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社會保障的一般屬性是國民收入社會化消費(fèi)的一種再分配形式。它通過立法，以強(qiáng)制手段對國民收入進(jìn)行再分配，以保證社會成員在特殊情況下的基本生活需要。社會保障通過社會保障基金的籌集和給付兩個方面對居民消費(fèi)產(chǎn)生影響。
通過籌集社會保障基金對居民消費(fèi)產(chǎn)生的影響，具體表現(xiàn)在以下兩個方面。一是延期消費(fèi)。它是指將目前取得的消費(fèi)基金推遲到一定時期以后再使用；二是均衡消費(fèi)。它有兩層含義。其一是指勞動者在一段時間內(nèi)獲得的收入在更長的時間內(nèi)平均使用。社會保障作為一種社會調(diào)劑，使收入與消費(fèi)在時間上銜接起來，使每個勞動者都有一個終生比較穩(wěn)定的收入。其二是均衡不同收入水平的勞動者的貧富差別，使低收入者獲得基本的生活消費(fèi)?？傊?，通過籌集社會保障基金，雖然在一定程度上減少了即期消費(fèi)，但它卻營造了一個讓勞動者消除后顧之憂的社會消費(fèi)環(huán)境，減少了對未來不確定因素的預(yù)期，不用擔(dān)心年老、生病、失業(yè)等問題，可以在現(xiàn)有的可支配的貨幣收入基礎(chǔ)上放心地去消費(fèi)。
通過社會保障基金的給付對居民消費(fèi)的影響則更為直接。由于社會保障基金給付具有選擇性，主要獲得者是老年人、失業(yè)者、傷病者、低收入者和其他救濟(jì)、優(yōu)撫對象。它會立即用于消費(fèi)，使老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、殘有所扶、災(zāi)有所救、貧有所幫，從而得到基本生活保障。
但是，由于我國的社會保障制度還不夠完善，尚在改革探索之中，致使社會保障在促進(jìn)消費(fèi)方面的積極作用受到限制。
1、由于社會保障制度改革滯后，加大了人們對未來不確定因素的預(yù)期。最近一些社會調(diào)查機(jī)構(gòu)對居民儲蓄動機(jī)的調(diào)查表明，在過去勞動積累如何補(bǔ)償未明和未來收入不確定的情況下，預(yù)期的醫(yī)療、養(yǎng)老等項(xiàng)支出大增。為此不得不進(jìn)行防范性儲蓄。這種儲蓄動機(jī)在一些地區(qū)已經(jīng)超過“住”、“行”而成為居民儲蓄的頭號動機(jī)，阻礙了居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的順暢升級。
2、社會保險覆蓋面窄，特別是三資、私企和個體參保人數(shù)少，這又加大了前述對居民消費(fèi)的影響。
3、在企業(yè)改制中，出現(xiàn)了社會保障管理空白。由于改制的形式不同，下崗分流的措施各異，一些地區(qū)對勞動者在不同所有制單位之間流動時社會保障如何銜接的問題還沒有相應(yīng)的對策，還有的把問題推給了新改制的非國有企業(yè)。致使部分勞動者陷入退休無養(yǎng)老金、治病無法報(bào)銷的困難境地。
4、失業(yè)保險作用小，失業(yè)保險基金籌集面窄、來源單一；失業(yè)救濟(jì)金直接發(fā)放到失業(yè)者手中的比例雖逐年有所增加，但比例仍偏小。
5、醫(yī)療保險制度改革相對滯后。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，離退休人員更需要醫(yī)療保障。當(dāng)前，因病致貧或因貧致病已嚴(yán)重威脅一部分離退休人員的生活。
6、社會救濟(jì)尚不能盡如人意。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)，1997年全國城鎮(zhèn)貧困人口1160萬，構(gòu)成了各級政府實(shí)行社會救濟(jì)的基本對象。到1998年4月，全國建立城市居民最低生活保障制度的城市達(dá)400個，占全國城市總數(shù)的60％；有225萬城鎮(zhèn)貧困人口得到最低生活保障，約占全國城鎮(zhèn)貧困人口的20％。這里，一方面社會救濟(jì)的面還不大，另一方面一些城市雖落實(shí)了幫困資金，但困難職工卻未能領(lǐng)到基本生活費(fèi)。
完善社會保障制度，促進(jìn)居民消費(fèi)增長
一、盡量營造一個讓勞動者沒有后顧之憂的社會消費(fèi)環(huán)境。
要減少人們對未來不確定因素的預(yù)期，首先要擴(kuò)大社會保障的覆蓋面。加快構(gòu)建適應(yīng)多種所有制共同發(fā)展需要的社會保障體系，把不同所有制的企業(yè)職工和城鎮(zhèn)個體勞動者都納入這個“安全網(wǎng)”中。只有這樣，人們才能把手中的錢拿出來，根據(jù)自己的需要進(jìn)行正常、合理的消費(fèi)，而不必因?qū)ξ磥淼姆N種擔(dān)心和憂慮而被迫進(jìn)行儲蓄，減少即期消費(fèi)。
要妥善解決國有企業(yè)改制過程中出現(xiàn)的問題。國有企業(yè)改革走到哪里，社會保障就跟到哪里，解除職工轉(zhuǎn)制或下崗后的后顧之憂。社會保障部門要參與企業(yè)改制的全過程，以利于維護(hù)職工的社會保障權(quán)益，切實(shí)保證他們應(yīng)享受的社會保障待遇。
二、重點(diǎn)解決社會保障基金不足問題。
一要在擴(kuò)大覆蓋面的同時，加大征繳力度和提高統(tǒng)籌層次，加快立法進(jìn)程，強(qiáng)化征繳手段。二要確保社會保障基金的良性循環(huán)。解決對中老年職工養(yǎng)老金負(fù)債的補(bǔ)償問題，是建立新制度、實(shí)現(xiàn)社會保障基金良性循環(huán)的基礎(chǔ)。應(yīng)盡快從國家財(cái)政收入、變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)存量、發(fā)行特種國債等渠道來解決這一問題。同時，國家還應(yīng)通過強(qiáng)化個人所得稅征繳力度，開征遺產(chǎn)稅、贈予稅、特種消費(fèi)稅等形式，擴(kuò)大資金來源，以充實(shí)社會保障基金。三要加強(qiáng)對社會保障基金的管理和監(jiān)督。要將基金收繳、存儲、撥付、管理、監(jiān)督這一基金動態(tài)過程作為一條紐帶，使各相關(guān)部門各司其職，各負(fù)其責(zé)，共同管理，相互監(jiān)督。四要加快社會保障立法進(jìn)程。立法滯后使社會保障處于無法可依的被動局面。因此，應(yīng)盡快出臺《社會保障法》、《社會保險法》、《社會救濟(jì)法》，并制定相應(yīng)的專項(xiàng)法律法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，以規(guī)范國家、單位和個人的社會保障行為。
三、充分發(fā)揮社會保障基金促進(jìn)消費(fèi)增長的作用。
一要確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放。今后不僅要做到不發(fā)生新的拖欠，還要盡快補(bǔ)發(fā)以往拖欠的養(yǎng)老金。同時，基金收支方式要改差額繳撥為全額繳撥，以堵塞企業(yè)把養(yǎng)老金挪作他用的漏洞。
二要充分發(fā)揮失業(yè)保險金的作用，全面實(shí)施再就業(yè)工程。要做到職工隨下崗隨進(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心，隨能保證基金生活費(fèi)的發(fā)放。
二、分析安縣城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼的情況
由于參保繳費(fèi)人員大多選擇低檔次繳費(fèi),2013年參保補(bǔ)貼金額不高,僅為544.55萬元。國家對中西部享受城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險待遇人員按55元/月全額撥付基礎(chǔ)養(yǎng)老金,我省從2014年起對年滿60歲人員額外增加基礎(chǔ)養(yǎng)老金5元/月,因此地方財(cái)政沒有相應(yīng)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險經(jīng)過5年的運(yùn)行，制度本身存在的諸多問題逐步凸顯出來，主要表現(xiàn)在，一是保障水平低。由于大多數(shù)人員選擇投保低繳費(fèi)檔次，造成個人賬戶存儲額普遍偏低，造成養(yǎng)老保障水平不高。按照100元/年繳費(fèi)檔次計(jì)算，繳費(fèi)滿15年后，每月可領(lǐng)取個人賬戶養(yǎng)老金僅約15元。而目前沒有建立起基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制和與繳費(fèi)檔次掛鉤的合理調(diào)整機(jī)制，不能有效激勵參保人員選擇更高檔次繳費(fèi)的積極性，隨著物價水平的變化，養(yǎng)老金事實(shí)上是在不斷地“縮水”之中，不僅難以吸引老百姓參保，更難以真正起到保障老年人基本生活的作用。二是政策缺乏合理性與公平性。國家已連續(xù)10年提高企業(yè)退休人員養(yǎng)老金水平，而城鄉(xiāng)居保從2010年至2013年基礎(chǔ)養(yǎng)老金一直沒有調(diào)整，2014年雖然調(diào)整增加了5元/月，但是和職工養(yǎng)老保險待遇調(diào)整的幅度沒法比，甚至不如城鄉(xiāng)低保的調(diào)整幅度。再者，同為女性，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的，年滿50周歲就可辦理養(yǎng)老待遇領(lǐng)取手續(xù)；而參加城鄉(xiāng)居保的，要年滿60周歲才能領(lǐng)取養(yǎng)老待遇，不夠公平。
住房問題是關(guān)系千家萬戶的民生問題。黨的“十七大報(bào)告”指出,努力使全體人民“住有所居,推動建設(shè)和諧社會?！苯⒔∪嗲雷》勘Ｕ象w系,解決低收入家庭住房困難,是政府發(fā)揮公共服務(wù)職能、貫徹落實(shí)十七大精神的重要措施。江蘇省淮安市“共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用房”的設(shè)計(jì)思路與實(shí)踐,取得了較好的成效。
一、淮安市住房保障面臨的主要問題
(一)廉租住房實(shí)物配置量相對偏少
住房政策實(shí)行貨幣化補(bǔ)貼后,淮安市曾一度中斷了相關(guān)保障性住房的建設(shè),造成向低收入群眾實(shí)物供應(yīng)存量不足,一定程度上加劇了商品房價格的上漲。實(shí)踐證明。貨幣補(bǔ)貼的優(yōu)惠政策難以抵消市場經(jīng)濟(jì)下的住房價格上漲壓力。此外,淮安市加大了廉租住房的配套建設(shè)力度,逐步擴(kuò)大廉租住房實(shí)物配租比例,但由于低收入群體基數(shù)較大,收購的廉租住房實(shí)物房源偏少,廉租房實(shí)物供需矛盾依然存在,仍有部分低保無房等困難家庭未能享受到實(shí)物配置待遇。同時,隨著城市拆遷力度的加大,淮安市拆遷戶中的一些低收入家庭存在買房難題,也急需提供低廉的租賃性房屋加以解決。
(二)保障性商品房購買力相對不足
根據(jù)我國一些地區(qū)的實(shí)踐,城鎮(zhèn)人口的30%需要通過經(jīng)濟(jì)適用性房屋進(jìn)行保障?；窗彩?007年市區(qū)戶籍人口為87.25萬,經(jīng)濟(jì)適用房保障人口約為26.2萬。按照每戶3人計(jì)算,約有8.7萬戶需要購買經(jīng)濟(jì)適用房。按每戶60平方米計(jì)算,淮安市約需經(jīng)濟(jì)適用房552萬平方米,目前開發(fā)還存在較大缺口?；窗彩惺袇^(qū)保障性商品房管理辦法規(guī)定,保障性商品房近期房價控制在每平方米2000元左右,套型建筑面積在50-85平方米,銷售對象為家庭人均收入低于800元且家庭住房建筑面積低于15平方米的家庭。符合條件的中低收入家庭以目前價格購買60平方米的保障性住房,至少需要12萬元,超出了他們的承受力?；窗彩泄浪惴蠗l件的保障性住房總需求量在4000戶左右,但今年實(shí)際有購買力的僅約600戶左右。部分獲得購買保障性商品房資格的住戶有的在繳納約占房價一半的首付款后已經(jīng)傾其所有并有不同程度的舉債,正忙于奔走籌集剩余款項(xiàng)?？梢灶A(yù)計(jì),這部分家庭購買保障性商品房后將面臨基本生活的困難,必須正視這個問題。
(三)部分新增就業(yè)群體居住壓力較大
隨著淮安市工業(yè)化城市化進(jìn)程的加快,新增就業(yè)群體不斷擴(kuò)大,包括城鎮(zhèn)人口中自然增長部分、畢業(yè)后留在城市的大中專畢業(yè)生、農(nóng)村郊縣向市區(qū)遷移和定居的人口、外來務(wù)工人員等。他們收入不高,還沒有積累,在相當(dāng)長一段時期沒有能力購買商品房。近年來,淮安市雖然集中建設(shè)了一批外來務(wù)工人員職工宿舍,公共租屋也開始啟動,但主要面向工業(yè)園區(qū)的勞動者,對于日漸龐大的城市新增低收入人口而言還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足,大多數(shù)外來人口需要直接面對水漲船高的房租。目前,淮安市在改善外來務(wù)工人員待遇方面?zhèn)戎赜诠I(yè)園區(qū)內(nèi)大中型企業(yè),對于相對分散的其他行業(yè)低收入流動人口的居住問題還缺乏周全的考慮。
二、完善淮安市住房保障機(jī)制的對策建議
經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展必須讓每個成員都感受到改革開放帶來的巨大變化,分享到改革開放取得的豐碩成果,才能最終得到人們的支持和擁護(hù),推動和諧社會的構(gòu)建?；窗苍诒Ｕ闲宰》拷ㄔO(shè)方面進(jìn)行了積極有益的嘗試和探索。作為一個新事物,仍有待精心設(shè)計(jì)完善。
(一)完善管理機(jī)構(gòu),組建專門的住房保障行政部門
住房保障是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及多方面的問題和多個職能部門。從國內(nèi)外成熟的經(jīng)驗(yàn)做法來看,均是普遍設(shè)置住房管理部門對住房保障進(jìn)行專門管理,如美國的住房與城市發(fā)展部、新加坡的政府房屋發(fā)展局、香港的公屋局、成都的住房委員會等。隨著住房保障力度的加大,淮安市應(yīng)組建市級住房保障管理機(jī)構(gòu),賦予其保障性住房規(guī)劃政策擬定。調(diào)配住房保障資源,保障性住房建設(shè)管理,審核保障性住房申請家庭資格等職能。淮安市是否可以考慮將住房保障工作重心下移,在各區(qū)成立住房保障辦公室,落實(shí)工作人員編制、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和辦公場所,主要負(fù)責(zé)申請受理、調(diào)查走訪、社區(qū)公示、年審回訪等住房保障的基礎(chǔ)性和日常管理工作,并建立市、區(qū)、街道、社區(qū)四級分工聯(lián)動機(jī)制。
(二)完善計(jì)劃管理,及時調(diào)整住房保障的指標(biāo)
