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時間：2023-04-01 10:31:58
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自改革開放以來，我國在城鎮(zhèn)化進程中逐漸形成了2．6億農(nóng)民工群體，這部分農(nóng)民工群體積極參與到城市化的建設中，為我國經(jīng)濟的發(fā)展貢獻了巨大的力量。然而，由于戶籍制度的限制，他們很難同城鎮(zhèn)戶籍勞動者一樣享有同等的公共服務，這已嚴重影響到他們工作的積極性。就養(yǎng)老保險而言，目前，農(nóng)民工由于工作不穩(wěn)定，在頻繁的流動過程中，他們很難實現(xiàn)在一個地區(qū)累計滿15年的最低領取養(yǎng)老金繳費年限，再加上我國社會養(yǎng)老保險制度因統(tǒng)籌層次低而帶來的分割化和碎片化，許多農(nóng)民工因養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)困難而無奈選擇退保，這嚴重損害了他們的勞動權益，也有悖我國為勞動者提供退休保障的初衷。因此，如何確保城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的順利銜接，以切實維護勞動者（尤其是農(nóng)民工）的參保權益是我國當前急需解決的一個難題。
（二）加快城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐的迫切要求
城鎮(zhèn)化是人口向城市不斷遷移而積聚的一個過程，也是我國社會經(jīng)濟發(fā)展走向現(xiàn)代化的必由之路。目前，我國正處于城鎮(zhèn)化進程之中，且城鎮(zhèn)化的速率呈現(xiàn)不斷加快的趨勢。據(jù)相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2012年，我國城鎮(zhèn)化率按常住人口測算已達到52．57％，若按現(xiàn)有的發(fā)展速度估計，2020年我國城鎮(zhèn)化率將達到60％，2030年則將逼近70％。快速的城鎮(zhèn)化使得市場對勞動力的需求不斷增加，而農(nóng)村遷移勞動人口在城鎮(zhèn)的就業(yè)正好滿足了這種需求。截止2012年底，我國進城務工農(nóng)民數(shù)量達到1．63億人，占城鎮(zhèn)就業(yè)的比例高達44％。然而，在向城市流動的過程中，農(nóng)村勞動力人口也面臨著一定的阻礙，例如，社會養(yǎng)老保險關系的轉移接續(xù)問題便是其中一個重要的障礙。合理的城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險關系銜接方法，可以促使農(nóng)村流動人口更快地融入城市生活，同時也將促進城鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會的發(fā)展。因此，在快速的城鎮(zhèn)化進程中，研究城鄉(xiāng)社會基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)問題具有一定的迫切性。
（三）實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念的必然舉措
早在2012年，黨的十報告中曾明確提出整合城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障制度建設。同年，國務院關于批轉社會保障“十二五”規(guī)劃綱要的通知（國發(fā)〔2012〕17號）也指出：“推進制度整合和城鄉(xiāng)銜接，促進城鄉(xiāng)一體化社會保障體系建設”。可見，政府對于我國城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌建設已給予高度的關注，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展”也一度成為最熱門的詞匯之一。而目前我國的養(yǎng)老保險制度存在著城鄉(xiāng)割裂已是不爭的事實。通過對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度轉移接續(xù)辦法進行研究，將有利于打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會壁壘，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，以全面貫徹現(xiàn)階段我國所倡導的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念。因此，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大背景下，做好城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的并軌與銜接實為題中之義。
二、對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險銜接方案（暫行辦法）的分析
（一）《暫行辦法》的突破點
1．將新農(nóng)保與城居保整合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險順利銜接?！稌盒修k法》頒布以前，我國有關養(yǎng)老保險制度轉移接續(xù)方面的政策主要有《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》、《社會保險法》、《城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險實施方案》、《國務院關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》以及《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》（征求意見稿）等，這些方案旨在對新農(nóng)保與職保之間、城居保與職保之間以及新農(nóng)保與城居保之間的銜接進行規(guī)定。由于所涉及到的項目過多，方案在具體的執(zhí)行過程中顯得較為繁瑣?！稌盒修k法》的頒布，在承認將新農(nóng)保與城居保整合成城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的情況下，無需考慮城居保與職保之間以及新農(nóng)保與城居保之間的銜接，明確提出城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度只要滿足一定條件即可進行自由銜接轉換，大大簡化了方案的內容與操作過程。
2．設置合理的時點作為養(yǎng)老保險制度間的銜接標準?！稌盒修k法》在第3條中明確規(guī)定：參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人員，達到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險法定退休年齡后，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費年限滿15年（含延長繳費至15年）的，可以申請從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，相應待遇按照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險辦法計；城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費年限不足15年的，可以申請從城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險轉入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，待達到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險規(guī)定的領取條件時，按照城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法計發(fā)相應待遇。在此，《暫行辦法》以是否達到職保法定退休年齡以及在職保繳費是否滿15年作為養(yǎng)老保險制度間的銜接標準是該方案的一大突破點。這主要是因為職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險都規(guī)定以繳費年限滿15年作為按月享受基本養(yǎng)老金的條件，且職保的待遇較高。依據(jù)規(guī)定，只要滿足累計繳費年限15年無論在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費多長時間，都可以轉入職保合并計算待遇，有利于保障參保人員的養(yǎng)老權益，再次，考慮到職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險之間銜接的主要對象是農(nóng)民工群體，這部分群體中的一些人在城鄉(xiāng)頻繁流動，部分人在進城務工時會選擇參加職保，其后又會因為返回農(nóng)村參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，可能面臨養(yǎng)老保險關系的多次轉換。而統(tǒng)一在達到職保法定退休年齡后確定養(yǎng)老保險的銜接手續(xù)，將有利于簡化程序，降低社會的管理成本。
3．進一步規(guī)范養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)程序?！稌盒修k法》頒布以前，我國所涉及到的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的銜接政策往往側重于轉移銜接的條件和方法，而對轉移銜接的程序缺乏較為詳細的論述?！稌盒修k法》中的第9條按照一到四步對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與職保轉移銜接的程序作出了詳細的規(guī)定，從而在程序上保障了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與職保的順利銜接。
4．關于重復參保問題的處理。目前，由于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的銜接存在障礙以及各制度規(guī)定的繳費時間存在差異等原因，致使許多往返城鄉(xiāng)就業(yè)人員中出現(xiàn)重復參保、重復交費甚至是重復享受待遇等現(xiàn)象。根據(jù)2012年審計署第34號《審計結果公告》的顯示，截至2011年底，我國重復參加三類養(yǎng)老保險的人數(shù)高達112．42萬，而重復領取養(yǎng)老金的則有9．27萬人?；诖?，《暫行辦法》第7條和第8條規(guī)定：參保人員若在同一年度內同時參加職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的，其重復繳費時段只計算城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費年限，并將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險重復繳費時段相應個人繳費和集體補助退還本人。參保人員不得同時領取職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇，對于同時領取職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇的，終止并解除城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險關系，除政府補貼外的個人賬戶余額退還本人，已領取的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金應予以退還。
（二）《暫行辦法》本身存在的問題
1．轉移銜接的條件不對等?！稌盒修k法》中的第3條明確規(guī)定：參加職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人員，達到職保法定退休年齡后，若職保繳費年限滿15年（含延長繳費至15年）的，可以申請從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉入職保，按照職保辦法計發(fā)相應待遇；職保繳費年限不足15年的，可以申請從職保轉入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，待達到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險規(guī)定的領取條件時，按照城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法計發(fā)相應待遇。從該條的規(guī)定來看，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人員轉入職保必須達到職保繳費年限滿15年的最低要求，而從職保轉入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險則沒有對參保繳費年限做出相應要求，這就使得從待遇較高的職保轉移到待遇較低的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險相對容易，而進行反方向轉換時則顯得比較困難，致使部分在城鄉(xiāng)頻繁流動的農(nóng)民工群體由于很難達到職保繳費年限15年的要求，而被迫轉入待遇較低的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，從而影響農(nóng)民工參加職保繳費的積極性。
2．城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險與職保的繳費年限折算政策不合理。按照《暫行辦法》第5條規(guī)定，參保人員從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉入職保的，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶全部儲存額并入職保個人賬戶，但城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費年限不合并計算或折算為職保繳費年限。在此，筆者認為，對于參保人員而言，倘若不屬于對職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險進行重復繳費情況，那么此舉措無疑相當于達到職保退休年齡后，他們被迫選擇退保，稍微存在差別之處只是在于轉換時，個人賬戶中的地方財政繳費補貼（30元／年）依然存在，但是，這些繳費補貼的累積數(shù)額畢竟有限。因此，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險在轉入時，繳費年限既不累加也不折算，實在是有失妥善與公平。其次，這在年輕人看來，一旦他們有自信參加職保滿足繳費年限最低要求15年，那么他們目前參保的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險最終將會與退保的實質并無多大差異，何況，《暫行辦法》也做出規(guī)定，不能同時領取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和職保待遇，因此，他們會選擇放棄對現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的加入。這無疑不利于對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人員尤其是年輕人群體的參保繳費的激勵，也會使我們計劃中的轉移接續(xù)工作失去意義。
3．職保的統(tǒng)籌基金不轉移，有失公平。按照《暫行辦法》中的第6條規(guī)定，參保人員從職保轉入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的，職保個人賬戶全部儲存額并入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶，參加職保的繳費年限合并計算為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的繳費年限，而并未提及將職保的統(tǒng)籌基金進行相應轉移。對此，官方給出的解釋是：
（1）統(tǒng)籌基金是國家對職保制度的專門安排，如果職保向城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉移統(tǒng)籌基金，會導致各項制度資金安排上的不平衡。
（2）統(tǒng)籌基金與個人賬戶性質不同，不屬于個人所有，不轉移統(tǒng)籌基金，不影響參保人個人的權益。然而，筆者認為，在職保繳費的資金籌集過程中，參保者任職單位所繳納的20％的部分雖然是納入統(tǒng)籌基金，但這與參保者的勞動卻息息相關，試想如果參保者并未給企業(yè)創(chuàng)造相應勞動價值的話，企業(yè)何來的資金為參保者繳納保費。但是對于部分往返城鄉(xiāng)就業(yè)的特殊群體而言，由于在城鄉(xiāng)頻繁流動，他們很難滿足職保的最低繳費年限15年的要求，因而，最終只能被迫轉入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。倘若依據(jù)《暫行辦法》的該條做法，職保統(tǒng)籌基金不進行相應轉移，那么對于他們而言無異于為城市待遇領取人員做貢獻，而自己本身的利益卻受到損害，再加上轉入到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險后，他們所享受的待遇相對較低，《暫行辦法》的該條規(guī)定實在是有失公平。
三、關于《暫行辦法》完善的建議
（一）設置合理的年限折算方案，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與職保的順利銜接
