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時間：2022-04-25 18:19:05
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關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)化;問題分析;對策
Key words: urbanization;problems analysis;strategy
中圖分類號:TU98 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1006-4311(2010)29-0114-02
1城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵
不同的人從不同的角度對城鎮(zhèn)化有著不同的解釋:從人口學(xué)的角度來看,城鎮(zhèn)化就是城市人口的增加,城市數(shù)量的增多和城市地理界限調(diào)整過程的綜合;從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來看,城鎮(zhèn)化是一個經(jīng)濟(jì)變動的過程,是城市從數(shù)量、規(guī)模、形態(tài)、內(nèi)容、性質(zhì)發(fā)生急劇變化而引起城市人口猛烈增長,城市經(jīng)濟(jì)生活逐漸占統(tǒng)治地位的轉(zhuǎn)變,同時由于生產(chǎn)力進(jìn)步所引起的人們的生產(chǎn)方式、生活方式以及價值觀念的轉(zhuǎn)變的過程;從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的角度來看,城鎮(zhèn)化是社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性變革并獲得巨大發(fā)展的空間表現(xiàn),傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)逐漸向現(xiàn)代工業(yè)轉(zhuǎn)變的過程。
總之,城鎮(zhèn)化是由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程。
2.1 城鎮(zhèn)化能帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)今世界上任何一個在經(jīng)濟(jì)上比較先進(jìn)的國家,農(nóng)產(chǎn)品消耗的總價值,都不會在國民總收入中占到百分之二十以上。但若要在農(nóng)村內(nèi)大量增加農(nóng)產(chǎn)品以外的工商業(yè)產(chǎn)品,就會因為投資大、技術(shù)要求高、成本費用高而難以辦到。而在城鎮(zhèn)化過程中首先帶來的便是農(nóng)村人口向城市的遷移,中國有九億農(nóng)村人口,著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常曾經(jīng)預(yù)言說中國經(jīng)濟(jì)若要有發(fā)展到一個較高的水平就必須要有3、4億農(nóng)村人口遷移到城市去,九億農(nóng)民的一半進(jìn)城,可以為城市提供急需的勞動力資源,而城市成熟的消費環(huán)境也將極大的改變這部分人的消費觀念、提升其消費水平,從而給國家經(jīng)濟(jì)帶來巨大的推動。而人為的遏制城鎮(zhèn)化的結(jié)果只能是將中國現(xiàn)代化的進(jìn)程推遲。
2.2 城鎮(zhèn)化能提高土地利用率縱觀世界上城鎮(zhèn)化走過的道路,任何國家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程都是以大量節(jié)約土地為其主要的特征,城鎮(zhèn)化進(jìn)程越快,城鎮(zhèn)化率越高,土地的節(jié)約越明顯。通過城鎮(zhèn)化改變了農(nóng)村居民的自然分散狀的分布,提高了人口的居住密度。例如,目前北京上海的人口密度均已達(dá)到或者超過1萬人/平方公里,我們可以把這個標(biāo)準(zhǔn)作為完成城鎮(zhèn)化后的最高標(biāo)準(zhǔn)。假設(shè)最后全國城市平均人口密度為上海的一半,又假設(shè)我們的城鎮(zhèn)化率在達(dá)到72%之后開始減速,那么全國有大約10億人口進(jìn)入城市,全部用地只有20萬平方公里。即使我們?nèi)丝诿芏绕骄?500人/平方公里計算,40萬平方公里就可以容納10億人,而且這類城市的配套基礎(chǔ)設(shè)施又能很大程度上滿足人們的生活需求。由此可知城鎮(zhèn)化能有效的提高土地利用率,節(jié)約土地資源。
2.3 城鎮(zhèn)化能提高社會就業(yè)率由于工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)主要集中在城市,所以城市中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加豐富,分工更加精細(xì),因而在擁有更多的就業(yè)空間,發(fā)展產(chǎn)生的需求更多,就會讓更多人得到就業(yè)機(jī)會。不要認(rèn)為農(nóng)村人口向城市遷移找工作,城市的就業(yè)問題就會更加嚴(yán)峻,這是目光短淺的觀點,沒有看到目前城市里很多工作已經(jīng)轉(zhuǎn)到進(jìn)城農(nóng)民手中的現(xiàn)實,也沒有看到仍有相當(dāng)多的城市投資欲望被壓制,以至于相當(dāng)多的需求被壓抑的現(xiàn)實。目前大城市里改善投資環(huán)境,決不能繼續(xù)過去只盯著城外投資者的短視做法,而是要善待城里的投資者,更要善待自己的居民、移民和來到城里的農(nóng)民,把他們的投資熱情和意愿發(fā)掘出來,這樣就可以把正規(guī)就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)的渠道都開發(fā)出來。
3中國在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所遇到的問題
3.1 城鎮(zhèn)化進(jìn)程滯后于工業(yè)化在中國,城鎮(zhèn)化的進(jìn)程滯后于工業(yè)化的發(fā)展,這樣導(dǎo)致了城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理,基礎(chǔ)設(shè)施不足等一系列經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性矛盾和問題,同時又制約了工業(yè)化的發(fā)展,制約了科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和勞動者技能的全面提高,影響工業(yè)技術(shù)裝備、生產(chǎn)工藝和市場的培育,阻礙了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,使城市的規(guī)模集聚效應(yīng)得不到有效發(fā)揮。城鎮(zhèn)化滯后,還影響到中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化發(fā)展,影響到農(nóng)村勞動力非農(nóng)化的進(jìn)程與小城鎮(zhèn)建設(shè)的速度。
3.2 城市過程中缺乏總體規(guī)劃城市規(guī)劃是為了實現(xiàn)一定時期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)、確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向,合理利用城市土地,協(xié)調(diào)城市空間布局和各項建設(shè)的綜合部署。缺乏整體規(guī)劃造成了城市基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足,對城市人口控制不力,使得部分城市城市人口超過承載極限。一些大城市人口和產(chǎn)業(yè)過度集聚,造成大城市病日趨嚴(yán)重,而小城鎮(zhèn)建設(shè)自成體系,重復(fù)建設(shè),形成小城鎮(zhèn)工業(yè)結(jié)構(gòu)與大中城市趨同。
例如,缺乏相應(yīng)的道路規(guī)劃體系使得城市的交通擁堵問題突顯,城市道路網(wǎng)的規(guī)劃建設(shè)與城市的發(fā)展要求不符,不能很好的滿足人們對出行越來越高的要求。而對于城市規(guī)模的規(guī)劃也缺乏科學(xué)性,導(dǎo)致城市等級結(jié)構(gòu)畸形,缺乏特大城市,中心城市密集度較低,這使得部分城市群無法真正發(fā)揮城市的集聚擴(kuò)散效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)。
中圖分類號：C912.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
文章編號：1674-4144（2013）-07-27（8）
1 現(xiàn)代城鎮(zhèn)化進(jìn)程
1.1 基本認(rèn)識
同人類其他文明一樣，城市化有其發(fā)生和發(fā)展的歷史。盡管人類社會的城鎮(zhèn)建造已有8000多年的歷史，但是，“城鎮(zhèn)化（城市化，下同）”一詞的出現(xiàn)則是在工業(yè)革命之后。與古代城鎮(zhèn)化發(fā)育相比，現(xiàn)代城鎮(zhèn)化發(fā)育的最大特征在于城鎮(zhèn)職能的擴(kuò)展：即現(xiàn)代城鎮(zhèn)不僅繼承了其古代時期的集聚生活和集聚消費的傳統(tǒng)功能，而且極大地發(fā)展了集聚生產(chǎn)和集聚污染的新功能（圖1）。這種功能的擴(kuò)展從根本上改變了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的依附性，并且最終將城鎮(zhèn)推到了國家或地區(qū)現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)活動的中心位置。
1.2 中國現(xiàn)代城鎮(zhèn)化
客觀地講，過去60多年中國現(xiàn)代城鎮(zhèn)化的發(fā)育取得舉世矚目的成就，其中經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化發(fā)育進(jìn)程（系指城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)在國家GDP產(chǎn)出中的比重）明顯快于人口城鎮(zhèn)化發(fā)育進(jìn)程。相關(guān)研究表明，1952年，中國城鎮(zhèn)化的總體水平僅有14.1%，其中經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化水平為15.6%、人口城鎮(zhèn)化為12.7%，經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化于人口城鎮(zhèn)化兩者比例為1.22。到2010年，中國城鎮(zhèn)化的總體水平上升至65.4%，其中經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化水平為85.6%、人口城鎮(zhèn)化為49.9%，兩者的比例為1.71（圖2）。這一差異值不僅遠(yuǎn)高于同期發(fā)達(dá)國家1.13的標(biāo)準(zhǔn)，而且也超過了同期發(fā)展中國家1.60的水平（圖3）。
導(dǎo)致中國現(xiàn)代城鎮(zhèn)化發(fā)育這種差異特征的關(guān)鍵在于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、特別是二產(chǎn)的快速發(fā)展，這正是造成中國能源消費需求高速增長及其投入產(chǎn)出水平長期保持相對低下的基本原因所在。
2 能源消費
2.1 總量增長
自20世紀(jì)50年代初以來，中國現(xiàn)代城鎮(zhèn)化發(fā)育的一次能源消費需求有了大幅提升。在現(xiàn)代初始發(fā)育階段（1952～1980年），強(qiáng)烈的傳統(tǒng)職能色彩（集聚生活和集聚消費）使得中國城鎮(zhèn)的一次能源消費維持在一個很低水平上。1952年中國城鎮(zhèn)的一次能源消費總量不足1500萬噸標(biāo)煤，僅占全國一次能源消費總量的30.5%。此后，隨著大規(guī)模工業(yè)化建設(shè)的展開，各地城鎮(zhèn)的集聚生產(chǎn)職能得到明顯增強(qiáng)，從而導(dǎo)致全國城鎮(zhèn)一次能源的消費水平有了快速提升。到1980年，城鎮(zhèn)一次能源消費已經(jīng)超過了3億噸標(biāo)煤，約占全國消費總量的53.7%（圖4）。換言之，在初始發(fā)育時期，全國城鎮(zhèn)一次能源的消費需求以每年1100多萬噸標(biāo)煤的速度增長。
改革開放以來，中國現(xiàn)代城鎮(zhèn)化進(jìn)入了快速發(fā)育階段（1981～2010年），其中經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)出職能得到大幅增強(qiáng)。在市場經(jīng)濟(jì)、特別是外向經(jīng)濟(jì)發(fā)展的刺激下，中國城鎮(zhèn)的一次能源消費需求呈現(xiàn)出更為強(qiáng)烈的增長勢頭。數(shù)據(jù)分析表明，到2010年，全國城鎮(zhèn)一次能源消費已經(jīng)達(dá)到了27.3億噸標(biāo)煤，約占全國消費總量的84.1%。以此計算，在這一期間全國城鎮(zhèn)一次能源的消費需求以每年增長8000多萬噸標(biāo)煤，約為初始發(fā)育期的6.3倍。
2.2 結(jié)構(gòu)演進(jìn)
在現(xiàn)發(fā)育階段，中國城鎮(zhèn)的能源消費主要用于滿足工業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的所需。特別是在20世紀(jì)60年代中期以后，隨著石油化學(xué)工業(yè)的快速發(fā)展，全國城鎮(zhèn)一次能源消費的結(jié)構(gòu)演進(jìn)明顯加快。1980年，中國城鎮(zhèn)一次能源消費結(jié)構(gòu)中煤炭比重為51.2%，與1952年時相比，降幅超過42個百分點（圖5）。受此影響，1980年中國城鎮(zhèn)一次能源消費的結(jié)構(gòu)演進(jìn)系數(shù)達(dá)到了1.95，較1952年時的增長了0.88（或增長了82.6個百分點，圖6）。
進(jìn)入快速發(fā)育階段后，在國內(nèi)能源政策搖擺和國際能源市場動蕩的共同影響下，中國城鎮(zhèn)能源消費結(jié)構(gòu)的演進(jìn)反而呈現(xiàn)明顯倒退的趨勢。數(shù)據(jù)分析顯示，2010年中國城鎮(zhèn)一次能源消費結(jié)構(gòu)中煤炭比重約為64.1%，比1980年時上升12.8個百分點（圖5）。這一年中國城鎮(zhèn)一次能源消費的結(jié)構(gòu)演進(jìn)系數(shù)為1.56，比1980年時下降了0.39（或下降了20.1個百分點，圖6）。
2.3 單位產(chǎn)出能耗
客觀地講，中國現(xiàn)代城鎮(zhèn)化進(jìn)程的能源產(chǎn)出效益呈現(xiàn)出明顯改善趨勢。
20世紀(jì)50年代初，集聚生活和集聚消費的傳統(tǒng)職能使得中國城鎮(zhèn)化的發(fā)育對一次能源消費有著較少的依賴。因此，有限的城鎮(zhèn)生產(chǎn)集聚尚能將能源消耗的投入產(chǎn)出效果控制在一定范圍內(nèi)。這正是1952年時全國城鎮(zhèn)單位產(chǎn)出的能耗水平能夠達(dá)到14.0噸標(biāo)煤（萬元，1952年不變價，下同）的根本原因所在。進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程之后，由于資本與技術(shù)投入的有限造成部門結(jié)構(gòu)單一和重工業(yè)發(fā)展優(yōu)先的傾斜性產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，中國城鎮(zhèn)的能源消費表現(xiàn)出異常強(qiáng)烈的需求增長。因此，盡管近30年的初期發(fā)育使中國城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)的總體產(chǎn)出能力得到明顯增強(qiáng)，但其單位產(chǎn)出的能耗也隨之呈現(xiàn)出大幅上揚態(tài)勢。1962年中國城鎮(zhèn)萬元產(chǎn)出能耗達(dá)到了24.8噸標(biāo)煤，比1952年時上升了77個百分點。經(jīng)過了3年調(diào)整后，1965年中國城鎮(zhèn)萬元產(chǎn)出能耗開始回落到17.6噸標(biāo)煤。此后，受“時期”的政治干擾，城鎮(zhèn)單位產(chǎn)出的能耗再次開始攀升。到1975年時全國城鎮(zhèn)單位產(chǎn)出的能耗為21.7萬噸標(biāo)煤，比1965年增長了23個多百分點。直至20世紀(jì)70年代末，全國城鎮(zhèn)萬元產(chǎn)出的能耗上升情況才開始發(fā)生改變（圖7）。 改革開放以來，隨著大量外來資本與先進(jìn)技術(shù)的引進(jìn)，特別是相對協(xié)調(diào)發(fā)展政策的實施，最終扭轉(zhuǎn)了城鎮(zhèn)單位產(chǎn)出能耗居高不下的局面。
1990年，全國城鎮(zhèn)萬元產(chǎn)出的能耗為12.0萬噸標(biāo)煤，比1980年時下降了約42%。2010年進(jìn)一步降至到5.0萬噸標(biāo)煤，比1990年時的有降低了約58個百分點。