淮安市應(yīng)繼續(xù)完善中長期住房保障規(guī)劃,進(jìn)一步明確住房保障總體要求、目標(biāo)任務(wù)和工作措施。要在做好居民收入層次比例及住房總體狀況調(diào)查的基礎(chǔ)上,根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政實(shí)力以及房地產(chǎn)市場狀況,對低收入家庭標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)分析界定,研究淮安市住房保障的水平和范圍以及各類保障性住房的比例關(guān)系,并建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制。既要讓真正的低收入困難群眾安居樂業(yè)并逐步擴(kuò)大覆蓋面,也要防止產(chǎn)生“養(yǎng)懶人”的不良傾向,努力在群眾期望值和政府承受能力之間尋找保障程度的最佳平衡點(diǎn)。應(yīng)該說,淮安市已經(jīng)做出了一定的努力,但是仍要加強(qiáng),真正實(shí)現(xiàn)住有所居。比如,2009年淮安市共有產(chǎn)權(quán)房申購條件:家庭人均月收入800元以下(2010年將放寬到1000-1200元),人均住房建筑面積在16平方米以下,具有本地城鎮(zhèn)常住戶口2年以上的家庭均可申請購買共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房,無房家庭優(yōu)先購買。廉租住房申購條件:符合條件的城市低收入住房困難家庭應(yīng)保盡保。保障方式實(shí)行貨幣補(bǔ)貼和實(shí)物配租相結(jié)合,以發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼為主。購買時根據(jù)家庭人口狀況確定允許購買的房屋戶型大小。
(三)加強(qiáng)供應(yīng)管理,擴(kuò)大保障供給
淮安市應(yīng)繼續(xù)推動住房供應(yīng),優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu),重點(diǎn)發(fā)展?jié)M足居民自住需求的中低價位、中小套型普通商品住房,實(shí)現(xiàn)住房供求基本平衡。要通過引導(dǎo)開發(fā)商合理定價,降低居民購房成本,滿足群眾不斷改善住房條件的剛性需求。穩(wěn)定市場房價,防止出現(xiàn)大的波動。同時,要加強(qiáng)市場監(jiān)管,抓好誠信體系建設(shè),進(jìn)一步規(guī)范房地產(chǎn)市場秩序,繼續(xù)嚴(yán)格落實(shí)商品房銷售網(wǎng)上備案和可售房源公開制度,逐步實(shí)現(xiàn)全市備案系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行。
(四)創(chuàng)新需求管理,滿足保障對象的有效需求
中圖分類號：D57文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號：
飛速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程正在改變著我們的社會、觀念乃至生活方式，特別是農(nóng)村城鎮(zhèn)化之后，在原來土地上耕種、生活的農(nóng)民在失去土地之后自身生存和發(fā)展問題如何保障，這不僅關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，同時也是體現(xiàn)社會公平的重要民生問題。本文試就如何建立失地農(nóng)民保障機(jī)制做一探討。
1．建立失地農(nóng)民保障體系的指導(dǎo)思想
在社會主義市場經(jīng)濟(jì)背景下，建立失地農(nóng)民社會保障體系，必須要堅(jiān)持以人為本，體現(xiàn)社會公平公正的思想。
以人為本是社會穩(wěn)定的前提，是制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)，社會保障機(jī)制應(yīng)充分體現(xiàn)出對失地農(nóng)民人的價值的尊重，保障失地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。社會公平公正是和諧社會的本質(zhì)特征，是現(xiàn)代社會的基本價值取向，更是作為公共產(chǎn)品的社會保障制度的存在依據(jù)。失地農(nóng)民社會保障機(jī)制在作為對失地補(bǔ)償?shù)耐瑫r，更好的發(fā)揮保障的作用，就必須要體現(xiàn)社會公平公正。
2．現(xiàn)有失地農(nóng)民保障體系的方式和內(nèi)容
失地農(nóng)民問題已經(jīng)從局部地區(qū)的個別問題發(fā)展成為普遍存在的重大問題。針對如何對失地農(nóng)民是生活和發(fā)展進(jìn)行保障，各地也通過實(shí)踐摸索出了以下幾種模式。一是是將失地農(nóng)民納入現(xiàn)行社會保障體系之內(nèi)，如城鎮(zhèn)社?；蜣r(nóng)村社保體系；二是針對失地農(nóng)民這個特殊群體建立不同于城鎮(zhèn)或農(nóng)村社保的專項(xiàng)社會保障制度，三是將失地農(nóng)民納入商業(yè)保險。
3．存在的問題
同時我們也要看到，由于對如何建立失地農(nóng)民保障體系，國家并沒有具體的政策來指導(dǎo)，各地都是以有限的經(jīng)驗(yàn)來探索，這就導(dǎo)致現(xiàn)有的保障體系存在以下問題：
3．1各種保障體系并存，沒有統(tǒng)一規(guī)范。
各個地區(qū)自行制定失地農(nóng)民保障體系，這樣保障體系的水平高低基本取決于當(dāng)?shù)卣賳T的水平高低以及主觀意愿，潛在的不公平不公正的風(fēng)險很大。在當(dāng)今信息發(fā)達(dá)的社會，各地不同的社保體系都會被失地農(nóng)民用來進(jìn)行比較，而且往往以自身之不足來衡量他人之優(yōu)勢。當(dāng)失地農(nóng)民認(rèn)為自己受到了不公正待遇時，將會引發(fā)很大的社會風(fēng)險，不利于社會主義社會經(jīng)濟(jì)、政治建設(shè)和諧穩(wěn)定的發(fā)展。
3．2失地農(nóng)民保障體系不全面、不系統(tǒng)，沒有解決農(nóng)村和農(nóng)民的長遠(yuǎn)發(fā)展問題。
目前現(xiàn)有的失地農(nóng)民社保體系一般只涉及了農(nóng)民的養(yǎng)老問題，與城鎮(zhèn)職工社保體系相比，醫(yī)療、工傷、生育、就業(yè)等基本沒有涉及，對于失地農(nóng)民中的青年農(nóng)民來說不夠公平，對于老齡農(nóng)民來說也不是一個負(fù)責(zé)任的制度。這種制度導(dǎo)致了事實(shí)上失地農(nóng)民基本權(quán)利的喪失，農(nóng)民看不到發(fā)展的前景和希望，最終淪為沒有賴以生存的土地、沒有生存的技能的社會”二等公民”。
3．3失地農(nóng)民社會保障體系缺乏法律規(guī)范，在操作運(yùn)行層面沒有制度保障。
城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的各種新問題，我國在應(yīng)對這些問題的時候在法律層面有些滯后。失地農(nóng)民從失地之始，就缺乏一個可執(zhí)行的農(nóng)民權(quán)益維護(hù)、補(bǔ)償制度。一部《土地管理法》只能提供解決問題的原則，并不能完全解決具體問題，而各地制定的地方性法規(guī)的可執(zhí)行性也值得懷疑。繼而到建立失地農(nóng)民社會保障環(huán)節(jié)，國家更是沒有有關(guān)的法律文件。法律法規(guī)建設(shè)的滯后不僅損害了失地農(nóng)民的利益，也讓國家的城市化進(jìn)程受阻。
4．建立系統(tǒng)的失地農(nóng)民保障體系
4．1從法律層面進(jìn)行規(guī)范，確保政策的可執(zhí)行性。
首先，要認(rèn)識到失地農(nóng)民已經(jīng)是我國社會現(xiàn)階段一個數(shù)量不在少數(shù)的群體，失地農(nóng)民問題也是關(guān)系到國計(jì)民生的大事，需要在有關(guān)法律中明確提出這個概念，并在涉及到的各部法律中提供法治保證，確保農(nóng)民在失地過程以及失地之后的各個環(huán)節(jié)都有法可依。其次，在各地制定具體執(zhí)行的政策標(biāo)準(zhǔn)時，也需要從立法角度給與規(guī)范和指導(dǎo)。最后，在牽涉到對失地農(nóng)民權(quán)益保障進(jìn)行立法的問題時，政府需要發(fā)揮出更大的作用，承擔(dān)起更大的責(zé)任。
4．2做好基礎(chǔ)保障，保證農(nóng)民生存權(quán)。
農(nóng)民由于長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在失去土地之后，基本上就失去了安身立命之所。所以，建立失地農(nóng)民保障體系，給與失地農(nóng)民征地補(bǔ)償，首先要解決好基礎(chǔ)保障問題，主要包括以下兩個方面：
4.2.1居住問題。農(nóng)民土地被征收，同時伴隨的是原有自建住房也被拆除。所以，在進(jìn)行補(bǔ)償時，最基礎(chǔ)的就是解決農(nóng)民的居住問題，即按照一定的標(biāo)準(zhǔn)給農(nóng)民還建住宅，滿足其居住需求。
4.2.2養(yǎng)老問題。失去土地的農(nóng)民基本喪失了經(jīng)濟(jì)來源，而由于歷史和社會的原因，多數(shù)農(nóng)民并沒有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外的謀生技能，特別是對于老齡人口來說養(yǎng)老問題更是迫切。因此，必須將失地農(nóng)民統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老體系，同時根據(jù)失地這個特殊原因?qū)︷B(yǎng)老金由財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼。
4．3規(guī)范社會保障體系，確保農(nóng)民發(fā)展權(quán)。
現(xiàn)有社會保障體系基本都考慮到了養(yǎng)老的問題，但這只是滿足了失地農(nóng)民的生存權(quán)，從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度，必須要對失地農(nóng)民社會保障體系做進(jìn)一步的規(guī)范和完善。對于失去土地的農(nóng)民來說，他們事實(shí)上已經(jīng)成為了城鎮(zhèn)居民，必須要統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)居民社會保障體系，按照城鎮(zhèn)社保標(biāo)準(zhǔn)建立醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險。同時，作為弱勢群體，也需要建立除社會保險之外的福利制度和救助制度，只有這樣，才能給與失地農(nóng)民真正的保障。
4．4進(jìn)行社會保障制度創(chuàng)新，彌補(bǔ)常規(guī)社保不足。
針對失地農(nóng)民進(jìn)行社會保障制度創(chuàng)新，可以從很大程度上彌補(bǔ)常規(guī)社保的不足，更好的解決失地農(nóng)民的生存和發(fā)展問題，體現(xiàn)社會的公平和公正。這就要求政策制定者突破傳統(tǒng)的思維模式，把著眼點(diǎn)放在農(nóng)民的長遠(yuǎn)發(fā)展上來。筆者設(shè)想以下幾種制度創(chuàng)新來彌補(bǔ)常規(guī)社保的不足。
4.4.1完善農(nóng)民土地征收補(bǔ)償方式。有條件的地方可以在住宅還建之外考慮土地置換補(bǔ)償。而在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上要提格按照第三方土地估值來公平公正的給與補(bǔ)償，并且還要考慮不同位置土地的價值、增值潛力的不同而給與補(bǔ)償，讓失地農(nóng)民在土地增值中獲益。
4.4.2繼續(xù)享有土地增值收益。對于土地被征收之后，除了居住補(bǔ)償之外，可考慮為集體經(jīng)濟(jì)保留部分商業(yè)建筑，失地農(nóng)民按人分配一定面積，由村委會統(tǒng)一管理，按年分配租金；或農(nóng)民以可分配商業(yè)建筑面積入股來分紅。這對于失地農(nóng)民來說是一個長久穩(wěn)定的收入，相當(dāng)于失地農(nóng)民仍然在土地上得到收益。
4.4.3建立失地農(nóng)民社?；?。以土地征用后的部分補(bǔ)償金、一定比例的土地增值收益為主要來源，輔以政府財(cái)政撥款和基金收益等，建立失地農(nóng)民社會保障基金。也可以鼓勵失地農(nóng)民將土地補(bǔ)償款投入到基金中，由專業(yè)機(jī)構(gòu)或財(cái)政部門設(shè)置管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行例如國債購買等的投資，為失地農(nóng)民提供穩(wěn)定的投資渠道和長期收益，避免補(bǔ)償金的濫用，解決失地農(nóng)民因自身所限沒有投資渠道的問題。
4.4.4促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，參考城鎮(zhèn)下崗職工，給與就業(yè)政策優(yōu)惠。由財(cái)政出資委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對失地農(nóng)民進(jìn)行技能培訓(xùn)，增強(qiáng)其再就業(yè)能力。同時，對于接收失地農(nóng)民就業(yè)的企業(yè)，在稅收、工商等方面制定優(yōu)惠政策，部分減免企業(yè)所得稅、營業(yè)稅等，促進(jìn)企業(yè)吸收失地農(nóng)民再就業(yè)的積極性。對于再創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，除減免各項(xiàng)費(fèi)用和稅收外，還可以為其低息提供小額貸款以加大扶持力度。
5．結(jié)語
建立公正公平、以人為本的失地農(nóng)民社會保障體系，不僅是維護(hù)失地農(nóng)民生存和發(fā)展權(quán)利的需要，也是我國經(jīng)濟(jì)社會和諧健康發(fā)展的需要。在體系建立的過程中，政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，完善有關(guān)政策和制度，解放思想、更新觀念，在做好基礎(chǔ)保障的同時進(jìn)行制度創(chuàng)新，保障廣大失地農(nóng)民的生存和發(fā)展，建立符合和諧社會精神和科學(xué)發(fā)展觀的失地農(nóng)民社會保障體系。
1.引言
長安區(qū)地處關(guān)中平原腹地，南依秦嶺，從西和南兩個方向環(huán)擁西安市區(qū)，山、川、原皆俱，總面積1578平方千米，全區(qū)轄25個街道，人口103萬。自2002年撤縣設(shè)區(qū)后，長安區(qū)城市化進(jìn)程進(jìn)一步加快，郭杜、韋曲等10個街道的63個行政村的土地大面積被建設(shè)項(xiàng)目相繼征用，長安區(qū)有近50%的農(nóng)民家庭將會出現(xiàn)失地又失業(yè)的嚴(yán)重社會問題，如何有序的轉(zhuǎn)化其社會分工，如何處理好其相關(guān)社會保障工作并給予合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，是我們當(dāng)下需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。
2.長安區(qū)失地農(nóng)民的現(xiàn)狀分析
2.1 長安區(qū)失地農(nóng)民目前所采取的補(bǔ)償安置辦法
