時(shí)間：2023-03-07 15:18:33
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就組織與目標(biāo)的關(guān)系而言，不存在沒(méi)有目標(biāo)的組織，也沒(méi)有不以組織為依托的目標(biāo)。廣義上的組織是指由諸多要素按照一定方式相互聯(lián)系起來(lái)的系統(tǒng)。狹義上的組織就是指人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)，互相協(xié)作結(jié)合而成的集體或團(tuán)體，如黨團(tuán)組織、工會(huì)組織、企業(yè)、軍事組織等等。組織的存在是為了實(shí)現(xiàn)組織特定的目標(biāo)，因此對(duì)組織的管理最終是為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。目標(biāo)管理直接戳中組織管理的要害因素——目標(biāo)，通過(guò)強(qiáng)調(diào)目標(biāo)導(dǎo)向來(lái)協(xié)調(diào)控制組織內(nèi)的各項(xiàng)工作，使管理達(dá)到最佳效果。這不同于科學(xué)管理時(shí)期著重對(duì)組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)、組織運(yùn)行的基本原則、組織管理基本職能的改進(jìn)達(dá)到組織目標(biāo)，不同于行為科學(xué)時(shí)期通過(guò)對(duì)人的行為研究進(jìn)行提升組織效率達(dá)到組織目標(biāo)，也不同于現(xiàn)代管理以信息論、控制論和系統(tǒng)論為基礎(chǔ)的注重外部因素和內(nèi)部因素相結(jié)合來(lái)管理組織等迂回的方式達(dá)到組織目標(biāo)。目標(biāo)管理的目標(biāo)制定、目標(biāo)分解與控制、目標(biāo)測(cè)評(píng)三個(gè)過(guò)程體現(xiàn)了計(jì)劃、決策、組織和控制等管理職能貫穿組織運(yùn)行的始終。目標(biāo)制定過(guò)程考察組織內(nèi)外環(huán)境以及可利用資源實(shí)現(xiàn)組織運(yùn)行中對(duì)信息的搜索；目標(biāo)分解和控制是確定和捋順組織層級(jí)關(guān)系和職責(zé)的過(guò)程；目標(biāo)測(cè)評(píng)又是組織管理過(guò)程中不可或缺的評(píng)估和反饋過(guò)程。
（二）目標(biāo)管理對(duì)政府的適用性。
目標(biāo)管理產(chǎn)生于企業(yè)，取得良好效果后被引用到政府管理中。企業(yè)是自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織，而政府是執(zhí)行國(guó)家權(quán)力、進(jìn)行政治統(tǒng)治并管理社會(huì)公共事務(wù)的機(jī)關(guān)①，與企業(yè)單純追求高效率、高利潤(rùn)、簡(jiǎn)明目標(biāo)不同，政府的組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜性、管理的公共性以及行政權(quán)力的作用都使得政府管理活動(dòng)更加復(fù)雜化。因此，目標(biāo)管理在政府的應(yīng)用必須與政府組織結(jié)構(gòu)，政府性質(zhì)以及行政權(quán)力運(yùn)行相適應(yīng)。首先，目標(biāo)管理的實(shí)施流程與政府組織結(jié)構(gòu)相契合。政府結(jié)構(gòu)決定著其工作任務(wù)如何分配，如何進(jìn)行分工協(xié)作，它是執(zhí)行公共管理職能的基本體制。通常按照縱向和橫向兩個(gè)角度劃分為層級(jí)關(guān)系和協(xié)作關(guān)系[11]。這種縱向和橫向的結(jié)構(gòu)劃分是為了劃分各部門(mén)各層級(jí)政府部門(mén)的管理權(quán)限和管理職能，更好地進(jìn)行社會(huì)管理以及提供公共服務(wù)。目標(biāo)管理的過(guò)程要求組織有明確的邊界[12]，強(qiáng)調(diào)組織結(jié)構(gòu)和個(gè)人的職責(zé)范圍，這與政府結(jié)構(gòu)有著不約而同的契合。其次，目標(biāo)管理理論強(qiáng)調(diào)人的職業(yè)精神、責(zé)任意識(shí)和自我實(shí)現(xiàn)，而政府管理的公共性一個(gè)重要的體現(xiàn)就是強(qiáng)調(diào)行政人員的公共性，即公共性應(yīng)是政府行政人員的職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰，強(qiáng)調(diào)行政人員的敬業(yè)精神和責(zé)任意識(shí)。二者對(duì)職業(yè)精神和責(zé)任意識(shí)的強(qiáng)調(diào)相吻合。最后，目標(biāo)管理強(qiáng)調(diào)制定目標(biāo)過(guò)程中各級(jí)成員的共同參與，而政府決策的發(fā)展趨勢(shì)是下放權(quán)力，提倡參與，共同協(xié)商公共事務(wù)，二者的決策模式相呼應(yīng)。
（三）目標(biāo)管理對(duì)行政體制改革的適用性。
行政體制改革是政府重要的管理活動(dòng)之一，是政府為了更好地適應(yīng)社會(huì)環(huán)境，高效公平地處理社會(huì)事務(wù)，調(diào)整內(nèi)部體制和組織結(jié)構(gòu)，重新進(jìn)行權(quán)力配置，并調(diào)整政府與社會(huì)之間關(guān)系的過(guò)程。行政體制改革有別于政府其他常規(guī)活動(dòng)，是一項(xiàng)龐大復(fù)雜的管理活動(dòng)，需要自上而下的統(tǒng)籌安排管理，在這個(gè)過(guò)程中涉及充分吸收、匯合和采納各級(jí)成員對(duì)改革的期望，進(jìn)而制定行政體制改革目標(biāo)；確定目標(biāo)后，需要根據(jù)職責(zé)和權(quán)限對(duì)各級(jí)政府和各部門(mén)進(jìn)行分配改革的任務(wù)，同時(shí)要根據(jù)這些目標(biāo)進(jìn)行方向性的控制；最后，需要對(duì)各級(jí)政府、各部門(mén)改革目標(biāo)是否達(dá)成的評(píng)估，這些評(píng)估結(jié)果又要反饋到新一輪的改革目標(biāo)制定過(guò)程中。行政體制改革所應(yīng)該具有的這些環(huán)節(jié)實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了目標(biāo)管理運(yùn)作體系：目標(biāo)制定、目標(biāo)分解與控制、目標(biāo)測(cè)評(píng)。這些環(huán)節(jié)的管理是否到位直接關(guān)系到行政體制改革的成敗，因此，目標(biāo)管理可以作為指導(dǎo)行政體制改革的理論和方法。
二、目標(biāo)管理視閾下我國(guó)行政體制改革存在的問(wèn)題
（一）行政體制改革忽視階段目標(biāo)制定、目標(biāo)制定層級(jí)模糊。
目標(biāo)管理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)制定過(guò)程中各層級(jí)成員的共同參與，制定目標(biāo)的層次性，戰(zhàn)略目標(biāo)與階段目標(biāo)相結(jié)合以及目標(biāo)制定的合理可行。中國(guó)行政體制改革的目標(biāo)制定過(guò)程，很大程度上符合目標(biāo)管理理論對(duì)目標(biāo)制定的要求。首先，改革目標(biāo)制定上有廣泛的參與，如黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》以及黨的十八屆二中全會(huì)通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》等方案的確定都是經(jīng)過(guò)廣泛的意見(jiàn)采納和討論確定的。其次，改革的戰(zhàn)略目標(biāo)和短期目標(biāo)相結(jié)合，2008年黨的十七屆二中全會(huì)提出了我國(guó)行政管理體制改革的總體目標(biāo)是，到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制。這是對(duì)行政體制改革長(zhǎng)期目標(biāo)的設(shè)定。黨的十后，中央已經(jīng)明確提出要加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，具體改革還要給出時(shí)間表和線路圖。另外，黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。上述都不同程度地提出了行政體制改革的戰(zhàn)略目標(biāo)?？梢哉f(shuō)，我國(guó)行政體制改革在目標(biāo)制定方面基本符合目標(biāo)管理理論的要求，但是縱觀改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)行政體制改革目標(biāo)制定（如表1所示），還存在一些不完善的部分：一是強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略目標(biāo)制定，忽略階段目標(biāo)制定。從表中可以看出1982年到2013年都將戰(zhàn)略目標(biāo)作為強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)，而忽視了階段目標(biāo)的制定及實(shí)施，使得目標(biāo)操作性弱，會(huì)誤導(dǎo)改革走上好高騖遠(yuǎn)的歧途。二是目標(biāo)制定籠統(tǒng)模糊。目標(biāo)制定過(guò)于籠統(tǒng)，導(dǎo)致無(wú)法落實(shí)改革目標(biāo)的歸屬：這些改革目標(biāo)所指向的是哪個(gè)職能部門(mén)？是針對(duì)中央政府還是針對(duì)地方政府？如果目標(biāo)制定中目標(biāo)的指向性較差，那目標(biāo)分解與控制將難以實(shí)施。導(dǎo)致目標(biāo)制定存在問(wèn)題的原因如下：一方面是政府急于改變行政體制存在的問(wèn)題，迫切希望通過(guò)改革能夠使行政體制達(dá)到如歷次改革中都提到的“規(guī)范”、“高效”、“協(xié)調(diào)”、“廉潔”、“職能優(yōu)化”等狀態(tài)；另一方面也是在制定目標(biāo)中對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況掌握不全面，理論指導(dǎo)不夠深刻、到位等原因造成，這種情況是由改革的階段性所決定的，不可能完全規(guī)避，只能“摸著石頭過(guò)河”，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，將偏差降到最低。
（二）行政體制改革目標(biāo)分解與控制不力。
目標(biāo)管理的第二階段是目標(biāo)分解與控制，實(shí)質(zhì)是對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程管理。整體的目標(biāo)制定出來(lái)需要層層進(jìn)行分解，才能具體每個(gè)單位的目標(biāo)，同時(shí)也通過(guò)這種目標(biāo)分解，才可以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)控制。這里的目標(biāo)控制不同于以往管理活動(dòng)中的硬性監(jiān)控，是以自我控制為主：給各級(jí)管理者設(shè)定客觀的標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)進(jìn)行自我控制，同時(shí)配套上級(jí)的監(jiān)督和調(diào)控。無(wú)論是自我控制還是上級(jí)監(jiān)督，都是以目標(biāo)為參考，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行的偏差及時(shí)調(diào)整糾正，以免造成總目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的困難。我國(guó)行政體制改革方案一方面是確定行政體制改革目標(biāo)，另一方面是為行政體制改革目標(biāo)如何實(shí)現(xiàn)制定具體路線。我國(guó)歷次行政體制改革方案中都側(cè)重確定目標(biāo)，對(duì)目標(biāo)的分解體現(xiàn)較少，因此，對(duì)改革的目標(biāo)控制便無(wú)從談起?？v觀表1中歷次改革目標(biāo)，有些目標(biāo)一直在重復(fù)提出，如“效率”、“職能轉(zhuǎn)變”等，這說(shuō)明很多改革目標(biāo)從一開(kāi)始實(shí)施到現(xiàn)在仍然沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的效果。這說(shuō)明改革目標(biāo)分解和目標(biāo)控制不力，導(dǎo)致各部門(mén)對(duì)自身在改革中承擔(dān)的職責(zé)不清晰，甚至不了解，這會(huì)使改革失去控制標(biāo)桿，最終導(dǎo)致改革目標(biāo)控制不力。行政改革目標(biāo)分解和控制不力的直接原因是目標(biāo)制定的階段模糊、可操作性不強(qiáng)以及目標(biāo)制定過(guò)于籠統(tǒng)，使目標(biāo)分解與控制出現(xiàn)困境；根本原因是行政體制改革本身是一種利益調(diào)整，而且它不像經(jīng)濟(jì)改革可以是一種帕累托改進(jìn)的過(guò)程，很多人尤其是利益既得者將行政體制改革看做一種“非帕累托改變”的過(guò)程，全體社會(huì)的絕對(duì)利益增加必然會(huì)導(dǎo)致行政人員利益減少[13]。如果中央僅僅制定出改革目標(biāo)，而沒(méi)有明確分配改革任務(wù)，明確權(quán)責(zé)，那么地方政府雖然不會(huì)公然不執(zhí)行中央政府的命令，但是他們會(huì)采取“上有政策，下有對(duì)策”的方法，或通過(guò)“故意曲解規(guī)則”等消極抵制造成改革的“執(zhí)行差距”[14]，導(dǎo)致改革目標(biāo)不能有效落實(shí)。
（三）行政體制改革目標(biāo)測(cè)評(píng)缺位。
目標(biāo)測(cè)評(píng)是對(duì)目標(biāo)達(dá)成效果的一種檢驗(yàn)，通過(guò)對(duì)目標(biāo)實(shí)施結(jié)果進(jìn)行有效的評(píng)估，了解目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況與制定的目標(biāo)之間存在的偏差。這種檢驗(yàn)不僅僅是在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的最后的階段進(jìn)行，在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的每個(gè)階段都有存在的必要性。目標(biāo)測(cè)評(píng)需要有清晰和操作性強(qiáng)的測(cè)評(píng)指標(biāo)，而且制定目標(biāo)和分解目標(biāo)的同時(shí)要制定出完成目標(biāo)的時(shí)間限制和目標(biāo)完成的效益的最低限度。目前目標(biāo)測(cè)評(píng)這個(gè)環(huán)節(jié)沒(méi)有很好地在行政體制改革過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)，雖然每個(gè)階段的改革會(huì)對(duì)前一階段的行政體制改革進(jìn)行評(píng)價(jià)，卻沒(méi)有將具體改革的結(jié)果與開(kāi)始的預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比來(lái)考察改革的績(jī)效如何，與目標(biāo)相差的距離還有多遠(yuǎn)以及未達(dá)成目標(biāo)的原因是什么，進(jìn)而得出經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)使得下一階段的改革能夠更好地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。例如，在2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工中，明確說(shuō)明了每項(xiàng)目標(biāo)的負(fù)責(zé)單位以及完成的日期，但是實(shí)際的完成情況卻是與目標(biāo)制定的規(guī)定不一致，以《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工通知中前半年時(shí)間段為例，有些目標(biāo)沒(méi)有在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成，如方案中第二條的目標(biāo)是：制定印發(fā)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、國(guó)家鐵路局“三定”規(guī)定和地方改革完善食品藥品監(jiān)管體制的指導(dǎo)意見(jiàn)。目標(biāo)完成時(shí)間是2013年3月底前，但實(shí)際上5月15日才出臺(tái)了相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)[15]，超出了規(guī)定時(shí)間，甚至有些目標(biāo)后來(lái)都沒(méi)有相關(guān)完成信息，但是在改革過(guò)程中卻沒(méi)有對(duì)此提出相關(guān)追問(wèn)?？梢?jiàn)，即使改革過(guò)程中目標(biāo)制定和目標(biāo)分解很到位，但缺少了對(duì)目標(biāo)完成情況的評(píng)估，改革任務(wù)仍會(huì)有始無(wú)終。改革目標(biāo)測(cè)評(píng)缺位與政府缺乏績(jī)效意識(shí)的傳統(tǒng)緊密聯(lián)系。長(zhǎng)期以來(lái)行政部門(mén)都給人一種效率低下的感覺(jué)，在政府部門(mén)的管理運(yùn)作和投資項(xiàng)目中普遍存在著高投入、低產(chǎn)出或者不計(jì)產(chǎn)出進(jìn)行投入的現(xiàn)象?？?jī)效意識(shí)在20世紀(jì)80年代西方行政改革中成為重要內(nèi)容，績(jī)效評(píng)估可以使政府部門(mén)形成“結(jié)果為本”的績(jī)效意識(shí)。雖然我國(guó)政府管理已經(jīng)開(kāi)始重視政府工作績(jī)效考核，但與成熟的政府績(jī)效管理還存在很大差距。政府管理缺乏績(jī)效意識(shí)的傳統(tǒng)也波及行政體制改革中，使行政體制改革缺乏績(jī)效評(píng)估，行政體制改革目標(biāo)測(cè)評(píng)缺位。
三、目標(biāo)管理視角下我國(guó)行政體制改革有效推進(jìn)的建議
（一）行政體制改革目標(biāo)制定實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)與階段目標(biāo)相結(jié)合、層級(jí)分明。
