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時(shí)間：2023-06-13 09:25:54
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中圖分類(lèi)號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-0278（2013）04―121―01
（一）公益訴訟的定義
公益訴訟相對(duì)于普通私益訴訟而言，通常是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民，根據(jù)法律的規(guī)定，對(duì)違反法律、法規(guī)侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為，向法院提訟，通過(guò)法院依法審理，追究違法者法律責(zé)任的活動(dòng)。
（二）公益訴訟的特征
與一般的訴訟形式相比，公益訴訟的特點(diǎn)主要有：一是訴訟目的公益性，即公益訴訟不是為單個(gè)私人的利益提起的訴訟，而是針對(duì)多數(shù)人的公共利益提出的；二是訴訟主體的多元性，即與案件無(wú)直接利害關(guān)系的任何組織和個(gè)人都可以作為公益訴訟的原告，違法行為人，原告的范圍具有廣泛性、多元性；三是程序保障的法定性，即在公益訴訟中，當(dāng)事人的處分權(quán)受到一定限制，同時(shí)，公益訴訟判決的效力也應(yīng)具有一定的擴(kuò)張性。
二、公益訴訟的必要性
民事公益訴訟作為維護(hù)社會(huì)公益的重要手段起源于古羅馬的程式訴訟程序時(shí)期。它是指在民事、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，公民、社會(huì)團(tuán)體及國(guó)家專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)對(duì)于違反民事、經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)，侵害國(guó)家及社會(huì)公共利益，破壞社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的行為所提起的訴訟。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期演化發(fā)展，目前西方許多國(guó)家建立了比較理想的公益訴訟模式，如美國(guó)的“私人檢察總長(zhǎng)”制度和德國(guó)的“檢察官公益代表人”制度。公益訴訟在解決食品安全事故、環(huán)境污染事件給公共利益帶來(lái)的巨大影響時(shí)發(fā)揮著不可替代的作用，因而構(gòu)建公益訴訟制度也是我國(guó)社會(huì)主義法治化的重要任務(wù)。但由于法律制度本身極強(qiáng)的地域性和民族性，我國(guó)公益訴訟立法并不宜照抄照搬發(fā)達(dá)國(guó)家，而應(yīng)結(jié)合具體國(guó)情進(jìn)行法律移植與制度的創(chuàng)新。
三、公益訴訟的立法上的主體界定
（一）公益訴訟的立法現(xiàn)狀
《民事訴訟法》修正案第50條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境，侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提訟。自此，法律以明文規(guī)定賦予了公益訴訟以合法身份及法律效力。
（二）公益訴訟的主體資格爭(zhēng)議
公益訴訟的爭(zhēng)議焦點(diǎn)為主體資格的界定?！睹袷略V訟法》修正案將公益訴訟的主體限定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”。這一規(guī)定既審慎保守，又存在模糊不清的嫌疑，引起學(xué)界很多的爭(zhēng)議。主要有：首先，檢察機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)是否有權(quán)提起公益訴訟；其次，有關(guān)組織是否為適格公益訴訟主體，對(duì)其提起公益訴訟有何限制；最后是關(guān)于公民個(gè)人有無(wú)公益訴訟主體資格的討論。
四、公益訴訟主體的完善建議
首先，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)這個(gè)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”代表國(guó)家提起公益訴訟應(yīng)該是不存在疑議的。因?yàn)?，檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)公益訴訟代表并提訟是各國(guó)通例，尤其在司法和訴訟活動(dòng)中被視為直接的、當(dāng)然的公益代表人。我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)法律的實(shí)施有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和補(bǔ)救，另外，作為代表國(guó)家和人民利益的公訴部門(mén)，對(duì)侵害社會(huì)秩序和公共利益的違法行為的追訴也承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任，因而將其作為公益訴訟適格原告乃題中之意。
一、環(huán)境公益訴訟內(nèi)涵
“環(huán)境公益訴訟”是公益訴訟的一種具體類(lèi)型，是指是指由于自然人、法人、或其他組織的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時(shí)，法律允許其他的法人、自然人或社會(huì)團(tuán)體為維護(hù)公共利益而向人民法院提起的訴訟。
公益訴訟不要求人是法律關(guān)系當(dāng)事人，不要求與案件有直接利害關(guān)系，而是強(qiáng)調(diào)公共利益受損時(shí)，有一個(gè)主體代表公眾提出訴訟。而在主體方面，各國(guó)規(guī)定不盡相同。
二、我國(guó)環(huán)境公益訴訟的不足
（一）環(huán)境公益訴訟主體范圍過(guò)窄
修改后的民事訴訟法將環(huán)境公益訴訟的主體限定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”?！胺梢?guī)定的機(jī)關(guān)”，究竟為哪些法律規(guī)定的機(jī)關(guān)？我國(guó)不僅有環(huán)境保護(hù)法，還有海洋環(huán)境保護(hù)法等30多部環(huán)境保護(hù)類(lèi)法律，難道這些法律中都要分別規(guī)定涉及污染環(huán)境的公益案件訴訟主體的問(wèn)題？其次，現(xiàn)有法律沒(méi)有賦予公民及民間環(huán)保組織權(quán)利，大大縮小了主體的范圍。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不予公民及民間組織環(huán)境公益的權(quán)，對(duì)于我國(guó)公民精神的培養(yǎng)和市民社會(huì)的成熟，以及推進(jìn)我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)從“政府推進(jìn)型”向“社會(huì)演進(jìn)型”的歷史性轉(zhuǎn)變，無(wú)疑是極為不利的。
（二）提訟舉證困難
環(huán)境侵權(quán)行為屬于民事訴訟特殊侵權(quán)行為中的一種，舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)適用倒置原則。但提訟的主體也要就自身的環(huán)境損害提供證據(jù)，由于我國(guó)的環(huán)境損害評(píng)估制度中仍然存在許多問(wèn)題，目前對(duì)部分環(huán)境損害的評(píng)估難以進(jìn)行。首先，仍有相當(dāng)多種類(lèi)的損失缺乏與之相應(yīng)的評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估方法，急需建立和補(bǔ)充;再者，對(duì)于能夠評(píng)估的項(xiàng)目，目前仍缺乏統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，比如，對(duì)于水質(zhì)污染損害，在實(shí)踐中就存在諸如有量化分析法、稀釋恢復(fù)水質(zhì)法等20多種不同的方法;最后，對(duì)于應(yīng)該中立和客觀的評(píng)估機(jī)構(gòu)存在不足，例如，漁業(yè)的損失、養(yǎng)殖業(yè)的損失受害者可以委托漁業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，但是該機(jī)構(gòu)與通常作為原告的海洋漁業(yè)部門(mén)存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，其可信度有時(shí)難以服眾。
（三）訴訟成本過(guò)高
在環(huán)境公益訴訟中，鑒定費(fèi)用時(shí)最大的難點(diǎn)，而聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)境評(píng)估鑒定，報(bào)價(jià)高昂，并且取證困難。因此，公民的費(fèi)用與個(gè)人利益的對(duì)比不平衡，加之在過(guò)程中取證的難度和對(duì)抗力的優(yōu)勢(shì)，鮮少有公民真的是用法律途徑去維護(hù)環(huán)境公益。嚴(yán)重挫傷了原告提訟的積極性。
三、完善我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的建議
（一）國(guó)家賦予社會(huì)公益環(huán)保團(tuán)體及公民一定的權(quán)利
針對(duì)目前我國(guó)立法中環(huán)境公益訴訟主體范圍過(guò)窄的問(wèn)題，國(guó)家可以賦予社會(huì)公益環(huán)保團(tuán)體一定的仲裁能力，去判定哪些案件屬于確實(shí)可行的環(huán)境公益訴訟案，哪些案件需要上訴，哪些案件通過(guò)行政部門(mén)的警告或調(diào)解即可解決。同時(shí)該類(lèi)環(huán)保團(tuán)體承擔(dān)監(jiān)督環(huán)保部門(mén)的責(zé)任，也被檢察院等司法機(jī)關(guān)所監(jiān)管。如借鑒丹麥的申訴委員會(huì)這一團(tuán)體組織。
（二）明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”
民事訴訟法對(duì)公益案件的訴訟主體的規(guī)定，用“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，但在我國(guó)眾多環(huán)境保護(hù)法律中并沒(méi)有明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟的訴訟主體。我國(guó)可以將“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”修改為“具有相關(guān)職能的政府主管部門(mén)”，以明確訴訟主體。我們都知道，民事訴訟的雙方當(dāng)事人一般都是平等主體，但由于環(huán)境公益訴訟涉及到的是多數(shù)人的利益，因此政府應(yīng)當(dāng)參與并扮演重要角色。
（三）設(shè)立專(zhuān)門(mén)法庭
在世界范圍內(nèi)環(huán)境保護(hù)司法化已經(jīng)非常普遍，由于環(huán)境問(wèn)題具有復(fù)雜性和專(zhuān)業(yè)化，很多國(guó)家在法院中設(shè)立了專(zhuān)門(mén)受理環(huán)境侵權(quán)案件的環(huán)境法庭，不乏部分國(guó)家或地區(qū)已經(jīng)設(shè)立了環(huán)境最高法院，例如新西蘭南新威爾士州設(shè)立了環(huán)境最高法院，印度也設(shè)立了環(huán)境最高法院，此外菲律賓也有環(huán)境最高法院。從2007年開(kāi)始，我國(guó)也在設(shè)立環(huán)境法庭方面有所嘗試，已經(jīng)在貴陽(yáng)、無(wú)錫、昆明等地試點(diǎn)設(shè)立了受理環(huán)境訴訟案件的專(zhuān)門(mén)環(huán)保法庭。今后可繼續(xù)推廣，應(yīng)在全國(guó)四級(jí)法院系統(tǒng)內(nèi)均設(shè)立環(huán)境法庭，聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)化的審判人員審理環(huán)境侵權(quán)案件，從而提高案件的審判質(zhì)量。
（四）科學(xué)合理分配舉證責(zé)任