3 碳排放
3.1 總量增長
隨著一次能源消費的增長，中國城鎮(zhèn)的碳排放總量也呈現(xiàn)出快速增長趨勢。
1952年中國城鎮(zhèn)的碳排放僅有0.11億噸碳，約占全國碳排放比重的31.0%。此后，在工業(yè)化運動的推動下，城鎮(zhèn)的集聚污染功能得到大幅增強(qiáng)，其結(jié)果，全國城鎮(zhèn)的碳排放水平快速增長態(tài)勢。到1980年，中國城鎮(zhèn)的碳排放總量達(dá)到了2.1億噸碳，是1952年時的19.4倍（圖8）。
20世紀(jì)80年代以來，中國工業(yè)化進(jìn)程明顯加快。伴隨著集聚生產(chǎn)功能的大幅提升，城鎮(zhèn)集聚污染的功能也得到了明顯放大。到2010年，中國城鎮(zhèn)的碳排放總量已接近18.4億噸碳，是1952年時的169.4倍。重要的問題在于，1981-2010年期間，中國城鎮(zhèn)碳排放的年均增速超過了0.54億噸碳，為現(xiàn)代城鎮(zhèn)化初期階段的7.6倍。
3.2 單位產(chǎn)出碳排放
與單位產(chǎn)出能耗的變化近乎完全同步，中國城鎮(zhèn)單位產(chǎn)出的碳排放也呈現(xiàn)出明顯下降趨勢。
受到落后的燃料供應(yīng)結(jié)構(gòu)影響，中國現(xiàn)代化之初的城鎮(zhèn)單位產(chǎn)出碳排放便已經(jīng)達(dá)到了較高程度。此后，隨著生產(chǎn)職能的增強(qiáng)，中國城鎮(zhèn)單位產(chǎn)出的碳排放水平有了進(jìn)一步的提升。1980年中國單位產(chǎn)出的碳排放接近13.4噸碳/萬元（1952年不變價，下同），比1952年時增長了30.5個百分點。
改革開放以來，大規(guī)模的技術(shù)引進(jìn)和集約化的生產(chǎn)徹底扭轉(zhuǎn)了城鎮(zhèn)單位產(chǎn)出的碳排放居高不下的局面。到2010年，中國城鎮(zhèn)單位產(chǎn)出的碳排放已經(jīng)降至不足4噸碳/萬元。與1980年時相比，降幅接近3/4（圖9）。需要指出的是，進(jìn)入21世紀(jì)以來，這種下降趨勢明顯變緩。
4 產(chǎn)出效率國際比較
4.1 比較結(jié)果
盡管在現(xiàn)代化進(jìn)程中，中國城鎮(zhèn)的能源投入產(chǎn)出效果取得了明顯的進(jìn)步，但是與世界發(fā)達(dá)國家、甚至其他發(fā)展中國家相比，中國城鎮(zhèn)化的能源投入產(chǎn)出仍有很大的改善空間。 為此，我們選擇了美國、英國、法國、德國和日本等5個發(fā)達(dá)國家、以及印度等發(fā)展中國為代表進(jìn)行了相關(guān)比較。
以2010年為例，美、英、法、德、日等發(fā)達(dá)國家的總體城鎮(zhèn)化發(fā)育水平均超過了85%，除了美國外，其他發(fā)達(dá)國家當(dāng)年單位GDP的產(chǎn)出能耗均低于1.5萬噸標(biāo)煤（億美元，2010年價）的水平（圖10），其中日本單位GDP產(chǎn)出的能源投入不足1.0萬噸標(biāo)煤。
至于印度，由于目前該國的總體城鎮(zhèn)化發(fā)育水平尚不足45%，因此其單位GDP的產(chǎn)出能耗接近2.5噸標(biāo)煤的水平。
同樣作為發(fā)展中國家，中國2010年的總體城鎮(zhèn)化發(fā)育水平超過了65%，但是，中國當(dāng)年的單位GDP產(chǎn)出能耗接近3.0萬噸標(biāo)煤，如此的單位產(chǎn)出能耗不僅數(shù)倍于發(fā)達(dá)國家，就是與印度相比，也高出20%。
4.2 原因分析
總體而言，造成中國城鎮(zhèn)單位產(chǎn)出能耗與發(fā)達(dá)國家、甚至發(fā)展中國家差距過大的主要原因有以下兩個方面：
第一，結(jié)構(gòu)演進(jìn)的剛性特征明顯。長期以來中國實施的工業(yè)、特別是重工業(yè)發(fā)展優(yōu)先產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向政策，造成了不斷增強(qiáng)的第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出能力極大地擠壓了其他社會活動的能源消費增長空間。其結(jié)果是，國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演進(jìn)近乎完全依賴二產(chǎn)、特別是制造業(yè)的發(fā)展來推進(jìn)，從而使整個經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的演進(jìn)具有明顯剛性特征（圖11g）。如此產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)育所產(chǎn)生的一個必然結(jié)果就是：國家、特別是城鎮(zhèn)單位GDP產(chǎn)出能耗的居高不下。
第二，供應(yīng)結(jié)構(gòu)落后。 與多數(shù)國家相同，中國現(xiàn)代城鎮(zhèn)化的一次能源供應(yīng)在相當(dāng)長的時期內(nèi)均建立在本國資源基礎(chǔ)之上。進(jìn)入20世紀(jì)90年代中期以來，隨著城鎮(zhèn)消費需求的快速增長和國內(nèi)資源供應(yīng)的有限，石油等現(xiàn)代燃料礦種的進(jìn)口規(guī)模不斷上升。然而由于出現(xiàn)一定程度的戰(zhàn)略決策的失誤和國家能源市場供應(yīng)的失調(diào)，自20世紀(jì)80年代中期以來中國一次能源消費結(jié)構(gòu)的演進(jìn)便開始止步不前，甚至出現(xiàn)一定程度的倒退。其結(jié)果是，到2010年煤炭占據(jù)了中國一次能源消費的70%以上（圖12），相應(yīng)地，國家一次能源消費結(jié)構(gòu)的演進(jìn)系數(shù)僅為1.4，不僅大大落后于發(fā)達(dá)國家（一般在4.0以上），就是與印度這樣的發(fā)展中國家相比，差距也有近0.5。
5 節(jié)能減排路徑選擇
5.1 基本思路
能源消費是人類社會生存與財富積累的原動力來源，是一個涵蓋了從資源開發(fā)以及制成品生命使用周期在內(nèi)的所有物質(zhì)產(chǎn)品消耗和使用過程。其中，包括資源開發(fā)和產(chǎn)品的制造過程可以稱為社會生產(chǎn)性消費；制成品的使用過程則可稱為社會使用性消費。能源消費正是這種由社會生產(chǎn)性和社會使用性兩種形態(tài)所組成的社會能量消費過程（圖13）。
遺憾的是，人們并未系統(tǒng)地認(rèn)識社會物質(zhì)能量消費的這種組合形態(tài)特征，因而在論及社會的節(jié)能減排時，常常將注意力更多的放在產(chǎn)品社會生產(chǎn)過程的節(jié)能減排上，而較少關(guān)注制成品使用過程的節(jié)能減排效益。這種有意或無意地將兩種消費形態(tài)分離的做法最終導(dǎo)致了社會節(jié)能減排的事倍功半效果。中國的實踐正是這一方面教訓(xùn)的典型例證。
與世界上所有國家相同，長期以來中國的能源戰(zhàn)略始終采取的是一種單向伺服模式。這種單向伺服模式不考慮或很少考慮消費需求的合理性，而只是強(qiáng)調(diào)最大限度地滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能源消費需求，因此也可以稱為能源被動供應(yīng)戰(zhàn)略。換言之，在這種單向伺服模式下，社會能源消費完全決定著能源供應(yīng)的規(guī)模增長和系統(tǒng)發(fā)育走向，而很少顧及因各種外部環(huán)境變化所造成的供應(yīng)成本提高和運行風(fēng)險增大。
5.2 路徑選擇
應(yīng)當(dāng)說，在過去半個多世紀(jì)的國家現(xiàn)代化進(jìn)程中，單一伺服模式或被動供應(yīng)戰(zhàn)略基本上保證了國家總體發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，并成功地實現(xiàn)了系統(tǒng)空間發(fā)育從地方化區(qū)際化和國際化的跨越。與此同時，國家能源供應(yīng)的時空協(xié)調(diào)也因此面臨著越來越大的內(nèi)外環(huán)境變化壓力與挑戰(zhàn)。有鑒于此，未來國家能源供應(yīng)進(jìn)行從 ‘單一服務(wù)’ 或‘被動供應(yīng)’向‘主動協(xié)調(diào)’的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，其中‘源頭調(diào)控、效率優(yōu)先、整體協(xié)調(diào)’是這一總體戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的基本構(gòu)成（圖14）。
5.2.1 源頭調(diào)控。
同其他人類社會活動一樣，能源供應(yīng)的終極目標(biāo)就是滿足能源消費，這是人們長期形成的一種固有觀念。然而，人們很少從能源消費的合理性出發(fā)，考慮能源開發(fā)與供應(yīng)自身的安全性和可持續(xù)性。近年來，隨著氣候變暖壓力的增大，人們開始質(zhì)疑原有觀念。但若完全取代國家能源供應(yīng)的傳統(tǒng)觀念，人類尚有很長的路要走。
以中國的情況而言，改革開放以來國家能源消費始終保持在6.0%的年遞增速率。其結(jié)果，2010年中國最終超越了美國，成為了世界上最大的能源消費國。2011年中國一次能源的消費超過美國的水平甚至上升至了15.1%，比2010年時的情況增長了8.7個多百分點。形成這一局面的關(guān)鍵在于工業(yè)部門生產(chǎn)能力的快速發(fā)展，例如，2010年中國的礦業(yè)和制造業(yè)部門在國家一次能源消費中的比重高達(dá)75.3%，為發(fā)達(dá)國家的2～4倍。因此，‘源頭調(diào)控’就是要通過主動抑制工業(yè)生產(chǎn)部門能源消費的過快增長，最大可能地降低工業(yè)生產(chǎn)部門在整個社會能源消費中的比重。
5.2.2 效率優(yōu)先。
作為一個發(fā)展中能源消費大國，中國的社會消費與社會生產(chǎn)具有同樣的節(jié)能潛力，有時甚至超過了社會生產(chǎn)部門。在這里，有兩個可以說明這種社會消費節(jié)能潛力的實例。
首先，中國現(xiàn)有建筑面積430億m2，由于門窗保溫性能低下（例如北京節(jié)能門窗的標(biāo)準(zhǔn)為K =2.8w/m2.k，僅相當(dāng)于歐洲20世紀(jì)80年代初的水平），如果采用歐洲現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，中國的建筑能耗將因此每年減少4.3億噸標(biāo)煤的能源消費和13.8億噸的CO2排放量。如果考慮到未來每年城鎮(zhèn)竣工建筑面積的總量將持續(xù)保持在10億m2以上的話，那么中國一年的建筑節(jié)能潛力將變得更為可觀。相比之下，中國46種出口貿(mào)易產(chǎn)品的能源消耗為3.1億噸標(biāo)煤，CO2排放量7.96 億噸（2005年），分別相當(dāng)建筑節(jié)能潛力的72.1%和57.7%。然而，出于慣性思維，政府和企業(yè)仍將主要精力放在能源生產(chǎn)和供應(yīng)能力的擴(kuò)大方面，以解決快速城鎮(zhèn)化發(fā)展的能源供應(yīng)問題。根據(jù)相關(guān)報道顯示，在“十二五”期間，國家準(zhǔn)備上馬新疆慶華能源集團(tuán)等15項、年產(chǎn)能力為110億方的煤制氣工程，投資總額超過1000億元人民幣。與之相比，在國家建筑節(jié)能方面，中國至今仍未能夠制定出一個可供國家、企業(yè)及社會共同遵循和執(zhí)行的發(fā)展目標(biāo)和法律依據(jù)。
其次，2008年中國的照明用電已占全國電力消費總量的12%以上，并以平均每年15%的速度遞增。作為世界上最大的節(jié)能燈生產(chǎn)國（2010年中國生產(chǎn)節(jié)能燈42.6億只，約占全球總產(chǎn)量的80%），中國目前約80%的照明市場仍然在使用傳統(tǒng)的白熾燈。相關(guān)研究報告顯示，如果我國城市道路照明光源的1/3更換為高效節(jié)能的照明產(chǎn)品，其節(jié)約的用電量相當(dāng)于一個三峽工程的發(fā)電量。面對日益嚴(yán)重的全國性電荒，中國不得不每年投入3600億元用于電廠建設(shè)，而政府每年用于鼓勵節(jié)能燈使用的補(bǔ)償不足1億元人民幣。顯然，最大限度地提高包括社會生產(chǎn)與消費的整個消費鏈條的能源消費效率應(yīng)置于國家能源總體發(fā)展戰(zhàn)略的核心位置。
5.2.3 整體協(xié)調(diào)。
對未來中國城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展而言，能源供應(yīng)質(zhì)量的提高主要集中在結(jié)構(gòu)改善及供應(yīng)方式轉(zhuǎn)變兩個方面。
在未來國家現(xiàn)代化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)將更多地發(fā)揮國家和地區(qū)社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力引擎作用。受此影響，未來國家能源消費結(jié)構(gòu)將會發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，其中，天然氣消費增長將超過其它能源礦種，成為中國燃料結(jié)構(gòu)演進(jìn)的核心。因此，為滿足天然氣生產(chǎn)與進(jìn)口（包括液化天然氣）規(guī)模的快速增長，專業(yè)碼頭、儲配裝置和輸（配）氣管線等網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)便成為未來國家能源時空協(xié)調(diào)發(fā)育的重要任務(wù)。
與此同時，為了減少外部環(huán)境變化的干擾，確保能源供應(yīng)規(guī)?？焖贁U(kuò)張下的系統(tǒng)運行穩(wěn)定性，應(yīng)加速推進(jìn)國家智能化電網(wǎng)的建設(shè)，并著手煤炭、石油和天然氣的國家與區(qū)域儲備機(jī)制體系的建立。
6 對策建議
為了盡早實現(xiàn)上述總體戰(zhàn)略目標(biāo)，以便使未來中國能源供應(yīng)的時空協(xié)調(diào)之路走的相對從容一些，為此提出以下建議：
第一，繼續(xù)堅持嚴(yán)格的人口控制政策，這是控制能源消費總量快速增長的一個基本前提；
第二，提高對結(jié)構(gòu)節(jié)能的認(rèn)識，將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)節(jié)能置于國家能源發(fā)展戰(zhàn)略的首位，以最大限度地發(fā)揮結(jié)構(gòu)節(jié)能降耗的效應(yīng)；
第三，加大第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展力度，盡快改變目前第二產(chǎn)業(yè)一花獨秀的局面，這樣才能使得結(jié)構(gòu)演進(jìn)的節(jié)能減排效果完全發(fā)揮出來；
第四，逐步調(diào)整國家財富分配格局，為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的正態(tài)演進(jìn)提供一個良好的發(fā)育環(huán)境；
第五，增大科技和教育投入，為三產(chǎn)的順利發(fā)展提供有力的基礎(chǔ)支撐。
7 風(fēng)險分析
中國未來能源供應(yīng)的時空協(xié)調(diào)發(fā)育將主要面臨來自地緣政治、資源價格和環(huán)境壓力3個方面的挑戰(zhàn)。
7.1 地緣政治挑戰(zhàn)
冷戰(zhàn)結(jié)束后，全球地緣政治發(fā)生重大變化，形成了美國一霸獨大的局面。然而，好景不長。10年的全球反恐戰(zhàn)爭嚴(yán)重地?fù)p耗了美國的軟硬實力，而發(fā)生于2008年的金融次貸危機(jī)則極大地動搖了美國及西方國家主導(dǎo)的全球經(jīng)濟(jì)秩序。為了繼續(xù)維護(hù)世界霸權(quán)地位與確保自身國家安全，美國不得不做出新的戰(zhàn)略調(diào)整，將其戰(zhàn)略重點東移至亞太地區(qū)。美國的這一戰(zhàn)略東移不僅深刻影響著未來全球地緣政治格局的變化，而且也對未來中國能源供應(yīng)時空協(xié)調(diào)產(chǎn)生重大挑戰(zhàn)。其中，最主要的是中國與周邊國家因島嶼等領(lǐng)土爭端而引發(fā)的國家近海油氣資源開發(fā)和油氣產(chǎn)品進(jìn)口海路通道的安全保障問題。
另一個地緣政治挑戰(zhàn)可能來自中東的波斯灣地區(qū)。長期以來，美國及西方盟國試圖通過打壓伊朗的核發(fā)展計劃，維持所謂中東地區(qū)的戰(zhàn)略平衡。為了國家安全和宗教尊嚴(yán)，伊朗政府堅持既定發(fā)展方針，美伊關(guān)系始終處于緊張狀態(tài)。作為世界上最大的能源進(jìn)口國之一，中國油氣進(jìn)口來源地的安全與產(chǎn)品價格的穩(wěn)定將面臨這一地區(qū)沖突所帶來的巨大挑戰(zhàn)。
7.2 資源價格挑戰(zhàn)
與地緣政治相比，國際石油與天然氣價格的波動對中國未來能源安全的時空協(xié)調(diào)更具挑戰(zhàn)性。
經(jīng)歷了二戰(zhàn)后的長期政治波動，國際油價的變動開始進(jìn)入經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)時期，特別是進(jìn)入21世紀(jì)后。隨著國際石油市場博弈程度和全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的變化，目前的世界已經(jīng)形成了石油出口國、老牌（歐洲、美國等國家）與新興石油進(jìn)口國（中國、印度等國家）“三足鼎立”的格局（圖15）。其結(jié)果是，投機(jī)行為開始占居了油價運行機(jī)制的主導(dǎo)地位，國際油價從此開始進(jìn)入了一個高油價階段。