目前長安區(qū)失地農(nóng)民所采取的補(bǔ)償安置主要有以下幾種途徑：（1）貨幣安置：貨幣補(bǔ)償安置是采取較為普遍的一種方式，征地補(bǔ)償費(fèi)包括兩個部分：土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，不包含青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)。（2）招工安置：給予失地農(nóng)民在附近工廠和企業(yè)錄用或優(yōu)先招工錄用的權(quán)力。（3）集中搬遷安置：在地區(qū)發(fā)展過程中，為征地居民在其他區(qū)域集中建房，進(jìn)行搬遷安置。（4）土地開發(fā)安置：開發(fā)方有一定的預(yù)留地，將這部分預(yù)留給失地農(nóng)民進(jìn)行耕種，失地農(nóng)民身份并未改變。
本文主要的研究對象為前三種，即已經(jīng)改變了原有的社會身份的失地農(nóng)民。
2.2 長安區(qū)失地農(nóng)民目前補(bǔ)償安置后的就業(yè)方式分析
就業(yè)方式及就業(yè)質(zhì)量是影響失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)問題的重點(diǎn)因素，經(jīng)調(diào)查，長安區(qū)失地農(nóng)民在經(jīng)過補(bǔ)償安置后，通常的就業(yè)方式為以下四種，外出打工、進(jìn)廠務(wù)工、自主創(chuàng)業(yè)和賦閑在家，其中，賦閑在家的人數(shù)過半，“坐吃山空”現(xiàn)象在失地農(nóng)民中普遍存在。
2.3 長安區(qū)失地農(nóng)民目前社會保障問題的落實(shí)情況
在早期的實(shí)地補(bǔ)償政策中，多數(shù)都體現(xiàn)在直接貨幣形式上，在社會保障領(lǐng)域中，大多數(shù)失地農(nóng)民仍無法享受與市民同樣的待遇，他們成了一個既有別于農(nóng)民又不同于市民的邊緣群體，既不享有土地的保障，也不享有同城市居民的杜會保障，導(dǎo)致早些年失地農(nóng)民社保問題成為了一個真空地帶。陜西省要求自2008年1月1日起，“社會保障費(fèi)用不落實(shí)的不得批準(zhǔn)征地”，從政策上保障了失地農(nóng)民社保問題的落實(shí)。
3.長安區(qū)失地農(nóng)民安置補(bǔ)償過程中存在的問題
3.1 補(bǔ)償方式過于單一，補(bǔ)償款不能合理運(yùn)用
在上述提出的補(bǔ)償方式中，采用最多的還是一次性貨幣補(bǔ)償，目前長安區(qū)的貨幣補(bǔ)償政策規(guī)定，按2010年長安區(qū)土地統(tǒng)一年產(chǎn)值平均標(biāo)準(zhǔn)為1650元/畝，平均補(bǔ)償倍數(shù)為30倍來計(jì)算，則土地補(bǔ)償費(fèi)平均標(biāo)準(zhǔn)為49500元/畝。在實(shí)際執(zhí)行過程中，開發(fā)商的實(shí)際支付的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高出政策標(biāo)準(zhǔn)兩成甚至更多，導(dǎo)致很多被征地農(nóng)民期待被征地，期待因?yàn)楸徽鞯囟灰贡夹】怠．?dāng)巨款從天而降時，即農(nóng)民一次性取得高額的補(bǔ)償款后，失地農(nóng)民的就業(yè)意愿降低，失地農(nóng)民在領(lǐng)到土地征占補(bǔ)償款后紛紛蓋起了“豪宅”，但卻從此斷了生路，有的守著“豪宅”已開始為米面發(fā)愁，他們的生存現(xiàn)狀令人擔(dān)憂。不少村民同時據(jù)調(diào)查顯示，失地農(nóng)民不知應(yīng)如何合理支配使用，未合理利用補(bǔ)償款進(jìn)行再生產(chǎn)或培訓(xùn)學(xué)習(xí)等投資，此種狀況的大量發(fā)生對于失地農(nóng)民的長久生計(jì)存在嚴(yán)重隱患。
3.2 就業(yè)問題不能有效解決，培訓(xùn)配套亟待完善
長安區(qū)撤縣設(shè)區(qū)后，經(jīng)濟(jì)文教水平等均有明顯上升，據(jù)表2顯示，長安區(qū)受教育水平已超越了全國農(nóng)民平均水平較多，但是初中級初中以下者仍占有80%以上，仍然與城鎮(zhèn)居民及社會勞動力中高端需求有較大差異，就業(yè)質(zhì)量無法得到保證。自謀職業(yè)實(shí)現(xiàn)就業(yè)或通過熟人實(shí)現(xiàn)就業(yè)的占失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就業(yè)總?cè)藬?shù)的86.5%，是當(dāng)前失地農(nóng)民就業(yè)的主要途徑，但就業(yè)的盲目性、自發(fā)性較強(qiáng)。政府安置方面，由于受教育水平受限等原因，安置就業(yè)的難度較大，目前陜西省的平均安置比例僅為2.2%左右，對失業(yè)狀況的緩解程度過小，
據(jù)統(tǒng)計(jì)，有70%以上的農(nóng)民工都有過調(diào)換工作的經(jīng)驗(yàn)，這主要是由于其工作性質(zhì)不穩(wěn)定，工作保障不完善，雇傭關(guān)系不規(guī)范，收入水平過低，導(dǎo)致農(nóng)民工心理安全感不高，傾向于通過不斷調(diào)換工作來企圖提高就業(yè)質(zhì)量，而這些頻繁更換工作的農(nóng)民工又將形成摩擦性失業(yè)等問題，或者說其屬于失業(yè)與半失業(yè)狀態(tài)。
因此，有效的有針對性的展開對失地農(nóng)民的技能資格培訓(xùn)，采取有力措施解決長安區(qū)失地農(nóng)民的就業(yè)問題刻不容緩。
3.3 社會保險體系不夠完善，農(nóng)民利益無法有效保障
據(jù)表3顯示數(shù)據(jù)所示，目前失地農(nóng)民對于養(yǎng)老方式的思想轉(zhuǎn)變已在潛移默化的進(jìn)行，多數(shù)人已經(jīng)開始為自己的養(yǎng)老尋找出路。但是仍然有超過47%的失地農(nóng)民認(rèn)為養(yǎng)老更多的還是應(yīng)該依賴自身，而非專業(yè)的保險保障體系。在此思想下，部分失地農(nóng)民不期望開發(fā)商或政府給予自身社會保險形式的補(bǔ)助，要求取之以貨幣補(bǔ)助形式，而貨幣補(bǔ)助形式的持久性差。因此，社會保障體系的宣傳力度還有待加強(qiáng)，失地農(nóng)民當(dāng)中的認(rèn)可度還有待提升。
4.長安區(qū)失地農(nóng)民生計(jì)安排及路徑選擇
4.1 長安區(qū)失地農(nóng)民的安置補(bǔ)償問題解決途徑
政府必須對失地農(nóng)民這一時代產(chǎn)物徹底重視起來，認(rèn)識到不正確處理會給社會帶來的影響。首先，應(yīng)將征地范圍明確化，建立公開、透明、社會化的征地管理體系，并成立相關(guān)監(jiān)管機(jī)制，提高土地的利用率，降低失地農(nóng)民的無謂增加。其次，要對土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的分配使用的具體標(biāo)準(zhǔn)作統(tǒng)一、詳細(xì)的規(guī)定，并結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村的稅費(fèi)改革，建立征地費(fèi)的收支監(jiān)管機(jī)制，把土地補(bǔ)償安置的落實(shí)工作納入法制化、規(guī)范化、可操作的軌道。保障失地農(nóng)民能夠得到合理的失地補(bǔ)償，以保障其有精力進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)求職等活動。最后，豐富安置補(bǔ)償方式，單純一次性貨幣支付方式的廣泛應(yīng)用存在著較大隱患，應(yīng)加大就業(yè)安置及培訓(xùn)工作的執(zhí)行力度，改善執(zhí)行方式。政府牽頭，動員企業(yè)聯(lián)合進(jìn)行失地農(nóng)民的工作安置問題，可組織進(jìn)行針對性的訂單培訓(xùn)，同時，鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，并給予一定的政策傾向，可適度減免部分稅收。
4.2 長安區(qū)失地農(nóng)民的就業(yè)問題解決途徑
4.2.1 組織就業(yè)培訓(xùn)，提高基本素質(zhì)
政府應(yīng)該正確引導(dǎo)失地農(nóng)民依靠自己勞動，降低對政府或其他企業(yè)的依賴性，為其樹立正確的價值觀。同時，自行組織或調(diào)動企業(yè)對失地農(nóng)民進(jìn)行技能培訓(xùn)，增強(qiáng)其就業(yè)能力。失地農(nóng)民只有接受了有針對性及應(yīng)用性的，并符合市場導(dǎo)向的“訂單培訓(xùn)”，才能更好地和市場接軌，從而提升自己在企業(yè)的工作地位以及相應(yīng)的福利待遇。同時，尤其需要注意的是失地農(nóng)民的子女教育問題，必須從小對他們進(jìn)行知識技能的學(xué)習(xí)，保證適齡兒童的入學(xué)率，才能從根本上消除與城鎮(zhèn)人口的差別，保證將來更快更好地適應(yīng)社會工作。
4.2.2 搭建就業(yè)平臺，改善就業(yè)質(zhì)量
政府應(yīng)加強(qiáng)就業(yè)引導(dǎo)工作，首先，建立失地（下轉(zhuǎn)第275頁）（上接第273頁）農(nóng)民的檔案資料庫，能全面了解失地農(nóng)民的狀況。其次，鼓勵企業(yè)組織針對于失地農(nóng)民的招聘，改變原來的單純依靠介紹求職、依靠勞務(wù)市場奔走求職的老路，提高求職的成功率，可以幫助失地農(nóng)民建立電子檔案以在就業(yè)信息網(wǎng)，拓展他們的就業(yè)空間，也可以就地建立供求信息宣傳欄，增強(qiáng)企業(yè)與失地農(nóng)民的互動往來。
4.3 長安區(qū)失地農(nóng)民的社會保障問題解決途徑
4.3.1 建立農(nóng)民社會保障制度，全面啟動失地農(nóng)民社保
為了切實(shí)解決失地農(nóng)民的社會保障問題，長安區(qū)政府應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際，參照“以土地?fù)Q保障”等有效辦法，有效建立農(nóng)民社會保障制度，全面啟動失地農(nóng)民社保。在征地時，一次性繳納社會保障基金，目前長安區(qū)繳納社?；鸶鶕?jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)被征地農(nóng)民參加社會保險的實(shí)際情況確定（每畝最低不低于1萬元），財(cái)政部門分別設(shè)立“被征地農(nóng)民社會保障資金專戶”，單獨(dú)建賬，實(shí)行收支兩條線管理，專戶儲存，專項(xiàng)使用，對16周歲以上的被征地人員全部納入社會保障體系。
4.3.2 加強(qiáng)社保宣傳力度，介紹普及相關(guān)政策
根據(jù)表3的數(shù)據(jù)可以顯示，目前42.20%的失地農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)村社保是養(yǎng)老的一個較好的選擇，愿意以較低的投入加入農(nóng)村社保。但是還是有絕大多數(shù)的人更支持養(yǎng)兒防老或者其他自主防老的方式。政府應(yīng)向失地農(nóng)民進(jìn)行適度的宣傳，告知當(dāng)其土地被征用后，即可參加城鎮(zhèn)居民和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，政府除對其參保繳費(fèi)給予一定補(bǔ)助外，并適當(dāng)提高其基礎(chǔ)養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)；或采取發(fā)放基本生活保障補(bǔ)貼的形式對被征地農(nóng)民給予基本生活補(bǔ)助。社保體系變化后，繳款方式及相關(guān)制度都有一定更改，政府應(yīng)加大宣傳力度，介紹普及相關(guān)的社保知識，幫助失地農(nóng)民了解具體政策的變化內(nèi)容。
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作者簡介：
曾嘉懿（1985—），陜西山陽人，碩士，主要研究方向：人力資源管理、區(qū)域經(jīng)濟(jì)。
一、有關(guān)社會保險公平性研究的理論解析
1、有關(guān)社會保障公平性的研究的視角
在我國社會保障體系發(fā)展中社會保險是覆蓋面最廣、資金量最大的項(xiàng)目，因此也是現(xiàn)代社會保障體系最核心的部分。對于社會保險的公平性問題，國內(nèi)的學(xué)制以各種視角對之進(jìn)行了探討。 何文炯認(rèn)為社會保險制度的公平性評價主要可以從兩個角度來看:一是社會保險項(xiàng)目設(shè)置的公平性，即勞動者和社會成員所面臨的基本風(fēng)險是否都有相應(yīng)社會保險項(xiàng)目的保障。二是社會保險保障水平的公平程度，即在已享有社會保險的人群中，是否存在基本保障水平的較大差距。
鄭功成認(rèn)為，社會保障制度改革不應(yīng)由經(jīng)濟(jì)政策左右.社會保障在制度目標(biāo)上應(yīng)該堅(jiān)持以追求社會公平為主要特色?；攫B(yǎng)老保險作為社會保障的重要組成部分，所要強(qiáng)調(diào)的公平主要在以下幾點(diǎn):對所有社會成員參與的機(jī)會公平，所有參保人員的起點(diǎn)公平，在參保過程中的公平，并在一定程度上減小結(jié)果的不公平。只有公平的社會保障才能化解風(fēng)險、保證效率。
申曙光和孫健認(rèn)為社會保障制度所體現(xiàn)的公平價值觀能調(diào)和激烈市場競爭中的社會矛盾沖突。社會保障所體現(xiàn)的公平，從根本上講，應(yīng)當(dāng)是從“人人生而平等”的觀念出發(fā)，保障每個公民平等享有生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，讓他們在公正的制度環(huán)境中，獲得參與競爭和平等就業(yè)的機(jī)會，并獲得合理的物質(zhì)的精神報(bào)酬，從而保護(hù)和調(diào)動一切勞動力資源，實(shí)現(xiàn)更高層次的效率和更大范圍的公平。
2、保證農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險公平性的意義
農(nóng)村基本養(yǎng)老保險作為一項(xiàng)預(yù)防老齡風(fēng)險的社會制度而言是以公平為其目標(biāo)的，既是政府給農(nóng)民養(yǎng)老保障的一個承諾，也是調(diào)整收人分配的一項(xiàng)政策。一方面保證農(nóng)村基本社會養(yǎng)老保險的公平性保證了農(nóng)村社會人群的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，另一方面，由于需求的邊際效用遞減，農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險產(chǎn)生的收人分配結(jié)果也對能在拉動內(nèi)需、擴(kuò)大消費(fèi)等方面對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到積極的作用。此外，體現(xiàn)公平的制度產(chǎn)生的積極的效果.有利于提高公民對政府的信任，增強(qiáng)其合法性基礎(chǔ)。重視農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險制度在當(dāng)前和未來一定時期的公平性是有重要現(xiàn)實(shí)意義的。
二、農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險公平性問題分析