當(dāng)前我國(guó)改革已經(jīng)步入深水區(qū)和堅(jiān)攻期，在這種改革的關(guān)鍵點(diǎn)，改革實(shí)踐者必須穩(wěn)中求勝。在行政體制改革目標(biāo)的制定上：一是政府在制定行政體制改革目標(biāo)時(shí)應(yīng)該擴(kuò)大參與力度，使各個(gè)層級(jí)人員共同考慮和回答行政體制改革本身的任務(wù)、目的和使命是什么，從這個(gè)任務(wù)使命的定義中提出行政體制改革的明確目標(biāo)。這樣改革實(shí)踐者才有可能改變“改革就是革自己的命”、“改革是一個(gè)‘非帕累托改變’的過(guò)程，全體社會(huì)的絕對(duì)利益增加必然會(huì)導(dǎo)致行政人員利益減少”等短視認(rèn)識(shí)，并深刻理解進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革是解決當(dāng)前政府治理危機(jī)的必行之路，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看是有利于自身的發(fā)展。二是確定改革目標(biāo)的總走向，即行政體制改革的戰(zhàn)略目標(biāo)的同時(shí)必須強(qiáng)化改革的階段目標(biāo)的制定，戰(zhàn)略目標(biāo)不可能一步到位，必須經(jīng)過(guò)每個(gè)階段目標(biāo)的順利完成來(lái)保證，階段目標(biāo)的制定在2013年的改革方案中已經(jīng)有所體現(xiàn)，規(guī)定了近期和遠(yuǎn)期應(yīng)該完成的任務(wù)。但還不夠強(qiáng)化，在今后的改革攻堅(jiān)階段，更應(yīng)該堅(jiān)守好每一階段的目標(biāo)，步步為營(yíng)到達(dá)改革的最終目標(biāo)。三是行政體制改革目標(biāo)制定要明確目標(biāo)的歸屬，區(qū)分各種不同目標(biāo)所對(duì)應(yīng)的政府層級(jí)或政府部門(mén)，為下一步目標(biāo)分解和目標(biāo)控制做好前提鋪墊。
（二）行政體制改革目標(biāo)要分解合理、控制有力。
行政體制改革在制定改革實(shí)施方案的時(shí)候，應(yīng)該注重對(duì)行政體制改革目標(biāo)的分解，2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工通知是對(duì)行政體制改革目標(biāo)分解的一個(gè)體現(xiàn)，例如第二條：制定印發(fā)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、國(guó)家鐵路局“三定”規(guī)定和地方改革完善食品藥品監(jiān)管體制的指導(dǎo)意見(jiàn)（中央編辦、食品藥品監(jiān)督管理總局分別負(fù)責(zé)，征求財(cái)政部等有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)。2013年3月底前完成）[16]。這不僅將總目標(biāo)分解成若干小目標(biāo)，還列出每個(gè)需要完成目標(biāo)的負(fù)責(zé)部門(mén)，以及完成目標(biāo)的時(shí)間，通知中的其他條款也都是類(lèi)似的框架。在今后的行政體制改革過(guò)程中，可以更加系統(tǒng)地按照職責(zé)和權(quán)限的劃分去分解改革目標(biāo)。將行政體制改革目標(biāo)層層分解，落實(shí)到每個(gè)部門(mén)甚至每個(gè)個(gè)體，同時(shí)圍繞重點(diǎn)工作規(guī)定達(dá)到目標(biāo)的日期、權(quán)責(zé)和達(dá)到最低效益的標(biāo)準(zhǔn)。在這種明確的目標(biāo)分解的前提下，根據(jù)分解到每個(gè)部門(mén)或者每個(gè)層級(jí)的目標(biāo)控制改革的進(jìn)程。這種控制一方面是改革者對(duì)照自身目標(biāo)的自我控制，另一方面是上級(jí)部門(mén)對(duì)下級(jí)行政改革目標(biāo)進(jìn)行狀況的控制。無(wú)論是自我控制還是上級(jí)監(jiān)督控制，在發(fā)現(xiàn)偏離改革目標(biāo)的情況時(shí)要及時(shí)糾正避免影響改革的整體進(jìn)程。
十多年來(lái)，黨和政府一直致力于行政體制改革，其間進(jìn)行過(guò)三次較大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，基本方向是實(shí)行政企分開(kāi)、轉(zhuǎn)變職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高效率。但由于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境還沒(méi)有完全形成，舊的高度集中統(tǒng)一的思想觀念還沒(méi)有徹底轉(zhuǎn)變，干部人事制度改革沒(méi)有及時(shí)跟上，致使一些機(jī)構(gòu)減而復(fù)增。黨的十四大確定建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，加快改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的步伐，可以預(yù)見(jiàn)行政體制將要發(fā)生一系列的重大變化。
政府的微觀經(jīng)濟(jì)管理職能逐漸削弱或消失，宏觀經(jīng)濟(jì)管理的職能將進(jìn)一步加強(qiáng)。
行政與企業(yè)將進(jìn)一步分離，企業(yè)將真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實(shí)體。
財(cái)政投資管理體制將發(fā)生重大變化。今后國(guó)家的財(cái)政支出將分為三大部分：一是用于那些周期長(zhǎng)、利潤(rùn)少、規(guī)模大、單個(gè)企業(yè)不愿投資或無(wú)力投資，又是社會(huì)所必需的項(xiàng)目。二是用于社會(huì)公共事業(yè)，如教育、衛(wèi)生、撫恤、救濟(jì)、公共工程等。三是用于行政支出和國(guó)防支出。這些變化，對(duì)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)企業(yè)的生存和發(fā)展能力;促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大有益處。
金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)將朝著企業(yè)化的方向變化。
國(guó)家包辦、包管事業(yè)單位的格局將被打破。
人事制度改革將在更廣闊的領(lǐng)域里展開(kāi)。
教育行政部門(mén)將逐漸減少對(duì)學(xué)校的行政干預(yù)，使各類(lèi)學(xué)校朝著自主辦學(xué)的方向發(fā)展。一是教育、教學(xué)將朝著注重職業(yè)教育和能力培訓(xùn)的方向發(fā)展，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)各類(lèi)人才的需求。二是改變單一的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)由國(guó)家統(tǒng)一撥款的模式，學(xué)?？梢远喾交I集辦學(xué)資金，私立學(xué)校、社會(huì)辦學(xué)將有一個(gè)較大的發(fā)展。三是高等學(xué)校將淘汰一些落后的專(zhuān)業(yè)，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求設(shè)置專(zhuān)業(yè)和課程，配備師資。四是學(xué)校內(nèi)部將實(shí)行教師職務(wù)聘任制，進(jìn)行工資分配制度的改革，建立激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。五是大中專(zhuān)學(xué)校畢業(yè)生的就業(yè)，同樣要經(jīng)過(guò)市場(chǎng)的挑選。在實(shí)行國(guó)家公務(wù)員制度后，大學(xué)畢業(yè)生不再和官員資格劃等號(hào)。
政府行政機(jī)構(gòu)和人員將大幅度削減。
行政管理體制改革也給秘書(shū)工作提出了新的更高的要求：
首先，要迅速轉(zhuǎn)變觀念。秘書(shū)工作是當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)參謀助手的工作。
二、提升城市學(xué)院行政管理質(zhì)量的路徑
1加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，改革行政管理的體制機(jī)制提升城市學(xué)院行政管理質(zhì)量，首先要進(jìn)行管理上的機(jī)制改革。轉(zhuǎn)換工作重心，明確改革目標(biāo)，走行政管理工作的內(nèi)涵式、質(zhì)量化的發(fā)展道路；健全工作機(jī)制，以績(jī)效考評(píng)為導(dǎo)向，做好資源的優(yōu)化分配，通過(guò)每一年度的質(zhì)量評(píng)價(jià)，來(lái)督促和提升行政管理人員提升的工作積極性和主動(dòng)性。其次要完善行政管理工作的評(píng)價(jià)機(jī)制。比如平衡計(jì)分卡的考核模式，從愿景、使命、戰(zhàn)略中找出來(lái)的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，保證行政管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的考核指標(biāo)。這能夠反映行政管理人員服務(wù)對(duì)象和內(nèi)部職工的重要情況，并通過(guò)流程等最終體現(xiàn)在提高組織有形資產(chǎn)的價(jià)值。再次，要進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，在行政管理過(guò)程中建立競(jìng)爭(zhēng)性資源配置方式和引導(dǎo)性資源配置制度，發(fā)揮好資源配置的調(diào)控作用，引導(dǎo)行政管理工作質(zhì)量提升目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
【中圖分類(lèi)號(hào)】D922.287文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B文章編號(hào)：1673-8500（2013）04-0036-02
1證券行政監(jiān)管理論概述
證券市場(chǎng)是由一系列非常復(fù)雜的、人為設(shè)計(jì)的組織體制及資本運(yùn)行機(jī)制組成的龐大市場(chǎng)，在這個(gè)市場(chǎng)中，監(jiān)管者與被監(jiān)管者產(chǎn)生了一系列的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。我國(guó)《證券法》是調(diào)整證券法律關(guān)系的基本法律，其中行政機(jī)關(guān)權(quán)力、程序規(guī)范、資格限制、強(qiáng)制規(guī)范、禁止性規(guī)定以及行政處罰均較多，本質(zhì)上是部管理法。所謂證券監(jiān)管行政法律關(guān)系，是指經(jīng)《證券法》及相關(guān)法律規(guī)范確認(rèn)和調(diào)整的，因監(jiān)管行政權(quán)力而形成的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他當(dāng)事人之間的證券權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
目前，幾乎所有國(guó)家的證券監(jiān)管活動(dòng)都是由政府部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)和證券交易所共同完成的。1997年8月起證券交易所的管理權(quán)從地方政府收歸到了中國(guó)證監(jiān)會(huì)。1997年11月，中央金融工作會(huì)議決定對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和信托業(yè)實(shí)行分業(yè)管理，并決定建立起一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的證券期貨管理體系，理順中央和地方多級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的關(guān)系，并由中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)統(tǒng)一行使對(duì)全國(guó)證券、期貨業(yè)的監(jiān)管職責(zé)。
2我國(guó)證券監(jiān)管體制存在的主要缺陷
我國(guó)在加入WTO后，國(guó)內(nèi)的證券市場(chǎng)獲得了快速發(fā)展，也取得了巨大的成績(jī)，中國(guó)證監(jiān)會(huì)作為統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)體制下的監(jiān)管體系已經(jīng)建立起來(lái)并逐步完善。然而鑒于以往的歷史及經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的證券監(jiān)管體制存在的問(wèn)題主要存在于兩部分，一是監(jiān)管主體方面，證監(jiān)會(huì)機(jī)構(gòu)定性模糊、監(jiān)管權(quán)力不足、獨(dú)立性欠缺等；二是監(jiān)管行為方面，證監(jiān)會(huì)的行政許可審批權(quán)過(guò)大、監(jiān)管行政處罰滯后、政策干預(yù)廣泛，并且又缺乏必要的規(guī)范和監(jiān)督機(jī)制。
3我國(guó)證券監(jiān)管體制的改革與完善
我國(guó)證券監(jiān)管體制的改革與完善可以從以下幾個(gè)方面著手：
1.完善證券監(jiān)管行政法規(guī)立法體系
在我國(guó)證券市場(chǎng)正處于“新興加轉(zhuǎn)軌”時(shí)期，不確定性因素較多，此時(shí)，行政法規(guī)具有法律無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。因此，對(duì)于證券發(fā)行、市場(chǎng)交易、中介機(jī)構(gòu)、上市公司等各方面的監(jiān)管問(wèn)題，可以行政法規(guī)加以規(guī)范。在行政法規(guī)的立法活動(dòng)中，要嚴(yán)格遵循《行政法規(guī)制定程序條例》等相關(guān)法律法規(guī)，提高立法質(zhì)量，并且對(duì)于已制定的行政法規(guī)，要根據(jù)實(shí)際情況，及時(shí)修訂和廢止。
2.完善監(jiān)管行為的法律規(guī)制
一套完整的行政程序制度應(yīng)包括以下內(nèi)容：管轄、行政委托、行政協(xié)助、回避、申請(qǐng)及處理、調(diào)查、證據(jù)、陳述意見(jiàn)、公聽(tīng)會(huì)、聽(tīng)證、政府信息公開(kāi)、閱覽卷宗、說(shuō)明理由、期間、送達(dá)、費(fèi)用、簡(jiǎn)易程序等。因此，對(duì)于我國(guó)證券監(jiān)管行政程序法制化問(wèn)題提供以下兩點(diǎn)建議：
2.1健全監(jiān)管信息公開(kāi)制度，我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息公開(kāi)制度仍然并不健全，如首次申請(qǐng)股票發(fā)行，發(fā)行審核標(biāo)準(zhǔn)的公開(kāi)制度缺失就導(dǎo)致在證監(jiān)會(huì)經(jīng)常駐有各種“公關(guān)團(tuán)體”，試圖通過(guò)各種不當(dāng)渠道以獲取信息爭(zhēng)取順利通過(guò)。因此，對(duì)于證券發(fā)行、交易等各種證券活動(dòng)的監(jiān)管信息，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)。
2.2健全行政聽(tīng)證程序，如：聽(tīng)證適用范圍應(yīng)僅限于監(jiān)管機(jī)構(gòu)做出的較為嚴(yán)重的行政處罰決定或者涉及到重大公共利益事項(xiàng)的行政許可；不應(yīng)由當(dāng)事人來(lái)承擔(dān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織的聽(tīng)證費(fèi)用；當(dāng)事人如認(rèn)為聽(tīng)證主持人可能與本案存在直接利害關(guān)系的，當(dāng)事人應(yīng)有權(quán)申請(qǐng)其回避，并且聽(tīng)證主持人的職能應(yīng)由非本案的調(diào)查人員擔(dān)任；舉行聽(tīng)證時(shí)在調(diào)查人員提出違法事實(shí)、相關(guān)證據(jù)和行政處罰建議后，當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行申辯和質(zhì)證等。
3.抽象監(jiān)管行為司法救濟(jì)制度的建立
我國(guó)證券市場(chǎng)常被人稱之為政策市，常常存在著救濟(jì)難的問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟法之規(guī)定，抽象行政行為不屬于行政訴訟受案范圍，這極不利于證券監(jiān)管中行政相對(duì)人合法權(quán)益的保障，應(yīng)將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍，并將行政訴訟范圍中的抽象行政行為界定為規(guī)章、以及規(guī)章以下的規(guī)范性文件。因此，我國(guó)應(yīng)適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大行政訴訟范圍，盡快建立起對(duì)抽象行政監(jiān)管行為的司法審查制度。也只有這樣，才能更好地制約證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力，從而達(dá)到充分保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的目的，從根本上改變政策治市的模式，進(jìn)而促進(jìn)證券市場(chǎng)健康穩(wěn)定地發(fā)展。
4.完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)制衡機(jī)制
監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督機(jī)制的對(duì)象是監(jiān)管機(jī)構(gòu)做出監(jiān)管行為的整個(gè)過(guò)程，目的是保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的各種監(jiān)管行為的公平、公正、合理，防止監(jiān)管機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性權(quán)力被濫用。
4.1強(qiáng)化證監(jiān)會(huì)監(jiān)察局的獨(dú)立性，中國(guó)證監(jiān)會(huì)監(jiān)察局作為證監(jiān)會(huì)行政監(jiān)督機(jī)關(guān)，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，缺乏獨(dú)立性、地位不高、權(quán)威不夠，應(yīng)將監(jiān)察局人事任免權(quán)收歸國(guó)務(wù)院，并直接對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)；同時(shí)，各項(xiàng)開(kāi)支費(fèi)用應(yīng)當(dāng)單列，分別由國(guó)務(wù)院審議后列入財(cái)政預(yù)算。
4.2充分發(fā)揮新聞?shì)浾摫O(jiān)督的作用，證券監(jiān)管往往能成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，因此，充分發(fā)揮新聞監(jiān)督“第四權(quán)力”的地位，使其監(jiān)督的功能得以發(fā)揮。
4.3充分發(fā)揮自律監(jiān)管體系的作用，提升證券業(yè)協(xié)會(huì)及證券交易所等一系列自律性組織的獨(dú)立地位，并應(yīng)賦予它們更多的監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任。對(duì)于證券業(yè)協(xié)會(huì)，證監(jiān)會(huì)應(yīng)放松進(jìn)而放棄對(duì)證券業(yè)協(xié)會(huì)的行政控制和領(lǐng)導(dǎo)，并將其改變成對(duì)協(xié)會(huì)的依法監(jiān)督關(guān)系，使協(xié)會(huì)成為在法律和行政雙重地位上能完全獨(dú)立于證監(jiān)會(huì)的一個(gè)自治組織；對(duì)于證券交易所，應(yīng)強(qiáng)化其獨(dú)立性，降低證監(jiān)會(huì)對(duì)其的直接控管，將證券交易所作為一個(gè)監(jiān)管的對(duì)象而非是完全附屬于自己的下屬單位，并應(yīng)歸還人事任免權(quán)于證券交易所。
