以根據本地城市市區(qū)區(qū)域聲環(huán)境保護的需要，劃定禁止機動車輛行駛和禁止其使用聲響裝置的路段和時間，并向社會公告。
2．不帶有懲戒性質的行政處理決定的公告
不帶有懲戒性質的行政處理決定，由于并不包含對相對人行為的否定性評價，對該處理決定的公告，不會對相對人的人身權造成不利影響，類屬于行政事實行為。法律實踐中，也存在著大量的這種行政公告形式。如：
《煤炭法》第26條規(guī)定，煤炭生產許可證的有效期限屆滿或者經批準開采范圍內的煤炭資源已經枯竭的，其煤炭生產許可證由發(fā)證機關予以注銷并公告。煤礦企業(yè)的生產條件和安全條件發(fā)生變化，經核查不符合本法規(guī)定條件的，其煤炭生產許可證由發(fā)證機關予以吊銷并公告。
《海域使用管理法》第21條規(guī)定，頒發(fā)海域使用權證書，應當向社會公告。
《專利法》第55條規(guī)定，專利局作出的給予實施強制許可的決定，應當予以登記和公告。
3．不產生行政法律效果的其他行政信息公告
除了對行政違法行為和能引起行政法律效果的行政檢查結果的公告之外，對于其他信息的公告，一般都不會產生行政法律效果，具備行政事實行為屬性。如：
《人民防空法》第35條規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府根據需要可以組織試鳴防空警報；并在試鳴的五日以前公告。
《防洪法》第25條規(guī)定，防洪保護區(qū)是指在防洪標準內受防洪工程設施保護的地區(qū)。洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)和防洪保護區(qū)的范圍，在防洪規(guī)劃或者防御洪水方案中劃定，并報請省級以上人民政府按照國務院規(guī)定的權限批準后予以公告。
《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第20條規(guī)定，縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門應當將準予注冊和注銷注冊的人員名單予以公告，并由省級人民政府衛(wèi)生行政部門匯總，報國務院衛(wèi)生行政部門備案。
四、行政公告的適用條件
現(xiàn)代法治社會中，政府行使權力的所有行為，即影響他人法律權利、義務和自由的行為都必須有嚴格的法律依據。[11]無論是作為行政行為的行政公告抑或作為事實行為的行政公告，由于都是向社會不特定公眾公開，具有廣泛的社會影響，必須符合一定的條件。但行政公告的性質不同，即是否會對相對人產生行政法律效果的差別，其適用條件也不同。
（一）作為行政行為的行政公告適用條件
1．行政處罰、行政處分決定的公告適用條件
政府行政的相對性，以及過罰相當原則所要求的相對人不因自己違法行為而受到過度的不利影響等決定了，針對特定相對人的行政處罰、行政處分決定一般不得向社會公開。但當有其他因素介入，經過利益衡量之后，可以允許行政主體以公告形式公開行政處罰、行政處分決定。具體而言，以下情況可適用行政公告：
（1）作為行政執(zhí)行措施時。通過對行政處罰、行政處分決定的公告，使不履行行政決定義務的相對人的聲譽等權益受到減損，給予其較大的壓迫感，從而促使其自覺履行行政決定。從這一層面上，行政處罰、行政處分決定的公告有作為行政執(zhí)行措施的作用和屬性。但若將所有的行政處罰、行政處分決定的公告定性為行政執(zhí)行措施，那么將導致這類公告游離于現(xiàn)行行政訴訟體制之外，使得不具備行政公告條件的行政公告逃避司法權的監(jiān)督，因為對于行政執(zhí)行措施不能提起行政訴訟。若對行政處罰、行政處分決定的公告是在相對人不履行行政決定義務情況下使用時，其就屬于行政執(zhí)行措施，否則就屬于行政處罰的一種，相對人對此享有提起行政訴訟的權利。
（2）行政處理決定本身的適用范圍具有不特定性時。行政行為的執(zhí)行力一般限于行政主體和行政相對人之間，對于非行政行為當事人不具有實質性的約束力。但是，某些特定情況下的行政處理決定，雖然其相對人是特定的，其內容卻具有擴散性，導致了行政處理決定的適用范圍具有不特定性和擴散性，要求非行政相對人的公民、法人或者組織予以執(zhí)行。此時，該行政處理決定就須通過公告形式向社會不特定主體廣為告知。這種公告形式在實踐中并不鮮見：
如《招標投標法》第53條規(guī)定，投標人因違法行為而被取消參加今后招投標活動資格的，行政主體在作出取消其資格的決定后，應將決定公告。
《金融違法行為處罰辦法》第3條規(guī)定，金融機構的工作人員受到開除或者撤職紀律處分的，由中國人民銀行決定其終身不得在金融機構任職，并在全國性報紙上公告。
2．產生行政法律效果的其他行政信息的公告適用條件
產生行政法律效果的其他行政信息的公告主要包括相對人違法行為的公告和能引起行政法律效果的行政檢查結果公告，其有嚴格的適用條件限制，必須符合下列其中之一：
（1）作為行政執(zhí)行措施時。對于相對人的行政違法行為，行政主體一般應給予實體性的行政處罰或者處分，而不能只公告該行政違法行為。倘若違法行為相對人不履行處罰或者處分決定，那么行政主體可以采取公告該行政處罰、處分決定本身，或者只公告該違法行為相對人的違法事實，而不公告處罰、處分決定，以作為行政執(zhí)行措施，督促相對人履行行政處罰、處分決定的義務。[12]如：《價格違法行為行政處罰規(guī)定》第18條規(guī)定，任何單位和個人有本規(guī)定所列違法行為，情節(jié)嚴重，拒不改正的，政府價格主管部門除依照本規(guī)定給予處罰外，可以在其營業(yè)場地公告其價格違法行為，直至改正。
（2）公共利益介入時。行政主體因履行職權而作的行政檢查，一般只涉及特定的相對人，無需且也不能向社會公布檢查結果。但是，當行政主體所進行的檢查或者其公布的檢查結果，關系社會不特定公眾的人身、財產安全時，也即當該行政檢查或者檢查結果有公共利益因素介入時，行政主體應該通過公告形式向社會公布其檢查情況。[13]如食品衛(wèi)生監(jiān)督主體對市場上特定食品的檢查結果、質檢部門對市場上關涉公民人身安全的生活用品等的檢查結果，就應該通過公告形式向社會公布。
（二）作為行政事實行為的行政公告適用條件
在民主法治國家中，公共行政的目的是維護和促進公共利益或者大眾福祉，以公共利益為目的是公共行政的概念屬性和功能屬性。[14]具有行政事實行為屬性的行政公告，雖不直接產生行政法律效果，但由于也屬于行使行政權力的積極行為，行政權的公益性決定了其仍然須具備一定的條件：
1．行政規(guī)范性文件的公告適用條件
行政規(guī)范性文件的公告是其對外生效的前提條件，未經公告的行政規(guī)范性文件不得作為行政行為的依據。所以，關于行政規(guī)范性文件的公告是制定主體的一項義務，只要存在行政規(guī)范性文件，其必須通過公告形式向社會公布。
2．不帶有懲戒性質的行政處理決定的公告適用條件
此類行政公告的適用條件應該是當該處理決定的內容有必要使社會不特定公眾知悉，以便作為社會公眾今后行為的指向或者借鑒的，行政主體才可以用公告形式公布該行政處理決定，否則不得公告。如：《中藥品種保護條例》第11條規(guī)定，對批準保護的中藥品種以及保護期滿的中藥品種，由國務院衛(wèi)生行政部門在指定的專業(yè)報刊上予以公告。
3．不產生行政法律效果的其他行政信息的公告適用條件
根據行政效益的要求，基于行政成本的考慮，該類行政公告的適用也應具備嚴格的限制條件，只有在行政信息會對社會公眾造成影響，確有必要時，行政主體可以公告，行政主體享有較大的自由裁量權。如：《人民防空法》第35條規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府根據需要可以組織試鳴防空警報；并在試鳴的五日以前公告。
五、行政公告的救濟
作為行政目標實現(xiàn)手段的行政公告，由于其只是對眾多法律現(xiàn)象的形式概括，作為獨立的行政手段尚未得到明確和重視，行政法學界關注較少，行政立法和司法實踐沒有統(tǒng)一和明確的認識，關于行政公告的救濟，是一個有待規(guī)范的問題。
我國現(xiàn)行行政復議和行政訴訟體制，均是以行政行為是否對相對人產生行政法意義上的影響為標準，來界定是否將行政行為納入各自的救濟體系。所以，應根據是否具有對相對人產生行政法律效果的屬性，分別論證行政公告的救濟途徑。
（一）具有行政行為屬性的行政公告的救濟
屬于行政行為性質的行政公告主要包括，行政處罰和行政處分決定的公告、對相對人違法行為的公告，以及能引起行政法律效果的行政檢查結果公告。對于這些行政公告，由于其具有行政行為的屬性，且針對特定的相對人，根據《行政復議法》的規(guī)定，相對人若認為該行政公告侵犯其合法權益的，可以依法提起行政復議；根據《行政訴訟法》的規(guī)定，相對人若認為該行政公告侵犯其人身權、財產權的，可以依法提起行政訴訟。[15]
（二）具有行政事實行為屬性的行政公告的救濟
具有行政事實行為屬性的行政公告，由于它不對相對人產生行政法意義上的法律效果，所以此類行政公告不應納入行政復議和行政訴訟體系。但必須注意行政事實行為與行政行為模糊狀態(tài)的行政公告的救濟問題，因為，行政事實行為存在向行政行為轉變的可能。由于行政事實行為與行政行為沒有統(tǒng)一而明確的界定標準，兩者之間存在一些模糊、變動不居的狀態(tài)。[16]在界定此類行政公告的救濟途徑時，必須堅持以最大限度保護相對人權利救濟為原則，盡量將有爭議的行政公告納入行政復議或行政訴訟體系。我們須確立這樣的觀念，即使是事實行為，若造成人民權利侵害或負擔，而產生除去義務或損害賠償義務時，則不應只視為事實行為，而應允許相對人提起救濟。[17]
注釋：
[1]類似案例可參見王國和等：《對一起因大桶飲用水質量公告引起行政訴訟的思考》，《中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志》2000年第2期。
[2]就筆者的閱讀范圍，無論是教科書體系，還是專著體系，尚未有對行政公告的專門論述，甚至沒有出現(xiàn)過行政公告的提法。有關學術雜志上，公開發(fā)表的關于行政公告的研究文獻也非常鮮見，只有學者張曉玲發(fā)表于《華中科技大學學報（社會科學版）》2003年第6期的《論行政公告》一文。
[3]當然，行政公告還有其他分類標準，如以行政公告的內容性質為標準，行政公告有作為行政行為的行政公告與非行政行為的行政公告之分；以行政公告是否可以救濟為標準，可將行政公告劃分為可救濟行政公告與不可救濟行政公告等。但是，這些標準是建立在形式標準之基礎上，沒有對行政公告進行形式上的劃分之前，就以行政公告的實質作標準進行的劃分，有本末倒置之嫌。
[4]參見章劍生：《論行政行為的告知》，《法學》2001年第9期。有學者將行政行為的告知限定在具體行政行為中，詳見孟昭陽、趙鋒：《論行政告知制度》，《中國人民公安大學學報》2004年第1期；也有學者將行政告知等同于說明理由制度，見張引、熊菁華：《行政程序法的基本原則及相應制度》，《行政法學研究》2003年第2期。
[5]關于此點，請見本文第二部分“行政公告的性質”的相關論述。
[6]其實，拋開學界對“公告送達”的傳統(tǒng)認識，行政規(guī)范性文件的公告行為，無論是從實質層面，抑或從形式層面上來說，就是行政規(guī)范性文件的公告送達行為，因為行政規(guī)范性文件的普遍適用性決定了其無法通過個體的直接送達方式，而只能采取公告送達。
[7]當然這里帶有懲戒性質的行政行為，僅指糾正相對人違法行為措施之外，對相對人追加的不利處理，不包括對違法行為本身所作的糾正措施，如因相對人違法而需撤銷其行政許可證，那么這個撤銷決定雖然對相對人來說具有懲戒性質，但其屬于對相對人違法行為本身所作的糾正措施，不屬于這里特指的帶有懲戒性質的行政行為。