改革開放后，隨著依托集體經(jīng)濟(jì)的社保項(xiàng)目逐步瓦解，農(nóng)村社會的基本養(yǎng)老保險停滯在僅有農(nóng)村社會救濟(jì)、“五?！睉糁贫鹊雀采w窄，保障低的制度安排的局面。當(dāng)前，新農(nóng)保還處于試點(diǎn)階段，大部分的農(nóng)村社會實(shí)行家庭和集體和結(jié)合、以家庭保障為主的社會保障制度。增強(qiáng)公平性，擴(kuò)大覆蓋面是當(dāng)前農(nóng)村社會基木養(yǎng)老保險的重要議題。
1、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的公平性問題
目前，我國大部分地區(qū)基本養(yǎng)老保險覆蓋城鎮(zhèn)企業(yè)職工和所有個體勞動者，農(nóng)民工在個人繳費(fèi)年限達(dá)15年也可享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金。這意味著受城鄉(xiāng)分治的歷史格局影響，絕大部分的農(nóng)村社會尚未社會養(yǎng)老保險制度。農(nóng)村社會享有的福利待遇依附其農(nóng)民身份，基本養(yǎng)老保險的二元格局明顯。并且隨著市場一體化進(jìn)程的加深，農(nóng)村勞動力向城市的流動也逐年增多。農(nóng)村社會人口老齡化趨勢、家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老功能的弱化，對于體現(xiàn)公平的廣覆蓋而的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的需求進(jìn)一步加強(qiáng)。
2、東西部農(nóng)村地區(qū)基本養(yǎng)老保險公平性問題
不可否認(rèn)，我國東部、中部和西部的發(fā)展有很大的差距，消費(fèi)水平也不一樣。在農(nóng)村社會建立普惠性的基本養(yǎng)老保險是一個艱巨的任務(wù)，財(cái)政承擔(dān)能力較差的地區(qū)如果難以保證財(cái)政補(bǔ)貼所需的財(cái)政預(yù)算，就難以建立起基木的養(yǎng)老保險制度。這可能在某種層面上造成地區(qū)之間的不公平。由于存在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)政能力的不平衡，貧困地區(qū)地方財(cái)政支持的壓力很大。如何解決中西部貧困地區(qū)地方財(cái)政籌資難的問題將成為制約新農(nóng)保制度推行的一大瓶頸。新農(nóng)保試點(diǎn)對東西部實(shí)行差別補(bǔ)貼是解決這個不公平的一大進(jìn)步。此外，由于消費(fèi)水平的不一樣，對于貧困群體來說，倘若不能在個人賬戶和集體補(bǔ)貼上獲得更多的收人，等額的普惠性的補(bǔ)貼在不同消費(fèi)水平的地區(qū)給農(nóng)民帶來的效用顯然是不一樣的。
3、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險目標(biāo)人群內(nèi)部公平性問題
除城鄉(xiāng)二元機(jī)制和東西部地區(qū)差異的影響，在設(shè)計(jì)農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度時還需要考慮農(nóng)村社會內(nèi)部的公平性問題。當(dāng)前，我國不僅城鄉(xiāng)之間居民的收人差距較大，而且農(nóng)村居民群體內(nèi)部的也存在收入差距。根據(jù)有關(guān)研究結(jié)果，有相當(dāng)數(shù)量的城鄉(xiāng)居民(尤其是農(nóng)村居民)缺乏社會養(yǎng)老保障的持續(xù)繳費(fèi)能力，因而現(xiàn)階段能夠參加農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度并且能夠持續(xù)繳費(fèi)者只是一部分，即這一制度近期內(nèi)難以真正做到“廣覆蓋”，因此，必然有一相當(dāng)部分人因無力繳費(fèi)而被排除在制度之外。這樣就容易導(dǎo)致富裕者有能力參保繳費(fèi)而得到補(bǔ)貼，貧困者無力參保繳費(fèi)而得不到補(bǔ)貼，在目標(biāo)人群內(nèi)部產(chǎn)生富者越來越富，窮者越來越窮的結(jié)果，有"悖于制度設(shè)計(jì)的公平性原則。
隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，大量工業(yè)區(qū)、開發(fā)園區(qū)建設(shè)征地拆遷及非農(nóng)建設(shè)占用耕地規(guī)模加大(雖然所有權(quán)歸村集體所有，但政府可以以公共利益的名義將集體土地征用為國有土地)，在目前我國農(nóng)村土地平均分配的基礎(chǔ)上，作為1種生產(chǎn)資料，能為勞動者提供基本的食品，同時我國現(xiàn)行的農(nóng)地制度也能為農(nóng)民提供最基本的生活保障。由于土地承載著農(nóng)民的生產(chǎn)資料和生活保障的雙重功能，一旦土地被征用，不僅意味著農(nóng)民失去生活來源，而且意味著農(nóng)民失去了其收人主要來源的職業(yè)。被征地農(nóng)民的文化素質(zhì)低決定了就業(yè)安置途徑艱難，同時大多數(shù)農(nóng)民對現(xiàn)金消費(fèi)的短期化行為導(dǎo)致貨幣補(bǔ)償根本無法起到養(yǎng)老保障的作用。因此解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，對于提高農(nóng)民生活水平，保障社會和諧發(fā)展，促進(jìn)我國工業(yè)化和城市化發(fā)展都起著重要作用。
1、國內(nèi)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系
由于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等實(shí)際情況各不相同，各地對失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系的建設(shè)也各有特色，總的可以概括為以下幾類。
1.1嘉興模式:土地?fù)Q保障
土地?fù)Q保障是指在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)戶，將自己所有的土地使用權(quán)一次性流轉(zhuǎn)給政府委托的土地置換機(jī)構(gòu)，由土地置換機(jī)構(gòu)為失地農(nóng)民符合條件的現(xiàn)有家庭成員統(tǒng)一辦理各項(xiàng)社會保障，土地置換機(jī)構(gòu)將根據(jù)土地管理部門規(guī)定的失地農(nóng)民的安置費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)、水利設(shè)施費(fèi)、撤組轉(zhuǎn)戶費(fèi)等費(fèi)用全部或一部分用于失地農(nóng)民的社會保障。
1. 2南海模式:土地?fù)Q股權(quán)
1992年，廣東省南海市(現(xiàn)為佛山市南海區(qū))在全市范圍內(nèi)逐步推行集體土地股份合作制，把農(nóng)民承包的土地折成股份分?jǐn)偨o農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)利由自然形態(tài)向資本形態(tài)的過渡。
1. 3蕪湖模式:農(nóng)村建設(shè)用地入市
該種模式中鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是土地流轉(zhuǎn)的組織者，又作為中介人具體參與到流轉(zhuǎn)之中，農(nóng)民按年分紅，分享土地流轉(zhuǎn)帶來的收益。
1. 4咸嘉模式:留地安置，綜合開發(fā)
湖南省長沙市咸嘉湖模式的具體做法，概括起來就是“三集中、三統(tǒng)一”。①集中管理全村土地，統(tǒng)一進(jìn)行拆遷補(bǔ)償;②集中安置農(nóng)民住宅，統(tǒng)一進(jìn)行綜合開發(fā);③集中使用土地補(bǔ)償安置費(fèi)，統(tǒng)一安排農(nóng)民生產(chǎn)生活。小區(qū)管委會對征用地塊的土地補(bǔ)償費(fèi)和勞動力安置費(fèi)進(jìn)行集體統(tǒng)籌管理和使用。
2、臺州市失地農(nóng)民現(xiàn)狀分析
2002一2007年的6a間，浙江省臺州市市區(qū)共征用土地6 425 hm2，其中征用的耕地面積為6 428. 4 hm2，占征地總面積的71. 14%，年均征用土地1070.8 hm2，失地農(nóng)民人數(shù)達(dá)9. 78萬人次。國家實(shí)行土地宏觀調(diào)控政策，但臺州市人民政府從經(jīng)發(fā)展角度考慮，對市區(qū)用地指標(biāo)進(jìn)行政策傾斜，加之市區(qū)加大了土地開發(fā)整理工作，臺州市區(qū)用地指標(biāo)穩(wěn)中有升，被征用土地、失地農(nóng)民人數(shù)呈逐年增加之勢，而人均耕地逐年減少，2007年耕地面積僅0. 026 7 hm2/人(表1)，失地農(nóng)民養(yǎng)老社會保障壓力日益增大。
2. 1失地農(nóng)民基本狀況
為了準(zhǔn)確分析臺州市區(qū)失地農(nóng)民的現(xiàn)狀及其影響，作者在3個不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的10個村社隨機(jī)抽取300戶農(nóng)戶進(jìn)行問卷調(diào)查。為確保調(diào)查質(zhì)量和真實(shí)了解農(nóng)戶在土地征用方面的情況，對樣本戶全部采用入戶調(diào)查的方法，通過觀察了解農(nóng)戶的生產(chǎn)生活情況，準(zhǔn)確全面反映失地農(nóng)戶的實(shí)際情況。
在調(diào)查的樣本戶中，共計(jì)1 088人，其中，女性548人，占總數(shù)的50.8 %;男性540人，占總數(shù)的49.2 %。按被調(diào)查農(nóng)民的學(xué)歷劃分，被調(diào)查農(nóng)民小學(xué)及以下教育程度的544人，占50%;初中學(xué)歷324人，占30. 15 %;高中學(xué)歷133人，占12. 22%;職高學(xué)歷4人，占0. 37%;中專學(xué)歷32人，占2. 94 %;大專及以上教育程度47人，占4.犯%。家庭人口以3 }5人為主，占80. 73 % ， 2人及以下家庭占13. 95%;家庭人口5人以上僅占5. 32%。調(diào)查對象中有職業(yè)技能的人數(shù)不多，而且多是駕駛、泥(木)工活等技術(shù)含量較低的專業(yè)工種。
統(tǒng)計(jì)調(diào)查資料顯示，接受調(diào)查的農(nóng)戶受教育程度普遍偏低，小學(xué)及以下教育程度的占到被訪問者的50%。該結(jié)果明顯受訪問過程中被調(diào)查對象選擇的影響。因?yàn)榕_州市農(nóng)民在外從商較多，農(nóng)村青壯年勞力大多已外出，采訪對象多為老人和婦女，這部分人的受教育程度往往較低。也就是說，樣本中所示的受教育程度低并不表明此地區(qū)的整體教育程度低。因此，盡管當(dāng)前總體上農(nóng)戶受教育程度仍然偏低，但該次調(diào)查受樣本戶選擇方面的影響，農(nóng)戶整體受教育程度低的問題可能存在一定程度的放大。由于農(nóng)民長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，缺乏從事第二、三產(chǎn)業(yè)所需的技能，因此很多失地農(nóng)民在失去土地后仍愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(表2)。
2. 2失地農(nóng)民就業(yè)情況
在所調(diào)查的300戶農(nóng)戶中，共有勞動力664人，其中無業(yè)或失業(yè)人員125人，占勞動力總數(shù)的19%，他們都是在征地后找不到工作或是沒有找工作的人。其余自己就業(yè)的539個勞動力中，自己聯(lián)系找到工作的為210人，占勞動力總數(shù)的31%;通過親友或其他關(guān)系找到工作的為173人，占勞動力總數(shù)的26 %;安置就業(yè)只有86人，占被調(diào)查勞動力人數(shù)的13%;而通過職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)或者通過電視、報(bào)紙的招聘廣告找到工作所占比例非常小，分別為3%和2%。 轉(zhuǎn)貼于 調(diào)查農(nóng)戶勞動力就業(yè)表現(xiàn)出以下特點(diǎn):①失地農(nóng)民無業(yè)和失業(yè)情況較為嚴(yán)重。②自謀職業(yè)依然是失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就業(yè)的主要途徑。③農(nóng)民獲得就業(yè)信息的主要來源主要是親朋好友或熟人介紹，職業(yè)中介機(jī)構(gòu)和宣傳傳媒所發(fā)揮的實(shí)際作用有限。④受農(nóng)民文化素質(zhì)普遍偏低的制約，招工安置對解決失地農(nóng)民就業(yè)問題的作用和意義日趨降低。⑤臺州市區(qū)土地征用后失地農(nóng)民的就業(yè)面臨著供需脫節(jié)的突出矛盾，其未來前景不容樂觀。⑥從就業(yè)流向看，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)的失地農(nóng)民數(shù)量大量減少。在征地后仍然有工作或者找到新工作的農(nóng)民絕大多數(shù)完全脫離土地，離開第一產(chǎn)業(yè)從事其他行業(yè)的工作。許多農(nóng)戶有償把未征用的土地交由集體組織統(tǒng)一出租給政府經(jīng)營，只有不足20%的失地農(nóng)民仍然在第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)。⑦在第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的失地農(nóng)民人數(shù)增加比較明顯，總量超過80 %，而且仍然表現(xiàn)為不斷增加的趨勢。這部分農(nóng)民就業(yè)適應(yīng)能力相對較強(qiáng)，他們或者做點(diǎn)小生意，或者從事進(jìn)人門檻較低的建筑和服務(wù)等行業(yè)。在二、三產(chǎn)業(yè)中，房屋租賃是臺州市區(qū)失地農(nóng)民收人的1個重要來源。臺州市區(qū)位于臺州中心城區(qū)，作為沿海地區(qū)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)發(fā)展快速，再加上臺州市區(qū)本身經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，吸引了大批外來打工者，形成了大規(guī)模的流動人口，這些流動人口需要有落腳之地，所以房屋租賃有長期有效的市場。所以，對于臺州市區(qū)的失地農(nóng)民而言，適應(yīng)上述市場需要，出租房屋已經(jīng)成為他們穩(wěn)定收人的主要來源。
3、臺州失地農(nóng)民養(yǎng)老保障機(jī)制
根據(jù)浙江省對被征地農(nóng)民基本生活保障工作的總體要求，結(jié)合臺州市區(qū)實(shí)際情況，從以下幾方面創(chuàng)新建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障長效機(jī)制。