參考文獻(xiàn)
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《行政訴訟法》第32條規(guī)定：“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”。由此可見(jiàn)，行政訴訟中的舉證與民事訴訟中的舉證有著質(zhì)的區(qū)別。人民法院對(duì)具體行政行為的審查，主要是認(rèn)定具體行政行為是否合法，合法的具體行政行為必須“證據(jù)確鑿，適用法律法規(guī)正確，符合法定程序”三項(xiàng)條件必須同時(shí)具備，當(dāng)被告行政機(jī)關(guān)不能證明具體行政行為所依據(jù)的事實(shí)時(shí)，就由被告承擔(dān)敗訴的的結(jié)果，原告并不因?yàn)榕e不出證據(jù)反駁行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)而敗訴，對(duì)具體行政行為合法性的舉證責(zé)任由行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)，舉證責(zé)任制度是行政訴訟所特有的。庭審中，被告必須通過(guò)大量證據(jù)證明其具體行政行為的合法性。如果行政機(jī)關(guān)把一些與所審查的具體行政行為無(wú)關(guān)聯(lián)的、不合法的證據(jù)在庭審中一一出示，宣讀，把作出具體行政行為之后收集的證據(jù)雜亂無(wú)章、毫無(wú)順序地讓原告辯認(rèn)，必然拖延庭審時(shí)間。因此主審法官在法庭調(diào)查開(kāi)始后，必須明確地對(duì)行政機(jī)關(guān)的舉證進(jìn)行引導(dǎo)，例：在審理行政處罰具體行為是否合法案件，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)向法庭證明原告違法的事實(shí)。在被告出示證據(jù)之前分類(lèi)要求被告舉證，并詢問(wèn)被告所舉證據(jù)是為了證明什么，是什么時(shí)間取得的，為原告質(zhì)證打開(kāi)思路，保證質(zhì)證效果。筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個(gè)方面指導(dǎo)舉證。
1、重點(diǎn)出示具體行政行為作出之前所取得的證據(jù)。
行政機(jī)關(guān)在作出某具體行政行為之前，應(yīng)先取得實(shí)施該具體行政行為的充分證據(jù)，然后才能作出影響相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)的決定。如果證據(jù)不足，行政機(jī)關(guān)即不能作出該具體行政行為，即使作出，法院也可以判決撤銷(xiāo)。可以說(shuō)在具體行政行為作出之前行政機(jī)關(guān)取得的證據(jù)，對(duì)具體行政行為的合法性起著決定的作用。行政機(jī)關(guān)舉證不在于多，而在于所舉證有無(wú)證明力。庭審法官應(yīng)引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)向法院出示、宣讀具體行政行為作出之前所收集的證據(jù)。對(duì)于庭審時(shí)間長(zhǎng)短，法律未作明確規(guī)定，審判實(shí)踐證明庭審法官必須在有限的時(shí)間內(nèi)，保證當(dāng)庭舉證、質(zhì)證、論證、辯論的完成，必須提高庭審效率。庭審效率提高的一個(gè)重要體現(xiàn)就是在單位時(shí)間內(nèi)把“事”做的更多更好。如果庭審法官對(duì)被告舉證稍加指導(dǎo)，就有充分的時(shí)間對(duì)有證明力的證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，讓原被告雙方就質(zhì)證的證據(jù)展開(kāi)充分的辯論，保證質(zhì)證效果。如果遇到被告出示具體行政行為作出之前收集的證據(jù)，庭審法官應(yīng)采取什么態(tài)度呢？有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為在庭上出示什么證據(jù)是當(dāng)事人的權(quán)利，法院對(duì)證據(jù)怎么認(rèn)定是法院的事；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為當(dāng)事人在庭上應(yīng)出示具有證明力的證據(jù)，不能把法律規(guī)定了沒(méi)有證明力的證據(jù)在庭上出示、宣讀，庭審法官發(fā)現(xiàn)這種情況應(yīng)予制止。筆者傾向于后一種觀點(diǎn)。作為行政訴訟，舉證責(zé)任在被告一方，被告是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，其出庭人員是具有一定法律知識(shí)的國(guó)家工作人員或?qū)I(yè)律師，庭審法官只要對(duì)被告舉證加于指導(dǎo)，是完全可以保證被告舉證質(zhì)量的，只在這樣才能保證質(zhì)證效果，為法院分析判斷證據(jù)打下良好的基礎(chǔ)。
筆者在此講到被告應(yīng)重點(diǎn)出示具體行政行為作出之前所收集的證據(jù)，并不是說(shuō)具體行政行為作出之后，行政機(jī)關(guān)就不能收集證據(jù)?！缎姓V訟法》第34條規(guī)定：“人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充證據(jù)”。根據(jù)《行政訴訟法》第34條的規(guī)定，被告經(jīng)法院批準(zhǔn)，仍可以在作出具體行政行為之后收集證據(jù)。對(duì)這些證據(jù)的范圍行政訴訟法未作明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為之后，經(jīng)法院準(zhǔn)許可以收集證據(jù)，這些證據(jù)的范圍是有限的，法院的“權(quán)”也是有限的。如果法院可以允許行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為之后補(bǔ)充任何證據(jù)，法院并以此為證據(jù)作為定案的根據(jù)，那么“以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩”就不能在行政訴訟中得到體現(xiàn)，這條法律基本原則就會(huì)成為一句空話，行政管理相對(duì)人的權(quán)利就得不到保障。那么在什么情況下，被告可以在作出具體行政行為之后收集證據(jù)呢？根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行（中華人民共和國(guó)行政訴訟法）若干問(wèn)題的解釋》第二十八條的規(guī)定，具有下列情形之一的，被告經(jīng)法院準(zhǔn)許可以補(bǔ)充相關(guān)的證據(jù)：1、被告在作出具體行政行為時(shí)，已經(jīng)收集證據(jù)，但因不可抗力等正當(dāng)事由不能提供的；2、原告或者第三人在訴訟過(guò)程中，提出了其在被告實(shí)施行政行為過(guò)程中沒(méi)有提出的反駁理由或者證據(jù)的。人民法院也只有在這兩種情況下才能有權(quán)允許被告向原告或其他人收集證據(jù)或補(bǔ)充證據(jù)。因此在庭審中，主審法官應(yīng)首先要求行政機(jī)關(guān)出示或宣讀具體行為作出之前所收集的證據(jù)。
2、提供作出具體行政行為的事實(shí)和程序證據(jù)。
具體行政行為是行政機(jī)關(guān)將普遍性規(guī)范適用于特定的人、事的行為。具體行政行為包括事實(shí)性行政行為和程序性行政行為，程序性行政行為是指行政機(jī)關(guān)的某種實(shí)體行為作出以前履行先行程序的行為。主審法官在法庭調(diào)查開(kāi)始后，在被告舉證之前，應(yīng)要求被告向法院說(shuō)明證據(jù)的基本情況和應(yīng)證的事實(shí)。首先要求行政機(jī)關(guān)出示、宣讀或介紹作出被訴具體行政行為程序合法的證據(jù)，即法定程序舉證，如行政文書(shū)送達(dá)回證、告之筆錄、審批程序表格等。具體行政行為可能因違反法定程序而被撤銷(xiāo)，因此行政訴訟中被告必須提供具體行政行為程序合法的程序性證據(jù)。其次被告應(yīng)向法院出示、宣讀作出具體行政行為事實(shí)依據(jù)。具體行政行為的每一個(gè)事實(shí)要件，都應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的證據(jù)支持。如果沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)支持，行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)就是空中樓閣。人民法院審查具體行政行為是否合法的一個(gè)重要方面就是具體行政行為所認(rèn)定的事實(shí)是否清楚，是否有證據(jù)支持。因此，行政機(jī)關(guān)向法院出示作出具體行政行為的事實(shí)依據(jù)是行政訴訟舉證的一個(gè)重要方面。在我國(guó)是“程序”、“實(shí)體”并重，所以在要求被告出示這方面證據(jù)時(shí)，也應(yīng)同樣對(duì)待。
3、提供作出具體行政行為所適用法律，法規(guī)和其他規(guī)范性文件。
行政機(jī)關(guān)適用的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件范圍大、條文多、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，行政管理相對(duì)人對(duì)這些規(guī)范的了解受到很大限制，就是審判人員對(duì)這些規(guī)范也了解不夠。所以，法律明文規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)向法院提供具體行政行為所適用的法律、法規(guī)和規(guī)范性文件。在庭審時(shí)行政機(jī)關(guān)必須當(dāng)庭出示，宣讀具體行政行為所依據(jù)的法律、法規(guī)，并當(dāng)庭質(zhì)證。在此筆者要強(qiáng)調(diào)的是在行政法律規(guī)范體系中法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方性規(guī)章、法律層級(jí)排列有序、其法律效力依次遞減，因此在庭審時(shí)，審判人員應(yīng)要求被告重點(diǎn)出示被訴具體行政行為所適用的法律、行政法規(guī)。其次是地方性法規(guī)，再其次是行政規(guī)章
4、提供證明具體行政行為屬于其職權(quán)范圍和是否的證據(jù)。
行政訴訟中，如果行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍法律規(guī)定明確，原被告雙方無(wú)爭(zhēng)議，則被告不需要提供此類(lèi)證據(jù)。如果原告提出行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)范圍行使職權(quán)或，庭審法官應(yīng)指導(dǎo)被告提供行政機(jī)關(guān)是在職權(quán)范圍內(nèi)使權(quán)力沒(méi)有的證據(jù)。
行政訴訟中，庭審法官應(yīng)怎樣引導(dǎo)被告舉證是衡量庭審法官庭審綜合能力的一個(gè)重要方面，在此要指出的是因行政案件的種類(lèi)不同，原告的訴訟請(qǐng)求不同，被告的舉證內(nèi)容也有不同，一般行政案件，庭審法官應(yīng)主要把握好以上四點(diǎn)。
二、行政案件庭審如何進(jìn)行質(zhì)證。
行政訴訟中的質(zhì)證有廣義和狹義之分，狹義的質(zhì)證是指被告在開(kāi)庭出示證據(jù)后，由原告當(dāng)庭辨認(rèn)，提出異議；廣義的質(zhì)證是指在庭審法官主持下，由被告出示、宣讀作出具體行政行為的證據(jù)后，由原告辨認(rèn)，向被告詢問(wèn)，提出反證，雙方進(jìn)行辯論等方式證明其證據(jù)效力的一種訴訟制度。行政訴訟法對(duì)質(zhì)證未作明確規(guī)定，行政訴訟如何質(zhì)證，成為一個(gè)值得探討的話題。依照民事訴訟法第六十六條之規(guī)定，行政訴訟案件定案的證據(jù)，必須是經(jīng)法庭質(zhì)證的證據(jù)。法庭對(duì)證據(jù)的審查、判斷正是貫穿當(dāng)事人的質(zhì)證過(guò)程。由此可見(jiàn)，行政訴訟中，質(zhì)證是行政庭審的一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)。那么，行政案件庭審行政審判人應(yīng)怎樣把握好質(zhì)證這一環(huán)節(jié)呢？怎樣進(jìn)行質(zhì)證呢？筆者談?wù)勏铝幸庖?jiàn)。
1、行政案件舉證、質(zhì)證交叉進(jìn)行，一證一質(zhì)，充分體現(xiàn)辯論式開(kāi)庭審理方式特點(diǎn)。
行政訴訟的質(zhì)證是伴隨著行政機(jī)關(guān)的舉證而產(chǎn)生的，原告對(duì)行政機(jī)關(guān)證據(jù)的質(zhì)證以行政機(jī)關(guān)的舉證為前提，行政訴訟的舉證責(zé)任在被告一方，因此行政訴訟的質(zhì)證與民事訴訟的質(zhì)證有所區(qū)別。民事訴訟的質(zhì)證一般采用一證一質(zhì)法、分類(lèi)質(zhì)證法、綜合質(zhì)證法三種質(zhì)證方法。行政訴訟的質(zhì)證筆者贊同采用一證一質(zhì)法，即將被告所舉的證據(jù)和法院調(diào)取的證據(jù)由原告逐一質(zhì)證，提出反證，雙方展開(kāi)充分辯論。這樣能使法庭辯論貫穿于庭審始終，充分體現(xiàn)辯論式開(kāi)庭審理方式的特點(diǎn)。如果行政案件的質(zhì)證采用分類(lèi)質(zhì)證法或綜合質(zhì)證法，其結(jié)果是被告不斷地在出示、宣讀證據(jù)，原告為記清楚每一證據(jù)埋頭記錄，旁聽(tīng)者也記不清諸多證據(jù)是為了證明什么，原告對(duì)此證據(jù)是什么態(tài)度，主審法官也無(wú)法對(duì)證據(jù)進(jìn)行當(dāng)庭論證，因此行政訴訟的質(zhì)證采取一證一質(zhì)是比較科學(xué)的。
2、原被告應(yīng)對(duì)質(zhì)證的證據(jù)的證明力展開(kāi)充分的辯論。
法庭調(diào)查過(guò)程中，被告舉證后，原告對(duì)被告出示的證據(jù)提出異議，雙方對(duì)質(zhì)證證據(jù)的不同意見(jiàn)，是在質(zhì)證過(guò)程中雙方展開(kāi)充分辯論，還是在法庭調(diào)查結(jié)束后，法庭辯論階段由原被告雙方辯論。現(xiàn)存在兩種不同的意見(jiàn)。筆者傾向于前一種意見(jiàn)即在質(zhì)證過(guò)程中，原被告對(duì)質(zhì)證據(jù)展開(kāi)充分辯論。原告對(duì)證據(jù)的質(zhì)證過(guò)程也正是庭審法官對(duì)證據(jù)的證明力的判斷過(guò)程。如果雙方不對(duì)質(zhì)證的證據(jù)展開(kāi)充分的辯論，審判人員是無(wú)法分析此證據(jù)的客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性的，更無(wú)法對(duì)此證據(jù)的證明力進(jìn)行正確判斷。無(wú)論是被告所收集的證據(jù)還是法院所取得的證據(jù)，都可能存在某些不真實(shí)、不合法的成分。有的可能與案件沒(méi)有直接聯(lián)系，只有讓原被告就質(zhì)證的證據(jù)展開(kāi)充分的辯論，讓原告提出反證，雙方質(zhì)證，才能使事實(shí)的真象越辯越明，才能使法官正確判斷證據(jù)的證明力。如果質(zhì)證時(shí)，雙方辯論意見(jiàn)都留到法庭辯論階段提出，往往會(huì)出現(xiàn)原被告當(dāng)事人對(duì)證據(jù)證明什么張冠李戴，雙方互相糾纏不清，不利于法官判斷證據(jù)的證明力，還會(huì)無(wú)限延長(zhǎng)開(kāi)庭時(shí)間。因此在法庭調(diào)查過(guò)程中，原被告就質(zhì)證的證據(jù)展開(kāi)充分的辯論是提高庭審效率的一個(gè)重要舉措。
3、原被告對(duì)具體行政行為認(rèn)定的事實(shí)爭(zhēng)議較大的，應(yīng)要求證人當(dāng)庭質(zhì)證。
在行政訴訟中，證人證言是具體行政行為認(rèn)定事實(shí)的一種常見(jiàn)證據(jù)，行政機(jī)關(guān)用證人的證言這種證據(jù)來(lái)證明具體行政行為認(rèn)定事實(shí)的存在。當(dāng)行政管理相對(duì)人對(duì)事實(shí)持否定態(tài)度，雙方爭(zhēng)議較大時(shí)，人民法院開(kāi)庭審理此類(lèi)案件，庭審時(shí)應(yīng)要求證人當(dāng)庭質(zhì)證。如果證人不出庭作證，被告出示證人證言的真?zhèn)?，證人作證的背景，證人與本案有無(wú)利害關(guān)系，證人的感知能力，記憶能力，行為能力等等，庭審法官是不可能完全知曉的。不排除有行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為以后，找證人補(bǔ)證或誘導(dǎo)證人作證的情況。因行政訴訟當(dāng)事人地位的不平等，法院審判人員必須高度重視保護(hù)行政管理相對(duì)人的合法權(quán)利。為避免以上情況的發(fā)生，人民法院對(duì)具體行政行為所認(rèn)定的事實(shí)進(jìn)行嚴(yán)格審查，行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)所涉及到的證人應(yīng)要求其出庭當(dāng)庭質(zhì)證，這樣有利益查明案件的真實(shí)情況，有利于判斷證人證言于的證明力，有利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。證人怎樣出庭質(zhì)證，筆者認(rèn)為應(yīng)注意幾點(diǎn)：一是原被告雙方對(duì)事實(shí)無(wú)爭(zhēng)議，僅對(duì)具體行政行為程序是否合法爭(zhēng)議較大的，證人不必出庭作質(zhì)證，以減少不必要的工作量；二是證人不能聽(tīng)庭。證人聽(tīng)庭會(huì)使證人作證帶有傾向性，不利于查明案件的真實(shí)情況；三是證人出庭之前，庭審法官詢問(wèn)當(dāng)事人要求證人作證是為了證明什么事實(shí)。證人出庭后應(yīng)先讓證人陳述事實(shí)后，再根據(jù)作證情況有條件地允許雙方當(dāng)事人發(fā)問(wèn)，以免當(dāng)事人誘導(dǎo)證人作證。
4、讓原告充分行使質(zhì)證權(quán)
【摘要題】行政管理體制改革
【正文】
黨的十六大報(bào)告提出了深化行政改革的目標(biāo)和主要任務(wù)，在許多方面都有較大突破和發(fā)展。改革的目標(biāo)是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能，依法規(guī)范中央與地方的職能和權(quán)限，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革、行政執(zhí)法體制改革、事業(yè)單位改革和國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，建立和完善決策機(jī)制、權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制，大力推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)等項(xiàng)內(nèi)容。
（一）建立服務(wù)型政府