[8]或許有人會將對行政處罰、處分決定的公告理解為行政處罰、處分的執(zhí)行措施，督促被處罰人、被處分人依法及時履行義務，但即便如此，該執(zhí)行措施也會對相對人產生新的影響，它與其他行政執(zhí)行措施不同，其他執(zhí)行措施只是單純的對執(zhí)行行為內容的實現(xiàn)。
[9]對行政機關本身來說，行政處理效力的開始時期和行政處理的成立時期一致，行政處理一旦作出立即生效。對當事人來說，行政處理只在行政機關使當事人知悉時起才能實施，即行政處理只在公布以后才能對當事人主張有效。參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第165頁。行政處理效力的開始時期，應分對行政機關本身和對當事人而不同。
[10]這也符合我國現(xiàn)行行政訴訟體制中規(guī)定的行政規(guī)范性文件不可訴的要求，如果認為行政規(guī)范性文件公告將對相對人權益產生影響，將導致該行政公告具有可訴性，必然導致公告所內含的行政規(guī)范性文件也具有可訴性。當然，行政公告主體、程序上的違法是否可訴，是否影響行政公告的效力則是另外層面上的問題，有待進一步深入探討。
[11][英]威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第25頁。
[12]在日本就存在作為間接強制執(zhí)行方式的公布違反事實措施，即相對人有義務的不履行時，將該事實向一般公眾公布。參見[日]鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第173～174頁。
[13]利益衡量的裁判方法理論要求權利之間發(fā)生沖突時，根據權利重要性等標準，或者一種權利必須向另一種權利讓步，或者兩者在某一程度上必須各自讓步。詳見[德]卡爾·拉侖茲：《法學方法論》，陳愛娥譯，臺灣五南圖書出版公司1996年版，第312～321頁。行政主體在此個案中，類似法官的角色，應運用作為裁判方法的利益衡量來決定是否進行公告，以及在什么范圍內公告。
[14]參見[德]漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》，高家偉譯，商務印書館2002年版，第323頁。
（一）
國務院于今年3月了《全面推進依法行政實施綱要》，并于近期修訂了《國務院工作規(guī)則》，規(guī)范政府行為的重要法律《行政許可法》也于今年7月1日起施行，這些都是堅持執(zhí)政為民、推進依法行政、建設法治政府的宏大系統(tǒng)工程。那么何謂法治政府？一般認為至少應具備如下6個要件：一是行政權力受到有效約束，建立起權力有限政府；二是能夠保障市場自由，建立起法制統(tǒng)一政府；三是政務公開、規(guī)范，建立起透明廉潔政府；四是遵循法定程序和正當程序辦事，建立起公正誠信政府；五是堅持便民、高效的現(xiàn)代管理原則，建立起服務型政府；六是不斷完善監(jiān)督與救濟機制，建立起責任政府。這六個要件是相輔相成、互系互動、有機構成的。
（二）
通過政治體制和行政管理體制改革，建立起法治政府，這是很有意義的。在建設法治政府這一宏大系統(tǒng)工程中，需要制度創(chuàng)新，但首先需要觀念更新。如果沒有正確的思想觀念指導，既不可能推出我國行政法治發(fā)展進程所要求的制度創(chuàng)新，而且有了科學適用的行政法律制度也不可能得到正確實施。歷史經驗表明：不同的法律意識和法制觀念，對于客觀事物會有不同的認識，會有不同的法律實施效果。
例如1995年舉國開展打擊制售假冒偽劣產品的活動中，在四川省夾江縣曾發(fā)生轟動一時的打假案：一個涉嫌制假的私有印刷企業(yè)受到查處后，對行政處罰和行政強制措施不服，認為技術監(jiān)督機關越權執(zhí)法且違反法定程序，于是到人民法院，沒想到引起軒然大波：一些機關、媒體甚至部分人大代表予以干涉，紛紛指責當?shù)厝嗣穹ㄔ菏芾泶税甘潜Ｗo制假者，致使該案審理工作難以進行下去。記得當時有些媒體就嚴厲批評道：“制假者竟敢把打假者告上法庭成為被告，夾江的地方保護主義何其嚴重！”該案的爭議在于：是否只要打假則無論誰來打、怎么打都行？制假嫌疑人把打假者送上被告席是否大逆不道？人民法院受理此案件是否地方保護主義？實際上，“制假者告打假者”正是《行政訴訟法》作出的一種制度安排，否則這項“民告官”的法律制度就無須存在了。該案的制假嫌疑人狀告打假機關，人民法院受理案件加以審查，正是依法行使《行政訴訟法》第二條和第三條分別賦予的訴訟權利和審判職權，乃是天經地義的做法和依法辦事的表現(xiàn)，豈能視為“制假者猖狂”和“地方保護主義嚴重”？何況行政原告的訴求是否得到人民法院支持，最終還需要生效判決出來后才知道。之所以《行政訴訟法》實施5年后還會發(fā)生這種荒唐事，主要原因就在于許多人還缺乏現(xiàn)代行政法治觀念，不了解《行政訴訟法》的基本精神，不習慣“當被告”，不容忍“民告官”。[①]
（三）
俗話說：人們的觀念就是人們的眼鏡，戴怎樣的眼鏡就看到怎樣的世界。所以大力推動法文化革新，讓全社會特別是行政公務人員牢固樹立起現(xiàn)代行政法治的新觀念，就成為建設法治政府的要義。這主要包括：
1.憲法至上的觀念。憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力，一切機關、組織和個人都必須以憲法為根本的活動準則，負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責；在憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等各種層次法律規(guī)范構成的我國現(xiàn)行法律體系中，憲法居于最高地位，其他一切法律規(guī)范都必須以憲法為依據，凡與憲法抵觸則無效（參見示意圖）。行政公務人員應做遵守憲法、實施憲法、維護憲法的模范。
我國法律規(guī)范體系的寶塔型結構（另有相應位階的法律解釋、軍事法律規(guī)范及我國參加的國際條約）：
1.憲法
2.法律
3.行政法規(guī)
4.地方性法規(guī)（含自單條例、特行區(qū)法律）
5.部門規(guī)章和地方政府規(guī)章
2.尊重人權的觀念。今年3月我國現(xiàn)行憲法第4次修改將“國家尊重和保障人權”載入憲法，突出地強調了保障公民權利、規(guī)范國家權力（重點是規(guī)范行政權力）這一現(xiàn)代憲法的核心價值理念，突出地宣示了我國憲法的人權關懷。這就要求行政公務人員增強人權觀念，在行政管理過程中自覺尊重和依法保護公民的基本權利，主要包括平等權利、政治權利、精神與文化活動的自由、人身自由與人格尊嚴、社會經濟權利以及獲得救濟的權利，盡量避免發(fā)生此前曾在安徽蕪湖、湖南嘉禾、陜西延安等地出現(xiàn)的行政機關隨意侵害公民平等權、財產權、人身權的典型案件。特別是去年在廣東發(fā)生的孫志剛被收容后遭毆打致死案，去年媒體披露的廣西農民黃某被莫須有地在看守所單獨關押28年的超期羈押案，都是嚴重侵犯公民人身權利的典型案件，其深刻教訓值得人們深刻反思。[②]
3.行政權限的觀念。行政權力是一種能夠支配大量社會資源的公權力，具有無限擴張、易于濫用的特性。這就要求行政公務人員必須具備權力界限的意識，依法行使行政職權，注意上下左右不越界。曾有個別地方黨委和政府超越職權出臺包含“赦免民營企業(yè)家原罪”內容的紅頭文件，一些地方政府首長責令當?shù)厝嗣穹ㄔ翰扇〔挥枇?、強迫原告撤訴等措施來配合政府搞土地開發(fā)、強制拆遷，許多地方出現(xiàn)的假借公共利益之名壓價征用、變相剝奪農民土地以及由行政首長個人直接批讓土地，這些做法就擺錯了行政機關與立法機關、司法機關的位置，弄錯了行政首長與行政機關的關系，嚴重侵害了公民權益，大大損害了政府形象，而這主要就是缺乏法治主義觀念特別是權力界限意識所致。
4.行政民主的觀念。行政民主是一種世界性潮流，它呼喚行政機關與行政相對人之間的良性互動，要求為行政相對人參與行政管理過程提供更多機會。在我國行政管理和行政法制諸環(huán)節(jié)已出現(xiàn)了越來越多的行政民主的要求和規(guī)范，例如行政立法過程中的座談會、論證會，行政執(zhí)法過程中的聽證會和當事人陳述事實、申辯理由，行政相對人評議行政機關與行政首長，采取具有協(xié)商性和可選擇性的行政合同、行政指導等柔軟靈活的方式實施行政管理等等。行政公務人員對此應當充分了解并積極推行。
5.行政服務的觀念。在傳統(tǒng)計劃經濟時代，政府儼然是企業(yè)、市場、社會的主宰者，行政機關與行政相對人之間是不平等關系，全然以行政計劃、行政審批、行政強制等單方意志和手段來實施行政管理、維持行政秩序，成為行政管理的基本模式。隨著市場導向的經濟體制改革不斷深入，轉變政府職能、建設服務型政府，就成為完善行政管理、健全行政法制的重大課題。行政公務人員應當樹立服務意識、改進管理方式，順應由管理行政、秩序行政、指令行政轉向服務行政、發(fā)展行政、指導行政這一時代潮流，積極向行政相對人提供信息、政策、專業(yè)技術等方面的指導幫助以及各種公共服務。
6.行政程序的觀念。改革開放以來在逐步克服法律虛無主義之后，重實體法、輕程序法的問題逐漸凸現(xiàn)出來，行政程序違法的典型案例很多，社會影響惡劣，教訓非常深刻。故須增強程序法治意識，依照法定的（含正當?shù)模┓绞?、步驟、順序、期限等方面的行政程序來實施行政管理。按照現(xiàn)代行政法治的要求，行政管理、行政復議和行政訴訟都必須依靠證據鏈條來支撐法律事實和權利主張，因此行政公務人員還應當增強行政證據觀念。而且按照現(xiàn)代行政法治的要求，行政信息以公開為原則、以保密為例外，故行政公務人員還須增強行政公開觀念，尊重并保障行政相對人的知情權，這既是行政法治的要求，也是WTO透明度原則與規(guī)則的要求和我國加入WTO的承諾。
7.政府誠信的觀念。政府不是社會上的無賴，而應是最講誠信的正式組織機構，政府機關的行為應有連續(xù)性和可預期性，不能朝秦暮楚、隨意改變；即便出于重大公共利益的考慮需要征用財產、調整政策、改變行為，例如收回政府機關頒發(fā)的許可證照，也應按照信賴利益保護原則，給予權益受到影響的行政相對人給予公平補償。因為行政相對人出于對政府機關的信任，按照政府機關的意愿去行動，難免付出一定代價，而且會形成一種信賴利益，這應當受到尊重和保護。
8.監(jiān)督責任的觀念。有效監(jiān)督是防止權力腐敗的關鍵；責任機制是建設法治政府的關鍵。行政權力在行使過程中具有擴張和濫用的頑強傾向，必須加以有效監(jiān)督和約束。行政機關和行政公務人員必須自覺接受人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等外部監(jiān)督，以及上級監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督等內部監(jiān)督，通過監(jiān)督來判明責任，包括法律責任、政治責任和道義責任。不久前中石油公司總經理、北京市密云縣縣長、吉林市市長因重大安全責任事故引咎辭職，就是官員問責的典型案例，是努力建設責任政府的具體表現(xiàn)。不言而喻，行政機關和行政公務人員還必須認真履行監(jiān)管職責，依法糾正市場主體的違法行為，努力創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。
9.權利救濟的觀念。行政管理工作難免對行政相對人造成損害，有損害必有救濟，這是現(xiàn)代法治的基本精神。行政相對人的合法權利受到損害后的救濟渠道，包括行政申告、行政復議、行政訴訟、行政賠償、行政補償，因而拓展和完善救濟渠道、樹立權利救濟和善待行政原告的觀念，具有重要的現(xiàn)實意義。從權利救濟的實踐來看，去年6月國務院頒布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》后，仍有一位名叫孫文流的農民工被受雇企業(yè)老板毆打致殘后未能得到及時的社會救助（其只身從河南爬行半年回山東家鄉(xiāng)的沿途也一直未能得到應有的救助），而且此類典型案例一再發(fā)生，表明我國的社會救助機制仍然存在不容忽視的缺陷和實施不到位的問題。行政公務人員對此應有正確認識和積極態(tài)度。