3. 1創(chuàng)新失地農(nóng)民養(yǎng)老參保新模式，實(shí)行“即征即保”
對被征地村的農(nóng)民一律實(shí)行“即征即?！薄Ｄ壳笆У剞r(nóng)民社保按照自愿的原則進(jìn)行，造成大部分失地農(nóng)民，尤其是經(jīng)濟(jì)較落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)失地農(nóng)民只顧眼前利益，不自愿辦理社保。但從長遠(yuǎn)角度而言，不建立長效的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障機(jī)制，“三農(nóng)”問題難以解決，今后必會帶來一系列社會穩(wěn)定問題。同時，要根據(jù)各部門的職能分工，制定相關(guān)的工作制度，建立和落實(shí)保障工作的具體流轉(zhuǎn)程序。勞動保障、國土資源和財(cái)政部門要加強(qiáng)溝通協(xié)作，密切配合，促進(jìn)“即征即?！惫ぷ黜樌归_?！凹凑骷幢！惫ぷ鞑坏轿?，社會保障部門可不予出具相關(guān)證明，國土資源部門也不得辦理被征地村的土地征用手續(xù)。
3. 2創(chuàng)新失地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金籌集機(jī)制，穩(wěn)固資金渠道
3. 2. 1政府支出部分計(jì)入土地出讓底價，建立財(cái)政社保專戶在“即征即?！边^程中，政府出資部分要及時進(jìn)人被征地農(nóng)民社?；穑_保到位。對目前尚未到位的政府承擔(dān)資金，已經(jīng)超過了規(guī)定的應(yīng)到期限，督促各級政府抓緊在短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)到位。但從臺州市區(qū)、浙江省乃至全國的失地農(nóng)民社會保障實(shí)施情況來看，由于原有操作模式中，政府出資部分往往規(guī)定從年度土地出讓收益中提取，而各地政府基本沒有提取這筆資金，挪作他用。因此，創(chuàng)新失地農(nóng)民社會養(yǎng)老資金籌集機(jī)制，將政府支出部分計(jì)人土地出讓底價，土地拍賣成交后，由國土資源部門代收代繳，直接劃人財(cái)政社保專戶，?？顫L存使用，這樣就能保證失地農(nóng)民社會養(yǎng)老資金及時足額到位。納人征地成本的社保資金標(biāo)準(zhǔn)按一次性補(bǔ)繳金額進(jìn)行測算。
3.2.2征地補(bǔ)償全面實(shí)行區(qū)片綜合價，落實(shí)被征地農(nóng)民權(quán)益維護(hù)責(zé)任針對當(dāng)前工業(yè)用地招拍掛后地價大幅上升的新情況，按照群眾生活水平不降低的要求，提高征地區(qū)片綜合價，并擴(kuò)大征地區(qū)片綜合價覆蓋范圍。適度提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，土地出讓收人的使用必須首先確保足額支付征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)、補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補(bǔ)貼支出。按照有關(guān)規(guī)定將被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用納人征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，以切實(shí)保障被征地農(nóng)民的合法利益，落實(shí)被征地農(nóng)民基本生活保障，提高保障水平。土地補(bǔ)償費(fèi)視各村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力情況，原則上留在村集體，用于支付村集體繳納部分;土地安置補(bǔ)償費(fèi)除用于支付社保資金個人繳納部分有結(jié)余的，再發(fā)放到被征地農(nóng)民手里。
3. 3創(chuàng)新失地農(nóng)民養(yǎng)老參保新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公平公正
隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，大量工業(yè)區(qū)、開發(fā)園區(qū)建設(shè)征地拆遷及非農(nóng)建設(shè)占用耕地規(guī)模加大(雖然所有權(quán)歸村集體所有，但政府可以以公共利益的名義將集體土地征用為國有土地)，在目前我國農(nóng)村土地平均分配的基礎(chǔ)上，作為1種生產(chǎn)資料，能為勞動者提供基本的食品，同時我國現(xiàn)行的農(nóng)地制度也能為農(nóng)民提供最基本的生活保障。由于土地承載著農(nóng)民的生產(chǎn)資料和生活保障的雙重功能，一旦土地被征用，不僅意味著農(nóng)民失去生活來源，而且意味著農(nóng)民失去了其收人主要來源的職業(yè)。被征地農(nóng)民的文化素質(zhì)低決定了就業(yè)安置途徑艱難，同時大多數(shù)農(nóng)民對現(xiàn)金消費(fèi)的短期化行為導(dǎo)致貨幣補(bǔ)償根本無法起到養(yǎng)老保障的作用。因此解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，對于提高農(nóng)民生活水平，保障社會和諧發(fā)展，促進(jìn)我國工業(yè)化和城市化發(fā)展都起著重要作用。
1、國內(nèi)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系
由于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等實(shí)際情況各不相同，各地對失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系的建設(shè)也各有特色，總的可以概括為以下幾類。
1.1嘉興模式:土地?fù)Q保障
土地?fù)Q保障是指在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)戶，將自己所有的土地使用權(quán)一次性流轉(zhuǎn)給政府委托的土地置換機(jī)構(gòu)，由土地置換機(jī)構(gòu)為失地農(nóng)民符合條件的現(xiàn)有家庭成員統(tǒng)一辦理各項(xiàng)社會保障，土地置換機(jī)構(gòu)將根據(jù)土地管理部門規(guī)定的失地農(nóng)民的安置費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)、水利設(shè)施費(fèi)、撤組轉(zhuǎn)戶費(fèi)等費(fèi)用全部或一部分用于失地農(nóng)民的社會保障。
1. 2南海模式:土地?fù)Q股權(quán)
1992年，廣東省南海市(現(xiàn)為佛山市南海區(qū))在全市范圍內(nèi)逐步推行集體土地股份合作制，把農(nóng)民承包的土地折成股份分?jǐn)偨o農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)利由自然形態(tài)向資本形態(tài)的過渡。
1. 3蕪湖模式:農(nóng)村建設(shè)用地入市
該種模式中鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是土地流轉(zhuǎn)的組織者，又作為中介人具體參與到流轉(zhuǎn)之中，農(nóng)民按年分紅，分享土地流轉(zhuǎn)帶來的收益。
1. 4咸嘉模式:留地安置，綜合開發(fā)
湖南省長沙市咸嘉湖模式的具體做法，概括起來就是“三集中、三統(tǒng)一”。①集中管理全村土地，統(tǒng)一進(jìn)行拆遷補(bǔ)償;②集中安置農(nóng)民住宅，統(tǒng)一進(jìn)行綜合開發(fā);③集中使用土地補(bǔ)償安置費(fèi)，統(tǒng)一安排農(nóng)民生產(chǎn)生活。小區(qū)管委會對征用地塊的土地補(bǔ)償費(fèi)和勞動力安置費(fèi)進(jìn)行集體統(tǒng)籌管理和使用。
2、臺州市失地農(nóng)民現(xiàn)狀分析
2002一2007年的6a間，浙江省臺州市市區(qū)共征用土地6 425 hm2，其中征用的耕地面積為6 428. 4 hm2,占征地總面積的71. 14%，年均征用土地1070.8 hm2，失地農(nóng)民人數(shù)達(dá)9. 78萬人次。國家實(shí)行土地宏觀調(diào)控政策，但臺州市人民政府從經(jīng)發(fā)展角度考慮，對市區(qū)用地指標(biāo)進(jìn)行政策傾斜，加之市區(qū)加大了土地開發(fā)整理工作，臺州市區(qū)用地指標(biāo)穩(wěn)中有升，被征用土地、失地農(nóng)民人數(shù)呈逐年增加之勢，而人均耕地逐年減少，2007年耕地面積僅0. 026 7 hm2/人(表1)，失地農(nóng)民養(yǎng)老社會保障壓力日益增大。
2. 1失地農(nóng)民基本狀況
為了準(zhǔn)確分析臺州市區(qū)失地農(nóng)民的現(xiàn)狀及其影響，作者在3個不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的10個村社隨機(jī)抽取300戶農(nóng)戶進(jìn)行問卷調(diào)查。為確保調(diào)查質(zhì)量和真實(shí)了解農(nóng)戶在土地征用方面的情況，對樣本戶全部采用入戶調(diào)查的方法，通過觀察了解農(nóng)戶的生產(chǎn)生活情況，準(zhǔn)確全面反映失地農(nóng)戶的實(shí)際情況。
在調(diào)查的樣本戶中，共計(jì)1 088人，其中，女性548人，占總數(shù)的50.8 %;男性540人，占總數(shù)的49.2 %。按被調(diào)查農(nóng)民的學(xué)歷劃分，被調(diào)查農(nóng)民小學(xué)及以下教育程度的544人，占50%;初中學(xué)歷324人，占30. 15 %;高中學(xué)歷133人，占12. 22%;職高學(xué)歷4人，占0. 37%;中專學(xué)歷32人，占2. 94 %;大專及以上教育程度47人，占4.犯%。家庭人口以3 }5人為主，占80. 73 % , 2人及以下家庭占13. 95%;家庭人口5人以上僅占5. 32%。調(diào)查對象中有職業(yè)技能的人數(shù)不多，而且多是駕駛、泥(木)工活等技術(shù)含量較低的專業(yè)工種。
統(tǒng)計(jì)調(diào)查資料顯示，接受調(diào)查的農(nóng)戶受教育程度普遍偏低，小學(xué)及以下教育程度的占到被訪問者的50%。該結(jié)果明顯受訪問過程中被調(diào)查對象選擇的影響。因?yàn)榕_州市農(nóng)民在外從商較多，農(nóng)村青壯年勞力大多已外出，采訪對象多為老人和婦女，這部分人的受教育程度往往較低。也就是說，樣本中所示的受教育程度低并不表明此地區(qū)的整體教育程度低。因此，盡管當(dāng)前總體上農(nóng)戶受教育程度仍然偏低，但該次調(diào)查受樣本戶選擇方面的影響，農(nóng)戶整體受教育程度低的問題可能存在一定程度的放大。由于農(nóng)民長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，缺乏從事第二、三產(chǎn)業(yè)所需的技能，因此很多失地農(nóng)民在失去土地后仍愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(表2)。
2. 2失地農(nóng)民就業(yè)情況
在所調(diào)查的300戶農(nóng)戶中，共有勞動力664人，其中無業(yè)或失業(yè)人員125人，占勞動力總數(shù)的19%，他們都是在征地后找不到工作或是沒有找工作的人。其余自己就業(yè)的539個勞動力中，自己聯(lián)系找到工作的為210人，占勞動力總數(shù)的31%;通過親友或其他關(guān)系找到工作的為173人，占勞動力總數(shù)的26 %;安置就業(yè)只有86人，占被調(diào)查勞動力人數(shù)的13%;而通過職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)或者通過電視、報(bào)紙的招聘廣告找到工作所占比例非常小，分別為3%和2%。
調(diào)查農(nóng)戶勞動力就業(yè)表現(xiàn)出以下特點(diǎn):①失地農(nóng)民無業(yè)和失業(yè)情況較為嚴(yán)重。②自謀職業(yè)依然是失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就業(yè)的主要途徑。③農(nóng)民獲得就業(yè)信息的主要來源主要是親朋好友或熟人介紹，職業(yè)中介機(jī)構(gòu)和宣傳傳媒所發(fā)揮的實(shí)際作用有限。④受農(nóng)民文化素質(zhì)普遍偏低的制約，招工安置對解決失地農(nóng)民就業(yè)問題的作用和意義日趨降低。⑤臺州市區(qū)土地征用后失地農(nóng)民的就業(yè)面臨著供需脫節(jié)的突出矛盾，其未來前景不容樂觀。⑥從就業(yè)流向看，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)的失地農(nóng)民數(shù)量大量減少。在征地后仍然有工作或者找到新工作的農(nóng)民絕大多數(shù)完全脫離土地，離開第一產(chǎn)業(yè)從事其他行業(yè)的工作。許多農(nóng)戶有償把未征用的土地交由集體組織統(tǒng)一出租給政府經(jīng)營，只有不足20%的失地農(nóng)民仍然在第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)。⑦在第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的失地農(nóng)民人數(shù)增加比較明顯，總量超過80 %，而且仍然表現(xiàn)為不斷增加的趨勢。這部分農(nóng)民就業(yè)適應(yīng)能力相對較強(qiáng)，他們或者做點(diǎn)小生意，或者從事進(jìn)人門檻較低的建筑和服務(wù)等行業(yè)。在二、三產(chǎn)業(yè)中，房屋租賃是臺州市區(qū)失地農(nóng)民收人的1個重要來源。臺州市區(qū)位于臺州中心城區(qū)，作為沿海地區(qū)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)發(fā)展快速，再加上臺州市區(qū)本身經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，吸引了大批外來打工者，形成了大規(guī)模的流動人口，這些流動人口需要有落腳之地，所以房屋租賃有長期有效的市場。所以，對于臺州市區(qū)的失地農(nóng)民而言，適應(yīng)上述市場需要，出租房屋已經(jīng)成為他們穩(wěn)定收人的主要來源。
3、臺州失地農(nóng)民養(yǎng)老保障機(jī)制
根據(jù)浙江省對被征地農(nóng)民基本生活保障工作的總體要求，結(jié)合臺州市區(qū)實(shí)際情況，從以下幾方面創(chuàng)新建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障長效機(jī)制。
3. 1創(chuàng)新失地農(nóng)民養(yǎng)老參保新模式，實(shí)行“即征即保”