建立服務(wù)型政府是近年來(lái)理論界和各級(jí)政府在深化行政改革中提出的一個(gè)目標(biāo)選擇。服務(wù)型政府本質(zhì)上是社會(huì)本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社會(huì)和公民是否需要，并以此來(lái)作為政府職能定位的依據(jù)，它與傳統(tǒng)的以官本位、權(quán)力本位為特征的管制型政府相比較，是兩種不同的管理理念和管理方式。將建立服務(wù)型政府作為新時(shí)期行政改革的一個(gè)目標(biāo)選擇，將有助于從新的視角，把行政改革和政府職能轉(zhuǎn)變引向深入。在實(shí)踐中，已有越來(lái)越多的地方政府認(rèn)識(shí)到建立服務(wù)型政府的必要性，著手改革以往“重管理、輕服務(wù)”的政府管理方式。上海、南京、珠海等地政府紛紛提出創(chuàng)建服務(wù)型政府的目標(biāo)，并在創(chuàng)新服務(wù)、社會(huì)評(píng)議、減少管制等方面進(jìn)行了有益探索。
我國(guó)中央、省級(jí)政府的主要功能要于決策和宏觀調(diào)控，在管理上具有宏觀性、調(diào)控性和間接性的特點(diǎn)，同時(shí)在決策和管理上也要體現(xiàn)我國(guó)服務(wù)型政府的本質(zhì)要求；省以下地方政府直接面對(duì)社會(huì)、企事業(yè)單位和公眾提供公共服務(wù)。因此，不同層級(jí)政府的職能定位應(yīng)有所不同，中央和省級(jí)政府可以作為以宏觀管理為主的“決策——服務(wù)型政府”，省以下地方政府應(yīng)為以公共服務(wù)為主的“服務(wù)型政府”。
（二）建立面向市場(chǎng)的政府
建立面向市場(chǎng)、親市場(chǎng)、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府等提法的涵義大體相同，都是指在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，凡是市場(chǎng)能發(fā)揮優(yōu)勢(shì)或能做的事，都應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)來(lái)做，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。強(qiáng)調(diào)政府要面向市場(chǎng)，將有利于進(jìn)一步明確市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場(chǎng)的關(guān)系，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。政論要起好“掌舵”作用、催化作用、促進(jìn)作用，而不是“劃槳”作用、大包大攬作用；也有助于將政府發(fā)揮職能作用的主要方向，放在加強(qiáng)宏觀調(diào)控上，放在創(chuàng)造有效率的市場(chǎng)環(huán)境上，圍繞市場(chǎng)行使好調(diào)節(jié)、培育、監(jiān)管和服務(wù)職能。
（三）建立責(zé)任政府
責(zé)任政府的提法，主要是為了按照依法行政的要求，強(qiáng)化政府責(zé)任。在以往權(quán)力高度集中的行政體制下，政府權(quán)力與責(zé)任嚴(yán)重脫節(jié)和失衡，強(qiáng)調(diào)權(quán)力配置而忽視追究責(zé)任，重視行使權(quán)力而忽視承擔(dān)責(zé)任，注重虛置監(jiān)督形式而忽視追究責(zé)任。
現(xiàn)階段推行依法行政的關(guān)鍵，在于強(qiáng)化政府責(zé)任，使權(quán)力的責(zé)任掛鉤，建立責(zé)任政府。為此，下一步行政改革應(yīng)力爭(zhēng)取得以下突破：一是賦予權(quán)力的同時(shí)必須明確責(zé)任；二是健全政府責(zé)任制度，制定落實(shí)法定質(zhì)詢、罷免等追究責(zé)任的具體程序，創(chuàng)設(shè)引咎辭職、責(zé)令辭職等易于實(shí)施的責(zé)任制度；三是推行行政執(zhí)法責(zé)任制度，并與政府外部評(píng)議制度相掛鉤；四是加大執(zhí)法監(jiān)督的獨(dú)立性、公開(kāi)性和民主參與。
（四）依照公共管理理念轉(zhuǎn)變管理模式
公共管理是從發(fā)達(dá)國(guó)家引進(jìn)的管理理念，核心涵義在于公共性，突出強(qiáng)調(diào)管理主體的多元化，管理導(dǎo)向的社會(huì)化，公共服務(wù)的市場(chǎng)化等新的觀念，與傳統(tǒng)意義上的“行政管理”有較大的差別。
在實(shí)踐中，各級(jí)政府開(kāi)始運(yùn)用這一理論，轉(zhuǎn)變職能，改進(jìn)管理，推進(jìn)改革。例如，財(cái)政部門(mén)提出了建立“公共財(cái)政體制”的目標(biāo)，人事部門(mén)提出了人力資源管理戰(zhàn)略，深圳等地政府提出了政府職能從無(wú)限到有限、從部門(mén)性轉(zhuǎn)向公共性、從政府單一治理轉(zhuǎn)向社會(huì)共同治理等項(xiàng)改革目標(biāo)，都是十分有益的探索。
貫穿于美國(guó)的程序公正原則的一條主線就是：與其把民主的制度用專(zhuān)制的程序來(lái)實(shí)施，還不如以民主的程序來(lái)實(shí)施專(zhuān)制的制度。此強(qiáng)調(diào)了程序的重要性。而我國(guó)隨著法治建設(shè)步伐的加快，曾經(jīng)一味"重實(shí)體、輕程序"的傳統(tǒng)觀念已經(jīng)有所改觀，然而，真正在落實(shí)一些具體制度時(shí)，如在我國(guó)的行政證據(jù)制度中，這種觀念卻又會(huì)突然迸發(fā)出來(lái)，影響行政程序制度的真正落實(shí)。
一、行政證據(jù)的涵義
證據(jù)是法律程序的靈魂，證據(jù)制度是各國(guó)行政程序法的核心制度，離開(kāi)證據(jù)的證明作用，所謂的法律程序也將變得毫無(wú)意義。而行政證據(jù)在行政活動(dòng)中的地位和作用至關(guān)重要，它是行政主體賴以作出行政行為的基礎(chǔ),也是行政主體依法行政的前提所在，目前已有行政程序法的國(guó)家都在其行政程序法中規(guī)定了證據(jù)制度。
那么，何謂行政證據(jù)制度呢？
對(duì)此，我國(guó)法律未作明確規(guī)定。各學(xué)者也是見(jiàn)仁見(jiàn)智，應(yīng)松年老師在他的《比較行政程序法》一書(shū)中，綜合各國(guó)行政程序法對(duì)于行政證據(jù)的相關(guān)規(guī)定，認(rèn)為"廣義的行政證據(jù)制度是指法律沒(méi)有明確規(guī)定排除的、一切可以用來(lái)證明案件主要事實(shí)的材料。狹義的行政證據(jù)是指定案證據(jù)" 還有學(xué)者認(rèn)為，行政證據(jù)是在行政程序中，由行政主體、相對(duì)人、人等依照法定程序收集或提供的具有法定形式，能夠證明案件真實(shí)情況并經(jīng)行政主體查證屬實(shí)的一切事實(shí)。還有學(xué)者認(rèn)為，行政程序證據(jù)是指行政機(jī)關(guān)在行政程序中，用以證明待證事實(shí)的證據(jù)?？梢?jiàn)，行政證據(jù)是與行政程序緊密結(jié)合在一起的概念，這是這幾組概念的共同點(diǎn)。
二、行政證據(jù)與相關(guān)概念的比較
（一）行政證據(jù)與行政訴訟證據(jù)的比較
目前，在行政法方面，我國(guó)對(duì)證據(jù)制度的研究主要集中在行政訴訟證據(jù)中，而行政程序和行政訴訟程序二者在所涉及的案件事實(shí)上也是相同的，因而行政證據(jù)和行政訴訟證據(jù)在一定程度上也存在著交叉的情況，那么它們二者又有那些不同呢，私以為，主要存在以下幾方面。
第一，二者證據(jù)范圍界線不同。行政證據(jù)存在于行政程序中，而行政訴訟證據(jù)存在于行政訴訟之中。當(dāng)然二者也會(huì)在某些時(shí)候相互重合，即當(dāng)某一具體行政行為進(jìn)入訴訟領(lǐng)域時(shí)，行政證據(jù)也會(huì)相應(yīng)地進(jìn)入行政訴訟中，從而與行政訴訟證據(jù)達(dá)成統(tǒng)一。但畢竟，行政程序中是直接運(yùn)用行政證據(jù)，而行政訴訟證據(jù)中卻要對(duì)這個(gè)進(jìn)入訴訟程序的證據(jù)進(jìn)行審查，二者還是不同一的。
第二，二者收集的主體不同。行政證據(jù)一般由行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人、行政第三人所收集，他們對(duì)于行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)作出一定的行政行為進(jìn)行證據(jù)的收集，而行政訴訟方面，這些證據(jù)必須經(jīng)過(guò)在行政訴訟中提交法院，才是行政訴訟證據(jù)。并且，行政機(jī)關(guān)在此喪失了收集證據(jù)的權(quán)利，而法院有收集證據(jù)的權(quán)力，即在行政程序終結(jié)之后，進(jìn)入行政訴訟后由法院收集證據(jù)且予以審查。
第三，二者的證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)不同。行政程序的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是以證據(jù)為載體的客觀真實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，既不是純粹的客觀真實(shí)，也不是純粹的證據(jù)事實(shí)，這是行政程序證明標(biāo)準(zhǔn)區(qū)別于訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)之處，而訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)只能是證據(jù)事實(shí)。只有在行政相對(duì)人充分行使了陳述、申辯、聽(tīng)證、請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)調(diào)查取證等程序權(quán)利后，行政機(jī)關(guān)仍具有最低限度的合理證據(jù)來(lái)證明事實(shí)，則行政機(jī)關(guān)才算實(shí)現(xiàn)了證明標(biāo)準(zhǔn)。
第四，證據(jù)運(yùn)用上的差別。行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政證據(jù)的目的是為了證明自己未或不為一定的行政行為的正當(dāng)性。在行政程序中，法院對(duì)于行政證據(jù)的運(yùn)用是第一次運(yùn)用，而在行政訴訟程序中，運(yùn)用的目的卻是為了審查行政機(jī)關(guān)的運(yùn)用是否正當(dāng)，屬于二次運(yùn)用。
第五，行政訴訟證據(jù)制度要尊重行政證據(jù)制度。如果行政訴訟證據(jù)制度隨意變更行政證據(jù)制度，就會(huì)讓行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人無(wú)所適從，這樣的話，所謂的行政證據(jù)制度也就變得毫無(wú)意義，因此一般情況下，行政訴訟證據(jù)制度不能變更行政證據(jù)制度，確保行政程序的合理合法維持。
（二）行政證據(jù)與民事、刑事證據(jù)的不同
行政證據(jù)與民事、刑事證據(jù)存在一定程度上的聯(lián)系，例如它們逗具有證據(jù)所特有的客觀性、相關(guān)性、合法性等特點(diǎn)。然而他們之間的區(qū)別也是顯而易見(jiàn)的，這主要源于各自所在的領(lǐng)域，因?yàn)橹黧w雙方的對(duì)等或不對(duì)等的關(guān)系，制裁的強(qiáng)度不同，從而使得行政證據(jù)制度與其他民事刑事證據(jù)存在很大差別。
三、我國(guó)行政證據(jù)制度的內(nèi)容設(shè)計(jì)
行政證據(jù)與其他證據(jù)的不同，便于我們更好的設(shè)計(jì)行政程序中的行政證據(jù)，而其中，文章著重探討保密原則與行政證據(jù)的協(xié)調(diào)及沖突。
（一）何謂保密特權(quán)原則
保密特權(quán)，也叫證人特權(quán)，拒絕作證的特權(quán)，它是英美普通法上一項(xiàng)傳統(tǒng)的證據(jù)規(guī)則，是指享有證據(jù)特權(quán)的人可以拒絕提供證言或者阻止他人提供證明。具體是指當(dāng)證人因負(fù)有義務(wù)被強(qiáng)迫向法庭作證時(shí)，為了保護(hù)特定的關(guān)系，私利益，賦予證人中的一些人因特殊情形而享有在訴訟中拒絕提供證據(jù)的一種特殊權(quán)利。享有特權(quán)者，可以免除出庭作證和就特權(quán)事項(xiàng)提供證明，可以制止他人揭示特權(quán)范圍內(nèi)的情況。 按照美國(guó)證據(jù)法的一般規(guī)定，任何人只要神智健全并對(duì)待證事項(xiàng)具有親身體驗(yàn)，都可以作證。但是根據(jù)保密特權(quán)原則，法律為了維護(hù)某些特殊社會(huì)關(guān)系的存在和發(fā)展，排除了一些原本具備相關(guān)性與可采性的證據(jù)，限制了當(dāng)事人舉證的途徑。
（二）保密特權(quán)原則適用的范圍及內(nèi)容
1. 律師與委托人之間的保密特權(quán)
律師與委托人之間的保密特權(quán)是一項(xiàng)最古老的特權(quán)原則，律師與委托人之間保密特權(quán)的成立應(yīng)具備以下要件：(1)必須是委托人為了取得法律意見(jiàn)向律師咨詢而告知以實(shí)情，如果委托人只是把律師作為朋友向其傾訴并無(wú)求得法律幫助的意圖則不屬于保密范圍。(2)委托人向律師所作的咨詢必須是以秘密方式進(jìn)行的。如果當(dāng)事人在無(wú)關(guān)的第三人在場(chǎng)時(shí)與律師交談，即使第三人是一個(gè)孩子，只要他能理解談話的內(nèi)容，則該談話內(nèi)容不在特權(quán)保護(hù)的范圍內(nèi)。
2. 夫妻之間的保密特權(quán)
夫妻間保密特權(quán)源于中世紀(jì)教會(huì)法的兩條原則：(1)任何當(dāng)事人不能成為自己的證人。(2)因?yàn)槠拮記](méi)有獨(dú)立的法律人格，夫妻雙方實(shí)際上是一個(gè)人，因此他們也不能相互作證?，F(xiàn)代的夫妻間保密特權(quán)是指夫妻雙方有權(quán)拒絕公開(kāi)夫妻生活中的秘密交談或作不利于配偶證言的權(quán)利。
3. 醫(yī)生與病人之間的保密特權(quán)
美國(guó)聯(lián)邦證據(jù)規(guī)則咨詢委員會(huì)起草的《美國(guó)聯(lián)邦證據(jù)規(guī)則》第一次將該特權(quán)（只包括心理醫(yī)生與病人之間的保密特權(quán))寫(xiě)入成文法，這樣一項(xiàng)特權(quán)的存在有利于維護(hù)醫(yī)患間的信任關(guān)系。最早以成文法形式承認(rèn)該項(xiàng)特權(quán)的是紐約州，此后美國(guó)約有3／4的州效仿了紐約州的做法通過(guò)了相似的立法。
4. 神職人員的保密特權(quán)
在美國(guó)，宗教在社會(huì)生活中起著很重要的作用。美國(guó)居民中教徒占很大的比例，因而向神職人員懺悔幾乎成為眾多教徒日常生活中不可缺少的內(nèi)容。聯(lián)邦法院和約三分之二的州法院承認(rèn)神職人員保密特權(quán)規(guī)則。
5. 商業(yè)秘密的保密特權(quán)
商業(yè)秘密特權(quán)指人們有權(quán)拒絕披露或阻止他人披露其擁有的商業(yè)秘密,只要這樣做不會(huì)隱藏欺詐行為或造成明顯的不公。美國(guó)聯(lián)邦最高法院在其證據(jù)法草案中沒(méi)有對(duì)何為商業(yè)秘密作出解釋,但依美國(guó)判例,商業(yè)秘密應(yīng)當(dāng)包括商業(yè)信息,秘密進(jìn)行的研究,物質(zhì)的化學(xué)、物理組成,機(jī)器、工具的構(gòu)造及客戶名單等?？傊?一切可能使秘密的所有者在商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位的信息都可以列入商業(yè)秘密的范圍,從而在訴訟中受到特權(quán)的保護(hù)。
（三）保密特權(quán)原則與我國(guó)的行政證據(jù)制度
英美法中的保密特權(quán)原則無(wú)疑對(duì)我國(guó)的證據(jù)立法是有積極的借鑒意義的。而反觀我國(guó)，卻幾乎沒(méi)有保密特權(quán)原則的相關(guān)規(guī)定，這不能不說(shuō)是一個(gè)很大的漏洞。而且，由我國(guó)的傳統(tǒng)觀念及國(guó)家性質(zhì)所決定，我們的法律通常會(huì)提倡集體主義，提倡"大義滅親"，提倡互相檢舉揭發(fā)，這個(gè)甚至已經(jīng)從道德的約束轉(zhuǎn)移到法律的強(qiáng)制力的意義上，例如最高人民法院的《最高人民法院關(guān)于民事經(jīng)濟(jì)審判方式改革問(wèn)題的若干規(guī)定》第28條第2款規(guī)定,"與一方當(dāng)事人有親屬關(guān)系的證人出具的對(duì)該當(dāng)事人有利的證言不能單獨(dú)作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)。"還有例如我們刑法所規(guī)定的包庇罪等等。
而在我們的行政執(zhí)法中，我們甚而會(huì)過(guò)于強(qiáng)調(diào)秘密取證的重要性，雖然我國(guó)于2002年7月24日公布的《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》對(duì)非法證據(jù)進(jìn)行了明確的排除規(guī)定。但在實(shí)際操作中，通常會(huì)為這種違法取證的合法性找出各種借口，諸如行政機(jī)關(guān)所標(biāo)榜的為了"公共利益"，可是，所謂公共利益，其衡量的標(biāo)準(zhǔn)是什么？在何種特定情形下才可以稱為公共利益？卻并無(wú)明確答案，而又由于人們?cè)谟^念上對(duì)人權(quán)的習(xí)慣性輕視，也就對(duì)這種違法取證行為聽(tīng)之任之，實(shí)際上卻是縱容了行政機(jī)關(guān)違法取證的行為，放任行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)，這與我們所奉行的行政法治原則卻是背道而馳的。
而實(shí)際上，中外兩種不同的立法方式反映出了立法者的價(jià)值取向及對(duì)人性認(rèn)識(shí)、取舍的不同。
然而，我們畢竟是一個(gè)由人所組成的有感情的人類(lèi)社會(huì)，從人本的角度，或者說(shuō)從今天我們所正在努力建設(shè)的"和諧社會(huì)"的角度，在行政證據(jù)的制度構(gòu)建上，我們應(yīng)該也必須借鑒英美國(guó)家的保密特權(quán)規(guī)則。具體說(shuō):
第一，應(yīng)該結(jié)合我國(guó)的風(fēng)土人情，限于特定的社會(huì)關(guān)系，嚴(yán)格限制保密特權(quán)的范圍，不要泛化。例如，在醫(yī)生與病人之間，嚴(yán)格限定為心理醫(yī)生與求助者。
第二，采取列舉的方式窮盡保密特權(quán)關(guān)系，如夫妻之間、心理醫(yī)生與求助者之間，律師與委托人之間等等，除此以外的關(guān)系，一律不受特權(quán)證據(jù)保護(hù)。
第三，制定排除性規(guī)則，即應(yīng)充分考慮特權(quán)原則的負(fù)面效應(yīng),對(duì)不適用保密特權(quán)的情況作出明確規(guī)定,正確處理保密特權(quán)與司法公正的關(guān)系。這方面的規(guī)定要建立在社會(huì)利益及法律價(jià)值整合平衡的基礎(chǔ)之上。例如，如果運(yùn)用特權(quán)保密將損害社會(huì)公共利益，或者所保護(hù)的社會(huì)關(guān)系的危害遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于不應(yīng)用所造成的損失等等。這里，我們可以運(yùn)用比例原則作出一些具體客操作性的規(guī)定，作者主要談一些思路。