針對《暫行辦法》中參保人員從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉入職保后，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費年限不合并計算或折算為職保繳費年限的規(guī)定。筆者認為，可以采取以下兩種方案對繳費年限進行折算，一是設置合理公式直接計算折算年限，可將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費參照公平、合理的標準進行折算，在此，筆者建議采用職保制度最低繳費標準（當?shù)卦趰徛毠て骄べY的60％＊繳費率），主要是考慮到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費積累額相對較低，再加上農(nóng)民工群體實際工資待遇水平普遍偏低，以此作為折算標準，可以確保農(nóng)民繳費積累資金在年限折算過程中的價值。具體操作思路如下：用城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險每年的繳費額分別除以統(tǒng)籌區(qū)對應年度職保制度最低繳費標準，最終所得到的各年限之和即為總的可折算年限。二是通過對差額補足后，可視同二者繳費年限。簡單來說，按照職保繳費標準，計算繳納城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險費用年份應繳的職保繳費額，再用城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶儲存額抵沖職保繳費額，若存在差額，則需將其補齊，補齊之后，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費年份即可視同職保繳費年限，但不能重復計算二者交叉的年限。
關鍵字：養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀完善
一、養(yǎng)老保險制度的發(fā)展歷程
養(yǎng)老保險是一種社會保險，是根據(jù)國家法律規(guī)定，對達到退休年齡的老年人，由國家和社會提供物質幫助以保障其晚年生活所需的社會保險制度。養(yǎng)老保險基金是在社會經(jīng)濟生活中，國家為實施養(yǎng)老保險計劃按照一定的法律程序而預先建立起來的、用于保障受保人養(yǎng)老基本生活需要的專用基金。我國的養(yǎng)老保險制度是50年代初期建立的，以后在1958年和1978年兩次做了修改，1991年各地區(qū)為適應經(jīng)濟體制改革的需要，又進行了以退休費用社會統(tǒng)籌為主要內容的改革，制定了《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)［1991］33號）。1995年3月和1997年7月又分別制定了《國務院關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》和《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》等文件，中國社會養(yǎng)老保險制度的改革已經(jīng)過了幾十年的歷程，經(jīng)過多次的摸索、實踐，在資金的管理上逐步形成了“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合”的籌資模式；為提高統(tǒng)籌管理效率，均衡離退休費用負擔，增強社會保障功能，完善社會保障體系，實行了養(yǎng)老保隊省級統(tǒng)籌。養(yǎng)老保險制度的改革，對于建立社會主義市場經(jīng)濟體制，促進改革、發(fā)展和社會穩(wěn)定都具有十分重要的意義。
為使養(yǎng)老保險更合理地收繳及使用，養(yǎng)老保險實行了省級統(tǒng)籌，實行省級統(tǒng)籌的目標是：建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，適用城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和個體勞動者，資金來源多渠道，保障方式多層次，社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合，管理服務社會化，在全省范圍內調劑和管理基金，以確保離退休金按時足額發(fā)放的養(yǎng)老保險體系。我省實行的養(yǎng)老保險制度，是根據(jù)這個目標，依據(jù)國務院的養(yǎng)老保險制度的規(guī)定，逐步做到統(tǒng)一繳費比例，統(tǒng)一管理和調劑使用基金，統(tǒng)一養(yǎng)老金的發(fā)放辦法和標準，通過規(guī)范和調整，逐步統(tǒng)一企業(yè)繳費基數(shù)和比率。
二、我國養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀
1、養(yǎng)老保險制度實施的過程
我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度是1993年經(jīng)過重大改革，實行社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結全的原則。1997年，國務院決定在全國范圍內統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，統(tǒng)一制度主要表現(xiàn)在三個方面：一是統(tǒng)一和規(guī)范企業(yè)和個人的繳費比例。企業(yè)繳費比例一般不超過工資總額的20%，個人繳費比例要逐步達到本人工資的8%。二是統(tǒng)一了個人帳戶的比例。個人帳戶一律按個人工資的11%記錄。三是統(tǒng)一了基本養(yǎng)老金計算辦法。規(guī)定基本養(yǎng)老保險金主要由兩部分組成：一部分是基礎養(yǎng)老金，按當?shù)仄骄べY的20%計算，凡按規(guī)定繳費且繳費年限滿15年的，都可以享受這項待遇；另一部分是個人帳戶養(yǎng)老金，按退休時帳戶積累額除以120計算。
我省現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度是根據(jù)國務院的養(yǎng)老保險辦法的要求，于2005年7月1日開始實施《鄭州市人民政府關于我市實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險市級統(tǒng)籌的通知》，實施此制度是進一步完善我省社會保障體系建設的客觀需要，其基本原則是：逐步建立起適應經(jīng)濟發(fā)展水平和各方面承受能力，資金來源多渠道，保障方式多層次的養(yǎng)老保險體系；建立統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度、統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險費率、統(tǒng)一籌集和管理使用基本養(yǎng)老保險基金、統(tǒng)一社會保險經(jīng)辦機構和人員管理、統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險待遇社會化發(fā)放的統(tǒng)籌管理體制；并建立了獎懲機制，為進一步強化社會保險目標管理作了必要的補充。
2、社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合的出現(xiàn)及意義
社會統(tǒng)籌是指依靠國家立法和行政保證，對社會養(yǎng)老保險基金進行統(tǒng)一籌集、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一支付的社會基本養(yǎng)老保險形式。社會養(yǎng)老保險基金屬于社會公共基金，歸投保人共同所有；養(yǎng)老金的支付一般采取規(guī)定受益的方式，具有很強的社會財富再分配的性質。社會統(tǒng)籌表現(xiàn)為養(yǎng)老保險基金的現(xiàn)收現(xiàn)付，主要是使養(yǎng)老基金成為活動基金，加強現(xiàn)金的流通，它正常運行的最重要前提條件是長期相對穩(wěn)定的人口結構和表現(xiàn)為退休人口占生產(chǎn)性人口比重的經(jīng)濟負擔比率；以現(xiàn)收現(xiàn)付為特征的養(yǎng)老保險基金的社會統(tǒng)籌，更多強調的是短期尤其是年度內的財政收支平衡；強化社會養(yǎng)老保險制度的收入再分配，較好地體現(xiàn)市場經(jīng)濟所要求的社會公平。社會統(tǒng)籌還使社會養(yǎng)老保險基金與國家的整體年度財政預算相協(xié)調，有利于社會養(yǎng)老保險基金預算項目和國家的其它各項財政預算項目相聯(lián)系，保證社會養(yǎng)老保險基金的收支在年度內達到平衡，有利于國家整體經(jīng)濟的運行。
個人帳戶是在國家立法和行政約束力的保證下，由政府推行的勞動者在職期間強制儲蓄以防備退休后的養(yǎng)老風險的制度，其核心是“自我保障”，它是個人帳戶基金屬于投保人個人所有，不作社會調劑使用。個人帳戶基金籌集采用的是完全積累的方式，規(guī)定繳費，自我受益。個人帳戶投保人的待遇水平是由個人預繳專款備付金的多少決定的，最終取決于勞動者投保期間的長短、繳費的多少和投資回報率的高低。勞動者和用人單位依法逐月交納保險費，歷經(jīng)全部就職過程，積聚起社會養(yǎng)老保險基金，到勞動者退休時或者一次性連本帶息返還給交費人，或者按照一定比例逐月進行發(fā)放，以保障退休職工的基本養(yǎng)老需求。這是個人收入在其一生中的縱向平衡分配的過程，這種方式要求將一個人一生受保險期間所需的養(yǎng)老保險金通過科學的保險精算預測，按照一定比例平均分攤到勞動者一生的勞動期間內，使勞動者工作期間的部分收入能夠延遲至退休期間使用。因此，社會養(yǎng)老保險基金的個人帳戶形式是將勞動者就業(yè)期間的部分收入以延期支付的形式表現(xiàn)為其退休時領取的養(yǎng)老金。
社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合在現(xiàn)階段究其實質是現(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌模式與完全積累的規(guī)定繳費模式的綜合，它是通過國家立法，采取強制性手段，統(tǒng)一籌集社會養(yǎng)老保險基金，建立或選擇專門的機構對基金統(tǒng)一管理。社會養(yǎng)老保險基金的一部分供基金全體受保人共同調劑使用；余下的基金部分進入個人帳戶，歸受保人個人所有，并作為計發(fā)養(yǎng)老金待遇和繼承的基本依據(jù)?？梢?，現(xiàn)階段我國社會養(yǎng)老保險基金的“個人帳戶”是由原來制度中現(xiàn)收現(xiàn)付的一定比例和改革后采取的完全積累基金的一部分構成的。
三、實施中出現(xiàn)的問題
1、在實踐中，社會統(tǒng)籌常常只能顧及當前社會養(yǎng)老保險基金的收支狀況，而無法顧及到未來人口老齡化和可能出現(xiàn)的經(jīng)濟危機對社會養(yǎng)老保險制度所帶來的風險，社會養(yǎng)老保險基金的長期平衡是社會統(tǒng)籌的難題。而大數(shù)額的人口進入養(yǎng)老金領取者的行列，這無疑會給社會養(yǎng)老保險基金的籌集帶來巨大的壓力。由于積累的個人帳戶由于要求收支平衡的期間過長，容易受到通貨膨脹的嚴重影響，一旦遇到大的經(jīng)濟危機和金融危機，養(yǎng)老金個人帳戶的貶值風險無法抵御；而且，單純以個人交納的保險費數(shù)額來決定養(yǎng)老金給付數(shù)額的模式下，社會的低收入者或負擔重的勞動者往往難以通過自身預提積累的保險金滿足維持退休后最基本生活水平的需求。
2、機制轉軌過程中存在著巨大的資金缺口。社會養(yǎng)老保險基金從現(xiàn)收現(xiàn)付模式轉向“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合”的部分積累模式，從財富流動的機制上來看，新制度下的勞動者除了要為自己繳費之外，還必須為退休的上一代再交一次費用。現(xiàn)收現(xiàn)付模式向積累模式的轉換過程中，存在著一代人必須養(yǎng)活兩代人的難題，即當代勞動者在為自己積累資金、充實自己的“個人帳戶”之外，還必須繳納足夠的基金養(yǎng)活上一代人。
3、在社會極度進步的時代，經(jīng)濟高速發(fā)展也帶來了極不穩(wěn)定的因素，企業(yè)破產(chǎn)導致下崗職工增多，社會養(yǎng)老保險基金的籌集更加困難。由于各種因素所致的經(jīng)營不景氣、頻臨倒閉或破產(chǎn)的企業(yè)很多，同時，下崗職工的人數(shù)也因此而增多。雖然企業(yè)破產(chǎn)了，職工下崗了，但時間不會停止，由此產(chǎn)生的養(yǎng)老保險基金還得繼續(xù)交，但下崗的職工拿不出這部分資金，但退休的那部分職工的退休工資還得繼續(xù)發(fā)放，在這種情況下，社會養(yǎng)老保險基金只出不進，社會統(tǒng)籌的入不敷出就將不可避免。不僅如此，一方面企業(yè)經(jīng)營困難，另一方面又需要被迫不斷地提高繳費率去應付日益增長的養(yǎng)老金支付壓力，不僅社會養(yǎng)老保險基金入不敷出，由此也導致收入分配的巨大差距，乃至進一步拉大地區(qū)之間社會經(jīng)濟發(fā)展的水平。即使是在省市級“社會統(tǒng)籌”的范圍內，不同縣市的社會養(yǎng)老保險基金的盈虧也涉及到當?shù)氐娜丝诮Y構、制度的覆蓋范圍、企業(yè)的繳費能力、社會養(yǎng)老金的替代水平和基金征繳到位率等諸多因素，差距過大也會造成社會養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌和調節(jié)的困難和壓力。
4、缺乏政府的財政投入。在1995年的《國務院關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》中規(guī)定“基本養(yǎng)老保險基金發(fā)生困難時，由同級財政予以支持”。但在實際工作中，有關支持的手段、力度、范圍和財政基金的來源卻沒有明確的規(guī)定，所以此種支持很難到位。
綜上所述，社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合模式在現(xiàn)收現(xiàn)付的基礎上，既面臨著人口老齡化、支出需要大幅度增加的現(xiàn)實，又存在著缺乏政府的財源支持、企業(yè)和個人繳費已不堪重負的問題，在這種情況下，養(yǎng)老保險前進的道路是十分曲折、困難的。
四、出現(xiàn)問題的原因
出現(xiàn)以上問題，一部分原因是養(yǎng)老金管理不善造成的。我國的養(yǎng)老金制度并沒有遵循切合實際的核算原則實施管理，或者說是很多因素導致無法切實遵照國家規(guī)定的制度實施，結果是繳費水平不足以支撐養(yǎng)老金的支付；以享受特殊待遇的職工為服務對象的特別養(yǎng)老金制度更是如此。國家公務員可以不向該養(yǎng)老金制度繳納任何的費用而在養(yǎng)老保險上都作為視同繳費，退休后都能享受到非常豐厚的養(yǎng)老金。另外，有些國家的養(yǎng)老金制度普遍存在逃避繳費的弊病，由于中國的計劃生育政策，老齡化趨勢不斷加強，計劃生育政策出現(xiàn)的弊端將在養(yǎng)老這一領域出現(xiàn)，有調查顯示，未來幾年，將出現(xiàn)兩個年輕人養(yǎng)活四個老人的狀況，這不僅意味著有更多的人有資格領取養(yǎng)老金，致使養(yǎng)老金的支付費用增加，而且還意味著為養(yǎng)老金領取者提供經(jīng)費的在職職工人口比例在下降。目前的社會養(yǎng)老保險基金仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付式的，許多地方發(fā)放養(yǎng)老金只能是拆東墻補西墻，拖欠職工養(yǎng)老金的現(xiàn)象也是屢見不鮮，交費人養(yǎng)老金難以兌現(xiàn)的風險在日益加大。更值得注意的是，有些企業(yè)，特別是非國有企業(yè)對參加社會統(tǒng)籌的熱情不高，近年來社會養(yǎng)老保險基金的籌資情況不容樂觀，拖欠或逃避繳費的企業(yè)有增加的趨勢。就個人帳戶上的資金積累而言，按照統(tǒng)一制度的要求，個人繳費要逐步增加到8％，條件允許和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)被要求加快增加提取的速度。與此相應，企業(yè)按比例劃撥的部分也要同步增加。這樣做固然對個人繳費有某種激勵作用，但社會財富的流動方向卻是與社會養(yǎng)老保險的設計目標是相違的。因為，按照現(xiàn)有的制度安排，經(jīng)濟效益越好的企業(yè)，職工的工資收入就越高；經(jīng)濟效益越差的企業(yè)，職工的工資收入也就越低，個人帳戶提取的比例即使相同，個人帳戶上養(yǎng)老金的積累額也是有差別的。工資差距越大，最后獲得的養(yǎng)老金收入的差別也就越大。而且，社會統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老金水平，最后也要按照個人帳戶的“記帳比例”進行計算。這就是說，社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合模式的受益唯一的標準是個人和企業(yè)繳費的多少。顯然，這個模式中財富是向收入高的人群流動的，這與發(fā)揮社會養(yǎng)老保險在代際內部水平分配的功能，將高收入階層的財富轉移給低收入階層的既定目標是完全相反的。
由于必須用社會統(tǒng)籌的基金去償還舊制度對上一代人的欠債，難以在代際內部進行收入的再分配，這就造成了當代人個人帳戶的“空帳”。由于必須用現(xiàn)在交費人的交費來支付現(xiàn)在已經(jīng)退休的老職工的養(yǎng)老金，事實上部分積累資金又不得不去完成現(xiàn)收現(xiàn)付的目標，個人帳戶也就只能有名無實。而由于現(xiàn)階段的部分積累基金還不夠上一代人的現(xiàn)實養(yǎng)老金，無論是個人帳戶，還是部分積累，就都只是一個構架而已。
目前，當代勞動者一代除了要為自己積累一個“個人帳戶”之外，還必須拿出另外的繳費比例來養(yǎng)活退休的老年一代，一代人要承受兩代甚至兩代人以上的繳費份額，以償還幾十年現(xiàn)收現(xiàn)付留下的養(yǎng)老金欠債。在新舊模式轉軌、同時又面臨人口老齡化的情況下，工作中的一代所承受的繳費壓力和在收入再分配中的犧牲是不難想象的。
五、國外養(yǎng)老保險的相關制度