對被征地村的農(nóng)民一律實(shí)行“即征即?！薄Ｄ壳笆У剞r(nóng)民社保按照自愿的原則進(jìn)行，造成大部分失地農(nóng)民，尤其是經(jīng)濟(jì)較落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)失地農(nóng)民只顧眼前利益，不自愿辦理社保。但從長遠(yuǎn)角度而言，不建立長效的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障機(jī)制，“三農(nóng)”問題難以解決，今后必會帶來一系列社會穩(wěn)定問題。同時，要根據(jù)各部門的職能分工，制定相關(guān)的工作制度，建立和落實(shí)保障工作的具體流轉(zhuǎn)程序。勞動保障、國土資源和財(cái)政部門要加強(qiáng)溝通協(xié)作，密切配合，促進(jìn)“即征即保”工作順利展開。“即征即?！惫ぷ鞑坏轿唬鐣Ｕ喜块T可不予出具相關(guān)證明，國土資源部門也不得辦理被征地村的土地征用手續(xù)。
3. 2創(chuàng)新失地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金籌集機(jī)制，穩(wěn)固資金渠道
3. 2. 1政府支出部分計(jì)入土地出讓底價，建立財(cái)政社保專戶在“即征即保”過程中，政府出資部分要及時進(jìn)人被征地農(nóng)民社?；穑_保到位。對目前尚未到位的政府承擔(dān)資金，已經(jīng)超過了規(guī)定的應(yīng)到期限，督促各級政府抓緊在短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)到位。但從臺州市區(qū)、浙江省乃至全國的失地農(nóng)民社會保障實(shí)施情況來看，由于原有操作模式中，政府出資部分往往規(guī)定從年度土地出讓收益中提取，而各地政府基本沒有提取這筆資金，挪作他用。因此，創(chuàng)新失地農(nóng)民社會養(yǎng)老資金籌集機(jī)制，將政府支出部分計(jì)人土地出讓底價，土地拍賣成交后，由國土資源部門代收代繳，直接劃人財(cái)政社保專戶，專款滾存使用，這樣就能保證失地農(nóng)民社會養(yǎng)老資金及時足額到位。納人征地成本的社保資金標(biāo)準(zhǔn)按一次性補(bǔ)繳金額進(jìn)行測算。
3.2.2征地補(bǔ)償全面實(shí)行區(qū)片綜合價，落實(shí)被征地農(nóng)民權(quán)益維護(hù)責(zé)任針對當(dāng)前工業(yè)用地招拍掛后地價大幅上升的新情況，按照群眾生活水平不降低的要求，提高征地區(qū)片綜合價，并擴(kuò)大征地區(qū)片綜合價覆蓋范圍。適度提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，土地出讓收人的使用必須首先確保足額支付征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)、補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補(bǔ)貼支出。按照有關(guān)規(guī)定將被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用納人征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，以切實(shí)保障被征地農(nóng)民的合法利益，落實(shí)被征地農(nóng)民基本生活保障，提高保障水平。土地補(bǔ)償費(fèi)視各村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力情況，原則上留在村集體，用于支付村集體繳納部分;土地安置補(bǔ)償費(fèi)除用于支付社保資金個人繳納部分有結(jié)余的，再發(fā)放到被征地農(nóng)民手里。
3. 3創(chuàng)新失地農(nóng)民養(yǎng)老參保新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公平公正
一、“城中村”改造中失地農(nóng)民社會保障現(xiàn)狀
隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城鎮(zhèn)范圍不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)人口不斷增加，城市周邊的農(nóng)村土地被征用后，農(nóng)民身份發(fā)生變化，村莊變成居民區(qū)，形成“城中村”，又稱為“都市里的村莊”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1987年至2001年，我國非農(nóng)建設(shè)占用2394.6萬畝耕地，至少有3400萬農(nóng)民因征地失去了全部或部分土地。按現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，2000年至2030年的30年間占用耕地將達(dá)到5450萬畝以上，失地和部分失地農(nóng)民將超過7800萬人。豍由于我國長期受二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，加之政府對失地農(nóng)民的補(bǔ)償權(quán)益及社會保障重視不夠，這些城中村改造中的失地農(nóng)民在獲得安置補(bǔ)償款后，由于缺乏長期生活來源，成為“無土地，無工作，無保障”的“三無農(nóng)民”。
目前，保定市區(qū)范圍內(nèi)共分布75個城中村，3萬多戶村民居住其中。這些城中村雖然在城區(qū)范圍內(nèi)，但卻處于被邊緣化的尷尬境地。75個城中村大多居住環(huán)境較差，道路街巷狹窄，基礎(chǔ)配套設(shè)施不全，不僅影響城市形象，也直接影響城中村居民生活質(zhì)量的提高。2008年，保定市政府出臺《保定市市區(qū)城中村拆遷改造實(shí)施辦法》，該辦法中涉及失地農(nóng)民社會保障制度的內(nèi)容主要有三方面：第一，關(guān)于就業(yè)安排。城中村村民轉(zhuǎn)為城市居民后，統(tǒng)一納入城市就業(yè)管理范圍。因城中村改造而增加的就業(yè)崗位，要優(yōu)先用于安排原村民。符合條件的未就業(yè)居民按城鎮(zhèn)失業(yè)人員辦理《就業(yè)失業(yè)登記證》，并享受有關(guān)就業(yè)扶持政策。第二，關(guān)于社會保險。城中村改制后，按規(guī)定為原村民辦理各類社會保險，所需費(fèi)用由個人承擔(dān)一部分，集體土地置換一部分，具體辦法由市勞動和社會保障部門制定。第三，關(guān)于社會救助。城中村改制后，符合享受城市居民最低生活保障條件的原村民，享受最低生活保障待遇。
二、“城中村”改造中失地農(nóng)民社會保障存在的主要問題
在我國農(nóng)村，土地是農(nóng)民最重要的生存保障和生活來源。農(nóng)民喪失土地，加之勞動技能和文化素質(zhì)的欠缺，在就業(yè)競爭中處于劣勢地位，缺乏長期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，抗風(fēng)險能力較弱。根據(jù)調(diào)查及分析，保定市失地農(nóng)民社會保障主要存在以下幾方面不足之處：
（一）安置補(bǔ)償費(fèi)用低
調(diào)查顯示，保定市城中村改造中，大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為土地征用補(bǔ)償費(fèi)用偏低。在補(bǔ)償費(fèi)用分配方式上，村民普遍要求采用一次性“分錢到戶”的方式，對其他分配方式不愿接受，土地?fù)Q社保阻力較大。一次性補(bǔ)償?shù)轿坏姆绞?，雖然在短期內(nèi)能滿足失地農(nóng)民的日常生活要求，但從長遠(yuǎn)來看，由于部分群眾對補(bǔ)償費(fèi)用的使用不夠合理，缺少計(jì)劃性，因此不利于今后生活特別是年老、疾病等情況下的保障。
（二）失地農(nóng)民就業(yè)困難
由于失去土地，因此世代以種地為生的村民們生產(chǎn)方式發(fā)生了改變，他們不得不面對社會就業(yè)的問題。據(jù)調(diào)查，村民的受教育程度普遍不高，一般是中學(xué)水平，缺乏工作技能，在就業(yè)市場中很難找到適當(dāng)?shù)膷徫?。而且，城郊農(nóng)民的生活水平比普通農(nóng)民要高一些，對勞動報(bào)酬的要求也比外來民工高一些，他們不愿從事重體力勞動。因此，城中村居民的的就業(yè)有更大的局限性。
（三）社會保障體系不健全
市場經(jīng)濟(jì)下的失地農(nóng)民再就業(yè)難度較大，又不能享受城鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會保障待遇，成為種田無地、上班無崗、低保無份的“三無群體”。大部分失地農(nóng)民由于觀念、經(jīng)濟(jì)等因素影響，沒有參加社會保險，以后的生活難有保障。因此，在當(dāng)前社會就業(yè)壓力大，社會保障制度尚不健全的情況下，一旦失去土地，這些農(nóng)民就意味著失去了基本的生存保障，特別是那些年齡偏大，體弱多病的人再就業(yè)更是希望渺茫，生計(jì)問題越來越突出，嚴(yán)重影響到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
以失地農(nóng)民養(yǎng)老保險為例，就存在以下問題：
第一，養(yǎng)老保險政策缺乏強(qiáng)制性。失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險多為自愿選擇，政府不予強(qiáng)制。失地農(nóng)民由于養(yǎng)老觀念相對滯后、缺乏理財(cái)知識和風(fēng)險防范意識，不能對自己的養(yǎng)老問題作出合理的安排。因此，僅靠“自覺”使更多的失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險存在很大難度。因此，政府在制定合理的養(yǎng)老保險政策的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)，同時適當(dāng)增強(qiáng)強(qiáng)制性，以確保失地農(nóng)民年老、喪失勞動能力時的基本生活來源。
第二，個人繳費(fèi)比例過高。城中村改造后的失地農(nóng)民，土地安置補(bǔ)償費(fèi)有限，就業(yè)困難導(dǎo)致收入下降，又由于喪失土地，糧食、蔬菜等生活支出普遍上升。因此，失地農(nóng)民的繳費(fèi)能力有限。因此，政府在確定養(yǎng)老保險個人繳費(fèi)比例時，應(yīng)充分考慮失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力，使他們不致因無力負(fù)擔(dān)而不能參保。
第三，保障水平過低。目前，失地農(nóng)民養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)多為二、三百元，有的地區(qū)甚至不到一百元。這種養(yǎng)老金水平僅能維持溫飽，導(dǎo)致養(yǎng)老保險政策缺乏吸引力。另外，農(nóng)民失地后將轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，城市物價高，消費(fèi)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，養(yǎng)老金連日常生活需求都難以滿足。
三、完善城中村失地農(nóng)民社會保障制度的構(gòu)想
（一）確定合理的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
征地補(bǔ)償是農(nóng)民失去土地后獲得的最直接、最主要的經(jīng)濟(jì)收益，也是失地農(nóng)民維持后續(xù)生活的基本資金來源，是目前征地過程中的矛盾焦點(diǎn)。因此，在維護(hù)社會公共利益的基礎(chǔ)上，尋求國家和征地農(nóng)民之間合理的利益平衡點(diǎn)，建立科學(xué)的征地補(bǔ)償機(jī)制，保證失地農(nóng)民的基本經(jīng)濟(jì)利益，就成為實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民社會保障權(quán)的重要手段。
首先，應(yīng)當(dāng)引進(jìn)市場定價機(jī)制，提高征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和范圍。縱觀世界各國在城市化進(jìn)程中，對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般都以市場價格作為主要參照依據(jù)，避免被征地主體的利益過分被政府公權(quán)力削奪。借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在城中村改造中的郊區(qū)土地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以以市場價格為主。對于遠(yuǎn)離城區(qū)的部分，由于地價偏低，除了按價格補(bǔ)償外，還要考慮為失地農(nóng)民維持今后生活提供額外的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償豎。同時，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大征地補(bǔ)償?shù)姆秶?。除現(xiàn)有的補(bǔ)償項(xiàng)目外，可增加殘余地補(bǔ)償費(fèi)和相鄰?fù)恋負(fù)p害補(bǔ)償費(fèi)兩項(xiàng)內(nèi)容，即將土地征收補(bǔ)償費(fèi)用擴(kuò)大到包括直接相關(guān)損失和間接損失兩個方面，以充分保障失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。
其次，增加土地征收的安置方式。增加土地征收補(bǔ)償?shù)姆绞?、種類，可以多角度、多方面對征地農(nóng)民的損失進(jìn)行補(bǔ)償。盡量避免出現(xiàn)因政府的征收行為，而導(dǎo)致失地農(nóng)民無法生活或生活水平明顯下降的情況。具體而言，可以借鑒其他國家和地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)突出社會保險安置，改變以往征地補(bǔ)償針對“地”補(bǔ)的觀念，把對“地”補(bǔ)償與對“人”補(bǔ)償結(jié)合起來，將貨幣補(bǔ)償、招工安置、土地入股、社會保障結(jié)合起來，重點(diǎn)是社會保障安置，這樣才能從根本上解決失地農(nóng)民的后顧之憂。
（二）建立失地農(nóng)民就業(yè)保障制度
由于我國失地農(nóng)民往往受教育程度不高，職業(yè)技能差，他們失去土地后，重新?lián)駱I(yè)的困難要比城市居民大得多。因此需要改善就業(yè)環(huán)境，完善就業(yè)社會保障體系，提高失地農(nóng)民的就業(yè)技能，使他們能夠通過自食其力獲得持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入。2008年1月1日起施行的《就業(yè)促進(jìn)法》是我國就業(yè)促進(jìn)領(lǐng)域的一項(xiàng)重要立法。該法第五十二條規(guī)定：“各級人民政府建立健全就業(yè)援助制度，采取稅費(fèi)減免、貸款貼息、社會保險補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼等辦法，通過公益性崗位安置等途徑，對就業(yè)困難人員實(shí)行優(yōu)先扶持和重點(diǎn)幫助。”這里的“就業(yè)困難人員”就包括因失去土地難以實(shí)現(xiàn)就業(yè)的人員。以此為依據(jù)，各級政府應(yīng)采取有效措施扶持實(shí)地農(nóng)民再就業(yè)。