參考文獻(xiàn)
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為了表述方便，我們將具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)或被依法授權(quán)、委托的組織成為執(zhí)罰機(jī)關(guān)。在現(xiàn)行《行政處罰法》中，雖然單設(shè)了專(zhuān)門(mén)一章對(duì)行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)作了規(guī)定，但對(duì)現(xiàn)行的執(zhí)罰機(jī)關(guān)混亂的現(xiàn)狀并沒(méi)有從根本上予以改變，一些原先從事執(zhí)罰職能的不合法組織通過(guò)規(guī)章委托，又變相的取得了執(zhí)罰權(quán)，從過(guò)去的不確定法律地位搖身一變又成為合法的執(zhí)罰組織。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和全部行政法規(guī)、規(guī)章都設(shè)立了行政處罰權(quán)，由此產(chǎn)生了數(shù)量龐雜的執(zhí)罰部門(mén)，具體有公安、海關(guān)、工商、稅務(wù)、衛(wèi)生、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、煙草、醫(yī)藥、鹽業(yè)、農(nóng)業(yè)、林政、交通、路政、漁政、海事、教育、民政、郵政、電信等等諸多部門(mén)，執(zhí)罰隊(duì)伍過(guò)多過(guò)濫，造成大蓋帽滿天飛，老百姓形容為“幾十頂大蓋帽，管著一頂破草帽”。由于執(zhí)罰隊(duì)伍龐雜，不可避免的造成職能交叉、重疊。對(duì)某些違法行為，由于執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)大，利益小，導(dǎo)致執(zhí)罰部門(mén)互相推諉、踢皮球；對(duì)某些含金量高的違法行為，執(zhí)罰部門(mén)又相互爭(zhēng)權(quán)，競(jìng)相處罰。同時(shí)，由于執(zhí)罰部門(mén)過(guò)多，又在某些部門(mén)形成執(zhí)法人員數(shù)量不足的形象，執(zhí)罰活動(dòng)靠搞突擊執(zhí)罰、聯(lián)合執(zhí)法來(lái)完成執(zhí)法任務(wù)，以應(yīng)付上級(jí)的檢查。
《行政處罰法》第十六條雖然規(guī)定國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但因?yàn)樵摲蓷l款非強(qiáng)制性條款，每個(gè)執(zhí)罰部門(mén)必然片面強(qiáng)調(diào)自身職能的重要性和專(zhuān)業(yè)性，肯定不愿輕易得將自己的執(zhí)罰權(quán)交由其他部門(mén)行使，這樣，執(zhí)罰部門(mén)龐雜的現(xiàn)象就不可能從根本上得到改變。而且隨著法律、法規(guī)和規(guī)章的不斷增加，一些新的執(zhí)罰部門(mén)就會(huì)不斷出現(xiàn)，執(zhí)罰隊(duì)伍將更加混亂。
二、行政處罰決定權(quán)交由行政機(jī)關(guān)行使，是導(dǎo)致行政權(quán)力極度膨脹的重要根源之一。
行政處罰是對(duì)公民或組織人身、財(cái)產(chǎn)、行為的限制和剝奪，是一種懲罰權(quán)，應(yīng)屬司法權(quán)的范疇。而我國(guó)現(xiàn)行行政處罰體制是在過(guò)去計(jì)劃管理體制下逐步形成的，過(guò)分強(qiáng)調(diào)了行政權(quán)威，而忽視了國(guó)家權(quán)力分權(quán)制衡的原則，一些行政機(jī)關(guān)借助歷史機(jī)遇，獲取大量的行政處罰權(quán)，通過(guò)多年的苦心經(jīng)營(yíng)，不進(jìn)行政職權(quán)遍布公法領(lǐng)域，而且還將觸角逐步伸向私法領(lǐng)域，一行政權(quán)力干預(yù)公民或組織之間的平等主體之間的私權(quán)糾紛。
行政機(jī)關(guān)千方百計(jì)爭(zhēng)奪行政處罰權(quán)，一方面是為了表明自己部門(mén)的重要性，確保自己在歷次政府機(jī)構(gòu)改革中能夠保住一席之地，這也是政府機(jī)構(gòu)改革似乎走不出膨脹-----精簡(jiǎn)-----再膨脹-----再精簡(jiǎn)的怪圈的一個(gè)重要原因。另一方面，擁有行政處罰權(quán)也能給部門(mén)自身帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)利益。我國(guó)現(xiàn)有行政執(zhí)法部門(mén)的經(jīng)費(fèi)名義上是執(zhí)行收支兩條線，但真正落實(shí)的僅是少數(shù)。大多數(shù)執(zhí)罰部門(mén)經(jīng)費(fèi)短缺，必須靠上級(jí)財(cái)政部門(mén)的罰款返還來(lái)彌補(bǔ)。更有一些執(zhí)罰部門(mén)的經(jīng)費(fèi)實(shí)行自收自支，靠直接坐支罰款收入來(lái)維持。這種財(cái)政保障體制就必然導(dǎo)致了趨利執(zhí)法和自費(fèi)執(zhí)法的現(xiàn)象，一些部門(mén)不是重在糾正違法行為，而是罰款了事。有的部門(mén)甚至希望、鼓勵(lì)當(dāng)事人違法，因?yàn)檫@樣才能有錢(qián)可罰，由此形成了“養(yǎng)違法”的現(xiàn)象。如某地公安派出所為罰款創(chuàng)收，竟然招聘女做誘餌，釣客來(lái)，創(chuàng)造了執(zhí)罰機(jī)關(guān)執(zhí)罰創(chuàng)收的奇聞。利益的趨勢(shì)只能驅(qū)使行政機(jī)關(guān)更加愿意濫用行政處罰權(quán)，總是千方百計(jì)的保留和爭(zhēng)取更多的行政處罰權(quán)，從而引發(fā)行政權(quán)力的再度膨脹。
三、現(xiàn)有行政權(quán)力不能滿足行政處罰的需要，起不到真正懲罰違法，糾正違法，保護(hù)第三人合法權(quán)益的目的。
現(xiàn)有行政機(jī)關(guān)的大部分行政權(quán)力是與其行使宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)等職權(quán)相匹配的，勸導(dǎo)性、指導(dǎo)性較強(qiáng)，法定強(qiáng)制力相對(duì)司法權(quán)而言比較弱。目前，除公安、海關(guān)等少數(shù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)擁有對(duì)人、對(duì)物的行政強(qiáng)制權(quán)外，其他機(jī)關(guān)一般不具有這種行政強(qiáng)制權(quán)。而現(xiàn)行行政處罰過(guò)程中，又不能沒(méi)有上述權(quán)力的保障。諸如現(xiàn)行行政除案件的相對(duì)人作偽證；向行政機(jī)關(guān)提供假證；拒不提供有關(guān)材料、信息；拒絕行政機(jī)關(guān)檢查；拒絕接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政調(diào)查等諸多現(xiàn)象，在現(xiàn)有行政處罰體制中運(yùn)用現(xiàn)有行政權(quán)力都不可能合法有效的予以解決，尋求司法支持又缺乏可操作性法定程序，導(dǎo)致行政執(zhí)法人員或采取非法手段行使行政權(quán)，或?yàn)^職、失職不作為。這兩種做法都是對(duì)法治社會(huì)的一種踐踏。要改變這種狀況，必須對(duì)現(xiàn)有體制進(jìn)行徹底改革。
我國(guó)現(xiàn)有行政處罰案件有相當(dāng)多的都和第三人權(quán)益受到侵害相聯(lián)系。第三人希望國(guó)家在對(duì)違法行為進(jìn)行處罰的同時(shí)，能夠使自己受侵犯的權(quán)利得到救濟(jì)。顯然，這種救濟(jì)最終還需司法權(quán)來(lái)保障。而我國(guó)現(xiàn)有行政保護(hù)制度中，如商標(biāo)權(quán)保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、治安案件人身傷害賠償?shù)?，雖然賦予相應(yīng)行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政處罰的同時(shí)，可以對(duì)涉及民事賠償?shù)牟糠忠徊⒆龀鎏幚?，但并沒(méi)有法律最終強(qiáng)制力。而且，一些行政機(jī)關(guān)擔(dān)心引起行政訴訟，也不愿意履行這部分職權(quán)，使這類(lèi)法律規(guī)定形同虛設(shè)。
而且，現(xiàn)行行政處罰程序所設(shè)置的一般程序，諸如立案、調(diào)查、內(nèi)部法制核審、處罰告知、聽(tīng)證、決定處罰、強(qiáng)制執(zhí)行、行政復(fù)議、行政訴訟等程序繁瑣，雖然耗費(fèi)大量政府資源，反而很難達(dá)到預(yù)期目的。
我們知道，行政執(zhí)法體制必須符合國(guó)家權(quán)力分工制衡與協(xié)作的原則要求，必須體現(xiàn)國(guó)家意志的唯一性、強(qiáng)制性和有效性。我國(guó)目前的政府機(jī)構(gòu)改革雖然蘊(yùn)含著較為深刻的制度創(chuàng)新思想與舉措，但仍是一種過(guò)渡性的改革，其直接目的不過(guò)是在于解決目前較為突出的矛盾，具有頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的性質(zhì)，而缺乏前瞻性與預(yù)防性。法律體制改革必須具有前瞻性，行政處罰體制改革也同樣如此。是體制改革遷就于行政處罰現(xiàn)狀，還是行政處罰改革適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，確實(shí)是一個(gè)值得考慮問(wèn)題。我們應(yīng)該借鑒包括西方法制社會(huì)在內(nèi)的所有人類(lèi)文明成果，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，與世俱進(jìn)，建立一套新的能夠適應(yīng)現(xiàn)代法制社會(huì)要求的行政處罰體制，而不是修修補(bǔ)補(bǔ)，應(yīng)付了事。具體而言：
一、將現(xiàn)有執(zhí)罰部門(mén)適當(dāng)集中，僅賦予其當(dāng)場(chǎng)行政處罰權(quán)和一般程序調(diào)查權(quán)、行政處罰建議權(quán)。除公安、海關(guān)、稅務(wù)部門(mén)外，其他部門(mén)執(zhí)法權(quán)全部合并，統(tǒng)一交由各級(jí)人民政府行使。根據(jù)我國(guó)憲法和各級(jí)人民政府組織法的規(guī)定，各級(jí)人民政府是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，享有包括行政執(zhí)法權(quán)在內(nèi)的國(guó)家行政權(quán)力。但實(shí)際上各級(jí)政府的執(zhí)法權(quán)力都分散到政府的各部門(mén)手中，造成部門(mén)林立，權(quán)力分散。行政處罰體制改革就是要還完整行政權(quán)與政府。將行政處罰案件調(diào)查權(quán)與決定權(quán)分離，是按照行政權(quán)與司法權(quán)分工原則，將行政處罰決定權(quán)從現(xiàn)有行政權(quán)力中剝離出來(lái)。
考慮到目前違法行為大部分屬于性質(zhì)輕微的狀況，可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)行使相對(duì)人沒(méi)有異議的當(dāng)場(chǎng)處罰權(quán)，但僅限于案件事實(shí)簡(jiǎn)單清楚，不需要另行調(diào)查取證，僅處以警告或一定數(shù)額以下的罰款的行政處罰。除此之外，行政機(jī)關(guān)只能依法對(duì)違法行為進(jìn)行行政調(diào)查，并提出行政處罰建議。
二、專(zhuān)門(mén)成立行政法院，由其行使行政處罰決定權(quán)、行政強(qiáng)制措施決定權(quán)、行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。依托現(xiàn)有人民法院的行政庭，單獨(dú)成立行政法院，由行政法院的行政法官根據(jù)行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)，針對(duì)違法行為簽發(fā)行政調(diào)查令，行政執(zhí)法人員持行政調(diào)查令對(duì)違法行為人或組織進(jìn)行強(qiáng)制性的行政調(diào)查，必要時(shí)可以申請(qǐng)行政法官簽發(fā)行政強(qiáng)制措施令，對(duì)涉案物證進(jìn)行查封、扣押。由于一切活動(dòng)都是由行政法官?zèng)Q定，既保證了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的時(shí)時(shí)監(jiān)督，又賦予了行政調(diào)查行為的權(quán)威性。違法相對(duì)人的一切拒絕、阻撓調(diào)查行為都可被視為是妨礙司法行為而受到追究，從而解決了現(xiàn)行行政處罰手段過(guò)軟的弊端。行政法院通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)和處罰建議的審查，聽(tīng)取違法相對(duì)人的陳述和申辯，獨(dú)立行使行政處罰決定權(quán)。對(duì)行政法院做出的處罰決定，只有違法行為人可以上訴。逾期不上訴的行政處罰決定即發(fā)生法律效力，違法行為人必須履行，拒不履行的，由行政法院強(qiáng)制執(zhí)行。
三、行政處罰案件的權(quán)由縣級(jí)以上人民政府法制機(jī)構(gòu)行使?？h級(jí)以上人民政府法制機(jī)構(gòu)僅負(fù)責(zé)訴訟程序的操作，不參與行政調(diào)查取證，代表國(guó)家對(duì)行政處罰案件向行政法院提訟。
對(duì)現(xiàn)有行政處罰體制的改革，由于涉及到行政權(quán)、司法權(quán)的重新分配，牽扯到許多部門(mén)的利益，肯定會(huì)有很大的阻力。但這應(yīng)是我們今后改革的方向。我們應(yīng)當(dāng)先從理論上、思想上掀起一場(chǎng)大討論，百家爭(zhēng)鳴、百家齊放，使之更加完善，然后以法律的形式予以確立。只有斷然廢除一切不合理的體制，重新確立一套完善、科學(xué)的運(yùn)作制度，才會(huì)使政府在管理社會(huì)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)中發(fā)揮更大的作用。
參考文獻(xiàn)
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我們身處的，是一個(gè)確定性喪失的時(shí)代，也是一個(gè)人們轉(zhuǎn)而尋求相互理解并力圖達(dá)成共識(shí)的時(shí)代?！髡哳}記
問(wèn)題與方法
民法問(wèn)題是民法學(xué)問(wèn)題的核心[1]，價(jià)值判斷問(wèn)題是民法問(wèn)題的核心[2].作為社會(huì)治理的工具，民法就是通過(guò)對(duì)特定類(lèi)型沖突的利益關(guān)系設(shè)置相應(yīng)的協(xié)調(diào)規(guī)則，來(lái)維護(hù)社會(huì)秩序的和諧。所謂“特定類(lèi)型沖突的利益關(guān)系”，首先是指民事主體與民事主體之間沖突的利益關(guān)系；其次，是指民事主體的利益與國(guó)家利益和社會(huì)公共利益之間的沖突關(guān)系。作為私法核心的民法，雖不承擔(dān)著積極推動(dòng)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益實(shí)現(xiàn)的使命，但仍須發(fā)揮消極地保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的功能，即要著力避免民事主體的利益安排損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。因此，民法也需要對(duì)這種類(lèi)型沖突的利益關(guān)系設(shè)置相應(yīng)的協(xié)調(diào)規(guī)則。民法依據(jù)特定的價(jià)值取向?qū)ι鲜鰶_突的利益關(guān)系作出取舍，或安排利益實(shí)現(xiàn)的先后序位的過(guò)程，就是一個(gè)作出價(jià)值判斷的過(guò)程。民法學(xué)者在學(xué)術(shù)實(shí)踐中關(guān)注和討論的問(wèn)題大多與此有關(guān)。
在價(jià)值取向單一的社會(huì)，面對(duì)價(jià)值判斷問(wèn)題，討論者“心有靈犀”，極易達(dá)成共識(shí)。但在價(jià)值取向多元的社會(huì)里，討論者由于社會(huì)閱歷、教育背景以及個(gè)人偏好的不同，而持守不同的價(jià)值取向，討論價(jià)值判斷問(wèn)題難免“眾口難調(diào)”，價(jià)值判斷問(wèn)題就成了困擾人類(lèi)智慧的難解之題。討論者面對(duì)無(wú)窮追問(wèn)，難免流于如下三種命運(yùn)：一是無(wú)窮地遞歸，以至于無(wú)法確立任何討論的根基；二是在相互支持的論點(diǎn)之間進(jìn)行循環(huán)論證；三是在某個(gè)主觀選擇的點(diǎn)上斷然終止討論過(guò)程，例如通過(guò)宗教信條、政治意識(shí)形態(tài)或其他方式的“教義”來(lái)結(jié)束論證的鏈條。[3]正因如此，分析哲學(xué)家干脆否認(rèn)價(jià)值判斷問(wèn)題可以成為理性討論的對(duì)象。他們認(rèn)為“只表達(dá)價(jià)值判斷的句子沒(méi)有陳述任何東西，它們是純粹的情感表達(dá)。”[4]所以“倫理是不可說(shuō)的。倫理是超驗(yàn)的?！盵5]而“對(duì)于不可說(shuō)的東西我們必須保持沉默?！盵6]
問(wèn)題是，民法作為通過(guò)規(guī)則治理社會(huì)的關(guān)鍵一環(huán)，承擔(dān)著說(shuō)服民眾接受規(guī)則治理的使命。以民法學(xué)研究為業(yè)的人，也就無(wú)法如哲學(xué)家般的 “超凡脫俗”。民法學(xué)者必須要在進(jìn)行充分論證的基礎(chǔ)上，回答現(xiàn)實(shí)生活中形形的價(jià)值判斷問(wèn)題，為民事立法和民事司法提供借鑒。民法學(xué)者如何完成這一近乎不可能完成的任務(wù)？換言之，民法學(xué)者如何能夠運(yùn)用理性來(lái)討論價(jià)值判斷問(wèn)題，以避免現(xiàn)實(shí)主義法學(xué)家羅斯（Alf Ross）不留情面的嘲諷——“祈求正義就象嘭嘭地敲擊桌面一樣，是一種試圖把自己的要求變成先決條件的情感表達(dá)方式?！?[7]？