由于在我國(guó)的民事訴訟活動(dòng)中實(shí)行的是“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”原則，根據(jù)這一原則，大部分的環(huán)境污染受害者很難得到真正的司法救濟(jì)。由于環(huán)境污染案件具有極強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，因而必須需要一定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與技能才能對(duì)侵害做出正確的認(rèn)定，所以由原告在訴訟活動(dòng)中舉證會(huì)對(duì)其極為不利，顯失公平，因此在一般的環(huán)境污染侵權(quán)案件中，所適用的是舉證責(zé)任倒置責(zé)任，而原告只需證明被告已經(jīng)或很有可能有實(shí)施污染的行為即可。
（五）合理的承擔(dān)公益訴訟費(fèi)用
《民事訴訟法》規(guī)定，當(dāng)事人進(jìn)行訴訟，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定繳納案件受理費(fèi)。但是環(huán)境公益訴訟是人為了公眾利益而向法院提起的訴訟。由于環(huán)境訴訟涉及大量的技術(shù)問(wèn)題，故其需要承擔(dān)的費(fèi)用往往很高，極大地打擊了環(huán)境公益訴訟人的積極性，從而不利于環(huán)境公益的保護(hù)，所以訴訟費(fèi)用的科學(xué)合理承擔(dān)顯得極為重要。環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)不預(yù)交案件的受理費(fèi)，由于環(huán)境公益訴訟的利益歸屬全社會(huì)，故其訴訟費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由全社會(huì)承擔(dān)。
（六）增強(qiáng)公眾對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)意識(shí)
法律除了有懲治犯罪、預(yù)防犯罪的功能，還具備教育功能。通過(guò)宣傳和教育，提高公眾尤其是從事對(duì)環(huán)境有危害行業(yè)的公民對(duì)環(huán)境公益保護(hù)的意識(shí)。環(huán)境公益訴訟制度在構(gòu)建時(shí)應(yīng)該著重考慮如何喚醒公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)。比如規(guī)定何種類(lèi)型案件需公開(kāi)審理，該類(lèi)案件的被告方本人或法人代表如無(wú)意外須親自到場(chǎng)等，用一些相對(duì)強(qiáng)制性的手段去提高公眾對(duì)該類(lèi)案件的重視。
參考文獻(xiàn)：
中圖分類(lèi)號(hào):D925．1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):2095－4379－(2016)03－0017－04
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們逐漸意識(shí)到公共利益被侵蝕。特別是近年來(lái)，越來(lái)越多的人投入到公共利益維護(hù)的官司中。我國(guó)對(duì)公共利益訴訟制度的構(gòu)建并不完善，致使很多人由于各種原因無(wú)法提起公益訴訟。我國(guó)存在法院不理睬、判決執(zhí)行力度不強(qiáng)等問(wèn)題，公共利益與立法的關(guān)系不夠密切，因此我國(guó)需要注重民事公益訴訟的完善，保障公共利益不被侵害。2012年，我國(guó)在《民事訴訟法》中增加了公益訴訟制度，從此推動(dòng)我國(guó)公益訴訟的發(fā)展和完善。
一、民事公益訴訟的內(nèi)涵及制度建立的緣由
隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，我國(guó)公民對(duì)公共利益維護(hù)的要求越來(lái)越高。我國(guó)曾經(jīng)發(fā)生多次公共利益沒(méi)有得到維護(hù)的案件，激起了群眾的憤慨之情。我國(guó)為了維護(hù)社會(huì)和平，同時(shí)使公共利益得到保障，于2012年8月31日通過(guò)了《民事訴訟法》修改決定，在其中增加了公益訴訟制度。公益訴訟最早起源于古羅馬，根據(jù)古羅馬法律制度的訴訟程序，可以將其分為三個(gè)階段，首先是法定訴訟程序，即原告必須根據(jù)古羅馬的法律要求進(jìn)行，同時(shí)必須采用法律要求的怨言和動(dòng)作進(jìn)行訴訟，如果在訴訟過(guò)程中沒(méi)有按照法律規(guī)定進(jìn)行訴訟，則敗訴的可能性較大。其次是程式書(shū)訴訟程序，此時(shí)對(duì)原告及當(dāng)事人在訴訟過(guò)程中的語(yǔ)言和工作要求沒(méi)有那么嚴(yán)格。最后是非常訴訟程序時(shí)期，此時(shí)需要將訴訟的資料及程式書(shū)公開(kāi)。在法定訴訟程序階段和程式書(shū)訴訟程序階段，還分為法律審理和事實(shí)審理，而到非常訴訟程序階段，則沒(méi)有法律審理和事實(shí)審理。程式書(shū)訴訟程序階段，主要有公益訴訟和私益訴訟，因此公益訴訟起源于程式書(shū)訴訟程序階段，其相對(duì)于私益訴訟，其可以由任何市民因維護(hù)公共利益而提訟，同時(shí)受到侵害的人禍公認(rèn)為適合的人擁有優(yōu)先的權(quán)利。公益訴訟，顧名思義則是以維護(hù)公共利益為目標(biāo)，而提起的訴訟。根據(jù)我國(guó)2012年《民事訴訟法》修改決定，公益訴訟主要是指由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織，根據(jù)我國(guó)法律法規(guī)，就侵害國(guó)家利益、污染環(huán)境及社會(huì)利益的群體或行為，向人民法院提訟，同時(shí)人民法院根據(jù)法律法規(guī)對(duì)群體和行為進(jìn)行審理并追求法律責(zé)任的過(guò)程。根據(jù)原告主體和訴訟對(duì)象等特征，可以將公益訴訟分為兩種，即任何人、單位或組織，都可以對(duì)危害公共利益、觸犯相應(yīng)法律法規(guī)的行為，向人民法院提訟。另外一種則是我國(guó)《民事訴訟法》的修改決定，即只有國(guó)家特定的機(jī)關(guān)和組織，才能夠?qū)ξ：ι鐣?huì)公共利益的行為提訟。相關(guān)組織和法律單位要明確公益訴訟的特征，即公益訴訟首先要以公共的利益為目標(biāo)，確保訴訟要求和達(dá)到的結(jié)果能夠維護(hù)多數(shù)人的利益，而不是單單只維護(hù)原告或某單個(gè)人的利益。公益訴訟是以維護(hù)公共利益為目標(biāo)，因此不同的組織和個(gè)人都可以成為訴訟注意，即使是與案件沒(méi)有之間厲害的關(guān)系，也可以以維護(hù)公共利益為緣由，擔(dān)任訴訟主體，起到違法行為的作用。為了保障公共利益受到的危害程度達(dá)到最小，需要對(duì)當(dāng)事人的處分權(quán)進(jìn)行限制，并確保判決效力的擴(kuò)張。根據(jù)對(duì)我國(guó)2012年《民事訴訟法》修改決定的研究和分析，其主要考慮到我國(guó)環(huán)境污染日益嚴(yán)重，同時(shí)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問(wèn)題得不到完善解決等，因此社會(huì)群眾就社會(huì)公共利益日益增加的情況，向國(guó)家發(fā)出呼吁，建立了公益訴訟制度。目前我國(guó)《民事訴訟法》對(duì)原告主體有明確的規(guī)定，即只有與案件有之間利害關(guān)系的人或組織才能夠擔(dān)任原告，這與公共利益維護(hù)的要求不符，同時(shí)也造成人民法院在受力公益訴訟方面，也受到限制。另外，有些實(shí)體法對(duì)原告主體的規(guī)定并不局限直接利害關(guān)系，如海洋監(jiān)督部門(mén)則可以根據(jù)相關(guān)法律，以代表國(guó)家的形式，向危害海洋環(huán)境責(zé)任者提訟，然而由于我國(guó)相關(guān)程序法不夠完善，實(shí)體法依然不能夠進(jìn)行有效的管理，即實(shí)體法與程序法不夠協(xié)調(diào)。
二、民事公益訴訟案件司法實(shí)踐
公益訴訟在我國(guó)法律明確出現(xiàn)的時(shí)間并不長(zhǎng)，因此其與傳統(tǒng)的訴訟有一定的區(qū)別。過(guò)去由于相關(guān)法律規(guī)定的缺失，大家常見(jiàn)的訴訟類(lèi)型主要是私益訴訟，因此當(dāng)公益訴訟以維護(hù)公共利益的名義，逐漸在我國(guó)引起較大的關(guān)注。我國(guó)比較著名的公益訴訟案件，同時(shí)也是號(hào)稱(chēng)我國(guó)第一例民事公益訴訟案乃是1996年福建邱某因郵電局多收了0．6元的話費(fèi)，而將郵電局至法院。該起案件的影響力極大，社會(huì)各界也開(kāi)始因該起案件而逐漸公益訴訟，主要表現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)及國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)等。本文主要就漢陽(yáng)龍陽(yáng)湖環(huán)境污染案和全國(guó)牙防組違法認(rèn)證案進(jìn)行了分析。
(一)漢陽(yáng)龍陽(yáng)湖環(huán)境污染案
在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之初，較為注重工業(yè)的發(fā)展，而忽視了對(duì)環(huán)境的保護(hù)。如今，隨著我國(guó)城市化的發(fā)展，城市人口相應(yīng)增多，環(huán)境污染問(wèn)題也日益加重，如霧霾、酸雨、噪音、垃圾等，環(huán)境污染嚴(yán)重影響了群眾，危害了社會(huì)公共利益。我國(guó)雖然加大對(duì)環(huán)境污染的治理，然而效果并不明顯。雖然有人希望能夠通過(guò)法律的途徑解決環(huán)境污染的問(wèn)題，然而由于我國(guó)公益訴訟制度還不夠完善，因此難以真正維護(hù)利益。如漢陽(yáng)龍陽(yáng)湖環(huán)境污染案，龍陽(yáng)湖作為養(yǎng)魚(yú)基地，其有超過(guò)半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間都有漁業(yè)作為附近漁場(chǎng)職工的生活來(lái)源，然而隨著我國(guó)工業(yè)的發(fā)展，工業(yè)污水排入到龍陽(yáng)湖中，造成嚴(yán)重的水質(zhì)污染，導(dǎo)致養(yǎng)魚(yú)基地的魚(yú)逐漸死絕。漁業(yè)承包人就湖水污染和死魚(yú)問(wèn)題向有關(guān)部門(mén)反映，并向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾嵩A，要求對(duì)龍陽(yáng)湖排污水的公司立即停止排放，并賠償漁場(chǎng)損失230萬(wàn)元。訴訟過(guò)程中，當(dāng)?shù)丨h(huán)保局拒絕提供相關(guān)湖水污染資料，且當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ阂策t遲不肯作出判決。就環(huán)保局的不合作，不履行職責(zé)的問(wèn)題，漁業(yè)承包人向中級(jí)人民法院提訟，但被駁回。由于該案件影響較大，中級(jí)人民法院后來(lái)受理了該案件，但在暗箱操作的情況下，漁業(yè)承包人以放棄訴訟，活動(dòng)200萬(wàn)培養(yǎng)金的情況下，案件被強(qiáng)行和解。由此案可以看出，漁業(yè)承包人無(wú)法與大企業(yè)和政府部門(mén)進(jìn)行抗?fàn)?，大企業(yè)和政府部門(mén)可以用資金和權(quán)利，使案件訴訟不能以公正、公平的狀態(tài)進(jìn)行審理。在訴訟過(guò)程中，環(huán)保局拒絕了原告的取證，采取一種置身事外的態(tài)度，然而在最后的協(xié)商階段，環(huán)保局有參與其中。因此我國(guó)需要注重公益訴求制度的完善，保證訴訟的公開(kāi)化，且原告能夠從取證、訴訟成本等方面得到幫助和支持。隨著我國(guó)環(huán)境污染越來(lái)越嚴(yán)重，我國(guó)開(kāi)始注重接受環(huán)境環(huán)境公益訴訟案件，有些地方成立了環(huán)保法庭，用以審理環(huán)境公益訴訟案件。由于我國(guó)公益訴訟案件并不多，因此無(wú)法從實(shí)踐中逐漸完善公益訴訟制度。
(二)全國(guó)牙防組違法認(rèn)證案