德國養(yǎng)老保險的管理方法：1、自治原則。各行業(yè)和州、地方保險機構都獨立存在，自主經(jīng)營，在自治管理中維護自身的經(jīng)濟利益。2、依法行事。保險機構必須依照國家法律進行活動并有義務接受國家的監(jiān)督。聯(lián)邦政府設立保險監(jiān)督局、檢查和監(jiān)督保險機構的行為規(guī)范。如果后者違反國家法律規(guī)定，企業(yè)或投保人有權依法照法律程序提出訴訟。德國這種管理方法與我國現(xiàn)在實行的較為相似，實行自治原則將可以使養(yǎng)老保險金更合理地管理與使用，而依法行事可以充分發(fā)揮各監(jiān)督機構的權利，以保障?？顚Ｓ?，使我國的養(yǎng)老保險制度日漸直向成熟。
而美國養(yǎng)老保險由社會保障、企業(yè)年金和個人儲蓄三塊組成，這不實用于我國的養(yǎng)老保險制度，就企業(yè)年金和個人儲蓄而言，這會加劇貧富兩極分化。
法國養(yǎng)老保險管理制度實行社會統(tǒng)籌，強制實施。養(yǎng)老金的支付屬待遇限定型，養(yǎng)老保險基金的征集屬現(xiàn)收現(xiàn)付制度。法國和我國不太一樣的地方有：1、養(yǎng)老保險的范圍和對象主要包括：1）工商企業(yè)的工薪人員；2）農(nóng)業(yè)職工；3）社會保險系統(tǒng)的職工；4）不具有長期工作合同的臨時工。2、補充養(yǎng)老保險制度。法國的養(yǎng)老保險制度分為四個層次：1）基本養(yǎng)老保險制度；2）強制的普遍實施的補充養(yǎng)老保險制度；3）非強制的補充養(yǎng)老保險制度；4）個人參加商業(yè)壽險。法國養(yǎng)老保險制度建立歷史較長，已初步形成了一套比較完整的體系，其中這兩點很值得我們學習。我國的養(yǎng)老保險制度由于執(zhí)行的力度不夠，很多企業(yè)或個人不愿意繳納養(yǎng)老保險，而隨著矛盾的出現(xiàn)：1、養(yǎng)老支出增長過快。平均壽命延長，隨著人們平均壽命的延長，老齡化帶來的經(jīng)費支出增長，對養(yǎng)老保險基金帶來很大壓力。2、養(yǎng)老保險費限定繳納期限短。致使現(xiàn)在出現(xiàn)養(yǎng)老保險金出現(xiàn)國家大量補貼的狀況，這極大影響了國家的發(fā)展。
而加拿大實施的喪偶的存在生存方可得到對方所繳納所有養(yǎng)老保險的60%的制度，這種制度有力地保障了喪偶老人的利益，有利于社會的穩(wěn)定，也很值得我們學習。
六、我國養(yǎng)老保險制度的完善
1997年7月國務院領導在全國統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度工作會議上指出在深化（社會養(yǎng)老保險制度）改革過程中，暴露和反映出了一些問題。一是多種養(yǎng)老保險辦法并行，給管理工作帶來諸多困難；二是基本養(yǎng)老保險水平差距過大，存在攀比待遇水平的現(xiàn)象；三是基金統(tǒng)籌層次過低，調劑能力弱，少數(shù)經(jīng)濟效益不好的地區(qū)和企業(yè)，離退休人員的基本生活難以保障；四是個人繳費到位的速度慢，個人帳戶的功能沒有得到充分體現(xiàn)；五是國家關于基金管理的規(guī)定沒有得到認真執(zhí)行，擠占挪用養(yǎng)老保險基金的問題比較嚴重。”這些問題，使社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合模式的環(huán)境風險和目標風險都在加大。因此，采取什么樣的政策和措施，化解風險，保證社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合模式能夠順利地運行，是目前實際工作中最重要的問題。
1、加強養(yǎng)老保險制度涉及廣大人民群眾的切身利益，并且經(jīng)營管理的期限長達數(shù)十年，因此應當針對已經(jīng)出現(xiàn)的問題分別完善幾個層次的立法，如社會保險（障）法、養(yǎng)老保險管理辦法等，規(guī)范籌資方式，明確管理機構和經(jīng)辦機構，規(guī)范資金的運用與投資，加大處理違規(guī)行為的力度，統(tǒng)一監(jiān)管標準，保障資金的安全，促進養(yǎng)老保險制度體系的發(fā)展。
2、社會養(yǎng)老保險基金的籌資。一般來說，社會養(yǎng)老保險基金制度的最終實現(xiàn)目標有三個方面。首先是能夠建立充分的基金儲備，以保證國家社會養(yǎng)老保險計劃的順利運轉，實現(xiàn)保險功能，這是社會養(yǎng)老保險基金制度運行的根本目標。其次，社會養(yǎng)老保險基金籌集的各個環(huán)節(jié)，都要充分保證社會經(jīng)濟運行的效率性，而不能對社會經(jīng)濟發(fā)展造成障礙。第三，通過其特有的財富轉移機制，達成社會收入第二次分配的目標，努力做到社會公平。“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合”模式，既能夠通過統(tǒng)籌機制照顧退休人員的現(xiàn)實利益，保證社會養(yǎng)老保險基金現(xiàn)收現(xiàn)付功能的實現(xiàn)，又設立個人帳戶著眼于工作著的現(xiàn)在一代人的長遠利益。在實踐中它既能夠發(fā)揮現(xiàn)收現(xiàn)付模式和完全積累模式的長處，又在一定程度上互補了二者的缺陷。社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合模式的關鍵是基金的來源。只有國家、企業(yè)和職工個人共同承擔基金籌集的責任，共同參與、共同努力、相互協(xié)調才可能保證財源的穩(wěn)定性。傳統(tǒng)的體制下，國家已經(jīng)無力繼續(xù)支撐不斷增長的社會養(yǎng)老保險費用，實際上現(xiàn)收現(xiàn)付模式已經(jīng)破產(chǎn)。但是國家作為社會保障的主體，組織、協(xié)調并保證社會養(yǎng)老保險制度的順利運行是其根本的權利和義務。推行社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合模式是創(chuàng)新性的嘗試，在目前社會養(yǎng)老保險基金運行風險加大的情況下，國家需要加大參與和干預的力度。
3、國家對上一代人的債務，可以尋求一定的補償辦法：一是從現(xiàn)有的國有資產(chǎn)存量中取一部分補充其漏缺。我國在對國有經(jīng)濟結構進行調整改組，自然要涉及對國有資產(chǎn)進行重新配置，可以結合這一過程，劃出部分國有資產(chǎn)補充到社會養(yǎng)老保險基金中去；二是國家財政應劃撥資金對社會養(yǎng)老保險基金進行援助。比如為按時按數(shù)額繳納社會養(yǎng)老保險的企業(yè)實行稅收優(yōu)惠政策等。因為，養(yǎng)老費用應屬于勞動力再生產(chǎn)費用的范疇，這筆費用本來可以作為勞動者的勞動報酬發(fā)給職工個人支配，職工用這筆費用選擇如何進行養(yǎng)老?，F(xiàn)在國家從社會安全的需要出發(fā)，建立了社會養(yǎng)老保險制度，由企業(yè)代替職工個人繳納了用于職工養(yǎng)老的費用的一部分，即社會養(yǎng)老保險基金。顯然，這部分費用本來就不構成企業(yè)的利潤部分，不存在納稅的問題。因此，所謂財政讓利只是一種推動經(jīng)濟發(fā)展的激勵模式。
如果國家財政不投入，靠企業(yè)和勞動者個人是不可能承擔得了的。再者，政府財政承擔部分社會養(yǎng)老保險基金，減輕了企業(yè)的負擔，不僅有利于企業(yè)改革，更有利于企業(yè)參與國際分工，增強其在國際市場上的競爭力。解決社會養(yǎng)老保險基金危機的合理、公平的做法就是政府財政及時注入資金實施援助。
4、應建立最低養(yǎng)老金制度。社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合模式中，社會收入有從下向上、從貧向富流的傾向。對生活困難的企業(yè)下崗職工征收社會養(yǎng)老保險費不利于社會保險的基本原則，若對他們免征費用，首先是社會養(yǎng)老保險基金承受不了，再者不出力而吃飯的局面會難以控制，而且對繳費者也構成了不公平。因此，建立一個社會最低養(yǎng)老金，維持低收入者養(yǎng)老生活，使人人都有飯吃。
5、確保保險基金的增值?？梢酝ㄟ^把死的那部分資金投入運營的方式來增加基金的收入，利用社會保險基金進行投資，購買國債或者存入國有商業(yè)銀行等。這樣一來，國家長期建設需要的資金可以依賴于此而解決一點，因此，承著金融風險的逐步解決，國內資本市場的進一步規(guī)范，應積極開拓基本養(yǎng)老保險基金的投資市場，將養(yǎng)老保險基金的投資方向著眼于建設周期較長、有穩(wěn)定回報的長期投資領域。以真正發(fā)揮長期資金的優(yōu)勢，創(chuàng)造最大的經(jīng)濟效益；而經(jīng)濟效益的提高不僅將直接對國民經(jīng)濟產(chǎn)生良好的影響，同時又間接實現(xiàn)了基金收入的穩(wěn)步增加。
6、逐步建立并完善農(nóng)村養(yǎng)老保險。我國是農(nóng)業(yè)大國，應加大力度進行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法，制定出適用于農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度，保證農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的實行，依法監(jiān)督、管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實施，并確保農(nóng)村養(yǎng)老保險基金保值增值。
參考文獻：
①童星《摘自社會保障與管理》南京大學出版社2002年3月第一版第191頁
②中國法制出版社《勞動法一本通》第200頁
③河南省勞動爭議仲裁委員會辦公室《勞動爭議處理法規(guī)匯編》第254頁
企業(yè)年金的發(fā)展歷程闡釋
企業(yè)年金(CorporationPension)是由企業(yè)向職工提供的退休養(yǎng)老金,保障退休員工在一定年限內按年度獲取一定數(shù)額的現(xiàn)金收益,又稱“雇主年金”或者“職業(yè)年金”。與政府管理的社會養(yǎng)老保險基金不同,企業(yè)年金是由企業(yè)發(fā)起成立并進行管理,其設立一般是自愿性的,只在少數(shù)國家強制要求建立企業(yè)年金。根據(jù)各國社會養(yǎng)老保險制度的不同,企業(yè)年金在養(yǎng)老保險體系中所扮演的角色也有所區(qū)別。在實行高福利的社會保障制度的國家中,例如北歐國家、荷蘭、瑞士等,政府是養(yǎng)老保險的推動力量和管理者,企業(yè)年金占社會養(yǎng)老保險的份額較小。而在采取社會保險模式的養(yǎng)老制度的發(fā)達國家,養(yǎng)老保險的職責是由多層次的養(yǎng)老體系共同承擔的,其中國家管理的基本養(yǎng)老金保障覆蓋面廣、水平低,由于退休員工工資相掛鉤的企業(yè)年金計劃提供大部分的退休替代率,另外個人自愿型養(yǎng)老保險起補充作用。這樣的三支柱型養(yǎng)老保險體系被世界銀行以及其他的一些國際組織所推崇。2005年世界銀行報告提出了更為細化的五支柱模型,企業(yè)年金仍是其中的重要支柱。
考察具有代表性的美國和英國的養(yǎng)老保險體系可以發(fā)現(xiàn),其企業(yè)年金的規(guī)模都超過了國家管理的社會養(yǎng)老基金規(guī)模。在這些國家中,企業(yè)年金的市場的快速發(fā)展是與政府的支持分不開的,政府采取稅收優(yōu)惠等激勵手段大力促進企業(yè)年金市場的發(fā)展,以此減輕政府管理的社會養(yǎng)老保險基金所承受的壓力。此外一個不可忽視的特點是,這些國家企業(yè)年金的歷史悠久,普遍被企業(yè)和員工接受與重視。
企業(yè)年金的形式是隨著社會環(huán)境的不斷變化而轉變的,特別是在最近20年中,過去占主導地位的待遇確定型基金(DefinedBenefitpensionscheme)逐漸讓位于更受歡迎的繳費確定型養(yǎng)老基金(DefinedContributionpensionscheme)以及混合型基金(hybridpensionfund)。在這個轉變過程中,雇員享有的靈活性增加,企業(yè)與員工的緊密程度有所降低,投資風險由原先的雇主承擔轉變成雇員自主承擔。出現(xiàn)這種轉變的原因在于收益固定型養(yǎng)老基金隨著時間的推移規(guī)模不斷增大,一些企業(yè)的年金計劃規(guī)模達到甚至超過企業(yè)市值,企業(yè)的財務能力難以承受金融市場的波動,給年金計劃進而給企業(yè)本身帶來的影響。特別是伴隨著21世紀初期主要發(fā)達國家資本市場的深度調整,待遇確定型的養(yǎng)老基金普遍處于基金不足的狀態(tài),巨額的赤字對公司的融資與經(jīng)營活動都造成了不利影響。擺脫這種不利影響的一個途徑就是用企業(yè)不承擔投資風險的繳費確定型年金計劃代替待遇確定型年金計劃。這種轉變成為一個世界性的趨勢,同時新建立的年金計劃也基本上都是繳費確定型企業(yè)年金。
養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟學分析
從歷史發(fā)展的角度來看,可以看到養(yǎng)老保險制度發(fā)展有一個分散-集中-再分散的過程:工業(yè)化時期之前,基本上是分散化的家庭養(yǎng)老,隨著工業(yè)化進程國家承擔起集中養(yǎng)老職能,近年來又是朝著建立分散化的個人養(yǎng)老賬戶發(fā)展。當然目前的分散化并不是回到最初的狀態(tài),而是一種統(tǒng)籌保險與個人賬戶的結合,國家保障基本的養(yǎng)老支出,個人賬戶保障退休后的生活質量。目前,國際上大多數(shù)的國家都采取這種“多支柱”的養(yǎng)老保險制度,根據(jù)各個國家的情況不同,各種支柱所承擔的保障水平也不同。
從養(yǎng)老金籌資方式來看,歷史上的養(yǎng)老保險制度發(fā)展有一個從隱性的基金制(養(yǎng)兒防老)轉變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付的統(tǒng)一養(yǎng)老金支付,然后發(fā)展為以國家現(xiàn)收現(xiàn)付部分資金以擔負起基本養(yǎng)老金,企業(yè)采用基金制進行個人賬戶的累積過程。在這個過程中,個人承擔的風險與獲得的養(yǎng)老金水平的差異有著緊密的聯(lián)系,基本上是個人面臨的風險越小,差異越小,反之養(yǎng)老基金的風險越大,所能提供的養(yǎng)老金的差異就越大。國家統(tǒng)一現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險制度由國家保障個人的養(yǎng)老金支付,個人幾乎不承擔什么風險,但是個人獲得養(yǎng)老金水平也基本上沒有差異;在完全的繳費確定型養(yǎng)老保險基金制度下,個體退休時得到的養(yǎng)老金支付不僅與個體工作期間的繳費有緊密的聯(lián)系,還與養(yǎng)老基金的投資策略、金融市場的變化、人口死亡率的變化以及通貨膨脹率都有很緊密的關系,也就是說即使是兩個人工作同樣的年限拿同樣工資,退休后由于投資市場的不同或者是退休的年代不同,所得到的養(yǎng)老金支付都很可能有很大的差別。
從養(yǎng)老保險制度的變革歷史中我們發(fā)現(xiàn),大多數(shù)的變革都是由危機引起的。建立起現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險體系是由于面臨養(yǎng)老危機,從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金制的改革是應對政府的財政危機以及人口老齡化危機。從經(jīng)濟學的角度來看,采用現(xiàn)收現(xiàn)付制建立社會養(yǎng)老保險體系是犧牲下一代福利為上一代人養(yǎng)老,如果這種代際轉移支付能夠永遠進行下去,建立現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險制度就不失為一種帕累托改進,也就是在不犧牲其他人利益的情況下增加社會福利。然而,從實際情況看,現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險制度存在諸多問題。如果說第一次遭受危機的時候國家尚可以采取從基金制向現(xiàn)收現(xiàn)付制的轉變解決社會養(yǎng)老問題,那么當這些國家再次遭受到經(jīng)濟危機侵襲的時候,短期的財政壓力將導致政府無力應對,產(chǎn)生加重經(jīng)濟危機的宏觀經(jīng)濟影響。相對于現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險體系造成的短期財政壓力,人口的老齡化導致的長期可持續(xù)發(fā)展問題是一個更為重要的危機。許多學者和國際組織在多年前都注意到這個問題,人們普遍認識到自20世紀80年代以來,隨著人口出生率的下降以及人口壽命的延長,世界各國的人口結構普遍朝著老齡化發(fā)展。在老齡化的趨勢下,要想維持現(xiàn)有的養(yǎng)老保險水平,將會大幅提高勞動人口的繳費比例,從長期來看是不可持續(xù)的。在人口老齡化趨勢無法改變的情況下,解決社會養(yǎng)老問題的出路就在于發(fā)展基金制,也就是說發(fā)展基金制的養(yǎng)老保險體系是一個必然的趨勢。采用基金制既是為現(xiàn)在勞動人口未來養(yǎng)老支出建立儲蓄,也是在社會經(jīng)濟狀況良好的情況下為未來可能出現(xiàn)的危機建立儲備。作為進行基金積累的主體有幾種選擇,既可以由政府統(tǒng)一管理進行積累,也可以由企業(yè)建立年金計劃進行積累,當然也可以由個人自行積累。在這幾種積累形式中,以企業(yè)為主體建立養(yǎng)老保險計劃是較好的選擇。這是因為公共管理的資產(chǎn)往往有極差的投資表現(xiàn),另外政府作為現(xiàn)收現(xiàn)付基本養(yǎng)老金的管理者,如果同時進行資金積累的管理,可能會存在弊端。其次,如果由個人自行積累養(yǎng)老資金,那么可能出現(xiàn)的道德風險問題將導致一些人將用于積累的資金拿去消費,最終不得不由政府承擔他們的養(yǎng)老。如果在企業(yè)這個層面進行養(yǎng)老基金的積累,可以兼顧效率與公平,同時可以降低風險。由企業(yè)進行的基金積累在合適的政策指引下,繳費可以保證,容易得到快速發(fā)展。與政府管理的基金以及個人基金相比,企業(yè)年金計劃的規(guī)模是一個比較合理的水平,既可以分享到較高的投資回報,又能夠避免出現(xiàn)大面積的系統(tǒng)風險。