具體應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：一是轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，鼓勵城中村居民自主擇業(yè)。要教育、引導(dǎo)和提升他們自謀職業(yè)、競爭就業(yè)的自覺性，積極主動地參與市場化競爭。同時，對農(nóng)轉(zhuǎn)非人員自主創(chuàng)業(yè)的，應(yīng)當(dāng)給予創(chuàng)業(yè)資助和稅費(fèi)優(yōu)惠政策等，激發(fā)失地農(nóng)民自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的積極性。二是對失地農(nóng)民進(jìn)行再就業(yè)技能培訓(xùn)。要想從根本上解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，就必須使他們自己掌握職場競爭的能力。加大失地農(nóng)民的職業(yè)教育和培訓(xùn)力度，建立健全針對失地農(nóng)民以職業(yè)技術(shù)教育為主的、多層面的職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)體系；為失地農(nóng)民免費(fèi)提供職業(yè)教育和技能培訓(xùn)機(jī)會；同時，把失地農(nóng)民的培訓(xùn)工作納入城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)培訓(xùn)體系。
土地作為一種最基本的生產(chǎn)資料,是農(nóng)民長期以來賴以生存的來源。隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長,基礎(chǔ)設(shè)施投資力度不斷加大,土地的征用量逐年攀升,由此產(chǎn)生的農(nóng)民失地問題也日益嚴(yán)重,最突出的問題就是失地農(nóng)民的生存保障問題。
黨的十六大提出:解決“三農(nóng)”問題必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌”就是要對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整,在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的牽引下完成人口與資源的優(yōu)化組合。因此說,農(nóng)民失地不僅是歷史發(fā)展的必然,也是時代進(jìn)步的需要?？茖W(xué)、合理地離開土地,不僅符合政府的愿望,也是大多數(shù)農(nóng)民的愿望和要求。但是,在實(shí)際工作中,由于相關(guān)政策體系的不完善,造成很多失地農(nóng)民成為當(dāng)前城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)背景下形成的新的困難群體,他們擔(dān)負(fù)著由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)型的成本,面臨著生存、就業(yè)、養(yǎng)老等多方面的困難,已成為社會穩(wěn)定的一大嚴(yán)重隱患。
――失地農(nóng)民面臨的“兩大難題”
2004年,我們對鞍山市開發(fā)區(qū)、營城子分區(qū)、沙河鎮(zhèn)等重點(diǎn)集中征地地區(qū)的失地農(nóng)民的現(xiàn)狀作了實(shí)地調(diào)查,調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn),失地農(nóng)民很多面臨“進(jìn)無出路、退無保障”的尷尬狀況,雖然目前依靠一次性安置費(fèi)用,生活水平還沒有明顯地下降,但從長遠(yuǎn)看,隨著安置費(fèi)用逐漸用完,失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障問題勢必凸現(xiàn),給社會穩(wěn)定留下極大隱患。
1、出路問題。農(nóng)民一旦失去土地,也就失去了維持家庭可持續(xù)生計(jì)的主要來源。要切實(shí)保障他們的基本生活,根本的出路在于就業(yè)。但從調(diào)查情況看,失地農(nóng)民的就業(yè)狀況不容樂觀。在鞍山營城子分區(qū)抽查的40家被征地農(nóng)戶中,就業(yè)率不到50%,村里更是出現(xiàn)了一些游手好閑的年輕人。
2、退路問題。土地承載著生產(chǎn)資料和社會保障雙重功能,隨著土地的喪失,這些農(nóng)民就失去了他們長期以來形成的固有習(xí)慣生存保障模式。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,有限的安置資金隨著后續(xù)生活及通貨膨脹的銷蝕,又難以為失地農(nóng)民再造一個可持續(xù)生計(jì)。一些大齡失地農(nóng)民尤其是老年人沒有任何經(jīng)濟(jì)來源,也沒有什么社保和低保,勢必成為社會中又一類困難群體。
――“兩大難題”形成的原因
1、失地農(nóng)民就業(yè)難。失地農(nóng)民由于年齡偏大,文化程度不高和缺乏非農(nóng)勞動技能等因素,再加上農(nóng)村就業(yè)信息服務(wù)渠道不暢通,導(dǎo)致很多失地農(nóng)民無法向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。即便有一些由政府安置就業(yè)轉(zhuǎn)移,而一旦企業(yè)合同期滿或精簡人員,這部分人往往首當(dāng)其沖被裁減。
2、保障體系不健全。從總體上看,目前各類建設(shè)用地征地補(bǔ)償普遍偏低,而政府在征地過程中,還沒有全面將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民社會保障范圍。失地農(nóng)民也只是注重眼前的利益,主要考慮的是今天能分到多少錢,很少考慮今后的出路問題。村里由于資金等原因也無法將土地征用款用于解決農(nóng)民社會養(yǎng)老保險。
3、補(bǔ)助方式不完善。當(dāng)前政府和農(nóng)民普遍樂于接受一次性發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi)的辦法,但從長遠(yuǎn)角度上看,該辦法沒能充分考慮到土地對于農(nóng)民不僅是生產(chǎn)資料,更是生存和生活的保障的事實(shí)。農(nóng)民一旦失去土地,便永遠(yuǎn)失去了賴以生存的根基,如果缺少謀生手段,就會坐吃山空,成為"三無"(務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份)的農(nóng)民。
――“兩大難題”解決的辦法
推進(jìn)和諧社會建設(shè),就必須保持社會的平安、穩(wěn)定、有序。切實(shí)解決失地農(nóng)民出路和退路問題,維護(hù)好農(nóng)民切身利益,確保社會穩(wěn)定和諧,關(guān)鍵是要構(gòu)筑四條保障線,逐步建立起“就業(yè)服務(wù)、社會保障、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”三位一體的長效保障機(jī)制。
1、構(gòu)筑就業(yè)保障線。失地農(nóng)民的根本出路在于就業(yè),政府在征地的同時,應(yīng)建立失地農(nóng)民再就業(yè)實(shí)施體系。一是安置就業(yè)。對失地農(nóng)民實(shí)行“開發(fā)性安置”,即以土地?fù)Q就業(yè)。推薦失地農(nóng)民到用地單位和園區(qū)企業(yè)就業(yè),鼓勵用地單位和企業(yè)把合適的崗位優(yōu)先安排給被征地農(nóng)民,對多招收失地農(nóng)民的企業(yè)還給予一定的優(yōu)惠或補(bǔ)貼;二是自謀職業(yè)。免費(fèi)為失地農(nóng)民辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非手續(xù),建立失地農(nóng)民的勞動力檔案,統(tǒng)一進(jìn)入城鎮(zhèn)勞動力市場。加強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù),加大失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)力度,積極引導(dǎo)失地農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商;三是自主創(chuàng)業(yè)。在政策和資金方面給予扶持和傾斜,鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè),建立失地農(nóng)民就業(yè)援助制度,讓他們享受下崗職工再就業(yè)優(yōu)惠政策。鼓勵和支持失地農(nóng)民發(fā)揮其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能,承包經(jīng)營農(nóng)業(yè)園區(qū)、基地等,繼續(xù)從事種養(yǎng)業(yè),發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè),解決生活出路。
2、構(gòu)筑養(yǎng)老保障線。養(yǎng)老問題歷來是人們關(guān)注的焦點(diǎn),尤其是當(dāng)土地被征用后,建立適合失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障體系已迫在眉睫。一是要完善養(yǎng)老保險基金籌集機(jī)制。按照“個人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、政府給予政策扶持”的原則,引導(dǎo)失地農(nóng)民參加社會基本養(yǎng)老保險;二是要完善養(yǎng)老保險基金監(jiān)管機(jī)制。對所征繳的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金,設(shè)立專門機(jī)構(gòu),實(shí)行專戶儲存和管理,確保失地農(nóng)民保障資金規(guī)范化管理、安全運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)保值增值;三是要完善養(yǎng)老保險基金統(tǒng)發(fā)機(jī)制。基金主要用于充實(shí)基本養(yǎng)老保障制度中基本保險部分和補(bǔ)貼農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)費(fèi)用。對農(nóng)村被征地人員在按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納一定年限的養(yǎng)老保險費(fèi)后,參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的辦法享受養(yǎng)老保險待遇,使被征地人員在年老時有穩(wěn)定的基本生活費(fèi)。
3、構(gòu)筑生存保障線。最低生活保障制度作為一種解決貧困問題的補(bǔ)救機(jī)制,是社會保障體系中的最后一道“安全網(wǎng)”。一是對60歲以上或沒有達(dá)到城市低保標(biāo)準(zhǔn)的失地農(nóng)民,全部進(jìn)入城市低保,享受與城市居民同等的最低生活保障,讓失地農(nóng)民中的困難戶、特困戶直接進(jìn)入城鎮(zhèn)居民的低保體系;二是在保證失地困難群眾有飯吃、有衣穿的同時,為失地農(nóng)民統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)了安置房,實(shí)行集中安置,為失地農(nóng)民提供住房保障
4、構(gòu)筑政策保障線。征地補(bǔ)償是征地問題的核心,也是征地制度改革的難點(diǎn)。政府作為征地所有權(quán)的絕對擁有者,要堅(jiān)持“以人為本”的工作理念,逐步建立既興國又富民的配套政策。一是在確認(rèn)農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),改變用壓低地價來降低城市建設(shè)成本的投資理念,切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的利益;二是改變貨幣補(bǔ)償方式。對征地時年齡在16周歲以下的失地農(nóng)民,可實(shí)行一次性貨幣安置。對征地時在勞動年齡段內(nèi)的失地農(nóng)民,并能參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費(fèi)達(dá)到15年的,可幫助辦理參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。對不能滿15年的,可幫助參加農(nóng)村養(yǎng)老保險;對征地時年齡在60周歲以上的失地農(nóng)民可建立基本生活補(bǔ)助制度。
總之,我們只有堅(jiān)持“以人為本”的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo),切實(shí)解決土地征用以及失地農(nóng)民的生存保障問題,才能保持安定有序、和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境,推動城鄉(xiāng)社會的統(tǒng)籌發(fā)展,實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)。
作者簡介:
楊凱,女,出生于1975年10月15日,畢業(yè)于中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理和環(huán)境保護(hù)系,研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理和環(huán)境保護(hù),現(xiàn)工作于鞍山市國土資源局土地經(jīng)營管理處、職務(wù)科員,職稱工程師,從事地籍、土地市場管理工作。
河南是全國第一農(nóng)業(yè)大省．河南省的農(nóng)業(yè)人口位居全國第一。隨著河南省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)村人口老齡化的到來．以家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老為主的農(nóng)村養(yǎng)老制度已不能滿足農(nóng)村居民養(yǎng)老的需求．建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度迫在眉睫。妥善解決農(nóng)民的養(yǎng)老問題．對于完善河南省的社會保障體系．解決“三農(nóng)”問題．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)和諧社會目標(biāo)具有重要意義。
一、河南省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實(shí)施中存在的問題