隨著我國(guó)注重文明法治社會(huì)的建立，但在社會(huì)上還會(huì)存在侵犯消費(fèi)者知情權(quán)、假冒偽劣產(chǎn)品、虛假宣傳等情況，消費(fèi)者偽劣能夠保護(hù)自身的權(quán)益，希望通過(guò)法律的途徑來(lái)解決。如由于全國(guó)牙防組在沒(méi)有取得論證機(jī)構(gòu)資格的情況下，以虛假宣傳的方式證明一些口腔護(hù)理商品的預(yù)防牙病的效果。李某發(fā)現(xiàn)此情況后，向中國(guó)國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)反映該情況，希望認(rèn)監(jiān)委能夠?qū)θ珖?guó)牙防組進(jìn)行查處，以保障消費(fèi)者的合法權(quán)益，然而認(rèn)監(jiān)委卻對(duì)該情況置之不理。后來(lái)李某多次經(jīng)過(guò)多種途徑，提訟，卻都遭遇駁回。直到最后法院在輿論壓力下，才受理訴訟，才對(duì)案件作出判決，然而判決結(jié)果并沒(méi)有達(dá)到李剛預(yù)想的效果。由于《民事訴訟法》規(guī)定，原告只能是與案件有直接理該關(guān)系的公民，因此李某通過(guò)購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品的方式將自己變成消費(fèi)者，但最終也致使獲得了8．9元的賠償。李某的訴訟一直得不到法院的受理，可以反映我國(guó)公益訴訟難的問(wèn)題，主要是由于公益訴訟主體資格不夠完善。目前，我國(guó)已經(jīng)將公益訴訟制度加入了《民事訴訟法》中，其在我國(guó)逐漸得到重視，隨著我國(guó)公益訴訟司法實(shí)踐的增多，其制度也會(huì)相應(yīng)完善。
三、公益訴訟案件的范圍
目前危害公共利益的常見(jiàn)途徑有污染環(huán)境、壟斷市場(chǎng)、侵犯消費(fèi)者權(quán)益以及破壞公有財(cái)產(chǎn)等。2012年《民事訴訟法》修改決定對(duì)公益訴訟案件范圍有較為明確的規(guī)定，即包括環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益。范圍的明確，使我國(guó)公益訴訟制度的完善更進(jìn)一步。公益訴訟制度維護(hù)的是公共利益，因此當(dāng)環(huán)境污染、侵害消費(fèi)者合法權(quán)益主要是個(gè)體利益，則不能采用公益訴訟。當(dāng)涉及到個(gè)體利益時(shí)，只能通過(guò)私益訴訟。另外，對(duì)于公益訴訟不僅僅只包括明文規(guī)定的兩類(lèi)案件，其他損害社會(huì)公共利益的案件也屬于公益訴訟，如侵害國(guó)有財(cái)產(chǎn)、壟斷市場(chǎng)等。公共利益在法律中常常出現(xiàn)，但對(duì)其并沒(méi)有明確的定義，雖然公共利益簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是公共的利益，然而它并不代表國(guó)家的利益、社會(huì)的利益和共同的利益，因此界定公共利益的范圍才可以明確何種利益才算是公共利益。雖然公共利益的界定比較困難，而且難以用文字或語(yǔ)言的形式進(jìn)行準(zhǔn)確的表達(dá)，不過(guò)全球?qū)怖姘膬?nèi)容比較明確，如環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保護(hù)以及長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。如果在訴訟中，訴訟對(duì)象或內(nèi)容與私人利益掛鉤，則訴訟只能按照私益訴訟。在同一起案件中，如果同時(shí)危害公共利益和私益。
四、公益訴訟原告主體資格確定
公益訴訟主要是為了維護(hù)公共利益，而目前我國(guó)公益訴訟原告主體資格的限制比較嚴(yán)格，其主要是為了防止出現(xiàn)濫訴的現(xiàn)象。為了既保證公共利益得到妥善的維護(hù)，由避免出現(xiàn)濫訴現(xiàn)象，需要對(duì)公益訴訟原告注意資格進(jìn)行確定。濫訴現(xiàn)象在各個(gè)國(guó)家都出現(xiàn)過(guò)，因此我國(guó)非常注重原告主體資格的限制，隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，對(duì)訴訟原告主體的嚴(yán)格限制已經(jīng)無(wú)法滿足維護(hù)公共利益的需求，因此需要酌情放寬訴訟條件。根據(jù)對(duì)其他國(guó)家公益訴訟模式的分析，主要分為三種方式，第一種是國(guó)家訴訟，指有檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起公益訴訟，如英國(guó)、日本等都采用這種方式。這種方式的原告主體具有很大的局限性，表示只有國(guó)家才能夠提起公益訴訟，如法國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)危害公共利益的行為時(shí)，檢察院將代表國(guó)家提訟;第二種團(tuán)體訴訟，主要是由一些社會(huì)組織為了維護(hù)社會(huì)公共利益提起的訴訟;第三種則是公民訴訟，該種訴訟模式具有自由性，即任何公民都可以政府的名義，針對(duì)社會(huì)公共利益保護(hù)提訟。美國(guó)主要采用的公民訴訟，同時(shí)美國(guó)為了防止濫訴，公民訴訟案件主要針對(duì)主要的違法行為。公民訴訟可以分為直接和審查，直接即原告可以直接向法院提起公益訴訟，審查則是指原告在之前，需要向相關(guān)部門(mén)反映，如果相關(guān)部門(mén)制止或沒(méi)有提訟時(shí)，原告才能夠提訟。雖然不同的法系對(duì)公益訴訟原告的確定并未同意，但它們均為采用一元化的方式，而是原告主體多元化，即其他非直接利害關(guān)系人也可以擔(dān)起原告作用。很多國(guó)家都有規(guī)定，非直接利害關(guān)系人也可以充作原告，因此原告主體多元化是我國(guó)未來(lái)的發(fā)展方向。我國(guó)2012年《民事訴訟法》修改決定中，關(guān)于公益訴訟主體資格主要經(jīng)過(guò)三個(gè)階段的完善。
(一)立法第一次審議稿中的規(guī)定
2011年10月24日，《民事訴訟法》修改草案中增加了公益訴訟制度，針對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)隊(duì)可以向人民法院提訟，其中將原告訴訟主體確定為有關(guān)機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體。
(二)立法第二次審議稿中的規(guī)定
2012年4月24日，《民事訴訟法》修改草案中增加了公益訴訟制度，針對(duì)環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)隊(duì)可以向人民法院提訟，其中將原告訴訟主體確定為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體。
(三)立法第三次審議稿中的規(guī)定
法律委員會(huì)為了能夠使原告說(shuō)說(shuō)你改主體的范圍更加寬泛，將有關(guān)社會(huì)團(tuán)體更改為有關(guān)社會(huì)組織，后來(lái)經(jīng)過(guò)討論，將有關(guān)社會(huì)組織更改為有關(guān)組織，并得到了常委會(huì)的審議，最后通過(guò)。其中法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，表明機(jī)關(guān)是受法律規(guī)定的限制，然而有關(guān)組織是否收到法律規(guī)定的限制并不明確。不過(guò)，提起公益訴訟的組織不受到直接利害關(guān)系人的限制。最終修正的《民事訴訟法》中，并沒(méi)有明確公益訴訟原告主體的具體機(jī)關(guān)和組織，因此需要結(jié)合其他相關(guān)法律確定原告主體。如《海洋環(huán)境保護(hù)法》中，海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)則是海洋環(huán)境公益訴訟的原告主體。公民個(gè)體受到侵害后，雖然不能夠以公益訴訟的方式維護(hù)權(quán)益，但可以以普通侵權(quán)訴求的方式要求法院進(jìn)行訴訟。
五、公益訴訟需要關(guān)注的問(wèn)題
(一)受案范圍及管轄方式
2012年《民事訴訟法》增加了公益訴訟制度，其中通過(guò)列舉環(huán)境污染和侵害消費(fèi)者合法權(quán)益，以及概括損害社會(huì)公共利益的方式，對(duì)公益訴訟案件的范圍進(jìn)行了限定，法院在受理公益訴訟時(shí)，除了污染環(huán)境和侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益外，其他關(guān)于侵害社會(huì)公共利益的案件，要仔細(xì)考慮和受理。同時(shí)最高人民法院應(yīng)該盡早對(duì)損害社會(huì)公共利益進(jìn)行解釋。關(guān)于公益訴訟案件的管轄，可以通過(guò)集中管轄的方式，一審則有中級(jí)以上人民法院管轄。
(二)舉證責(zé)任分配
侵害公共利益的被告方一般都具有一定的社會(huì)地位和較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，侵害的內(nèi)容和過(guò)程也會(huì)采用各種方式遮掩，如果原告想要對(duì)被告進(jìn)行訴訟，則會(huì)遇到較大的困難，因此需要注重建立一套合理完善的舉證責(zé)任分配制度，使原告和被告能夠在公共利益訴訟方面達(dá)到平等，從而實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益的目的。如果是由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)擔(dān)任公益訴訟原告主體，則可以采用傳統(tǒng)的舉證責(zé)任方式，即當(dāng)事人對(duì)自己提出的主張?zhí)峁┳C據(jù)并加以證明。如果是有關(guān)組織擔(dān)任公益訴訟原告主體，則需要相關(guān)機(jī)關(guān)根據(jù)事實(shí)情況出具鑒定結(jié)果，特別是直接關(guān)系到危害公共利益鑒定監(jiān)管，需要嚴(yán)格按照相關(guān)法律規(guī)定執(zhí)行，從而保證公益訴訟的順利。要求相關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)參與到公益訴訟中，主要是由于原告和報(bào)告之間存在很大的經(jīng)濟(jì)差異，而且原告一般作為弱勢(shì)群體，其對(duì)想要找到被告侵害公共利益的證據(jù)比較困難，如果相關(guān)機(jī)關(guān)不對(duì)侵害公共利益的事實(shí)進(jìn)行調(diào)查和舉證，則難以起到法律公平、公正的效果。
(三)訴訟費(fèi)用
在公益訴訟中，原告主體主要是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，且它們主要是為了維護(hù)公共的利益，因此在承擔(dān)訴訟費(fèi)用時(shí)，需要經(jīng)過(guò)合理的分配。如機(jī)關(guān)和有關(guān)組織在公益訴訟中，最終被告敗訴，則被告承擔(dān)雙方的費(fèi)用，如果機(jī)關(guān)和有關(guān)組織敗訴，則主要通過(guò)公益訴訟基金承擔(dān)，沒(méi)有公益訴訟基金，則需要按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行承擔(dān)。
(四)承擔(dān)責(zé)任方式
在公益訴訟中，如果侵害公共利益的被告最終敗訴，其需要根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，停止對(duì)公共利益的侵害，同時(shí)消除侵害后所造成的影響，盡量將公共利益恢復(fù)原狀，并需要進(jìn)行一定的經(jīng)濟(jì)賠償。在環(huán)境公益訴訟中，由于環(huán)境具有很多不同的價(jià)值，如生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等，因此對(duì)其的賠償范圍和賠償方式無(wú)法進(jìn)行明確規(guī)定。如果公共利益中含有私有利益，則以私有利益的賠償為主，私益損害賠償需要從原來(lái)接受賠償?shù)慕M織和機(jī)關(guān)中獲取。
六、完善公益訴訟制度的建議
(一)界定公益訴訟制度適用范圍