從以上對養(yǎng)老保險制度的分析中,可以看到,發(fā)展采取積累制的企業(yè)年金是完善和發(fā)展社會養(yǎng)老保險體系的必由之路。
我國養(yǎng)老保險制度與企業(yè)年金
我國的現(xiàn)代社會養(yǎng)老保險制度的建立是伴隨著1984年開始建立的,1984年到1993年間基本建立起社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度,1993年開始建立統(tǒng)賬結合的養(yǎng)老保險制度,2004企業(yè)年金正式作為我國補充養(yǎng)老金的重要組成部分納入了市場化規(guī)范化運作的軌道。在這樣的一個過程中我國注重吸取了世界其他國家養(yǎng)老保險制度發(fā)展的經(jīng)驗,養(yǎng)老保險制度改革的方案始終與國際主要潮流保持一致。比如我國企業(yè)年金的建立在規(guī)范之初就采用了國際主流的繳費確定型企業(yè)年金。在原勞動和社會保障部頒布實行的《企業(yè)年金試行辦法》中,規(guī)定了我國企業(yè)年金實行完全積累制,企業(yè)和職工個人共同繳納資金進入個人賬戶,賬戶基金按照國家規(guī)定投資運營并積累投資收益,退休時職工可從本人所在企業(yè)年金個人賬戶中一次或定期領取企業(yè)年金。另外為了與我國社會保障制度發(fā)展水平相適應,同時也是充分考慮到我國資本市場發(fā)展還不夠成熟的現(xiàn)實,我國企業(yè)年金的管理在風險控制上更為嚴格,不僅采用了受托人、賬戶管理人、投資管理人和托管人分開管理的形式,對企業(yè)年金基金的投資領域、品種和比例都做出了嚴格規(guī)定。
與其他國家相比,我國發(fā)展企業(yè)年金的緊迫性更加突出。我國第一支柱的基本養(yǎng)老保險的替代率遠遠高于其他國家,全國平均養(yǎng)老金替代率在2007年為83%,部分省市甚至超過100%,也即是說養(yǎng)老金高于在職職工工資,這種水平的基本養(yǎng)老保險從長期來看是不可持續(xù)的。另一方面,由于計劃生育政策的實施,我國的老齡化問題將會比世界上其他任何一個國家都嚴重,預計到2030年將會由不到3個在職職工來養(yǎng)活1個退休員工,到2050年60歲以上老年人占人口比例可能超過30%。如果繼續(xù)使用現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險制度,維持現(xiàn)有的養(yǎng)老金替代率,屆時在職員工的繳費率將超過60%,這是不可能實行的。大幅增加財政預算以保證養(yǎng)老金的發(fā)放將導致高額的政府赤字,無法持續(xù)。如果不增加財政預算,將來基本養(yǎng)老保險水平必定會大幅降低。在這種情況下,國家迫切需要企業(yè)年金發(fā)揮補充養(yǎng)老金的作用,應該對企業(yè)年金的發(fā)展進行大力扶持,包括制定統(tǒng)一的企業(yè)年金優(yōu)惠政策以及其他鼓勵措施。
對企業(yè)來說,企業(yè)年金計劃的實施與管理是企業(yè)人力資源管理重要的一環(huán),建立企業(yè)年金計劃不僅可以享受一定的稅收優(yōu)惠政策,也是提高職工凝聚力,提升企業(yè)文化的很好機會。相信隨著對企業(yè)年金的了解以及相關政策的出臺,會有更多的企業(yè)加入建立和管理企業(yè)年金計劃的行列中來。
內容摘要:本文從經(jīng)濟學的角度分析了企業(yè)年金在社會保險體系發(fā)展歷程中的地位與作用,闡述了在我國大力發(fā)展企業(yè)年金的必要性與緊迫性。企業(yè)年金不僅是對基本養(yǎng)老保險的補充,更是建立社會養(yǎng)老保險體系可持續(xù)性發(fā)展的重要保證。政府需要完善企業(yè)年金的稅收優(yōu)惠政策,同時引導企業(yè)承擔起建立企業(yè)年金計劃的責任,二者共同努力發(fā)展企業(yè)年金市場。
關鍵詞:企業(yè)年金養(yǎng)老保險現(xiàn)收現(xiàn)付制基金制
參考文獻:
改革開放以來，我國社會保險制度有了迅速的發(fā)展，在1997年正式建立起了企業(yè)養(yǎng)老保險制度。但時至今日，國家機關和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險還延續(xù)計劃經(jīng)濟時期的模式，具體表現(xiàn)為：公職人員的現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度仍維持不變；全部由財政供款的事業(yè)單位，仍維持現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度；已改制為企業(yè)的，執(zhí)行現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，并保持已退休人員基本養(yǎng)老金水平不變；由財政部分供款的事業(yè)單位的養(yǎng)老保險，在調查研究和試點的基礎上另行制定。這種由國家財政全權負責的養(yǎng)老方式不但不利于整個社會保險制度的建立，還會影響到人員之間的自由流動，并加劇國家財政困難。故建立相應的公職人員養(yǎng)老保險制度是整個社會的迫切要求。本文通過對中外公職人員的養(yǎng)老保險制度的比較，對我國公職人員的養(yǎng)老保險制度改革提出建議。
一、我國公職人員養(yǎng)老保險情況
(一)公職人員的界定
從法律角度講，我國公務員與我國的國家于部已不是同一口徑，“各級國家行政機關中(除工勤人員)的工作人員”以外的傳統(tǒng)國家干部稱為事業(yè)單位人員，諸如各種教育、科研、衛(wèi)生人員和軍人都未包括在公務員范圍內。政府公務員與其他干部在基本崗位、職務系列和各方面待遇上，均有法律規(guī)定的區(qū)別，這種情況使公務員和其他事業(yè)單位人員在養(yǎng)老保險立法與管理上有了自己的獨特性又有交叉性。故在本文中，將公職人員的概念定義為實行幾乎相同養(yǎng)老保險制度的國家機關及相關事業(yè)單位的工作人員，即公務員(含參照國家公務員制度管理的事業(yè)單位工作人員)和由國家財政全額供款的事業(yè)單位的工作人員。
(二)我國公職人員養(yǎng)老保險基本情況
1.公職人員養(yǎng)老保險現(xiàn)狀
(1)現(xiàn)行的退休規(guī)定
國家公務員的退休條件規(guī)定為：①男年滿60周歲，女年滿55周歲，或者喪失工作能力的，凡符合條件之一者應當退休；②男年滿55周歲，女年滿50周歲，且工作年限滿20年的，經(jīng)批準可以提前退休；③工作年限滿30年，本人提出要求，經(jīng)批準可以提前退休。
事業(yè)單位工作人員的退休條件規(guī)定為：①男年滿60周歲，女干部年滿55周歲、女工人年滿50周歲、工作年限滿10年的應當退休；②男年滿50周歲、女年滿45周歲、工作年限滿10年，經(jīng)醫(yī)院證明完全喪失工作能力的，可以提前退休；③因工致殘，經(jīng)過醫(yī)院證明完全喪失工作能力的，可以退休。
此外，對高級公務員的退休年齡還有一些補充規(guī)定：一是對擔任省長、部長職務的，不分男女均規(guī)定為65周歲，二是對擔任副省長、副部長和正副司局長及相當職務的不分男女均規(guī)定為60周歲；三是對少數(shù)高級專家，經(jīng)過主管機關批準，可以適當延長退休年齡。其中，副教授及相當這一職稱的最長不超過65周歲，教授及相當這一職稱的最長不超過70周歲。此外，對學術上造詣高深，在國內外有重大影響的杰出高級專家，可以暫緩退休。
(2)公職人員養(yǎng)老保險享受的條件和待遇
國家公務員退休后，其基礎工資和工齡工資按本人原標準的全額計發(fā)，職務工資和級別工資兩項之和按規(guī)定比例計發(fā)，工作年限滿35年的按88%計發(fā)，工作年滿30年不滿35年的按82%計發(fā)，工作年滿20年不滿30年的按75%計發(fā)，其中工作年滿10年不滿20年的按60%計發(fā)，工作年限不滿10年的按40%計發(fā)。
事業(yè)單位工作人員退休后，按本人職務工資和津貼之和的一定比例計發(fā)，其中工作年限滿35年的按90%計發(fā)，工作年限滿30年不滿35年的按85%計發(fā)，工作年限滿20年不滿30年的按80%計發(fā)，工作年限滿10年不滿20年的按70%計發(fā)。
2.現(xiàn)行制度的主要問題
這一制度的主要特征：(1)經(jīng)費完全來源于財政，每年根據(jù)支付退休費的實際需要直接由國家財政預算列支。(2)待遇與工作年限掛鉤，以退休時工資為基數(shù)，按一定比例計發(fā)，并隨在職人員一起調整。(3)退休干部由原單位管理。
這一制度的主要弊?。?1)沒有基金積累。養(yǎng)老金由財政預算支出，與每年財政預算支出的分配比例有直接關聯(lián)，若增加退休費用，勢必減少國家對其他方面的投入。特別是在退休人員逐年增多、養(yǎng)老金費用劇增的情況下，沒有積累，實報實銷，其對財政支出的掣肘作用是顯而易見的，從而也直接影響國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。(2)待遇給付不盡合理。養(yǎng)老金以退休時的工資為基礎，而這種“點”工資并不能合理體現(xiàn)實際貢獻，而且容易出現(xiàn)突擊提級、長工資等弊端。退休待遇隨在職人員一起調整，缺乏合適退休人員自身特點的科學正常的調節(jié)機制，沒有解決退休金增長與社會經(jīng)濟水平相協(xié)調的問題。(3)缺乏自我保障意識。養(yǎng)老金由國家統(tǒng)包，助長了依靠國家養(yǎng)老的思想，只會造成“國家支付費用增多——人們的待遇要求愈高——財政負擔愈重”的惡性循環(huán)。(4)影響機關行政效率。機關、事業(yè)單位退休人員由本單位管理，每個單位都需配備專人專門從事退休管理工作，機構、人員和設備無法發(fā)揮其最佳效益。有的單位在職人員與離退休干部人數(shù)之比已達1：1，管理繁雜的退休人員隊伍，必然牽扯精力，也無益于退休人員的妥善管理。(5)影響各類人員之間的合理流動。由于機關事業(yè)單位職工與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度分設，造成機關事業(yè)單位退休人員的待遇水平與企業(yè)退休人員的待遇水平難以銜接。在中國，國有企業(yè)職工遠比美國、日本等市場經(jīng)濟國家國有企業(yè)的職工多，同時國有企業(yè)職工，特別是企業(yè)中高級管理人員同機關事業(yè)單位的人員相互流動較多，更有必要建立覆蓋城鎮(zhèn)所有職工的基本養(yǎng)老保險制度，防止機關事業(yè)單位只有人員的流進，而沒有人員流出的問題。(6)各類事業(yè)單位養(yǎng)老保險支付壓力大。由于各類事業(yè)單位是獨立的法人主體，在國家撥付的不同等級、數(shù)額的事業(yè)經(jīng)費的基礎上，自行解決養(yǎng)老保險問題。但多數(shù)事業(yè)機關的國家事業(yè)費基本不增長，有些還大幅削減，而離退休人員的數(shù)量卻在不斷增長。因此，多數(shù)事業(yè)單位只能將服務性收入的一部分用于解決離退休人員的養(yǎng)老問題。這種以單位為基礎的養(yǎng)老保險方式，對事業(yè)單位經(jīng)濟壓力很大，干部職工所承擔的風險則更大。特別是在改革進程中，政府機構合并撤銷，政府公務員的下崗分流將對這部分公職人員產(chǎn)生沖擊。
二、外國公職人員養(yǎng)老保險制度概況
(一)幾個典型國家公職人員養(yǎng)老保險的享受條件和待遇
1.瑞士：公職人員的養(yǎng)老金由退休金、退休補貼、遺屬補助金三大部分構成。享受條件是以工齡、職級為依據(jù)：(1)一般公務員退休后每年可領取原工資40%—60%的退休金；(2)退休補貼依據(jù)公務員的工作時間長短領取不同標準的補貼額。補貼額從每年加發(fā)1／12年薪額至1／5年薪額不等；(3)一定數(shù)額的遺屬補貼。
2.英國：公職人員的退休金結構由三部分組成：(1)退休年金包括準退休年金，以最后一年工資×1／80×工齡計算；(2)一次性退休金補助，相當于上述年金的三倍；(3)其他優(yōu)惠福利。領取條件是工作年限及年齡。
3.日本：公職人員的退休待遇優(yōu)厚，主要體現(xiàn)在兩方面：一是本人繳納的養(yǎng)老保險少于雇主繳費。本人繳納的保險費為本人工資的5.15%，而所在單位為雇員繳納公務員工資總額的7.1%，國家負擔管理費的全部和15%的保險金補貼。二是為穩(wěn)定公職人員隊伍，日本公務員退休后，除退休年金外，國家還向退休者發(fā)放一次性退休補貼，所需費用全部由政府負擔，達到25年工齡可領取長期性退休補貼，補貼數(shù)額每年最高可達退休前最后月薪的257.5%。為使公職人員及時退休，防止公務員隊伍老化，服務年限超過30年的補貼比例又下降下來。
(二)公職人員養(yǎng)老金的籌集模式
在養(yǎng)老金具體籌集模式方面，有統(tǒng)籌基金部分積累制、個人帳戶完全積累制或財政現(xiàn)收現(xiàn)付制多種形式。在養(yǎng)老保險費用來源上，有的是國家(單位)和個人共同負擔，有的則是由國家(單位)統(tǒng)包，個人不繳納養(yǎng)老保險費。(1)由政府全部負擔。如德國公務員的養(yǎng)老金籌集依據(jù)德國《官員供養(yǎng)法》，其費用全部由政府負擔，列入財政預算。瑞典公務員除享受全民都統(tǒng)一享受的國民養(yǎng)老金計劃的有關待遇外，還有專門的公務員退休金計劃，凡達到65歲，工齡滿30年都可在退休時領取全部退休金，退休金的經(jīng)費全部來源于政府撥款。(2)由雇主、雇員、國家共同負擔。如美國公務員退休制度是由1920年建立的公務員退休制度和1983年新建立的《聯(lián)邦公務員退休制度》構成。1920年的制度規(guī)定，費用來源是由用人單位和公務員本人各自籌集，各自繳納資金的50%；1983年《聯(lián)邦公務員退休制度》規(guī)定，經(jīng)費來源是雇主和雇員分別按個人工資和工資總額的6%納稅。除上述兩種制度外，美國政府在《聯(lián)邦公務員退休制度》中還為公務員建立了個人帳戶儲蓄計劃。公務員按最高不超過工資10%的比例儲蓄，政府按一定比例為公務員個人儲蓄賬戶提供補貼，最高補貼到5%。奧地利公務員養(yǎng)老保險制度的資金來源為公務員繳納和政府財政補貼兩部分，公務員一般繳納工資額的10.25%，其余部分則由政府財政負擔。
(三)上述幾國養(yǎng)老保險存在的主要問題
1.由于就業(yè)模式的變化，上述幾國傳統(tǒng)的公職人員終身雇傭制近些年被靈活的雇傭方式代替，不同的雇傭方式要求在養(yǎng)老保險方面也要有所區(qū)別，從而傳統(tǒng)的公職人員養(yǎng)老金制度面臨著適應新情況的改革任務。
2.國外公職人員養(yǎng)老金籌集也同樣面臨財政危機。雖然上述幾國屬于富裕的發(fā)達國家，但由于近年來養(yǎng)老金支付水平不斷提高以及國內經(jīng)濟增長緩慢，不少國家面臨財政困難。
3.國外基本養(yǎng)老金制度面臨著制度模式、條件環(huán)境等重大變革，這些變革對原有養(yǎng)老保險制度的正常運行產(chǎn)生了影響和沖擊，引發(fā)公職人員養(yǎng)老金保險制度實行必要的改革[3]83。
(四)中外公職人員養(yǎng)老保險情況比較
1.在養(yǎng)老金的籌集支付上，世界各國都是政府承擔主要責任，個人承擔小部分責任甚至不承擔責任，故各國政府都面臨著養(yǎng)老金財政支付困難的問題，相繼通過降低替代率和延遲退休年齡來降低財政的負擔。
2.在養(yǎng)老金的替代率上，各國都采取與工作年限和退休年齡相關的政策，降低政府負擔的替代率，通過個人的養(yǎng)老計劃，來滿足原來的生活需求。但我國公職人員養(yǎng)老金的替代率處于較高水平，在近幾年達到100%還有增長的趨勢。
3.在退休年齡問題上，世界各國都開始將退休年齡向后推移，而且男女同年齡退休已成為一種趨勢。而我國還在堅持建國之初設立的退休年齡，甚至有很多人還提前退休，有的40多一點就退休在家，增加了退休金的支付時間和財政對養(yǎng)老金的給付數(shù)量，造成財政困難的局面。
4.我國社會保障的支出中，公職人員的養(yǎng)老福利保險支出比例過高，不利于社會的公正和穩(wěn)定。從圖1和圖2可發(fā)現(xiàn)：公職人員的退休金占到了總支出的90%，其他保險支出只有10%，而美國在1995年就將此比例控制在45%以下。當今的中國仍需要通過不斷的改革來達到1995年美國當時的比例水平。
三、改革并完善我國公職人員養(yǎng)老保險制度的方向與措施
總體上，國家公務員、事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險方案設計有兩大選擇方式：(1)兩大群體各自單獨設計自己獨立的養(yǎng)老保險方案；(2)在國家基本養(yǎng)老保險制度的基礎上，分別解決公務員、事業(yè)單位工作人員各自群體的單獨補充辦法。針對我國現(xiàn)行公職人員養(yǎng)老金制度中存在的問題，并結合國外公職人員養(yǎng)老保險的實施情況，本文提出以下改革并完善我國公職人員養(yǎng)老保險制度的思路。
(一)改革的方向
第一、框架設計必須與全國社會保障體系的大框架相協(xié)調。我國社會養(yǎng)老保險改革的目標是向全國統(tǒng)一、規(guī)范和完善的獨立于企業(yè)、事業(yè)之外的社會保障系統(tǒng)發(fā)展。由于全國統(tǒng)一的獨立于企業(yè)、事業(yè)單位之外的社會保障體系的大框架還在探索之中，因此，政府公務員、事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險的框架設計必須與全國統(tǒng)一的獨立于企業(yè)、事業(yè)單位之外的社會保障體系相協(xié)調。
第二、在籌資方式上，除國家公務員外，建議事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險亦與企業(yè)相同，由國家、用人單位和個人共同負擔。
第三、在制度模式問題上，向企業(yè)和全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度靠攏，也實行社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結合的基本模式。
第四、在管理問題上，應向簡化管理機構與管理層次方向發(fā)展。在國家基本養(yǎng)老保險上，事業(yè)與企業(yè)的基本養(yǎng)老金應實行統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理；公務員、事業(yè)單位與企業(yè)職工的養(yǎng)老金發(fā)放，都應全部向社會化、社區(qū)服務化方向發(fā)展。