總體而言，在未來相當(dāng)長時期內(nèi)，石油輸出國、老牌與新興石油進(jìn)口國“三足鼎立”的市場格局不會發(fā)生根本性變化。此種狀態(tài)下，投機(jī)成分主導(dǎo)下的風(fēng)險機(jī)制將使世界油價繼續(xù)處在一個高風(fēng)險階段。所不同者，經(jīng)歷了2008年全球金融危機(jī)后，石油市場的消費格局將發(fā)生相應(yīng)變化。隨著其消費比重的不斷增大，新興石油進(jìn)口國在新油價機(jī)制的建立方面將獲得較大的話語權(quán)。與此同時，為了應(yīng)對大氣變暖和減緩經(jīng)濟(jì)衰退趨勢，老牌石油進(jìn)口國對油價新機(jī)制的確定也將會表現(xiàn)出更為積極的姿態(tài)。此種情況下，國際油價很可能呈現(xiàn)一個相對穩(wěn)定狀態(tài)。據(jù)此我們得出的判斷是：未來國際油價有可能保持在100美元/桶的范圍（按2008年價格計算），其價格變幅大體保持在80—120美元/桶之間。
中國是世界上最大的新興石油進(jìn)口國，未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展對國際石油市場的依賴程度將有明顯提升。為最大限度地減少國際油價波動對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干擾，有效地發(fā)揮自身市場的潛在優(yōu)勢乃是獲取國際油價穩(wěn)定的一個關(guān)鍵。
7.3 環(huán)境壓力挑戰(zhàn)
這種挑戰(zhàn)主要來自國際和國內(nèi)兩個方面。
在國際方面，氣候變暖已經(jīng)成為世界各國社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展面臨的共同挑戰(zhàn)。盡管目前全球尚未在國家碳減排方面達(dá)成一致的協(xié)議，但是要求各國、特別是能源消費大國減排的呼聲和壓力與日俱增。作為世界上最大的碳排放國，中國在未來世界碳排放中的比重將保持一定的增長趨勢，因此，能源供應(yīng)的國際環(huán)境壓力也將隨之增大。
在國內(nèi)，由于巨大的人口規(guī)模和相對脆弱的資源環(huán)境基礎(chǔ)，多年的快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)對國家的生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定造成巨大壓力，其中以大氣和水環(huán)境兩方面的表現(xiàn)最為突出。為國家社會經(jīng)濟(jì)、特別是城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展計，減緩乃至最終遏制大氣與水環(huán)境的惡化應(yīng)成為國家能源發(fā)展不可推卸的責(zé)任。
7.4 其它風(fēng)險
為實現(xiàn)社會整體節(jié)能的目標(biāo)，確保能源供應(yīng)系統(tǒng)發(fā)育的時空協(xié)調(diào)，中國還將面臨其它風(fēng)險。這些風(fēng)險主要包括：
第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和財富分配格局的變化，會使某些既得利益部門和集團(tuán)的既得利益受損，進(jìn)而影響到社會穩(wěn)定；
第二，第三產(chǎn)業(yè)的某些部門，如旅游業(yè)的大力發(fā)展，同樣會對生態(tài)環(huán)境造成一定程度的破壞；
第三，在中國未來的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府的主導(dǎo)作用仍然十分關(guān)鍵。因此，政府部門的改革進(jìn)程可能還會面臨一定的政治風(fēng)險。
參考文獻(xiàn)：
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分析我國目前城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀，在經(jīng)歷了恢復(fù)調(diào)整、萎縮停滯、緩慢發(fā)展、快速發(fā)展這四個階段后，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入到協(xié)調(diào)提升階段。從目前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展處于協(xié)調(diào)提升的階段來看，流動就業(yè)的農(nóng)民工是城鎮(zhèn)化的主體，特別是農(nóng)民工大量流入到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)加快了這些地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展。我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展還具有非常大的潛力，但是其中也非常容易遺留各種各樣的問題，例如城鎮(zhèn)體系建設(shè)方面、城鎮(zhèn)功能完善方面等等。這些問題的存在一定基礎(chǔ)上影響到我國旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
2 我國旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀
旅游經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為我國國民經(jīng)濟(jì)中非常重要的一部分。我國的旅游行業(yè)已經(jīng)從原本的單一化逐漸走向多元化。旅游行業(yè)的發(fā)展對城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的推動也非常有益。但是我國旅游經(jīng)濟(jì)在發(fā)展的過程中仍然存在較多的問題，例如旅游管理不全面、以破壞生態(tài)環(huán)境為代價的旅游發(fā)展等等，這些問題的存在都導(dǎo)致我國旅游行業(yè)想要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展有一定難度。加上同質(zhì)化旅游產(chǎn)品、旅游項目的出現(xiàn)更是影響到旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，從整體的角度而言，我國不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程這對于我國旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是具有非常重要的意義的。
3 中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程對旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義分析
3.1宏觀角度
從目前我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展的現(xiàn)狀來看，其快速推進(jìn)與發(fā)展促使我國經(jīng)濟(jì)保持穩(wěn)定發(fā)展。我國旅游行業(yè)在不斷發(fā)展的過程中已經(jīng)成為了促進(jìn)我國國民經(jīng)濟(jì)增長的重要一方面。我國始終重視與不斷推動旅游的發(fā)展。鼓勵人民走出去，旅游可以實現(xiàn)文化的交流，了解不同地區(qū)不同文化與習(xí)俗，增強(qiáng)消費意識，將城鎮(zhèn)化建設(shè)與旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來實現(xiàn)了我國經(jīng)濟(jì)的整體增長。
3.2微觀角度
城鎮(zhèn)化對旅游經(jīng)濟(jì)有著明顯的帶動作用。我國城鎮(zhèn)人口的增長，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與升級，居民的收入不斷提高，可以說城鎮(zhèn)化進(jìn)程對旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著不可或缺的助推作用。城鎮(zhèn)化進(jìn)程實現(xiàn)了良好的基礎(chǔ)建設(shè)，對發(fā)展旅游事業(yè)有著更好的幫助
4 中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程對旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響分析
4.1生活質(zhì)量提高促進(jìn)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展
城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，城鎮(zhèn)化居民的收入不斷提高，其不再滿足基本的物質(zhì)需求，而是追求更高層次的精神滿足。這種經(jīng)濟(jì)條件的改善為促進(jìn)旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了條件。越?碓蕉嗟某欽蚧?居民希望通過走出去的方式去了解外面的世界，去感受外地文化與習(xí)俗。正是在這種環(huán)境下旅游產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展起來，人們已經(jīng)將旅游成為了一種常態(tài)，旅游已經(jīng)成為了很多城鎮(zhèn)化居民的固定支出，這種理念的轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿勇糜谓?jīng)濟(jì)的發(fā)展有著現(xiàn)實意義。
例如，重慶大都市銅梁區(qū)以新型城鎮(zhèn)化為導(dǎo)向，打造文化旅游城市。銅梁區(qū)著眼小“一體兩翼”中心城區(qū)，推進(jìn)“東拓、南延、北擴(kuò)、西進(jìn)”，形成高端商務(wù)區(qū)、現(xiàn)代工業(yè)集聚區(qū)、文化休閑度假區(qū)、生態(tài)宜居區(qū)、都市農(nóng)業(yè)展示區(qū)五大城市功能板塊。緊扣城市發(fā)展新區(qū)功能定位，立足1340平方公里全域，加快形成“一個中心城區(qū)，兩個小城市，N個中心鎮(zhèn)、重點鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)發(fā)展體系。
4.2城鎮(zhèn)化人口的增加推動旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展
我國城鎮(zhèn)化數(shù)量的增加，其城鎮(zhèn)化人口勢必也會增加。城鎮(zhèn)化人口已經(jīng)成為了我國旅游發(fā)展中的主要消費人群，其城鎮(zhèn)化人口的增加勢必會促進(jìn)旅游需求量的增加，從而促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展，增加了旅游的頻率，提高旅游消費。這種趨勢對旅游行業(yè)的發(fā)展帶來了巨大的契機(jī)，面對這個契機(jī)，旅游行業(yè)應(yīng)該積極抓住這個機(jī)遇，不斷創(chuàng)新提出各種新穎的旅游方案以及旅游優(yōu)惠，從而推動旅游人數(shù)的增加。旅游人數(shù)的增加勢必會為旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展打下良好基礎(chǔ)。
例如，烏海市村鎮(zhèn)積極推行新型城鎮(zhèn)化。早在2004年，烏海市就在自治區(qū)率先推行城鄉(xiāng)一體，實現(xiàn)農(nóng)區(qū)人口戶籍城市化。今年初，該市又出臺史上最寬松落戶政策。隨著近年來一系列城鎮(zhèn)化措施得到落實，新型城鎮(zhèn)化水平不斷得到提升。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，烏海市城鎮(zhèn)化率達(dá)94.62%，排名全國第四，僅次于深圳、克拉瑪依和佛山市。僅“十二五”期間，烏海市新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程綜合平均指數(shù)就比全區(qū)高2.75個百分點。但由于烏海是自治區(qū)生態(tài)和環(huán)境極其脆弱的地區(qū)之一，可利用土地面積小，要解放勞動力，走精品高效農(nóng)業(yè)的新型城鎮(zhèn)化之路是必然選擇，而且要促進(jìn)增收只能加快城鎮(zhèn)化?；诖?，烏海市近年來利用村鎮(zhèn)已經(jīng)形成的醫(yī)療、教育、道路、商業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)勢，大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)和特色葡萄種植采摘釀造。目前，已發(fā)展起國家級休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范點2個，自治區(qū)級休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范點3個，特色鄉(xiāng)村體驗景點3個，一些村鎮(zhèn)的旅游節(jié)活動更是方興未艾。近年來，烏海市農(nóng)區(qū)居民醫(yī)保和養(yǎng)老保險均得到普及，既方便了向城市轉(zhuǎn)移農(nóng)區(qū)剩余勞動人口，也讓農(nóng)區(qū)居民更安心地在家門口創(chuàng)業(yè)。烏達(dá)區(qū)烏蘭淖爾鎮(zhèn)利用緊鄰烏海湖的優(yōu)勢，興起休閑旅游、采摘、飲食一條龍產(chǎn)業(yè)。
4.3鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展推動旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展
中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程對旅游經(jīng)濟(jì)的影響從整體的角度而言總體上是積極的、正面的。這是因為我國典型的農(nóng)村型社會原本就具有一定的旅游資源，有著良好的擴(kuò)展旅游、開發(fā)旅游的條件。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中很大一部分是建立在農(nóng)村型社會的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。為了實現(xiàn)城鎮(zhèn)良好發(fā)展，農(nóng)村需要做出一定的改變，這種改變是在保留農(nóng)村特色的基礎(chǔ)上實現(xiàn)適當(dāng)?shù)母淖儯瑢⑵渥鳛槟軌虬l(fā)展旅游的場所，這樣一來既避免破壞了農(nóng)村原有的生態(tài)環(huán)境，又能夠在農(nóng)村原有生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)上發(fā)展城鎮(zhèn)化，這對于城鎮(zhèn)化進(jìn)程以及旅游經(jīng)濟(jì)都有一定的促進(jìn)作用。特別是擴(kuò)大旅游范圍、為旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展打下良好基礎(chǔ)。
我國農(nóng)業(yè)人口眾多，已由1952年的18243萬人增長到2012年的67414萬人，向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移開始于20世紀(jì)七八十年代，大體經(jīng)歷了四個階段：1978-1988年為第一階段，轉(zhuǎn)移的主要形態(tài)是“進(jìn)廠不進(jìn)城，離土不離鄉(xiāng)”，轉(zhuǎn)移的主要目的地主要是當(dāng)時迅猛發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。1988—1992年為第二階段，隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的全面調(diào)整，農(nóng)村勞動力的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出現(xiàn)徘徊、收縮現(xiàn)象。1992—2003年為第三階段，城市經(jīng)濟(jì)，民營經(jīng)濟(jì)、私有經(jīng)濟(jì)、外貿(mào)經(jīng)濟(jì)、合資經(jīng)濟(jì)等的迅速發(fā)展，以及帶動的東部經(jīng)濟(jì)體的大力發(fā)展，極大的吸引著農(nóng)村勞動力，轉(zhuǎn)移規(guī)模迅速擴(kuò)大，這一階段轉(zhuǎn)移的主要形態(tài)是“進(jìn)廠有進(jìn)城，離土又離鄉(xiāng)”，轉(zhuǎn)移的目的地主要是各大中小城市。2003年至今為第四階段，由于勞動力供求格局的變化、勞動力工資粘性導(dǎo)致的實際工資的下降、國家的惠農(nóng)政策、勞動保障制度的缺失等導(dǎo)致城市出現(xiàn)用工短缺，產(chǎn)生“用工荒”現(xiàn)象。因此，農(nóng)村富余勞動力的大規(guī)模轉(zhuǎn)移是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要貢獻(xiàn)因素之一，如此龐大的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，在世界上是史無前例的。