10.法治漸進的觀念。中國用10年時間能夠基本實現(xiàn)建設法治政府的目標，在21世紀能夠建立起法治國家嗎？這猶如“能否不依靠粘附、靠壁等外力幫助而在平整的桌面上將雞蛋完好地豎立起來”的問題一樣，應在科學分析的基礎上作出回答，否則極易犯主觀、片面、簡單化的毛病。[③]筆者對此問題的回答是肯定的：在科學認識的基礎上抱持“雞蛋具有豎立起來的基本條件、人們具有將雞蛋豎立起來的調控能力”的堅定信念并作出不懈努力，就能將雞蛋豎立起來，最終取得成功。能否建立起法治國家、法治政府，當作如是觀。這也是科學發(fā)展觀的要求。我們對于實現(xiàn)目標、行政法治目標，建設法治國家、法治政府的問題，猶如改革開放初期提出的市場導向改革能否成功的問題一樣，應當有信心。樹立在科學認識基礎上的堅定信心和不懈努力，不但對于解決上述問題，而且對于解決經濟發(fā)展不平衡的問題，切實推進政治體制改革的問題，實現(xiàn)祖國統(tǒng)一大業(yè)的問題，對于諸如此類的歷史任務和難題，都有啟發(fā)意義和推動作用。
綜上，要依法行政，就必須牢固樹立現(xiàn)代法治觀念，以新的眼光來觀察社會和認識自己，這是擺在政府機關和行政公務人員面前的重要課題。
參考文獻：
一、稅務行政復議前置條件合理性問題。
根據我國《稅收征管法》第88條規(guī)定“納稅人、扣繳義務人，納稅擔保人同稅務機關在納稅上發(fā)生爭議時，必須先依照稅務機關的納稅決定，繳納或解繳稅款及滯納金，或者提供相應的擔保，然后可以申請行政復議，對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院?！鄙鲜鲆?guī)定表明，納稅人對稅務機關的納稅決定不服時，必須先行繳納稅款或提供相應擔保，否則將不能提起行政復議，換句話說，先行繳納稅款或提供擔保是稅務復議的前置條件。
對于該前置條件是否合理，在理論界有兩種截然相反的觀點。贊同者主要持以下兩個觀點：一是我國目前稅制不太完善，稅務爭議比較普遍，加之征管力量不足，征管手段弱化，為了保證稅款及時足額入庫，防止納稅人借口申請復議而故意拖延稅款，在復議前要求納稅人繳清稅款是合理的，也是必要的①。二是法律之所以如此強硬地要求，當事人只有在繳納稅款及滯納金后才能申請復議，主要是考慮稅款的及時安全入庫。如果當事人直接申請復議，按照現(xiàn)行稅務爭訟程序，從復議到訴訟，從一審到二審，至少要經歷半年以上的時間。在這段時間內，稅款可能面臨各種各樣的風險，對國家利益可能造成損害。不僅如此，如果當期的稅收不能當期入庫，必須等訟爭程序結束才能實現(xiàn)，這完全增加稅收管理的難度②。與此相反，反對者認為：在復議前附加限制條件，不僅不符合行政復議的便民原則，而且有可能剝奪納稅人申請法律救濟的權利③。
對于上述兩種觀點，筆者認為皆有其合理性。但總體上看稅務行政復議規(guī)定的前置條件是不當?shù)?。理由如下：（一）該前置條件設置有違我國憲法規(guī)定的平等原則。我國憲法明確規(guī)定“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！比绻驗楫斒氯擞胸毟恢?，是否交得起稅款或擔保而決定其是否有權獲得法律救濟權利，顯然對當事人是不公的，也是有違憲法賦予公民的平等權利。（二）該前置條件規(guī)定與我國憲法及其它法律規(guī)定的公民享有的控告、申訴的權利是相沖突的。我國憲法等41條規(guī)定，中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告、檢舉的權利。上述規(guī)定表明申訴是我國憲法規(guī)定的公民憲法權利，而稅收征管法關于稅收爭議前置條件的規(guī)定有違憲之嫌。（三）該前置條件的設置有違“有權利、必有法律救濟”的公理。有權利即有救濟，無救濟則無權利，此乃法律基本公理。而稅務復議前置條件與這一公理是明顯相悖的，故此規(guī)定是不符合法律的基本公理的。（四）該前置條件的規(guī)定在實踐中運用弊端很大。在實踐中，假如稅務機關的征稅行為確屬違法，而當事人又因征稅機關征稅過多而無力繳納稅款或提供相應的擔保，也可能因有特殊困難而不能繳納，在這種情況下，當事人是不能申請行政復議，更無法向人民法院，這樣一來，當事人受到的侵害都無法獲得法律的救濟，等于變相剝奪當事人的訴權，而且稅務機關的違法行為也因此得以躲避相關的審查，這樣一來顯然與設立稅務行政復議制度的初衷相背離。
綜上，筆者認為，稅務行政復議前置條件的設置雖然有其合理性，但總的來講由于其可能會成為防礙當事人獲得救濟的障礙，故從保障當事人訴權和制約行政機關濫用權力角度出發(fā)，應對此進行修改。當然，為了維護稅收的正當性和國家利益，可以相應規(guī)定，如果納稅人有利用稅務復議制度的時間來轉移財產以逃避納稅義務的履行，稅務機關有權先行予以強制執(zhí)行稅款。
二、稅務行政復議與稅務行政訴訟銜接模式選擇問題。
以稅務行政爭議是否將稅務行政復議作為稅務行政訴訟的前置程序為標準，可以將稅務行政復議與稅務行政訴訟銜接模式劃分為兩種模式。一種為復議前置模式，即把復議作為訴訟必經程序，另外一種為選擇復議模式，即復議、訴訟可自由選擇。我國稅收征管法第88條規(guī)定，納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人同稅務機關發(fā)生爭議時，必須先依照稅務機關的納稅決定，繳納或解繳稅款及滯納金，或者提供相應的擔保，然后可以依法申請行政復議，對行政復議不服的，可以依法向人民法院。當事人對稅務機關的處罰決定，強制執(zhí)行措施或稅收保全措施不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院。上述規(guī)定表明，我國法律對于因納稅決定引發(fā)的爭議規(guī)定為復議前置程序模式，而對于納稅決定爭議之外的其它稅務爭議規(guī)定為選擇復議模式。對于復議前置模式的利弊理論上有兩種不同觀點，贊同者認為：復議前置程序較為簡便迅速，便于發(fā)揮稅務機關的專業(yè)優(yōu)勢，可以給稅務機關提供糾錯機會，可以審查征稅行為的合理性，有利于減輕法院的訴訟負擔等④。反對者認為：復議前置程序剝奪了當事人的選擇權，限制當事人的訴權，且效率不高等。
筆者認為：復議前置程序客觀上確有一定的優(yōu)點，如程序簡便，專業(yè)性強等優(yōu)點，但相對于選擇性復議模式，其缺點也是非常明顯的。故筆者贊同稅務行政爭議全部實行選擇復議模式，具體理由如下：（一）復議前置模式剝奪了當事人的選擇權。對于是選擇復議，還是選擇訴訟，本應屬于當事人的正當程序權利，應由當事人自由選擇，而不應強行規(guī)定。（二）復議前置模式下的行政復議機關缺乏獨立性，其公正性、中立性不高，根據我國稅法相關規(guī)定，稅務復議機構為稅務機關內設機構，其難以超脫稅務機關整體利益關系，故其缺乏中立性，公正性也就當然很差了。（三）從實踐來看，復議前置程序中復議機關的復議結果正確率較低，未能起到相應的作用。近幾年來，稅務機關的行政訴訟中的敗訴率奇高⑤。上述事實表明稅務復議機關未能公正有效地審查稅務行政機關錯誤的行政決定，當事人最終還是依靠法院才公正解決稅務行政爭議。故復議前置模式實際效果不佳。（四）國外主要國家一般實行的是選擇復議模式，而非復議前置模式⑥。
綜上，筆者認為，應將我國法律目前規(guī)定的稅務爭議復議與訴訟銜接的兩種并存復式都修改為單一的選擇性復議模式。
「注釋
①萬福、角境：《談<稅務行政復議規(guī)則>制定中的幾個問題》，載《稅務》1989年第12期
②劉劍文、熊偉：《稅法基礎理論》北京大學出版社2004年第1版488頁
③傅紅偉：《稅務行政訴訟若干問題初探》，載《行政法學研究》1999年第2期
有的學者從管理的角度界定行政法，人們稱之為管理論。這種理論在早期特別是在大陸法系國家和前蘇聯(lián)的行政法學中占據統(tǒng)治地位。最集中、最直接地表述這一理論的一個定義是：“行政法作為一種概念范疇就是管理法，更確切一點說，就是國家管理法?！?管理論者從“分析實證主義”出發(fā)，信奉“法律是無限者的命令”，認為行政法是“對國家事務進行管理的工具?！闭J為行政機關是權力主體，相對方是義務主體，二者之間的關系是權力義務關系，權力義務不對等是行政法的基本特征，命令——服從是行政行為的基本模式。強調法制的中心是以法行政，即用法律管理國家事務，要求行政相對方服從法律的命令，否則要承擔行政法律責任，受到法律的制裁。他們將行政法律責任的范圍限于行政相對方的責任，不強調行政主體的法律責任，追究行政法律責任的機關是主管行政機關或行政裁判機構。行政救濟，早期被認為是行政長官對受害的相對方的一種恩賜，此后方逐步被承認為相對方的一種權利補救措施。他們一般都是以行政組織、行政職能和作用為核心來構筑行政法學理論體系。在他們的早期著作中，不講司法審查和司法補救。管理論的產生有其歷史、社會的必然性，在一定條件下，對社會的穩(wěn)定和發(fā)展起了積極的作用。但這種理論有較大的片面性，未能全面而深刻地把握行政法的實質，它以管理者為本位，以管理為使命，視法為管理工具，無視行政相對方的權利，忽略了對管理者的監(jiān)督，過于強調行政效率和行政特權，加深了行政領域“官本位”的特征，同現(xiàn)代社會的發(fā)展，同民主與法治原則不相適應。
目前國內比較流行的行政法定義有：“行政法是關于國家各個方面行政管理活動的法律規(guī)范的總稱”2；是“調整行政活動的法律”3；是“調整行政關系的法律規(guī)范的總稱”4，等等。“行政管理活動”、“行政活動”、“行政關系”這些概念，或屬同義概念，或屬近似概念，其共同之處在于行政主體居于主導地位，行政相對方居于被管理的客觀地位。根據這些定義，無法引申出對行政的監(jiān)督這一行政法的重要使命，結果行政訴訟這一不可或缺的內容就被從行政法的有機整體中了，也就無法改變、調整雙方的不平衡性。
英美一些行政法學者從權利本位出發(fā)，把行政法稱為控權法，人們稱之為控權論。該理論在英美法系中占居主導地位。最集中、最直接地表述該種理論的定義有：“行政法是控制政府權力的法”5；“行政法是控制行政機構執(zhí)行各種行政程序的法律”6；“行政法是控制國家行政活動的法律部門，它設置行政機構的權力，規(guī)范這些權力行使的原則，以及為那些受行政行為侵害者提供法律補救”7?？貦嗾搹淖匀粰嗬摵蜋嗔χ萍s論出發(fā)，認為由于行政權的擴張，必須通過行政法來制約行政權，防止其腐敗，以保障公民的權利；認為司法審查和行政程序是制約行政權最有效的形式和手段，行政法學應以此為核心來構造其理論體系。他們將行政法治原則歸結為就是依法行政。將行政法律責任的范圍限于行政主體責任。對行政相對方違反行政法律規(guī)范以及由此應承擔的相應的法律責任，不歸入行政法研究的范圍。司法機關是追究行政法律責任的主要機關，行政訴訟是司法機關實現(xiàn)對行政行為進行審查和給予公民權利補救的基本形式。控權論同管理論一樣，只具有部分真理性，未能全面揭示行政法的功能和把握行政法的本質特征，也不完全符合行政法的歷史與現(xiàn)實存在。它的積極意義在于強調權力制約權力，防止行政權腐敗，在行政權日益膨脹的時代捍衛(wèi)自由主義的傳統(tǒng)，保障公民的權利。但他們對現(xiàn)代社會要求積極行政，提高行政效率，維護公共利益以及自由主義從否定性自由向積極的自由轉變的客觀現(xiàn)實未予重視，有失片面。而且，過分強調司法審查的作用，也不符合行政法制發(fā)展的狀況。