(二)對不同類型人員養(yǎng)老保險的補貼辦法
新舊社會養(yǎng)老保險制度轉軌是在政府機構和事業(yè)單位改革基礎上進行的。2000年地方政府機構進行大的改革，相當數(shù)量的公務員分流到事業(yè)單位和企業(yè)，而事業(yè)單位也進行大的改革，其單位性質和隸屬關系發(fā)生了很大變化。政府不可能對3200萬政府機關和事業(yè)單位人員的社會養(yǎng)老保險采取相同的補貼政策，只能根據(jù)不同類型機構的性質和不同政策定位決定其養(yǎng)老保險的政策。如果我國的社會組織仍然采取兩分法的基本結構，建議適當放寬事業(yè)單位參照公務員的范圍，保證公益性事業(yè)單位人員的社會保險保障。公職人員養(yǎng)老保險制度在范圍劃分上，應當從實際職責上認真研究，避免簡單按公務員條例的界定范圍確定公職人員的養(yǎng)老保險范圍。
從國外情況看，公務員和公職人員在人員界定上并不完全一致。在養(yǎng)老保險制度上，一些國家享受公職人員養(yǎng)老保險的范圍大于公務員范圍，這樣也有利于公職人員養(yǎng)老保險的管理?？刹扇煞N辦法：一是將兩者一并劃入公職人員養(yǎng)老保險辦法。二是采用補貼性補助辦法。德國采用了第二種辦法。在德國，對于那些在公共服務機構中工作，但本人又不是公務員、法官或軍人的人員，基本上是參加法定養(yǎng)老保險。所以，這些人員的社會保險屬法定養(yǎng)老保險的范疇。他們養(yǎng)老金的最高額略低于公務員的養(yǎng)老金水平。但在不少情況下，就工作內容來說，公務員與非公務員完成的是相同的工作，采取的是同樣的行動，于是，產(chǎn)生了養(yǎng)老保險應不留差異、趨同一致的需要。為了實現(xiàn)這個目標，德國的各級政府建立了相應的福利機構，設立了補充性養(yǎng)老保險和遺屬福利制度。通過這種形式，起到了類似于企業(yè)養(yǎng)老金法中的企業(yè)補充保險的作用。
(三)計發(fā)方式與過渡銜接辦法
目前企業(yè)養(yǎng)老保險制度的養(yǎng)老金計發(fā)方式與政府機構、事業(yè)單位離退休費計發(fā)方式差別較大。如果按照統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險標準計發(fā)機關、事業(yè)單位養(yǎng)老金，主要問題有兩個：
一是存在新舊制度計發(fā)標準的差額問題。如果以現(xiàn)行的企業(yè)職工養(yǎng)老保險為標準，統(tǒng)一全社會的養(yǎng)老保險計發(fā)標準，那么新制度實施后的機關、事業(yè)單位領取基本養(yǎng)老金的數(shù)額要低于以前離、退休制度的標準，這種差別不予考慮或處理不當，會引起執(zhí)行中的困難，影響社會穩(wěn)定。
二是政府機構、事業(yè)單位的現(xiàn)行基本工資收入標準是全國統(tǒng)一的，社會養(yǎng)老保險則按屬地化原則管理，養(yǎng)老金籌集以個人工資為基數(shù)計算，計發(fā)時按當?shù)厣鐣骄べY為基數(shù)計算。由于我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異很大，中央政府分駐各地的公務員如國稅系統(tǒng)、海關系統(tǒng)及各省市的政府公，務員在繳納基本相同的養(yǎng)老保險費后，退休后養(yǎng)老保險待遇會有較大差別。為了鼓勵科技、醫(yī)務、教學人員到貧困地區(qū)工作，國家曾經(jīng)有各種鼓勵政策，包括工資地區(qū)差別，在實行屬地化的統(tǒng)一社會養(yǎng)老保險制度后，貧困地區(qū)的教師、醫(yī)務人員、技術人員按個人工資計算的繳費額可能高于(至少相當于)發(fā)達地區(qū)，而退休收入將低于發(fā)達地區(qū)，由此產(chǎn)生的政策性影響將可能嚴重阻礙中西部的發(fā)展，這些都需要研究解決。
(四)資金籌集方式問題
我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度已從現(xiàn)收現(xiàn)付體制改革為基金預籌積累的社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合的制度。對新參加工作的職工而言，進行養(yǎng)老金籌集是沒有問題的。目前已經(jīng)離退休的國家機關和事業(yè)單位的職工沒有養(yǎng)老金積累；目前在職、但在實施新制度之前參加工作的老職工在過去的工作年限中也沒有養(yǎng)老金積累，而他們的養(yǎng)老問題必須予以保證。因為按照舊體制下低工資、高福利政策，他們的養(yǎng)老金已經(jīng)通過“預先扣除”轉化為過去的政府收入凝固在國有資產(chǎn)中，政府則承擔他們的養(yǎng)老保障義務，目前國家財力有限，新舊社會養(yǎng)老保障制度轉換過程中新基金的籌集矛盾十分突出。因此，必須在如下問題上進行決策：(1)對老體制下的事業(yè)單位等公職人員養(yǎng)老金隱性負債的總值進行估算，并做出相應的解決方案。建議此部分隱性養(yǎng)老金債務由國家財政單獨籌集，不與改革新出臺的制度混在一起。／2)改革實施后新參加工作的事業(yè)單位人員，其籌資按基礎養(yǎng)老金和個人帳戶養(yǎng)老金兩部分籌集。(3)事業(yè)單位“中人”的過渡問題。實施改革后“老人”待遇不變，“新人”向企業(yè)或公務員制度并軌。而“中人”的平穩(wěn)過渡辦法可采用過渡性養(yǎng)老金計發(fā)系數(shù)方法單獨補貼一塊，以不降低事業(yè)單位的總體待遇水平。具體辦法可在企業(yè)現(xiàn)行1.0-I.4基礎上適當加大系數(shù)值，以解決事業(yè)單位90%與企業(yè)單位80%的待遇差距問題。
(五)養(yǎng)老金水平問題
隨著多元化社會的發(fā)展和勞動力的自由流動，以及頻繁的城市就業(yè)的互動，有一定規(guī)模的城鎮(zhèn)職工不在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的覆蓋范圍中．我國養(yǎng)老保險制度存在著區(qū)域分割、社會人群分割等多重分割，導致我國大部分地區(qū)仍然是市級統(tǒng)籌水平，有的地區(qū)甚至實行縣級統(tǒng)籌，宏觀調控和微觀調控能力不強，提高統(tǒng)籌層次較為困難。
(二)現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險籌資方式單一
養(yǎng)老保險資金是以企業(yè)，個人支付和財政補助為主要的籌資形式?；攫B(yǎng)老金由于國家政策的限制導致其經(jīng)營渠道少，收入不高;投資補充保險基金以及它的運作并沒有形成市場運作機制
(三)現(xiàn)行的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度責任主體不明確，政府，企業(yè)和個人的責任劃分不清，個人賬戶有空賬運行的問題，隱性債務巨大
1、我國基本養(yǎng)老保險管理體制還沒有完全理順，相關部門分工不夠明確，存在相互交叉問題和掣肘問題。沒有建立技術系統(tǒng)支持，運行質量和效率不高，養(yǎng)老保險服務手段落后，難以適應我國信息化社會和社會化管理服務需要。
2、就當下的實際情況來說，我國個人賬戶在管理運行過程中存在著空賬運行的問題。
3、當下中國的養(yǎng)老保險金隱性債務達到了GDP的50%。
(四)人口老齡化、高齡化帶來的養(yǎng)老壓力與挑戰(zhàn)
現(xiàn)在的中國已經(jīng)開始踏入老齡化社會的行列，高齡化現(xiàn)象越來越嚴重，老年人口會達到7400多萬人。壓力具體表現(xiàn)在:1、退休年齡偏低帶來的問題。壽命的延長并沒有伴隨退休年齡的提高，這個現(xiàn)象就導致了退休人員能夠領取養(yǎng)老金的時間相對增長，同時也造成了就業(yè)人員與已退休人員在養(yǎng)老金收支的不協(xié)調。2、提前退休現(xiàn)象所產(chǎn)生的問題日漸顯著。提前退休問題對養(yǎng)老保險基金產(chǎn)生了較大的影響，具體表現(xiàn)在費用少支出大的不協(xié)調，因此提前退休是中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險金財務危機產(chǎn)生的主要來源。
(五)相關法律、法規(guī)不健全，監(jiān)督、審計機制不完善
由于尚未出臺統(tǒng)一的社會保障法，中國現(xiàn)有的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度在管理方面的缺陷就是條塊分裂、責任模糊、管理機構混亂。具體表現(xiàn)在:
1、立法缺乏有效公平的觀念。
2、立法缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。
3、法制結構的不。
4、立法機構秩序混亂，層次較低。
二、完善我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的對策建議
(一)完善多層次的養(yǎng)老保險體系，建立明確合理的責任制
在構建中國養(yǎng)老保險體系過程中，針對不同人群的勞動關系特征，確立適應不同人群的相應的保障制度，有效及時地采用能夠覆蓋全民的、適度集中的、有序排列的多元制度。多層次的養(yǎng)老保險體系可以做到合理有序的分工，明確劃分政府、企業(yè)和個人各自的職責，充分發(fā)揮企業(yè)以及市場的作用，保留傳統(tǒng)養(yǎng)老的優(yōu)點，充分發(fā)揮個人和家庭在養(yǎng)老問題中的作用。
(二)完善多元化城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度籌資模式，提高繳費率
目前單通道的養(yǎng)老保險籌資模式還存在著融資水平高，結構僵化等問題，因此，在權衡基金收支平衡時，還要充分考慮到社會成本和可以承擔的范圍，在以上基礎再進行研究合理、公平、適當、有序的籌資，對籌資渠道進行拓展，適時地調節(jié)籌資層。具體可以采用的方法:
1、建立公有財產(chǎn)收入機制。
2、國有資產(chǎn)融資、債券融資、稅收融資、產(chǎn)業(yè)融資等渠道，為補償資金來源。
3、建立基金的靈活調劑機制。
(三)調整養(yǎng)老金的增長方式
由于我國存在經(jīng)濟發(fā)展不平衡的國情，所以調整養(yǎng)老金的增長方式要循序漸進。要根據(jù)各個群體關于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障的不同需求進行鑒別，有所區(qū)別，有所重點地進行調整。
(四)采取科學方法應對老齡化高峰
中國的人口年齡結構已經(jīng)趨于發(fā)達國家，但是經(jīng)濟卻處于發(fā)展中國家，老齡化與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾，要求我們要制定科學的方法與制度來用對人口老齡化與高齡化的挑戰(zhàn)。以充分考慮養(yǎng)老金替代率為基礎，將養(yǎng)老金待遇和公民個人繳費情況合理掛鉤，但要注意的是，要處理好保障制度與保障標準的關系。
(五)完善城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險監(jiān)管機制
建立與完善相關的監(jiān)管機制，例如要加強對養(yǎng)老保險基金在內的社?；鸬谋O(jiān)管機制，加強基金管理和運營的規(guī)范性和公開性，實行社會化、透明化和民主化的管理和監(jiān)督。養(yǎng)老保險基金監(jiān)管應該是由內部監(jiān)管與外部監(jiān)管相結合的，一方面通過養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構實行對自身的監(jiān)管。另一方面，通過外部的監(jiān)管來促使養(yǎng)老保險制度實施符合法律法規(guī)的要求，使養(yǎng)老保險制度能夠更好的運行。
中國是發(fā)展中國家，自70年代中期起，大力控制人口數(shù)量過速增長，加強計劃生育，努力提高人口素質。認真實施控制人口增長政策的結果，就是大大降低了出生率。這樣就由原來的高出生、低死亡、高增長，向低出生、低死亡、低增長轉化，人口的年齡結構勢必發(fā)生變化，向老齡化發(fā)展。出生率下降的速度越快，幅度越大，人口老齡化的速度和達到的程度也越快，越高。但是，我們不能因為要解決人口老化問題，而放松計劃生育，以提高出生率來調整人口年齡結構，形成惡性循環(huán)；更不能以低出生率，高死亡率，違背社會道義來延緩人口老化過程，而由低出生率，低死亡率過渡到相對靜止穩(wěn)定狀態(tài)。中國同世界上任何國家一樣，要想達到相對靜止穩(wěn)定的人口發(fā)展階段必然要經(jīng)過人口老齡化階段，這是無法回避的自然規(guī)律。人口學專家研究證明，中國老齡化進程帶有四個方面的主要特征：
（一）人口老齡化的速度比較快。1982年，我國60歲以上老年人口為7663萬，占全國總人口比例為7.6%，到2000年將達到1.3億，占總人口10%以上。英國老年人口從5.0%增長到7.0%用了80多年，瑞典用了40多年，1920年日本老年人口占總人口的5.3%，到1970年增長到7.1%，用了50年的時間，而我國完成這一增長過程僅僅需要18年的時間。我國人口年齡結構在2000年即可跨入老年型，世界人口年齡結構跨入老年型要在2010年，我國將比世界總體人口年齡結構提前10年進入老年型。我國人口老齡化的速度之快將達到世界之最。
（二）老年人口數(shù)量巨大。據(jù)預測到2040年，老年人口將增長到3.8億，占總人口的比例將上升到25.3%。老年人口數(shù)比歐洲所有國家人口還多。
（三）我國高齡老人數(shù)量與比例將增大，85歲以上的高齡老人將由1990年的200多萬，占老人總數(shù)的3.2%增加到下世紀中葉的5000萬以上，占老人總數(shù)的15%以上。
（四）我國傳統(tǒng)的大家庭模式正在向“核心家庭”模式演變。按照人口學家最近做出的家庭人口預測，我國獨居或只與配偶居住的65歲以上老人占老人總數(shù)比例將由1990的10%迅速上升到2050年的27%。
從上述人口年齡結構的老齡化諸特點來看，中國將在下世紀初進入老年型國家，并排位于發(fā)展中國家行列之首。國家正處于經(jīng)濟尚未充分發(fā)展的階段，原來基本由國家承擔的養(yǎng)老方式變得日益不適宜，需要探索新的路子，發(fā)展新的方式，這就要求我們首先要大力發(fā)展經(jīng)濟，將逐步消除“經(jīng)濟滯差”和解決老有所養(yǎng)兩方面結合起來，把兩方面的工作都做好。然而我國的養(yǎng)老保險制度，雖然進行了一系列的改革，但是仍存在不少問題。
二、解決人口老齡化的養(yǎng)老所存在的問題
首先是資金不足，養(yǎng)老金支出膨脹。有統(tǒng)計表明，1998年養(yǎng)老金缺口是50多億，1999年是100多億。其次是替代率太高。據(jù)有關部門統(tǒng)計，中國企業(yè)養(yǎng)老金的平均工資替代率高達80%以上。然后是交費率高，企業(yè)負擔重。目前的狀況是，養(yǎng)老金的交費率高達30%左右。還有“統(tǒng)賬”結合導致完全的現(xiàn)收現(xiàn)付，個人賬戶出現(xiàn)空賬。
三、解決的對策——建立綜合的養(yǎng)老保險制度
（一）實施社會養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老相結合的養(yǎng)老方式
在解決養(yǎng)老方式上重視精神生活的一面，注意到老年人為社會貢獻的事實，重視家庭養(yǎng)老的功能，實施家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老并舉的方針。
一般健康和生活優(yōu)裕的老人仍希望在自己的家里度過晚年。積極倡導家庭養(yǎng)老模式，投入財力、物力、人力，為居家養(yǎng)老提供全面的配套福利服務。同時，又重視對養(yǎng)老設施的建設，把養(yǎng)老設施作為老人們最后的生活保障。
（二）實行多層次、多形式的養(yǎng)老保障制度
第一個層次是國家立法規(guī)定的，低有保證、高有限額的強制性的基本保險。第二個層次是，各企業(yè)自定的企業(yè)保險年金。這種保險比政府規(guī)定靈活得多，形式多種多樣，標準有高有低。第三個層次是，個人養(yǎng)老保險。政府對企業(yè)、社會團體、私人舉辦的保險項目，只提供法律上的保護和政策上的支持。
以上三個層次的養(yǎng)老保險各有特色。在管理上，國家基本養(yǎng)老保險實行一體化、定額支付的原則，基本養(yǎng)老保險并不是保障當事人的全部生活，而只是保障最標準、最基本的需求部分，必須要依靠企業(yè)及個人的自助努力，要協(xié)調好互助與自助。企業(yè)補充養(yǎng)老保險由企業(yè)內部決定，個人儲蓄養(yǎng)老保險則遵循自愿原則。在基本模式方面，前者是部分積累籌資，后兩者是完全積累籌資。
（三）逐步實現(xiàn)費用征收的多元化
在考慮企業(yè)和個人經(jīng)濟承受能力的前提下，逐步減少企業(yè)的養(yǎng)老保險的交費率，引進“受益者負擔”的原則，以解決養(yǎng)老保險的財源問題。在費稅改革方面，在適當?shù)臅r候，將“費”變?yōu)槎?，保證社會保障的資金來源。此外還可提高一些社會福利設施的收費標準和擴大有償服務范圍。
（四）倡導養(yǎng)老保障事業(yè)的社會化
在不少發(fā)達國家，盡管具體管理養(yǎng)老保障項目的機構很多，既有政府機構（中央的和地方的），也有民間團體和私人企業(yè)，但總的傾向上看，養(yǎng)老保障制度是由政府集中管理的。尤其值得注意的是，實施養(yǎng)老保障制度的一切細節(jié)，從資金來源，運用的方向,甚至保障的標準、收支的程序，大都有明確的法律規(guī)定。養(yǎng)老保障基金的管理機構通常由受保人、企業(yè)或雇主和政府三方代表組成的理事會領導。
人口老齡化意味著老年人越來越多，它一方面反映了社會生活水平的提高和生活質量的改善，另一方面也要求盡快建立綜合的養(yǎng)老保險制度。人口老齡化給代際供養(yǎng)帶來了財政上的困難。因此，社會保障體系中社會和國家只能承擔基礎性的保障，一方面使勞動者一旦因風險失去收入來源后能享有基本生活條件，另一方面使國家和社會能夠長期地提供保障。中國雖然是一個發(fā)展中國家，同時是具有優(yōu)越政治制度的社會主義國家，在發(fā)展老年保障事業(yè)方面也應該把握和運用這種優(yōu)勢，統(tǒng)籌全局，縝密考慮，真正成為全世界解決老年人口問題的榜樣。
參考文獻：
1、華克偉.最新企業(yè)社會保險管理實務全書.北京:中國知識出版社，2006.
