時間：2022-03-01 02:11:21
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二、職工在辦理退休時出現(xiàn)的一些問題以及相關對策
由于養(yǎng)老保險制度的健全是一個從無到有，從有到全，不斷探索、調(diào)整、完善的過程，在執(zhí)行過程中就會由于政策的銜接而產(chǎn)生一些問題。下面筆者談談在職工辦理退休時出現(xiàn)的一些問題。
1.工傷職工辦理退休時。我國退休現(xiàn)執(zhí)行的國發(fā)[1978]104號《關于職工退休、退職的暫行辦法》，法定退休年齡：男60歲，女管理崗55歲，生產(chǎn)崗50歲。職工在辦理退休前因工負傷，根據(jù)《勞動合同法》、《工傷保險條例》規(guī)定，在職工停工留薪期內(nèi)，原工資待遇不變，同時要進行工傷認定，經(jīng)治療傷情相對穩(wěn)定后進行勞動能力鑒定。這樣不能按時辦理退休，至少會順延退休時間，由于工資待遇不變，養(yǎng)老保險就在繼續(xù)繳納，職工在辦理退休時，只能按法定退休年齡結止，順延后繳納的養(yǎng)老保險費用可記入個人賬戶，但繳費時間不計作實際繳費年限，這樣就損害了職工的利益。筆者認為既然職工已實際繳費，并能計入個人賬戶，就應該算作實際繳費年限。
1、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋范圍小，存在很大的發(fā)展空間。據(jù)國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)，截至2006年底，全國參加各類農(nóng)村社會養(yǎng)老保險人數(shù)為5，374萬人，其中東部地區(qū)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的覆蓋面已超過60%。參保人數(shù)比2002年的5，462萬人有所下降。目前，全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金滾存結余310億元，分散在1，905個縣市。
2、傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保險功能正在不斷削弱，家庭養(yǎng)老面臨挑戰(zhàn)。主要問題：一是農(nóng)村家庭規(guī)?？s小、核心家庭增多、家庭養(yǎng)老功能弱化。二是農(nóng)村大量的年輕人進城打工，代際不平衡嚴重。迫于崗位的競爭壓力，忙于工作和事業(yè)，這些人無暇顧及老人；同時，這些青年夫婦較重視子女的教育和成長問題，有限的時間、精力和財力都向獨子或獨女傾斜，產(chǎn)生了“重幼輕老現(xiàn)象”，對老年父母的心理健康和實際的生活質(zhì)量都產(chǎn)生了負面影響。三是老年人平均壽命延長，患病率、傷殘率上升，自理能力下降。這一切必將加大家庭的負擔，也必將加劇年輕人消極贍養(yǎng)老人現(xiàn)象的增加。
3、農(nóng)村養(yǎng)老難于完全依賴土地保障，但土地對于多數(shù)農(nóng)民來說仍然是重要的生產(chǎn)資料。調(diào)查顯示，目前農(nóng)民家庭經(jīng)營收入中，大約40%來自第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)，1/4左右來自勞動收入，來自轉移性與財產(chǎn)性的收入約占純收入的5.7%。由此可見，來自土地的農(nóng)業(yè)收入已難以保證農(nóng)民的基本生活，以致養(yǎng)老更是奢望。而且現(xiàn)在土地對于多數(shù)農(nóng)民來說仍然是很重要的生產(chǎn)資料。城市化的迅猛推進使得許多農(nóng)民的承包地被大量征用，農(nóng)民所得到的只是極少的土地補償費。所以，完全依靠土地來養(yǎng)老的選擇也是不可行的。
4、老齡化加快。隨著城市化步伐的加快和農(nóng)村勞動力的輸出，越來越多的農(nóng)村青壯年人口進入城市，年齡結構出現(xiàn)“兩頭大、中間小”的局面。隨著計劃生育政策的實施，我國農(nóng)村已出現(xiàn)家庭小型化傾向，農(nóng)民養(yǎng)老問題日益嚴峻。據(jù)2005年底開展的全國1%人口抽樣調(diào)查統(tǒng)計，全國65歲及以上的人口為10，045萬人，其中農(nóng)村約占老齡總人口的68%；中國農(nóng)村平均家庭戶規(guī)模降到3.27人。
(二)早期農(nóng)村養(yǎng)老保險試點地區(qū)改革。截至2006年底，全國1，905個縣，5，374多萬農(nóng)民參保，還不到應該參保農(nóng)民總數(shù)的8%，僅有310多萬參保的農(nóng)民領取了養(yǎng)老金。積累保險基金310億元，這些農(nóng)?？傮w上屬于早期農(nóng)保性質(zhì)?？偟膩碚f，早期農(nóng)保試點工作不成功，陷入僵局，主要表現(xiàn)在三個方面：
一是覆蓋范圍小，發(fā)展嚴重不平衡。已經(jīng)籌集的農(nóng)保資金主要集中在少數(shù)幾個發(fā)達省市，多數(shù)地區(qū)難以為繼。從基金規(guī)模上看，排在前五位的是江蘇、山東、上海、浙江和北京，這五個省市的基金共計221億元，占全國農(nóng)?；鹂傤~的71.3%。
二是管理體制不順，“民政不管，社保不接”。尤其是在中西部大多數(shù)省份，農(nóng)保管理體制至今仍沒有理順，運作也困難重重，處于進退兩難的境地。在全國1，905個農(nóng)保試點縣中，多數(shù)地方的農(nóng)保機構還在民政部門，農(nóng)保在省級已經(jīng)移交而市縣沒有移交，依然處于“民政不管，社保不接”的局面。與此同時，很多內(nèi)地和西部省份“清理整頓”的一個通行的做法是簡單退保。
論文關鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保險；研究；改革；模式；制度
論文提要：我國農(nóng)村正處于劇烈的社會轉型期，農(nóng)村原有的養(yǎng)老保障體系正在被打破，而新的保障體系尚未形成。本文在此前提下設計和建立農(nóng)村社會保險基本制度框架，特別是建立農(nóng)保可轉換為城保的通道和機制，對早期農(nóng)村養(yǎng)老保障制度進行根本性改革。
我國農(nóng)村正處于劇烈的社會轉型期，農(nóng)村原有的養(yǎng)老保障體系正在被打破，而新的保障體系尚未形成，農(nóng)村大部分老年人正面臨著前所未有的生存困境，他們成為整個社會中最邊緣化和最弱勢的群體之一，這個群體的規(guī)模越來越大，已經(jīng)開始影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定和整個國家經(jīng)濟、社會的和諧發(fā)展。
一、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展
（一）農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展現(xiàn)狀評述。1992年《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》在全國范圍內(nèi)開始推廣，經(jīng)過十多年的發(fā)展，無論在理論上還是在實踐上都取得了一定的成就，但與此同時，在實施過程中，也出現(xiàn)了一系列值得關注的問題。
1、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋范圍小，存在很大的發(fā)展空間。據(jù)國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)，截至2006年底，全國參加各類農(nóng)村社會養(yǎng)老保險人數(shù)為5，374萬人，其中東部地區(qū)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的覆蓋面已超過60%。參保人數(shù)比2002年的5，462萬人有所下降。目前，全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金滾存結余310億元，分散在1，905個縣市。
2、傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保險功能正在不斷削弱，家庭養(yǎng)老面臨挑戰(zhàn)。主要問題：一是農(nóng)村家庭規(guī)模縮小、核心家庭增多、家庭養(yǎng)老功能弱化。二是農(nóng)村大量的年輕人進城打工，代際不平衡嚴重。迫于崗位的競爭壓力，忙于工作和事業(yè)，這些人無暇顧及老人；同時，這些青年夫婦較重視子女的教育和成長問題，有限的時間、精力和財力都向獨子或獨女傾斜，產(chǎn)生了“重幼輕老現(xiàn)象”，對老年父母的心理健康和實際的生活質(zhì)量都產(chǎn)生了負面影響。三是老年人平均壽命延長，患病率、傷殘率上升，自理能力下降。這一切必將加大家庭的負擔，也必將加劇年輕人消極贍養(yǎng)老人現(xiàn)象的增加。
3、農(nóng)村養(yǎng)老難于完全依賴土地保障，但土地對于多數(shù)農(nóng)民來說仍然是重要的生產(chǎn)資料。調(diào)查顯示，目前農(nóng)民家庭經(jīng)營收入中，大約40%來自第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)，1/4左右來自勞動收入，來自轉移性與財產(chǎn)性的收入約占純收入的5.7%。由此可見，來自土地的農(nóng)業(yè)收入已難以保證農(nóng)民的基本生活，以致養(yǎng)老更是奢望。而且現(xiàn)在土地對于多數(shù)農(nóng)民來說仍然是很重要的生產(chǎn)資料。城市化的迅猛推進使得許多農(nóng)民的承包地被大量征用，農(nóng)民所得到的只是極少的土地補償費。所以，完全依靠土地來養(yǎng)老的選擇也是不可行的。
4、老齡化加快。隨著城市化步伐的加快和農(nóng)村勞動力的輸出，越來越多的農(nóng)村青壯年人口進入城市，年齡結構出現(xiàn)“兩頭大、中間小”的局面。隨著計劃生育政策的實施，我國農(nóng)村已出現(xiàn)家庭小型化傾向，農(nóng)民養(yǎng)老問題日益嚴峻。據(jù)2005年底開展的全國1%人口抽樣調(diào)查統(tǒng)計，全國65歲及以上的人口為10，045萬人，其中農(nóng)村約占老齡總人口的68%；中國農(nóng)村平均家庭戶規(guī)模降到3.27人。
(二)早期農(nóng)村養(yǎng)老保險試點地區(qū)改革。截至2006年底，全國1，905個縣，5，374多萬農(nóng)民參保，還不到應該參保農(nóng)民總數(shù)的8%，僅有310多萬參保的農(nóng)民領取了養(yǎng)老金。積累保險基金310億元，這些農(nóng)?？傮w上屬于早期農(nóng)保性質(zhì)?？偟膩碚f，早期農(nóng)保試點工作不成功，陷入僵局，主要表現(xiàn)在三個方面：
一是覆蓋范圍小，發(fā)展嚴重不平衡。已經(jīng)籌集的農(nóng)保資金主要集中在少數(shù)幾個發(fā)達省市，多數(shù)地區(qū)難以為繼。從基金規(guī)模上看，排在前五位的是江蘇、山東、上海、浙江和北京，這五個省市的基金共計221億元，占全國農(nóng)保基金總額的71.3%。
二是管理體制不順，“民政不管，社保不接”。尤其是在中西部大多數(shù)省份，農(nóng)保管理體制至今仍沒有理順，運作也困難重重，處于進退兩難的境地。在全國1，905個農(nóng)保試點縣中，多數(shù)地方的農(nóng)保機構還在民政部門，農(nóng)保在省級已經(jīng)移交而市縣沒有移交，依然處于“民政不管，社保不接”的局面。與此同時，很多內(nèi)地和西部省份“清理整頓”的一個通行的做法是簡單退保。
三是基金分散，管理存在流失和損耗現(xiàn)象。目前，全國310億元農(nóng)?；鸱稚⒃?，905個縣市。由于管理體制不順，全國清理整頓農(nóng)保后，農(nóng)保機構和人員的辦公經(jīng)費、工資多數(shù)沒有納入財政預算，挪用農(nóng)?；鸢l(fā)工資的事情相當普遍。據(jù)勞動和社會保障部統(tǒng)計，2005年全國31個省份中，涉及1，905個縣、2.6萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)保系統(tǒng)大約有干部近1萬多人。
四是老年受益保障不能兌現(xiàn)，保障水平低。很多參加早期農(nóng)保的農(nóng)民在年齡達到60歲后，每月領取以前規(guī)定的養(yǎng)老金的承諾不能兌現(xiàn)。
二、建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險
新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，是采取個人、集體和國家等多方出資籌集養(yǎng)老基金并為老年人提供經(jīng)濟幫助和服務、保障其基本生活的一項制度，并且隨著人們生活水平的提高，養(yǎng)老金還會相應增加。該制度的新穎性，首先在于各級政府和村集體逐步加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的支持和投入力度，每年安排專項資金對參保農(nóng)民進行補貼，建立農(nóng)民參保補貼制度。本文以成都為例，鑒于目前成都各區(qū)、市、縣經(jīng)濟發(fā)展水準不一樣、政府財政負擔能力不一樣、農(nóng)民基本生活水平也不一樣的狀況，成都于是按照一二三圈層分類劃檔逐步推進全市農(nóng)村養(yǎng)老保險。
（一）從遠郊區(qū)縣——都江堰和金堂縣來分析。金堂縣從2007年6月1日最先按規(guī)定開始在三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行農(nóng)民養(yǎng)老保險試點，9月1日在全縣全面推開農(nóng)民養(yǎng)老保險。2007年全縣GDP為79.1億元。農(nóng)民人均純收入為4，690元。都江堰市從2007年8月初開始，分別選取了胥家鎮(zhèn)、崇義鎮(zhèn)各兩個村進行農(nóng)民養(yǎng)老保險試點。2007年全市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）116.2億元，農(nóng)民人均收入從2001年的3，096元增加到2007年的5，300元。兩地屬于成都市第三圈層，經(jīng)濟實力偏小。
【正文】
一、現(xiàn)狀：
（一）、制度“盲區(qū)”：保險對象游離于制度之外
在學術界，中國城市養(yǎng)老保險體系的涵蓋對象被分為兩部分：非正規(guī)和正規(guī)就業(yè)人群。那么，什么樣的人才屬于城市非正規(guī)就業(yè)人群？北京大學人口研究所劉貴平的定義是：非正規(guī)就業(yè)人群不僅包括近年來的下崗職工，還包括在城市的農(nóng)民工、個體戶、私營企業(yè)主以及自由職業(yè)者。在非正規(guī)就業(yè)人群中，有一半以上游離于養(yǎng)老保險制度之外。也就是說，中國整個養(yǎng)老保險體系在其覆蓋面上十分有限。①
是什么原因造成城市養(yǎng)老保險體系在這一環(huán)節(jié)出現(xiàn)“盲區(qū)”？“這些人要么是老板沒有為他們繳納部分養(yǎng)老保險金，要么是沒有老板為他們辦理養(yǎng)老保險事宜，這就使得他們不僅失去了雇主繳納所帶來的那一部分經(jīng)濟利益，而且還必須自行承擔制度風險，因此導致這部分人群在可能的情況下寧可選擇個人儲蓄和人壽保險，也不愿選擇社會養(yǎng)老保險?！?/p>