有的學者以行政權為核心來表述行政法的意義，認為行政法是關于賦予行政權、規(guī)范行政權的運行以及權利補救的法。這個定義從一般意義上講并不算錯，但其確切的含義與偏重有待于視其如何設計其理論體系、遵循怎樣的原則而定，如果滑向控權，就與上述施瓦茨的定義并無二致。
從調整對象角度界定，行政法可以表述為調整行政關系和基于行政關系而產生的監(jiān)督行政的關系的法律規(guī)范體系。所謂行政關系，或稱管理關系，是指行政主體作為國家行政職能的承擔者在其存在與活動過程中與行政相對方發(fā)生的各式各樣關系（私法關系除外）。行政關系基于行政法的調整而成為行政法律關系，行政法律關系是行政法調整行政關系的結果，未經行政法調整的行政關系不是行政法律關系。在行政關系中，行政機關處于主導的優(yōu)越的地位，因此，傳統(tǒng)上稱之為“權力——服從”關系，具有非平衡性。
行政法除調整行政關系以外，還調整基于行政關系而產生的監(jiān)督行政的關系。監(jiān)督行政關系是在行政關系的基礎上產生出來的，兩者具有內在的不可分割的本質聯(lián)系。監(jiān)督行政關系的監(jiān)督主體比較多，監(jiān)督的形式多樣化，其中最常見、最有效的是司法監(jiān)督，即人民法院通過行政訴訟對行政行為進行司法審查。在監(jiān)督行政的關系中，行政機關被置于被動地位，必須為自己行為的合法性（有時也包括合理性與科學性）辯護，承擔了更多的義務，不象在管理過程中具有指揮命令權，這種關系同樣具有非平衡性。
行政關系和監(jiān)督行政關系各有自己的特點。有些學者以行政關系作為行政法的研究對象，有些學者則以司法審查作為研究對象，從而形成兩種不同的學派。筆者認為上述兩類關系都應是行政法調整的對象，都是行政法有機的組成部分。綜觀行政法的運作全局，它經歷了（管理中的）非平衡——（監(jiān)督中的）非平衡——平衡的辯證發(fā)展過程，因此，行政法的內在精神在于謀求整體的平衡。這種行政法觀念被稱為平衡論。
平衡論，即權利義務平衡論，亦稱兼顧論，是我國一些行政法學者的主張。8該理論認為，公共利益與公民利益的差別與沖突是現(xiàn)代社會最常見最普遍的一種現(xiàn)象，正確處理利益關系應該是統(tǒng)籌兼顧，不可只顧一頭，反映在行政法學上，其利益主體的權利義務關系應該是平衡的。這種平衡既包括不同主體之間的權利義務的平衡，也包括同一主體自身權利義務的平衡。平衡論認為，一方面，為了維護公共利益，必須賦予行政機關必要的權力，并維護這些權力有效地行使，以達到行政目的；另一方面，又必須維護公民的合法權益，強調行政公開，重視公民的參與和權利補救，以及對行政權的監(jiān)督。這兩方面不能偏廢。行政法，既調整行政關系，又調整監(jiān)督行政關系，是調整這兩類關系的法律規(guī)范和原則的總稱。行政關系，經法律的調整，具有權利義務的內容，即上升為行政法律關系。行政法律關系可分為行政實體法律關系和行政程序法律關系，它們是同一行為同時受兩種不同的法律規(guī)范的調整而形成的兩類不同的關系。監(jiān)督行政關系則是為了監(jiān)督行政權、解決行政爭議而形成的各種關系，其中主要是行政訴訟關系。行政關系和監(jiān)督行政關系，具有內在的必然的聯(lián)系，同時受同一部門法調整。行政上或稱行政法律關系，其中包括行政實體法律關系和行政程序法律關系以及監(jiān)督行政法律關系，最顯著的一個特征是權利義務不對等性，但后二者的不對等性與前者的不對等性是倒置的，這就平衡了行政主體與行政相對方的權利義務關系，保證了各主體法律地位的平等，體現(xiàn)了現(xiàn)代行政法的民主性。行政法主體，都必須遵循行政法治原則，都應受法治原則的制約，無論何方違反行政法律規(guī)范，都應追究其行政法律責任，只是各方可能違反的法律規(guī)范、追究其責任的主體、以及可能受到制裁的形式有所不同而已。行政法既不是行政特權法即管理法，也不是抑制行政權利的控制權法，而應是平衡法。當然，同行政法主體相比較，行政相對方處于弱者的地位。因此，在一般情況下，應在總體上強調依法行政，給予行政相對方更多的行政參與權和設置更為完備的權利補救措施，以顯示人民當家做主的國家性質。
注釋:
1B．M．馬諾辛等著：《蘇維埃行政法》，群眾出版社1983年版，第24頁。
2《法學詞典》，上海辭書出版社第三版
3王名揚著：《法國行政法》，中國政法大學出版社1989年版。
4王珉燦主編：《行政法概要》，法律出版社1983年版。
5H.R.Wade:AdministrativeLaw，1982年英文版第五版，第4頁
6K.Davis:AdministrativeLawText，1972年英文版，第1頁。
從2003年開始，北京市懷柔區(qū)政府推行了一種“全程制”-老百姓找政府辦事，不論找到哪個政府機關，不論相應事項是哪級政府、哪個政府部門的職責，都是由相應政府機關相對人去找有關職能部門辦理，并在規(guī)定時間內辦好和交付相對人。老百姓以前辦件事，可能要找多個行政機關，跑多個衙門，現(xiàn)在只要找一個受理機關就行了。這樣，政府官員可能比以前“麻煩”了，而老百姓辦事卻方便了。
但東北的七位農民卻沒有這樣的運氣。2002年初，東北某市七位農民承包的土地被當?shù)卣饔脼榻ㄔO用地，農民們認為政府確定的補償標準太低，向政府提出異議。政府不僅沒有給予農民合理答復，市政府規(guī)劃和國土資源局反而做出讓農民限期騰地的決定。農民不服，訴至法院，法院確認讓農民限期騰地的決定違法（盡管如此，土地仍被強行征用），但駁回了農民要求撤銷不合理征地補償標準，責令政府重新確定補償標準的請求，因為根據土地管理法實施條例的規(guī)定，被征地人對補償標準有爭議的，應由縣級以上地方人民政府協(xié)調，協(xié)調不成的由批準征用土地的人民政府裁決。由于政府原征地公告上告知的征地批準機關為省人民政府，于是七位農民申請省人民政府裁決。然而，裁決的事并不順利，甚至很不順利。七位農民沒想到自此踏上了漫漫的“秋菊打官司”之路，省政府法制辦告知農民要找國土資源廳，國土資源廳說應找省政府法制辦。2003年底，終于答復說要找中央政府，因為征地是中央批的。省、市、區(qū)三級政府僅解決農民們要求補償標準裁決的受理機關問題，就花了近兩年時間。此后，七農民又開始了向中央一級行政機關討說法的歷程。他們又花了一年時間，在各部門間奔波，并且還訴至到了法院，但最終仍然沒有找到解決他們問題的機關，更不要說實際解決問題了。更有甚者，對本事件中關鍵性的證據即國務院批準征用土地的批文，有關部門以此屬秘密文件為由，不向相對人公開。
這個案子其實并不復雜，所涉法律問題也不疑難。但為什么耗費了我們農民兄弟整整三年的時間，讓他們跑了那么多他們不情愿跑的衙門，看了那么多他們不情愿看的難看的臉，聽了那么多他們不情愿聽的難聽的話，受了那么多難言的委屈，到頭來問題仍然得不到解決，甚至連解決問題的門都沒有找到？
我們講“三個代表”，倡“執(zhí)政為民”，而這個案件涉及到的這么多政府機關、政府部門和政府工作人員，它們在本案中是否踐行了“三個代表”、“執(zhí)政為民”呢？這顯然不是一個純粹的道德問題，而是涉及到政治和法律機制問題：就正常的民主政治機制而言，人民應該能夠控制政府，政府應該非常在乎人民的信任。如果人民控制不了政府：政府干好干壞都影響不了它執(zhí)政；如果政府公職人員可以不在乎人民的信任：人民信任不信任他（她），他（她）都無所謂：官照做，薪水照拿。這樣的政治機制肯定保證不了“三個代表”和“執(zhí)政為民”的真實性。就法律機制而言，政府的職權應保證得到合法行使，政府的職責應保證得到切實履行。政府是一個整體，雖然其內部各有分工，但法律不允許政府機關和政府工作人員以內部分工為借口互相推諉，互相扯皮。試想，在本案中，如果有一個機關能像北京懷柔區(qū)政府那樣實行全程制，或幫助農民去打聽裁決管轄機關究竟是誰，幫助去協(xié)調解決相關問題，或者農民申請裁決，問題何至于拖上三年仍解決不了?？上覀兊恼w法律制度中還缺少這種機制。
一、藝術院校行政管理工作和意義
藝術院校的行政管理工作涉及到了許多方面，因此，對于這些工作進行細致的劃分與進一步的優(yōu)化對于開展學校行政工作具有指導意義，同時，通過合理的安排，還可以更好的發(fā)揮出優(yōu)勢課程的影響力，對提升學校的競爭力有著十分重要的意義，而這也是加強學校管理能力、提升學校的管理水平的重要表現(xiàn)。
二、進行行政管理時遇到的問題
(一)管理意識不強。我國大多數(shù)藝術高校中的行政機構工作人員，幾乎都是按照政府的相關機構人員編制建立起來的，因此其內部的結構和政府機關的結構存在著一定的相似性，機構中的人員也比較多[1]。但是部分機構對人員的職責描述卻有限，為每個人員設定的職責并不精確，因此造成了工作效率低的缺點。這些工作人員大多都缺乏一定的管理意識，他們在實際的工作中經常存著我不做自然也會有人做的思維，嚴重的阻礙了對于藝術高校的行政管理工作的落實。(二)部門間缺乏合作。在藝術高校中，其機關內部部門較多，常采用功能分塊化處理的方式來進行工作與溝通，這些部門之間本應該密切的合作，但是在實際的行政工作過程中，各部門只注重做好自己的工作，缺乏一定的合作溝通，使得整個行政管理工作整體銜接困難，工作的效率大大降低[2]。
三、改進措施
(一)完善管理體系。目前來看，藝術高校的相關管理體系已經比較完善，但是這是從整體上看的，在管理方面的一些細節(jié)上仍然存在著很多的問題，因此應該對于行政管理的細節(jié)性的方面應建立相關的管理制度，使其能夠形成一個統(tǒng)一的體系，從而更好地應用于實際的管理中，保證每一個崗位的員工都有其自身的職責，并且管理的整體有一個較為完善的工作流程，確保管理過程中的各項規(guī)章制度都能夠十分的精細，可以從如下幾個方面進行：第一，制定相關的管理標準，提出對于管理的質量要求，為管理工作提供一個比較有效管理依據。第二，保證管理工作能夠有嚴格的規(guī)則作為參照，保證工作人員在工作的時候有所依靠。第三，實現(xiàn)管理職責以及管理方法的盡可能的細化，這樣一旦出現(xiàn)問題就能夠使得員工清晰。(二)建立電子檔案。隨著科技的發(fā)展，計算機已經逐漸的成為了我們生活中不可缺少的一部分，因此使用電子技術對管理過程中的相關記錄進行備份顯得十分必要。所以，應該盡可能的使用計算機來對藝術院校的行政管理工作建立電子檔案，做好相關資料的備份并且將其進行歸檔處理，盡量的保證管理的信息化以及精細化。
四、注意事項
(一)全員參與。對于學校的行政管理工作，不應該只是相關的工作人員的責任，更是全校的所有人的共同責任。對藝術院校中進行行政管理工作，學校中的每個人都應該為學校的行政管理出一份力，因此應該致力于進行全員參與。同時，師生的全員參與也能夠進一步的加強師生之間的交流，促進上下級之間的交流與更好的溝通，有助于行政管理工作的落實。(二)重視科學性。為了實現(xiàn)藝術院校的行政管理工作的高效實施，應該重視管理的科學性，不能夠盲目的進行管理，應該按照實際的需要制定相關的計劃。但是在對工作具體劃分的時候，應該考慮到實際的情況而不能夠隨意的劃分，應該將具有關聯(lián)性的工作放到一起，進行優(yōu)化的管理，實現(xiàn)最好的管理效果。同時應該注意的是，管理工作的優(yōu)化不是一步就能夠完成的，這需要一定的時間，因此應該本著循序漸進的思想，根據管理工作地特點以及實際的要求進行科學的劃分，同時進行合理性的創(chuàng)新[4]?，F(xiàn)在的藝術院校的地位在逐漸的上升，人們對其關注度也逐漸的升高，藝術高校中的行政管理工作能夠直接的關系到學校的教學質量。所以，對藝術高校進行行政管理，主要還是應該提高相關工作人員的素質，同時還需要對管理進行進一步的細化，加強各個管理部門之間的合作性。
參考文獻：
[1]李哲昕.藝術類高校行政人員培訓與人才隊伍建設研究[J].中國培訓:1.