2、胡曉義.中國社會保障.北京:中國社會保障雜志社，1999-2006年.
中國是發(fā)展中國家，自70年代中期起，大力控制人口數(shù)量過速增長，加強計劃生育，努力提高人口素質。認真實施控制人口增長政策的結果，就是大大降低了出生率。這樣就由原來的高出生、低死亡、高增長，向低出生、低死亡、低增長轉化，人口的年齡結構勢必發(fā)生變化，向老齡化發(fā)展。出生率下降的速度越快，幅度越大，人口老齡化的速度和達到的程度也越快，越高。但是，我們不能因為要解決人口老化問題，而放松計劃生育，以提高出生率來調整人口年齡結構，形成惡性循環(huán)；更不能以低出生率，高死亡率，違背社會道義來延緩人口老化過程，而由低出生率，低死亡率過渡到相對靜止穩(wěn)定狀態(tài)。中國同世界上任何國家一樣，要想達到相對靜止穩(wěn)定的人口發(fā)展階段必然要經(jīng)過人口老齡化階段，這是無法回避的自然規(guī)律。人口學專家研究證明，中國老齡化進程帶有四個方面的主要特征：
（一）人口老齡化的速度比較快。1982年，我國60歲以上老年人口為7663萬，占全國總人口比例為7。6%，到2000年將達到1。3億，占總人口10%以上。英國老年人口從5。0%增長到7。0%用了80多年，瑞典用了40多年，1920年日本老年人口占總人口的5。3%，到1970年增長到7。1%，用了50年的時間，而我國完成這一增長過程僅僅需要18年的時間。我國人口年齡結構在2000年即可跨入老年型，世界人口年齡結構跨入老年型要在2010年，我國將比世界總體人口年齡結構提前10年進入老年型。我國人口老齡化的速度之快將達到世界之最。
（二）老年人口數(shù)量巨大。據(jù)預測到2040年，老年人口將增長到3。8億，占總人口的比例將上升到25。3%。老年人口數(shù)比歐洲所有國家人口還多。
（三）我國高齡老人數(shù)量與比例將增大，85歲以上的高齡老人將由1990年的200多萬，占老人總數(shù)的3。2%增加到下世紀中葉的5000萬以上，占老人總數(shù)的15%以上。
（四）我國傳統(tǒng)的大家庭模式正在向“核心家庭”模式演變。按照人口學家最近做出的家庭人口預測，我國獨居或只與配偶居住的65歲以上老人占老人總數(shù)比例將由1990的10%迅速上升到2050年的27%。從上述人口年齡結構的老齡化諸特點來看，中國將在下世紀初進入老年型國家，并排位于發(fā)展中國家行列之首。國家正處于經(jīng)濟尚未充分發(fā)展的階段，原來基本由國家承擔的養(yǎng)老方式變得日益不適宜，需要探索新的路子，發(fā)展新的方式，這就要求我們首先要大力發(fā)展經(jīng)濟，將逐步消除“經(jīng)濟滯差”和解決老有所養(yǎng)兩方面結合起來，把兩方面的工作都做好。然而我國的養(yǎng)老保險制度，雖然進行了一系列的改革，但是仍存在不少問題。
二、解決人口老齡化的養(yǎng)老所存在的問題
首先是資金不足，養(yǎng)老金支出膨脹。有統(tǒng)計表明，1998年養(yǎng)老金缺口是50多億，1999年是100多億。其次是替代率太高。據(jù)有關部門統(tǒng)計，中國企業(yè)養(yǎng)老金的平均工資替代率高達80%以上。然后是交費率高，企業(yè)負擔重。目前的狀況是，養(yǎng)老金的交費率高達30%左右。還有“統(tǒng)賬”結合導致完全的現(xiàn)收現(xiàn)付，個人賬戶出現(xiàn)空賬。
三、解決的對策——建立綜合的養(yǎng)老保險制度
（一）實施社會養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老相結合的養(yǎng)老方式
在解決養(yǎng)老方式上重視精神生活的一面，注意到老年人為社會貢獻的事實，重視家庭養(yǎng)老的功能，實施家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老并舉的方針。
一般健康和生活優(yōu)裕的老人仍希望在自己的家里度過晚年。積極倡導家庭養(yǎng)老模式，投入財力、物力、人力，為居家養(yǎng)老提供全面的配套福利服務。同時，又重視對養(yǎng)老設施的建設，把養(yǎng)老設施作為老人們最后的生活保障。
（二）實行多層次、多形式的養(yǎng)老保障制度
第一個層次是國家立法規(guī)定的，低有保證、高有限額的強制性的基本保險。第二個層次是，各企業(yè)自定的企業(yè)保險年金。這種保險比政府規(guī)定靈活得多，形式多種多樣，標準有高有低。第三個層次是，個人養(yǎng)老保險。政府對企業(yè)、社會團體、私人舉辦的保險項目，只提供法律上的保護和政策上的支持。
以上三個層次的養(yǎng)老保險各有特色。在管理上，國家基本養(yǎng)老保險實行一體化、定額支付的原則，基本養(yǎng)老保險并不是保障當事人的全部生活，而只是保障最標準、最基本的需求部分，必須要依靠企業(yè)及個人的自助努力，要協(xié)調好互助與自助。企業(yè)補充養(yǎng)老保險由企業(yè)內部決定，個人儲蓄養(yǎng)老保險則遵循自愿原則。在基本模式方面，前者是部分積累籌資，后兩者是完全積累籌資。
（三）逐步實現(xiàn)費用征收的多元化
在考慮企業(yè)和個人經(jīng)濟承受能力的前提下，逐步減少企業(yè)的養(yǎng)老保險的交費率，引進“受益者負擔”的原則，以解決養(yǎng)老保險的財源問題。在費稅改革方面，在適當?shù)臅r候，將“費”變?yōu)槎?，保證社會保障的資金來源。此外還可提高一些社會福利設施的收費標準和擴大有償服務范圍。
（四）倡導養(yǎng)老保障事業(yè)的社會化
在不少發(fā)達國家，盡管具體管理養(yǎng)老保障項目的機構很多，既有政府機構（中央的和地方的），也有民間團體和私人企業(yè)，但總的傾向上看，養(yǎng)老保障制度是由政府集中管理的。尤其值得注意的是，實施養(yǎng)老保障制度的一切細節(jié)，從資金來源，運用的方向，甚至保障的標準、收支的程序，大都有明確的法律規(guī)定。養(yǎng)老保障基金的管理機構通常由受保人、企業(yè)或雇主和政府三方代表組成的理事會領導。
人口老齡化意味著老年人越來越多，它一方面反映了社會生活水平的提高和生活質量的改善，另一方面也要求盡快建立綜合的養(yǎng)老保險制度。人口老齡化給代際供養(yǎng)帶來了財政上的困難。因此，社會保障體系中社會和國家只能承擔基礎性的保障，一方面使勞動者一旦因風險失去收入來源后能享有基本生活條件，另一方面使國家和社會能夠長期地提供保障。中國雖然是一個發(fā)展中國家，同時是具有優(yōu)越政治制度的社會主義國家，在發(fā)展老年保障事業(yè)方面也應該把握和運用這種優(yōu)勢，統(tǒng)籌全局，縝密考慮，真正成為全世界解決老年人口問題的榜樣。
參考文獻：
1、華克偉。最新企業(yè)社會保險管理實務全書。北京:中國知識出版社，2006。
2、胡曉義。中國社會保障。北京:中國社會保障雜志社，1999-2006年。
據(jù)國土資源部2002年底測算，在征地過程中，每征用一畝地將造成1.4個農(nóng)民失去土地。近7年來全國有近億畝耕地被征用。因失地而成為“務農(nóng)無地，上班無崗，低保無分”的“三無農(nóng)民”達4000多萬。這一社會群體的問題如果處理不好，必將成為我國社會穩(wěn)定的巨大隱患和經(jīng)濟發(fā)展的重大難題。在我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度尚未健全完善的情況下，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險工作基本上處于剛剛起步的階段。4000多萬的失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險的覆蓋范圍非常有限，同時各地的具體制度安排也有很大差異，統(tǒng)籌層次不高。做好失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險工作已經(jīng)是我國農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的重中之重。
二、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的具體安排
失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度應該本著：“政府保障為主，個人保障為輔，制度和資金來源可持續(xù)”的原則來設計。要堅持一次性補償與長期性代繳養(yǎng)老保險費相結合的方式，把失地農(nóng)民逐步納入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險體系。長期性代繳養(yǎng)老保險費是失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的核心工作。具體實施辦法可以按照不同的年齡段采取不同的繳費比例，按各地的經(jīng)濟發(fā)展水平確定繳費數(shù)額，并且需要逐步提高失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次。
對于男性年齡在60周歲以上，女性年齡在55周歲以上的失地農(nóng)民，地方社會保障部門根據(jù)每年養(yǎng)老保險金水平，按15年期限，從政府土地征用收益中扣除一部分資金用于養(yǎng)老保險費用的支付，個人不負擔繳費。從失地的當月起，開始領取養(yǎng)老保險。
對于男性年齡在45—60周歲之間，女性年齡在40—55周歲之間的失地農(nóng)民應加入到城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險項目中。靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險繳費年限與失地農(nóng)民實際年齡之間的差額即為實際繳費年限。每年所需繳納的費用由政府，集體，個人三方共同承擔。政府負擔的部分從政府土地征用收益中扣除再加專項的財政撥款，集體承擔部分從土地補償費和集體經(jīng)濟積累中提取，失地農(nóng)民個人繳納的部分每年定期自我支付。具體比例要合理，政府出資應在50％以上，集體出資應在30％左右，個人出資在20％左右，堅持政府保障為主，個人保障為輔的原則。失地農(nóng)民達到繳費年限后，可以領取養(yǎng)老保險金。
對于男性45周歲以下，女性40周歲以下的失地農(nóng)民，當?shù)厣鐣Ｕ喜块T的主要任務是促進勞動力再就業(yè)，應從集體獲得的土地補償費中，提出一部分就業(yè)培訓專用資金，使失地農(nóng)民掌握新的勞動技能，增加就業(yè)機會，加快就業(yè)進程。當這部分失地農(nóng)民自謀職業(yè)后，應參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險項目，憑借失地農(nóng)民身份證明，享受一定的養(yǎng)老保險繳費的優(yōu)惠待遇。同時也應特別注意農(nóng)村低保人員失地后的養(yǎng)老保險安排，對于失地低保人員，社會保障部門應不分年齡差別，對其實施城鎮(zhèn)最低生活保障。
三、實施失地農(nóng)民養(yǎng)老保險所需要注意的問題
1.堅持“先就業(yè)，再保障”的原則，從被動的“輸血”方式向主動的“造血”方式轉變。傳統(tǒng)的失地農(nóng)民土地補償方式都是一次性的貨幣補償，包括搬遷費用、住房安置費用、就業(yè)培訓費用、養(yǎng)老補助費用等。一次性貨幣補償方式存在許多不合理的地方，安置費用在失地農(nóng)民手中得不到有效利用，往往會出現(xiàn)投資失誤現(xiàn)象。同時一次性安置費用的補償水平也較低，根本無法對失地農(nóng)民的老后生活進行保障。所以必須堅持“一次性補償與長期性代繳養(yǎng)老保險費”相結合的制度。保障失地農(nóng)民生活的關鍵是促進失地農(nóng)民的就業(yè)工作，使失地農(nóng)民盡快向城鎮(zhèn)自謀職業(yè)者轉變，而不是僅僅依靠土地補償費用和政府補貼生活，充分發(fā)揮失地農(nóng)民的自保作用，從被動的“輸血”方式向主動的“造血”方式轉變。
2.制度建立時，要特別注意“公平問題”。失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險替代率要達到較高水平，與城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險水平相一致，防止失地農(nóng)民生活水平下降現(xiàn)象的產(chǎn)生。農(nóng)業(yè)部提供的數(shù)據(jù)顯示，自2001年以來，因征地引發(fā)的農(nóng)民群體上訪事件呈激增之勢，占農(nóng)民上訪案件總數(shù)的70％左右，而最集中的問題表現(xiàn)在征用土地的補償水平過低，沒有穩(wěn)定合理的養(yǎng)老保險。由此可見建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度必須考慮到“公平問題”。如果失地農(nóng)民養(yǎng)老保險替代率過低，勢必會影響失地農(nóng)民的情緒，造成嚴重的社會問題和不穩(wěn)定因素。
3.需要做好失地農(nóng)民養(yǎng)老保險向城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險過渡的銜接工作。失地農(nóng)民在城市化過程中，會逐漸轉變成城鎮(zhèn)居民。失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度也應做好向城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險過渡的銜接工作。各地應參考已經(jīng)建立的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度，來建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度。在繳費費率，繳費年限，待遇水平上做到協(xié)調一致，為銜接工作打好基礎。對于在一定時期內，主動加入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的失地農(nóng)民應當適當降低養(yǎng)老保險中個人的繳費比例，提高失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的積極性。
四、建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的意義
1.制度的建立有利于保障失地農(nóng)民的老后生活，切實解決“三農(nóng)問題”，加快城市化進程。據(jù)筆者了解浙江省失地農(nóng)民養(yǎng)老保險工作在全國做得較好，但是保障水平也較低，低于每月215元的農(nóng)村最低生活保障水平。建立了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度后，政府、集體、個人三方共同籌資負擔，必然提高養(yǎng)老保險的給付水平。從一定意義上來說，解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題，對于促進農(nóng)村勞動力的流動，充分利用我國土地資源，縮小城鄉(xiāng)差距都有重要作用，最終促進“三農(nóng)問題”的解決，并且逐步加快我國城市化進程。
2.制度的建立是完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的重要一步。據(jù)專家估計，到2030年我國失地農(nóng)民群體將達到1.1億人，失地農(nóng)民占我國農(nóng)村人口的比例將逐步提高。從人數(shù)上來講，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的建立對我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的完善具有重要意義。同時還要看到，目前我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險工作不容樂觀，國家尚未出臺具體的實施辦法，各地自主建立的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度有存在很大的差異性，總體來講對農(nóng)民的養(yǎng)老保障水平也較低。所以，在這種情況下，建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度就顯得尤為重要。