公益訴訟制度首先要防止國(guó)有資產(chǎn)的流失。雖然我國(guó)很多法律中都對(duì)國(guó)有資產(chǎn)有明確的規(guī)定，然而在現(xiàn)實(shí)生活中，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)流失的情況比較嚴(yán)重。我國(guó)法律主要是利用行政手段防止國(guó)有資產(chǎn)流失，這種方式無(wú)法起到效果。因此為了保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)，需要將公益訴訟制度延伸到國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)中，起到遏制國(guó)有資產(chǎn)流失的作用。環(huán)境保護(hù)是我國(guó)最注重的問(wèn)題，目前我國(guó)主要是通過(guò)個(gè)人民事賠償、行政手段救濟(jì)和刑事訴訟追究的方式，這些方式仍然無(wú)法完善保護(hù)環(huán)境。因此需要將環(huán)境保護(hù)的公益訴訟權(quán)賦予更多的群體和機(jī)構(gòu)，通過(guò)司法途徑保護(hù)環(huán)境。壟斷行為嚴(yán)重危害社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其很可能是在行政部門(mén)或其他機(jī)構(gòu)的保護(hù)下進(jìn)行，因此將反壟斷案件引入公益訴訟，則可以形成多方位的約束。另外還有消費(fèi)權(quán)益保護(hù)案件，需要注意的是，個(gè)人消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不在公益訴訟制度范內(nèi)。
(二)公共利益的改革
隨著公益訴訟維護(hù)的是公共利益，然而公共利益涵蓋的內(nèi)容非常廣泛，對(duì)其并沒(méi)有明確的定義，因此無(wú)法明確界定公共利益的內(nèi)容。通過(guò)對(duì)公共利益的研究和分析，可以確定公共利益具有不確定性和公共性。其不確定性主要表現(xiàn)在公共利益注意和內(nèi)容的不確定，而公共性則表現(xiàn)在與私益區(qū)分開(kāi)。公共利益與政治、經(jīng)濟(jì)、文化具有一定的關(guān)聯(lián)，本文主要將其分為國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和個(gè)人利益。因此公共利益的范圍應(yīng)該隨著我國(guó)的發(fā)展而變化，具有一定的靈活性，同時(shí)需要借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)列舉公共利益包括內(nèi)容，如公共道路、交通設(shè)施，排除看似公共實(shí)則私益的內(nèi)容，確定公共利益的范圍。
七、結(jié)語(yǔ)
綜上所述，近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展非常明顯，然而人們逐漸意識(shí)到，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境污染更加嚴(yán)重，公共利益侵害問(wèn)題也日益增加，因此需要注重公益訴訟制度的構(gòu)建。通過(guò)上述分析可知，我國(guó)公益訴訟制度還不夠完善，需要結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況加以改善。
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［13］高波．?dāng)U大還是縮小:民事公益訴訟主體分析———以文義解釋為視角［J］．武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2013，06:973－981．
被專(zhuān)家們稱(chēng)為“公益訴訟鼻祖”的1997年一起由河南省南陽(yáng)市方城縣檢察院辦理的國(guó)有資產(chǎn)流失案，開(kāi)啟了公益訴訟的先河，并且被載入民事訴訟法教材。此后，鑒于其在保護(hù)公共利益上改變了我國(guó)公共利益保護(hù)不力或無(wú)人保護(hù)的現(xiàn)狀，一定程度上遏制了國(guó)家利益和其他公共利益受侵害的行為，全國(guó)多地檢察機(jī)關(guān)紛紛效仿，并也由此收到了良好的法律效果和社會(huì)效果。那么，什么是公益訴訟呢？公益訴訟是指為了維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益由檢察機(jī)關(guān)、公益性團(tuán)體或個(gè)人所提起的具有公益性質(zhì)的訴訟活動(dòng)。與維護(hù)個(gè)人和組織自身的合法權(quán)益的私益訴訟相比較，公益訴訟的訴訟目的是維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)秩序，其不是一種單獨(dú)的訴訟形式。那么環(huán)境公益訴訟我們又該如何了解呢？
環(huán)境公益訴訟是公益訴訟中的一個(gè)重要板塊，指以公民、組織或機(jī)關(guān)作為原告，以損害國(guó)家、社會(huì)或者不特定多數(shù)人的環(huán)境公益的行為作為訴訟對(duì)象，以要求對(duì)環(huán)境的加害方停止侵害、排除妨礙為訴訟目的的訴訟活動(dòng)。新《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提出訴訟?！?據(jù)此，我們可以知道環(huán)境公益訴訟的主體為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。那么對(duì)于“法律規(guī)定的”的限制范圍問(wèn)題我們?cè)撊绾卫斫饽?？目前，有兩種不同觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“法律規(guī)定的”是對(duì)“機(jī)關(guān)”的限制，也是對(duì)“有關(guān)組織”的限制；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為“法律規(guī)定的”僅僅是對(duì) “機(jī)關(guān)”的限制，而對(duì)“有關(guān)組織”不限制。參照有關(guān)立法資料和立法工作者的釋義綜合分析，可知：立法的本意并不在于強(qiáng)調(diào)“有關(guān)組織”須由法律規(guī)定，而是在于說(shuō)明“至于哪些組織適宜提起公益訴訟，可以在制定相關(guān)法律時(shí)作出進(jìn)一步明確規(guī)定，還可以在司法實(shí)踐中逐步探索?！币虼耍l里的“有關(guān)組織”應(yīng)該不受“法律規(guī)定的”限制，但與事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)有一定的關(guān)聯(lián)。
民事訴訟法中對(duì)原告資格的限定是制約公益訴訟在那么長(zhǎng)的時(shí)間里沒(méi)有得到發(fā)展的重要原因。最為明顯的例子是，在過(guò)去幾年，特別是在環(huán)境污染案件中，一些環(huán)保組織向法院提起公益訴訟卻很難立案。作為維護(hù)環(huán)境公共利益有效救濟(jì)措施的環(huán)境民事公益訴訟制度，已獲得社會(huì)和法學(xué)界的廣泛認(rèn)同。但由于在訴訟主體、訴訟目的、訴訟功能、責(zé)任形式等方面環(huán)境公益訴訟與普通的民事訴訟具有明顯的不同，因而，對(duì)有關(guān)環(huán)境公益訴訟制度的建立我們不僅需要在立法模式、立法路徑、立法體例等方面作出慎重選擇，更重要的還在于對(duì)環(huán)境公益訴訟在原告資格、責(zé)任形式、訴訟形式、濫訴限制、判決執(zhí)行等具體制度上進(jìn)行既不同于普通民事訴訟又不違背自身特點(diǎn)的設(shè)立。那么，單就主體而言，我們應(yīng)該做出怎樣的選擇呢？
有關(guān)環(huán)境公益訴訟的原告主體資格，一直是環(huán)境公益訴訟制度最關(guān)鍵的一個(gè)問(wèn)題，世界各國(guó)對(duì)此的規(guī)定也不一，因而其也是我國(guó)學(xué)術(shù)界歷來(lái)討論的熱點(diǎn)問(wèn)題。遺憾的是時(shí)至今日，一個(gè)可以作為通說(shuō)的結(jié)論也沒(méi)有得出。但總的來(lái)說(shuō)，特定國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公民是學(xué)術(shù)界圍繞討論的三類(lèi)基本主體。其中這里的特定國(guó)家機(jī)關(guān)又分為檢察機(jī)關(guān)和法律規(guī)定的具有環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督管理職能的行政機(jī)關(guān)。由此，我們可以將環(huán)境公益訴訟的主體分為兩類(lèi)：一類(lèi)是環(huán)保政府組織，一類(lèi)是環(huán)保非政府組織。環(huán)保政府組織作為國(guó)家的職能機(jī)關(guān)，具有法律明文規(guī)定的權(quán)限，而環(huán)保非政府組織正如我們前面所述，雖然不受“法律規(guī)定的”限制，但與事項(xiàng)應(yīng)有一定的關(guān)系。那么環(huán)保非政府組織在沒(méi)有法律明文規(guī)定的前提下，在我國(guó)未來(lái)的環(huán)境公益訴訟中究竟處于一個(gè)怎樣的地位呢？我們可以從以下四個(gè)方面來(lái)分析：
第一，從環(huán)境公益訴訟的主體方面來(lái)看。我們知道環(huán)境公益訴訟的對(duì)象既包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)，也包括一般的民事主體。環(huán)境國(guó)內(nèi)公益訴訟的主體既包括環(huán)保政府組織，也包括環(huán)保非政府組織。國(guó)家行政機(jī)關(guān)在未履行法定職責(zé)，對(duì)環(huán)境公共利益的損害構(gòu)成不作為時(shí)，即為環(huán)境公益訴訟的對(duì)象；而一般的民事主體，如企、事業(yè)單位和個(gè)人，只有在其行為侵害了環(huán)境公共利益，而環(huán)境行政機(jī)構(gòu)無(wú)力或不能干預(yù)時(shí)，即可成為環(huán)境公益訴訟的對(duì)象。從這里我們就可以知道，對(duì)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)而言，環(huán)保非政府組織是對(duì)政府組織活動(dòng)的一種重要補(bǔ)充；而對(duì)于一般民事主體而言，由于環(huán)境行政機(jī)構(gòu)的職權(quán)限制性，環(huán)保非政府組織的地位就顯得尤為重要，而且是此類(lèi)環(huán)境公益訴訟的重要主體，具有不可替代性。
第二，從環(huán)境公益訴訟的目的來(lái)看。維護(hù)環(huán)境公共利益是環(huán)境公益訴訟的目的。與環(huán)境私益訴訟不同的是，環(huán)境私益訴訟是在某種損害環(huán)境的行為直接損害到私人利益時(shí)，受害人針對(duì)加害人向法院提起的訴訟，其主要是為了私人利益而提起。所以，對(duì)于環(huán)境公益訴訟而言，人不是權(quán)益的直接受損人，而是出于公共責(zé)任和社會(huì)責(zé)任而向法院提訟，從而達(dá)到維護(hù)環(huán)境公益的目的。那么相對(duì)于環(huán)保政府組織的有限性而言，環(huán)保非政府組織不論是從團(tuán)體、組織、個(gè)人的范圍上，還是與環(huán)境公共利益的接觸面上，都是占有絕大優(yōu)勢(shì)的。并且在執(zhí)行力上也比政府組織要高效得多。
第三，從環(huán)境公益訴訟的功能來(lái)看。環(huán)境公益訴訟具有明顯的預(yù)防性，同時(shí)兼具補(bǔ)救性。故只要根據(jù)有關(guān)情況合理地判斷其是否具有發(fā)生侵害的可能性即可，不以發(fā)生實(shí)質(zhì)的損害為要件。環(huán)保非政府組織毫無(wú)疑問(wèn)具有提起環(huán)境民事公益訴訟的積極性，并且可以在專(zhuān)業(yè)知識(shí)、資金力量等訴訟各方面彌補(bǔ)個(gè)人力量的不足和政府組織的效率性，相比于政府組織的干預(yù)，其效果更加積極。
第四，從環(huán)境公益訴訟的責(zé)任形式來(lái)看。環(huán)保政府組織和環(huán)保非政府組織都可以提起環(huán)境公益訴訟，但無(wú)人的情況也難免會(huì)發(fā)生。賦予對(duì)環(huán)境公共利益受損有切身體會(huì)的環(huán)保非政府組織公益訴權(quán)，能充分發(fā)揮公眾力量制止違法行為，保護(hù)環(huán)境公共利益。
據(jù)此，我們可以清晰的發(fā)現(xiàn)，環(huán)保非政府組織在我國(guó)未來(lái)的環(huán)境公益訴訟中將會(huì)發(fā)揮越來(lái)越大、越來(lái)越多的作用，不論是在補(bǔ)充政府組織職能不足的情況下，還是在個(gè)人力量過(guò)于薄弱的情況下，其都起著不可替代的積極作用。而其對(duì)我國(guó)公益訴訟的更好發(fā)展也起到了不可忽略的重要作用。
參考文獻(xiàn)：
[1]郭俊芳.試論我國(guó)的公益訴訟制度[J].法制與經(jīng)濟(jì)，2006（8）.
[2]于千.環(huán)境公益訴訟亟待立法[N]. 青島財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)， 2009-07-31.