造成這一結果的制度原因是中國的養(yǎng)老保險體系成本昂貴并造成了勞動力市場的扭曲。企業(yè)應繳的養(yǎng)老保險繳費率高達薪金的20%，而雇員本人還需再繳納8%。再加上醫(yī)療保險、失業(yè)保險等其他繳費，企業(yè)和員工的全部繳費高達薪金的40%多，在有些地區(qū)，實際繳費率甚至更高。這一繳費水平高于很多發(fā)展中國家和瑞典、美國等發(fā)達國家。如此高昂的勞動成本不利于鼓勵雇主為員工利益買單。
為進城農(nóng)民工辦理社會養(yǎng)老保險確實體現(xiàn)了政策的人文關懷，但一波又一波農(nóng)民工退保潮讓決策者感到尷尬。率先在全國推廣農(nóng)民工保險的廣東省頻現(xiàn)退保高峰，退保率竟高達95%以上。僅深圳市每年退保的人數(shù)就高達12萬以上，該市甚至還出現(xiàn)過一天600多名農(nóng)民工排隊退保的“熱鬧”場面。是農(nóng)民工不領政府的情，還是和政府開玩笑？按照現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度，城市農(nóng)民工每月上繳的養(yǎng)老金占到工資的8%，而且需要連續(xù)繳納15年才能受益。每個城市的工資標準不一樣，但養(yǎng)老保險繳費的標準整齊劃一：8%，很大程度上超出了他們的承受能力。由于繳費期限固定不變且難轉移和農(nóng)民工的流動性。所以，對這些人來說，把錢拿在手里更妥當。
（二）、制度有效性缺失：已入保群體“懸”在問題中
對于城市正規(guī)就業(yè)人群來說，基本上不存在“8%”的繳付壓力和15年年限的制約，但是，他們的養(yǎng)老保險問題也很“懸”。
養(yǎng)老保險制度提供給投保者的養(yǎng)老待遇過低。國有企業(yè)老職工退休后所能拿到的養(yǎng)老金平均只有三四百元，有些甚至不能保證基本的生活。而一般職工也只能拿到退休前工資的60%，對于機關、事業(yè)單位的退休人員來說，差距則更大。這種狀況已經(jīng)成為一個全國性的問題。
目前實行的養(yǎng)老保險是省級統(tǒng)籌，但一些地方連省級統(tǒng)籌也沒有做到，造成不同地區(qū)保障水平差異很大，富裕地區(qū)不愿意為從窮地區(qū)轉移來的人負責，再加上各個地區(qū)因管理機制不統(tǒng)一，不能做到很好地銜接。同時，制度體現(xiàn)在，由于國家公務員的養(yǎng)老保險與企業(yè)社會養(yǎng)老保障分屬不同體系，前者的待遇水平要遠遠高于后者，造成流動困難。另外，事業(yè)單位的養(yǎng)老保險雖然由勞動保障部門負責，但保險體系沒有改革，沒有與企業(yè)保險統(tǒng)一起來，也表現(xiàn)為前者的保障水平大大高于后者，使得許多人因此不敢輕易跳槽。
另一個關于養(yǎng)老金風險的問題卻讓入保者不得不憂心。已入保的職工每個月都在為自己的養(yǎng)老保險帳戶“充錢”，但自己的帳戶卻是空的。因為這筆從在崗“年輕人”手中收來的錢被用來支付給當年已退休的“老年人”了。這種名義上的個人帳戶，僅僅只能作為一種記帳單位，沒有任何基金積累，究其實質(zhì)，仍屬于現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資模式，體現(xiàn)為政府強制力主導下的代際間的收入再分配。并非真正意義上的個人自我積累、自我保障，仍是政府主導下的代際贍養(yǎng)。體現(xiàn)了養(yǎng)老成本在代際間的分擔，因此這種制度設計在實踐中會遇到較大阻力，逃避繳費的企業(yè)和個人會增多。為什么要設立個人帳戶？其吸引人之處是由個人帳戶中的錢形成的儲蓄基金可以通過投資來保值增值，在投保人退休后，他可以以年金的形式領取其本人投入的本金再加上可觀的利息來安度晚年，如果社?；鸩荒鼙Ｖ翟鲋?，個人帳戶也就毫無意義了。當下養(yǎng)老保險制度的尷尬就在于：一方面堅持搞個人帳戶；一方面卻對基金的保值增值苦無良策。
隨著計劃生育政策的實行，人口結構的改變，這種“空帳”運行狀況難以得到緩解。因為現(xiàn)行的籌資模式是建立在人口結構相對穩(wěn)定的基礎上。全國社會保障基金理事會理事長項懷誠稱：“中國養(yǎng)老體系面臨嚴峻考驗，未來養(yǎng)老金缺口高達9.15萬億。”對于這一巨額赤字，如果僅靠提高繳費來彌補，個人繳費率將不得不提高到繳費工資的37%，是現(xiàn)在個人繳費的4倍多。③
按現(xiàn)行的養(yǎng)老保險體制，處于中國人口出生高峰期的70、80年代生人，在30年后大部分均處于或接近于退休年齡，當這些人都面臨退休的時候，他們的下一代由于中國的計劃生育政策的實行，即1：4的家庭結構的出現(xiàn)，又如何能負擔得起這樣龐大的養(yǎng)老金支出？而且目前，人口老齡化趨勢已日趨明顯。這筆錢會不會由后來的投保者來出？我們明天會不會無錢養(yǎng)老？即便最終由國家買單，投保者也要擔負貨幣貶值的風險。對于養(yǎng)老基金保值、增值問題，目前國家還沒有相關的保障措施。（就目前情況看，所繳的養(yǎng)老基金）明的是增加了，但因為物價、宏觀經(jīng)濟及
金融環(huán)境等因素影響，實際是貶值的。即便最終由國家來填補養(yǎng)老金缺口，付出的改革成本是不是過于巨大？
二、困境：
1、法律介入缺失或微弱。當下立法層面主要表現(xiàn)為一些法規(guī)、規(guī)章或通知、地方條例等形式。養(yǎng)老保險基本法尚未出臺，而且由于這些立法形式政策性較強，經(jīng)常變動，且存在明顯的地方差異，缺乏法律規(guī)范應有的嚴肅性、規(guī)范性及權威性，且不利于中央宏觀調(diào)控及全國統(tǒng)一勞動力市場的形成。征收工作缺乏法律依據(jù)，僅靠行政手段，對單位或個人缺乏約束力。
2、繳費主體疲軟。對于繳費主體企業(yè)來說，由于虧損等原因，一方面使越來越多的企業(yè)無力繳納正常的保險費，欠、逃費現(xiàn)象嚴重；另一方面，為了維持制度的運行，退休基金供款率需要不斷上升，有些地方的供款率已達到工資總額的30%左右。這樣，高費率，高逃費率，再提高費率已在一些地方形成惡性循環(huán)。
3、政府責任缺位。由于退休金保障制度的法制和資本市場不成熟，基金被挪用、濫用現(xiàn)象時有發(fā)生，基金安全問題凸顯政府監(jiān)管缺位。一個負責任、有決心的政府不可能因為財力的限制而承擔不起人民基本生存費用，尤其是在成就了二十多年高速增長的中國，更沒有理由拒絕通過充分參與和全民社保來徹底解決民生問題，造成財政缺口的不是經(jīng)濟落后，而是政策、管理滯后，貪污瀆職等等。誰都算不清巨額的資產(chǎn)流失和浪費的黑洞有多大。不是沒錢，是錢被花在了不應該花的地方或被少數(shù)人掠奪。而且，由于現(xiàn)有的制度是以城市為單位，由政府社會保障部門來管理基金，管理的手段被嚴格限制于銀行存款、國債投資等，保值增值困難，致使廣大應保未保人員處于制度的邊緣地位。滯納金制度形同虛設，而且提供了“尋租”的可能。
4、相關制度供給的缺陷。面對日趨嚴重的結構性失業(yè)、科技的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)的升級，以及國企改制的推進，失業(yè)率逐年飆升。由于失業(yè)保障和救濟制度滯后，轉換機制困難，深化改革受到約束，已成為國企改革的制度“瓶頸”?，F(xiàn)行的統(tǒng)籌政策分為城市和行業(yè)，起不到對新舊城市、不同行業(yè)、壟斷行業(yè)和競爭性行業(yè)等之間的收入再分配作用，而且經(jīng)濟效益好的行業(yè)從各地社會保險制度中游離出去，影響了再分配的功能，弱化了社會保險的安全作用。由于企、事業(yè)單位的差距較大，且難以消彌，一些人便想方設法往行政事業(yè)單位擠，在這樣的制度慣性下，企業(yè)領導在退休的時候要求個行政級別、復員軍人不愿到企業(yè)，也在客觀上造成了行政事業(yè)單位機構膨脹。而所有這些目前仍沒有一部相關的統(tǒng)一的法律來規(guī)范，各地都是從現(xiàn)有經(jīng)濟條件出發(fā)，制定相應條例并按各自的條例執(zhí)行，有差別也就不足為奇了，正是這種各自為政的狀況限制了地區(qū)和人員之間的正常流動和養(yǎng)老保險的轉移，從而共濟難以實現(xiàn)。當前，在企業(yè)改制中，對40、50人員實行退養(yǎng)，并對退休及這部分退養(yǎng)人員的養(yǎng)老金實行預留10年的政策。但大部分國企在改制過程中面臨成本高、缺口大的問題。致使改制難以進行，很多地方政府為了甩包袱，使改制進行得下去，對這部分養(yǎng)老金實行只計不提的辦法，這樣，當一部分在改制時尚未來得及退休的40、50人員在真正面臨退休時由于重組或改制后企業(yè)未繳足該部分錢而無法按正常程序辦理養(yǎng)老保險手續(xù)。從而積發(fā)了新的社會矛盾。
5、改變現(xiàn)有模式困難
5•1、我國目前的養(yǎng)老體系模式是從1995年開始由原來的“現(xiàn)收現(xiàn)付”轉換為現(xiàn)在的“部分積累”模式。把當年從沒退休的人手里收上來的錢給已經(jīng)退休的人發(fā)養(yǎng)老金就是現(xiàn)收現(xiàn)付。部分積累就是適當提高國家、企業(yè)和個人的繳費標準，以便滾雪球樣的慢慢積累一部分基金，來適應人口結構變動的需要。在此意義上，部分積累制確實是一個較好的政策選擇。但由于目前養(yǎng)老保險基金絕大部分用于當年養(yǎng)老金發(fā)放，我國的養(yǎng)老保障體系實質(zhì)上仍然是“拆東墻補西墻”的現(xiàn)收現(xiàn)付模式。而且基金管理的經(jīng)濟成本和機會成本很大，不少地方甚至悄悄打起了這部分積累基金的主意而任意擠占挪用，貪污。
5•2、在農(nóng)村，我國養(yǎng)老保險體制實際上已處于停滯狀態(tài)，而在城市，有很大一部分應保對象游離于該體制之外，而占全國人口總數(shù)2/3的農(nóng)村人口，這一制度的覆蓋范圍實際上已經(jīng)小得可憐，據(jù)資料：目前，我國公共養(yǎng)老保障體系的覆蓋面只占人口總數(shù)的15%，低于世界勞工組織確定的20%的國際最低標準。就制度惠及主體的城鎮(zhèn)各類就業(yè)人員而言，現(xiàn)有的養(yǎng)老保障制度也僅僅覆蓋城鎮(zhèn)職工的55%。占中國絕大多數(shù)人口的農(nóng)村人口基本上只能依靠土地和家庭養(yǎng)老，仍游離于社會化和共濟性的社會保障體系之外。在此意義上，社會保障作為一種公共服務表現(xiàn)為供給嚴重不足。這也正符合當下我國由生存型向發(fā)展型社會轉變過程中公共需求的全面快速增長與公共服務不到位、公共產(chǎn)品嚴重短缺之間的矛盾。按照社會正義的需要原則，社會保障應重視由于其大量需要而離常態(tài)最遠的那些人。②即通過“社會統(tǒng)籌”的功能盡可能更大范圍地實現(xiàn)社會公平，以最大可能地化解社會風險。
5•3、盡管面臨當前的改革困局，現(xiàn)有養(yǎng)老模式將難以改變。除了制度的慣性外，還有一個巨大的轉換成本問題。10年前我國養(yǎng)老體系轉換為現(xiàn)在的部分積累模式后，國家付出了幾萬億甚至幾十萬億的改革成本，如果再次轉換模式，同樣要付出沉重的代價?！梆B(yǎng)老保險制度因在改革之初就存在著巨大的設計缺陷，導致現(xiàn)在的問題較多。
三、基于現(xiàn)有模式層面的政策選擇：
1、推遲退休年齡。老齡化是目前一個政策兩難的命題：推遲退休年齡會立即加劇已有的就業(yè)困難；不推遲又使養(yǎng)老金儲備不堪重負。但迫于就業(yè)壓力而放慢科學技術的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級的速度，對迫切需要經(jīng)濟獨立、安全的中國，實屬下策。何況，勞動密集型的生產(chǎn)衰落是大勢所趨。因此，政策選擇的一個方向是適當推遲退休年齡尤其是持推遲女性的退休年齡。退休年齡是
影響贍養(yǎng)率的重要因素，由于生活質(zhì)量的提高、醫(yī)療水平的發(fā)展等原因，人口的平均壽命得以增長，為推遲退休年齡提供了可能，退休年齡規(guī)定得較高，則在職職工人數(shù)增加，退休人數(shù)相應減少，贍養(yǎng)率就較低；反之，贍養(yǎng)率就較高；同時，可提高基金積累數(shù)額、減少養(yǎng)老金的支出年限，化解“空帳”風險。隨著女性受教育程度的提高，從防止資源浪費的角度，適當推遲女性退休年齡值得考慮。
2、強化政府責任。政府為什么要把教育和房地產(chǎn)做成產(chǎn)業(yè)，是因為內(nèi)需不足，內(nèi)需不足的根本原因是因為老百姓沒有保障不敢花錢，把錢都存銀行里了，如果社會保障到位了，老百姓是敢于消費的，老百姓敢于消費就會拉動投資的增長。所以加大財政投入，實行全民社保。對于不同行業(yè)、不同性質(zhì)單位養(yǎng)老金差額實行補足的政策。給予一些特殊人群如復員軍人、企業(yè)領導等按貢獻給以不同程度的養(yǎng)老金補足，以縮小行業(yè)間、部門間、以及企業(yè)和事業(yè)單位之間差距過大現(xiàn)象。同時，克服各部門、各地區(qū)利益對社會保障體制所造成的分割局面，在全國范疇內(nèi)協(xié)調(diào)養(yǎng)老金的公共帳戶，在地區(qū)之間、行業(yè)之間進行共濟。全國統(tǒng)一的社保體制不僅具有再分配個人收入的功能，而且具有縮小地區(qū)和產(chǎn)業(yè)差別的功能，而且可真正實現(xiàn)“東部支持西部”。
3、降低繳費比率。多渠道地適當降低繳費率以拓寬養(yǎng)老金制度覆蓋面，從公有制部門擴大到私營部門及城市流動人口、農(nóng)民工等弱勢群體。通過覆蓋面的擴大和全社會的統(tǒng)籌來分散成本和社會風險、扶貧濟困并強化其共濟功能，化解隱性社會保障債務問題。并確保企業(yè)在改制后必須繳清所有預留保險費。同時，拓寬籌資渠道，可將個人所得稅及遺產(chǎn)稅作為籌資的主渠道之一。由于個人所得稅開征點已提高，而目前收入差距正日益拉大，開征遺產(chǎn)稅的條件已成熟。開征這兩種稅可以平抑企業(yè)的繳費率，又可以吸引更多的企業(yè)參與到養(yǎng)老體系中來，降低了經(jīng)營成本。更強化了政府的再分配和資源配置功能，既提高了效率又實現(xiàn)了公平！另一方面，可發(fā)行社會保障福利彩票。在當前，財政供給不足的情況下，發(fā)行社會福利彩票籌資也是不錯的選擇。
4、讓基金保值增值。把個人帳戶實行企業(yè)化經(jīng)營，與資本市場對接，由投資公司經(jīng)營管理，可投資于國家長線重點工程項目如重大水利設施、高速公路等。政府加強監(jiān)管。對于養(yǎng)老金等普惠性基金，可考慮在人大設立專門的監(jiān)督機構，定期監(jiān)管，可以控制政府消費傾向的擴張，完善資本市場和金融市場。
5、加快社會保障制度立法。政府應該用強力作為的形象去管理社保基金。形成一部全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險基本法。明確繳費的權利義務關系，把養(yǎng)老金作為一條高壓線，人民法院對社會保障領域里發(fā)生的違法、犯罪案件要依法及時審理，對拒不繳納法定的社會保險費，不適當使用保險基金、貪污挪用、侵占保險基金的行為人，要從重從嚴依法追究其刑事責任、行政責任和民事責任。
6、征收社會保障稅。改按比例征收養(yǎng)老保險費為按比例征收社會保障稅，由于國企改制的推進，國退民進成為事實，而且現(xiàn)在很多縣、市已基本不存在國有企業(yè)。因此，改征社會保障稅具有現(xiàn)實意義。且有利于解決地區(qū)之間、企業(yè)之間、行業(yè)之間的保額差距問題，同時，有利于財稅部門介入，有利于加強基金的監(jiān)管。
結語：