[2]王嬌.民辦藝術類高校行政管理隊伍建設研究[D].東北大學,2013.
2行政管理效能的現(xiàn)狀
管理效能是指管理部門在實現(xiàn)管理目標所顯示的能力和所獲得的管理效率、效果、效益的綜合反映。它是衡量管理工作結果的尺度，是管理系統(tǒng)的整體反映。追求效能的不斷提高，是管理活動的中心和一切管理工作的出發(fā)點，是管理的生命所在。提升醫(yī)院行政人員管理效能是保證醫(yī)院持續(xù)協(xié)調發(fā)展的關鍵，如果行政人員管理效能低下，執(zhí)行命令不暢易形成管理鏈的梗阻，導致醫(yī)院各項工作不能順暢進行，嚴重影響醫(yī)院建設。因此，只有提高行政職能科室管理效能，才能有利于形成一個通暢、高效、有力的行政業(yè)務指揮系統(tǒng)，推動醫(yī)院管理工作不斷向前。管理效能的提高要從多個維度下功夫，包括轉變管理觀念、改革管理體制、健全管理法規(guī)、提高管理人員的素質、管理手段現(xiàn)代化、改善管理環(huán)境等。但醫(yī)院長期以來主要關注衛(wèi)生專業(yè)技術人員的培養(yǎng)而嚴重忽視行政管理部門的人力資源管理，行政人員素質參差不齊導致行政管理效能低下成為制約醫(yī)院快速發(fā)展的瓶頸。目前醫(yī)院行政人員主要有3種類型：①從醫(yī)師、護士、醫(yī)技部門轉崗到行政崗位的醫(yī)務人員，大多在單位工作多年，了解醫(yī)院環(huán)境，熟悉醫(yī)療流程，具備豐富的醫(yī)學知識，有的轉崗后仍然管理業(yè)務雙肩挑，他們大多未經過正規(guī)管理專業(yè)的系統(tǒng)培訓，缺乏現(xiàn)代醫(yī)院管理知識和技能，在實際工作中主要以經驗式管理模式居多。②科班出身的行政人員，主要是從高等院校非醫(yī)科類專業(yè)（行政管理、計算機信息管理、檔案管理、物流管理等）畢業(yè)分配到醫(yī)院行政管理崗位，近年來在醫(yī)院行政人員中所占的比例逐年提高。與第一類人員比較，他們大多年紀輕，學歷高，具有良好的管理類專業(yè)背景，有著更為活躍的思維能力和創(chuàng)新能力，管理理論知識豐富，但是對醫(yī)院環(huán)境和醫(yī)療流程不了解，社會閱歷和實踐經驗少。③過去隨配偶工作調動一起來到醫(yī)院工作的人員［5］，因為大多沒有醫(yī)學背景，一般被安排到行政后勤科室做日常的文秘工作，隨著時代的變遷，醫(yī)院現(xiàn)代化程度的提高，這類人員的知識結構明顯不足，提升管理素質的需求日益迫切。但是有很多因素影響行政人員提升自身素質的積極性。一方面，從內部動因來看，由于人們對行政管理地位認識的誤區(qū)和對行政人員工作重要性的偏見造成醫(yī)院行政人員在醫(yī)院內部分配中處于弱勢地位，行政人員收入遠遠低于臨床一線人員；大多數(shù)醫(yī)院對行政管理部門的績效考核未能以業(yè)績形態(tài)呈現(xiàn)，在工資結構上多為基本工資加平均獎，“干好干壞一個樣，做多做少一個樣”，既沒有獎勤，也沒有罰懶［6］。醫(yī)院在晉升職稱方面實施向醫(yī)護人員傾斜的政策，名額有限時優(yōu)先考慮臨床工作人員，很多地區(qū)沒有適合衛(wèi)生管理專業(yè)人才的職稱系列，致使醫(yī)院行政人員的職業(yè)發(fā)展道路受到了限制，這些制度上的不完善嚴重影響了行政管理人員的工作主動性和積極性。另一方面，醫(yī)院也長期忽視對行政人員的素質水平培訓，即使有也大多針對的是醫(yī)院的高層管理人員，中層及基層管理人員接受培訓的比例極低。醫(yī)院尚不能針對行政管理人員進行醫(yī)院管理、文化素質、思想素質、溝通能力、行為規(guī)范、團隊精神等方面全面而有效的培訓。沒有良好的外部環(huán)境，行政人員很難迅速提升自身素質。行政管理人員整體效能偏低已經成為醫(yī)院發(fā)展的“短板”。
3短板理論
“短板理論”又稱“木桶原理”“水桶效應”，由美國管理學家彼得提出。盛水的木桶是由許多塊木板箍成的，盛水量也是由這些木板共同決定的。若其中一塊木板很短，則此木桶的盛水量就被短板所限制。這塊短板就成了這個木桶盛水量的“限制因素”（或稱“短板效應”）。決定一只木桶容量的，既不是最長的，也不是平均長度的，而是最短的那根木板。若要使此木桶盛水量增加，只有換掉短板或將短板加長才行。構成組織的各個部分往往優(yōu)劣不齊，而劣勢部分往往決定了整個組織的水平。醫(yī)院發(fā)展就好比盛水的木桶，醫(yī)療管理就是那塊最長的板，行政職能部門的管理效能就是這只木桶的短板，光有先進的醫(yī)療技術不足以使醫(yī)院長足發(fā)展，還要同時提升行政人員的素質，加強行政部門的效能建設。醫(yī)院要在競爭中生存和發(fā)展，不僅要靠先進的醫(yī)療設備、高水平的醫(yī)護技人才，更要靠一流的管理人才［7］。
4提高行政人員素質，提升行政管理效能
行政管理人員的培訓是醫(yī)院生存發(fā)展的需要，是提高管理效能和提高醫(yī)院核心競爭力的重要手段，有助于營造醫(yī)院文化和建設學習型組織。我院在發(fā)展方略和辦院理念中明確提出了“人才興院”和“向優(yōu)秀人才要動力”的口號，在提升行政人員素質方面做了許多卓有成效的工作。近年來不斷從各大高校引進管理專業(yè)的本科生和研究生，為行政管理崗位不斷注入“新鮮血液”；同時加強對現(xiàn)有人員的繼續(xù)教育，搭建適合中層和基層管理人員需求的學習平臺，結合崗位需要進行行政管理學理論和醫(yī)療業(yè)務等知識的培訓。結合我院對行政人員培訓的實踐，提出幾點建議。
4．1構建科學的培訓體系：行政管理人員培訓體系的構建是實施培訓的前提，也是培訓長效實施的保障。沒有系統(tǒng)、全面的培訓體系，對培訓的需求和目標定位就不清楚，缺乏系統(tǒng)、詳盡的長遠規(guī)劃，培訓就缺乏科學的導向和規(guī)范的管理，培訓工作就難以落實到位。因此，應根據管理人員的層次設計培訓體系，分別進行需求分析與計劃制定，根據培訓大綱有針對性地進行項目和課程設計，采用理論和實踐培訓相結合的靈活多樣的培訓方式。
正確確認行政賠償義務機關對及時受理、處理賠償請求，保護請求人的合法權益，樹立行政機關和國家的權威都有著重大意義?，F(xiàn)根據《國家賠償法》和最高人民法院的有關司法解釋的規(guī)定，對如何確認行政賠償義務機關作一闡述：
1、行政機關及其工作人員行使行政職權侵犯公民、法人和其它組織的合法權益造成損害的，該行政機關為賠償義務機關。
2、法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織在行使授予的行政權力時侵犯公民、法人或其他組織的合法權益造成損害的，該組織為賠償義務機關?！顿r償法》雖未規(guī)定規(guī)章授權的組織為賠償義務機關，但《最高人民法院關于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十條第三款賦予了規(guī)章授權組織的被告資格，所以其也可以作為賠償義務機關。
3、受行政機關委托的組織或者個人在行使受委托的職權時侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，委托行政機關為賠償義務機關。如果受委托的組織或個人所實施的致害行為與受委托的職權無關，則國家不能對該致害行為承擔賠償責任，受害人可追究其民事侵權責任。
4、派出機關在行使或者越權行使法律、法規(guī)、規(guī)章授予的職權時侵犯公民、法人或者其他組織合法權益造成損害的，該派出機關為賠償義務機關；派出機關執(zhí)行設立機關交辦的法律、法規(guī)、規(guī)章授權以外的任務時，視為受委托，由設立派出機關的行政機關作為賠償義務機關。
5、行政機關組建并賦予行政管理職能且具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的名義行使職權時侵犯公民、法人或其他組織合法權益的，以該機構為賠償義務機關。不具有獨立承擔法律責任能力的，由組建該機構的行政機關為賠償義務機關。
6、經過復議機關復議，由最初造成侵權行為的行政機關為賠償義務機關，但復議機關的復議決定加重損害的，復議機關可以作為賠償義務機關，僅就其加重部分履行賠償義務。復議機關與原侵權機關不是共同賠償義務機關，不負連帶責任，各自承擔自己的賠償責任。
7、兩個以上的行政機關共同行使行政職權時侵犯公民、法人或其他組織的合權益，造成損害的。共同行使行政職權的行政機關為共同賠償義務機關。需要注意的是：
（1）、作為賠償義務機關的兩個以上的行政機關必須是具有獨立主體資格的行政機關。
（2）、兩個以上的工作人員分屬不同的行政機關，應當以該工作人員所在的行政機關為共同賠償義務機關。
（3）、對行政機關應作寬泛的理解，它包括上述所有具備賠償義務主體資格的賠償義務機關。
一、公益訴訟的概念及公益訴訟的意義
(一)公益訴訟的概念
公益訴訟一詞始于20世紀60年代，美國在經歷了劇烈的社會變革后，伴隨著公益運動的展開而廣泛使用該術語。由于當時美國的眾多社會制度均面臨挑戰(zhàn)，因而出現(xiàn)了各種嘗試改革的方案，設立了眾多的公益法律機構及類似的倡導制度，它們是為環(huán)境、消費者、女性、有色人種、未成年人及類似的諸多社會公共利益而展開活動，由此而進行的訴訟被稱為公益訴訟。
(二)公益訴訟的意義
1.公益訴訟昭示維護憲法和法律規(guī)定的權利，這是民主和法制建設進一步健全的需要。
近年來，公益訴訟已成為司法實踐和社會生活中的熱點話題，各類公益訴訟不時見諸媒體報道。無論從國外公益訴訟的發(fā)展歷程與趨勢，還是從我國的現(xiàn)實情況來看，公益訴訟的興起是我國社會和法治進步的重要標志之一。
公益訴訟的原告打官司不圖私利，為社會公益，且風險很大，因為被告往往是壟斷性大企業(yè)或者國家機關。為什么會出現(xiàn)公益訴訟，出現(xiàn)這么多“好事之徒”？現(xiàn)實生活中，在一些國有資產流失、不正當競爭、環(huán)境污染等嚴重損害國家和社會公共利益的事件頻頻發(fā)生，而行政權力膨脹和現(xiàn)有監(jiān)督制度還存在著一定的疏漏。于是，尋常百姓開始拿起法律武器向不法行為叫板。這表明社會主義法治建設逐步深入推進，改變著人們的生產、生活方式和態(tài)度。對社會公眾來說，公益訴訟昭示維護憲法和法律規(guī)定的權利，這是民主和法制建設進一步健全的需要。
2.公益訴訟既是一種“見義勇為”的正義之舉，也是社會進步最顯著的標志。
在中國的現(xiàn)實司法實踐中，以個人的力量對抗于強大的壟斷部門或權力機構，一種結果是輿論喧囂之后卻沒了下文，二是雖然有了一個較好的結果卻付出了沉重的代價，如河南葛銳訴鄭州鐵路分局廁所使用收費一案，雖然判決獲得支持，而葛先生個人在近三年的訴訟中，付出了大量人精力財力，且精神上承受了相當?shù)膲毫Α?/p>
公益訴訟難以獲得支持，但卻并非“與己無關”?，F(xiàn)實生活中，有些人損公肥私、大發(fā)不義之財，不就是掏了每個公民的腰包嗎？同樣是納稅人，有人靠守法經營發(fā)財致富，有人卻投機取巧，從國庫里騙錢發(fā)家，這能叫公平競爭嗎？這是對其他納稅人的不公正待遇。我們有責任維護法律的尊嚴，有責任協(xié)助有關部門執(zhí)法，這既是維護國家整體利益，也是維護我們自身利益的一種手段。為了國家或公眾利益不受侵害，通過訴訟的辦法要求法院追究被告的違法責任，既昭示了人們權利意識的加強，更沖擊了社會上普遍存在的麻木；既是一種“見義勇為”的正義之舉，也是社會進步最顯著的標志。
3.公益訴訟在國際上受到普遍支持，是國家法制健全的標志。
二、對我國公益訴訟發(fā)展的思考
(一)我國公益訴訟需要立法支持
從依法治國的要求來說，為公共利益挺身而出的“好事之徒”的出現(xiàn)說明老百姓學會了用法律作為維護權利的武器，使得法的意義開始向“權利”的本原回歸。