建立在現(xiàn)代邏輯、語(yǔ)言哲學(xué)、語(yǔ)用學(xué)和對(duì)話理論基礎(chǔ)上，并吸收了道德論證理論成果的法律論證理論[8]，嘗試著提出了討論價(jià)值判斷問(wèn)題的可行方法：即討論者只要遵循特定的論證規(guī)則和論證形式，其得出的結(jié)論就可以作為符合正確性要求的結(jié)論。換言之，法律論證理論力圖通過(guò)程序性的技術(shù)（論證的規(guī)則和形式）來(lái)為正確性要求提供某種理性的基礎(chǔ)。[9]法律論證理論的代表人物阿列克西（Robert Alexy）就認(rèn)為，理性不應(yīng)等同于百分之百的確實(shí)性，只要遵守了一定的討論（論辯）規(guī)則和形式，那么規(guī)范性命題就可以按照理性的方式來(lái)加以證立，討論的結(jié)論就可以稱為理性的結(jié)論。[10]這一思路當(dāng)然可以用于討論民法中的價(jià)值判斷問(wèn)題。但法律論證理論能否足以解決前面提出的問(wèn)題？答案是否定的。正如德國(guó)法律詮釋學(xué)的代表人物考夫曼（Arthur kaufmann）針對(duì)法律論證理論所提出的批評(píng)那樣，法律論證理論在哲學(xué)立場(chǎng)上幾乎全以分析哲學(xué)為背景，分析哲學(xué)的缺陷自然也就成為了法律論證理論的缺陷，因此該理論只能以語(yǔ)義學(xué)的規(guī)則來(lái)討論價(jià)值判斷問(wèn)題。[11]這一批評(píng)確屬的論。盡管阿列克西并未忽視討論者的“先入之見(jiàn)”，而是一再?gòu)?qiáng)調(diào)“法律論證理論是在一系列受限的條件下進(jìn)行的。在這一點(diǎn)上，特別應(yīng)當(dāng)指出它須受制定法的約束，它必須尊重判例，它受制于由制度化推動(dòng)的法學(xué)所闡釋的教義學(xué)，以及它必須受訴訟制度的限制?！盵12] “談話者最初既定的規(guī)范性確信、愿望、需求解釋以及經(jīng)驗(yàn)性信息構(gòu)成了論證的出發(fā)點(diǎn)?！盵13]但他卻基于這樣的理由，即“截然不同的規(guī)范性確信、愿望和需求解釋均有可能作為出發(fā)點(diǎn)”[14]，從而放棄了對(duì)于討論者“先入之見(jiàn)”的必要分析和考察。恰是這一點(diǎn)，使得法律論證理論無(wú)法圓滿回答本文提出的問(wèn)題。[15]因?yàn)榇_定討論者在進(jìn)入論證程序時(shí)共同的“先入之見(jiàn)”——即最低限度的價(jià)值共識(shí)，對(duì)于民法學(xué)者討論價(jià)值判斷問(wèn)題至為重要。離開(kāi)了最低限度的價(jià)值共識(shí)，民法學(xué)者就無(wú)以達(dá)成相互理解，也更談不上在具體的價(jià)值判斷問(wèn)題上形成共識(shí)。我國(guó)民法學(xué)的學(xué)術(shù)實(shí)踐也為這一論斷提供了支持。
實(shí)際上，民法學(xué)者討論價(jià)值判斷問(wèn)題，總是在特定的法治背景下展開(kāi)的，而非“無(wú)底棋盤(pán)上的游戲”。民法學(xué)者總可以在特定的法治背景中尋找到最低限度的價(jià)值共識(shí)，作為共同的“先入之見(jiàn)”，供作其討論價(jià)值判斷問(wèn)題的學(xué)術(shù)平臺(tái)。這一點(diǎn)，在民法學(xué)者從解釋論的角度出發(fā)討論價(jià)值判斷問(wèn)題時(shí)，表現(xiàn)地尤為明顯。從解釋論角度出發(fā)進(jìn)行的討論，須以現(xiàn)行的實(shí)定法為背景展開(kāi)，討論者必須尊重立法者體現(xiàn)在實(shí)定法中的價(jià)值取向。即使針對(duì)某項(xiàng)法律規(guī)范涉及的具體價(jià)值判斷問(wèn)題，討論者可能會(huì)就立法者究竟在該法律規(guī)范中表達(dá)了何種價(jià)值取向產(chǎn)生爭(zhēng)議，但他們至少可以在法律認(rèn)可的基本原則的層面上達(dá)成最低限度的價(jià)值共識(shí)，以此作為進(jìn)一步討論的平臺(tái)。[16]如果民法學(xué)者從立法論的角度出發(fā)討論價(jià)值判斷問(wèn)題，因無(wú)須考慮立法者業(yè)已在實(shí)定法中表達(dá)的價(jià)值取向，表面上看，在討論者之間似乎無(wú)法形成價(jià)值共識(shí)。但學(xué)術(shù)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)卻告訴我們，討論者總可以在某個(gè)抽象的層面上達(dá)成最低限度的價(jià)值共識(shí)。我國(guó)民法學(xué)的學(xué)術(shù)實(shí)踐就證明了這一點(diǎn)：即使是從立法論角度出發(fā)討論價(jià)值判斷問(wèn)題，討論者也總可以在民法基本原則的層面上形成價(jià)值共識(shí)。這其實(shí)就印證了羅爾斯（John Rawls）極具洞見(jiàn)的一席話“當(dāng)人們對(duì)具有較低普遍性認(rèn)識(shí)的原則失去共識(shí)時(shí)，抽象化就是一種繼續(xù)公共討論的方式。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，沖突愈深，抽象化的層次就應(yīng)當(dāng)愈高；我們必須通過(guò)提升抽象化的層次，來(lái)獲得一種對(duì)于沖突根源的清晰而完整的認(rèn)識(shí)?！盵17]以該認(rèn)識(shí)為前提，民法學(xué)者運(yùn)用理性討論價(jià)值判斷問(wèn)題的可行途徑，可以在最低限度上表述為：以討論者關(guān)于民法基本原則的價(jià)值共識(shí)為前提，確立相應(yīng)的實(shí)體性論證規(guī)則，經(jīng)由理性的討論，尋求相互的理解，并在此基礎(chǔ)上盡量就具體的價(jià)值判斷問(wèn)題達(dá)成新的價(jià)值共識(shí)。
本文就力圖從民法的基本原則出發(fā)，提出民法學(xué)者討論價(jià)值判斷問(wèn)題的兩項(xiàng)實(shí)體性論證規(guī)則，并闡明與其相對(duì)應(yīng)的論證負(fù)擔(dān)規(guī)則。這里所謂實(shí)體性論證規(guī)則，不同于法律論證理論中作為程序性技術(shù)的論證規(guī)則，而是以民法學(xué)者最低限度的價(jià)值共識(shí)為內(nèi)容的論證規(guī)則。筆者深信，討論者若以實(shí)體性的論證規(guī)則為前提，遵循作為程序性技術(shù)的論證規(guī)則和形式，運(yùn)用妥當(dāng)?shù)恼撟C方法[18]，必會(huì)達(dá)致相互理解，進(jìn)而為形成新的價(jià)值共識(shí)開(kāi)辟可能。
兩項(xiàng)實(shí)體性論證規(guī)則
（一）在沒(méi)有足夠充分且正當(dāng)理由的情況下，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待。
第一項(xiàng)實(shí)體性論證規(guī)則與作為民法基本原則的平等原則有關(guān)。所謂平等原則，也稱為法律地位平等原則。我國(guó)《民法通則》第3條明文規(guī)定：當(dāng)事人在民事活動(dòng)中的地位平等。平等原則集中反映了民事法律關(guān)系的本質(zhì)特征，是民事法律關(guān)系區(qū)別于其他法律關(guān)系的主要標(biāo)志。在民法諸基本原則中，平等原則是民法的基礎(chǔ)原則，也是私法自治原則的邏輯前提。離開(kāi)民事主體之間普遍平等的假定，民法就喪失了存在的根基[19]，也就無(wú)從談及民法的其他基本原則。
平等原則首先體現(xiàn)為一項(xiàng)民事立法和民事司法的準(zhǔn)則，即立法者和裁判者對(duì)于民事主體應(yīng)平等對(duì)待。這是分配正義的要求，因?yàn)檎x一詞的核心語(yǔ)義是公平，即一視同仁、平等對(duì)待。同時(shí)，“政治立法者所通過(guò)的規(guī)范、法官所承認(rèn)的法律，是通過(guò)這樣一個(gè)事實(shí)來(lái)證明其合理性的：法律的承受者是被當(dāng)作一個(gè)法律主體共同體的自由和平等的成員來(lái)對(duì)待的，簡(jiǎn)言之：在保護(hù)權(quán)利主體人格完整性的同時(shí)，對(duì)他們加以平等對(duì)待。”[20]
如前所述，民法作為一種組織社會(huì)的工具，是通過(guò)對(duì)沖突的利益關(guān)系設(shè)置相應(yīng)的協(xié)調(diào)規(guī)則，來(lái)實(shí)現(xiàn)自身調(diào)控社會(huì)關(guān)系的功能。而在分配利益和負(fù)擔(dān)的語(yǔ)境中可以有兩種意義上的平等對(duì)待：一種是強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待，它要求每一個(gè)人都被視為‘同樣的人’，使每一個(gè)參與分配的人都能夠在利益或負(fù)擔(dān)方面分得平等的‘份額’，因此要盡可能地避免對(duì)人群加以分類(lèi)。另一種是弱式意義上的平等對(duì)待，它要求按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)人群進(jìn)行分類(lèi)，被歸入同一類(lèi)別或范疇的人才應(yīng)當(dāng)?shù)玫狡降鹊摹蓊~’。因此，弱式意義上的平等對(duì)待既意味著平等對(duì)待，也意味著差別對(duì)待――同樣的情況同樣對(duì)待，不同的情況不同對(duì)待。[21]
近代民法[22]相對(duì)重視強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待。因此平等原則主要體現(xiàn)為民事主體民事權(quán)利能力的平等，即民事主體作為民法“人”的抽象的人格平等。民法上的“人”包括自然人、法人和其他組織。一切自然人，無(wú)論國(guó)籍、年齡、性別、職業(yè)；一切經(jīng)濟(jì)組織，無(wú)論中小企業(yè)還是大企業(yè)，都是民法上的“人”，都具有平等的權(quán)利能力。社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的勞動(dòng)者、雇主、消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者等具體類(lèi)型，也都在民法上被抽象為“人”，同樣具有民法上平等的人格。[23]正是借助這一點(diǎn)，民事立法實(shí)現(xiàn)了從身份立法到行為立法的轉(zhuǎn)變。即從按社會(huì)成員的不同身份賦予不同權(quán)利的立法，轉(zhuǎn)變?yōu)椴粏?wèn)社會(huì)成員的身份如何，對(duì)同樣行為賦予同樣法律效果的立法。[24]也正是借助這一點(diǎn)，民法才可以通過(guò)成文法的方式，采用高度精粹、技術(shù)性的語(yǔ)言，抽離于各種社會(huì)的生活條件和世界觀，顯示出了驚人的超越體制特質(zhì)。[25]之所以如此，是因?yàn)榻穹ń⒃趯?duì)當(dāng)時(shí)社會(huì)生活作出的兩個(gè)基本判斷之上。這兩個(gè)基本判斷，是近代民法制度、理論的基石。第一個(gè)基本判斷，是平等性。在當(dāng)時(shí)不發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，從事民事活動(dòng)的主體主要是農(nóng)民、手工業(yè)者、小業(yè)主、小作坊主。這些主體，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力上相差無(wú)幾，一般不具有顯著的優(yōu)越地位。因此立法者對(duì)當(dāng)時(shí)的社會(huì)生活作出了民事主體具有平等性的基本判斷。第二個(gè)基本判斷，是互換性。所謂互換性，是指民事主體在民事活動(dòng)中頻繁地互換其位置。這樣，即使平等性的基本判斷存有不足，也會(huì)因互換性的存在而得到彌補(bǔ)。[26]在這種意義上，互換性從屬于平等性。正是這兩項(xiàng)基本判斷，為民事主體之間普遍平等的假定提供了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)，也為近代民法堅(jiān)持強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待提供了正當(dāng)性。當(dāng)然，近代民法上的平等原則也非常有限地包括弱式意義上的平等對(duì)待。主要體現(xiàn)為根據(jù)自然人的年齡、智力和精神健康狀況，區(qū)分自然人的行為能力狀況，并分別設(shè)置不同的法律規(guī)則等。
現(xiàn)代民法與近代民法不同?，F(xiàn)代民法上的平等原則在側(cè)重強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待的同時(shí)，更加重視兼顧弱式意義上的平等對(duì)待。從19世紀(jì)末開(kāi)始，人類(lèi)社會(huì)生活發(fā)生了深刻的變化。作為近代民法基礎(chǔ)的兩個(gè)基本判斷受到了挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了某些社會(huì)群體之間的分化和對(duì)立：其一是企業(yè)主與勞動(dòng)者之間的分化和對(duì)立；其二是生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間的分化和對(duì)立，勞動(dòng)者和消費(fèi)者成為社會(huì)生活中的弱者。[27]面對(duì)企業(yè)主與勞動(dòng)者、生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間的分化和對(duì)立，民事主體之間普遍平等的假定也受到了挑戰(zhàn)。僅僅堅(jiān)持強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待，單純強(qiáng)調(diào)民事主體抽象的人格平等，已經(jīng)無(wú)法在特定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會(huì)的和平。弱式意義上的平等對(duì)待，日漸受到重視。具體表現(xiàn)為在生活消費(fèi)領(lǐng)域內(nèi)，將民事主體區(qū)分為經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者；在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域內(nèi)，將民事主體區(qū)分為雇主和勞動(dòng)者，分別設(shè)置相應(yīng)的法律規(guī)則，側(cè)重對(duì)消費(fèi)者和勞動(dòng)者利益的保護(hù)。我國(guó)現(xiàn)行民事立法中規(guī)定的平等原則，即屬于現(xiàn)代民法上的平等原則。它既堅(jiān)持強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待，強(qiáng)調(diào)民事主體抽象的人格平等；又在特定的領(lǐng)域內(nèi)兼顧弱式意義上的平等對(duì)待，在我國(guó)就有《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《勞動(dòng)法》，著重保護(hù)消費(fèi)者和勞動(dòng)者的利益。
應(yīng)該說(shuō)，強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待是民法得以存續(xù)的基石，離開(kāi)民事主體之間普遍平等的假定，不僅使私法自治原則喪失了存在的前提，民法也喪失了存在的正當(dāng)性；離開(kāi)民事主體之間普遍平等的假定，民法采用成文法的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)調(diào)控社會(huì)生活的目標(biāo)也就無(wú)所依憑。在這種意義上，弱式意義上的平等對(duì)待構(gòu)成了強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待的例外。只要民法尚未喪失其調(diào)控社會(huì)生活的正當(dāng)性，弱式意義上的平等對(duì)待就永遠(yuǎn)只能作為例外而存在。這種意義上的平等原則，包含著民法上價(jià)值判斷問(wèn)題的一項(xiàng)實(shí)體性論證規(guī)則：在沒(méi)有足夠充分且正當(dāng)理由的情況下，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待。該規(guī)則對(duì)應(yīng)著一項(xiàng)論證負(fù)擔(dān)規(guī)則：即主張采用弱式意義上的平等對(duì)待來(lái)回答特定價(jià)值判斷問(wèn)題的討論者，必須承擔(dān)論證責(zé)任，舉證證明存在有足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛?，需要在特定價(jià)值判斷問(wèn)題上采用弱式意義上的平等對(duì)待。否則，其主張就不能被證立。這就意味著，面對(duì)特定價(jià)值判斷問(wèn)題，主張弱式意義上平等對(duì)待的討論者不僅需要積極地論證存在有足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛桑瑹o(wú)須貫徹強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待；還需要通過(guò)論證，有效反駁主張強(qiáng)式意義上平等對(duì)待的討論者提出的所有理由。而堅(jiān)持強(qiáng)式意義上平等對(duì)待的討論者，則只須通過(guò)論證，有效反駁主張弱式意義上平等對(duì)待的討論者提出的理由即可。
按照論證負(fù)擔(dān)規(guī)則承擔(dān)論證責(zé)任的討論者提出的理由，需要兼具實(shí)質(zhì)上的正當(dāng)性和形式上的正當(dāng)性，方可構(gòu)成足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛?。所謂實(shí)質(zhì)上的正當(dāng)性，是指承擔(dān)論證責(zé)任的討論者必須能夠證明，如果不采用弱式意義上的平等對(duì)待，會(huì)導(dǎo)致處于分化和對(duì)立狀態(tài)中的社會(huì)群體利益關(guān)系嚴(yán)重失衡，以至身處弱勢(shì)地位的一方無(wú)法自由地表達(dá)意志，從而使得建立在民事主體普遍平等假定之上的私法自治原則無(wú)法發(fā)揮作用。所謂形式上的正當(dāng)性，是指承擔(dān)論證責(zé)任的討論者確實(shí)能夠證明，采用弱式意義上的平等對(duì)待，符合體系強(qiáng)制的要求，[28]因此并不違背類(lèi)似問(wèn)題應(yīng)該得到類(lèi)似處理的法治原則。
在《中華人民共和國(guó)合同法》（以下簡(jiǎn)稱《合同法》）頒行以后，圍繞該法第52條第1項(xiàng)和第2項(xiàng)[29]中所稱的“國(guó)家利益”是否包括國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的利益，理論界和實(shí)務(wù)界（改：民法學(xué)界）存在有較大的意見(jiàn)分歧。由于對(duì)這一問(wèn)題的回答，將決定國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司從事的相應(yīng)合同行為究竟是絕對(duì)無(wú)效還是可變更、可撤銷(xiāo)[30]，從而直接影響到民事主體之間的利益安排，所以這是個(gè)典型的價(jià)值判斷問(wèn)題。筆者擬借助這一問(wèn)題來(lái)展示前述論證規(guī)則的運(yùn)用。
對(duì)這一問(wèn)題，民法學(xué)界存在有兩種截然對(duì)立的意見(jiàn)：一種觀點(diǎn)主張國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的利益就是國(guó)家利益[31].《合同法》應(yīng)對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行類(lèi)型的區(qū)分――即將市場(chǎng)主體區(qū)分為作為國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的市場(chǎng)主體和其他類(lèi)型的市場(chǎng)主體，分別設(shè)置不同的法律規(guī)則；另一種觀點(diǎn)則堅(jiān)持國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的利益并非國(guó)家利益[32]，因此不應(yīng)對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行類(lèi)型的區(qū)分，分別設(shè)置不同的法律規(guī)則。不難看出，面對(duì)同一個(gè)價(jià)值判斷問(wèn)題，兩種對(duì)立的觀點(diǎn)反映了兩種不同的平等觀：前者主張弱式意義上的平等對(duì)待，后者則堅(jiān)持強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待。依據(jù)前述的論證規(guī)則及其派生的論證負(fù)擔(dān)規(guī)則，主張國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的利益屬于國(guó)家利益的討論者，應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的論證責(zé)任。他們不但要證明存在有足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛?，必須采用弱式意義上的平等對(duì)待；還要對(duì)主張強(qiáng)式意義上平等對(duì)待的討論者提出的所有理由都進(jìn)行有效反駁。