制度出生產(chǎn)力。其實任何制度的配套使用效用均會大于其單獨之效用。提高政策的配套功能，充分發(fā)揮其整體效應，是決策者的應有之義。同樣，單純依靠某一項制度顯然難以解決養(yǎng)老保險問題的困境。中國的改革——哪怕移動一張桌子，也會引起全身的反應。在現(xiàn)今各方都不甚完善尤其是相關法律缺失的條件下，多管齊下，或許是應對養(yǎng)老保險命題的理性選擇。
參考文獻：
1.優(yōu)化繳費機制。針對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度采取個人繳費、集體補助和政府補貼三方共同承擔的繳費機制，逐一進行優(yōu)化。第一，優(yōu)化農(nóng)村居民個人繳費機制。首先要建立農(nóng)村居民增收的長效機制，從根本上增加農(nóng)村居民的可支配收入;其次是要堅持以人為本的原則，減輕弱勢群體、特殊群體的參保繳費負擔。同時，加大宣傳力度，增強農(nóng)村居民對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的信心。第二，發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度資金籌集中的作用，可以對農(nóng)村集體經(jīng)濟或中小企業(yè)在稅收政策上進行減免或補貼，引導其積極對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度進行資助。第三，不能簡單地以東部、中西部的劃分為依據(jù)對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度進行補貼，優(yōu)化政府補貼機制應該綜合考慮地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平、人口規(guī)模和結構等因素。
2.優(yōu)化激勵機制。一是明確多繳多得、長繳多得的激勵機制，提高繳費年限與待遇水平的關聯(lián)性，鼓勵年輕人參加新農(nóng)保。二是國家從政策制定方面應根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展實際情況，適當提高基礎養(yǎng)老金待遇水平，既保障農(nóng)村居民的基本生活，又提高農(nóng)村居民的參保積極性。
3.優(yōu)化管理機制。提升經(jīng)辦機構服務能力是優(yōu)化新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度管理機制的重要內(nèi)容。第一，提升經(jīng)辦機構人員素質(zhì)。加大培訓力度，提高經(jīng)辦人員對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的認識，強化責任意識和服務意識，逐步熟悉和掌握操作管理系統(tǒng)。第二，加強信息化網(wǎng)絡平臺建設。不斷開發(fā)適合新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的檔案管理系統(tǒng)，逐步緩解不斷增加的參保人群給管理帶來的壓力。第三，探索新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度資金的投資方式和投資渠道，實現(xiàn)基金的保值增值。
(二)全面推進農(nóng)村最低生活保障制度。
1.擴大農(nóng)村最低生活保障的覆蓋范圍。一是明確最低生活保障制度的保障標準，以貧困程度作為劃分標準，而不是以戶籍制度來劃分。二是對重點人群、特殊人群予以政策傾斜。如重病、殘疾、無依無靠的特殊群體可享受終身最低生活保障待遇;遇突發(fā)事件造成暫時性的貧困人口可享受臨時救。三是對有勞動能力的貧困人口進行生產(chǎn)救助，所謂“授之以魚不如授之以漁”，幫助這部分農(nóng)村人口提高取得收入的能力，并在物價上漲或遭遇意外時給予一定的補貼。
2.提高農(nóng)村最低生活保障的水平。首先，要建立農(nóng)村最低生活保障標準與參加最低生活保障家庭的人均消費水平與整體物價水平的變動，堅持保障水平量化，從根本上解決物價上漲對農(nóng)村最低生活保障家庭的基本生存的影響。其次，要分階段、有重點的提高農(nóng)村最低生活保障水平。對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，由于地方財政能力有限，可以依據(jù)地方財政的實際承受能力，先易后難的提高農(nóng)村最低生活保障標準，在資金資助的基礎上，增加實物補貼。
3.保證農(nóng)村最低生活保障制度的資金供給。首先，加大中央財政和省級財政的投入，減少地方配套資金的投入，對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度的資金供給完全有中央財政和省級財政負擔。加大財政轉移支付的力度，尤其是向經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)和省份傾斜，縮小經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)間農(nóng)村最低生活保障制度保障水平的地區(qū)差異。同時，完善財政支出結構，防止養(yǎng)懶漢的現(xiàn)象發(fā)生。其次，發(fā)揮民間機構、非政府組織和社會捐助的作用，對實施捐贈的企業(yè)和個人給予一定的稅收減免和獎勵。
(三)健全農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的配套措施和服務。
1.加強老年人口福利機構建設。我國農(nóng)村地區(qū)是以血緣為基礎形成的居住和生活的社區(qū)，農(nóng)村人口傳統(tǒng)的觀念是不愿意離開熟悉的社區(qū)環(huán)境，并且居住在一起的農(nóng)村人口相互熟識，愿意給予身邊需要幫助的老年人口以物質(zhì)和精神上的幫助，這為農(nóng)村社區(qū)機構養(yǎng)老奠定了堅實的基礎。一方面，提高現(xiàn)有農(nóng)村敬老院的服務質(zhì)量和保障水平，吸引除“三無”人員和五保老人外的農(nóng)村老年人口自費養(yǎng)老，充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)敬老院機構養(yǎng)老的功能。另一方面，建設農(nóng)村老年人口養(yǎng)老的福利機構，加強硬件建設。經(jīng)濟發(fā)展水平較高的農(nóng)村地區(qū)可以根據(jù)當?shù)貙嶋H情況給予本社區(qū)農(nóng)村老年人口適當?shù)酿B(yǎng)老補貼;經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村集體可以利用合法的土地流轉、抵押為本社區(qū)老年人口的養(yǎng)老事業(yè)籌集資金。
2.增加農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生服務供給。注重農(nóng)村基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的供給，將縣、鄉(xiāng)、村三級基層社區(qū)衛(wèi)生服務與新型農(nóng)村合作醫(yī)療緊密結合，發(fā)揮醫(yī)療衛(wèi)生服務網(wǎng)絡的整體功能。同時，加快建設農(nóng)村公共衛(wèi)生服務體系，以基層衛(wèi)生服務機構為依托，連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級醫(yī)療衛(wèi)生服務機構，促進城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的優(yōu)秀醫(yī)療人員和醫(yī)療資源向農(nóng)村社區(qū)的傾斜和轉移，增強農(nóng)村社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務的供給能力，向農(nóng)村人口提供直通式服務，提升農(nóng)村老年人口的衛(wèi)生保健水平和抵御大病風險的能力。
3.強化農(nóng)村人口社會養(yǎng)老意識。首先，加強宣傳，強化農(nóng)村人口社會養(yǎng)老的意識。傳統(tǒng)的思想、文化及價值理念影響的我國農(nóng)村人口很難在短時間內(nèi)轉變養(yǎng)老觀念，接受社會養(yǎng)老。其次，建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險網(wǎng)絡服務平臺。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度作為一項公共產(chǎn)品，由政府負責提供，在制度運行過程中，應該有具體的組織負責落實相關政策，引導辦理社會養(yǎng)老保險的農(nóng)村人口辦理各項手續(xù)，管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金的籌集和發(fā)放等。
二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保障體系
(一)打通城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的銜接路徑。要打通城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度間的銜接路徑，就要建立起適合農(nóng)村人口流動的社會養(yǎng)老保險制度，解決流動中的農(nóng)村人口未來的養(yǎng)老問題。一方面，建立符合農(nóng)村人口流動性特點的操作簡單、可攜帶的社會養(yǎng)老保險制度。提高社會統(tǒng)籌賬戶的統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)農(nóng)村人口遷移流動時社會養(yǎng)老保險關系的轉移接續(xù)，賦予農(nóng)村社會養(yǎng)老保險非繳費型統(tǒng)籌賬戶基本養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金既得收益權，使社會統(tǒng)籌賬戶成為一個可以隨時遷移攜帶形式的賬戶。同時，加強社會養(yǎng)老保險信息平臺建設，及時對所有參加社會養(yǎng)老保險的農(nóng)村人口的參保信息進行錄入，包括參保地點、參保繳費率、給付標準等，全國聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)各地區(qū)的農(nóng)村人口參加社會養(yǎng)老保險制度的信息實現(xiàn)共享，參保人無論流動到哪里，都可以查到自己的相關參保繳費的信息，便于農(nóng)村人口社會養(yǎng)老保險關系的轉移接續(xù)。另一方面，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌，必須要求制度設計模式大體一致，這樣，當農(nóng)村人口流動到城鎮(zhèn)時，可以將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度非繳費型賬戶資金轉移到城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌賬戶，將農(nóng)村人口個人賬戶資金直接轉移到城鎮(zhèn)個人賬戶;當在城鎮(zhèn)務工的農(nóng)村人口遷移回農(nóng)村，可以將城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌賬戶資金轉移到新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度社會統(tǒng)籌賬戶中，將個人賬戶資金轉移至相應的個人賬戶中。
1986年7月，國務院頒布《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》，國有企業(yè)職工養(yǎng)老保險費實行社會統(tǒng)籌，企業(yè)繳納勞動合同制職工工資總額的15％，個人繳納不超過本人標準工資的3％。1991年，國務院《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的規(guī)定》，養(yǎng)老保險從城鎮(zhèn)國有企業(yè)擴大到城鎮(zhèn)所在企業(yè)。
養(yǎng)老社會保險和勞動保險是什么關系?二者有無區(qū)別?許多人并不完全清楚，以致有些省的社會保險基金經(jīng)辦機構長期叫“勞動保險公司”，有些政府機構內(nèi)部和企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部至今還設“勞動保險科(股)”，說明有將二者關系弄清的必要。此外，弄清二者關系也有助于正確認識和解決過去勞動保險遺貿(mào)下來的巨額歷史隱性債務問題。
養(yǎng)老社會保險同過去的勞動保險(簡稱“勞?！?本質(zhì)相同，即都是政府行為(“”中變成了企業(yè)行為，由企業(yè)辦勞動保險)，都以追求公平和社會穩(wěn)定為主要目的，都強制參保；但二者也有區(qū)別；第一，保險對象不同，勞動保險只覆蓋職工及其家屬，養(yǎng)老社會保險則覆蓋職工、自由職業(yè)者、個體勞動者(包括外來打工人員)。第二，勞動保險基金完全由國家或企業(yè)負擔，養(yǎng)老社會保險基金實行社會統(tǒng)籌，由單位和個人按比例繳納，政府財政負責兜底。可見，有些地方的社會保險經(jīng)辦機構叫“勞動保險公司”，有的單位內(nèi)部設“勞動保險科”，是不準確的。
弄清養(yǎng)老社會保險和勞動保險的關系有重要意義：第一，正確認識和處理過去勞動保險遺留下來的巨額歷史債務問題，即過去勞動保險由國家負擔，因而這筆債務也應該由國家財政承擔。第二，正確認識和積極繳納養(yǎng)老保險費，不能象計劃經(jīng)濟時期那樣依賴國家。
二、養(yǎng)老保險資金缺口巨大及其解決
據(jù)有關部門統(tǒng)計，“十五”時期我國各項社會保險基金缺口共達1000億元。此外目前我國養(yǎng)老保險個人帳戶空帳已將近2000億元，這2000億元到將來職工退休時遲早都得支付。
如此巨大的資金缺口是怎么形成的呢?主要有三點原因：第一企業(yè)繳費能力低，養(yǎng)老保險覆蓋面和基金征繳率不夠高。第二，計劃經(jīng)濟時期欠帳多。實行養(yǎng)老保險制度時，職工已有的工齡“視同”繳費年限，退休后享受養(yǎng)老保險待遇。而計劃經(jīng)濟時期沒有提留“勞動保險”基金，這是一筆歷史遺留的隱性債務，共約30000億元。第三，養(yǎng)老保險負擔系數(shù)高，增長快。我國已進入老齡化社會，據(jù)全國第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示，目前，全國60歲以上人口達1．32億人，占總人口的10％；預計到2040年，中國60歲以上老人將達到約4億人，占總人口的26％，在城市里大約每2—3人中就有一位老人。1998年全國參加養(yǎng)老保險(即繳費)的職工比上年增加了36．6萬人，而離退休人員比上年增加了264萬人。近幾年我國參加養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌的企業(yè)離退人員每年增加200萬人。職工的負擔系數(shù)由0．273上升到0．288。1999年在職職工與離退休人員之比按參加社會保險基金統(tǒng)籌口徑計算為3．1：1。按人口模型預測，到2010年，這一撫養(yǎng)比例將達到2—2．5：1，而且將持續(xù)30—40年時間。我國現(xiàn)有的社會保險籌資辦法將難承受這一人口老齡化和退休高峰的沖擊。