3.制度的建立是改變我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的有效措施。改變我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的重點是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，而發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟必然會涉及到農(nóng)村土地使用權流轉問題。如果解決不好失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險問題，必然會影響到農(nóng)村土地使用權的流轉和征用土地問題，阻礙農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，不利于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的改善。同時，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險工作與失地農(nóng)民的就業(yè)工作兩者相互促進，可以很大程度上提高農(nóng)村的人力資本水平，從勞動主體上促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，使城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，調整我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構。
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一、回顧我國養(yǎng)老保險近年來取得的成就
一是實現(xiàn)了由國家包攬費用向國家、企業(yè)、職工個人三方面共同分擔養(yǎng)老保險費用；形成了費用合理負擔和基金穩(wěn)定籌集的新機制，減輕了國家、企業(yè)負擔，增強了職工的投保、繳費、積累等自我保障意識。
二是實現(xiàn)了由“企業(yè)自保”向“社會統(tǒng)籌互濟”轉變，在較大范圍內實現(xiàn)了社會互濟，體現(xiàn)了分散風險和均衡負擔的“大數(shù)原則”。
三是實現(xiàn)了由“平均主義”、“大鍋飯”向“效率優(yōu)先，兼顧公平”轉變。新制度確立了社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合的原則，其中個人帳戶體現(xiàn)的是勞動者的貢獻大小相聯(lián)系的效率原則，而社會統(tǒng)籌部分則是貫徹了公平原則，以保護勞動者的基本生活權利，將效率原則和公平原則有機地結合起來。
二、我國養(yǎng)老保險制度存在的問題
（一）覆蓋面太窄，農(nóng)村的社會成員不能融入到社會保障體系中
中國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口約占全國人口的80%左右，但是長期以來，農(nóng)民并未被納入到社會保障的范疇中去，相較于城市人口的社會保障由國家和社會承擔，農(nóng)村人口則由農(nóng)村家庭和農(nóng)村集體經(jīng)濟承擔。然而隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人們的價值觀念和道德觀念發(fā)生了一系列的變化，青年婚后與父母分家已成為普遍現(xiàn)象。同時，土地不再是維系家庭的主要生產(chǎn)對象，一些青壯年常年在外打工，種種原因使得身在農(nóng)村的老年父母的生活出現(xiàn)了困難。幾千年遺留下來的“養(yǎng)兒防老”的家庭保障體系已難以適應社會發(fā)展的需要。而農(nóng)村的集體經(jīng)濟只能在有限的范圍內提供保障，很難滿足農(nóng)民養(yǎng)老的需要。
（二）資金的籌集和管理存在漏洞
養(yǎng)老保險主要有三種模式：一種是用一部分在勞動者退休期間正在工作的一代人創(chuàng)造的財富來支付養(yǎng)老金，由此形成現(xiàn)收現(xiàn)付制；一種是勞動者通過在工作期間的收入積累一筆基金，交由某個機構集中管理，在其退休后以投資所得向其支付養(yǎng)老金的完全基金制，還有一種是介于前兩種模式之間的部分基金制，即當期繳納的養(yǎng)老保險一部分用于當期養(yǎng)老金的支付，另一部分劃入到繳納者的個人賬戶當中去。但是當前實施部分基金制面臨的一個主要問題就是空賬問題，即不光企業(yè)繳納的社會統(tǒng)籌基金用來支付當期退休人員的養(yǎng)老金，就連個人繳費也被用于發(fā)放養(yǎng)老金，個人帳戶有名無實，是空帳戶。
另外，養(yǎng)老保險基金在籌集上缺乏法律保障，方式不夠規(guī)范，各地區(qū)的籌資等級和籌資比例各有不同，造成了不同地區(qū)之間負擔水平懸殊，不利于人力資源的有效配置。由于缺乏應有的法律保障，在籌資過程中，拖欠、不繳或少繳統(tǒng)籌金的現(xiàn)象比較普遍。由于資金管理上存在著漏洞，使得養(yǎng)老保險資金不能真正做到?？顚Ｓ茫?jīng)常被挪用，為部分管理者的腐敗創(chuàng)造了條件。三、完善我國養(yǎng)老保險制度的主要措施
（一）擴大養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，解決廣大農(nóng)村人口的養(yǎng)老問題
首先，應該繼續(xù)維護家庭養(yǎng)老這一傳統(tǒng)。雖然隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展、計劃生育政策的推行和家庭結構的變化，家庭養(yǎng)老的功能有所弱化，但是無論是幾千年文明古國的優(yōu)良傳統(tǒng)還是我國現(xiàn)行的法律的規(guī)定，子女贍養(yǎng)老人都是一種美德，一份義務。因此，在養(yǎng)老保險制度未健全之前，仍應該努力維護家庭養(yǎng)老這一傳統(tǒng)，加強青少年尊老孝敬的思想教育，維護良好的社會道德規(guī)范，保障老年人的權益。其次，推行社會養(yǎng)老保險制度。按照城鎮(zhèn)人口的模式給農(nóng)民建立個人賬戶，讓農(nóng)民為自己投一份養(yǎng)老保險，資金來源可由集體、個人和國家三方負擔。這樣的好處在于，當農(nóng)民喪失勞動力時，如果子女有能力履行贍養(yǎng)義務時，參加養(yǎng)老保險可使農(nóng)民的老年生活更加充裕，如果子女的能力有限，養(yǎng)老金可向老人提供基本的生活費用，使老人能夠安度晚年。第三，發(fā)揮商業(yè)保險的儲蓄功能，鼓勵農(nóng)民中收入較高的群體參加商業(yè)保險。
（二）做實養(yǎng)老保險的個人賬戶
隨著我國進入老齡化社會的高峰期，養(yǎng)老保險的負擔日益增大，如果按照現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度的規(guī)定，即繳費8%和企業(yè)繳費的3%全部進入養(yǎng)老保險的個人賬戶，做實個人賬戶必然是困難重重。可以選擇一種折中的做法：將人繳費的8%部分做實，進入個人賬戶，企業(yè)繳費的3%可以進入社會統(tǒng)籌基金，應付當期退休人員的養(yǎng)老金的支付。減輕政府的壓力。
（三）健全籌資模式，進行多渠道投資
首先，將現(xiàn)行的社會保險費改為社會保險稅。我國的養(yǎng)老保險資金籌集主要依靠政府的行政手段，法律強制力不夠。企業(yè)拖欠、拒交和隱瞞職工工資的問題嚴重，而通過開征社會保險稅的方式籌集資金比繳費具有更強的約束機制，也更能體現(xiàn)出養(yǎng)老保險資金籌集的嚴肅性和強制性。其次，變賣部分國有資產(chǎn)充實養(yǎng)老保險基金。第三，開征一些新稅種，如遺產(chǎn)稅、贈與稅、奢侈品的消費稅等，不但可以充實養(yǎng)老保險基金，還可以防止兩級分化、縮小貧富差距，促進社會公平和穩(wěn)定，能夠更好的完成財政的收入分配功能。此外還可以考慮發(fā)行一些長期國債補充養(yǎng)老保險資金的不足。
參考文獻
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面臨的問題我國現(xiàn)階段養(yǎng)老保險制度是由單純的“現(xiàn)收現(xiàn)付”模式走向“部分積累”模式。1987年國務院頒布《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的新型養(yǎng)老保險制度，重新界定了養(yǎng)老保險制度中政府、企業(yè)和個人的職責，企業(yè)和職工個人正逐步成為養(yǎng)老保險金的主要提供者，政府在養(yǎng)老保險中的直接作用將逐步縮小，間接作用將逐步加大。
不可否認，我國養(yǎng)老保險制度正在逐步走向完善，對推進企業(yè)改革、促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定發(fā)揮著至關重要的作用。但對于中國這樣一個發(fā)展中國家而言，養(yǎng)老保險制度建設仍是一項十分復雜艱巨的社會系統(tǒng)工程，在新舊體制轉軌這一特殊過程中，政府應該關注養(yǎng)老保險制度中存在的以下幾方面問題：
（一）從養(yǎng)老保險籌資方面分析。
1.個人賬戶沒有形成積累，造成個人賬戶“空賬”運行。由于原有養(yǎng)老保險基金籌資實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，“老人”所需的養(yǎng)老金和“中人”所需的過渡性養(yǎng)老金沒有預留，在養(yǎng)老保險制度轉軌過程中又尚未對養(yǎng)老保險制度的歷史債務建立補償機制，政府只能以企業(yè)繳納的社會統(tǒng)籌來償還“轉制成本”，但由于新制度中的社會統(tǒng)籌基金與舊制度的隱性債務之間存在巨大差額，必然造成現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度透支在職職工個人賬戶基金，用于支付退休人員的養(yǎng)老保險金，造成個人賬戶“空賬”運作。據(jù)統(tǒng)計，養(yǎng)老保險個人賬戶“空賬”的規(guī)模，1997年為140多億元，1998年為450多億元，1999年為1000多億元，2000年為2000多億元。嚴重的“空賬”問題不僅使我國的養(yǎng)老保險制度在實際運作中仍然停留在傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付的模式中，而且加大了未來養(yǎng)老金支付危機，使所要建立的新制度難以為繼。
2.繳費率偏高，收繳難度大，欠繳嚴重，養(yǎng)老保險基金來源的可持續(xù)性受到嚴峻挑戰(zhàn)。養(yǎng)老保險制度能否順利運轉，主要取決于養(yǎng)老保險基金來源的可持續(xù)性，而企業(yè)是養(yǎng)老保險基金的主要來源。由于當前我國企業(yè)參保率不高（養(yǎng)老保險參保者主要是國有企業(yè)和大集體企業(yè)，其他形式的企業(yè)參保率很低），導致繳費率居高不下。目前企業(yè)的平均繳費率為23％，高于世界平均水平13個百分點，高于國際警戒線3個百分點。繳費率偏高導致兩種結果：一是企業(yè)普遍存在逃避繳費和拖欠養(yǎng)老保險費的動機。在經(jīng)營狀況不好的情況下，逃避繳費和拖欠養(yǎng)老保險費的情況更是普遍，致使繳費率持續(xù)下降。二是繳費率的提高加大了企業(yè)的產(chǎn)品成本，降低了企業(yè)的競爭力，使得一些企業(yè)的經(jīng)濟效益嚴重滑坡甚至破產(chǎn)，導致企業(yè)按時足額繳納養(yǎng)老保險費的能力衰落，養(yǎng)老保險基金來源的可持續(xù)性受到嚴峻挑戰(zhàn)。
3.養(yǎng)老保險覆蓋面不夠廣，支撐能力不強。近年來，我國養(yǎng)老保險實施范圍不斷擴大，其中國有企業(yè)實現(xiàn)基本覆蓋，城鎮(zhèn)集體企業(yè)覆蓋率為75.39％，但是其他經(jīng)濟類型企業(yè)僅為17.3％，很多外商投資企業(yè)和民營企業(yè)沒有參加養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌，出現(xiàn)養(yǎng)老保險參保人數(shù)連續(xù)兩年大幅度下降的局面。近年來，雖各級政府重點抓擴面工作，取得一定成效，但離政府力爭實現(xiàn)城鎮(zhèn)各類企業(yè)、企業(yè)化管理事業(yè)單位基本全覆蓋的目標還有距離。
（二）從養(yǎng)老保險支付方面分析。
1.養(yǎng)老保險金替代率過高。2000年全國參保職工的月人均繳費工資為636元，參保的離退休人員月人均離退休費559元，養(yǎng)老金替代率高達87.89％。一些地區(qū)甚至出現(xiàn)了養(yǎng)老保險金和工資倒掛的現(xiàn)象，過高的替代率加重了養(yǎng)老保險基金的支付壓力，也和我國的基本國情不相適應。
2.提前退休導致養(yǎng)老保險基金入不敷出。提前退休從收入與支出兩方面蠶食著原本就不太寬裕的養(yǎng)老保險基金。一方面它減少了參保人數(shù)，使養(yǎng)老保險基金收入減少，另一方面它延長了領取養(yǎng)老保險金的年限，使得養(yǎng)老保險基金支出相應增加。我國規(guī)定的退休年齡是男性60歲、女性50歲g555歲，而1998年我國人均預期壽命71歲（城鎮(zhèn)居民稍高于農(nóng)村居民，女性高于男性），退休年齡明顯偏低。特別是我國作出“30年工齡可以退休，連續(xù)15年、20年工齡可以領取退休金”的規(guī)定，使許多職工不到退休年齡就辦理了退休手續(xù)，領取退休金。假如退休人員平均55歲退休，至少有16年的平均余命（平均預期壽命還不斷提高）。我國養(yǎng)老保險個人賬戶按10年平均余命發(fā)放，將入不敷出。
（三）從養(yǎng)老保險結余資金的管理方面分析。
1.養(yǎng)老保險結余基金的投資渠道單一，保值增值率低。根據(jù)我國現(xiàn)行對社會保障基金投資管理的規(guī)定，結余基金除留有二個月的支付費用外，全部用于購買特種國債和存入財政專戶。從1996年以來銀行經(jīng)過7次降息，銀行存款和購買的特種國債利率下降較快，基金的保值增值比較困難。若遇上高通貨膨脹年份，恐怕不但不能增值，連保值也困難。如1994年基金收益率為10.8％，而當年的通貨膨脹率高達18.5％。
2.一些省市區(qū)養(yǎng)老保險基金沒有納入社會保障基金財政專戶、實行收支兩條線管理。按照1998年的關于養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理的規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險基金納入單獨的社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線，專項管理，?？顚Ｓ谩！钡?000年底，某省養(yǎng)老保險結余基金納入財政專戶管理的只有68％，尚有4億元結余額未按規(guī)定納入財政專戶、實行收支兩條線管理。這就容易引發(fā)養(yǎng)老保險基金被擠占挪用，不利于養(yǎng)老保險基金的安全完整。
二、政府在養(yǎng)老保險制度變遷中的職責
上述這些問題是改革中難以避免的，要制止或減輕由此帶來的負面效應，政府是不可或缺的重要力量。在我國養(yǎng)老保險制度變遷過程中，政府具體應擔負的職責主要體現(xiàn)為以下幾方面：
（一）承擔改革成本，做實個人賬戶。