在討論的過(guò)程中，主張國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的利益屬于國(guó)家利益的討論者提出，將國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的利益從國(guó)家利益中排除出去，從而使相應(yīng)的合同行為從絕對(duì)無(wú)效變?yōu)榭勺兏?、可撤銷(xiāo)，如果國(guó)有企業(yè)的管理者以及國(guó)家控股、參股公司的管理者不負(fù)責(zé)任，不行使變更或撤銷(xiāo)合同的權(quán)利，豈不是放任了國(guó)有財(cái)產(chǎn)的流失？[33]這一理由是討論者從邏輯推理的角度提出的，其有效性取決于對(duì)如下事實(shí)判斷問(wèn)題的回答：即是否有實(shí)際的證據(jù)證明承認(rèn)（或否認(rèn)）國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的利益屬于國(guó)家利益，就阻止了（或放任了）國(guó)有財(cái)產(chǎn)的流失。如果主張國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的利益屬于國(guó)家利益的討論者不能夠提出實(shí)際的證據(jù)證明其理由，該理由就建立在一個(gè)虛假的命題之上，不能發(fā)揮論證的效用。實(shí)際上，直到今日，我們也未能看到這樣的證據(jù)。
與此形成對(duì)照的是，主張國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的利益并非國(guó)家利益的討論者倒是提出了不少有力的論據(jù)，支持在這一價(jià)值判斷問(wèn)題上貫徹強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待。主要包括：
第一，認(rèn)定合同絕對(duì)無(wú)效與認(rèn)定合同可變更、可撤銷(xiāo)最大的區(qū)別在于：認(rèn)定合同絕對(duì)無(wú)效，意味著動(dòng)用國(guó)家的公權(quán)力，對(duì)市場(chǎng)交易關(guān)系進(jìn)行直接干預(yù)，絕對(duì)否定當(dāng)事人之間合同約定的效力，不允許合同發(fā)生當(dāng)事人預(yù)期的法律效果。因此，凡是在認(rèn)定合同絕對(duì)無(wú)效的地方，就不存在合同自由原則的貫徹和體現(xiàn)；認(rèn)定合同可變更、可撤銷(xiāo)，則給合同當(dāng)事人留有較為充分的自主決定余地。因意思表示不自由或意思表示存在錯(cuò)誤而處于不利交易地位的當(dāng)事人，既可選擇行使撤銷(xiāo)權(quán)消滅合同的效力，也可選擇行使變更權(quán)調(diào)整當(dāng)事人之間的利益關(guān)系，國(guó)家公權(quán)力并不直接介入到市場(chǎng)交易中間去。以這種認(rèn)識(shí)為前提，認(rèn)定國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的利益屬于國(guó)家利益就存在以下問(wèn)題：首先，迄今為止，我國(guó)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)體制改革有一條主線，就是對(duì)國(guó)有企業(yè)要放權(quán)讓利，讓其成為合格的市場(chǎng)主體。在這種意義上，讓國(guó)有企業(yè)享有充分的市場(chǎng)自主權(quán)，可謂我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革最核心的內(nèi)容之一。如果說(shuō)國(guó)家利益包括國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的利益，等于是在市場(chǎng)交易的很多情況下，用國(guó)家公權(quán)力的決定代替了作為市場(chǎng)主體的國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的自主決定，這和整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的方向是相背離的。其次，在國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司因?qū)Ψ疆?dāng)事人實(shí)施了欺詐、脅迫行為，從而處于不利交易地位時(shí)，如果只需變更合同，就既能實(shí)現(xiàn)交易目的，又可以通過(guò)利益關(guān)系的調(diào)整避免自身遭受的損害時(shí)，認(rèn)定其利益屬于國(guó)家利益，導(dǎo)致上述合同絕對(duì)無(wú)效，會(huì)在實(shí)踐中導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司喪失靈活調(diào)整利益關(guān)系的可能，從而在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位，與實(shí)現(xiàn)國(guó)有財(cái)產(chǎn)增值保值的初衷背道而馳。
第二，如果認(rèn)為國(guó)家利益包括國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的利益，法官會(huì)在審判實(shí)踐中面對(duì)一個(gè)難：一個(gè)國(guó)家控股60％的公司和其他市場(chǎng)主體之間訂立合同，這個(gè)合同的對(duì)方當(dāng)事人實(shí)施了欺詐或者脅迫行為，損害了這家國(guó)家控股公司的利益，法官如何去認(rèn)定合同的效力？是認(rèn)定整個(gè)合同絕對(duì)無(wú)效？還是國(guó)家控股60％，因此這個(gè)合同的60％是絕對(duì)無(wú)效的，剩下的40％按照《合同法》第54條的規(guī)定是可變更、可撤銷(xiāo)的？如果說(shuō)整個(gè)合同都認(rèn)定是絕對(duì)無(wú)效的，公司其余40％的股份可能是由自然人或者民營(yíng)企業(yè)控制，那么憑什么按照有關(guān)保護(hù)國(guó)家利益的法律規(guī)則，把這些股份對(duì)應(yīng)的那一部分合同行為也認(rèn)定為絕對(duì)無(wú)效？如果說(shuō)合同的60％絕對(duì)無(wú)效，40％是可變更、可撤銷(xiāo)的，就會(huì)出現(xiàn)同一個(gè)合同行為由于同一個(gè)原因一部分絕對(duì)無(wú)效，一部分可變更、可撤銷(xiāo)這種難以想像的局面。同樣，如果一方實(shí)施欺詐、脅迫行為，損害國(guó)家控股、參股公司利益時(shí)，不作絕對(duì)無(wú)效處理，僅將損害國(guó)有獨(dú)資公司等國(guó)有企業(yè)利益的合同作絕對(duì)無(wú)效處理，這又不符合體系強(qiáng)制的要求，違反了類(lèi)似問(wèn)題類(lèi)似處理的法治原則，與建立法治社會(huì)的理想背道而馳。
第三，在中國(guó)加入世界貿(mào)易組織的背景下，堅(jiān)持強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待，強(qiáng)調(diào)對(duì)所有的市場(chǎng)主體一體對(duì)待，不作類(lèi)型區(qū)分，既是世界貿(mào)易組織規(guī)則的要求，也是我國(guó)政府的鄭重承諾。認(rèn)定國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的利益屬于國(guó)家利益，采用與其他市場(chǎng)主體不同的法律調(diào)整規(guī)則，明顯不妥。
時(shí)至今日，堅(jiān)持弱式意義上平等對(duì)待的討論者，既不能證明存在有足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛?，要求在這一特定價(jià)值判斷問(wèn)題上無(wú)須貫徹強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待；又無(wú)法在論證的過(guò)程中對(duì)主張貫徹強(qiáng)式意義上平等對(duì)待的討論者提出的理由進(jìn)行有效反駁，其觀點(diǎn)就沒(méi)有被證立。我們籍此可以得出結(jié)論：國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的利益并非國(guó)家利益。
（二）在沒(méi)有足夠充分且正當(dāng)理由的情況下，不得主張限制民事主體的自由。
0引言
我們生活在一個(gè)日漸城市化的新時(shí)代，城市是社會(huì)環(huán)境的中心地帶。城市的發(fā)展需要城市管理來(lái)支撐，行政執(zhí)法則是城市管理的重要手段之一。隨著我國(guó)城市的不斷發(fā)展，城市管理的對(duì)象復(fù)雜且多元化，加大了城市管理的執(zhí)法難度。因此，城市管理行政執(zhí)法體制要進(jìn)行革新，也就是行政執(zhí)法體制的創(chuàng)新。創(chuàng)新城市管理行政執(zhí)法體制可以解決現(xiàn)行我國(guó)城市管理中存在的一系列問(wèn)題，它可以有效地防止城市環(huán)境和執(zhí)法隊(duì)伍之間的沖突，更好地促進(jìn)城市的發(fā)展，為人民大眾提供更加優(yōu)質(zhì)的城市生活。因此，需要改革現(xiàn)行城市管理行政執(zhí)法體制，力求在行政執(zhí)法方面有新的突破，構(gòu)建新型的城市管理行政體制，促進(jìn)城市管理達(dá)到一個(gè)新的水平，新的高度。
1城市管理行政執(zhí)法體制中存在的問(wèn)題
1．1行政執(zhí)法管理對(duì)公民的參與不夠重視
在城市管理行政執(zhí)法中，多數(shù)執(zhí)法機(jī)關(guān)并沒(méi)有足夠重視當(dāng)?shù)毓竦膮⑴c。公民是城市發(fā)展的主體，然而在實(shí)際生活中，公民參與沒(méi)有得到認(rèn)可，公民參與管理城市的規(guī)章制度也沒(méi)有得到執(zhí)法機(jī)關(guān)的認(rèn)同，一定程度上照舊是行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)自行實(shí)施管理，導(dǎo)致人民大眾對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的不滿，心生怨氣，進(jìn)而削弱了公民參與的積極性，會(huì)給城市發(fā)展增添不必要的麻煩。
1．2執(zhí)法分力與執(zhí)法不力
我國(guó)城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)屬于城市綜合行政部門(mén)，因此，有一部分權(quán)利是從其他的行政機(jī)關(guān)分過(guò)來(lái)的，涉及一些權(quán)利分權(quán)的問(wèn)題。城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)管理的范圍廣，但是法律并沒(méi)有對(duì)各個(gè)部分之間的權(quán)利做具體、詳細(xì)的劃分，導(dǎo)致在行政執(zhí)法上出現(xiàn)各部門(mén)對(duì)處罰的認(rèn)識(shí)的偏差，部門(mén)之間配合不默契，工作不積極，遇事就相互推托的現(xiàn)象，從而影響了城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在公民中的形象，也導(dǎo)致了執(zhí)法機(jī)關(guān)辦事效率低。
1．3暴力執(zhí)法和暴力抗法
城市發(fā)展很快，但在城市的一些繁華地帶，經(jīng)常出現(xiàn)小商販占道的現(xiàn)象，他們經(jīng)常成為城管管理的對(duì)象。在我國(guó)經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)商販和和暴力抗法的狀況。商販處于弱勢(shì)，而城管處于強(qiáng)勢(shì)，因此城管在一個(gè)城市中是名聲最不好、最不招人民大眾喜歡的公務(wù)員，沒(méi)有之一。商販和城管之間的矛盾也越發(fā)的頻繁，有的地方甚至出現(xiàn)了集體性暴力抗法和集體性暴力執(zhí)法的現(xiàn)象，嚴(yán)重地影響了我國(guó)城市的發(fā)展，對(duì)老百姓的生活也極為不利。
2完善和革新城市管理行政執(zhí)法體制
2．1重視公民參與城市管理執(zhí)法
一個(gè)城市的主體是廣大的人民群眾，城市管理也是為公民的利益做后盾，城市管理執(zhí)法離不開(kāi)公民的參與。相關(guān)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)該足夠重視公民參與城市管理，城市管理行政執(zhí)法是一種與公民互動(dòng)的行為。老百姓是一個(gè)巨大的群體，他們居住在城市的各個(gè)地方，對(duì)城市各方面的建設(shè)、改進(jìn)、管理也是最了解的人。因此，當(dāng)?shù)爻鞘泄芾砭C合部門(mén)應(yīng)大力鼓勵(lì)我國(guó)公民參與城市管理，這既能體現(xiàn)我國(guó)民主、尊重人民大眾的理念，還有利于增強(qiáng)公民與城管之間的交流，提高城市的綜合管理水平。注重公民的參與是一個(gè)地區(qū)的政府能真正做到體恤百姓，為百姓服務(wù)，為百姓謀利的職能。城市管理加入眾多的民主、公平、公正的執(zhí)政執(zhí)法元素，才能更好地提高城市管理行政執(zhí)法的綜合能力。讓更多的公民有“城市是我家，保護(hù)城市靠大家”的公眾意識(shí)，公民自主參與“家庭”的建設(shè)、環(huán)境的保護(hù)，能提供更多有建設(shè)性的意見(jiàn)和建議，就能實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市又好又快的發(fā)展目標(biāo)。
2．2集中執(zhí)法權(quán)利
在傳統(tǒng)的城市管理行政執(zhí)法體系中，由于法律沒(méi)有給出具體而詳細(xì)的權(quán)利分布界定和劃分，往往導(dǎo)致一些不必要的事情發(fā)生。因此，相關(guān)的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)重視權(quán)利分布的情況，明確規(guī)定執(zhí)法權(quán)力集中于某一個(gè)部門(mén)。如凡涉及城管監(jiān)察組織行使的行政處罰權(quán)，除了城管以外的部門(mén)不可再參與此事的管理處罰，城管監(jiān)察組織承擔(dān)了處罰違法行為之后，不能再對(duì)這種處罰專(zhuān)門(mén)設(shè)立處罰機(jī)構(gòu)，就是要維護(hù)城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)利的唯一性。構(gòu)建城管管理行政執(zhí)法的新體制，一方面避免混亂的現(xiàn)象發(fā)生，另一方面能保證城管在執(zhí)法過(guò)程中的公正性，有利于城管機(jī)關(guān)的發(fā)展。
2．3加強(qiáng)城管教育與公民教育
目前，城市管理行政執(zhí)法中最嚴(yán)重的問(wèn)題就是暴力抗法和暴力執(zhí)法。因此要優(yōu)先解決這個(gè)問(wèn)題，這影響著我國(guó)城市和諧發(fā)展的未來(lái)。在城市管理中，有關(guān)部門(mén)應(yīng)該對(duì)城管進(jìn)行教育，讓城管多體恤百姓，能溫和執(zhí)行的就采取溫和執(zhí)行的方法，城管的目的是為廣大公民謀福利，小商販也是我國(guó)公民重要的一員。同時(shí)，城管還可以設(shè)立專(zhuān)門(mén)地帶，在不影響公眾生活的情況下，按程序讓商販在專(zhuān)門(mén)地帶進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)。當(dāng)然，應(yīng)對(duì)小商販進(jìn)行思想教育，讓他們明白城管的工作宗旨，行政執(zhí)法是城管的工作之需要，小商販還應(yīng)提升自己的素質(zhì)，在買(mǎi)賣(mài)的過(guò)程中不影響城市生活的發(fā)展，不遺留垃圾影響市容?？梢耘c城管進(jìn)行協(xié)商，避免不必要的沖突發(fā)生。因此，加強(qiáng)城管和小商販公民的教育對(duì)城市管理行政執(zhí)法是尤其重要的，不僅能推動(dòng)新的行政執(zhí)法體制的產(chǎn)生，還能促進(jìn)我國(guó)城市健康和諧的發(fā)展。
3結(jié)語(yǔ)
我國(guó)城市管理行政執(zhí)法體制經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)而喜悅的改革過(guò)程，同時(shí)也是一個(gè)體制不斷成熟的過(guò)程。我國(guó)城市管理行政執(zhí)法體制是行政執(zhí)法體制革新過(guò)程重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，是一個(gè)長(zhǎng)期的改革過(guò)程。構(gòu)建新型的城市管理行政執(zhí)法體制有利于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政執(zhí)法管理中不合理的執(zhí)法過(guò)程，加強(qiáng)行政執(zhí)法管理合作性的綜合服務(wù)能力，提升城市綜合效益，同時(shí)促進(jìn)城市管理行政執(zhí)法體制理念和方式更加的人性化、科學(xué)化、規(guī)范化，提高人民參與管理的積極性等等。同時(shí)，相關(guān)工作人員要探索出符合新時(shí)代城市管理的理論和實(shí)踐方法，促進(jìn)我國(guó)城市管理行政執(zhí)法體制的不斷創(chuàng)新。
作者:袁禮 單位:沈陽(yáng)師范大學(xué)
參考文獻(xiàn):
2001年12月11日,中國(guó)正式加入世界貿(mào)易組織(WTO)，中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)從此打開(kāi)了通往世界保險(xiǎn)市場(chǎng)的大門(mén)。對(duì)中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)來(lái)說(shuō),加入世貿(mào)組織不僅要面對(duì)保險(xiǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所提出的挑戰(zhàn),更重要的是對(duì)國(guó)際市場(chǎng)游戲規(guī)則的把握與認(rèn)同。因此,了解國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)管發(fā)展趨勢(shì),借鑒國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)管先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),對(duì)我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管體系的形成和制度建設(shè)提出可行的政策建議,是當(dāng)務(wù)之急。
1.我國(guó)保險(xiǎn)償付能力監(jiān)管現(xiàn)狀及其不足