新農(nóng)保(以下簡稱新農(nóng)保)制度雖然優(yōu)于老農(nóng)保，但也面臨一系列問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面。
(一)相關(guān)部門對于新農(nóng)保的宣傳力度不夠
在調(diào)查過程中，我們發(fā)現(xiàn)有些試點(diǎn)縣對新農(nóng)保的宣傳力度不夠。雖然在縣級電視臺或者廣播中對新農(nóng)保有專門的介紹，但縣級電臺的收視率極低，縣級廣播收聽率更低。通過縣級報(bào)紙宣傳效果更不好，因?yàn)楹苌贂修r(nóng)村居民花錢去購買這類報(bào)紙。在鄉(xiāng)村一級。更多的宣傳方式是發(fā)放宣傳冊或者通過村廣播。村廣播雖然可以使村中每個人都聽到，但僅僅依靠廣播，村民并不能對新農(nóng)保有更深的理解。最終．真正起作用的是發(fā)放到每個家庭的宣傳冊。宣傳冊上講的很詳細(xì)，但是對于普通農(nóng)村居民來講，能夠真正理解這些條款的人寥寥無幾。宣傳方式不當(dāng)，宣傳工作不深入、不細(xì)致是造成新農(nóng)保參保率低的原因之一。
(二)新型的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的非強(qiáng)制性引發(fā)的問題
對于養(yǎng)老保險，如果是非強(qiáng)制的，就會出現(xiàn)年齡大的人積極投保而年輕人不愿投保的逆選擇現(xiàn)象。目前河南省新農(nóng)保試點(diǎn)地區(qū)年長者積極投保而年輕人不愿投保的現(xiàn)象很普遍，這就會提高整個養(yǎng)老保險的風(fēng)險水平，增加國家對保險金的支付負(fù)擔(dān)。而在保險合同成立后．被保險方容易引發(fā)諸如騙保等道德風(fēng)險。在調(diào)查過程中，我們發(fā)現(xiàn)存在如下道德風(fēng)險：一是由于農(nóng)村戶籍管理不規(guī)范．出現(xiàn)年齡虛報(bào)謊報(bào)現(xiàn)象。如果是虛報(bào)年齡此時恰好到了六十歲，就可以領(lǐng)取養(yǎng)老保險金：二是有的家庭為了騙取養(yǎng)老保險金，對于已經(jīng)過世的老人不進(jìn)行戶口注銷，這樣就可以繼續(xù)領(lǐng)取保險金；三是有些人分別擁有城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩種戶口．出現(xiàn)重復(fù)投保重復(fù)領(lǐng)取保險金現(xiàn)象。
(三)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金籌集不足
《實(shí)施意見》規(guī)定：新農(nóng)保基金由個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成。首先，雖然新農(nóng)保中政府籌資比例提高了不少，但相對于城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險財(cái)政籌資高達(dá)40％的比例來講。政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險籌資中所占的比例仍然太低。其次，集體補(bǔ)助部分，除了少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的村莊外。比如小康村、城中村或者城市近郊農(nóng)村等，大部分村集體沒有什么收入。至于社會資助更是微乎其微。因此，《實(shí)施意見》中的集體補(bǔ)助部分形同虛設(shè)。再者，個人繳費(fèi)部分，由于種種原因，大多數(shù)農(nóng)村居民選擇了最低檔次的100元繳費(fèi)。政府補(bǔ)貼力度小，集體補(bǔ)助無望，個人繳費(fèi)水平低下．無疑會大大降低農(nóng)村養(yǎng)老保險費(fèi)的籌資規(guī)模．從而降低了其保障水平。
(四)新農(nóng)保基金的保值增值問題
首先，養(yǎng)老保險基金儲存面臨很大風(fēng)險。目前，新農(nóng)保個人賬戶資金是按照一年期儲蓄存款的利率來計(jì)息，這雖然高于活期存款利率，但長期來看無法跑贏CPI，難以達(dá)到資金增值保值的目的。其次，養(yǎng)老保險基金投資渠道單一。目前，養(yǎng)老保險基金只能用于銀行存款或購買國債．不得進(jìn)行其它的直接投資。單一的投資渠道很難實(shí)現(xiàn)新農(nóng)?；鸬谋Ｖ翟鲋?。最后，新農(nóng)?；饘?shí)行縣級管理，而縣級管理機(jī)構(gòu)的投資能力有限，很難對新農(nóng)保基金進(jìn)行有效管理，從而達(dá)到保值增值目的。統(tǒng)籌層次過低．也是新農(nóng)?；鸨Ｖ翟鲋档闹贫刃哉系K。至于統(tǒng)籌層次將來提高到哪個級別，《實(shí)施意見》并沒有加以明確。
(五)新農(nóng)保支付水平低，無法保證老年人基本生活
根據(jù)《實(shí)施意見》中對新農(nóng)保的養(yǎng)老金待遇的規(guī)定。做一下計(jì)算，假設(shè)某年齡為45周歲的投保人，個人年繳費(fèi)100元，加上政府補(bǔ)貼繳費(fèi)的30元，繳費(fèi)15年．按3％的一年期定期存款利率計(jì)算利息，此人60歲后每月可以得到77元養(yǎng)老金。如果此人年繳費(fèi)500元，每月可以得到131元養(yǎng)老金。調(diào)查顯示：農(nóng)村低收入戶老人的月均生活消費(fèi)支出約為141元，而低收入戶一般會選擇100元的繳費(fèi)檔次．相應(yīng)的養(yǎng)老金為每月77元，占每月必要支出的約53％，其余的部分還要通過家庭養(yǎng)老或者其它途徑解決。高收入戶老人的月均生活消費(fèi)支出約為336元。一般會選擇500元的繳費(fèi)檔次。相應(yīng)的養(yǎng)老金為每月I3I元，占每月必要支出的約39％．其余部分也需要通過其它途徑解決。支付水平低，特別是隨著繳費(fèi)檔次的提高，養(yǎng)老金支付占整個生活消費(fèi)支出的比例越小。不能完全滿足農(nóng)村老年人生活消費(fèi)支出，這也是新農(nóng)保吸引力不足的一個原因。
(六)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度與其他社保的銜接問題
首先。新農(nóng)保與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的接軌問題。新農(nóng)保盡管確定了與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的體制轉(zhuǎn)軌，但并未形成合理的轉(zhuǎn)軌成本籌集與分擔(dān)機(jī)制，能否實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險制度的平穩(wěn)過渡，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工納入城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老體系，試點(diǎn)結(jié)果是否具有推廣性尚待觀察。其次，由于目前農(nóng)村社會保障體系過于復(fù)雜。面臨諸多技術(shù)性的難題，包括新老銜接、城鄉(xiāng)銜接、地區(qū)銜接，特別是農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定，身份可能隨時轉(zhuǎn)換．相應(yīng)的養(yǎng)老制度安排也會不同，如何銜接目前還沒有很好解決。
(七)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度相關(guān)法律建設(shè)滯后
新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，基本是以縣為單位，缺少全國性的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。雖然一些地方探索開展新農(nóng)保制度。制定了相應(yīng)的實(shí)施辦法，但在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、政府補(bǔ)助、保障方式和保障水平等方面做法不一，差別較大。同時，由于社會保險與商業(yè)保險在農(nóng)村同時存在，操作方法各不相同，使得二者混為一體，打亂了正常的市場秩序。由于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險缺乏法定性，導(dǎo)致農(nóng)民居民對養(yǎng)老保險缺乏信任；由于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險缺乏統(tǒng)一性，保險關(guān)系在地區(qū)之間不能轉(zhuǎn)移，影響人口的正常流動；由于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險缺乏權(quán)威性，影響農(nóng)民參保的積極性。
二、對完善河南省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建議
(一)加大宣傳力度，消除農(nóng)村居民對新農(nóng)保的懷疑態(tài)度
加大宣傳力度，開展多種形式的宣傳工作。消除農(nóng)民對新農(nóng)保的種種顧慮。首先，除了上述宣傳方式外，應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村集鎮(zhèn)、廟會時，以群眾喜聞樂見的小品、戲劇、說唱等方式宣傳新農(nóng)保。其次，增派相關(guān)專業(yè)人員下鄉(xiāng)包干挨家挨戶宣傳新農(nóng)保，深入淺出地向農(nóng)村居民講解新農(nóng)保．以及社會保險和商業(yè)保險的區(qū)別，使他們真正理解新農(nóng)保的原理、運(yùn)作過程等。再次，充分發(fā)揮農(nóng)村中黨員干部的帶頭作用，使其以身作則，先行加入新農(nóng)保。通過他們的示范作用，帶動其他村民投保。最后，先行對60歲以上老人無需繳費(fèi)發(fā)放養(yǎng)老金，讓這部分人嘗到甜頭，讓他們相信政府在確確實(shí)實(shí)為農(nóng)民辦好事，其他農(nóng)民也就會在一定程度上消除對新農(nóng)保的顧慮。 轉(zhuǎn)貼于
(二)防范和化解新農(nóng)保中存在的逆選擇和道德風(fēng)險
為防范新農(nóng)保中存在的逆選擇．可以規(guī)定60周歲以上符合條件的農(nóng)村居民領(lǐng)取養(yǎng)老金必須要求其符合新農(nóng)合參保條件的子女強(qiáng)制性參保。這樣可在一定程度上降低逆選擇。此外，可以規(guī)定參保人在繳費(fèi)期間原則上不允許退保。當(dāng)然，解決逆選擇的根本辦法還是盡快實(shí)現(xiàn)新農(nóng)合社會保險的強(qiáng)制性。對于新農(nóng)保中出現(xiàn)的道德風(fēng)險，可采取以下措施：一是對參保到齡人員的身份證、戶口簿、相片三對照，確保準(zhǔn)確無誤后發(fā)放領(lǐng)取證和銀聯(lián)卡。二是以村為單位，對參保人員和到齡人員張榜公示，接受群眾監(jiān)督。三是認(rèn)真查處虛報(bào)冒領(lǐng)責(zé)任人，對冒領(lǐng)者進(jìn)行罰款，并視其情節(jié)輕重移交司法部門處理。四是每年定期審查，年審工作實(shí)行到村串戶服務(wù)，認(rèn)真普查領(lǐng)取人的生存和身體狀況。建立電子檔案，跟蹤調(diào)查服務(wù)。
(三)進(jìn)一步加大財(cái)政投入力度，保障集體補(bǔ)助部分．相應(yīng)增加高繳費(fèi)檔次
首先．為保證新農(nóng)保制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，地方財(cái)政應(yīng)將新農(nóng)保補(bǔ)貼納入預(yù)算，而且要隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同步增長。但從長期發(fā)展來看，新農(nóng)保制度建設(shè)要逐步體現(xiàn)中央財(cái)政和省、市一級財(cái)政的責(zé)任。這是可持續(xù)發(fā)展的重要條件。其次。要保證集體補(bǔ)助部分。盡管目前集體經(jīng)濟(jì)地位在降低．但是，在河南省很多農(nóng)村．特別是私營企業(yè)比較多的農(nóng)村或者城市近郊農(nóng)村，村集體的收入還是相當(dāng)可觀的，對于這些村集體。應(yīng)當(dāng)提高其對新農(nóng)保的補(bǔ)貼比例。最后，對于個人繳費(fèi)，應(yīng)適當(dāng)增設(shè)繳費(fèi)檔次，提高整體繳費(fèi)水平。建立動態(tài)繳費(fèi)增長機(jī)制。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)隨著預(yù)期領(lǐng)取的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的變化而調(diào)整，實(shí)行動態(tài)繳費(fèi)。通過上述措施，充分保證新農(nóng)保資金的來源，進(jìn)而保證其支付水平。
(四)提高統(tǒng)籌層次，拓寬投資渠道，確保新農(nóng)保資金的保值增值
首先，逐步提高新農(nóng)?；鸾y(tǒng)籌層次。由縣級到市級統(tǒng)籌進(jìn)而實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌，使基金能產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。其次，拓寬新農(nóng)保資金投資渠道?？梢赃m當(dāng)進(jìn)入國家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投資領(lǐng)域，也可購買績優(yōu)企業(yè)發(fā)行的債券和股票，不斷拓寬農(nóng)村養(yǎng)老基金增值的新領(lǐng)域。最后，完善新農(nóng)?；鸨O(jiān)督機(jī)制，建立專門的監(jiān)督委員會，同時要發(fā)揮參保農(nóng)民的監(jiān)督作用。
(五)妥善解決與其他社保政策的接續(xù)轉(zhuǎn)移問題
一是要預(yù)留制度接口。制定與其它社保政策轉(zhuǎn)換的詳細(xì)辦法。在省級范圍內(nèi)制定統(tǒng)一、規(guī)范和切實(shí)可行的操作流程，規(guī)范轉(zhuǎn)換、接續(xù)的操作辦法，解決不同社保政策間、不同地區(qū)間的基金結(jié)算問題。二是改進(jìn)養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法，將農(nóng)村居民在各個不同時期形成的養(yǎng)老保障權(quán)益予以歸集。在參保人員達(dá)到可以領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡時，對養(yǎng)老保險權(quán)益進(jìn)行分段累積計(jì)算，并在養(yǎng)老金待遇中予以體現(xiàn)。三是加快全國社會保險信息化聯(lián)網(wǎng)建設(shè)．為省際間農(nóng)保與其他社保政策間的接續(xù)轉(zhuǎn)移提供技術(shù)支持，出臺“社會保障全國一卡通”相關(guān)政策。
(六)建立多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險體系