解決社會保障資金缺口問題，應該開拓思路，拓寬渠道，采取多種措施。主要有：
第一，依法擴大養(yǎng)老社會保險覆蓋面，覆蓋面越廣，繳費企業(yè)和職工越多，社會保障基金也越多，根據(jù)大數(shù)法則，就越能分散勞動風險。資料表明，依法擴大社會保險覆蓋面還大有潛力。1999年底，國有企業(yè)和職工參保率達95％，但其他所有制企業(yè)和職工參保率卻在50％以下，其中外商投資企業(yè)和私營企業(yè)參保率不足20％，其員工參保率不到30％。
第二，對擠占、挪用、違規(guī)的社會保險基金實行有效的追繳回收政策，提高清理回收率。具體辦法：一是允許對擠占挪用的基金采取實物資產(chǎn)回收形式，以解決“要錢沒有”的問題。二是允許將回收的實物資產(chǎn)投入經(jīng)營或再次變現(xiàn)。
第三，搞好社會保險基金的運營和增值。一是積極探索基金的運作渠道，合理確定基金在各渠道的最高運作比例。二是建立基金投入運營準入制。一些收費性大型基礎設施項目如大型電力、通訊設施等項目，因其具有較高的經(jīng)營穩(wěn)定性，風險相對較小，可允許社會保險基金投入運營。三是政府應對社會保險基金運營制定保護性政策措施。如按照國際慣例，對基金采取保護性銀行優(yōu)惠利率；對基金投資實行稅收優(yōu)惠利率；允許基金參與上市公司原始配股和公積金委托貸款；允許基金購入國有銀行優(yōu)先股等。
第四，將部分國有資產(chǎn)變現(xiàn)。這是黨的十五大提出的解決社會保障基金不足問題的重要途徑之一。這樣做的可能性在于，目前國有企業(yè)停產(chǎn)、半停產(chǎn)和開工不足的現(xiàn)象比較多，有大量的廠房、設備和場地處于閑置狀態(tài)，其中“閑置設備約占總資產(chǎn)的20％”(2000年2月18日《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)報》)。對于那些閑置的和陳舊的國有資產(chǎn)，可以變現(xiàn)用于彌補社會保險資金缺口。
對于變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)籌措社會保障基金的必要性，人們往往從“財政兜底”的意義上理解，這是不言而喻的；其實在我國還有一條很重要的原因，就是它屬于償還歷史欠帳。在計劃經(jīng)濟時期，我國長期實行“低工資，高積累”的方針，國家對職工的勞動貢獻在作了“必要的扣除”之后，并沒有將職工應得的勞動報酬全部分配給職工，而是用作于積累形成了國有資產(chǎn)。以國有企業(yè)眾多的老工業(yè)基地沈陽市為例：在1984年以前，沈陽市技術工人的平均技術等級約為4至5級，4級工的月工資標準為52．9元；而當時沈陽市技術工人平均每小時生產(chǎn)出產(chǎn)品的價值約為48元，一天為384元。這平均每人一天生產(chǎn)產(chǎn)品的價值，就是工人月平均工資的7．3倍，可見大量剩余價值被國家和企業(yè)用作積累了。所以，應該將部分國有資產(chǎn)變現(xiàn)用于養(yǎng)老等社會保障和國有企業(yè)下崗職工再就業(yè)。
第五，建立正常的財政提留投入機制。各級財政承擔社會保險基金支付風險，需要在企業(yè)和職工繳費之外，建立穩(wěn)定的財政提留機制，并形成積累。應從利息、特種消費稅中提留一部分，還應從國有資產(chǎn)轉讓和土地使用權轉讓等收入中提留一部分，充實養(yǎng)老等社會保險基金。
第六，發(fā)行社會保障公債和社會保障福利彩票。如前所述，我國僅職工養(yǎng)老保險歷史欠帳就約達3000億元，占GDP的50％—60％。如此巨大的缺口，需要發(fā)行社會保障公債來彌補。這樣會不會威脅財政安全和引發(fā)新一輪通貨膨脹?看來不會。近三年我國共發(fā)行國債2100億元，1998和1999年國債余額占
GDP比重為10％，赤字比重10％，均屬安全范圍。盡管2000年又增發(fā)國債500億元，但隨著GDP的增長，國債占GDP的比重仍為10％左右，在此基礎上再發(fā)行社會保障國債不會引起通貨膨脹。
發(fā)行社會保障福利彩票，符合全社會都來參與社會保障的原則。彩票不同于國債，國債是國家向人民借錢，到期還本付息，彩票則相反，因此發(fā)行福利彩票，財政沒有任何風險，更具有可行性。
第七，基本養(yǎng)老金標準應改為兩年調(diào)整一次。國家現(xiàn)行政策規(guī)定：離退休人員的基本養(yǎng)老金根據(jù)統(tǒng)籌地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和養(yǎng)老保險基金的承受能力，按照統(tǒng)籌地區(qū)上年職工社會平均工資增長率的一定比例每年調(diào)整一次，職工平均工資負增長時不作調(diào)整。這個規(guī)定的問題在于，當社會平均工資負增長時，即養(yǎng)老保險基金收入隨之減少時，由于發(fā)放的基本養(yǎng)老金標準不變，很容易給養(yǎng)老保險基金造成缺口。近幾年，由于養(yǎng)老金標準多次上調(diào)，已造成養(yǎng)老保險基金沉重的負擔和壓力，許多地區(qū)已不堪重負。建議將基本養(yǎng)老金標準由一年調(diào)整一次改為兩年調(diào)整一次，條件容許的地區(qū)仍可每年調(diào)整一次，這樣可以減少基金缺口。
第八，提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次，從長遠來看，我國基本養(yǎng)老保險應該實行省級統(tǒng)籌乃至全國統(tǒng)籌，這是大勢所趨。
第九，調(diào)整養(yǎng)老保險繳費年限。國家現(xiàn)行養(yǎng)老保險政策規(guī)定，職工繳納養(yǎng)老保險費滿]5年并達到國家法定退休年齡，就可以享受養(yǎng)老保險待遇。以某市個體戶繳費為例，每人每年繳費1032元，15年繳15480元，加上利息共約1．6萬元。該個體戶退休后每月300元退休金，每年3600元，約4．3年就將他15年繳納的養(yǎng)老保險費(含利息)全部領完，此后他領取的養(yǎng)老金就得全靠政府和社會為他個人“兜底”。建議調(diào)整為25—30年。
第十，盡快將公務員、事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險制度與企業(yè)養(yǎng)老保險并軌。并軌后有利于資金調(diào)劑和人員流動。
第十一，用貨幣手段解決養(yǎng)老保險歷史負債問題。職工在計劃經(jīng)濟體制下形成的養(yǎng)老保險權益，既是一種歷史負債，也是一種改革成本，應該由社會負擔。而實現(xiàn)全民負擔的最有效途徑，就是對養(yǎng)老保險歷史權益實行貨幣確認，既增加貨幣投入。當前，通過積極的貨幣擴張補充養(yǎng)老保險基金的缺口，既是及時雨，又具有可行性。
三、制止違規(guī)提前退休
據(jù)統(tǒng)計，1998年1月至1999年末，我國地方新增退休人員122．9萬人，其中違反國家規(guī)定提前退休的有27．5萬人，占22％。原行業(yè)統(tǒng)籌單位提前退休問題更為嚴重，據(jù)30個省市報送的數(shù)據(jù)，1998年1-8月份，行業(yè)統(tǒng)籌移交地方新增退休人員29．6萬人，違反國家規(guī)定的達43．8萬人，占55％。
違規(guī)提前退休的途徑有兩種：第一，辦理因病喪失勞動能力的假證明和提前出生的假出生證明。經(jīng)抽查某單位55名“喪失勞動能力”的退休人員，符合國家規(guī)定標準的只有5名，占9．1％；其余50名全部不符合國家規(guī)定標準，占90．9％。第二，降低從事特殊工種職工可以提前退休的條件。國家規(guī)定，在特殊工種崗位上工作滿8～10年才能提前退休。有些企業(yè)先把職工調(diào)到有毒有害崗位上，工作20天后就按特殊工種辦理了退休。
一般地說，提前退休對就業(yè)有促進作用。尤其在就業(yè)壓力大的情況下，讓一部分接近退休年齡的老職工提前退休，能為年輕人騰出一些就業(yè)崗位，有利于減輕就業(yè)壓力。1978年，我國7000萬知識青年返城，就業(yè)壓力特別大，國家果斷決定讓部分老職工提前退休，一部分老干部離休，允許子女頂替父母的編制“接班”就業(yè)，對安排知識青年就業(yè)起了巨大的作用。
但是，提前退休不是解決就業(yè)問題的關鍵。因為，第一，目前我國勞動力雖然數(shù)量上供大于求，在質(zhì)量上卻供不應求，尤其不適應產(chǎn)業(yè)結構升級、產(chǎn)品更新?lián)Q代和知識經(jīng)濟時代的要求。如果我國勞動力能在質(zhì)量上有明顯提高，就業(yè)壓力就會明顯減輕。目前我國勞動力求大于供的行業(yè)和企業(yè)是：一些新興產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，如郵電通訊、金融保險、房地產(chǎn)、信息咨詢、計算機應用和科學技術服務。據(jù)2000年北京世界計算機大會報道，在微電子行業(yè)的復合型人才，中國只有3000人，而美國有40萬人，相差百倍之多。男職工50歲左右、女職工45歲左右正是精力比較充足的時期，讓這部分人提前退休，而讓經(jīng)驗不足的年輕人取代他們，會造成勞動力資源浪費降低勞動效率。第二，提前退休會增加老年人的勞動參與率，與年輕人“搶飯碗”。目前，我國60歲以上老人的勞動參與率超過40％，共2218萬人。如果實行提前退休，我國退休人員的社會保障水平比較低，他們的勞動參與率會更高，會有更多的退休人員在社會上與年輕人爭搶勞動崗位。第三，提前退休會加重社會保障負擔。提前退休一方面會使交納社會保險費的人數(shù)減少，減少社會保險基金收入；另一方面會使享受養(yǎng)老保險待遇的人數(shù)增加，加大保險基金支出，使社會保障負擔更加沉重。第四，發(fā)達國家的退休年齡有后移的趨勢。美國的退休年齡正從65歲向70歲推延，德國計劃2001年退休年齡推遲到65歲，日本也將退休年齡從60歲后延到65歲。據(jù)測算，如果退休年齡從60歲推遲到65歲，退休金的支付總額可以減少50％。
四、有能力的企業(yè)應發(fā)放統(tǒng)籌外的各種補貼
根據(jù)《意見》要求，安化縣設置了100－3000元十二個繳費檔次，不同繳費檔次政府補貼從30元到60元不等，最高補貼也是60元，這使得參保者選擇高檔繳費的動力不足，普遍選擇財政補貼比率高的低檔繳費。從安化縣2013年的參保情況來看，參保者普遍選擇較低的繳費檔次，選擇500元及以上檔次的只有1870人。同時安化縣根據(jù)“長繳多得”原則，在普惠性基礎養(yǎng)老金之上又增設了繳費年限養(yǎng)老金，繳費年限滿15年的，每增加一年繳費，其基礎養(yǎng)老金增加0.5元，但這一補助水平太低，對中青年居民吸引力不強。
2.待遇保障水平偏低
根據(jù)安化縣城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金測算辦法，一位參保人按照最高檔3000元的年繳費標準繳納養(yǎng)老保險費，繳費年限15年，他每月領取的養(yǎng)老金待遇為(按照現(xiàn)時銀行1年期利率3.25%計算，每年結算一次)：55+(15×3000+60×15+11914.63)÷139=470(元/月)，全年能獲得5640元，而安化縣2013年全年城鄉(xiāng)居民人均生活消費支出5639元，在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，該參保人領取的養(yǎng)老金剛好能滿足基本的生活消費支出。根據(jù)《中華人民共和國2013年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，全年居民消費價格比上年上漲2.6%，其中食品價格上漲4.7%，且農(nóng)村居民消費價格上漲得比城市更快，農(nóng)村為2.8%，城市為2.6%，其中價格上漲主要集中在食品等生活必需品上。在物價不斷上漲的情況下，參保人每月領取的養(yǎng)老金保障不了基本生活。重度殘疾人等困難群體參保人，其個人繳費由縣財政按最低繳費檔次標準全額代繳養(yǎng)老保險費至60周歲，但最多不超過15年，按測算一個月只能拿到最低的待遇標準72元。對于這部分十分貧困、自保能力有限、最需要重點扶持的人群來說，這一點養(yǎng)老基礎金只是杯水車薪。且城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險養(yǎng)老金與其他群體的養(yǎng)老金相差懸殊，2013年，調(diào)整后的安化縣企事業(yè)單位退休員工月人均養(yǎng)老金為1625元，而企事業(yè)單位退休員工的養(yǎng)老金又不及退休公務員的退休金，這意味著每月470元的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險養(yǎng)老金，不到企事業(yè)單位職工退休金的三分之一，只有公務員退休金的五分之一。
3.險種之間的銜接不配套
目前，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險合并實施，基本解決了城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度銜接問題，但城鄉(xiāng)居保制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度之間的銜接還存在一些問題。一是重復參?，F(xiàn)象難以避免。國家審計署今年8月的社保審計報告顯示，截至2011年底，我國有112.42萬人重復參加三類養(yǎng)老保險(新農(nóng)保、城居保、職保)，9.27萬人重復領取養(yǎng)老金6845.29萬元。[3]安化縣也存在這種現(xiàn)象，2013年清理重復參保1513人，2014年清理重復參保300人。造成這種現(xiàn)象的主要原因是不同制度的實施強度以及參保繳費的具體規(guī)定都有所不同。二是跨省轉移接續(xù)不便利。安化縣是一個勞務輸出大縣，每年外出務工人員26萬多人，且多為跨省務工，每年有100多人從外省轉回社保。由于我國各省市目前社會養(yǎng)老保險政策不統(tǒng)一，保障水平不一致，當在外務工并在當?shù)貐⒓恿寺毐５娜藛T返鄉(xiāng)辦理省外養(yǎng)老保險轉移時，只能轉移個人賬戶金額，不能轉移統(tǒng)籌基金，從而影響了其待遇的發(fā)放水平。
4.管理有待加強
在城鄉(xiāng)居保試點初期，安化縣城鄉(xiāng)居保參保人數(shù)迅速增加到35.72萬人，發(fā)放養(yǎng)老金人數(shù)達到12.56萬人，各項業(yè)務快速發(fā)展，工作量非常大。但信息化水平低，所有工作幾乎都通過人手操作，且人手嚴重不足，管理效率低下。除了縣一級具有專職負責經(jīng)辦機構和工作人員外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級無經(jīng)辦機構，人員多為兼職，一人要兼顧多項社會保障工作，村級一般由一兩個村干部擔任協(xié)理員，負責此項工作，使得工作效率和質(zhì)量大打折扣。安化縣目前還沒有構成一個資源共享同用的管理信息平臺，城鄉(xiāng)居保經(jīng)辦機構之間、經(jīng)辦機構與決策部門、監(jiān)督部門、相關部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)與溝通。
二、原因分析
1.政策體系不完善，配套制度不健全