二、國(guó)外有關(guān)適格原告理論
( 一) 訴訟實(shí)施權(quán)理論
訴訟實(shí)施權(quán)理論認(rèn)為，作為訴訟當(dāng)事人既可以與案件具有實(shí)體法律上的利害關(guān)系，享有訴訟實(shí)施權(quán)，也可以為保護(hù)他人利益而具有訴訟實(shí)施權(quán)，成為適格當(dāng)事人。有無(wú)訴訟實(shí)施權(quán)是判斷是否是適格當(dāng)事人的重要標(biāo)準(zhǔn)。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中，與案件沒(méi)有直接的利害關(guān)系，但是卻是為了保護(hù)社會(huì)公共利益和國(guó)家的利益而行使訴權(quán)，提起環(huán)境公益訴訟，符合訴訟實(shí)施理論的正當(dāng)當(dāng)事人的要求。
( 二) 公共信托理論
公共信托產(chǎn)生于羅馬法，其基本含義是: 空氣、河流、海岸等均是人類(lèi)的共同財(cái)產(chǎn)，為了公共利用之目的而通過(guò)信托的方式交由國(guó)王或政府持有。美國(guó)密歇安大學(xué)的薩克斯教授第一次提出了環(huán)境公共信托理論。主張國(guó)家和政府作為受托人，承擔(dān)著保全、保存、保護(hù)信托財(cái)產(chǎn)并使之處于安全狀態(tài)的義務(wù)，而作為受益人的全體公民，對(duì)環(huán)境資源享有所有權(quán)和受益權(quán)，一旦國(guó)家或政府損害了受益人的合法權(quán)益，公民可主張其權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境利益的保護(hù)。該理論為公民個(gè)人主張環(huán)境公益訴訟權(quán)提供了的有力依據(jù)。
( 三) 適格當(dāng)事人擴(kuò)張理論
當(dāng)事人適格又稱(chēng)為正當(dāng)當(dāng)事人，是指在具體的訴訟中，對(duì)于作為訴訟標(biāo)的的民事權(quán)利或民事法律關(guān)的有實(shí)施訴權(quán)的權(quán)能，即能夠能以自己的名義起訴或者應(yīng)訴的資格。這被稱(chēng)為傳統(tǒng)當(dāng)事人適格理論。隨著社會(huì)環(huán)境問(wèn)題的發(fā)展，適格當(dāng)事人擴(kuò)張理論應(yīng)運(yùn)而生，該理論主張，公益訴訟適格當(dāng)事人不應(yīng)該僅局限于法律規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在環(huán)境公益訴訟中表現(xiàn)出較強(qiáng)的訴訟對(duì)抗能力。環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中更多的表現(xiàn)是為弱者提供法律援助并進(jìn)行環(huán)境維權(quán)宣傳。賦予公民提起環(huán)境公益訴訟權(quán)，對(duì)提高公民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和權(quán)利意識(shí)方面都有很大的影響。
三、完善我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告資格的法律建議
( 一) 立法明確環(huán)境公益訴訟的原告范圍
引言
新《民訴法》第五十五條明確了我國(guó)提起環(huán)境公益訴訟的條件，規(guī)定了適用環(huán)境公益訴訟的范圍和原告資格問(wèn)題。這使得我國(guó)環(huán)境公益訴訟有法可依，從法律位階上解決了環(huán)境公益訴訟僅僅依靠地方規(guī)定開(kāi)展的困境，也使得訴訟理念的變革與發(fā)展更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)法律的要求，成為我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)的里程碑。
但是，該條規(guī)定比較原則，只是為環(huán)境公益訴訟制度的創(chuàng)立提供了法律依據(jù)，而具體的實(shí)施規(guī)則尚需在司法實(shí)踐中進(jìn)一步探索。具體哪些國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織能夠成為提訟的主體，還有待于進(jìn)一步明確；否則，環(huán)境公益訴訟的開(kāi)展將面臨困境。據(jù)《南方周末》報(bào)道，新民訴法實(shí)施8個(gè)月以來(lái)，環(huán)境公益訴訟迎來(lái)的卻是一場(chǎng)“倒春寒”。相比較民訴修法之前的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在環(huán)境公益訴訟中的“基本勝訴”，2013年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)共提起6起環(huán)境公益訴訟，無(wú)一立案，“全軍覆沒(méi)”。作為環(huán)保部下屬的“官方”組織尚且如此，民間環(huán)保組織更是步履艱難。從法律層面講，這是環(huán)境公益訴訟主體懸而未決之下，地方法院的集體沉默。
目前，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法（修正案草案）》中關(guān)于環(huán)境公益訴訟主體的規(guī)定正在審議中。筆者認(rèn)為，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)該在新《民訴法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確哪些“機(jī)關(guān)”、哪些“社會(huì)組織”可以成為環(huán)境公益訴訟中的適格主體，即明確界定有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的機(jī)關(guān)和組織的范圍，同時(shí)也應(yīng)在司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上逐步將公民個(gè)人納入環(huán)境公益訴訟的適格主體范圍。
明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”
根據(jù)新《民訴法》的規(guī)定，可以提起環(huán)境公益訴訟的機(jī)關(guān)只有“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，其含義是可以提起環(huán)境公益訴訟的機(jī)關(guān)，要有明確的法律依據(jù)。這個(gè)依據(jù)不僅要求機(jī)關(guān)的設(shè)立和職能由法律規(guī)定，其可以提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利也要由法律明確規(guī)定（高民智，2012）。然而，縱觀我國(guó)關(guān)于環(huán)境公益訴訟的相關(guān)法律，目前可以作為行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟唯一明確、直接的法律依據(jù)只有《海洋環(huán)境保護(hù)法》，其中第九十條明確規(guī)定了海洋行政主管部門(mén)可以就海洋環(huán)境污染事件提起公益訴訟，而其他環(huán)保行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)并不具有提起環(huán)境公益訴訟的主體資格（齊樹(shù)潔，2013）。因此有關(guān)法律規(guī)定有待完善。
（一）規(guī)定有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的行政機(jī)關(guān)
從我國(guó)環(huán)境執(zhí)法的實(shí)際情況來(lái)看，環(huán)保行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)無(wú)論從權(quán)力大小、權(quán)力行使環(huán)境還是從權(quán)力性質(zhì)看，都與環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要相距甚遠(yuǎn)；賦予其公益訴訟原告資格是對(duì)環(huán)境公權(quán)力的不足和環(huán)境管理體制缺陷的適度矯正。先由政府部門(mén)作為公益訴訟原告提訟，能保證環(huán)境公益訴訟這項(xiàng)制度改革由淺入深、由點(diǎn)到面、積極穩(wěn)健地有序展開(kāi)。同時(shí)，由政府職能部門(mén)——環(huán)保行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告探索環(huán)境公益訴訟也有利于社會(huì)穩(wěn)定（曹樹(shù)青，2012）。
從近年來(lái)我國(guó)環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐探索來(lái)看，政府機(jī)關(guān)及有關(guān)行使環(huán)境管理職權(quán)的部門(mén)都以積極的姿態(tài)參與到訴訟中，這充分體現(xiàn)了相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境公益訴訟的支持和重視。典型的案例有1995年黑龍江省雞西市梨樹(shù)區(qū)人民政府訴雞西市化工局、沈陽(yáng)冶煉廠環(huán)境污染案，2002年塔斯曼海輪重大油污賠償案，2007年貴州省清鎮(zhèn)市“兩湖一庫(kù)”管理局訴貴州天峰化工公司排污侵權(quán)案等。
鑒于目前我國(guó)個(gè)別單項(xiàng)環(huán)保法律對(duì)環(huán)境公益訴訟已有零星規(guī)定，因此正在修改的《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)在《海洋環(huán)境保護(hù)法》和新《民訴法》的基礎(chǔ)上，對(duì)有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一做出規(guī)定，其他單項(xiàng)環(huán)保法律則無(wú)需再做出分散規(guī)定（別濤，2013）。對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的訴權(quán)做出明確規(guī)定，有利于克服我國(guó)當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法體制存在的諸多弊端，彌補(bǔ)行政執(zhí)法的漏洞，有效加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的效果。
（二）賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的主體資格
此前，我國(guó)法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的主體地位的規(guī)定一直不甚明確，導(dǎo)致案件的受理率偏低。目前我國(guó)檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟制度的積極性并不是很高，這與檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)相關(guān)工作，以及檢察機(jī)關(guān)并不完全具備搜集環(huán)境公益訴訟證據(jù)的專(zhuān)業(yè)能力與手段有較大關(guān)系。因此，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的訴權(quán)有待在立法中進(jìn)一步予以明確。
筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)具備環(huán)境公益訴訟的原告資格，不過(guò)其原告資格尚需有關(guān)法律的進(jìn)一步明確，且檢察機(jī)關(guān)也并非在任何時(shí)候均可以提起環(huán)境公益訴訟。只有在找不到其他權(quán)利主體，或者其能力不足、難度過(guò)大時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才有必要提起環(huán)境公益訴訟（劉冬京，葛丹，2012）。
此外，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中處于準(zhǔn)原告的地位，即其不是民事訴訟法和行政訴訟法所規(guī)定的因權(quán)利受到侵害而當(dāng)然獲得的訴權(quán)，其在環(huán)境公益訴訟中的訴權(quán)是由其作為國(guó)家和社會(huì)公益（包括環(huán)境公益）代表人的特定身份而由法律特別授予的（張世軍，2012）。因此，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)支持、督促的方式來(lái)推動(dòng)環(huán)境公益訴訟程序的啟動(dòng)，在推動(dòng)無(wú)效的情況下則采用直接的方式提起環(huán)境公益訴訟。第一，支持，即檢察機(jī)關(guān)利用自身的資源優(yōu)勢(shì)，對(duì)涉及侵害環(huán)境公益的案件，依職權(quán)支持環(huán)境利益受損一方提起環(huán)境公益訴訟。第二，督促，即對(duì)于遭受損害的環(huán)境公共利益，環(huán)保監(jiān)管部門(mén)不行使或怠于行使自己的監(jiān)管職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)以監(jiān)督者的身份，采用《檢察建議書(shū)》等形式督促環(huán)保監(jiān)管部門(mén)依法履行職責(zé)，進(jìn)行行政處罰；或者采用《民事督促書(shū)》，督促環(huán)保監(jiān)管部門(mén)依法提訟，保護(hù)環(huán)境公共利益（別濤、別智，2008）。第三，直接，即對(duì)于侵害環(huán)境公益的行為，無(wú)人或被督促單位不的，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定，直接以原告的身份向法院提起環(huán)境公益訴訟。
據(jù)報(bào)道，自1997年以來(lái)，各地檢察機(jī)關(guān)開(kāi)始嘗試環(huán)境公益訴訟案件工作，在浙江、福建、河南、山東等地均取得了較好的法律和社會(huì)效果，為檢察機(jī)關(guān)日后開(kāi)展此項(xiàng)工作提供了豐富的實(shí)踐成果和參考經(jīng)驗(yàn)。典型案例如2003年山東省樂(lè)陵市人民檢察院訴金鑫化工廠違法排污案，2008年廣東省廣州市海珠區(qū)人民檢察院訴被告明水域污染損害賠償糾紛案，2009年江蘇省無(wú)錫市錫山區(qū)人民檢察院訴李華榮、劉士密破壞高速公路公共環(huán)境案等。
明確“有關(guān)組織”的范圍
新民訴法只規(guī)定了“有關(guān)組織”，而對(duì)有關(guān)組織具體包括哪些社會(huì)組織卻沒(méi)有做出明確的規(guī)定，對(duì)環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的訴權(quán)未予明確，這不利于環(huán)保組織的發(fā)展及其今后環(huán)境保護(hù)和環(huán)境維權(quán)工作的開(kāi)展。