一、不合理的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移所帶來的問題
改革開放的不斷深入導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距越來越大，越來越多的農(nóng)民離開農(nóng)村，涌入城鎮(zhèn)。然而，龐大數(shù)量的勞動力涌入必然會沖擊城鎮(zhèn)的社會結(jié)構(gòu)和正常生活，也會給農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展帶來不利的影響。
（一）大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移給城市帶來的問題
城市就業(yè)壓力增大。目前城市下崗失業(yè)人員規(guī)模龐大，新增勞動力數(shù)量持續(xù)上升，再加上大量農(nóng)村勞動力涌向城市，城市就業(yè)壓力不斷加大。
加劇城市病問題。大量農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城，使城市人口劇增，規(guī)模驟大，而先前的城市功能無法短時間內(nèi)適應(yīng)城市規(guī)模急劇擴(kuò)張的需求，導(dǎo)致交通擁堵、住房短缺、基礎(chǔ)設(shè)施緊張、城市環(huán)境污染嚴(yán)重、流浪乞討等問題。
農(nóng)民在城市的合法權(quán)益得不到保障。由于不合理的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)戶籍制度，法制法規(guī)不夠健全，工會對農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)缺位，以及農(nóng)民自身法律意識薄弱，缺乏維權(quán)意識，農(nóng)民工在城市的諸多權(quán)益得不到保障，比如工資待遇低欠薪現(xiàn)象普遍；超強(qiáng)度勞動普遍存在，休息權(quán)得不到保障；勞動條件差，職業(yè)病頻發(fā)；缺乏社會保障；子女教育權(quán)得不到保障等。
（二）大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移給農(nóng)村帶來的問題
根據(jù)2011年抽樣調(diào)查資料推算，某市農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到市外務(wù)工的達(dá)295.7 萬人。在農(nóng)村勞動力異地轉(zhuǎn)移后，滯留在當(dāng)?shù)氐膭趧恿?，男性?6.5%，女性占53.5%；男性與女性性別比86.8：100.0；而該市農(nóng)村勞動力性別比是113.5：100.0。由于農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村從業(yè)人員發(fā)生了由男多女少向女多男少的逆轉(zhuǎn)。在滯留當(dāng)?shù)氐膭趧恿χ校?6-20歲的勞動力占4.8%，21-30 歲的勞動力占8.7%，31-40 歲的占21.0%，41-50歲的勞動力占24.6%，51 歲以上的勞動力占40.9%。在滯留在當(dāng)?shù)氐膭趧恿χ?，不識字的占10.0%，小學(xué)文化的占45.0%，初中文化的占38.7%；高中和中專文化的占6.0%，大專以上文化的占0.4%。由于農(nóng)村勞動力的大量轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致了農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)缺少男性、青壯年、較高文化人口的斷層。滯留在農(nóng)村的勞動力文化素質(zhì)較低，思想保守落后，接受新觀念和新知識的能力減弱，一定程度上影響了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的推進(jìn)。
二、解決農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移不合理問題的建議
（一）解決城市就業(yè)壓力增大的問題。
我國是一個勞動力大國，大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)可以有效的吸納來自城市和農(nóng)村的剩余勞動力，緩解就業(yè)壓力問題，因此我們有必要增加對工業(yè)部門的投資和扶植力度，擴(kuò)大再生產(chǎn)能力，促進(jìn)工業(yè)發(fā)展，以提供更多的就業(yè)崗位。但是，我國農(nóng)村人口巨大，而城市接納農(nóng)村剩余勞動力的能力是有限的，僅僅依靠城市無法完全容納數(shù)量眾多的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。所以說，發(fā)展農(nóng)村工業(yè)、服務(wù)業(yè)既能吸收大量的農(nóng)村勞動力，促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，還能減輕城市的就業(yè)壓力，緩解城市病問題。
（二）維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益
首先，深化二元戶籍制度的改革打破農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的身份限制，建立覆蓋城鄉(xiāng)的一體化社會保障制度，消除社會保障領(lǐng)域存在的二元現(xiàn)象，讓農(nóng)民工在政治權(quán)利、就業(yè)求職、社會保障、子女受教育方面與城市居民一視同仁；其次，制定并落實健全的《農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)法》，該法應(yīng)當(dāng)規(guī)定農(nóng)民工的各項基本權(quán)利，確立保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的各項基本原則和制度，另外，應(yīng)對《勞動法》進(jìn)行具體的修改，使它能夠更好地保護(hù)廣大農(nóng)民工，同時要制定與之配套的勞動合同法、集體合同法、工資法、勞動保護(hù)法、勞動監(jiān)察法、勞動爭議處理法等。最后，針對農(nóng)民工職業(yè)不穩(wěn)定、流動性較強(qiáng)的特點，除加強(qiáng)企業(yè)工會建設(shè)外，應(yīng)組建專門的農(nóng)民工協(xié)會，將其作為農(nóng)民工自己利益的代言人。
（三）合理控制農(nóng)村勞動力大量外流
在保證和促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的前提下引導(dǎo)剩余勞動力外流。勞動力過量外流就會削弱農(nóng)業(yè)的發(fā)展， 造成潛在的或事實上的農(nóng)業(yè)萎縮和農(nóng)村衰落， 為保證足夠數(shù)量的優(yōu)質(zhì)勞動力， 以健康持續(xù)地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，要做到在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)、繼續(xù)深化農(nóng)村條件下， 適時適度地把握動力結(jié)構(gòu)， 并制訂相應(yīng)的農(nóng)村發(fā)展政策，加大惠農(nóng)力度，增加對農(nóng)業(yè)包括資金在內(nèi)的生產(chǎn)要素投入， 調(diào)整兩種力量的對比關(guān)系。此外，我們還應(yīng)看到， 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢， 農(nóng)村勞動力外流所引起的荒地應(yīng)加以引導(dǎo)使其集中化生產(chǎn)： 一要建立和健全地土流轉(zhuǎn)機(jī)制，打破土地經(jīng)營權(quán)的壟斷，推動土地使用權(quán)合理有序流轉(zhuǎn)；二是扶持種田大戶的發(fā)展， 提高規(guī)模經(jīng)營的素質(zhì)和組織程度；三要在經(jīng)營形式上允許從實際出發(fā)， 因地制宜， 多樣化發(fā)展。
要積極發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素流向農(nóng)村。加強(qiáng)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)水平，創(chuàng)設(shè)寬松的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。大力培育和扶植各種以農(nóng)民為主體的合作經(jīng)濟(jì)組織，鼓勵和引導(dǎo)城市工商經(jīng)濟(jì)組織向農(nóng)村延伸發(fā)展。立足本地生產(chǎn)要素優(yōu)勢，大力發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)。政府要制定落實相關(guān)的配套政策，創(chuàng)設(shè)寬松的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，引導(dǎo)資本、技術(shù)、人才、信息等資源流向農(nóng)村，為農(nóng)村工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展注入活力，推動農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，使農(nóng)民在家門口實現(xiàn)就業(yè)。
要解決勞動力外流帶來的農(nóng)村社會問題。首先要建立多元化的、覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代社會保障體系， 使城鄉(xiāng)居民在享受社會保險和社會福利方面不受歧視，以保證農(nóng)村外流勞動力的勞動權(quán)益以及留守兒童、留守老人的正常的生活。其次， 針對勞動力外流對農(nóng)村社會治安和社會風(fēng)氣造成的危害， 加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的法制建設(shè)， 整頓已形成的不良風(fēng)氣， 進(jìn)行正確的宣傳教育和引導(dǎo)。最后， 對農(nóng)業(yè)基層社會管理和工作， 要結(jié)合各方面的支持來開展， 在堅持完善民主與法制建設(shè)的基礎(chǔ)上， 建立和完善各項因地制宜的制度， 逐步實行農(nóng)村群眾自治， 形成一個農(nóng)民收入不斷增加、農(nóng)村生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展、農(nóng)村市場生機(jī)勃勃的良好局面。
三、結(jié)語
隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，人民生活水平日益提高，處理好現(xiàn)今城鄉(xiāng)的發(fā)展問題是我們黨和國家的新任務(wù)，我們看到，城鄉(xiāng)居民收入差距的擴(kuò)大是農(nóng)民工問題產(chǎn)生的一個重要因素，勞動力從農(nóng)村向城市的大規(guī)模轉(zhuǎn)移已成為中國當(dāng)前一個重大的經(jīng)濟(jì)、社會問題，在我國目前的具體經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境下，對此問題進(jìn)行深入的探討顯得尤為必要，同時我們也應(yīng)看到，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移是發(fā)展中國家尤其是工業(yè)化過程中必然面對的一個問題，這既是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中多種因素促成的一個必然結(jié)果，同時又對整個國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著巨大沖擊力和深遠(yuǎn)的影響。因此我們必須要對癥下藥，提高農(nóng)民的收入水平，縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈的合理運行，這樣才能很好地解決城鎮(zhèn)化所帶來的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的問題。
參考文獻(xiàn)：
宣城模式的特征是以文化人，以人為本、社會共治、政府守責(zé)。
一、以文化人。文化是社會發(fā)展之基因，是生命價值之所在，是城市社會之空氣。文化，是文化之于民，聞于民聲，見于民行，成于民德，定于社規(guī)，并在所有的活動領(lǐng)域形成絢爛多彩的物件，在每個人生記憶中形成斑斕多姿的痕跡。宣城的中國文化基因沒有遺失核心片段，還沒有本質(zhì)上的變異，更沒有異化為西方文化基因，這些基因使市民能夠?qū)Τ鞘猩畹男枨笮纬晒沧R，對城市家園擁有融于山水、和于人生、巧于天工的理念。對城市化中城市管理的方向形成堅定的選擇，對種種疑難問題形成富有創(chuàng)造力的方案。共同的文化基因使官民、官商、民商之間樂于溝通、樂于變革、樂于規(guī)范和被規(guī)范，從而使城市文化成為城市管理模式的營養(yǎng)皿。
二、以人為本。管理者以市民的需求為本來確立管理的目標(biāo)---滿足居民發(fā)展中的需求。人的需求與設(shè)施供給的矛盾，是中國城市管理現(xiàn)代化的根本矛盾，而其復(fù)雜性又在于不同人群之間需求存在很大差異。這對矛盾不僅表現(xiàn)為設(shè)施供給數(shù)量難以滿足需求，還表現(xiàn)在設(shè)施種類和水平難以滿足多元化和多層次的需求。宣城管理者不僅滿足國外游客的高端需求，而且滿足市民的基本需求，如就近買早點、買菜、買零食，這樣的需求可能在別的城市被視為低端需求，而宣城把他看做中國傳統(tǒng)形式的需求，大眾的需求，基本的需求，多元的需求，同樣想方設(shè)法給予滿足，劃地方，提供便利設(shè)施，讓賣者低成本經(jīng)營，讓買者少支付鋪面費。這樣的需求還有自行車、摩托車的停放處，羊肉串的攤位等等，都各就其位，各得其所。
一、中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程
城鎮(zhèn)化與城市化的概念有共通之處，但是城鎮(zhèn)化是城市化概念在中國的具體體現(xiàn)，城鎮(zhèn)化概念更具有中國特色，更符合中國的國情?？焖俚某擎?zhèn)化已經(jīng)成為中國發(fā)展的重要標(biāo)志，中國已經(jīng)進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化發(fā)展時期。城鎮(zhèn)化，主要是指人口、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城市集聚，以及城市文明、城市地域向鄉(xiāng)村推進(jìn)的過程?，F(xiàn)代意義的城鎮(zhèn)化起源于英國工業(yè)革命，伴隨工業(yè)革命的進(jìn)程，城鎮(zhèn)化擴(kuò)散到歐美大陸。二次大戰(zhàn)后，廣大發(fā)展中國家開始城鎮(zhèn)化進(jìn)程。2005年，聯(lián)合國經(jīng)社理事會人口部在其出版的《世界城鎮(zhèn)化展望》中估計，2008年全世界有50%以上的人口居住在城市，世界由此邁人城市世紀(jì)。在國際上城鎮(zhèn)化水平是以居住在城市里的人口占總?cè)丝诘谋戎貋碜鳛槌擎?zhèn)化的統(tǒng)計指標(biāo)來衡量的。發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化水平均在70%以上，中等發(fā)達(dá)的發(fā)展中國家一般在50%以上，落后的農(nóng)業(yè)國通常不超過20%。城鎮(zhèn)化水平是一個國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)是否發(fā)達(dá)的重要標(biāo)志。在中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，城鎮(zhèn)化占有重要地位。這不僅是因為它構(gòu)建著區(qū)域發(fā)展的重要指標(biāo)體系，而且更為引人矚目的是作為現(xiàn)代社會生產(chǎn)、生活方式的整合，城鎮(zhèn)化將反映并影響著整個區(qū)域的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，是社會現(xiàn)代化水平的標(biāo)志。根據(jù)諾瑟姆提出的城鎮(zhèn)化規(guī)律，我們將城鎮(zhèn)化進(jìn)程分為三個階段，即城鎮(zhèn)化率30%以下的是初期的起步發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率30%～70%的是中期的快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率到達(dá)70%以上的是后期的穩(wěn)定發(fā)展階段，如圖1所示。