安化縣實施城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度中，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶基金實行省級集中管理方式，而湖南省目前尚未制定基金投資管理辦法，且從省至縣，社保基金行政部門和基金管理部門不相分離，沒有建立統(tǒng)一、獨立的強勢監(jiān)管主體，使得基金管理運作存在一定程度的制度缺失。另外，從城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金的發(fā)放方法來看，并沒有明確規(guī)定基金增值所帶來的收益如何運用到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障中去，就算基金得到有效的運營，基金增值所帶來的收益并沒有體現(xiàn)在居民收益的提高，這也降低了政策本身的激勵性?！兑庖姟窙]有明確對集體補助的鼓勵政策，集體補助的作用難以體現(xiàn)。按照政策規(guī)定，城鄉(xiāng)居?；鹩蓚€人繳費、集體補助、政府補貼三部分構成，有條件的村集體經(jīng)濟組織，可自主決定對所屬參保人給予不定額的補助。并鼓勵其他社會經(jīng)濟組織、公益慈善組織、個人為參保人繳費提供資助。但從中央到地方均沒有制定具體完善的集體補助及社會資助的鼓勵政策和管理辦法，忽視了它們的籌資作用，這使得集體補助難以操作，很多村集體經(jīng)濟較發(fā)達的地方都不愿意提供補助，并沒起到應有的理想效用，使得城鄉(xiāng)居保資金籌集的重擔基本落在城鄉(xiāng)居民和政府身上，村社集體的作用基本沒有體現(xiàn)。
2.縣域經(jīng)濟發(fā)展水平落后
安化縣是國家級重點貧困縣，地處偏僻，交通不便，信息閉塞，經(jīng)濟水平比較落后。表1顯示了安化縣2011至2013年地區(qū)生產(chǎn)總值及其增長速度，表2顯示了益陽市各區(qū)縣市2013年地區(qū)生產(chǎn)總值、增長速度和人均GDP，可以看出，安化縣近三年來經(jīng)濟保持了適度快速增長，但在益陽市六區(qū)縣市中，其生產(chǎn)總值位列第四，增速排名第三，而人均GDP則屈居末位，其經(jīng)濟發(fā)展水平在益陽市是相對落后的。安化縣城鄉(xiāng)居民收入普遍偏低，且安化縣城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保人中農(nóng)民比例較高，占到總人數(shù)的75%以上，2011年至2013年，安化縣城鎮(zhèn)居民及農(nóng)民的年收入都逐年增長，而我國2011年至2013年消費物價指數(shù)(CPI)分別為5.4%、2.6%、2.6%，扣除消費物價指數(shù)的影響，城鄉(xiāng)居民收入增長十分有限，這使得安化縣城鄉(xiāng)居民個人繳費能力弱，普遍選擇較低檔次繳費。
三、解決制度實施過程中問題的對策
1.合理劃分各級政府財政責任
明確各級政府在城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度建設中的責任，合理設計和劃分各級財政的籌資比例，加大中央和省級財政的轉移支付力度。
2.建立基礎養(yǎng)老金正常調(diào)整機制
目前，北京市、浙江省分別建立了基礎養(yǎng)老金隨經(jīng)濟社會發(fā)展水平正常調(diào)整機制，從2009年到2013年，北京市、浙江省分別將基礎養(yǎng)老金金額由280元、60元，上調(diào)至390元、90元，北京市累計提高幅度達近40%，浙江省各地市累計提高幅度達50%。從今年7月起，湖南省在國家規(guī)定的每人每月55元基礎養(yǎng)老金的水平上增加了5元錢的補貼。目前，湖南省寧鄉(xiāng)、長沙等經(jīng)濟較發(fā)達的地市縣在國家標準之上提高了基礎養(yǎng)老金水平，但是大部分市縣囿于財力，仍然沒有建立基礎養(yǎng)老金隨經(jīng)濟社會發(fā)展、物價水平變動上調(diào)的機制。中央和省級政府要率先建立基礎養(yǎng)老金正常調(diào)整機制，并要加大對經(jīng)濟落后地區(qū)的專項轉移支付力度。
3.完善參保激勵機制，提升繳費檔次
根據(jù)安化縣人力資源和社會保障局對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費檔次的調(diào)查統(tǒng)計情況，安化縣80%以上的城鄉(xiāng)居民在選擇繳費檔次時，選擇較低的繳費檔次，即100元一500元幾個檔次，選擇最低檔次(100元)的又占了大多數(shù)。對于低繳費檔次的存在，從短期看，可能會減少政府財政的補貼支出，減輕政府財政的負擔，但是從長遠看，城鄉(xiāng)居民繳費水平過低，則其年老后領取的養(yǎng)老保險金額同樣較低，較低的養(yǎng)老金若不能保障其基本的養(yǎng)老需求，仍然會影響到社會的穩(wěn)定，需要政府財政進行埋單支付。所以要通過制度設計的方式，上調(diào)城鄉(xiāng)居民的繳費檔次、輿論宣傳等方式，鼓勵城鄉(xiāng)居民選擇較高的繳費檔次、多繳費，以便參保人年老后領取的養(yǎng)老金能保障其基本的養(yǎng)老需求。一方面可實行“多繳多補”政策，地方政府可根據(jù)各地的實際情況，區(qū)別補貼的檔次和標準。另一方面可建立“長繳多補”制度。目前安化縣的政策是繳費年限滿15年的，每增加一年繳費，其基礎養(yǎng)老金增加0.5元，這樣的補助力度還應該加大。如云南省普洱市等9個試點縣規(guī)定，從參保人繳費第16年起，每年給予120元繳費補貼。鼓勵城鄉(xiāng)居民選擇較高的繳費檔次，多繳費，有助于實現(xiàn)參保人年老后領取的養(yǎng)老金能基本滿足其基本養(yǎng)老需求。
4.改進和完善制度銜接辦法
一是逐步縮小城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度間的差距，充分體現(xiàn)社會保障制度的公平性。目前，機關事業(yè)單位和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險除待遇標準高，還制定了喪葬補助政策，建議在城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度中也應適當考慮喪葬補助金的安排。二是盡快落實失地農(nóng)民養(yǎng)老保險優(yōu)惠政策。2014年5月，湖南省政府辦公廳轉發(fā)了省人力資源社會保障廳《關于做好被征地農(nóng)民社會保障工作的意見》(湘政辦發(fā)[2014]31號)，文件中對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險問題給予了明確規(guī)定：被征地農(nóng)民可自愿選擇城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險或城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險。農(nóng)民失去集體土地時，由政府提供繳費補貼，補貼標準為全省上一年度在崗職工年平均工資的60%(或100%)×12%(或20%)×補貼年限。各級政府應盡快落實《意見》要求，保障被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險待遇。
“”開始，勞動部受到嚴重沖擊，到了1970年勞動部被撤消，期間，勞動保險基金的籌集、管理和調(diào)劑使用制度也停止實施。1969年，財政部頒發(fā)《關于國營企業(yè)財務工作中幾項工作的改革意見（草案）》，規(guī)定“國營企業(yè)一律停止提取勞動保險金”，“企業(yè)的退休職工、長期病號工資和其他勞保開支，改在營業(yè)外列支?！边@一文件將包括職工退休養(yǎng)老保險制度在內(nèi)的勞動保險的統(tǒng)籌調(diào)劑方式改變?yōu)橛陕毠に谄髽I(yè)為職工提供保險的做法。自此，職工退休養(yǎng)老成了企業(yè)自己的事情，這種做法一直延續(xù)到國有企業(yè)開始改革之時。
企業(yè)辦養(yǎng)老保險的實踐表明，改革以前的養(yǎng)老保險制度的特征是：企業(yè)職工的退休養(yǎng)老資金由企業(yè)從生產(chǎn)收益中籌集，并在企業(yè)營業(yè)外列支，而職工個人不承擔繳納養(yǎng)老保險費的義務，是一種極大體現(xiàn)人民當家作主的社會主義制度優(yōu)越性的供給型的養(yǎng)老保險制度。由于企業(yè)職工的退休經(jīng)費是企業(yè)年度經(jīng)營成本的開支項目，當年所有職工的退休養(yǎng)老費用從當年生產(chǎn)收益和財政收入中支付，所以是一種沒有任何積累的現(xiàn)收現(xiàn)付財務模式。
我國的養(yǎng)老保險制度自建立到進行改革的40多年的實施過程中，在保障退休職工的老年生活方面發(fā)揮了應有的作用，不僅退休職工沒有養(yǎng)老的后顧之憂，在職職工也有穩(wěn)定塌實的養(yǎng)老預期。養(yǎng)老保險制度充分地發(fā)揮了它穩(wěn)定社會秩序，促進經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在功能。
20世紀90年代我國的經(jīng)濟體制由社會主義計劃經(jīng)濟轉為社會主義市場經(jīng)濟。在這一具有歷史意義的社會轉型過程中，傳統(tǒng)的以企業(yè)和單位為責任主體的社會保障制度給經(jīng)濟體制改革和社會主義市場經(jīng)濟的建立帶來一系列阻力和困難，例如破產(chǎn)國有企業(yè)職工和國有企業(yè)分流出的冗員的就業(yè)問題、醫(yī)療問題、生活保障問題，國有企業(yè)，尤其是退休職工比較多的老國有企業(yè)在養(yǎng)老保險上的沉重負擔問題，企業(yè)承擔職工的社會保障使得勞動力不能在企業(yè)之間自由流動問題等等，都使得國有企業(yè)改革步履維艱。形勢發(fā)展表明，市場經(jīng)濟需要社會化的養(yǎng)老保險制度，要深化經(jīng)濟體制改革和推動市場經(jīng)濟的建立，必須對包括養(yǎng)老保險在內(nèi)的傳統(tǒng)社會保障制度進行改革。而且，傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度隨著職工隊伍的老化而日益暴露出自身固有的缺陷，已表明了它的不可持續(xù)性，[2]即使我國不進行經(jīng)濟體制改革，這種職工與企業(yè)終身捆在一起的、已走入困境的養(yǎng)老保險制度也必須進行改革。
1986年7月，國務院《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》，規(guī)定國家對勞動合同制工人的退休養(yǎng)老實行社會統(tǒng)籌，企業(yè)和勞動合同制工人按規(guī)定的比例繳納養(yǎng)老保險費，籌集養(yǎng)老保險基金。這是我國傳統(tǒng)的企業(yè)養(yǎng)老保險制度向責任分擔的社會化養(yǎng)老保險制度過渡的標志。1995年3月，國務院《關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，確立了社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結合的養(yǎng)老保險模式。在這種制度模式下，企業(yè)和職工繳納的養(yǎng)老保險費分為兩部分，并分別記入社會保險經(jīng)辦機構的統(tǒng)籌基金帳戶和職工個人帳戶。針對各地個人帳戶比例不同的情況，1997年7月，國務院了《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，在決定的規(guī)范下，各地的統(tǒng)賬結合的模式逐漸得到統(tǒng)一。2000年12月國務院的《完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案》將企業(yè)繳費率確定為職工工資總額的20%，職工個人繳費率確定為本人工資的8%，至此我國的統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度得以建立。
改革以后的養(yǎng)老保險制度適應社會主義市場經(jīng)濟下用人制度的要求，使不同所有企業(yè)之間的職工可以自由流動，促進了市場經(jīng)濟下統(tǒng)一勞動力市場的形成。但是，統(tǒng)賬結合的養(yǎng)老保險模式是在現(xiàn)收現(xiàn)付、沒有任何資金積累的傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度的基礎上建立起來的，它要求在職的一代人在繼續(xù)承擔上一代人的養(yǎng)老責任的同時，還要為自己積累養(yǎng)老金。到2001年上半年，全國參加基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌的離退休人員為3241萬人，而在養(yǎng)老保險制度改革前參加工作的中年職工人數(shù)逾億。[3]由于從養(yǎng)老保險制度建立以來的40多年間沒有任何資金積累，改革以后的養(yǎng)老保險又實行“老人老辦法，中人中辦法，新人新辦法”的制度，[4]即已經(jīng)離退休人員的養(yǎng)老金待遇保持不變，他們的養(yǎng)老金用每年收繳的社會統(tǒng)籌基金和有限的滾存基金支付，由于收繳的社會統(tǒng)籌基金少于需要支付的退休人員的養(yǎng)老金，于是出現(xiàn)了養(yǎng)老金支付上的資金缺口；在養(yǎng)老保險制度改革之前參加工作，改革之后退休的中年職工，新制度規(guī)定，改革之前的工作年限視為繳費年限，但實際上舊制度沒有設立個人帳戶的規(guī)定，因而他們不可能有個人帳戶積累，在他們陸續(xù)退休并開始領取養(yǎng)老金時，養(yǎng)老保險基金只能為他們從社會統(tǒng)籌基金中提供基礎養(yǎng)老金和新制度實施以后他們個人帳戶上的那部分個人帳戶養(yǎng)老金，而在新制度實施以前視為繳費年限的“過渡養(yǎng)老金”卻沒有著落，這又構成了一筆養(yǎng)老金支付上的資金缺口。這兩項相加就形成了一筆數(shù)以萬億計的巨額“歷史債務”。[5]也有學者將之稱為隱含債務、隱性債務或轉制成本。[6]
注釋：
[1]鄭功成：《中國社會保障制度變遷與評估》中國人民大學出版社2002年版，第80頁。
[2]例如，遼寧大連色織布總廠曾是大連市的創(chuàng)利大戶，1994年宣告破產(chǎn)。破產(chǎn)的原因是多方面的，其中一個主要原因是退休人員太多給該廠造成的不堪重負。破產(chǎn)前，該廠的在職職工為1258名，而退休職工為1503名，企業(yè)發(fā)展從何談起！參見鄭功成：《從企業(yè)保障到社會保障》，遼寧人民出版社1996年版，第34頁。
[3]鄭功成：《中國社會保障制度變遷與評估》中國人民大學出版社2002年版，第93頁。
Abstract:socialold-ageinsuranceistoprotectourretireestosetupanormallifeofasecuritysystem,butonhoweffectivelytheold-ageinsurancefundstocarryoutauditwork,socialsecurityisadifficulttask.Basedonanalysisoftheauditworkoftheold-ageinsurancefrequentlyaskedquestionsanddifficulties,putforwardthesocialold-ageinsurancefundstocarryouteffectivewaysandmeansofauditing.