據(jù)報(bào)道，我國(guó)環(huán)保民間組織近年來(lái)發(fā)展迅速。截止到2008年10月，全國(guó)共有環(huán)保民間組織3639家（包括港、澳、臺(tái)地區(qū)）。近年來(lái)，越來(lái)越多的環(huán)保民間組織開(kāi)始涉足民間環(huán)境維權(quán)工作。根據(jù)調(diào)查，已有11%的環(huán)保民間組織參加了環(huán)境維權(quán)工作。尤其是中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)，目前每年都會(huì)提起10起左右環(huán)境公益訴訟案件，在社會(huì)上引起較大關(guān)注。事實(shí)上，環(huán)保民間組織貼近基層、貼近民眾，與受害群眾更容易溝通，在向上傳遞信息、對(duì)外消息、向公眾做好疏通工作等方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。國(guó)際環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐已經(jīng)證明，環(huán)保組織無(wú)論在推動(dòng)環(huán)境法的制定還是在參與環(huán)境管理、監(jiān)督環(huán)境法的實(shí)施中都發(fā)揮了不可替代的作用，特別是當(dāng)政府和污染者、破壞者不愿消除環(huán)境污染或提供其他保護(hù)救濟(jì)措施時(shí)。
與個(gè)人相比，環(huán)保組織在專(zhuān)業(yè)知識(shí)、技術(shù)手段、資金力量等各方面都有更大的優(yōu)勢(shì)。典型案例如2011年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴州省貴陽(yáng)市烏當(dāng)區(qū)定扒造紙廠污染環(huán)境公益訴訟案，是我國(guó)社團(tuán)組織進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的首例勝訴判決。2011年，我國(guó)民間環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟第一案—由“自然之友”、重慶綠聯(lián)會(huì)和云南曲靖市環(huán)保局作為原告，中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究與服務(wù)中心作為支持單位的曲靖鉻渣公益訴訟案獲得正式立案并最終達(dá)成調(diào)解協(xié)議。這些案例反映出環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中訴訟實(shí)力較強(qiáng)、社會(huì)效果較好。
因此筆者認(rèn)為，環(huán)保組織應(yīng)作為環(huán)境公益訴訟的主力軍。在我國(guó)目前環(huán)保組織還不夠成熟與完善的情況下，應(yīng)逐步培育成熟的環(huán)保組織，并在《環(huán)境保護(hù)法》的修改中進(jìn)一步明確環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的主體資格，對(duì)經(jīng)一定程序獲得認(rèn)可的環(huán)保組織，如對(duì)依法登記成立的、按照其章程長(zhǎng)期實(shí)際專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)的、有專(zhuān)職環(huán)境保護(hù)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和法律工作人員的、非營(yíng)利性的環(huán)境保護(hù)組織可賦予其提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。
賦予公民個(gè)人原告資格
（一）相關(guān)規(guī)定未明確賦予公民個(gè)人原告的資格
雖然新《民訴法》賦予“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，卻始終沒(méi)有給予公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的原告資格。因此，我國(guó)目前的環(huán)境公益訴訟是公民“缺席”的環(huán)境公益訴訟。
事實(shí)上，環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的損害具有廣泛性、潛伏性、復(fù)雜性、社會(huì)性，單靠立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的力量不足以保護(hù)環(huán)境公益，必須依靠公眾積極參與環(huán)境行政與環(huán)境司法的過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)。而且，公民個(gè)人與環(huán)境公益的聯(lián)系最為密切，賦予公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利是從法律上保障公民對(duì)環(huán)境行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)環(huán)境公益民事侵權(quán)行為進(jìn)行補(bǔ)救的根本途徑。
此外，在我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定中，公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟是有一定的法律依據(jù)的，我國(guó)《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等都有關(guān)于單位及個(gè)人提起環(huán)境侵權(quán)訴訟的規(guī)定。而且司法實(shí)踐中也出現(xiàn)了公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟并被法院受理的案例。
（二）賦予公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的資格
政府不可能擁有足夠的執(zhí)法資源在全國(guó)范圍內(nèi)監(jiān)控每一個(gè)污染源，而了解該污染源的公民個(gè)人或環(huán)保組織常常是違法排污、破壞環(huán)境行為最經(jīng)濟(jì)、最有效的監(jiān)督者。環(huán)境公益訴訟不僅是公民個(gè)人維護(hù)公共環(huán)境權(quán)益的一種訴訟手段，而且是公眾參與環(huán)境管理、公害解決過(guò)程的一項(xiàng)重要制度。公民個(gè)人運(yùn)用司法手段解決環(huán)境公害、治理環(huán)境污染、遏制生態(tài)破壞，必將增強(qiáng)公民保護(hù)環(huán)境的意識(shí)和維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益的信念，同時(shí)也為環(huán)境公益訴訟制度的建立與完善創(chuàng)造良好的民眾基礎(chǔ)。因此，在以后的立法和司法解釋中應(yīng)逐步放開(kāi)對(duì)公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的限制，有條件地賦予公民個(gè)人在環(huán)境公益訴訟中的原告資格。
綜上所述，新民訴法關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定是一個(gè)概括性、指引性條款，更是一個(gè)開(kāi)放性、宣示性條款，未來(lái)發(fā)展的空間還很大。相關(guān)立法部門(mén)應(yīng)該積極順應(yīng)環(huán)保要求、社會(huì)需要，適時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善民訴法、環(huán)保法和相應(yīng)的配套法律和法規(guī)，對(duì)環(huán)境公益訴訟主體的適格性做出具體的規(guī)定，明確有關(guān)機(jī)關(guān)、組織在何種條件下能夠作為原告提起環(huán)境公益訴訟，使環(huán)境公益訴訟制度具有操作性，從而保障我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的健康發(fā)展。
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2012年8月，修改的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新《民訴法》）第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”新《民訴法》第55條首次對(duì)公益訴訟制度作出明確規(guī)定，這在我國(guó)公益訴訟發(fā)展史上具有劃時(shí)代的意義，標(biāo)志著社會(huì)公共利益司法救濟(jì)機(jī)制的正式建立。近年來(lái)，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)通過(guò)司法實(shí)踐對(duì)環(huán)境公益訴訟開(kāi)展了一系列探索，辦理了若干環(huán)境公益訴訟案件，開(kāi)啟了我國(guó)環(huán)境公益訴訟實(shí)踐的先河，具有特殊的實(shí)踐和理論價(jià)值。筆者結(jié)合辦理的浙江首例環(huán)境公益訴訟及后續(xù)若干案件，對(duì)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的問(wèn)題進(jìn)行若干探討，以求進(jìn)一步推進(jìn)和完善檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐。
一、嘉興檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐
浙江嘉興地處中國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)，素有“魚(yú)米之鄉(xiāng)”、“絲綢之府”之美譽(yù)，輕紡、印染、皮革等行業(yè)發(fā)達(dá)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了一定的貢獻(xiàn)，但也對(duì)本地環(huán)境造成了污染和破壞，近年來(lái)環(huán)境污染問(wèn)題一直成為制約嘉興社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)、科學(xué)發(fā)展的一個(gè)重要瓶頸。嘉興檢察機(jī)關(guān)立足法律監(jiān)督職能創(chuàng)新，積極探索開(kāi)展環(huán)境公益訴訟工作，多年來(lái)一直走在浙江省前列。在制度層面，早在2009年6月，嘉興市南湖區(qū)檢察院就與區(qū)環(huán)保局率先制定出臺(tái)了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)公益訴訟的若干意見(jiàn)》，首次通過(guò)地方規(guī)范性文件形式參與到環(huán)境保護(hù)工作領(lǐng)域。當(dāng)年，海寧、秀洲等基層檢察院也相繼與環(huán)保部門(mén)簽署文件。2010年5月，經(jīng)過(guò)與市環(huán)保局多次協(xié)商，反復(fù)論證，并結(jié)合嘉興實(shí)際情況，最終會(huì)簽出臺(tái)了全市層面的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)公益訴訟的若干意見(jiàn)》，該規(guī)范性文件在全省市級(jí)檢察院中為首創(chuàng)，成為指導(dǎo)全市檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保部門(mén)開(kāi)展環(huán)境公益訴訟工作的重要依據(jù)。在實(shí)踐層面，先由基層先行先試，積累經(jīng)驗(yàn)，探索檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境案件的不同方式，再由市院統(tǒng)一指揮，重點(diǎn)突破，提起全省首例環(huán)境公益訴訟，最后由點(diǎn)帶面，全面鋪開(kāi)，大力推進(jìn)環(huán)境公益訴訟工作深入開(kāi)展。2009年12月，嘉興檢察機(jī)關(guān)通過(guò)靈活運(yùn)用民事行政檢察職能，以支持起訴的方式成功辦理了一起廢舊塑料造粒小作坊污染環(huán)境案。2011年11月，嘉興檢察機(jī)關(guān)成功辦理了浙江省首例環(huán)境公益訴訟案，因2010年嘉興市綠誼環(huán)保服務(wù)有限公司等五家企業(yè)將5000余噸含鉻污泥傾倒于平湖市飲用水源保護(hù)區(qū)造成環(huán)境污染，嘉興檢察機(jī)關(guān)在全省首次作為原告向法院提起民事訴訟，要求五被告賠償損失，并首次指派檢察員以公益訴訟原告身份出席法庭參加庭審。該案的成功辦理，打破了浙江省環(huán)境公益訴訟“紙上談兵”的局面，開(kāi)啟了全省環(huán)境公益訴訟的破冰之旅，對(duì)于全省檢察機(jī)關(guān)的環(huán)境公益訴訟實(shí)踐具有重要的示范價(jià)值。該案被浙江省檢察院評(píng)為2011年度全省四大檢察創(chuàng)新成果之一，被《浙江法制報(bào)》、浙江法治在線網(wǎng)站評(píng)選為2011年度浙江省“十大法治新聞事件”。繼成功辦理全省首例環(huán)境公益訴訟案后，嘉興檢察機(jī)關(guān)在全市范圍內(nèi)大力推進(jìn)環(huán)境公益訴訟工作。2012年，嘉興市所轄桐鄉(xiāng)、嘉善、南湖、海寧等基層檢察院均向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞瓠h(huán)境公益訴訟，而且各自呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。
二、對(duì)嘉興檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的反思
（一）檢察機(jī)關(guān)的原告資格與主體定位
1.原告資格問(wèn)題。修改前《民訴法》第108條規(guī)定起訴的原告必須是“與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”，這一原告資格的限制一度成為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟無(wú)法逾越的司法障礙?！睹裨V法》修改后，除在私益訴訟領(lǐng)域繼續(xù)保留這一原告資格限制外，在第55條創(chuàng)設(shè)公益訴訟制度，并將公益訴訟原告資格限定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，與“有直接利害關(guān)系”的資格限制相比已相對(duì)寬松。但新《民訴法》卻并未明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，而僅用“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”予以含糊界定，導(dǎo)致司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)作原告提起環(huán)境公益訴訟仍無(wú)明確具體之規(guī)定，在浙江省首例環(huán)境公益訴訟案中，檢察機(jī)關(guān)的原告資格問(wèn)題是庭審的爭(zhēng)議焦點(diǎn)之一，幾被告數(shù)次對(duì)檢察機(jī)關(guān)的原告資格提出質(zhì)疑。在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的依據(jù)主要基于當(dāng)?shù)貦z察院與法院的會(huì)簽文件，或者地方人大常委會(huì)關(guān)于對(duì)公益訴訟實(shí)施檢察監(jiān)督的決議等地方性法律依據(jù)，顯然這些依據(jù)程序不規(guī)范、效力等級(jí)低，無(wú)法從根本上解決檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告的資格問(wèn)題，嚴(yán)重制約檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟工作的開(kāi)展。