二、中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展特點
1949年后，中國曾經(jīng)歷了曲折的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。直至1979年實施改革開放政策，城鎮(zhèn)化才步人正常的發(fā)展軌道。
1、城鎮(zhèn)化速度快，半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象明顯
1980年我國的城鎮(zhèn)化率僅為19.39%，遠(yuǎn)落后于世界平均的城鎮(zhèn)化水平。1990年，我國的城鎮(zhèn)化率達(dá)到26.44%，2010年城鎮(zhèn)化率上升到49.95%。二十年內(nèi)中國城鎮(zhèn)化率提高了23.5個百分點，年均增加一個百分點以上，城鎮(zhèn)人口凈增3.69億。
2、城鎮(zhèn)化水平的省際差異顯著
中國地域廣大，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平歷來存在較大差異。1990年以來，沿海地區(qū)利用有利的區(qū)位條件和人文環(huán)境，率先融入經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程。由于沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速增長吸引了中西部地區(qū)的大量農(nóng)村人口，使其城鎮(zhèn)化速度大大加快，并導(dǎo)致城鎮(zhèn)化水平的省際差異比較顯著?？偟内厔菔?，東部沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平較高，中部地區(qū)居其次，西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平最低。如圖2所示。
3、都市化現(xiàn)象已經(jīng)顯現(xiàn)，城市群成為國家經(jīng)濟(jì)的核心地區(qū)
在世界各國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一個普遍趨勢是大城市發(fā)展速度更快。因為城市本身就是集聚經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，而大城市的集聚經(jīng)濟(jì)效益更明顯。中國是人口眾多、人均資源有限的國家，在城鎮(zhèn)化過程中更要充分發(fā)揮集聚經(jīng)濟(jì)的效益。中國的快速城鎮(zhèn)化已導(dǎo)致大量大城市的出現(xiàn)，若建立都市區(qū)的界定標(biāo)準(zhǔn)，其人口規(guī)?？梢愿玫胤从吵鞘袑嶋H的人口規(guī)模。2000年，中國大陸已有，117個50萬人以上的都市區(qū)，人口1.99億，占全國總?cè)丝诘?6.1%，如表1所示。
三、城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的關(guān)系
城鎮(zhèn)化是世界各國走向工業(yè)化、現(xiàn)代化過程的必然結(jié)果，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的產(chǎn)物。城鎮(zhèn)化又起了推動工業(yè)化、現(xiàn)代化的作用。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化有著內(nèi)在的、本質(zhì)的聯(lián)系。一方面，工業(yè)化推動城鎮(zhèn)化。工業(yè)化引發(fā)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。工業(yè)化的不同階段還決定著城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同階段；另一方面，城鎮(zhèn)化又保障和促進(jìn)工業(yè)化?？傊擎?zhèn)化是工業(yè)化過程中資源配置變化的必然產(chǎn)物，而城鎮(zhèn)化又有利于資源的有效利用。理想的城鎮(zhèn)化模式是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展。從城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷史來看，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，沒有工業(yè)化就沒有城鎮(zhèn)化，同時，城鎮(zhèn)化對工業(yè)化也具有重要的反作用，沒有城鎮(zhèn)化的發(fā)展，工業(yè)化的發(fā)展也會受到制約。錢納里通過對世界上多個國家的研究，提出了常態(tài)發(fā)展?fàn)顩r下，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的一般關(guān)系，即在一般情況下，城鎮(zhèn)化率應(yīng)大幅高于工業(yè)化率，而中國的城鎮(zhèn)化率長期以來一直大大低于工業(yè)化率，盡管總體趨勢是上升的，但二者的比值不僅仍然明顯低于錢納里總結(jié)出的“一般關(guān)系”，而且也大大低于美國、日本等發(fā)達(dá)國家和巴西、印度和俄羅斯等國家，如圖3所示。
新型城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展互相促進(jìn)，互相依賴，共同促進(jìn)構(gòu)成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力。中國新一輪產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型將成為新時期促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要力量，沒有工業(yè)化就沒有城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化與工業(yè)化二者的互動機(jī)制如圖4所示。
四、加快中國特色城鎮(zhèn)化進(jìn)程的策略
隨著中國城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)人新的歷史時期，中國的城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展正面臨著改變現(xiàn)有粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，走集約型城鎮(zhèn)化道路的內(nèi)在需要。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程上，根據(jù)中國國情，必須遵循科學(xué)發(fā)展觀的要求，走集約型城鎮(zhèn)化的模式，堅持以大城市為主導(dǎo)，大、中城市為主體，小城市和小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)、布局集中、城鎮(zhèn)密集、用地節(jié)約的城鎮(zhèn)化之路。
1、積極發(fā)揮政府的引領(lǐng)和調(diào)控作用，以加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程
政府一方面作為國家的行政主體，另一方面作為國有資產(chǎn)的所有者，在加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用重要且獨特。充分發(fā)揮政府部門的領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)、監(jiān)察監(jiān)督、管理和調(diào)控作用，走科學(xué)化發(fā)展道路，堅持可持續(xù)發(fā)展原則，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的正確方向和合理速度，加速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是中央政府提出的戰(zhàn)略目標(biāo)，也是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政府責(zé)任。所以，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用。各級政府一方面要做好頂層設(shè)計，制定科學(xué)合理的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展的扎實有序推進(jìn)。另一方面，政府要致力于各項制度建設(shè)，運用政策和法律法規(guī)，消除限制生產(chǎn)要素自由流動的制度，為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，加速城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程。
2、創(chuàng)新投融資體制，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供有效的金融支持
投融資體制主要是指在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，經(jīng)營和管理總體規(guī)劃范圍內(nèi)的基本制度和方法，其主要包含投融資決策制度、投融資組織結(jié)構(gòu)、投融資主體行為、投融資資金籌措和投融資監(jiān)督體系等。城鎮(zhèn)化建設(shè)中的投融資體制創(chuàng)新內(nèi)容主要包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)、城市文化、教育、科技、體育醫(yī)療衛(wèi)生等社會公益事業(yè)及環(huán)境保護(hù)、綠化美化、供水、供電、天然氣等市政公用事業(yè)領(lǐng)域。投融資制度的建立及投融資體制的改革是城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)在需要，也是彌補(bǔ)財政資金不足的必要手段。在投融資體制改革創(chuàng)新方面，我們要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的成功經(jīng)驗和方法，整合各類資源和放大財政資金利用效益，創(chuàng)新理念，政府主導(dǎo)，規(guī)范運營模式，完善法人結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化監(jiān)督管理，確保運行效果，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供堅實的財力支持。
3、加快工業(yè)化中制造業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)的進(jìn)程，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展
新型城鎮(zhèn)化要建立在實體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，需要產(chǎn)業(yè)發(fā)展來作為基本動力。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的重要驅(qū)動力，要堅持以產(chǎn)業(yè)發(fā)展來驅(qū)動城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設(shè)的良性互動發(fā)展。1975年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家錢納里和賽爾奎因在研究各個國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的趨勢時，曾概括了工業(yè)化與城鎮(zhèn)化關(guān)系的一般變動模式，即隨著人均收入水平的上升，工業(yè)化的演進(jìn)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，從而帶動了城鎮(zhèn)化程度的提高，也就是說工業(yè)化與城鎮(zhèn)化具有一致性。制造業(yè)的蓬勃發(fā)展為促進(jìn)我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來了有利的因素，為提高中國的城鎮(zhèn)化水平，大力發(fā)展中國具有比較優(yōu)勢的勞動密集型制造業(yè)具有意義。
中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程受到世界矚目，這是一個宏大而循序漸進(jìn)的過程，選擇符合本國國情的城鎮(zhèn)化模式是推動城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展的重要保障。而城鎮(zhèn)化是與國民經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密相連的，只有堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，推動城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的良性互動，才是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的可持續(xù)動力，才能促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境和諧統(tǒng)一的可持續(xù)發(fā)展。
（注：本文屬北京市自然科學(xué)基金項目9132001《北京市低碳投融資模式與運作模擬研究》資助；北京市財政專項《專業(yè)建設(shè)―新專業(yè)建設(shè)―國際商務(wù)》項目資助。）
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摘要：金融業(yè)具體對我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展有怎樣程度的影響，我們在城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程中如何合理運用這種正的相關(guān)性以及積極的影響呢？本文將綜合運用ADF檢驗、格蘭杰因果性檢驗進(jìn)行實證檢驗，旨在分析近些年來北京市城鎮(zhèn)化過程中金融業(yè)的推動作用，進(jìn)而為北京周邊乃至我國其他地區(qū)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化提供政策建議。
關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；金融；實證研究
1. 文獻(xiàn)綜述
目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中金融業(yè)的推動作用是國內(nèi)外學(xué)術(shù)界討論的熱點。國外學(xué)者在金融支持對城鎮(zhèn)化發(fā)展的影響問題上進(jìn)行了豐富的研究，國內(nèi)學(xué)者也較早地開始了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中金融服務(wù)的影響的研究和實證檢驗。本文將從城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑中金融業(yè)所起的推動作用視角出發(fā)，對相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行分析和綜述。
1.1 金融發(fā)展與城鎮(zhèn)化關(guān)系研究
許麗英利用格蘭杰因果檢驗方法探討城鎮(zhèn)化與金融發(fā)展的因果關(guān)系，研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)兩者之間存在正相關(guān)關(guān)系，并且在不同的地區(qū)相關(guān)的程度也有所不同，認(rèn)為我國的金融發(fā)展對城鎮(zhèn)化的作用在不同地區(qū)作用程度是不同的。另外，張正斌通過對寧夏1990-2005年金融發(fā)展與城鎮(zhèn)化率的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行實證研究，以人口作為城鎮(zhèn)化的指標(biāo)與金融發(fā)展之間存在著格蘭杰因果關(guān)系，但是因果關(guān)系并不是十分地顯著。
1.2 金融支持與城鎮(zhèn)化研究
范立夫認(rèn)為，金融是農(nóng)村城鎮(zhèn)化順利推進(jìn)的重要條件，主要表現(xiàn)在：金融支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村工業(yè)化；金融支持城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民的轉(zhuǎn)換支持。很多學(xué)者也從金融在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的不足和問題角度出發(fā)，研究如何推動金融發(fā)展對城鎮(zhèn)化建設(shè)的促進(jìn)作用。例如方少勇提出金融發(fā)展要有政府的干預(yù)，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的金融發(fā)展存在著金融壟斷的現(xiàn)象