我國(guó)目前采用的償付能力監(jiān)控指標(biāo)是在借鑒歐盟償付能力額度制度和美國(guó)風(fēng)險(xiǎn)資本管理的基礎(chǔ)上形成的,其中包括定性和定量監(jiān)管兩個(gè)方面。定性監(jiān)管主要規(guī)定了保險(xiǎn)條款、費(fèi)率、準(zhǔn)備金的提存,規(guī)定了保險(xiǎn)公司單個(gè)風(fēng)險(xiǎn)自留額和全部風(fēng)險(xiǎn)自留額,并對(duì)保險(xiǎn)公司的資金運(yùn)用進(jìn)行了規(guī)定;定量監(jiān)管主要是采用了英國(guó)的最低償付能力額度思路。但與實(shí)施這種保險(xiǎn)償付能力監(jiān)管相配套的一系列制度體系和監(jiān)管指標(biāo)尚有許多不合理、不完善之處。
1.1缺乏完整的保險(xiǎn)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系。
保險(xiǎn)公司不僅同一般企業(yè)一樣自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧,而且還承擔(dān)著社會(huì)保障的責(zé)任,關(guān)乎廣大投保人的利益。保險(xiǎn)公司的兩重性質(zhì)決定了其會(huì)計(jì)行為規(guī)范的兩重性:一方面需符合一般財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)原則,其主要目的在于保證保險(xiǎn)公司對(duì)外財(cái)務(wù)信息的披露,要求真實(shí)、公允地反映保險(xiǎn)公司會(huì)計(jì)期間內(nèi)的經(jīng)營(yíng)成果和資產(chǎn)負(fù)債表日的財(cái)務(wù)狀況,要求保險(xiǎn)公司的財(cái)務(wù)信息與其他行業(yè)保持可比性;另一方面要符合監(jiān)管會(huì)計(jì)原則,主要服務(wù)于保險(xiǎn)監(jiān)管當(dāng)局為保證保單持有人利益而監(jiān)控保險(xiǎn)公司償付能力的需要。因此,保險(xiǎn)公司在會(huì)計(jì)制度的設(shè)計(jì)上,不僅需要建立適合于保險(xiǎn)行業(yè)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度,還需要重視監(jiān)管會(huì)計(jì)制度的建設(shè)。目前,國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)、日本都建立了專(zhuān)門(mén)的保險(xiǎn)監(jiān)管會(huì)計(jì)制度,而我國(guó)僅于2004年下發(fā)了《保險(xiǎn)公司償付能力報(bào)告編報(bào)規(guī)則——準(zhǔn)則公告第1號(hào):固定資產(chǎn)、土地使用權(quán)和計(jì)算機(jī)軟件(征求意見(jiàn)稿)》,保險(xiǎn)監(jiān)管會(huì)計(jì)制度建設(shè)總體尚處于初始階段。
1.2缺乏統(tǒng)一的保險(xiǎn)企業(yè)會(huì)計(jì)制度標(biāo)準(zhǔn)。
目前我國(guó)的保險(xiǎn)企業(yè)會(huì)計(jì)制度實(shí)行兩種標(biāo)準(zhǔn),一種是適行于上市公司和股份公司《金融保險(xiǎn)企業(yè)會(huì)計(jì)制度》(2002年1月1日頒布),另一種是非上市和股份公司實(shí)行的《保險(xiǎn)公司會(huì)計(jì)制度》(1999年1月1日頒布),兩種制度最大的區(qū)別是在《金融保險(xiǎn)企業(yè)會(huì)計(jì)制度》中更加強(qiáng)調(diào)了會(huì)計(jì)的謹(jǐn)慎性原則,更有利于反映會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性。由于兩種制度對(duì)會(huì)計(jì)要素的確認(rèn)原則及方法不同,對(duì)評(píng)估保險(xiǎn)公司的實(shí)際財(cái)務(wù)狀況及償付能力也會(huì)帶來(lái)直接影響。
1.3監(jiān)管指標(biāo)不全面,預(yù)警作用不明顯。
保險(xiǎn)財(cái)務(wù)監(jiān)管指標(biāo)體系的建立不僅要做到滿足現(xiàn)狀,更要能夠?qū)σ郧暗呢?cái)務(wù)狀況進(jìn)行分析,并對(duì)以后的經(jīng)營(yíng)態(tài)勢(shì)做出合理預(yù)測(cè)。我國(guó)在借鑒美國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管指標(biāo)體系基礎(chǔ)上建立的財(cái)務(wù)指標(biāo)體系只是側(cè)重于公司盈利和經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險(xiǎn)的分析,涉及綜合性財(cái)務(wù)狀況和準(zhǔn)備金方面的指標(biāo)較少。而美國(guó)的保險(xiǎn)監(jiān)管財(cái)務(wù)指標(biāo)僅對(duì)產(chǎn)險(xiǎn)公司就設(shè)立了11個(gè)指標(biāo),從綜合財(cái)務(wù)狀況、利潤(rùn)經(jīng)營(yíng)狀況、流動(dòng)性和準(zhǔn)備金等多方面來(lái)綜合考核公司的經(jīng)營(yíng)狀況。我國(guó)只借鑒了美國(guó)監(jiān)管指標(biāo)體系的一些指標(biāo),沒(méi)有設(shè)立一套類(lèi)似于美國(guó)的對(duì)歷史數(shù)據(jù)財(cái)務(wù)狀況的追蹤分析系統(tǒng),在美國(guó)對(duì)歷史數(shù)據(jù)財(cái)務(wù)狀況的追蹤分析系統(tǒng)中3年前提出過(guò)警告的公司中,有80%的公司最終都破產(chǎn)了。
1.4缺乏對(duì)財(cái)務(wù)指標(biāo)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。
我國(guó)評(píng)估保險(xiǎn)公司財(cái)務(wù)指標(biāo)的償付能力是以1年內(nèi)公司認(rèn)可資產(chǎn)減認(rèn)可負(fù)債的差額作為標(biāo)準(zhǔn)的,只測(cè)算這一時(shí)期保險(xiǎn)公司的靜態(tài)償付能力,沒(méi)有考慮保險(xiǎn)公司長(zhǎng)期持續(xù)經(jīng)營(yíng)的要求,不能真實(shí)反映不同保險(xiǎn)公司的實(shí)際償付能力。另一方面我國(guó)使用的一系列財(cái)務(wù)比率法是定量指標(biāo)體系構(gòu)成的,它們?cè)谶x擇上是否恰當(dāng)、合理,都會(huì)影響到預(yù)警系統(tǒng)的運(yùn)行效率。在2003年下發(fā)的《保險(xiǎn)公司最低償付能力額度及監(jiān)管指標(biāo)管理規(guī)定》中只是從認(rèn)可資產(chǎn)表、認(rèn)可負(fù)債表、最低償付金額幾方面對(duì)保險(xiǎn)公司的財(cái)務(wù)情況監(jiān)管,并沒(méi)有聯(lián)系保險(xiǎn)公司在一定假設(shè)條件下的現(xiàn)金流入、現(xiàn)金流出及其對(duì)財(cái)務(wù)狀況的影響做出預(yù)測(cè)。
2.加強(qiáng)我國(guó)保險(xiǎn)償付能力監(jiān)管的建議
2.1進(jìn)一步重視并加強(qiáng)保險(xiǎn)償付能力的監(jiān)管。
我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)財(cái)險(xiǎn)公司和壽險(xiǎn)公司分別規(guī)定了最低償付能力標(biāo)準(zhǔn),但這些規(guī)定并沒(méi)有被很好地執(zhí)行,一些中資保險(xiǎn)公司償付能力管理的概念和風(fēng)險(xiǎn)選擇的意識(shí)不強(qiáng),掛賠現(xiàn)象嚴(yán)重,整體償付能力依然薄弱。保險(xiǎn)公司承擔(dān)著廣大被保險(xiǎn)人可能發(fā)生保險(xiǎn)事故而引致的賠償或給付責(zé)任,只有本身具有足夠的償付能力,才能保障被保險(xiǎn)人的安全,增強(qiáng)消費(fèi)者的信心。因此保險(xiǎn)監(jiān)管應(yīng)進(jìn)一步重視并加強(qiáng)對(duì)保險(xiǎn)公司的最低償付能力的考核,結(jié)合國(guó)情,參照國(guó)際慣例,改善目前最低償付能力的計(jì)算方法,使其更加科學(xué)化、合理化,確保保險(xiǎn)公司對(duì)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)具有足夠的賠償或給付能力,保證公司良好的財(cái)務(wù)穩(wěn)定性和較高的置信度。同時(shí)要注重建立應(yīng)急機(jī)制和化解風(fēng)險(xiǎn)的渠道,一旦發(fā)現(xiàn)償付能力不足,應(yīng)立刻采取諸如辦理再保險(xiǎn)、轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)、增加資本金、調(diào)整資產(chǎn)結(jié)構(gòu)或是限期整頓、停止部分業(yè)務(wù)、直接接管等補(bǔ)救措施,重新塑造保險(xiǎn)公司的財(cái)務(wù)信用體系,以維護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)園地的正常秩序,促進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的健康發(fā)展。
2.2建立完善的保險(xiǎn)業(yè)法定會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系。
加快保險(xiǎn)企業(yè)會(huì)計(jì)制度的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一化建設(shè),認(rèn)真研究并借鑒國(guó)外保險(xiǎn)會(huì)計(jì)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)保險(xiǎn)業(yè)法定會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系,結(jié)合我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際和監(jiān)管要求,不斷建立完善體現(xiàn)保險(xiǎn)行業(yè)特殊性的保險(xiǎn)業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系。保險(xiǎn)公司可以先按照保險(xiǎn)行業(yè)通用會(huì)計(jì)準(zhǔn)則(GAAP)編制通用會(huì)計(jì)報(bào)表,再按照保險(xiǎn)法定會(huì)計(jì)準(zhǔn)則(SAP)調(diào)整為監(jiān)理會(huì)計(jì)報(bào)表從而滿足投資者和監(jiān)管部門(mén)的不同需要。
2.3建立有預(yù)警性和評(píng)級(jí)等級(jí)制度的監(jiān)管模式。
集中保險(xiǎn)公司的資產(chǎn)獲利能力、資產(chǎn)質(zhì)量、投資收益、準(zhǔn)備金充足率、資本金充足率等體現(xiàn)償付能力安全性的各項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo),并分析3到5年的財(cái)務(wù)跟蹤指標(biāo)和財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)等級(jí)制度,通過(guò)多年跟蹤的財(cái)務(wù)指標(biāo)來(lái)分析發(fā)現(xiàn)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)狀況的征兆,評(píng)價(jià)公司今后的發(fā)展趨勢(shì),并且采用財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)等級(jí)制度的方式對(duì)公司的大小和財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行分類(lèi),提高監(jiān)管的精細(xì)化程度。目前,以NAIC(全美保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì))的IRIS(保險(xiǎn)監(jiān)管信息系統(tǒng))和RBC(基于風(fēng)險(xiǎn)的資本管理方法)為代表的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)償付能力風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制已經(jīng)在世界各國(guó)廣為應(yīng)用,我國(guó)的保險(xiǎn)監(jiān)管應(yīng)盡快改變傳統(tǒng)的主觀性和經(jīng)驗(yàn)性做法,加快監(jiān)管信息化建設(shè),提高監(jiān)管效率和質(zhì)量。
2.4建立由靜態(tài)監(jiān)管向動(dòng)態(tài)監(jiān)管轉(zhuǎn)變的監(jiān)管模式。
對(duì)保險(xiǎn)公司償付能力進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管的主要內(nèi)容包括:(1)動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)保險(xiǎn)產(chǎn)品負(fù)債與其相對(duì)應(yīng)資產(chǎn)的實(shí)際形態(tài)是否匹配;(2)不僅是對(duì)決算期進(jìn)行評(píng)估,而且通過(guò)對(duì)未來(lái)任一時(shí)點(diǎn)現(xiàn)金流量狀態(tài)進(jìn)行模擬,來(lái)反映和評(píng)估保險(xiǎn)公司的所有經(jīng)營(yíng)狀況;(3)借鑒美國(guó)做法進(jìn)行利率假設(shè),通過(guò)適當(dāng)?shù)母怕史植紒?lái)確定利率和變化,并考慮公司的各種資產(chǎn)和負(fù)債的配置,將公司現(xiàn)金流公式化,計(jì)算出各種利率假設(shè)下公司的現(xiàn)金流入和流出,以此來(lái)評(píng)價(jià)公司的償付能力。
2.5加強(qiáng)保險(xiǎn)行業(yè)自律。
成功有序的監(jiān)管離不開(kāi)行業(yè)組織的自律配合,保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)是保險(xiǎn)人或保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)組成的社會(huì)團(tuán)體,其在規(guī)范保險(xiǎn)市場(chǎng)方面發(fā)揮著政府監(jiān)管當(dāng)局不具備的協(xié)調(diào)作用。因?yàn)樾袠I(yè)組織在起市場(chǎng)主體間聯(lián)絡(luò)、信息、技術(shù)咨詢和共享服務(wù)等作用的同時(shí),在某種程度上還能獨(dú)立充當(dāng)市場(chǎng)秩序的維護(hù)者和行業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的仲裁者。監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)積極支持保險(xiǎn)行業(yè)組織的建設(shè),以行業(yè)的自律擔(dān)負(fù)起監(jiān)管的輔助作用,通過(guò)保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)各保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)之間的交流與合作,維護(hù)保險(xiǎn)市場(chǎng)正常的競(jìng)爭(zhēng)秩序,從而避免同業(yè)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)造成虧損和償付能力的不足。
2.6提高保險(xiǎn)監(jiān)管從業(yè)人員的素質(zhì)。
加入WTO,中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管業(yè)面臨考驗(yàn),保險(xiǎn)監(jiān)管從業(yè)人員素質(zhì)有待提高。加入WTO,意味著中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管在物質(zhì)或者有形的層面上迅速地向國(guó)際靠攏、與國(guó)際接軌,但保險(xiǎn)監(jiān)管同時(shí)也是一種文化、一種理念,文化和理念上的轉(zhuǎn)變問(wèn)題是不可能通過(guò)WTO或其他什么協(xié)議可以簡(jiǎn)單解決的。但事實(shí)證明,有形和無(wú)形兩個(gè)層面之間是緊密相連的,二者既相互促進(jìn),又相互制約。只有達(dá)到協(xié)調(diào)一致,才能稱得上是有效的、與國(guó)際接軌的保險(xiǎn)監(jiān)管。這里的關(guān)鍵問(wèn)題是所有保險(xiǎn)監(jiān)管從業(yè)人員的普遍素質(zhì)。從現(xiàn)狀看,我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管隊(duì)伍是相當(dāng)不錯(cuò)的,精練、充滿朝氣。但是必須看到,我們從事保險(xiǎn)監(jiān)管的歷史畢竟太短,對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和開(kāi)放條件下保險(xiǎn)監(jiān)管理念、技術(shù)和手段的了解、認(rèn)識(shí)和掌握有限。在不少人的觀念中還留存著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和封閉經(jīng)濟(jì)體制下政府行為模式的烙印。人的觀念不轉(zhuǎn)變、素質(zhì)不提高,所謂的接軌是不會(huì)有生命力的。應(yīng)當(dāng)看到,在監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管形式和監(jiān)管內(nèi)容上,當(dāng)前我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管與國(guó)際潮流不一致。比如,全球兼并盛行而我國(guó)的保險(xiǎn)監(jiān)管則要求產(chǎn)、壽險(xiǎn)分業(yè)經(jīng)營(yíng),國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)管日趨放松對(duì)微觀層次的監(jiān)管而注意對(duì)償付能力的審查,我國(guó)卻強(qiáng)化對(duì)費(fèi)率、條款的監(jiān)管。對(duì)此,一方面，我們應(yīng)積極地予以正確評(píng)價(jià),我國(guó)的保險(xiǎn)監(jiān)管方面基本反映了我國(guó)的保險(xiǎn)業(yè)水平及發(fā)展要求,如產(chǎn)、壽險(xiǎn)分業(yè)經(jīng)營(yíng)就促進(jìn)了我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)發(fā)展不足的壽險(xiǎn)業(yè)務(wù)迅速增長(zhǎng),又如從全球購(gòu)并歷史來(lái)看,合總是以分而發(fā)展為基礎(chǔ)的。另一方面,我們也應(yīng)當(dāng)從國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)管中看到我國(guó)的發(fā)展趨勢(shì)。
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