2.主體定位問(wèn)題。新《民訴法》第55條規(guī)定的公益訴訟原告主體包括兩類(lèi)：一是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)；二是有關(guān)組織。（1）關(guān)于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，目前關(guān)于環(huán)境公益訴訟原告資格的規(guī)定僅見(jiàn)于《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定，對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。由此，海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)是目前唯一具有明確法律授權(quán)的環(huán)境公益訴訟原告資格的機(jī)關(guān)，在海洋環(huán)境污染案件中，檢察機(jī)關(guān)與海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)在原告問(wèn)題上存在主體沖突問(wèn)題。關(guān)于地方環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)能否成為環(huán)境公益訴訟原告一直存在爭(zhēng)議，但是在2010年6月最高人民法院的《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見(jiàn)》中，要求各級(jí)人民法院要“依法受理環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)代表國(guó)家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件”，司法實(shí)踐中亦有環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)作原告提起環(huán)境公益訴訟的探索。檢察機(jī)關(guān)與地方環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)之間就環(huán)境公益訴訟原告問(wèn)題也存在主體沖突問(wèn)題。（2）關(guān)于“有關(guān)組織”?！董h(huán)境保護(hù)法修正案（草案二次審議稿》）規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)可以向人民法院提起訴訟?！彪S著環(huán)境保護(hù)法的即將修改，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)等環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中將起到越來(lái)越重要的作用。檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保組織之間如何協(xié)調(diào)發(fā)揮作用將成為一個(gè)不得不面對(duì)的問(wèn)題。
（二）檢察機(jī)關(guān)收集證據(jù)與訴訟請(qǐng)求的確定
1.證據(jù)收集問(wèn)題。我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定，環(huán)境污染損害賠償案件實(shí)行舉證責(zé)任倒置制度，由污染者就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任，但檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟仍需承擔(dān)污染者存在污染行為以及污染損害后果的舉證責(zé)任。由于環(huán)境污染具有專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性，檢察機(jī)關(guān)在事實(shí)認(rèn)定和證據(jù)收集等方面需要一定的專(zhuān)業(yè)技術(shù)做支撐，特別是對(duì)環(huán)境污染損害后果的舉證更是遇到司法鑒定的瓶頸難題。在環(huán)境公益訴訟中，污染物的性質(zhì)、污染范圍、污染程度，以及污染造成經(jīng)濟(jì)損失的具體金額，都需要由具備評(píng)估能力和司法鑒定資質(zhì)的第三方鑒定機(jī)構(gòu)作出的司法鑒定文書(shū)為證據(jù)才能最終確定。而生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估鑒定是一個(gè)多學(xué)科、綜合性和技術(shù)性都很強(qiáng)的工作，國(guó)內(nèi)既具備評(píng)估能力，又有司法鑒定資質(zhì)的機(jī)構(gòu)少之又少，浙江省至今沒(méi)有一家具有司法鑒定資質(zhì)的環(huán)境損害評(píng)估鑒定機(jī)構(gòu)。正是由于司法鑒定困難，嘉興檢察機(jī)關(guān)的大部分訴訟請(qǐng)求僅局限在“排除妨礙”層面上，或者由于證據(jù)缺位，不得不接受法院調(diào)解結(jié)案，只有突破環(huán)境損害司法鑒定難題，環(huán)境公益訴訟才能走上正軌。此外，檢察機(jī)關(guān)基于訴訟監(jiān)督權(quán)所擁有的調(diào)查取證權(quán)、調(diào)卷權(quán)、詢問(wèn)權(quán)等權(quán)力在環(huán)境公益訴訟案件中能否使用，檢察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)的證明力大小等問(wèn)題都沒(méi)有明確的法律依據(jù)。
2.訴訟請(qǐng)求的確定。我國(guó)《民法通則》規(guī)定的侵權(quán)民事責(zé)任承擔(dān)方式主要包括停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失等。對(duì)于環(huán)境污染侵權(quán)行為，檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)可以提出哪幾種訴訟請(qǐng)求引起諸多爭(zhēng)議，各個(gè)地區(qū)和不同個(gè)案也有不同的做法。筆者根據(jù)嘉興司法實(shí)踐，將環(huán)境公益訴訟類(lèi)型分為排除妨礙型公益訴訟和賠償損失型公益訴訟，訴訟類(lèi)型區(qū)分的主要標(biāo)準(zhǔn)是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的訴訟請(qǐng)求不同，以“排除妨礙、停止侵害、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀”為訴訟請(qǐng)求的稱(chēng)之為排除妨礙型公益訴訟，以“賠償損失”為訴訟請(qǐng)求的稱(chēng)之為賠償損失型公益訴訟。排除妨礙型公益訴訟的訴訟請(qǐng)求與污染者承擔(dān)的行政責(zé)任有重疊的部分，往往實(shí)際意義不大，且容易導(dǎo)致司法資源浪費(fèi)，而賠償損失型環(huán)境公益訴訟是最典型的公益訴訟，如前所述，由于司法鑒定難題導(dǎo)致證明具體污染損失金額的證據(jù)缺位，此類(lèi)訴訟卻難以展開(kāi)或者以調(diào)解結(jié)案。
（三）環(huán)境公益訴訟資金問(wèn)題
關(guān)于環(huán)境公益訴訟的資金問(wèn)題，一方面是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟時(shí)所需資金問(wèn)題，另一方面是環(huán)境公益訴訟勝訴后，環(huán)境損害賠償金的歸屬問(wèn)題。目前環(huán)境公益訴訟面臨巨大的訴訟成本難題，評(píng)估費(fèi)、鑒定費(fèi)、訴訟費(fèi)以及其他費(fèi)用讓環(huán)境公益訴訟舉步維艱，特別是目前環(huán)境污染的評(píng)估鑒定費(fèi)用非常高，僅鑒定污染物屬于危險(xiǎn)廢物還是一般固廢就需要數(shù)萬(wàn)元，環(huán)境損害評(píng)估司法鑒定更是價(jià)格不菲，高達(dá)幾十萬(wàn)元，這些訴訟成本由檢察機(jī)關(guān)或者環(huán)保部門(mén)承擔(dān)都不現(xiàn)實(shí)。另外，因勝訴而取得的損害賠償金的歸屬問(wèn)題十分復(fù)雜。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟從本質(zhì)上屬于民事訴訟，根據(jù)民事訴訟規(guī)則，環(huán)境損害賠償金應(yīng)由被告支付給原告，但由于環(huán)境公益訴訟的公益性以及檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中僅行使訴訟權(quán)利而不享有實(shí)體權(quán)利，損害賠償金的所有權(quán)并不歸屬于檢察機(jī)關(guān)，理論上應(yīng)歸屬于社會(huì)公眾，但實(shí)際上卻難以操作。
三、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟之制度突破
（一）明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的主體資格
新《民訴法》第55條規(guī)定，可提起環(huán)境公益訴訟的主體是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”為一項(xiàng)法律授權(quán)性規(guī)范，新《民訴法》將環(huán)境公益訴訟起訴主體授權(quán)給了其他法律規(guī)定。我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)包括很多類(lèi)型，既包括權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)，又包括審判機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)，在當(dāng)前情況下，相較于其他國(guó)家機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告具有較大的優(yōu)勢(shì)。首先，檢察機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)的訴訟能力和超脫地位，有更大的把握勝訴。同環(huán)保部門(mén)和環(huán)保組織相比，檢察機(jī)關(guān)不僅擁有一支長(zhǎng)期從事司法工作的法律專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍，還享有調(diào)查取證等諸多職權(quán)，熟悉證據(jù)固定和訴訟程序，能有力的抗衡強(qiáng)勢(shì)被告，取得勝訴。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)還能超越地方保護(hù)主義的桎梏，獨(dú)立地從事環(huán)境公益訴訟活動(dòng)，真正維護(hù)環(huán)境公共利益。其次，檢察機(jī)關(guān)具有權(quán)威的司法震懾力，能產(chǎn)生“外溢”的訴訟效果。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)不僅能在環(huán)境公益訴訟的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有關(guān)部門(mén)的瀆職、濫權(quán)等違法犯罪現(xiàn)象，而且能通過(guò)提起環(huán)境公益訴訟，有力地震懾被告及其他同類(lèi)違法者，促使他們自覺(jué)維護(hù)社會(huì)公共利益。在2009年嘉興檢察機(jī)關(guān)辦理的全省首例環(huán)境支持起訴案中，通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的介入，這起環(huán)境污染案件在事發(fā)三年后終于得到圓滿解決，違法設(shè)立且嚴(yán)重?cái)_民的污染企業(yè)主動(dòng)搬離原址，附近遭受污染侵害的居民百姓對(duì)處理結(jié)果表示非常滿意。再次，檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告符合世界通例。世界上絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)，無(wú)論是大陸法系還是英美法系國(guó)家，檢察機(jī)關(guān)通常被認(rèn)為是社會(huì)公共利益的代表，諸如美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、日本、俄羅斯、我國(guó)澳門(mén)地區(qū)等都賦予了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。因此，賦予檢察機(jī)關(guān)以原告資格是許多國(guó)家在環(huán)境公益訴訟制度中的選擇。故，在實(shí)體法方面，應(yīng)在有關(guān)民事、經(jīng)濟(jì)（商事）實(shí)體法中規(guī)定檢察機(jī)關(guān)具有相應(yīng)職權(quán)，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)違反法律、法規(guī)規(guī)定，損害社會(huì)公共利益、破壞社會(huì)公德，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的民事活動(dòng)的檢察監(jiān)督權(quán)，為檢察院提起公益訴訟，代表國(guó)家以司法手段主動(dòng)干預(yù)民事生活確定法律基礎(chǔ)。在程序法方面，可對(duì)《人民檢察院組織法》進(jìn)行修改，明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力，使檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟具有明確具體的法律依據(jù)。
另外，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域應(yīng)協(xié)調(diào)好與法律規(guī)定的“有關(guān)組織”之間的關(guān)系?；谖覈?guó)環(huán)保公益組織正處于發(fā)展過(guò)程中，還很不成熟，在社會(huì)生活中還沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，而檢察機(jī)關(guān)提出環(huán)境公益訴訟具有諸多優(yōu)勢(shì)，因此，環(huán)境公益訴訟發(fā)展前期，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮主要作用，引領(lǐng)環(huán)境公益訴訟健康發(fā)展。當(dāng)環(huán)保組織日益成熟，環(huán)境公益訴訟走上正軌后，有關(guān)環(huán)保組織應(yīng)當(dāng)在環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮主要作用，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，主要是發(fā)揮好訴訟監(jiān)督作用。