Keywords:old-ageinsurance;audit;problem;response
前言
中央黨校社會主義和諧社會研究課題組近期進行的問卷調(diào)查顯示，“社會保障問題”被51%的被調(diào)查者認為是當前和今后一段時期構建社會主義和諧社會要重點解決的社會問題，居第一位。其次是“腐敗問題”、“城鄉(xiāng)差距問題”和“貧困問題”。而社保基金是是社會保障制度的生命線，基金問題始終是社會保障的首要問題，它不僅直接影響到社會保障制度的健康發(fā)展，也直接影響改革的成敗和社會的穩(wěn)定。由于我國社會保險事業(yè)起步較晚，發(fā)展迅速，因而客觀上存在著相關的立法滯后、制度不完善、操作不規(guī)范、監(jiān)管不到位等問題，一些單位和個人在利益的驅動下把社?；甬敵伞疤粕狻崩脭D占、挪用、瞞報、冒領、欺詐等手段，侵吞、蠶食社?；穑斐苫鹆魇?。社會保險稽核就是通過對繳費單位履行社會保險繳費申報，繳費義務的情況進行調(diào)查和檢查，防止和杜絕繳費單位瞞報、漏報和拖欠社會保險費；通過對享受社會保險待遇者的資格、待遇水平進行核查，防止冒領、騙取社會保險費；通過對社保經(jīng)辦業(yè)務各關鍵環(huán)節(jié)進行監(jiān)督、控制，防止單位和個人擠占、挪用、貪污社會保險費的社會保險監(jiān)督檢查工作。簡單的說社會保險稽核就是在社會保險領域進行反欺詐行為。
一、養(yǎng)老保險稽核工作中常見的問題及難點
(一)在養(yǎng)老保險征繳稽核方面
1．繳費基數(shù)核定標準不規(guī)范、不統(tǒng)一。多年來，一些企業(yè)把“少報”，“漏報”社會保險費作為企業(yè)降低成本，追求利益最大化的一個重要手段而且屢禁不止。就其原因是：除一些單位和個人法制意識淡薄，逃避應當承擔的社會責任外，繳費基數(shù)核定標準不規(guī)范、不統(tǒng)一、政策缺乏可操作性也是原因之一。
國家對繳費工資基數(shù)較明確的解釋是，國發(fā)（1995）6號文《關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，這個文件有兩個附件，對繳費工資的解釋略有區(qū)別。附件一：職工本人上年度月平均工資為個人繳費工資基數(shù)，企業(yè)按職工工資總額的一定比例交納基本養(yǎng)老保險費。附件二：職工本人上一年度月平均工資為個人交納基本養(yǎng)老保險費的基數(shù)，企業(yè)以全部職工繳費工資基數(shù)之和為企業(yè)繳費工資基數(shù)。附件一允許企業(yè)繳費工資和個人繳費工資總額不一致。因此一些師（局）為了眼前的經(jīng)濟效益和政績，用養(yǎng)老統(tǒng)籌金來平衡利潤，在制定統(tǒng)籌方案時，只考慮當期發(fā)放，人為降低企業(yè)繳費工資總額，出現(xiàn)個人繳費工資總額遠遠大于企業(yè)繳費工資總額。這也是養(yǎng)老統(tǒng)籌比例居高不下和養(yǎng)老基金沒有積累的原因之一。如果均按附件二核定企業(yè)繳費工資基數(shù)時，在這種情況下，如何確定各企業(yè)的繳費工資基數(shù)呢？最準確的辦法，就是對每個職工上年各月實發(fā)工資進行統(tǒng)計，累計計算全年平均工資，再與上年社會平均工資的60%～300%相對比，以繳費工資大于等于上年平均工資的60%，小于等于300%的范圍進行調(diào)整，確定某職工的繳費工資。這種辦法，對于數(shù)千人的企業(yè)，耗用的人力是相當大的。在現(xiàn)有稽核人員不足的情況下，缺乏可操作性。
兵團對職工個人繳費工資基數(shù)較明確的解釋是，新兵社薪險發(fā)[2001]10號《關于規(guī)范職工個人繳納社會保險費基數(shù)工作的通知》，文件對企業(yè)職工繳納社會保險費基數(shù)的確定原則、審核程序、農(nóng)牧一線職工實際承包收入的計算辦法等問題都作了原則性的規(guī)定。但是，隨著兵團經(jīng)濟體制改革的不斷深化，職工身分出現(xiàn)了“協(xié)?！?、“內(nèi)退”、“自養(yǎng)”、“團場內(nèi)部打工”等多種變化，生產(chǎn)經(jīng)營形式有“兩費部分自理”、“兩費全自理”、“租賃承包”等。產(chǎn)品售銷方式多樣化：有的產(chǎn)品由團場統(tǒng)一收購（如棉花），但承包戶用現(xiàn)金支付的短工費、拾花費、部分生資費沒有進入承包戶的生產(chǎn)成本賬目中。有的產(chǎn)品直接由承包戶自己售銷（如果產(chǎn)品、畜產(chǎn)品、棉花）。因團場基礎管理工作跟不上，很難計算出職工的實得收入，所以在確定職工繳費基數(shù)時，有的單位采取職工自報繳費基數(shù)的做法，造成接近退休的職工虛報高基數(shù)，年輕職工少報繳費基數(shù)，從而導致年輕的少繳社會保險費，年齡大的以后多套取養(yǎng)老金的違規(guī)行為。僅憑社保經(jīng)辦機構想把全師幾萬承包職工的繳費基數(shù)核查清楚幾乎是不可能的。
2．繳費稽核偏重欠費收繳，輕視基數(shù)核定。目前，各師社會保險經(jīng)辦機構的稽核體系已基本建立，稽核業(yè)務已逐步開展起來。但對基本養(yǎng)老保險繳費的稽核常常偏重欠費稽核，沒有將各繳費單位申報的繳費基數(shù)納入日常稽核業(yè)務。由于部分企業(yè)沒有及時建立健全各種統(tǒng)計、財務制度，工資發(fā)放隨意化、多樣化現(xiàn)象比較普遍。這些企業(yè)很難統(tǒng)計出一個準確的職工工資總額，給核定繳費基數(shù)帶來了較多的困難。目前又沒有專門的法律來規(guī)范社會保險事務，僅憑條例、文件等政策缺乏強有力的約束力。甚至個別繳費單位主觀上希望有關業(yè)務管理混亂，為繳費基數(shù)核查制造人為障礙，為瞞報、少報繳費基數(shù)和參保人數(shù)創(chuàng)造條件。
3．非公企業(yè)參保滯后，部分靈活就業(yè)人員游離在養(yǎng)老保險范疇之外。多年的養(yǎng)老保險改革的制度構建，并沒有完全走出傳統(tǒng)的思維定式和傳統(tǒng)體制范圍的圈子。在市場經(jīng)濟迅速發(fā)展的今天，企業(yè)所有制形式多元化已基本實現(xiàn)。因此，一切形式的企業(yè)都是養(yǎng)老保險的覆蓋目標。參加養(yǎng)老保險是所有企業(yè)與勞動者應盡的義務，繳納養(yǎng)老保險費是所有用人單位和勞動者共同的必須履行的義務。法律不允許有任何超出其范疇之外的特區(qū)，非公企業(yè)也不例外。近幾年，各師社會保險機構將非公企業(yè)列為擴大覆蓋面的重點。但由于種種原因，收效甚微，擴面進度緩慢，部分非公企業(yè)從業(yè)人員和靈活就業(yè)人員仍游離
于養(yǎng)老保險的覆蓋范圍之外，這就使部分繳費基數(shù)流失。同時又使部分從業(yè)人員的切身利益受到很大損害，并造成不同所有制企業(yè)間負擔的不平等，在一定程度上加劇了不公平競爭的態(tài)勢。雖然兵團統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員參加養(yǎng)老保險人數(shù)從2001年的1048人上升到2005年的12.87萬人。但與國有企業(yè)相比，非公企業(yè)和靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀不容樂觀，在總體上處于滯后狀態(tài)。
(二)在養(yǎng)老保險支付稽核方面
1．社區(qū)建設滯后，對離退休人員的服務管理跟不上形勢的發(fā)展。雖然兵團各企業(yè)社區(qū)都設有勞動保障站，但由于沒有人員編制，沒有經(jīng)費。因此，大多數(shù)社區(qū)勞動保障站只是掛了牌沒有專職工作人員。養(yǎng)老保險實行統(tǒng)籌和社會化發(fā)放后，部分單位放松了對離退休人員管理，對長期異地居住離退休人員的人數(shù)、居住地的詳細地址、生存狀況等情況不了解不掌握。給離退休人員生存認證工作造成困難。
2．異地離退休人員生存認證工作質(zhì)量不高且費用較高。由于社保經(jīng)辦機構是全額拔款的事業(yè)單位，經(jīng)費是上級按人員編制下拔，沒有其它來源，因而辦公經(jīng)費緊張。實行養(yǎng)老保險兵團級統(tǒng)籌后，異地離退休人員生存認證責任全部落在了社保機構身上，加之養(yǎng)老保險還沒有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，社保經(jīng)辦機構條塊分割，各自為政，對居住在兵團轄區(qū)以外的離退休人員生存認證工作只能由發(fā)放養(yǎng)老金的社保經(jīng)辦機構獨自完成。按照兵團和勞動保障局〈關于轉發(fā)勞動和社會保障部《關于進一步規(guī)范基本養(yǎng)老金社會化發(fā)放工作的通知》的通知〉要求，凡異地離退休人員年齡在70歲以上人員每年比對指紋3次；年齡在60～69歲之間的，每年比對指紋2次；年齡在59歲以下的，每年比對指紋1次。據(jù)統(tǒng)計2006年未農(nóng)二師異地安置或異地居住的離退休人員達1.1萬人。如果采用指紋比對的方法進行生存認證，每人次費用在2元左右，全年費用需5.5萬元。由于使用的指紋識別系統(tǒng)落后，離退休人員按捺指紋不規(guī)范，比對的成功率低，費用高。因此，大多數(shù)師每年對異地離退休人員指紋只比對一次，有的師甚至2～3年才比對一次指紋。造成異地離退休人員生存認證工作質(zhì)量不高。
3．違規(guī)辦理提前退休，增加養(yǎng)老保險負擔。一些單位為了減輕負擔，擅自更改有關記錄，為一些要求提前退休的人員提供方便。一些單位檔案管理混亂，給退休年齡的認定工作造成很大困難。還有一些單位將臨近50歲的女性個體參保人員掛靠在單位，成為單位的在職職工而提前退休。因此類問題沒有相關的政策規(guī)定，處理難度較大。
（三）在養(yǎng)老保險稽核能力方面
1．稽核人員少，稽核隊伍不夠健全。按稽核辦法，實施稽核必須有兩名以上的稽核人員共同進行，由于目前各社會保險經(jīng)辦機構大多只配備了一名專職稽核人員其他為兼職，很難抽出人員對統(tǒng)籌區(qū)進行全面實地稽核。
2．稽核人員業(yè)務不熟練，稽核程序不夠規(guī)范。社保稽核是一項新的、具有挑戰(zhàn)性的工作，不僅需要稽核人員有敢想敢干、實事求是的精神，堅持原則、作風正派、公正廉潔的品德，還要掌握財會、審計專業(yè)知識，熟悉有關社會保險的法律、法規(guī)和政策。由于現(xiàn)有的稽核人員大多沒有經(jīng)過專業(yè)培訓，稽核業(yè)務不熟練，在稽核工作中不易發(fā)現(xiàn)問題，有些問題因稽核程序不規(guī)范,增加了處理的難度。
二、解決存在問題的方法和途徑
（一）加快社會保險法律建設步伐
我國正在進入法制社會，法律觀念已日益深入人心，依法辦事逐漸成為準則。因此，國家應盡快出臺《社會保險法》，以法律的形式，建立起完善的繳費基數(shù)管理、稽核程序，堵塞漏洞，以強化繳費單位據(jù)實申報和社會保險經(jīng)辦機構對此項業(yè)務核定的約束力和嚴肅性。
（二）將實施稽核與政策宣傳結合起來，清理參保真空，促進企業(yè)平等競爭，維護社會公平
非公企業(yè)員工普遍年輕，企業(yè)和員工對養(yǎng)老保險認識不足或有偏差。目前，非公企業(yè)和企業(yè)從業(yè)人員游離于養(yǎng)老保險統(tǒng)籌范圍之外的主要原因有以下幾點：一是企業(yè)繳費比例比較高，負擔重；二是企業(yè)和員工對參加養(yǎng)老保險的重要性認識有偏差；三是企業(yè)用工不規(guī)范。企業(yè)與員工沒有簽訂勞動合同；四是員工流動比較大等等。要制定相應的措施，加強對非公企業(yè)參保的管理。一方面要做好宣傳發(fā)動工作，另一方面要按照有關規(guī)定，對拒不參保的單位和個人，相關部門要采取吊銷其營業(yè)執(zhí)照，取消納稅人資格等強制手段。促使這部分非公企業(yè)及其從業(yè)人員盡快納入養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌范圍。
（三）建立社會保險信用等級和信息披露制度
各師勞動保障部門社會保險經(jīng)辦機構應對本統(tǒng)籌區(qū)參加社會保險兩年以上的所有用人單位、個體工商戶進行信用等級評選。單位信用分ABC三等級經(jīng)過稽核確認，連續(xù)兩年符合評定標準的為社會保險A級信用單位；基本符合評定標準要求并能及時足額繳納社會保險費，或確因生產(chǎn)經(jīng)營狀況不佳已停產(chǎn)或半停產(chǎn)造成暫時未能及時足額繳納社會保險費，但已制訂還款計劃并能自覺執(zhí)行的，為社會保險B級信用單位；基本不符合評定標準要求，或生產(chǎn)經(jīng)營狀況正常卻拒不履行及時足額繳納社會保險費義務，或拒絕、阻撓社會保險稽核的，為社會保險C級信用單位。兩年內(nèi)未經(jīng)社會保險稽核的，視為B級管理。C級信用單位每年重點稽核
在無被舉報及相關部門提請稽核的前提下，社會保險A級信用單位連續(xù)兩年免予社?；?、優(yōu)先辦理社保結算業(yè)務。社會保險B級信用單位每兩年社?；舜螖?shù)不超過兩次。社會保險C級信用單位將每年實行一次以上社?；耍⒖筛鶕?jù)情況重點稽核、對其上報的資料進行逐項嚴格審核、提請勞動保障監(jiān)察部門對其遵守勞動保障法律法規(guī)情況進行全面檢查。同時，可將其違反社保法律、法規(guī)的情況進行公告。
（四）加強繳費工資基數(shù)的公示制度，接受參保職工的監(jiān)督，提高繳費工資的準確性
（五）加快社區(qū)建設，將實施稽核與加快社會化服務結合起來
第二階段：1992年—1998年，為推廣階段。1991年6月，原民政部農(nóng)村養(yǎng)老辦公室制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》（以下簡稱《基本方案》），確定了以縣為基本單位開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的原則，決定1992年1月1日起在全國公布實施[2]。此后，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作在各地推廣開來，參保人數(shù)不斷上升，到1997年底，已有8200萬農(nóng)民投保[3]。
第三階段：1998年以后進入衰退階段。1998年政府機構改革，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險由民政部門移交給勞動與社會保障部。這個階段由于多種因素的影響，全國大部分地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運行難度加大等困難，一些地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作甚至陷入停頓狀態(tài)[4]。官方對這項工作的態(tài)度也發(fā)生了動搖。1999年7月，國務院指出目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實行社會養(yǎng)老保險的條件，決定對已有的業(yè)務實行清理整頓，停止接受新業(yè)務，有條件的地區(qū)應逐步向商業(yè)保險過渡[5]。
從以上幾個發(fā)展階段來看，可以說到目前為止，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在實踐上是并不成功的。在理論上，這一制度也引起了激烈的爭論和批評。90年代以來，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險一直是人口經(jīng)濟學研究的一個熱點問題，積累了大量的文獻資料。這些文獻全面地反映了各地各時期農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展狀況、存在的問題，并提出了相關的對策。在目前這一政策面臨轉折時，對這些研究進行綜合分析，能使我們?nèi)娴乜偨Y這項工作的經(jīng)驗教訓，為今后農(nóng)村老年人口的社會保障工作提供參考。本文在大量查閱90年代尤其是1995年以來的文獻資料的基礎上，發(fā)現(xiàn)研究的焦點主要集中于以下幾個方面：
一、建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的必要性和可行性
現(xiàn)有文獻對建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的宏觀必要性基本上沒有異議。作為農(nóng)村社會保障的重要組成部分，它的建立對保障老年農(nóng)民的利益，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和改革的深化，保證社會的穩(wěn)定和進步都有積極意義。另外，它還有助于減輕農(nóng)民“養(yǎng)兒防老”的思想，從而有利于計劃生育政策的貫徹執(zhí)行。何承金等人的研究認為，中國西部農(nóng)村人口控制的主要障礙在于社會保障體系殘缺不全，農(nóng)民養(yǎng)老難以落實[6]。
更多的研究從微觀經(jīng)濟個體的養(yǎng)老需求與供給出發(fā)進行分析，認為由于農(nóng)村家庭的小型化，大量青壯年農(nóng)民流向城市，老年農(nóng)民社會地位下降等原因造成了近年來農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能的逐步淡化、弱化。而土地、家庭儲蓄和農(nóng)民自身的養(yǎng)老能力都難以擔負起老年農(nóng)民的生活保障[7]。
盡管農(nóng)村社會養(yǎng)老保險有必要建立，可是在我國目前的社會經(jīng)濟發(fā)展水平下能否建立起真正的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險呢？一些文獻對建立農(nóng)村社會保障的約束性進行分析后指出，由于我國資金有限，而城市又處于經(jīng)濟改革的中心，在資金的競爭性使用中具有優(yōu)勢；而且福利國家的困境對政府的警示作用使國家不敢對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險投入太多，因此現(xiàn)階段我國尚無能力建立真正的全國范圍內(nèi)的農(nóng)村社會保障制度，只能以局部地區(qū)的社會保障作為替代[8]。楊翠迎、張暉等人分析了我國農(nóng)民社會養(yǎng)老保險的經(jīng)濟可行性，認為目前建立全國范圍的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是不可行的，只有東部和中部一些省份才具備開展這項工作的條件[9]。從世界經(jīng)驗來看，馬利敏認為中國的二元經(jīng)濟結構及大比例的農(nóng)村人口決定了現(xiàn)在不宜把農(nóng)業(yè)家庭人口納入帳戶養(yǎng)老保險體系[10]。