個人賬戶空賬是由我國養(yǎng)老保險基金中的“隱性債務”造成。我國在設計養(yǎng)老保險基金改革方案一從傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉向社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合時，沒有專門處理轉制成本，而是期望以社會統(tǒng)籌部分的供款來償付舊制度的債務，即用新制度收繳的一部分基金支付制度變遷的成本，其結果是個人賬戶“空賬”運轉，阻礙了舊制度向新制度的順利轉變?？梢哉f，轉制成本是任何一個國家養(yǎng)老保險制度改革面臨的問題。對這一問題，政府應當承擔全部責任，尤其是中國。因為在傳統(tǒng)的計劃體制下，我國一直實行“低工資、低消費、高積累”的政策。從1952—1978年，職工實際平均工資年均增長率僅為0.38％，而積累率卻從1952年的2L4％增長到1978年的36.5％，許多年份甚至高達40％以上，顯然，國有資產(chǎn)中的一部分是靠老職工犧牲其消費積累起來的。因此，由政府承擔轉制成本，向離退休職工支付養(yǎng)老金是公平的，也是明智的。
政府應承擔轉制成本，這是毫無異議的。但政府消化轉制成本，解決養(yǎng)老保險基金“隱性債務”可考慮用部分國有資產(chǎn)變現(xiàn)收入來償還，或每年財政收入按某一固定比例切下一塊，永久性地納入養(yǎng)老保險基金，或發(fā)行專門用于償債的特種國債等途徑。但單純使用一種方式來消化巨額的轉制成本是不可能的。如完全通過征稅，會加重企業(yè)和個人的經(jīng)濟負擔，造成經(jīng)濟效率的損害；若僅依靠發(fā)行債券，會使政府財政不堪重負；變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)則受目前資本市場規(guī)模和發(fā)育程度的制約，且只能漸進實施。所以，只有多管齊下，才能籌措足夠的資金，消化轉制成本。
（二）加大政府支持力度，確保養(yǎng)老保險基金籌資走出困境。
1.調整財政支出結構，提高社會保障在財政支出中的比重。根據(jù)建立公共財政框架的要求，財政資金的使用應逐步轉移到滿足政府履行職能和社會公共需要上來，突出財政的公共性特征，解決財政“越位”和“缺位”問題。國務院下發(fā)的《關于切實做好企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放和國有企業(yè)下崗職工基本生活保障工作的通知》（國發(fā)[2000]8號）中規(guī)定：各地要切實調整財政支出結構，提高財政預算中社會保障性支出的比例；各級財政預算安排的社會保障資金，要及時足額撥付，并比上年有所增加，財政超收的部分除用于法定支出外，應主要用于充實社會保障基金。我國可根據(jù)財力情況，通過征收特種消費稅、遺產(chǎn)稅、利息稅或劃撥部分個人所得稅等方式來籌資，補充養(yǎng)老保險基金，同時逐步將社會保障支出占財政支出的比重提高到15—20％。
2.完善地稅征收辦法，在條件成熟情況下盡早開征社會保障稅。社會保障（保險）稅是世界上比較流行的為籌措社會保險基金而開征的一種稅，世界上實行社會保障制度的國家大部分開征了社會保障稅。開征社會保障（保險）稅，可以發(fā)揮稅收“剛性”的特點，保證社會保險基金有一個穩(wěn)定、可靠的資金來源；同時，有利于實現(xiàn)社會公平，均衡企業(yè)負擔，創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。目前，財政部、國家稅務總局已著手調研開征社會保障稅問題。
3.加強法制化建設，擴面征繳。加快立法步伐，提高立法層次，完善實施機制，以實現(xiàn)擴面征繳目的。加大力度將城鎮(zhèn)各類從業(yè)人員全部納入養(yǎng)老保險這一“安全網(wǎng)”保障范圍，實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險全覆蓋，既是養(yǎng)老保險制度本身的需要，也有利于擴大養(yǎng)老保險基金的積累規(guī)模，增強基金支撐能力。當前擴面工作的重點是，一要將養(yǎng)老保險擴大到機關事業(yè)單位，——要督促非國有經(jīng)濟即股份制、股份合作制企業(yè)、三資企業(yè)、私營企業(yè)及其中方職工、個體勞動者和自由職業(yè)者參加養(yǎng)老保險。同時要研究低標準進入、低水平享受的養(yǎng)老保險具體政策。另外，要加大欠繳養(yǎng)老保險費的清繳力度，對故意欠繳的企業(yè)單位要按照《社會保障費征繳暫行條例》和《企業(yè)職工養(yǎng)老保險條例》規(guī)定進行處罰。
（三）完善養(yǎng)老保險支付制度，加強養(yǎng)老保險基金支出管理。
1.切實降低養(yǎng)老金替代率，使養(yǎng)老保險立足于保障基本需要。我國養(yǎng)老保險待遇的支付標準必須與國力相適應，過高的替代率，既違背了我國養(yǎng)老保險制度“低標準，廣覆蓋”的原則，增加了財政的壓力，也影響了企業(yè)的競爭力。西方一些高福利國家在這方面有過沉痛的教訓，我們不能重蹈覆轍?？蓪⑻娲识轲B(yǎng)老金與當?shù)厣鐣骄べY之比，適當考慮物價指數(shù)，爭取在經(jīng)濟發(fā)展和社會平均工資上揚過程中，有效地控制養(yǎng)老金增長幅度，使其與社會平均工資之比穩(wěn)步下調，做到退休人員養(yǎng)老收入的絕對值不減或有所增長，養(yǎng)老金替代率逐步下降。具體可從存量和增量二方面進行調整。存量調整主要是凈化統(tǒng)籌項目，剔除統(tǒng)籌外項目；增量調整主要是從待遇調整機制上下工夫。
2.調整養(yǎng)老保險金的支付年齡，嚴格領取養(yǎng)老保險金的條件。為了應付人口老齡化帶來的養(yǎng)老金支付危機，大多數(shù)國家都選擇了提高退休年齡的做法，法定退休年齡由60歲左右，逐漸延長至65歲或67歲。為了降低贍養(yǎng)比、減輕養(yǎng)老保險金支付壓力，我國也要逐步提高退休年齡。同時，政策上必須嚴禁用早退方式處理就業(yè)矛盾，防止將失業(yè)壓力轉移到養(yǎng)老保險負擔上。嚴格養(yǎng)老金的領取條件，一要嚴格控制提前退休的條件，企業(yè)確需要下崗分流的，又接近退休年齡的人員，應通過領取失業(yè)救濟金或最低生活保障救助來解決，并由企業(yè)繼續(xù)繳納養(yǎng)老保險費，直到法定退休年齡再進入養(yǎng)老保險基金支付渠道；二是對現(xiàn)已退休或提前退休人員，仍在繼續(xù)就業(yè)的，其就業(yè)收入超過最低生活保障線的，應停發(fā)養(yǎng)老金，并繼續(xù)交納養(yǎng)老保險費；三是嚴格審核統(tǒng)籌項目支付基數(shù)，建立基金支付的制約機制。
（四）加強養(yǎng)老保險基金投資運營管理，提高基金保值增值能力。
一、養(yǎng)老保險制度概述
養(yǎng)老保險是一種社會保險，是根據(jù)國家法律規(guī)定，對達到退休年齡的老年人，由國家和社會提供物質幫助以保障其晚年生活所需的社會保險制度。養(yǎng)老保險基金是在社會經(jīng)濟生活中，國家為實施養(yǎng)老保險計劃按照一定的法律程序而預先建立起來的、用于保障受保人養(yǎng)老基本生活需要的專用基金。我國的養(yǎng)老保險制度是50年代初期建立的，以后在1958年和1978年兩次做了修改，1991年各地區(qū)為適應經(jīng)濟體制改革的需要，又進行了以退休費用社會統(tǒng)籌為主要內容的改革，制定了《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》1995年3月和1997年7月又分別制定了《國務院關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》和《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》等文件，養(yǎng)老保險制度的改革，對于建立社會主義市場經(jīng)濟體制，促進改革、發(fā)展和社會穩(wěn)定都具有十分重要的意義。
二、我國養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀
1.養(yǎng)老保險制度實施的過程
我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度是1993年經(jīng)過重大改革，實行社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結全的原則。1997年，國務院決定在全國范圍內統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，統(tǒng)一制度主要表現(xiàn)在三個方面：一是統(tǒng)一和規(guī)范企業(yè)和個人的繳費比例。企業(yè)繳費比例一般不超過工資總額的20%，個人繳費比例要逐步達到本人工資的8%。二是統(tǒng)一了個人帳戶的比例。個人帳戶一律按個人工資的11%記錄。三是統(tǒng)一了基本養(yǎng)老金計算辦法。規(guī)定基本養(yǎng)老保險金主要由兩部分組成：一部分是基礎養(yǎng)老金，按當?shù)仄骄べY的20%計算，凡按規(guī)定繳費且繳費年限滿15年的，都可以享受這項待遇；另一部分是個人帳戶養(yǎng)老金，按退休時帳戶積累額除以120計算。
我省現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度是根據(jù)國務院的養(yǎng)老保險辦法的要求，于2005年7月1日開始實施《鄭州市人民政府關于我市實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險市級統(tǒng)籌的通知》，實施此制度是進一步完善我省社會保障體系建設的客觀需要，其基本原則是：逐步建立起適應經(jīng)濟發(fā)展水平和各方面承受能力，資金來源多渠道，保障方式多層次的養(yǎng)老保險體系；建立統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度、統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險費率、統(tǒng)一籌集和管理使用基本養(yǎng)老保險基金、統(tǒng)一社會保險經(jīng)辦機構和人員管理、統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險待遇社會化發(fā)放的統(tǒng)籌管理體制；并建立了獎懲機制，為進一步強化社會保險目標管理作了必要的補充。
2.社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合的出現(xiàn)及意義
社會統(tǒng)籌是指依靠國家立法和行政保證，對社會養(yǎng)老保險基金進行統(tǒng)一籌集、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一支付的社會基本養(yǎng)老保險形式。社會養(yǎng)老保險基金屬于社會公共基金，歸投保人共同所有；養(yǎng)老金的支付一般采取規(guī)定受益的方式，具有很強的社會財富再分配的性質。社會統(tǒng)籌表現(xiàn)為養(yǎng)老保險基金的現(xiàn)收現(xiàn)付，主要是使養(yǎng)老基金成為活動基金，加強現(xiàn)金的流通，它正常運行的最重要前提條件是長期相對穩(wěn)定的人口結構和表現(xiàn)為退休人口占生產(chǎn)性人口比重的經(jīng)濟負擔比率；以現(xiàn)收現(xiàn)付為特征的養(yǎng)老保險基金的社會統(tǒng)籌，更多強調的是短期尤其是年度內的財政收支平衡；強化社會養(yǎng)老保險制度的收入再分配，較好地體現(xiàn)市場經(jīng)濟所要求的社會公平。社會統(tǒng)籌還使社會養(yǎng)老保險基金與國家的整體年度財政預算相協(xié)調，有利于社會養(yǎng)老保險基金預算項目和國家的其它各項財政預算項目相聯(lián)系，保證社會養(yǎng)老保險基金的收支在年度內達到平衡，有利于國家整體經(jīng)濟的運行。
三、“公平優(yōu)先、兼顧效率”
“公平優(yōu)先、兼顧效率”是社會基本養(yǎng)老保險的原則之一?；攫B(yǎng)老保險制度的公平既包括功利主義的機會均等和過程均等，又包括非功利主義中的結果均等。機會公平，是指由于完善的基本養(yǎng)老保險制度是面向全體具有一定收入能力的從業(yè)人員，因而形成一種起點的均等；過程公平，是指基本養(yǎng)老保險為參保人員提供老年時期的基本生活保障，使社會成員不至于因年老喪失勞動能力無法保證其基本生活，即為參保人員的老年基本生存提供一種過程的均等；結果公平，是指社會養(yǎng)老保險通過收入再分配功能的發(fā)揮，起到調節(jié)收入差距的作用，使成員在年老喪失勞動能力時能得到水平相等的收入保障，即享有保險結果上的均等。當前基本養(yǎng)老保險制度上的不公平?；攫B(yǎng)老保險制度的不公平體現(xiàn)在機會上、過程上、結果上。機會上的不均等，是指制度上的缺失造成具有同樣收入水平與參保意愿的不同從業(yè)人員參保機會上的不均等；過程上的不均等，是指由于制度條款設計上的缺陷或未隨著社會經(jīng)濟環(huán)境的變化而及時調整，造成條件相同的參保群（個）體在繳費、待遇領取等方面執(zhí)行不同的標準；機會與過程上的不均等必然造成結果上的不均等。
四、完善養(yǎng)老保險制度的對策
1.統(tǒng)一社會養(yǎng)老保險管理，構建適合中國國情的養(yǎng)老保險管理模式
借鑒國外的經(jīng)驗和我國一些城市的試點做法，在各級政府建立健全統(tǒng)一的社會保障部門或實體性的社會保障委員會，作為政府對社會保險實施統(tǒng)一領導的最高行政機構。這里，重要的是實行統(tǒng)一的制度，統(tǒng)一的標準，統(tǒng)一的管理。構建具有中國特色的養(yǎng)老保險模式：從近期來看，應實行部分基金制的管理模式。
2.解決養(yǎng)老保險基金缺口問題，做實個人賬戶
有效解決基金缺口問題，就要多渠道籌集社會保障資金。一是作好各級財政預算，調整財政支出結構，提高社會保障支出在財政支出中的比例。二是開征專項稅種，如社會保障稅，增大社會養(yǎng)老保險資金來源。同時開征遺產(chǎn)稅等地方稅種，用于社會保障。三是開展財政信用，發(fā)行社會保障長期債券，多種形式籌集養(yǎng)老保險資金。要在堅持實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的基礎上，做實個人賬戶，積極進行養(yǎng)老保險改革試點。
3.實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的保值和增值
從長期來看，要實現(xiàn)我國養(yǎng)老保險基金的保值和增值，還應該逐漸允許部分養(yǎng)老基金進行多元化的組合投資，成立多家養(yǎng)老基金管理公司，允許進行債券等其他投資，推動資本市場的發(fā)育和成熟。在這方面，可參照其他國家的做法。
4.適時開征社會保險稅
目前世界各國在基本養(yǎng)老保險的籌資模式上，通常有三種：繳稅制，繳費制及強制儲蓄制。在上述三種模式中，繳稅制更有約束力。因而，通過開征社會保險稅獲得包括養(yǎng)老保險基金在內的社會保障資金，具有必要性和可行性。開征社會保險稅，不僅可以確保社會保險收入的安全可靠，而且有利于公平稅負，促進勞動力跨地區(qū)、跨行業(yè)的合理流動。
5.妥善解決養(yǎng)老保險基金的歷史遺留問題
我國養(yǎng)老保險基金建立過程中的個人賬戶“空賬”問題，實際上屬于經(jīng)濟轉軌過程的歷史遺留問題。長期生存在計劃體制下大多已退休的“老人”，由于其個人賬戶很少有歷史積累，只能仍按現(xiàn)付制進行安排；對于在新體制下走入工作崗位的“新人”，應完全適用新制度，實行完全基金制。
6.逐步建立并完善農(nóng)村養(yǎng)老保險
我國是農(nóng)業(yè)大國，應加大力度進行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法，制定出適用于農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度，保證農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的實行，依法監(jiān)督、管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實施，并確保農(nóng)村養(yǎng)老保險基金保值增值。
參考文獻：
［1］童星.摘自社會保障與管理.
［2］中國法制出版社，勞動法一本通.
［3］河南省勞動爭議仲裁委員會辦公室.勞動爭議處理法規(guī)匯編.