然而，由于現(xiàn)行的法律不夠完善，各地嶄露頭角的公益訴訟的原告，在維權道路上可謂步履艱難。在一個法治社會，面對不公平、不合法的事情，任何一個有社會責任心的人，都應有權通過法律程序解決問題。我國《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務?！彪m然在目前的社會生活中，人民必須把管理國家事務和社會事務的權力委托給國家機關行使，但當受托者不按照人民的意志行使權力時，人民該怎么辦呢？承認公民對公共事務的訴訟權力，是憲法原則在訴訟領域的具體體現(xiàn)?，F(xiàn)行法律中有關“訴訟主體”的規(guī)定，使當前的許多公益訴訟徒具虛名。在一些污染環(huán)境、制假售假、不正當競爭、國有資產流失等案件發(fā)生后，雖然受害者眾多，但根據現(xiàn)行法律，只有直接對公民個體利益造成了損害，公民才能向相關部門舉報，但卻無法代表公眾對致害人提訟。如相關行政機關不履行法定職責或怠于履行維護公共利益的職責，公民也無法對行政機關提起行政訴訟。
公益訴訟機制的缺乏，限制了公民通過法律手段維護社會公共利益的行動，削弱了社會自我調節(jié)功能，不利于發(fā)揮公民監(jiān)督政府的作用?？梢姡駛€人提起的公益訴訟有待立法的支持。
(二)檢察機關應成為公益訴訟的重要主體
司法實踐中，一直存在著一個怪現(xiàn)象，一方面，國有資產流失、環(huán)境污染、壟斷等和國家利益、社會公共利益緊密相聯(lián)的案件，日益受到社會的關注。另一方面，社會公共利益一旦遭到損害，卻普遍存在著無人應訴、無力應訴、不愿應訴等問題，致使國家和社會利益遭受損害。由個人自發(fā)為維護不特定多數(shù)人利益而提起的公益訴訟，盡管被告的行為可能侵害了公共利益，但因公共利益并非個人利益，按法律規(guī)定普通公民無權，致使這些訴訟多以敗訴告終。法院駁回的理由很簡單，就是“原告與被告之間沒有直接利害關系”。直接利害關系，成了橫亙在公益訴訟面前一道過不去的關坎。
因而，檢察機關應成為公益訴訟的重要主體。檢察機關提起的公益訴訟，是指人民檢察院對于涉及國家利益、社會公共利益以及公民重要權利的民事案件，在無人的情況下，以法律監(jiān)督者的身份代表國家將案件提交人民法院進行審判，要求人民法院追究違法者民事責任的訴訟。檢查機關提起的公益訴訟活動的開展，有利于維護公共利益和弱勢群體的利益。
(三)公益訴訟應成為行政訴訟的重要組成部分
根據《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定，只有與被訴具體行政行為具有法律上的直接利害關系的公民、法人或其他組織才可以提起行政訴訟，這就意味著，我國行政訴訟法規(guī)定的訴訟僅限于救濟個案而提起的私益訴訟，而對非法律上的利害關系人針對國家公權機關的作為或不作為提起的訴訟，也即公益訴訟不予承認，實踐中對此類也是不受理的。
公益訴訟的推進必須有一個過程，無論從現(xiàn)有法治環(huán)境還是行政訴訟的實際地位來看，目前不可能有較大的冒進，而只能是穩(wěn)步推進。但是，這種限制公益行政訴訟的規(guī)定在實踐中越來越顯現(xiàn)出其缺陷：當國家怠于行使職權造成公共利益受損時，如果個人或其他社會組織無法提訟，不僅不能體現(xiàn)法律的公平和正義，而且也不符合日益高漲的公民權利要求。因為公共利益是與每一個人都休戚相關的利益，公益與私益在本質上是一致的；況且，法律上的利害關系不僅僅包括直接的利害關系，也包括間接的利害關系；既包括切身的利害關系，亦包括非切身的利害關系，因此，私以為，當私人認為自己的合法權利受到行政機關具體行政行為的影響時，即使這種影響是間接的、非切身的、可能發(fā)生的，也應賦予其原告資格，這也是現(xiàn)代行政法發(fā)展的最重要的趨勢之一。“法律就是朝著允許全體公民他們所感興趣的任何行政裁決的方向發(fā)展?！?/p>
綜上所述，公益訴訟立法和實踐雖然在我國處于相對落后狀態(tài)，但它對于維護我國憲法尊嚴，建設法治國家，完善依法行政，增強人民法制精神具有重大意義，是值得我國大力推進的。
參考文獻
非法行醫(yī)首先以無證行醫(yī)最為常見，主要是未取得《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》“黑診所”的診療活動，與無行醫(yī)資格的游醫(yī)、假醫(yī)，以及借助虛假宣傳招搖撞騙，或打著醫(yī)學科研、包治神效等幌子誤導和欺騙患者的診療活動；其次是醫(yī)療機構聘用非衛(wèi)生技術人員行醫(yī)，或者出租、承包科室，超出許可登記范圍執(zhí)業(yè)，利用B超非法鑒定胎兒性別，及選擇性別地進行終止妊娠手術等行為。非法行醫(yī)未能從根本上遏制，還與一些群眾就醫(yī)安全意識不強，加上科普知識缺乏，貪圖方便、省錢、省事，特意到非法行醫(yī)處就診或自愿接受其治療存在直接關系。監(jiān)督機構在處罰取締中就常因為法不責眾而不了了之。統(tǒng)計顯示，近十年來全國各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)共取締無證行醫(yī)達25．1萬戶次，吊銷醫(yī)師個人行醫(yī)證照1110張，有3201戶的醫(yī)療執(zhí)業(yè)許可證被吊銷。值得注意的是，基層非法行醫(yī)行列中還包括一些由于制度變革未及時規(guī)范的無證診所與行醫(yī)人員。此類診所與人員又分為兩類，一類是1994年原衛(wèi)生部頒布實施《醫(yī)療機構管理條例》（以下簡稱《條例》）前已取得衛(wèi)生行政部門登記許可證照者，由于《條例》未對他們如何有效銜接過渡作出明確規(guī)定，《條例》實施后又因其本身年齡大、文化程度低等原因至今仍未取得執(zhí)業(yè)資格，從而導致一直處于無證行醫(yī)狀態(tài)。另一類是隨著城鎮(zhèn)化改革的加快，近些年來許多地方的村子改為居民區(qū)，原已取得醫(yī)療執(zhí)業(yè)資格的鄉(xiāng)村醫(yī)生，必需按照在城鎮(zhèn)實行的《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《醫(yī)療機構管理條例》申領新證，不再適用《鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)管理條例》。而這些村改居后的鄉(xiāng)村醫(yī)生，大多也受年齡與文化程度限制很難考領醫(yī)師資格證書，因此也無法取得執(zhí)業(yè)許可證。結果，這些診所和人員都變成無證行醫(yī)。而他們實際上長期就在本地行醫(yī)為生，得到當?shù)厝罕姷恼J可，加上當?shù)蒯t(yī)療衛(wèi)生服務的需要，要加以取締都比較困難，進行也有難度。事實上他們與社會上到處流竄的非法行醫(yī)者有所區(qū)別，屬于歷史遺留問題，如何處置還待進一步研究。但無論怎么說，非法行醫(yī)的泛濫，特別是那些招搖撞騙的江湖郎中到處流竄，近些年來已引起社會公憤。一是它威脅著人民群眾的身心健康和生命安全。由于大多數(shù)都沒有行醫(yī)資質，沒有專項技術設備，缺乏醫(yī)療防范意識和急救措施，以及藥品來源不明和質量低劣，導致醫(yī)療事故頻發(fā)，對就診者造成傷害，甚至給患者造成無法挽回的嚴重后果。二是它擾亂了正常的醫(yī)療市場秩序。非法行醫(yī)者常常以營利為目的，隨便設點開設診療科目。這些行醫(yī)點雖然投資少，條件差，設施簡陋，卻收益快，可以逃避衛(wèi)生執(zhí)法人員的檢查，迅速擠占醫(yī)療服務市場，造成衛(wèi)生市場的不對稱性，擾亂醫(yī)療服務市場管理秩序。三是它增加醫(yī)療糾紛概率和影響社會穩(wěn)定。非法行醫(yī)者往往無法保證醫(yī)療質量，誤診、漏診經常發(fā)生，常常延誤疾病的最佳治療時機，從而導致嚴重后果，造成醫(yī)患沖突頻頻出現(xiàn)，并由于缺乏有效監(jiān)管，一旦發(fā)生事故糾紛，往往溜得很快，采取逃跑與躲避的方式，極易引發(fā)。
2．虛假醫(yī)療廣告監(jiān)控不力
虛假醫(yī)療廣告泛濫，是長期以來公眾對有些媒體與醫(yī)療機構罔顧社會公德的一大不滿。由于受經濟利益的驅使，這一嚴重危害人民群眾的現(xiàn)象幾度泛濫成災，甚至像魚鱗片一般貼滿大街小巷與居民住房的樓房門壁。后來雖然幾經懲罰打擊有所收斂，但時下仍不時有醫(yī)療單位與一些媒體唯利是圖，見利忘義，置國家法律法規(guī)和道德準則于不顧而見諸報刊電視，引誘病急亂投醫(yī)者上鉤。比如，福州市衛(wèi)生監(jiān)督所聯(lián)合工商部門曾對醫(yī)療廣告市場進行過一次較大規(guī)模的整治，共監(jiān)督檢查醫(yī)療廣告52件，其中違規(guī)的達39件，占75％。違規(guī)廣告行為主要表現(xiàn)有：未經批準擅自刊登，擅自變更醫(yī)療廣告證明內容，夸大宣傳藥品或療法的功能、療效，文句中出現(xiàn)根本不存在或不可能做到的醫(yī)效，如“祖?zhèn)髅胤健?，“藥到病除”，“名醫(yī)傳授”，“治愈各種疑難雜癥”等用語，或者出現(xiàn)“XX博士、專家”等醫(yī)學高級專業(yè)技術職稱頭銜。時下，隨著人們經濟收入和物質生活水平的提高，愛美之心趨于普遍，一些行醫(yī)者則開始做起非法醫(yī)學美容、美體服務牟取暴利的美夢而進行虛假宣傳，在一些媒體上明目張膽地自吹自擂，誤導消費，這是基層衛(wèi)生行政監(jiān)督值得警惕的又一個新動向。
二、監(jiān)督不到位的主要原因在于體制本身還不健全
從實際情況看，基層醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督中存在的上述問題，都無不與監(jiān)督體制存在漏洞缺失有關。
1．相關法律法規(guī)仍有缺失
自從上世紀八十年代各領域開始全面改革開放以來，新出臺的醫(yī)療衛(wèi)生法律法規(guī)、部門規(guī)章相當多，但由于新情況不斷出現(xiàn)，以及時間跨度大等原因，導致其中有些法規(guī)變得相對滯后，相互難以銜接，甚至出現(xiàn)矛盾，不能切實解決醫(yī)療衛(wèi)生服務行業(yè)冒出的新問題，難以對一些違法違規(guī)行為起到規(guī)范作用。例如，《條例》是1994年頒布的，其中有些內容就與后來的實際情況不相適應。如向社會開放的部隊醫(yī)療機構監(jiān)管職權的歸屬問題，醫(yī)療機構區(qū)域設置規(guī)劃與市場經濟發(fā)展的關系問題，危重病人因某種原因拒絕搶救的醫(yī)院法律責任問題等，《條例》當時都沒有作出明確規(guī)定。還如，《條例》的某些條款與后來新的一些相關法律規(guī)定銜接不緊，如醫(yī)療機構的犯罪行為與《刑法》的規(guī)定不太一致，《條例》規(guī)定的衛(wèi)生技術人員與《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》中關于醫(yī)師執(zhí)業(yè)資格的規(guī)定存在矛盾，醫(yī)療廣告與藥品宣傳廣告的專門法規(guī)與《藥品管理法》和《廣告法》之間有的條款前后不對應等等。此外，近些年來的一些新形式的衛(wèi)生醫(yī)療活動，法規(guī)上尚存在空白，無法可依。如社會上以義診、體檢、免費體檢等名目，從事醫(yī)療活動、推銷藥品及各種治療儀器械等現(xiàn)象，就找不到明確的法律規(guī)定。又如，《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》到底適用不適用無醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書人員，《條例》中的“醫(yī)療機構”究竟怎么界定，以及這兩個法規(guī)在取締、打擊非法（無證）行醫(yī)行為時調整范圍怎么認定等，在執(zhí)法過程中也都爭議很大。再如，在《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《條例》及其《實施細則》中，均未對被衛(wèi)生監(jiān)督機構沒收后的藥品器械的保存處置作出相應規(guī)定。因此，盡快填補或完善有關法規(guī)，也是當前加強醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督的一大迫切需要。