2. 模型與分析
根據(jù)前面的分析，本文擬利用ADF檢驗、格蘭杰因果性檢驗進(jìn)行實證檢驗，旨在分析近些年來北京市城鎮(zhèn)化過程中金融業(yè)的推動作用，為北京周邊地區(qū)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化提供政策建議。
2.1 指標(biāo)選取與數(shù)據(jù)的準(zhǔn)備
本文最終選擇的建模及檢驗指標(biāo)如下：
本文選取的數(shù)據(jù)都是北京市的金融發(fā)展和城鎮(zhèn)化的時間序列數(shù)據(jù)，時間跨度為1994年至2011年，數(shù)據(jù)的資料主要來自北京市統(tǒng)計年鑒（2012版）以及wind數(shù)據(jù)庫，對于個別數(shù)據(jù)的缺失問題，本文采取R軟件中的missforest函數(shù)進(jìn)行缺失值的彌補(bǔ)。
2.2 城鎮(zhèn)化與金融發(fā)展的實證分析
本文的實證模型如下：
其中前4個方程側(cè)重于金融對城鎮(zhèn)化的影響，而后4個方程側(cè)重于城鎮(zhèn)化對金融的影響。
2.2.1變量的協(xié)整分析
對各變量進(jìn)行協(xié)整分析我們可以得到以下結(jié)果：對的貢獻(xiàn)最大，也就是說第二和第三產(chǎn)業(yè)比重的增加，對證券市場交易量的增加有促進(jìn)作用。對的貢獻(xiàn)最大，其中的Y2的系數(shù)是負(fù)的，說明有負(fù)向作用，但是其t統(tǒng)計量并不顯著，所以其解釋能力并不可信，所以城鎮(zhèn)人口比重對股票發(fā)行總股本的影響最大。對的貢獻(xiàn)最大，也就是說產(chǎn)業(yè)比率對銀行系統(tǒng)機(jī)構(gòu)數(shù)目的影響最大。對的貢獻(xiàn)最大，即產(chǎn)業(yè)比重的對金融效率指標(biāo)——貸款和存款的比率影響對大。之間不存在長期穩(wěn)定的協(xié)整關(guān)系。對的影響最大，即北京市貸款與存款的比率對產(chǎn)業(yè)比率的貢獻(xiàn)最大。對的影響最大，也即貸款與存款的比率對城鎮(zhèn)人口比重的貢獻(xiàn)最大。之間不存在長期穩(wěn)定的協(xié)整關(guān)系。
綜上，我們已經(jīng)分析了金融水平的各項指標(biāo)對城鎮(zhèn)化每一單項指標(biāo)的影響，以及城鎮(zhèn)化的各項指標(biāo)對金融水平每一單項指標(biāo)的影響，也就是對城鎮(zhèn)化進(jìn)程與金融發(fā)展的相互作用進(jìn)行了實證分析。
3. 初步結(jié)論以及政策建議
3.1 初步研究結(jié)論
從回歸模型的系數(shù)可以得到城鎮(zhèn)化進(jìn)程中對金融業(yè)發(fā)展的推動情況：（1）對證券市場交易量影響較大的因素是產(chǎn)業(yè)比率，回歸系數(shù)為：273236.7，由此看出，第二和第三產(chǎn)業(yè)比重的增加對證券市場的活躍程度起到了積極的影響；（2）對北京市股票發(fā)行總股本影響比較大的是城鎮(zhèn)人口比重，回歸系數(shù)為：11738201；（3）對北京市銀行系統(tǒng)影響較大的因素是產(chǎn)業(yè)比率，回歸系數(shù)為：9874.18，北京市第二和第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重的增加對投融資的渠道提出了更高的要求，銀行系統(tǒng)勢必是最佳的選擇；（4）對北京市的金融效率指標(biāo)即貸款與存款比率的影響最大的因素是y2即人均GDP，回歸系數(shù)為1.245。
其次，我們還可以分析金融業(yè)發(fā)展過程中，金融業(yè)在城鎮(zhèn)化金融中所起到的作用。但是由于x4平穩(wěn)序列，但是其他序列是一階單整的，不滿足建立協(xié)整模型的假設(shè)，模型的效果都不是很理想。對于這種情況的處理我們擬在后續(xù)研究中建立VAR模型對這部分的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，并且我們還可以利用格蘭杰因果性檢驗中對作用關(guān)系有一個初步的認(rèn)識。
3.2 政策建議
基于我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史和現(xiàn)狀，通過上述實證分析，在充分考慮具體國情的前提下，可以從以下思路和措施發(fā)揮金融對城鎮(zhèn)化的推進(jìn)作用。
3.2.1 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，活躍證券市場
實證分析的結(jié)果表明，產(chǎn)業(yè)比率（即第二、三產(chǎn)業(yè)總值占GDP的比例）對證券市場交易量的提高有顯著作用。
因此，在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，政府需要統(tǒng)籌規(guī)劃，對涉及城鎮(zhèn)化核心發(fā)展的第二、三產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)和領(lǐng)域給與政策傾斜，調(diào)整影響重大的建筑建材、工程機(jī)械、電力設(shè)備、金融服務(wù)等行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃。
3.2.2 根植產(chǎn)業(yè)發(fā)展的沃土，提高銀行系統(tǒng)服務(wù)經(jīng)濟(jì)的針對性
根據(jù)實證分析結(jié)果，對銀行系統(tǒng)影響較大的因素是產(chǎn)業(yè)比率，產(chǎn)業(yè)比率的提高要求銀行給與第二、三產(chǎn)業(yè)較多的關(guān)注和更大的支持力度。銀行業(yè)應(yīng)該充分把握機(jī)遇，在深耕產(chǎn)業(yè)化發(fā)展沃土中給與城鎮(zhèn)化建設(shè)足夠的針對性支持。（作者單位：1.四川大學(xué)；2.中央財經(jīng)大學(xué)）
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黨的十報告指出，“必須以改善需求結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化為重點，著力解決制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性問題”。要“科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口聚集功能”。中國改革開放30年來，城鎮(zhèn)化得到了快速發(fā)展，據(jù)中國市長協(xié)會主辦、國際歐亞科學(xué)院中國科學(xué)中心承辦的《中國城市發(fā)展報告》顯示2011年中國城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口達(dá)到69079萬人，比上年末增加2100萬人；城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到51.27%，首次超過50%實現(xiàn)歷史性突破?！吨袊沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告》中指出，到2050年中國的城鎮(zhèn)化率作為現(xiàn)代化發(fā)展水平的重要標(biāo)志應(yīng)提升至70%以上。
目前我國落后縣城區(qū)以及集鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展都比較滯后，輻射帶動能力較弱，統(tǒng)籌農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能力不強(qiáng)，未來發(fā)展空間很大。由于歷史的、現(xiàn)實的以及地理因素決定的生產(chǎn)條件的限制，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，規(guī)模較小，產(chǎn)業(yè)體系不完善，現(xiàn)代商業(yè)、物流服務(wù)業(yè)發(fā)展較慢，造成產(chǎn)業(yè)支撐不強(qiáng)，后勁不足。另外，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總量不足，城市功能及配套設(shè)施還不完善，在住房、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通需求等方面還不能滿足人們的需求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要?；诖?，筆者認(rèn)為，在銅仁處在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的重要階段，未來的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)注意以下幾個問題。
一、科學(xué)編制城鄉(xiāng)規(guī)劃，增強(qiáng)規(guī)劃的控制和約束功能
城鄉(xiāng)規(guī)劃是用于城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的基本依據(jù)，是政府科學(xué)決策的基礎(chǔ)，科學(xué)的城鄉(xiāng)規(guī)劃是城鎮(zhèn)化健康協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵，也是城鎮(zhèn)化建設(shè)的框架藍(lán)圖。堅持科學(xué)規(guī)劃，切實增強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)城鎮(zhèn)發(fā)展的綱領(lǐng)性作用，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，促進(jìn)中心城市、縣城和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，城鄉(xiāng)規(guī)劃在城鎮(zhèn)化發(fā)展中遵循適度超前、量力而行的原則，在科學(xué)預(yù)測未來城鎮(zhèn)發(fā)展中如交通壓力、停車問題、地下空間等有可能導(dǎo)致“城市病”的問題進(jìn)行有效規(guī)劃。加強(qiáng)了縣城城市道路、供水、污水處理、垃圾填埋場、供電、通訊、綠化等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，教育、文化體育等市政工程建設(shè)力度加大，提升城市的功能和品位。城鎮(zhèn)建設(shè)，規(guī)劃先行，要堅持按照規(guī)劃藍(lán)圖建設(shè)，嚴(yán)禁任何單位和個人不按要求擅自開工建設(shè)，對違反城市規(guī)劃的行為要嚴(yán)肅查處。在建設(shè)過程中需要進(jìn)行微調(diào)的方案要按照規(guī)定嚴(yán)格把關(guān)，切實增強(qiáng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和有效性。
二、創(chuàng)新投融資體制，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供有效的金融支持
投融資體制主要是指在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)中，經(jīng)營和管理總體規(guī)劃范圍內(nèi)全部社區(qū)的基本制度和主要方法，其內(nèi)容包括投融資決策制度，投融資組織結(jié)構(gòu)，投融資主體行為，投融資收益分配，投融資資金籌措及投融資監(jiān)督體系建設(shè)等。城市建設(shè)中的投融資體制改革創(chuàng)新內(nèi)容主要涉及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)，城市文化、教育、科技、體育醫(yī)療衛(wèi)生等社會公益事業(yè)及環(huán)境保護(hù)、綠化美化、供水、供電、天然氣等市政公用事業(yè)領(lǐng)域。投融資制度的建立及投融資體制的改革是城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)在需要，也是彌補(bǔ)財政資金不足的必要手段。在城市建設(shè)的初始階段，城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)及市政設(shè)施的建設(shè)必然要先行，其資金缺口巨大對于保運行、保正常的政府財政支出來講是無能為力的。在投融資體制改革創(chuàng)新方面，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的成功經(jīng)驗和做法，積極創(chuàng)新理念，按照政企分開、政事分開原則，建立和完善政府為主導(dǎo)，市場化運作，企業(yè)化經(jīng)營的政府投融資平臺，整合各類資源，放大財政資金利用效益。規(guī)范運營模式，完善法人治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化監(jiān)督管理，確保運行效果，為城市建設(shè)提供堅實的財力后盾。
三、完善城市功能設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)城市綜合承載能力
隨著城市化的發(fā)展及人民群眾生活水平和自身素質(zhì)的提高，人們對城市的服務(wù)功能有著越來越高的期望，停車難、噪音大等問題已經(jīng)成為困擾城市生活的大難題，城市的綠化率、污水處理、生活垃圾處理及環(huán)境保護(hù)的功能方面都對未來城市的建設(shè)和發(fā)展提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，這些問題得不到有效解決增加了廣大市民的不滿。在城市化進(jìn)程中，完善城市各項服務(wù)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)城市的科學(xué)管理已經(jīng)刻不容緩。未來城市的發(fā)展迫切要求城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施功能完備、優(yōu)化，城市文化需要充分挖掘，城市個性充分彰顯，城市的綜合管理水平、防災(zāi)減災(zāi)能力進(jìn)一步提高。這充分要求銅仁今后在城市的建設(shè)上嚴(yán)格按照規(guī)劃要求，在城區(qū)供水及垃圾污水處理能力建設(shè)上不打折扣，對于過去建設(shè)中出現(xiàn)的侵占公用設(shè)施的不規(guī)范行為進(jìn)行有力糾正。要積極改善城鄉(xiāng)電網(wǎng)、信息網(wǎng)絡(luò)覆蓋率，加強(qiáng)城市排水、消防、防災(zāi)、減災(zāi)能力的建設(shè)；大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)，積極推進(jìn)節(jié)能減排，形成節(jié)能降耗的良好局面。加大對教育、醫(yī)療衛(wèi)生的投入，滿足人們的就學(xué)、看病需求，高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃和建設(shè)文化體育休閑娛樂設(shè)施，滿足人們精神文化需求。盡快理順體制機(jī)制，調(diào)整職能職責(zé)，解決多頭管理問題，加強(qiáng)城市綜合執(zhí)法管理隊伍建設(shè)，充實和提高城市執(zhí)法隊伍力量和能力，探索科學(xué)化、信息化、網(wǎng)格化管理模式，推行“柔性執(zhí)法”，加強(qiáng)宣傳教育力度，采取多種形式提高市民素質(zhì)，構(gòu)建和諧的城市環(huán)境。
四、加快保障性住房建設(shè)，不斷滿足中低收入群體住房需求
中圖分類號：TU984文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A
一、前言
隨著我國城鎮(zhèn)化率的快速提升，給城鄉(xiāng)規(guī)劃帶來了發(fā)展，同時也存在著一定的問題。以城鄉(xiāng)規(guī)劃在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用為出發(fā)點，在分析現(xiàn)階段城鄉(xiāng)規(guī)劃因主體性導(dǎo)致城鄉(xiāng)景觀建設(shè)缺乏多樣性、系統(tǒng)性引起協(xié)同性問題等社會問題的基礎(chǔ)上，也引導(dǎo)規(guī)劃從注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)向資源保護(hù)和合理利用的轉(zhuǎn)變、推進(jìn)公眾參與、縮小城鄉(xiāng)差距等提出促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展。
二、城鄉(xiāng)規(guī)劃在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地位和作用