二、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的問題
1.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的諸多問題已引起許多學者的關注[11]。這些問題中，有的是制度設計本身的缺陷；有的是在執(zhí)行過程當中出現(xiàn)的問題。前者主要包括：
1)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險缺乏社會保障應有的社會性和福利性?！痘痉桨浮芬?guī)定：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在資金籌集上堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。這樣，由于大多數(shù)集體無力或不愿對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險給予補助，絕大多數(shù)普通農(nóng)民得不到任何補貼，在這種資金籌集方式下的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實際上是一種強制性儲蓄或鼓勵性儲蓄[12]，也正因為這一點導致了不可能強制要求農(nóng)民參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。但如果要使這項工作開展下去，常常需要采取強制性的行政命令，這又違背了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的自愿性原則。因此農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在制度設計時就使其執(zhí)行陷入了兩難境地。
2)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在制度上的不穩(wěn)定性。各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《基本方案》的基礎上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力。因此各地對這一政策的建立、撤消，保險金的籌集、運用以及養(yǎng)老金的發(fā)放都只是按照地方政府部門，甚至是某些長官的意愿執(zhí)行的，不是農(nóng)民與政府的一種持久性契約，因此具有很大的不穩(wěn)定性。實際上，我國政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的態(tài)度也時常發(fā)生動搖，導致了本來就心存疑慮的農(nóng)民更加不愿投保。這也是缺乏法律保障的結果。
3)基金保值增值困難?！痘痉桨浮芬?guī)定，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理，主要以購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行實現(xiàn)保值增值?！痹趯嶋H運行過程中，由于缺乏合適的投資渠道、缺乏投資人才，有關部門一般都采取存入銀行的方式。但是1996年下半年以來，銀行利率不斷下調(diào)，再加上通貨膨脹等因素的影響，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金要保值已經(jīng)相當困難，更不用說增值。這一方面造成政府的包袱加重，現(xiàn)已出現(xiàn)參保的人越多，國家賠得越多的局面。另一方面，為了使資金能夠平衡運行，國家原先承諾的養(yǎng)老保險帳戶的利率只好下調(diào)，造成投保人實際收益明顯低于按過去高利率計算出的養(yǎng)老金，使人們對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的信心更是大打折扣。D·蓋爾·約翰遜指出，由于中國1993-1997年的投資收益率為負，負于從1993-1997年每年投入了同等數(shù)量保金的個人來說，他們積累的基金實際價值低于他們支付出的保費（D.蓋爾·約翰孫1999）。
4)保障水平過低?！痘痉桨浮芬?guī)定，農(nóng)民交納保險費時，可以根據(jù)自己的實際情況分2元、4元、6元、8元……20元等10個檔次繳費。但由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平低，農(nóng)民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度缺乏信心等原因，大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民投保時都選擇了保費最低的2元／月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農(nóng)民在繳費10年后開始領取養(yǎng)老金，每月可以領取4.7元，15年后每月可以領取9.9元（王國軍2000），這點錢對農(nóng)民養(yǎng)老來說，幾乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然難以起到養(yǎng)老保障的作用。
2.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在執(zhí)行過程中，也出現(xiàn)了不少問題，主要包括：
1)基金的管理不夠規(guī)范與完善[13]。1998年以前全國各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的收集、保管、運營和發(fā)放全是由民政部門一家負責，缺乏有效的監(jiān)督和制約。而一地的民政部門又直接受制于當?shù)氐恼Ｒ虼水斦霈F(xiàn)資金周轉困難或有什么建設項目缺少資金時，有時就會要求動用農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。對這樣的要求，民政部門往往難以拒絕。因此各地擠占、挪用和非法占用基金的情況時有發(fā)生，基金的安全得不到保障，給今后的發(fā)放工作留下了極大的隱患。
2)機構管理費用入不敷出[14]。按照《基本方案》的規(guī)定，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理機構的經(jīng)費可以按所收取基金的3%來支取。但是按規(guī)定提取的管理費難以滿足開展業(yè)務的需要。有的市（縣）提取的管理費連給職工發(fā)工資也不夠，加上會議費、宣傳費等，空缺更大。值得注意的是，現(xiàn)在城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金的管理機構的管理費都已明確規(guī)定不從保險基金中支取了（何承金等2000），農(nóng)村社會養(yǎng)老保險卻仍然要靠這一渠道來解決工作經(jīng)費。
3)干部群眾在享受集體補貼方面差距過大[15]?！痘痉桨浮芬?guī)定：“同一投保單位，投保對象平等享受集體補助?！钡谌珖鞯剞r(nóng)村社會養(yǎng)老保險的執(zhí)行過程中，同一個行政村的干部和群眾卻不平等享受集體補助。參加投保的絕大多數(shù)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)是補干部，不補群眾；少數(shù)村都補的，也是干部補得多，群眾補得少。群眾一般一年僅補助3～5元，而干部補助少則幾百元，多則數(shù)千元，上萬元（彭希哲等1996）。這樣大的差距加劇了原本就存在的農(nóng)村社會不公平，強化了農(nóng)民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的抵觸情緒。
4)多種形式的保險并存，形成各自為政的混亂局面（吳云高1998）。在蘇南地區(qū)，由于農(nóng)村養(yǎng)老保險開展得較早，在發(fā)展過程中形成了多種養(yǎng)老保險形式：有民政部門組織實施的，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作經(jīng)濟組織辦理的，有社會保障局辦理的，等等。它們各自為政，操作方法各不相同，導致了原本就“稀薄”的資金更加分散，缺乏規(guī)模效應。在其他地區(qū)，由民政部門組織的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與商業(yè)保險也產(chǎn)生競爭，雖然競爭本身可以給投保農(nóng)民帶來實惠，但由于政府的不正當干預，商業(yè)保險往往受到排擠，打亂了正常的市場秩序。
盡管存在著以上這些問題，有的研究者認為現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度還不失為一種符合我國社會主義初級階段國情的解決農(nóng)村老年經(jīng)濟保障的重要方式。應當在現(xiàn)有基礎上，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，而不應全盤否定其積極作用。但有相當一部分學者對這一制度持否定態(tài)度。有人認為，“我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在著較為明顯的制度需求與制度供給的不平衡”（田凱2000）；有人認為，“當前試點中的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度不是一個能夠擔負起農(nóng)村跨世紀社會養(yǎng)老責任的制度，需要更有效的制度來取而代之”（馬利敏1999）；有的人甚至認為，這項舉措“存在著重大的理論和實踐上的錯誤”（王國軍2000）。
三、農(nóng)村社會化養(yǎng)老的區(qū)域研究
從實踐情況來看，我國農(nóng)村養(yǎng)老仍主要依賴于家庭養(yǎng)老和自我養(yǎng)老，社會養(yǎng)老保險的實行范圍還十分有限。在眾多的相關研究中，有相當部分的文獻研究不同地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實行情況。文獻表明，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的推行存在著相當大的區(qū)域差異。王海江對農(nóng)民參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的影響因素進行了定性和定量分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民所在省份對其是否參加社會養(yǎng)老保險有顯著的解釋性（王海江，1998）。薛興利等的調(diào)查也表明集體經(jīng)濟越發(fā)達、農(nóng)民人均純收入越高、村領導越強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的推行情況越好（薛興利等1998）。從全國來看，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實行情況是東部沿海地區(qū)顯著地好于中西部地區(qū)，上海、江蘇、山東等地區(qū)已達到較高的覆蓋率，而在中西部大部分地區(qū)，推行這一政策十分困難。
但幾個農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展相對較好的地區(qū)，其對老年農(nóng)民的保障并非完全依靠農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，相反，他們往往是在《基本方案》的做法之外，發(fā)展了不同方式、各有特色的社會化養(yǎng)老。
1.蘇南模式。蘇南農(nóng)村目前的老年保障模式是一種多形式并存的局面，其基本特征是“以家庭保障為基礎，社區(qū)保障為核心，商業(yè)性保險為補充”（彭希哲等1996），上海市農(nóng)村也基本上屬于這種類型。這種社區(qū)保障是社區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)籌的制度，社區(qū)成員一般都享有類似的保障福利而不受其就業(yè)的那個企業(yè)的經(jīng)營狀況的直接影響。它在資金上主要依賴于社區(qū)公共資金的投入，而社區(qū)公共資金又主要來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的盈利。蘇南是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較為發(fā)達的地區(qū)。因此集體有能力對社區(qū)成員的養(yǎng)老提供一定程度的保障（彭希哲等1996）。民政部門組織的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在這里也有較高的覆蓋面，但在資金籌集上，蘇南模式有其獨特之處：一是集體補助所占比例較高；二是基金籌集標準不是按照《基本方案》中的10個等級，而是被大大提高了，以適應當?shù)氐纳钏剑_實保障老年農(nóng)民的基本生活。比如上海嘉定區(qū)的實際操作中，個人年繳費標準分為3檔：240元、180年和120元。企業(yè)繳費則按企業(yè)不同性質(zhì)區(qū)分不同的繳費標準。農(nóng)村“三資”企業(yè)，按上月農(nóng)方職工工資總額的25.5%繳費；農(nóng)村私營企業(yè)按上年度計稅工資標準的25.5%繳費；農(nóng)村個體工商戶，戶主按上年度計稅工資標準的10%，為本人和農(nóng)民幫工繳費。
2.山東模式。整個山東省的農(nóng)村養(yǎng)老保障仍以家庭保障為主，但它是全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險幾個試點地區(qū)之一，也是全國投保絕對人數(shù)最多的省區(qū)。在資金籌集方面，該地區(qū)基本是按照《基本方案》的規(guī)定來實行，以個人交納為主。集體補助的比例很小，只占已交納保險基金的約15%。而且其中的絕大部分補助給村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工等“特殊職業(yè)”的人口。山東省農(nóng)民的投保標準普遍很低，一般都是2-4元／月的水平（彭希哲等1996），因此未來的養(yǎng)老保障能力也很低。
3.廣東模式。確切地說，這也是一種社區(qū)保障模式。它通過股份合作制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中的年齡股和集體股來實現(xiàn)對農(nóng)村老年人口的經(jīng)濟保障[16]。所謂年齡股就是個人所擁有的股份數(shù)額隨年齡的增長而增加，因此老人總能擁有較多的股份。集體股是屬集體經(jīng)濟組織或企業(yè)所有者所有，集體股的主要用途之一是作為公益金，老年福利支出是公益金十分重要的一個組成部分。
四、改革農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的對策和建議
針對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度本身的缺陷以及在執(zhí)行中出現(xiàn)的上述問題，許多文獻都從不同的角度對農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展提出了對策和建議，主要集中在以下幾個方面：
1.應加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的扶持。不少研究者注意到缺少政府扶持是農(nóng)民缺乏投保熱情的根本原因，因此針對目前集體補助比重過小，國家扶持微乎其微的狀況，均提出應適當提高集體補助的比重，加大政府扶持的力度。只有這樣，才能使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險真正具有社會保障應有的“社會性”、“福利性”，才能調(diào)動起農(nóng)民投保的積極性。
2.應當確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律地位，使其具有制度上的穩(wěn)定性。國家關于農(nóng)村養(yǎng)老保險的方針政策變化無常，不利于這項工作的開展。全國各地在這方面也沒有規(guī)范統(tǒng)一的業(yè)務、財務及檔案管理的規(guī)章制度，這都導致了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的不穩(wěn)定性。而通過立法是達到穩(wěn)定政策的最好途徑。
3.應提高基金的保值增值能力，以解決農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的支付問題。這是一個非常棘手的問題，因為投資本身就是一門相當復雜的學問，我國這方面的人才非常稀缺；而且目前我國風險較小、回報較高的投資渠道很少，但是許多文獻仍然提供了一些有益的思路和改革的方向。比如，①可以通過法律程序，在保證資金安全的前提下，推行投資制，將部分養(yǎng)老保險基金交由專業(yè)投資公司進行投資，以提高積累資金的增值率。②由于農(nóng)村養(yǎng)老保險以縣為覆蓋范圍，因此基金大多集中在縣級保障部門，其保值增值受到人才、信息、投資能力等方面的限制。因此可以規(guī)定，不能保證適當增值率的投資主體，要在一定期限內(nèi)放棄投資權，將養(yǎng)老保險基金全部或部分上繳，由省級部門負責保值增值并承擔責任。省級部門不能實現(xiàn)保值增值的，可以將基金交由全國有關機構管理。福建省就是采用的這種辦法，效果比較好。
另外，王國軍主張完全放棄現(xiàn)有的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，另起爐灶，建立“從城鄉(xiāng)‘二元’保障到基本保障、補充保障和附加保障的城鄉(xiāng)有機銜接的社會保障制度”。在基本保障中，農(nóng)業(yè)勞動者通過稅收的方式，向全國統(tǒng)一社會養(yǎng)老保障機構交納社會養(yǎng)老保障稅，社會養(yǎng)老保障稅率應按各地農(nóng)民的收入水平、物價指數(shù)和人口預期壽命而分別制定；在補充保險中，如果農(nóng)民受雇于人，超過一段時間后，雇主和雇工必須按雇工工資的法定比率向社會保障管理機構交納社會補充保障費；在附加保障中，農(nóng)民可以參加商業(yè)保險或個人儲蓄的方式獲得保障（劉書鶴等1998）。
五、需要進一步研究的問題