2．機構與職能尚未理順
目前全國承擔醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督職能的主體有兩種，一種是衛(wèi)生行政部門，由衛(wèi)生廳（局）的醫(yī)政部門直接進行監(jiān)督管理，另一種是移交或部分委托給專門的衛(wèi)生監(jiān)督機構。例如對醫(yī)療市場的執(zhí)法監(jiān)督移交給衛(wèi)生監(jiān)督機構，而醫(yī)療機構設置審批和校驗工作仍留在衛(wèi)生行政部門。不同的省市主體不同，同一省市的縣區(qū)也不盡相同。體制的不統(tǒng)一，執(zhí)法分散，使監(jiān)督有時無法有效統(tǒng)一實施，監(jiān)管效率變低，力度減弱，效果轉差。機構與職能沒有理順，也使得衛(wèi)生監(jiān)督在日常工作中與公安、工商、藥監(jiān)等部門的綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調變難。在實際生活中，醫(yī)療衛(wèi)生行為常常涉及房屋出租、流動人員管理，及計劃生育、醫(yī)療廣告、藥品管理、醫(yī)療糾紛等問題，甚至涉嫌非法行醫(yī)罪的立案查處等，都與這些部門的履行監(jiān)管職責有關。如果本系統(tǒng)自身都不統(tǒng)一，政出多門，各自為政，那與其他部門密切配合就會變得更加困難。我國目前專門從事衛(wèi)生行政監(jiān)督工作的人員共有以下三種身份：第一種，實行公務員管理，約占3．3％；第二種，參照公務員管理，約占16．3％；其余絕大部分屬于事業(yè)單位編制。衛(wèi)生監(jiān)督人員身份的多樣化，反映了衛(wèi)生行政監(jiān)督機構的性質和地位不統(tǒng)一，難以制訂統(tǒng)一的法律法規(guī)，也表現(xiàn)了衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的不徹底。當然，把其中大量人員列為事業(yè)編制，從政府精簡機構的角度考慮有道理，但對于衛(wèi)生行政監(jiān)督而言，如果長期名份不全或沒有名份，肯定會給工作帶來不利影響。眾所周知，我們的醫(yī)院多數(shù)是公辦，如果對他們實施監(jiān)督的不是行政部門及其公職人員，就有“名不正，言不順”之嫌，工作也較難開展。同時，在實施衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過程中由于身份不明確，權威性必然受影響，乃至引起暴力抗法。
3．隊伍和人員數(shù)量素量缺保證
由于對衛(wèi)生行政監(jiān)督的機構和人員編制沒有統(tǒng)一規(guī)定，這一方面基層存在的第一個普遍問題就是執(zhí)法力量不足。據筆者統(tǒng)計，目前全國衛(wèi)生行政監(jiān)督人員雖然達94000多人，但越往任務更為具體艱巨的基層人數(shù)反而越少。以福建而例，目前省衛(wèi)生監(jiān)督所編制80人，在編70人；南平市50人，在編42人；到了延平區(qū)這一級，編制反倒僅18人，因人手不夠，只好聘請4個兼職人員。據此可以看出，越是基層缺編越明顯?；鶎又苯用鎸Τ汕先f個監(jiān)督對象，五花八門的醫(yī)療活動，監(jiān)督執(zhí)法任務十分繁重，不僅要承擔縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村（居）的醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督工作，而且還要承擔傳染病和其它衛(wèi)生監(jiān)督工作。在人員嚴重不足的情況下，要使監(jiān)督工作的質量有保證，就需要每名監(jiān)督人員付出更大努力。實際上由于人手緊，基層很多衛(wèi)生監(jiān)督機構長年疲于應付，難以積極有效地對越來越多的行醫(yī)人員與頻繁的行醫(yī)活動實施嚴格監(jiān)督，與政府和社會的要求也就常存差距。根據《衛(wèi)生監(jiān)督體系建設與發(fā)展研究報告》測算，按照履行職責的需要，基層衛(wèi)生監(jiān)督人員與實際需要之間普遍存在34％以上的缺口。尤其在當前需要集中力量切實整治醫(yī)療衛(wèi)生服務秩序之際，人員數(shù)量不足顯得尤為突出。若不能得到及時解決，監(jiān)督不力，監(jiān)督覆蓋率低，監(jiān)督質量不高就難以避免?；鶎有l(wèi)監(jiān)隊伍人員存在的再一個問題是素質整體不高?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督始于改革開放以后，起步晚，起點低。上世紀九十年代初，各縣區(qū)衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督所成立以前，公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法由各地防疫部門承擔，醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法沒有專門的執(zhí)法隊伍，職責主要由各地衛(wèi)生行政部門醫(yī)政科承擔。此后按上級要求實行機構改革以后，各地剛成立的衛(wèi)生監(jiān)督所為解決工作人員問題，采取權宜之計，一部分人直接從原衛(wèi)生防疫站劃轉過來，但他們以前從事的都是公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，對醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督比較陌生。另外，則降低準入門檻，放寬錄用要求，從外單位調入或從社會錄用。由于這一歷史原因，迄今為止，基層衛(wèi)生監(jiān)督隊伍總體上學歷層次偏低，知識結構不合理，專業(yè)人才缺乏，能力素質普遍有待提高。不少人是改革之初涌入衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍的，甚至是無大學學歷、無職稱、無專業(yè)技術的“三無”人員。據統(tǒng)計，2008年時縣級衛(wèi)生監(jiān)督員中曾有43．3％僅是中專或高中學歷。少數(shù)學歷高知能強的年輕人由于社會地位不高、收入少而外流，呈現(xiàn)人才流失的“剪刀差”趨勢，使隊伍構成更不合理。加上崗位培訓和繼續(xù)教育工作沒有到位，外出學習機會偏少，即使沒有流出，也是知識更新慢，觀念陳舊，工作在低水平重復。工作人員知識能力這種結構顯然很不適應新形勢下醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督的需要。
4．經費投入不足
基層衛(wèi)生行政監(jiān)督目前存在的又一突出問題是財政投入不足。衛(wèi)生行政監(jiān)督屬于純公共產品，理應全部由公共財政埋單。但基層各地政府的財政投入普遍偏少，使執(zhí)法監(jiān)督工作連必備的交通、采證等物力配備都存在缺口，直接導致監(jiān)督頻次不夠，覆蓋面不廣，監(jiān)督質量得不到保證。另一方面，也使得衛(wèi)生監(jiān)督人員的勞動價值得不到應有體現(xiàn)，有的地方甚至連人員工資都沒有保障。為彌補經費困難，有的縣區(qū)只好巧立名目，靠行政收費來補充。據權威人士調查，長期以來基層政府對衛(wèi)生監(jiān)督的籌資職能嚴重缺位，由財政完全提供經費的僅占所調查機構總數(shù)的18．2％，有35．8％的基層政府只承擔衛(wèi)生監(jiān)督活動所需經費開支的50％，有0．5％的機構國家財政完全沒有投入。即使在能夠完全承擔的地方，其投入也離切實履行監(jiān)督職能的需要有較大差距。有學者調查溫州市衛(wèi)生監(jiān)督機構財政情況后指出，目前衛(wèi)生監(jiān)督機構的預算外收入占到其全部收入的30．46％（審批、監(jiān)測、培訓、體檢、檢驗、罰返等），地市級衛(wèi)生監(jiān)督機構財政撥款的87％用于人員和社保經費，縣市級則超出100％，幾乎沒有任何業(yè)務經費。經費缺乏保障，導致很多基層所站平時要用較多精力搞創(chuàng)收來維持業(yè)務工作開展和職工福利待遇，不能認真全面地開展監(jiān)督活動，有時連正常的監(jiān)督行動都顧不上。當然，不可否認，衛(wèi)生監(jiān)督體制還不健全也不排除其他一些社會不良因素的影響。比如，由于醫(yī)政監(jiān)督工作所管理的對象絕大部分是本系統(tǒng)的單位和人員，關系網錯綜復雜，人情壓力重重，在監(jiān)督中有的人難以突破“關系網”、“人情網”的壓力，認為走走過場、擺擺樣子就行了，不必動真格。于是，實施約束、申誡或處罰，有時表面看非常嚴厲，力度很大，處罰金額不小，但隨著工作的難度的增加，被監(jiān)督者抵觸情緒趨大，“雷聲大雨聲小”、“君子動口不動手”等現(xiàn)象也就隨之出現(xiàn)。開始時是聲勢浩大，聲色俱厲，到后來則虎頭蛇尾，一切好商量，隨意性變大，個人感彩漸濃。變成執(zhí)法雖嚴效果卻差，影響監(jiān)督的公信度與有效性。
三、福建省南平延平區(qū)的實證分析
延平區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督雖然與全國一樣已大體走上軌道，并頗有成效，但存在問題及成因也十分明顯，較有代表性。
1．監(jiān)管的體制性矛盾突出
自2010年開始到現(xiàn)在，南平市的10個縣（市、區(qū)）中只有1個將醫(yī)療機構行政許可和衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法全部移交衛(wèi)生監(jiān)督所，有4個只是將醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法移交給衛(wèi)生監(jiān)督所，有2個只將打擊非法行醫(yī)專項整治工作移交給衛(wèi)生監(jiān)督所，其余的3個縣（市、區(qū)）則仍全部留在衛(wèi)生局。這種不一致的情況使各縣（市、區(qū)）執(zhí)法主體多元化，執(zhí)法主體與執(zhí)法隊伍分離，執(zhí)法模式不統(tǒng)一，常導致衛(wèi)生監(jiān)督職能時有交叉，執(zhí)法機構不一，執(zhí)法尺度不一，工作要求不一，辦事效率不高，難以有效地集中力量統(tǒng)一行動，以爭取更為有效的監(jiān)督效果。在延平區(qū)，由于對區(qū)內衛(wèi)生機構的管理職能權限大多仍保留在區(qū)衛(wèi)生局手中，如醫(yī)療機構的設置和許可審批注冊、登記等，所以，區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所為了監(jiān)督的權威性，在監(jiān)督中便多以其名義行使職能。這樣，監(jiān)與管脫節(jié)，關系變得十分不順，監(jiān)督顯得缺乏力度，無法從源頭上控制醫(yī)療衛(wèi)生事故苗頭。衛(wèi)生局對醫(yī)療衛(wèi)生活動既管理又監(jiān)督，實則是自管自監(jiān)，“既當運動員又當裁判員”，監(jiān)督執(zhí)法也就勢必“打折扣”。如在對一些醫(yī)療衛(wèi)生行為實施監(jiān)督時，有的醫(yī)務人員就認為都是一個系統(tǒng)的，何必那么較真。還如，對監(jiān)督執(zhí)法人員提出的意見，有的醫(yī)務人員就不夠重視，能應付就應付。結果，都使得有關衛(wèi)生法律法規(guī)在本系統(tǒng)醫(yī)療機構貫徹不到位，難落實。
2．監(jiān)督執(zhí)法主體力量薄弱