城鄉(xiāng)規(guī)劃是用于促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的實際操作的政府行為，是政府科學(xué)決策的基礎(chǔ)?？茖W(xué)的城鄉(xiāng)規(guī)劃作為城鎮(zhèn)化健康協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵，是城鎮(zhèn)建設(shè)的藍(lán)圖與基本依據(jù)，首先它對城鎮(zhèn)建設(shè)具有宏觀調(diào)控和指導(dǎo)作用。決定了城鎮(zhèn)未來一段時期內(nèi)發(fā)展的形態(tài)、布局，能夠?qū)θ丝诮Y(jié)構(gòu)、資源利用和收入分配結(jié)構(gòu)等進(jìn)行合理的城鄉(xiāng)配置，從而改善區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)、加快工業(yè)化進(jìn)程、合理引導(dǎo)勞動力轉(zhuǎn)移、擴(kuò)大城鎮(zhèn)就業(yè)率、完善社會保障體系和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，發(fā)揮城鎮(zhèn)中心輻射帶動作用，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會快速健康可持續(xù)發(fā)展。其次，城鄉(xiāng)規(guī)劃在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中遵循適度超前、量力而行的原則，可以避免城鎮(zhèn)建設(shè)中低水平多次拆建反復(fù)帶來的浪費，并通過預(yù)期規(guī)劃城鎮(zhèn)交通線路、地下空間等緩解交通擁擠、高風(fēng)險土地利用等城市病，優(yōu)化人居環(huán)境。當(dāng)然，這種適度超前必須是建立在科學(xué)預(yù)測社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景和地方財政承載能力基礎(chǔ)之上的。再次，城鄉(xiāng)規(guī)劃為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中區(qū)域發(fā)展提供充足的產(chǎn)業(yè)支撐力和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)。通過土地集約利用保證產(chǎn)業(yè)充足的空間；通過對當(dāng)?shù)乇容^優(yōu)勢、工業(yè)布局和功能分區(qū)等的分析，制定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等計劃。保證“每增長1個百分點的城鎮(zhèn)化率，為帶動GDP增長15個百分點，就能夠創(chuàng)造出相當(dāng)于發(fā)達(dá)國家相應(yīng)進(jìn)程中的5－10倍的就業(yè)崗位800－1000萬個。”最重要的是城鄉(xiāng)規(guī)劃是解決三農(nóng)問題、協(xié)調(diào)發(fā)展城鄉(xiāng)二元體制建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)差距和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的關(guān)鍵因素。是改造城中村、緩解農(nóng)民工“貧困化”現(xiàn)象的關(guān)鍵。
三、目前城鄉(xiāng)規(guī)劃中面臨的問題
1、城鄉(xiāng)規(guī)劃的指導(dǎo)思想出現(xiàn)較大偏差
有些地方政府在城市建設(shè)問題上,指導(dǎo)思想存在很大偏差，片面強(qiáng)調(diào)地面基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),如修建柏油馬路、大型廣場,人造景觀、人造古董等,造成嚴(yán)重的人力、自然資源損耗, 而相對來說，地下基礎(chǔ)設(shè)施卻得不到重視，甚至嚴(yán)重失衡, 致使群眾斥責(zé)。例如，某一座人口約40萬不到的城市，興建了一幢9萬平米的辦公大樓，不僅占地面積大，而且樓房資源也得不到充分利用，可謂既勞民又傷財。
2、規(guī)劃工作的功利性較強(qiáng)
現(xiàn)今，城鄉(xiāng)規(guī)劃機(jī)構(gòu)趨向于業(yè)主化方向發(fā)展，強(qiáng)調(diào)功利主義目標(biāo)，這實質(zhì)上就變成政府的一種工具、投資方的代表。規(guī)劃工作中，不少設(shè)計單位及人員只考慮自身利益，責(zé)任意識不強(qiáng)，未深入考察和了解城鄉(xiāng)發(fā)展?fàn)顩r，將領(lǐng)導(dǎo)的意圖及思想當(dāng)作設(shè)計依據(jù)，過于強(qiáng)調(diào)技術(shù)性的規(guī)劃細(xì)節(jié)，而忽略了規(guī)劃區(qū)域的社會、政治等基本狀況。規(guī)劃建設(shè)過程中，有的甚至直接抄襲別人的規(guī)劃模板，不以區(qū)情、當(dāng)?shù)匕l(fā)展實況為基礎(chǔ)，導(dǎo)致所制定的城鄉(xiāng)規(guī)劃內(nèi)容及方法與當(dāng)?shù)厍闆r嚴(yán)重脫節(jié)。這種概念規(guī)劃工作，既無法突出當(dāng)?shù)氐奶厣幕矒p耗了大量基礎(chǔ)設(shè)施資源，最終只會出現(xiàn)城鎮(zhèn)周邊空間失衡，耕地、農(nóng)田被毀，農(nóng)村剩余勞動力遷移并滯留城鎮(zhèn)，失業(yè)率上升等多種社會問題。
3、城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)控職能減弱，未健全規(guī)劃監(jiān)督機(jī)制
有些地方下放權(quán)力，將市一級規(guī)劃管理權(quán)限轉(zhuǎn)交給區(qū)縣, 有些政出多門、審批程序復(fù)雜, 開發(fā)區(qū)搞封閉式建設(shè), 未經(jīng)過地方規(guī)劃部門的集中管理。這種現(xiàn)象實質(zhì)上是對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理調(diào)控職能的削弱, 將不利于城鄉(xiāng)建設(shè)的健康和諧發(fā)展。此外，未建立、健全科學(xué)的規(guī)劃監(jiān)管機(jī)制，各級規(guī)劃管理部門間未進(jìn)行有效溝通。規(guī)劃工作未積極吸引公眾參與，發(fā)揮其監(jiān)督作用，針對不合理的規(guī)劃管理行為未形成有效的獎罰、行政糾錯與處理制度，使得規(guī)劃管理監(jiān)督工作處于力度小、效率低的窘境中。
四、保障城鄉(xiāng)規(guī)劃促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展建議
1、降低規(guī)劃主體及人為因素的影響
在規(guī)劃過程中，要充分運用先進(jìn)的信息技術(shù)，積極研制能預(yù)測規(guī)劃地區(qū)發(fā)展動態(tài)的信息系統(tǒng)，提高規(guī)劃的科學(xué)、合理性。要在政府、規(guī)劃單位中廣泛利用3S 技術(shù)和信息化設(shè)施，如電子政務(wù)、信息系統(tǒng)等，推進(jìn)各規(guī)劃單位信息化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，在規(guī)劃前通過網(wǎng)絡(luò)全程把控區(qū)情，深入探究各類信息，分析和科學(xué)預(yù)測城鄉(xiāng)空間的未來變化，并實時監(jiān)測規(guī)劃落實情況。第二，注重各規(guī)劃部門的溝通與銜接。可成立跨部門計劃制定組、協(xié)調(diào)溝通小組等開展關(guān)于規(guī)劃、土地利用、保護(hù)環(huán)境等方面的論證與審批工作，促進(jìn)各部門間有效交流、及時聽取有關(guān)部門的意見。
2、完善城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的監(jiān)督機(jī)制，積極培育、監(jiān)管規(guī)劃師
針對城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中的違紀(jì)行為,應(yīng)進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督機(jī)制及責(zé)任追究制度,做到有獎有罰、獎罰得當(dāng), 對于嚴(yán)重違反規(guī)定的地方政府及其行政管理部門,要明確其處理、處罰條例及規(guī)定。并通過法定程序批準(zhǔn)該規(guī)定, 使之成為受公眾監(jiān)督、執(zhí)行力強(qiáng)的公共政策。同時，要提高規(guī)劃隊伍的專業(yè)水平及職業(yè)道德，幫助其有效融入決策程序，科學(xué)行使各項權(quán)利，要科學(xué)監(jiān)督和管理規(guī)劃師，將經(jīng)濟(jì)、土地集約利用率等作為審核指標(biāo)及考評標(biāo)準(zhǔn)，針對考評結(jié)果未達(dá)到或超出預(yù)期成果一定比例的規(guī)劃師和單位，應(yīng)依法予以獎勵或懲處。
3、注重公眾監(jiān)督，推進(jìn)民主規(guī)劃
要積極聽取公眾對規(guī)劃設(shè)計的看法和積極建議，并在規(guī)劃前予以采納。如在規(guī)劃設(shè)計人員調(diào)研階段，要讓規(guī)劃人員應(yīng)聽取公眾對當(dāng)?shù)孛袼?、民風(fēng)等及未來發(fā)展的看法，使之充分了解城鄉(xiāng)規(guī)劃內(nèi)容、步驟及意義，加大企業(yè)與民間多個主體、多層面的相互合作，發(fā)揮其對該規(guī)劃和實施建設(shè)工作的監(jiān)督、管理作用；規(guī)劃后應(yīng)形成民情考察評估體系，并采取公眾聽證制度，讓百姓在規(guī)劃落實過程中發(fā)表言論，推進(jìn)區(qū)域民主規(guī)劃與建設(shè)。
4、減少城鄉(xiāng)居民貧富差距及生活差異性
首先，應(yīng)健全城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的補(bǔ)償機(jī)制。例如，針對規(guī)劃中房屋被拆除的當(dāng)?shù)鼐用?、個體戶，要分析房屋類別、面積并核算應(yīng)得的補(bǔ)償金額或在后續(xù)購買新房屋時予以適當(dāng)優(yōu)惠。針對那些無力支付和購買新住房的居民，要給予貸款優(yōu)惠。在土地補(bǔ)償方面，要上調(diào)農(nóng)村土地的征用價格，避免因土地征用雙軌制而使得征地價格同出讓價格之間差距明顯，要實現(xiàn)資源共享，讓遷移后的農(nóng)民也享受土地級差收益中的一杯羹。其次，要對居民積極開展就業(yè)培訓(xùn)工作。政府部門應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有規(guī)劃計劃及產(chǎn)業(yè)需求，興建統(tǒng)一的勞動力市場，推進(jìn)就業(yè)的公平性，興建人力資源免費培訓(xùn)基地，提高群眾的就業(yè)水平。積極發(fā)展三大產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)，幫助因規(guī)劃中的勞動力人口順利就業(yè)；大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，提高轉(zhuǎn)化群體的生產(chǎn)、生活和受教育水平。同時，要優(yōu)先安置轉(zhuǎn)化后居民的工作，給予他們公平的薪資及福利待遇。再者，增加福利投資。針對轉(zhuǎn)化后的居民，要建立和落實醫(yī)療、教育等保障體系。
五、結(jié)束語
綜上所述，本文主要對我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)規(guī)劃的有關(guān)問題進(jìn)行分析，目前，我國處于城鎮(zhèn)化加速期，城鄉(xiāng)規(guī)劃在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用及地位將日益突出。但是各種社會問題、矛盾也隨之出現(xiàn)，給政府及有關(guān)部門的工作帶來了很大的難度。因此，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作必須以國情、區(qū)情為基礎(chǔ)，創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃體制，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的監(jiān)督機(jī)制，這樣才能推動城鎮(zhèn)化健康運行。
參考文獻(xiàn)
一、導(dǎo)論
土地是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的資源，合理安排土地事關(guān)我國經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展，我國的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)過了由劃撥向有償轉(zhuǎn)讓的轉(zhuǎn)變，目的是適應(yīng)社會發(fā)展，提高土地的使用效率，通過市場來妥善措配土地資源，由于我國特有的土地產(chǎn)權(quán)制度，受讓方只擁有土地一定年限的使用權(quán)，這使得土地成為政府手中掌握的最大規(guī)模的國有資產(chǎn)?？陀^上，我國經(jīng)濟(jì)在改革開放后呈現(xiàn)加速態(tài)勢，城鎮(zhèn)化以及伴隨的工業(yè)化是大勢所趨，人口總數(shù)在增加，且向城市集中。
根據(jù)中國統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2000年我國城鎮(zhèn)人口數(shù)僅為45 906萬人，到2012年底城鎮(zhèn)人口數(shù)達(dá)到了71182萬人，使土地需求不斷增加，原國有廠房、城市中的平房乃至于城市擴(kuò)建過程中毗鄰城市的耕地，均被開發(fā)，隨土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生大量的土地出讓金。以最近十年為例，根據(jù)國土資源部公布的數(shù)據(jù)，全國土地出讓總收入由2004年的6412.18億元，增長到2013年的4.1萬億元，即自2004年至2013年的十年間，土地出讓金規(guī)模增加了539.4%，剔除十年間平均5%左右的通貨膨脹率①，即十年復(fù)合增長率162.89%后，其實際增長量仍然驚人。
二、研究現(xiàn)狀
（一）全國土地出讓收入情況
據(jù)我國財政部2010年公布的《全國土地出讓收支基本情況》，2009年全國土地出讓收入為14239.7億元，比上年增長43.2%。分地區(qū)看，全國土地出讓收入約三分之二來自沿海省份。
表1 2009年至2013年全國土地供應(yīng)情況②
由表1可以看出，我國土地供應(yīng)的數(shù)量在2009年至2012年緩慢增長，在2013年顯著減少。說明我國對土地出讓的管理更加嚴(yán)格，并規(guī)范土地出讓。
2009年，從土地出讓收入中計提的國有土地收益基金收入440.63億元;計提的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入143億元;市縣人民政府繳納的新增建設(shè)用地土地有償使用費923.11億元（其中，上繳中央財政274.94億元，上繳省級財政648.17億元）;國有土地使用權(quán)出讓金收入12732.96億元。
（二）全國土地出讓支出情況
2009年，全國土地出讓支出總額為12327.1億元。全國土地出讓收支結(jié)余1912.6億元，按規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用。全國土地出讓支出結(jié)構(gòu)如下（參見圖1、表1）。
根據(jù)以下數(shù)據(jù)，全國征地和拆遷補(bǔ)償支出占土地出讓金支出總額比例較高，說明被征地城鄉(xiāng)居民平均得到了比較高的補(bǔ)償。而農(nóng)地開發(fā)支出占比0.87%、農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)支出占比3.51%，說明農(nóng)業(yè)用地占土地總量較高，從而在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投入也較高。
圖1 2009年我國土地出讓情況
表2 我國土地出讓金使用項目
三、土地出讓金現(xiàn)存的問題
土地出讓與城鎮(zhèn)化相伴，這一過程中地方政府需要大筆資金用于公共設(shè)施建設(shè)，根據(jù)有關(guān)新聞報道，北京2013年在基礎(chǔ)設(shè)施投資方面支出1785.7億元，其資金主要投向交通運輸和公共服務(wù)業(yè);上海城市在基礎(chǔ)設(shè)施投資方面則支出1043.31億元;經(jīng)濟(jì)總量位居全國第四的深圳，城市建設(shè)已經(jīng)相對成熟，新建投資較少，2013年城市更新改造投資僅358.34億元。
當(dāng)下政府承擔(dān)巨額債務(wù)就是源于地方融資平臺為地方建設(shè)投資，而現(xiàn)實情況中地方債務(wù)的清償也依賴于土地出讓收入，合理分配土地出讓金涉及以下問題：
（一）財政安全問題
由于土地出讓金是有限的，而且受中央政策調(diào)控的房地產(chǎn)市場、外資影響，使得地方政府相關(guān)部門難以形成有效預(yù)期，如何安排如此巨額的、且非常態(tài)化的巨額收入，有一定風(fēng)險，這種風(fēng)險在房價持續(xù)上漲階段還不會暴露出來，但一旦上升速度放緩就會爆發(fā)，很難應(yīng)對。
（二）影響地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展