盡管農(nóng)村社會養(yǎng)老保險已經(jīng)進行了10多年，也積累了相當多的研究文獻，但由于為農(nóng)民這類非雇傭的獨立勞動者建立社會保障本身就是一個難題，而且我國尚處于社會主義初級階段，經(jīng)濟實力還不夠發(fā)達，農(nóng)村的社會生產(chǎn)力總體而言還比較落后，是典型的二元經(jīng)濟結構。因此到目前為止，關于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險仍然有許多需要進一步研究的問題，其中比較關鍵的是以下幾個：
1.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的籌資方式
許多研究者都提出應當在農(nóng)村養(yǎng)老基金籌集時增加政府扶持的力度。但是這個“力度”應當有多大比較合適，即既能充分調(diào)動農(nóng)民投保的積極性，政府又能承擔得起？在這個問題上社會公平與經(jīng)濟效率之間的替代關系如何？對于這些問題，都缺乏明確的定量分析，甚至連定量分析的框架的也沒有，這樣“加大政府扶持力度”便缺乏科學的指導，難以落實。
2.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的管理機構設置
按國際上通行的做法，社會保障基金的收繳、管理和發(fā)放應當遵循三權分立的原則。但是我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在1998年以前基本上完全由民政部門獨立管理，1998年以后移交給勞動與社會保障部門，也是一家說了算。權利缺乏監(jiān)督是基金安全難以保障的關鍵，因此農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的機構設置應當進行改革。但怎樣改，怎樣體現(xiàn)權利的監(jiān)督與制衡是目前已有的文獻中研究得較少的問題。
3.城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的銜接問題
我國現(xiàn)有的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度是完全不同的兩套體系，兩者不存在可換算的基礎，根本無法銜接。但是隨著我國經(jīng)濟改革的深入，城市化的步伐將會加快，有更大量的農(nóng)村勞動力將流向城市，兩種不相銜接的養(yǎng)老保險體系將成為勞動力自由流動的障礙。因此，王國軍提出了“‘三維’的城鄉(xiāng)有機銜接的社會保障制度”，是非常有益的嘗試，但其中有一些關鍵問題仍無法解決。比如在基本保障中，國家是否給予補貼？如果給，給多少比較合適？如果不給，較富裕的農(nóng)民是否會感覺“吃虧”而不愿參加？因此關于這個方案還有許多問題需要研究。
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根據(jù)我們對相關領域文獻的研究，同時，由于農(nóng)民對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險需求是一個離散的、非連續(xù)的變量，因此，常規(guī)的線性回歸模型不能適應這種情況。而我們設置的問卷中，將農(nóng)民是否愿意參加養(yǎng)老保險設定為“是”和“否”兩種情況，因此采用二元logistic模型進行分析。本文采取自變量按類別逐步納入模型回歸的方式，回歸結果顯示，“性別”、“個人平均收入”、“養(yǎng)老方式”、“是否了解新農(nóng)?！焙汀梆B(yǎng)老預期”通過了顯著性檢驗，在逐步放入并控制其他變量的情況下，顯著結果基本保持穩(wěn)健。
1、被調(diào)查者性別對農(nóng)民參加“新農(nóng)保”意愿有顯著影響
男性比女性參保需求更強烈。導致這一現(xiàn)象的原因在于男性的養(yǎng)老觀念較為先進，“養(yǎng)兒防老”意識較弱，依靠自己養(yǎng)老觀念較強；而女性的養(yǎng)老觀念較為落后，“養(yǎng)兒防老”意識較強，依靠自己養(yǎng)老意識較弱。
2、被調(diào)查者的個人平均收入對農(nóng)民參加新農(nóng)保意愿有顯著影響
回歸結果顯示，其風險比(Exp(B))是2.33。人均年收入對農(nóng)民參保意愿的影響程度很大，且呈現(xiàn)正相關，即家庭收入高的農(nóng)戶會選擇參與養(yǎng)老保險；而收入低的農(nóng)戶會選擇不參加農(nóng)村養(yǎng)老保險，較高的收入意味著有較高的繳費能力和保險需求。
3、被調(diào)查者的養(yǎng)老方式對農(nóng)民參加“新農(nóng)?！币庠傅挠绊?/p>
回歸結果表明，選擇“參加社會養(yǎng)老保險”的農(nóng)民的參保意愿比選擇其他方式來養(yǎng)老的農(nóng)民更強烈，且通過了顯著性檢驗，符合經(jīng)驗常識。
4、被調(diào)查者是否了解“新農(nóng)?！睂r(nóng)民參保意愿的影響
回歸結果表明，農(nóng)民對“新農(nóng)?！钡牧私怙@著影響農(nóng)民的參保行為，其風險比(Exp(B))是2.901，說明越了解“新農(nóng)保”的農(nóng)民越愿意參加養(yǎng)老保險,這也是符合經(jīng)驗常識的。
5、被調(diào)查者養(yǎng)老預期對農(nóng)民參加“新農(nóng)?！钡挠绊?/p>
據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，“養(yǎng)老預期”顯著影響農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的意愿，農(nóng)民越不擔心養(yǎng)老，其參加養(yǎng)老保險的意愿越低；越擔心養(yǎng)老，越愿意參加養(yǎng)老保險。
（二）對繳費承受能力的考察
現(xiàn)實中，影響農(nóng)村養(yǎng)老保險建立和持續(xù)的一個重要因素是繳費承受能力，農(nóng)民繳費承受能力較高，將有利于養(yǎng)老保險的建立和持續(xù)；相反，如果農(nóng)民繳費承受能力不高，或制度規(guī)定的繳費標準超出農(nóng)民承受能力，將阻礙農(nóng)民參加養(yǎng)老保險，制度及時建立也無法長期持續(xù)。但是，農(nóng)民的繳費承受能力卻絕非僅受家庭收入、富裕程度的影響，還受到文化程度、保險意識等多方面的影響，是多種因素共同作用的結果。與上文類似，本文也將以農(nóng)民“自身因素”以及“制度與意愿因素”兩類變量群為自變量分析影響農(nóng)民繳費承受能力的具體影響因素。為避免變量間多重共線性的影響，本文采用多元逐步回歸法對農(nóng)民繳費承受能力進行統(tǒng)計分析，結果如表3所示。在納入模型的變量中,“平均收入”、“是否了解新農(nóng)保”、“文化”、“婚姻”四個變量通過了顯著性檢驗。
1、被調(diào)查者個人平均收入對農(nóng)民繳費承受能力的影響
回歸結果顯示，個人平均收入對農(nóng)民繳費承受能力具有正向作用，個人平均收入越高，農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的繳費承受能力越強。
2、被調(diào)查者對“新農(nóng)?！敝贫鹊牧私馀c否對農(nóng)民繳費承受能力的影響
為了考察制度和意愿因素的影響，本文將“是否了解新農(nóng)?！?、“是否愿意參加養(yǎng)老保險”、“是否已參加養(yǎng)老保險”3個變量納入回歸模型，發(fā)現(xiàn)“是否了解新農(nóng)?！憋@著影響農(nóng)民繳費承受能力，對“新農(nóng)?！绷私獾霓r(nóng)民比不了解的農(nóng)民具有更高的繳費承受能力。
3、被調(diào)查者的文化程度對農(nóng)民繳費承受能力的影響
回歸結果顯示,文化程度對農(nóng)民參加“新農(nóng)保”的繳費承受能力具有正向影響,且結果呈顯著性，說明文化程度越高,農(nóng)民的繳費承受能力越高。實際調(diào)查中我們了解到，文化程度高，對“新農(nóng)保”制度的了解和認知比文化程度低的人要更深刻，因為“新農(nóng)?！敝贫仁窃谡a貼的基礎上，多繳多得，文化程度較高的農(nóng)民在認識到這一點并結合自己的經(jīng)濟基礎上，則會偏向選擇繳費較高的檔次，為自己未來的養(yǎng)老生活獲取更多福利。
4、被調(diào)查者的婚姻對農(nóng)民繳費承受能力的影響
回歸結果顯示,已婚的農(nóng)民繳費承受能力較低,未婚農(nóng)民的繳費承受能力較高。年輕的、未婚的農(nóng)民往往文化程度相對較高,對養(yǎng)老保險的認識和接受能力基本上都高于年長的、已婚農(nóng)民,這可能是導致上述結果的重要原因。
二、結論與政策建議
（一）簡要結論
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，被調(diào)查者基本信息中，南通地區(qū)老齡化程度更高，被調(diào)查者的文化素質(zhì)、人均收入水平以及繳費承受能力均比玉林地區(qū)要高，說明經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民具有更高的繳費承受水平。對于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險需求，南通地區(qū)的農(nóng)民對新農(nóng)保的了解、參與、需求均高于玉林地區(qū)的農(nóng)民，說明新農(nóng)保在南通地區(qū)的推廣程度較高，在玉林地區(qū)推廣程度較低。從回歸分析中得出，在對農(nóng)民參保意愿的影響因素中，“性別”、“個人平均收入”、“養(yǎng)老方式”、“是否了解新農(nóng)?！焙汀梆B(yǎng)老預期”這些農(nóng)民自身因素呈現(xiàn)顯著性。在對農(nóng)民繳費承受能力的影響因素中，“平均收入”、“是否了解新農(nóng)?！薄ⅰ拔幕?、“婚姻”四個變量對其具有顯著影響。
（二）政策建議
1、加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，提升農(nóng)民收入
對于收入較低的農(nóng)民來說，未來良好的養(yǎng)老保障是可望而不可即的奢侈品。因為在收入較低的情況下，農(nóng)民考慮第一位的是基本生活需要、子女教育等最迫切需要解決的問題。即使農(nóng)民有意愿參加社會養(yǎng)老保險，但有可能沒有參保能力或不得不選擇較低的參保檔次，這從江蘇南通和廣西玉林兩地實地調(diào)研的結果比較也能得到同樣的結論。因此，加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，尤其是較不發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，提高農(nóng)民收入，改善農(nóng)民生活狀況，將有助于提高農(nóng)民的參保能力，進而保證較高的參保率和參保質(zhì)量。
2、加大宣傳力度，調(diào)動農(nóng)民參保積極性
新型農(nóng)村養(yǎng)老保險作為一項新的制度，目前各項政策措施的制定還不夠完善，阻礙了農(nóng)民參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的積極性，這在玉林地區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯，因此需要采取切實有效的措施，加強農(nóng)民對“新農(nóng)保”的了解程度。一是拓寬宣傳渠道，通過廣播、電視等農(nóng)民易于接受的方式，把“新農(nóng)?！闭呖偨Y成農(nóng)民通俗易懂的政策，讓農(nóng)民打消對政策的觀望意識，真正了解“新農(nóng)?！钡膬?yōu)越性。應當切實改善農(nóng)村教育狀況，整體提高農(nóng)民文化水平，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)玉林地區(qū)的農(nóng)民文化水平較低，提高農(nóng)民文化水平有利于加深農(nóng)民對“新農(nóng)保”政策的理解，而不是如調(diào)查中發(fā)現(xiàn)他們覺得“新農(nóng)?！闭吲c他們毫無關系甚至從沒聽說過這樣的情況。二是加強農(nóng)民養(yǎng)老風險意識的宣傳，倡導養(yǎng)老方式的多元化。在對兩地的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)農(nóng)民的養(yǎng)老方式都較為單一，且養(yǎng)老方式對農(nóng)民參保意愿有正向影響，農(nóng)民作為新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的主體，只有其個人提高養(yǎng)老風險的意識和傳統(tǒng)養(yǎng)老保障思想的轉變才能激發(fā)他們的參保積極性，從而才能提高農(nóng)民的參保意愿。
養(yǎng)老問題是任何一個社會、任何一個人都無法回避的問題。自1984年我國在部分地區(qū)進行養(yǎng)老保險制度的改革試點以來，經(jīng)過20多年的改革探索，我國企業(yè)養(yǎng)老保險建立了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的基本制度，確立了國家、企業(yè)、個人多渠道籌資和基金實行部分積累的基本模式，確立了基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金、商業(yè)保險和個人儲蓄養(yǎng)老保險相結合的多層次保障方式。但隨著我國人口老齡化的逐步加劇，養(yǎng)老保險基金的支付壓力越來越大。加強基金管理水平、切實做到保值增值，對緩解養(yǎng)老保險基金支付壓力，保證我國基本養(yǎng)老保險制度的平穩(wěn)運行有著重要的作用。筆者就養(yǎng)老保險基金管理中存在的問題，提出一點建議和對策。
一、養(yǎng)老保險基金管理中存在的問題
（一）急于求成的制度轉軌帶來了超重的歷史債務。1995年國務院了《關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，標志著我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險從現(xiàn)收現(xiàn)付制開始向“統(tǒng)賬結合”的模式轉變。在轉制過程中，由于“老人”和“中人”的退休金權益并沒有以養(yǎng)老金的形式形成積累，于是就出現(xiàn)了“轉制成本”。由于統(tǒng)籌基金無法填補這一缺口，所以我們就采用了混賬管理的模式，統(tǒng)籌賬戶擠占個人賬戶資金，實行個人賬戶的空賬運行。
（二）基金征繳不力導致的新債務。養(yǎng)老保險基金征繳是養(yǎng)老保險制度運行的核心。但基金征繳不足已是不爭的事實，這方面的問題主要表現(xiàn)為以下幾種情況：
其一，基金征繳中的“打折征收”，導致了“新隱性債務”。目前，我國一些地方對社會養(yǎng)老保險繳費采取“優(yōu)惠征收”、“打折征收”的辦法，加上我國在養(yǎng)老保險繳費年限等方面存在的“政策漏洞”，形成新參保人員“繳費少、受益多”的財務失衡狀態(tài)，“新隱性債務”正在大面積生成。
其二，社會保險費拖欠、拒繳嚴重，養(yǎng)老保險基金征繳率低，導致供款不足。據(jù)國家勞動和社會保障部公布的數(shù)據(jù)，2001年1月8日全國企業(yè)欠繳基本養(yǎng)老保險費千萬元以上的有20余家。國務院體改辦宏觀司2000年5月的相關數(shù)據(jù)顯示，當時全國累計發(fā)生企業(yè)欠繳養(yǎng)老金已達376億元。另外，參保不繳費的情況比較嚴重，有的省區(qū)高達20%，全國總計達800萬人。
（三）人口老齡化、高齡化趨勢，養(yǎng)老保險基金負擔系數(shù)提高。人口老齡化是全球問題。但我國由于人均壽命的延長和計劃生育政策的實施，使得老齡化問題尤為嚴重，并呈現(xiàn)出以下兩個特點：即相對于發(fā)展中國家而言，我國的老齡化速度是最快的；相對于發(fā)達國家而言，我國是在人均收入水平最低的條件下進入老齡化社會的。所以，我國當前面臨的老齡化形勢最為嚴峻，其對我國養(yǎng)老保險基金財務平衡的沖擊也最為嚴重。
（四）提前退休帶來的養(yǎng)老保險基金的收支剪刀差。由于提前退休現(xiàn)象對養(yǎng)老保險基金具有少繳多支雙重侵蝕，所以成為當前我國基本養(yǎng)老保險基金財務危機的主要根源。
（五）基金投資管理不善，無法滿足養(yǎng)老保險基金剛性調(diào)節(jié)增長的需求。目前，我國的養(yǎng)老基金幾乎全部用于銀行存款和購買國債，受銀行存款利率不斷下調(diào)及國債期限結構的影響，基金收益甚微，保值增值困難。個人戶收益也不理想。以遼寧的試點為例，2002年底個人戶基金全年收益率只有2%，2003年通過協(xié)議存款等方式，個人戶基金年收益率提高到了2.45%，但都遠低于7%的平均工資增長率水平。在滾存結余基金的管理方面，也存在管理不善、使用不當?shù)膯栴}，擠占、挪用、虛報、冒領養(yǎng)老保險基金的情況比較嚴重。
二、完善我國養(yǎng)老保險基金管理的建議及對策
（一）變當前的“統(tǒng)賬結合”制度為“統(tǒng)賬分離”制度。統(tǒng)賬結合模式下的混賬管理導致了空賬問題，空賬的惡性循環(huán)是本質(zhì)上的現(xiàn)收現(xiàn)付，既有可能導致即期養(yǎng)老金待遇的擴張性支付，也無法應對老齡化危機，同時還會阻礙勞動力正常流動。因此，必須實行“統(tǒng)賬分離”制度，推行個人戶“實賬化”，并完善個人賬戶的有效管理，利用社會和市場的力量，提高個人賬戶的經(jīng)濟效益，使個人賬戶資金能夠名副其實，能夠有效地化解人口老齡化帶來的養(yǎng)老金債務危機。統(tǒng)賬分離后統(tǒng)籌基金的資金支付缺口通過盤活國有資產(chǎn)（包括居民的福利住房）等方式籌集資金解決。
（二）加強基金征繳工作。一方面要擴大養(yǎng)老保險覆蓋面，提高資金來源。擴大全社會參保范圍有利于籌措資金，而且還可以更好地保護勞動者合法權益，穩(wěn)定社會。因此，只要符合參保條件，外商投資企業(yè)、港澳臺商企業(yè)、集體企業(yè)、事業(yè)單位、非公有制經(jīng)濟、自由職業(yè)者等都應作為擴面的范圍和重點，做到應保盡保。在養(yǎng)老保險征繳方面，新經(jīng)濟組織的職工要和國企職工一視同仁；另一方面要規(guī)范征繳基數(shù)，杜絕滲漏。目前，參保單位通過瞞報、漏報繳費工資基數(shù)逃費的情況比較嚴重，抽樣測算過程中發(fā)現(xiàn)，1999年繳費工資比1998年降低了5.7%（下降545元），而統(tǒng)計局統(tǒng)計的平均工資增長了11.6%。根據(jù)全國參保單位繳費工資與平均工資的統(tǒng)計比較，前者比后者也低了10個百分點。如果將參保單位繳費工資基數(shù)嚴格核實，至少可以使基金增收10%。