目前延平區(qū)轄區(qū)人口約50萬，屬于監(jiān)督對象的醫(yī)療機構共有292個，其中醫(yī)院2家，疾病預防控制中心1家，社區(qū)衛(wèi)生服務中心（或站）18家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生14家，村衛(wèi)生所230家，個體診所及其它醫(yī)療機構27家。同時，全區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生、傳染病衛(wèi)生、飲用水衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生和放射衛(wèi)生等也離不開相應的監(jiān)管。而區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所目前在崗的18人中女性占17個，其中有醫(yī)學預防本科學歷的僅1人，護理專業(yè)?？飘厴I(yè)的1人，其余皆為中專以下非專業(yè)學歷人員。面對需要實施有效監(jiān)督的大量機構和人員，衛(wèi)監(jiān)所人員的業(yè)務素質和執(zhí)法水平時常有點跟不上；加上體制不順，以及知識更新機會少，經費不足，監(jiān)督手段落后，完成各項監(jiān)督任務就經常顯得吃力繁重。無可否認，延平區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督有時難以到位也存在一些客觀原因。例如，監(jiān)管對象多數(shù)分散在偏僻的農村，且多路途較遠，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院普遍“缺醫(yī)少護”，常不得不使用一些非衛(wèi)技人員，有時默認超許可診療活動，監(jiān)督中出現(xiàn)疏漏等就在所難免。還比如，現(xiàn)在的一些無證診所流動性極大．一般都隱藏于城鄉(xiāng)結合部和鄉(xiāng)村及居民區(qū)的樓院內，非法執(zhí)業(yè)者又多為外來流動人口，居無定所，來去無蹤。為逃避執(zhí)法部門的打擊，他們往往采用“游擊戰(zhàn)術”，經常在住處附近變更診療場所，且診療場所與藥品存放處也不在同一地點，這也給衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員查處帶來一定的難度，當衛(wèi)生執(zhí)法人員離開現(xiàn)場后，他們又照舊行醫(yī)，無法加以取締。
四、加強基層醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督的對策思考
為了更好保障人民群眾的生命安全和身體健康，深化基層醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督體制改革，建立健全其相關法律法規(guī)與執(zhí)法監(jiān)督體系，加強對醫(yī)療機構及其醫(yī)療服務質量、合理用藥以及醫(yī)療廣告等實施的有效監(jiān)管，顯然勢在必行，十分迫切。
1．規(guī)范監(jiān)督責任，理順監(jiān)督職能
實踐說明，基層醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督在實際工作中存在缺位、錯位和越位現(xiàn)象，原因之一是執(zhí)行主體不一致，上下工作不對口，信息溝通不暢。因此，首先應該進一步明確衛(wèi)生行政部門和衛(wèi)生行政監(jiān)督機構各自的職能，統(tǒng)一實行管監(jiān)分離，政事分開，各司其職，將衛(wèi)生監(jiān)督所作為衛(wèi)生行政部門內的一個職能機構，或者作為單列的行政機構。今后我國事業(yè)單位改革的一個方向，就是要把完全承擔行政職能的單位轉為行政機構。這樣，既有利于切實解決執(zhí)法主體不清、職能交叉等問題，也有利于衛(wèi)生行政部門抓好行業(yè)管理，真正當好“裁判員”，提高行政效率。如果再繼續(xù)什么“委托執(zhí)法”，顯然無益于減少行政管理重復運轉環(huán)節(jié)及消除多頭執(zhí)法等弊端，也不符合事業(yè)體制改革的趨勢。理順了機構和職能的關系，監(jiān)督人員目前存在的身份混亂問題，就可名正言順地加以統(tǒng)一，即宜于一律轉為行政編制，人員實行公務員管理。改制后由于同樣都由財政開支，不但不會增加財政負擔，還有利于整合衛(wèi)生資源和轉變行政職能，提高行政監(jiān)督效率?，F(xiàn)代西方發(fā)達國家行政管理改革的一條重要經驗，就是將政府的決策與執(zhí)行職能逐步分開，縮小政府組成部門及其決策人員的規(guī)模，適當擴大行政執(zhí)行人員規(guī)模，進而提高行政決策科學性，加強專業(yè)監(jiān)督力度。
2．加強隊伍建設，提高人員素質
基層的衛(wèi)生監(jiān)督工作也要靠人來做。建設一支能適應醫(yī)療衛(wèi)生市場需要的結構合理、素質過硬、業(yè)務精湛、廉潔自律、秉公執(zhí)法和辦事高效的監(jiān)督執(zhí)法隊伍，是搞好基層醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督工作和保障人民健康的關健。因此，首先應該滿足監(jiān)督人員數(shù)量的合理需要，參照原衛(wèi)生部關于按“轄區(qū)每萬名常住人口配備1－1．5名衛(wèi)生監(jiān)督員的標準，測算所需衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員編制”的規(guī)定，配足配齊工作人員。其次要調整衛(wèi)生監(jiān)督隊伍結構，增加臨床醫(yī)學、法律學、公共衛(wèi)生管理學等相關專業(yè)的人員，讓熟悉醫(yī)療流程、懂得醫(yī)療市場管理的專業(yè)人員從事醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督工作，提高監(jiān)督效率。為此，一要嚴格把好入口關，聘用人員時應嚴格按照原衛(wèi)生部《關于衛(wèi)生監(jiān)督體系建設的若干規(guī)定》，把“遵守法律和職業(yè)道德”、”具備衛(wèi)生監(jiān)督相關的專業(yè)和法律知識”、“經過衛(wèi)生監(jiān)督員崗位培訓并考試合格”、“新錄用人員應具有大專以上學歷”五個條件作為標準，公平競爭，擇優(yōu)錄取，配齊配強隊伍，從源頭上為建立負責任、有活力的衛(wèi)生監(jiān)督隊伍奠定基礎，盡快適應當前形勢和任務需要。二要重視培訓輪訓。基層醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督涉及面廣，專業(yè)性強，即使接受過高學歷教育，隨著醫(yī)療知識和技術的豐富與發(fā)展也會老化。所以，為適應衛(wèi)生行政監(jiān)督工作的新要求，要通過各種形式，認真實施原衛(wèi)生部《2005—2010年全國衛(wèi)生監(jiān)督員教育培訓規(guī)劃》，及時讓他們得到繼續(xù)教育，提高整體素質就顯得必不可少。培訓輪訓的內容應該重在實際工作需要，首先是加強醫(yī)療衛(wèi)生法律法規(guī)的學習，提高依法監(jiān)督能力；其次是充實醫(yī)政管理專業(yè)知識，真正成為醫(yī)政執(zhí)法監(jiān)督工作的行家里手；同時重視進行“廉潔勤政、執(zhí)法為民”的教育，提升職業(yè)道德境界。
3．規(guī)范執(zhí)法行為，增強內部協(xié)調
與其他行政工作一樣，加強內部管理也是保證基層醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督公正與效率的重要手段。為此，也應當按照原衛(wèi)生部印發(fā)的《全國衛(wèi)生監(jiān)督機構工作規(guī)范》、《關于衛(wèi)生行政執(zhí)法責任制的若干規(guī)定》等一系列文件規(guī)定，建立明確的責任制，認真履行職責，做到任務明確，責任到人。主要是建立健全規(guī)章制度和工作程序；完善制約機制，建立關健崗位輪換和執(zhí)法回避制度；公開辦事程序和辦事結果，接受社會監(jiān)督；強化服務意識，保護和尊重監(jiān)督對象的合法權益；大力推進監(jiān)督執(zhí)法考核和過錯責任追究，不斷規(guī)范衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法行為，真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。此外，由于基層醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督在針對具體事情或問題時多涉及到多個部門，如醫(yī)療機構進行上環(huán)、取環(huán)、結扎、人流等項目時涉及到計生部門監(jiān)管，藥品、醫(yī)療器械等使用時涉及到藥監(jiān)部門監(jiān)督，醫(yī)療廣告時涉及到工商部門監(jiān)管，非法行醫(yī)罪查處時涉及到公安部門監(jiān)控等，所以，要取得實效并非只靠衛(wèi)生行政監(jiān)督一家機構就能湊效，更需要相關部門的密切配合。這就需要加強各個相關部門的聯(lián)系協(xié)作，建立信息共享，探索協(xié)調新方法。如鏟除非法行醫(yī)這顆毒瘤，衛(wèi)生行政監(jiān)督機構固然責無旁貸，但如無公安、藥監(jiān)、工商、監(jiān)察、科技等部門配合，就很難取得效果。特別在開展一些大規(guī)?；蛑卮蟮拇驌舴欠ㄐ嗅t(yī)行動中，不僅要成立專門的領導小組，制訂聯(lián)席會議制度，開展聯(lián)合執(zhí)法；而且要加強與基層政府、派出所、村（居）委會、城管等部門的聯(lián)系，如嚴格出租屋管理，嚴禁屋主租借場地給他人從事非法行醫(yī)活動等，才能有效化解監(jiān)督人員孤軍獨進的困境，提高監(jiān)控效率，使非法行醫(yī)無藏身之地。
4．增加財政投入，提供必要保障
基層醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督是純公共服務，需要公共財政保障其有效運作。因此基層政府都應當按照原衛(wèi)生部《關于衛(wèi)生監(jiān)督體系建設的若干規(guī)定》，提供“衛(wèi)生監(jiān)督機構履行衛(wèi)生監(jiān)督管理職責所需的一切經費，包括人員經費、公務費、業(yè)務費和發(fā)展建設支出”，按照財政部、國家計委、原衛(wèi)生部《關于衛(wèi)生事業(yè)補助政策的意見》（財社12000217號），在政府預算中根據其需要加以合理安排，保證其履行職責擁有必要經費。為了使財政投入得到保障，還應該通過立法形式在法律法規(guī)上得以固定，以防止這一方面的投入出現(xiàn)非常規(guī)形態(tài)變化。同時，基層衛(wèi)生行政監(jiān)督機構也應當按時積極向同級政府匯報說明工作需要，爭取財政全額預算安排的主動權。財政保障的一個重要體現(xiàn)是物力保障。針對目前基層衛(wèi)生監(jiān)督機構普遍存在建設面積不達標，快速檢測設備數(shù)量不足，執(zhí)法取證工具和辦公設備性能陳舊，信息網絡建設落后等嚴重影響監(jiān)督監(jiān)測質量和執(zhí)法公正性權威性的現(xiàn)象，基層政府也有責任按照原衛(wèi)生部關于《衛(wèi)生監(jiān)督機構建設指導意見》規(guī)定的配置標準，積極提供監(jiān)督執(zhí)法辦公用房、執(zhí)法車輛，以及取證與快速檢驗的設備、通訊工具、防護裝備、網絡建設等基礎設施，為衛(wèi)生監(jiān)督和綜合執(zhí)法提供物質保障，從根本上解決“收費養(yǎng)人”問題。