土地出讓金妥善安排涉及地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展。 土地流轉(zhuǎn)確實加快了城鎮(zhèn)化的速度，適應(yīng)了中國的居住用地和工業(yè)用地的需求，促進(jìn)了方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，這是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的一部分，或者說是第一步，隨之而來的是被征地農(nóng)民必須改變生存環(huán)境與生存方式，有些地區(qū)“造城”過快，配套工作不到位就會產(chǎn)生問題。
對于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在工業(yè)化和城市化進(jìn)程早期，建筑業(yè)相關(guān)的行業(yè)會高速發(fā)展，以適應(yīng)持續(xù)增長的需求。這一階段地方政府將土地出讓收入短期內(nèi)投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以形成良性循環(huán)，這既可以解決失地勞動人口的就業(yè)問題，還可以增加國民收入。但這一過程將要完成，即基礎(chǔ)設(shè)施基本建成，需求逐漸減少時，就必須面對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革的問題――產(chǎn)能過剩。
四、對策建議
（一）政府加強(qiáng)管理
土地出讓金?？顚Ｓ?，避免代際分配不公平是目前研究學(xué)者的共識。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，設(shè)立相關(guān)基金并由國庫進(jìn)行系統(tǒng)收支管理，是現(xiàn)階段比較有效的辦法，地方政府如果能夠?qū)⑼恋爻鲎屖杖牒椭С鲆材軌蚣?xì)化到該政府性基金項目的收支管理水平，通過房地產(chǎn)獲得收入再投入到城市建設(shè)中去，做到?？顚Ｓ?，解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源問題，那么土地出讓收支將會極大促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時減少現(xiàn)階段由于管理不到位而造成的各種尋租腐敗的案例。
（二）用途合理規(guī)劃
1.核銷政府負(fù)債，抵補(bǔ)財政收入不足。根據(jù)國家稅務(wù)總局網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，2010年全國稅收收入達(dá)7.7萬億元，而根據(jù)國家財政部公布的2010年全國財政決算數(shù)據(jù)，2010年土地出讓金達(dá)30 108.93億元，超過總稅收的三分之一。土地出讓收入在現(xiàn)階段是地方政府財政支出重要的資金來源，發(fā)展的問題要靠發(fā)展來解決，根據(jù)目前實行的分稅制，地方政府用財政收入進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源不足，工業(yè)化和城市化是大勢所趨，地方政府絞盡腦汁籌集資金，吸引投資，大部分都會從土地出讓上來解決，通過出讓土地使用權(quán)來籌集資金是各個地方政府主要的工作重心。
2.由城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出向服務(wù)業(yè)支出轉(zhuǎn)化。城鎮(zhèn)化需要政府政策與資金的雙支持。在城鎮(zhèn)化過程中，除土地的城鎮(zhèn)化之外，還要完成人的城鎮(zhèn)化，政府需要引導(dǎo)剛剛完成身份轉(zhuǎn)換的農(nóng)民適應(yīng)市民的生活，同時使他們有一定的生存技能，農(nóng)民工進(jìn)城的確需要居者有其屋，但是軟環(huán)境也要有相應(yīng)配套，比如城市的再教育體系，需要有更多的優(yōu)惠的政策進(jìn)行扶持，來這個過程，成人教育及繼續(xù)教育可以幫助新的城鎮(zhèn)人口適應(yīng)城鎮(zhèn)化過程，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，至2011年為止，第三產(chǎn)業(yè)法人單位數(shù)所占比重達(dá)到67.9%，而第三產(chǎn)業(yè)將就業(yè)人數(shù)所占比重達(dá)到35.7%，隨著我國城市化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，土地出讓金支出結(jié)構(gòu)勢必要從城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主導(dǎo)，向服務(wù)業(yè)發(fā)展主導(dǎo)轉(zhuǎn)移，因而部分經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，城市建設(shè)較為完善的地區(qū)，應(yīng)增加教育投入等提高人口素質(zhì)、培訓(xùn)職業(yè)技能的支出，以促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
3.建立長效機(jī)制。伴隨城鎮(zhèn)化的過程，城市擴(kuò)張過程中涉及到的既有土地城鎮(zhèn)化的問題還有“人的城鎮(zhèn)化”的問題，我國城鎮(zhèn)化的過程是相當(dāng)復(fù)雜的，作為村集體整體中的農(nóng)民，市民化較為便宜，因為在我國農(nóng)村有村民委員會，因此城中村和居村的村民市民化，可以有比較系統(tǒng)、完善的組織，但是城市郊區(qū)和農(nóng)民工的市民化就比較松散，即往往不能夠以一個整體的形式向城市過渡，在組織上就會存在一定程度的缺失，從個體角度講缺少歸屬感，從社會和政府角度講，對這部分的人口缺少相應(yīng)的關(guān)注和幫扶手段，他們較為分散，由于我國是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)村與城市之間有較大環(huán)境差異，使得分散入城農(nóng)民工能夠更快適應(yīng)城市的生活，可以從土地出讓金中列支一部分專門用于相關(guān)支出，包括相關(guān)人員的工資，這些人員既可以是接收城市單獨設(shè)立相關(guān)部門進(jìn)行統(tǒng)一管理，也可以是農(nóng)民工本來的村落派出相關(guān)人員進(jìn)行聯(lián)系與關(guān)注，目前這一職能主要是通過親戚關(guān)系來完成的，這限制了城鎮(zhèn)化的速度，這并不是一筆多么大的收入，但是對于“失地農(nóng)民”或是打工者卻是相當(dāng)必要的措施。
注釋
{1}數(shù)據(jù)：根據(jù)CPI3%左右，以及較之略高的PPI、固定資產(chǎn)投資價格指數(shù)粗略估算。
②數(shù)據(jù)來源：Wind數(shù)據(jù)庫。
參考文獻(xiàn)
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中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
收錄日期：2014年12月15日
近年來，隨著中國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的快速發(fā)展，城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，由于地方政府的征地行為造成了大量的失地農(nóng)民。這些失地農(nóng)民游離在城市與鄉(xiāng)村之間，影響了國家發(fā)展與社會穩(wěn)定。本文首先從規(guī)范法律制度方面確立農(nóng)民在農(nóng)村土地上的合法權(quán)益，然后探求新型的征地模式。
一、明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)法律制度，切實保障農(nóng)民合法收益
（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利界定模糊。農(nóng)村土地在承擔(dān)城市保障的同時也承擔(dān)著農(nóng)民生活保障的任務(wù)，不僅如此還是部分城市開發(fā)建設(shè)的資金來源。我國關(guān)于征地的法律規(guī)定主要是《憲法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法實施條例》等法律法規(guī)。這些法律條款中均規(guī)定除過城市土地與在農(nóng)村的國營農(nóng)場屬國家所有的外，其余屬于農(nóng)民集體所有?！稇椃ā芬?guī)定所有權(quán)包括占有、使用、收益、處分四項權(quán)利，而《土地管理法》規(guī)定禁止農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)只限于農(nóng)業(yè)用途。農(nóng)業(yè)用地不得參與城市房地產(chǎn)建設(shè)，將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)村建設(shè)用地需要經(jīng)過審批。農(nóng)民行使土地所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容在法律上自相矛盾。筆者認(rèn)為，問題的關(guān)鍵是“公共權(quán)利”的概念界定不清，建議在相關(guān)下位法修訂時明確界定“公共利益”的范圍與界限，以便于合法的區(qū)分哪些是公益性事業(yè)用地、哪些是經(jīng)營性商業(yè)用地，嚴(yán)把征地審批手續(xù)。
（二）農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)利主體缺位，虛位所有權(quán)不具有排他性?，F(xiàn)行法律規(guī)定集體土地屬于全體村民所有，但同時規(guī)定集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體包括三類：一是村農(nóng)民集體；二是村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體；三是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體。權(quán)利主體多元化導(dǎo)致權(quán)利主體缺位，致使村委會或地方政府代行集體土地所有權(quán)，是引發(fā)農(nóng)地非法征用、侵害農(nóng)民利益事件的根源之一。筆者認(rèn)為，應(yīng)在法律高度具體化農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)利主體。
（三）土地流轉(zhuǎn)制度不完善，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)不完整。目前，我國農(nóng)民在在土地承包經(jīng)營權(quán)上所享有的權(quán)利并不完整，僅有耕作權(quán)，部分作物受益權(quán)以及受限制的處分權(quán)。農(nóng)民并沒有農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)的轉(zhuǎn)讓的權(quán)利以及將農(nóng)地用于除農(nóng)業(yè)用途以外的其他用途的權(quán)利、無租賃權(quán)。實踐中農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)被嚴(yán)格的限制，只準(zhǔn)許以從事農(nóng)業(yè)為用地目流轉(zhuǎn)農(nóng)地，農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)尤其是轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的行政管理審批制度非常嚴(yán)格。筆者認(rèn)為，在法律上進(jìn)一步明確土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵，使該項使用權(quán)囊括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、入股、抵押、收益等多項權(quán)利。將權(quán)利主體、全力施行范圍、權(quán)力實行對象，以及違反規(guī)定的相關(guān)責(zé)任人的處罰方式等都要列明。
二、構(gòu)建新型的農(nóng)地征用模式
（一）構(gòu)建“城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)小組――村委會+城市開發(fā)建設(shè)小組――開發(fā)商”的征用模式。主體農(nóng)地征用的利益相關(guān)方有3個：政府有關(guān)部門、村民集體、開發(fā)商。
1、政府有關(guān)部門主導(dǎo)城市建設(shè)，是農(nóng)地征用的主導(dǎo)力量。在二級市場中，政府與開發(fā)商在工程項目投資上有相同的經(jīng)濟(jì)利益。經(jīng)濟(jì)利益與社會利益相互矛盾又相互促進(jìn)，一旦兩種利益失衡，社會利益就會流向經(jīng)濟(jì)利益。在確立農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體地位之后，就在法律層面認(rèn)可且保障了農(nóng)民合理且合法的社會利益。經(jīng)濟(jì)利益與社會利益在政府主導(dǎo)之下達(dá)到了一種平衡狀態(tài)。
2、由村民委員會代表農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，并且由村民委員會出面與開發(fā)商和政府部門商討農(nóng)地開發(fā)面積與開發(fā)強(qiáng)度。
3、開發(fā)商主要指房地產(chǎn)開發(fā)商。開發(fā)商提供開發(fā)方案與并墊資部分項目，在政府有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)之下與村民委員會商討具體的合作細(xì)則。
（二）征地模式的運行管理機(jī)制。在法律明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體地位的基礎(chǔ)上，依托“城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)小組――村委會+城市開發(fā)建設(shè)小組――開發(fā)商”的征地模式主體，以投入資金與行政控制、征地補(bǔ)償費用控制、項目進(jìn)程控制為驅(qū)動力，形成適應(yīng)新環(huán)境的征地“三控”驅(qū)動管理模式。
（三）征地“三控”驅(qū)動管理模式內(nèi)涵
1、項目進(jìn)程控制。在城市開發(fā)小組的行政主導(dǎo)之下，由村民委員會與開發(fā)商確立項目進(jìn)度責(zé)任制。由三方代辦機(jī)構(gòu)簽訂項目進(jìn)度責(zé)任協(xié)議，確定交地和開工建設(shè)的最后期限，并明確在協(xié)調(diào)工作中的各自責(zé)任和義務(wù)。
2、投入資金與行政控制。在確立項目后，由城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)小組與開發(fā)商共同投入資金啟動項目。在施工階段，由城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)小組負(fù)責(zé)監(jiān)督財務(wù)與工程質(zhì)量，由開發(fā)商具體負(fù)責(zé)項目進(jìn)度。社工完畢后進(jìn)入盈利階段，該階段由城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)小組與開發(fā)商分享項目帶來的經(jīng)濟(jì)利益。
3、征地補(bǔ)償費用控制。維護(hù)征地模式良性運作的關(guān)鍵管理控制機(jī)制。城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)小組把開發(fā)項目所獲利潤的一定比例作為征地補(bǔ)償款撥予村民委員會。這里的征地補(bǔ)償費用既要包括被征地農(nóng)戶農(nóng)作物收成的損失，也要包括土地在市場化進(jìn)程中的增值部分。既要保障農(nóng)戶的生活水平不變，也要考慮到農(nóng)戶失地后再就業(yè)以及重新融入社會的成本。于是在城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)小組主導(dǎo)下，實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)利益與社會利益的平衡。
長期有效運行的征地模式必須建立在明確的農(nóng)村集體所有權(quán)與合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的基礎(chǔ)之上，而這些制度必須體現(xiàn)在法律中。政府在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中起著主導(dǎo)性作用，不僅應(yīng)承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的任務(wù)，而且應(yīng)承擔(dān)起在全社會公平分配經(jīng)濟(jì)紅利的任務(wù)。