（二）制定檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的特別程序
檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟本質(zhì)上屬于民事訴訟范疇，但又不同于普通民事訴訟，筆者認(rèn)為需要制定特別程序?qū)z察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟進(jìn)行規(guī)范，明確檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的定位、證據(jù)收集、訴訟費(fèi)用繳納、職能設(shè)置等規(guī)定。具體包括：明確檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，既具有當(dāng)事人的地位，又具有法律監(jiān)督者的地位，就其所具有的當(dāng)事人的地位而言，檢察機(jī)關(guān)與被告方的訴訟地位應(yīng)該是平等的，雙方應(yīng)享有同等的訴訟權(quán)利，履行對(duì)等的法律義務(wù)。但同時(shí)檢察機(jī)關(guān)又具有法律監(jiān)督者的地位，因此，應(yīng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的起訴權(quán)作出相應(yīng)的限制，如可明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)不能隨意放棄訴權(quán)等。明確賦予檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查核實(shí)權(quán)，以解決環(huán)境侵權(quán)案件中舉證難的問(wèn)題，以形式上的強(qiáng)勢(shì)達(dá)到實(shí)質(zhì)上的對(duì)等。建立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境損害評(píng)估鑒定機(jī)構(gòu)，規(guī)范鑒定評(píng)估行為，完善鑒定標(biāo)準(zhǔn)、程序及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，保證鑒定機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟提供客觀、公正的證據(jù)。修改新《民訴法》第118條的規(guī)定，在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)無(wú)需事先預(yù)交訴訟費(fèi)用，被告敗訴的，由被告承擔(dān)訴訟費(fèi)用，原告敗訴的，從國(guó)庫(kù)或公益訴訟基金撥付③；在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)業(yè)的職能部門(mén)負(fù)責(zé)環(huán)境公益訴訟案件，可與民事行政檢察部門(mén)合署辦公，明確檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各職能部門(mén)之間的權(quán)責(zé)，優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，填補(bǔ)環(huán)境公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)缺乏必要監(jiān)督的漏洞。關(guān)于特別程序的具體形式，筆者建議最高人民法院、最高人民檢察院通過(guò)司法解釋的方法在法律授權(quán)范圍內(nèi)對(duì)環(huán)境公益訴訟案件如何適用法律作出明確、具體的指導(dǎo)性規(guī)則，為檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)辦理具體環(huán)境公益訴訟案件提供具有可操作性的方法。
公益訴訟是指為了維護(hù)社會(huì)公共利益而進(jìn)行的訴訟。公益訴訟涉及到公共利益的界定，這個(gè)地方的公共利益既不是公民個(gè)體的利益，也不是社會(huì)成員個(gè)人利益的簡(jiǎn)單相加，它是一定區(qū)域內(nèi)的全體社會(huì)成員的利益綜合體。[①]公共利益根據(jù)不同的情形有不同的表述：我國(guó)現(xiàn)有的法律中除“公共利益”外，同時(shí)還有“社會(huì)利益”，“國(guó)家整體利益”等意思基本相同的概念。公共利益在我國(guó)的立法中有多處體現(xiàn)，例如，《憲法》第51條規(guī)定公民在行使自由與權(quán)利時(shí)，不得損害“國(guó)家的，社會(huì)的，集體的利益和其它公民合法的自由和權(quán)利”，《著作權(quán)法》第4條規(guī)定著作權(quán)人行使著作權(quán)時(shí)“不得損害公共利益”除此之外，民法通則、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法等部門(mén)法對(duì)于公共利益都做了規(guī)定。
二、現(xiàn)有主要公益訴訟主體資格的缺失
根據(jù)新民訴訟法的規(guī)定（對(duì)于環(huán)境污染案件和侵犯眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等案件可以提起公益訴訟）和理論界的有關(guān)學(xué)說(shuō)我國(guó)的公益訴訟主要分為以下幾類(lèi)：環(huán)境污染、經(jīng)濟(jì)壟斷、侵害消費(fèi)者權(quán)益。
（一） 環(huán)境公益訴訟主體資格的尷尬
環(huán)境問(wèn)題一直以來(lái)困擾著社會(huì)，它不僅危害經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更危害了公民的健康。有些小的環(huán)境污染導(dǎo)致少數(shù)公民利益受損，當(dāng)事人可以直接基于侵權(quán)責(zé)任法提起相應(yīng)的民事訴訟，以此來(lái)保護(hù)自己的權(quán)利。但是對(duì)于影響重大的環(huán)境案件，由于直接受害群體不確定，導(dǎo)致普通公民無(wú)法提起一般的民事訴訟，雖然新民事訴訟法的出現(xiàn)為解決此類(lèi)環(huán)境污染問(wèn)題提供了法律的保障，但是從現(xiàn)實(shí)司法實(shí)踐來(lái)看由于法律對(duì)于主體的確定缺少明確的規(guī)定等因素導(dǎo)致很多案件無(wú)法進(jìn)入審判。例如中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴濰坊水污染企業(yè)案件使新民事訴訟法的實(shí)施陷入了尷尬。被學(xué)界認(rèn)為，最適合擔(dān)當(dāng)環(huán)境公益訴訟主體的環(huán)保部下屬機(jī)構(gòu)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)于2013年3月6日向?yàn)H坊市中院提起公益訴訟，但是濰坊中院卻在超過(guò)7天受理期限的情況下不予答復(fù)是否立案。在此之后，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)又針對(duì)山西省原平市住建局環(huán)境侵權(quán)案向山西忻州中院提起環(huán)境公益訴訟；針對(duì)重慶市雙慶硫酸鋇有限公司環(huán)境污染案向重慶市第4法院提起環(huán)境公益訴訟，但是，兩起案件均未被法院受理。[②]除了法律缺少明確規(guī)定外，案件不被受理與地方政府干預(yù)司法，維護(hù)地方利益有關(guān)。但是主要的問(wèn)題依然在于，僅僅一個(gè)發(fā)條無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用，因此我國(guó)立法機(jī)關(guān)還應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的司法解釋才能夠使得環(huán)境類(lèi)公益訴訟真正進(jìn)入正軌。
（二）、企業(yè)壟斷損害消費(fèi)者利益
我國(guó)的壟斷企業(yè)大多和體制有關(guān)，帶有行政主義色彩。壟斷性企業(yè)往往受到地方政府的保護(hù)，雖然給地方政府帶來(lái)了財(cái)政收入，但是嚴(yán)重?fù)p害了公民利益和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平性，因此由于壟斷企業(yè)導(dǎo)致的侵害消費(fèi)者、其他企業(yè)利益的事件一般很難通過(guò)司法途徑予以解決。可以這么說(shuō)，在我國(guó)企業(yè)壟斷的產(chǎn)生是行政權(quán)擴(kuò)張的結(jié)果。[③]針對(duì)這種情況的公益訴訟如何提起，成為一個(gè)嚴(yán)峻的問(wèn)題。雖然新民事訴訟法出臺(tái)后有關(guān)機(jī)關(guān)可以對(duì)此提起公益訴訟，但是這個(gè)有關(guān)機(jī)關(guān)的是否可以包括行政機(jī)關(guān)呢，法律并沒(méi)有予以明確的規(guī)定，同時(shí)什么機(jī)關(guān)可以提起這類(lèi)訴訟法律也沒(méi)有規(guī)定。這就是此類(lèi)公益訴訟主體的缺失。
三、公益訴訟主體資格解析
（一）、法律規(guī)定的機(jī)關(guān)
對(duì)于新民事訴訟法中：法律規(guī)定的機(jī)關(guān)，理論界異議較大，從我國(guó)憲法的規(guī)定來(lái)看，有關(guān)機(jī)關(guān)指的是：立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)。但是從法理的角度來(lái)看只有行政機(jī)關(guān)和檢察院可以具有訴權(quán)。對(duì)于檢察院具有訴訟理論界沒(méi)有爭(zhēng)議，對(duì)于其他行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)該具有訴權(quán)，爭(zhēng)議較大。
1、1行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)該具有訴權(quán)
筆者認(rèn)為：行政機(jī)關(guān)不應(yīng)該具有訴權(quán)，理由有三。首先，根據(jù)司法實(shí)踐來(lái)看很多的公益訴訟事件的產(chǎn)生都和地方行政機(jī)關(guān)的不作為或者亂作為有關(guān)，如果允許行政機(jī)關(guān)作為原告，他們有可能通過(guò)訴 訟來(lái)規(guī)避責(zé)任，這種規(guī)避責(zé)任的方式主要是通過(guò)自己提訟來(lái)阻礙其他團(tuán)體提訟的可能，或者通過(guò)規(guī)避利害關(guān)系的方式提起和自己責(zé)任無(wú)關(guān)的訴訟請(qǐng)求，甚至可能通過(guò)偽造證據(jù)形式來(lái)規(guī)避責(zé)任、保護(hù)地方利益。其次，行政機(jī)關(guān)所做的行為應(yīng)該是行政行為，如果由行政機(jī)關(guān)來(lái)提起的訴訟將不具有行政行為性子，這樣的話就和憲法為行政機(jī)關(guān)定義的職能相違背，最后，行政機(jī)關(guān)作為公益訴訟的主體提訟時(shí)，掌握著訴權(quán)和行政權(quán)兩項(xiàng)權(quán)利，這樣的話不利于司法的公正，對(duì)于被告方是不利的和不公平的。
1、2檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)
“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是各國(guó)的通例，無(wú)論是英美法系還是大陸法系國(guó)家，作為行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，都是具有提起公益訴訟的權(quán)利?！盵④]（）雖然我國(guó)訴訟法并沒(méi)有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是否可以作為民事訴訟原告，但是也沒(méi)有禁止其作為原告出現(xiàn)，因此檢察機(jī)關(guān)作為民事訴訟的原告并不和法律相違背。而且，檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)憲法所規(guī)定的專(zhuān)門(mén)進(jìn)行法律監(jiān)督的機(jī)關(guān)，保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)利益是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)。與此同時(shí)，由于公益訴訟一般案情復(fù)雜，訴訟費(fèi)用很高、專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)，例如環(huán)境類(lèi)公益訴訟需要做各種鑒定、化驗(yàn)、評(píng)估等花費(fèi)巨大，需要專(zhuān)業(yè)人生參加，而檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)，擁有足夠的物力財(cái)力、人力去進(jìn)行訴訟。
由檢察機(jī)關(guān)來(lái)提起公益訴訟具有諸多的優(yōu)勢(shì)，但是同時(shí)也存在一個(gè)問(wèn)題：監(jiān)督的空缺。首先是缺少內(nèi)部監(jiān)督，由于公益訴訟剛在立法中予以確認(rèn)，因此檢察機(jī)關(guān)還沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的公益訴訟機(jī)構(gòu)，缺少必要分工。這種內(nèi)部機(jī)構(gòu)分工不明，不利于檢察機(jī)關(guān)自己監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)。其次，缺少社會(huì)的有效監(jiān)督，根據(jù)新訴訟法規(guī)定只有直接關(guān)系的利害關(guān)系才可以提起公益訴訟。著就導(dǎo)致社會(huì)其他公眾無(wú)法對(duì)案件進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)督。
（二）有關(guān)組織
這里的有關(guān)組織指的是社會(huì)團(tuán)體。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公益訴訟所涉及的案件往往是疑難復(fù)雜的，普通的公民對(duì)于這類(lèi)案件在精力、財(cái)力上的承受能力有限，而且訴訟中被告往往是具有優(yōu)勢(shì)地位的社會(huì)組織，在訴訟中公民難以與此抗衡。相反，社會(huì)團(tuán)體往往具有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)影響力，因此由其代替公民提訟可以更好的實(shí)現(xiàn)訴訟的目的。
但是，我們應(yīng)該對(duì)社會(huì)團(tuán)體的訴訟范圍予以法律釋明，每個(gè)社會(huì)團(tuán)體只可以從事和其團(tuán)體性子一致的公益訴訟，否則容易出現(xiàn)濫訴現(xiàn)象。同時(shí)我國(guó)還應(yīng)該盡快成立相關(guān)的機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟的行為，以防止其本身行為觸犯公共利益。
（三）普通公民
我國(guó)新民事訴訟法規(guī)定，只有具有直接關(guān)系的利害關(guān)系人才能提起公益訴訟，其他公民不能提起公益訴訟。這一規(guī)定否定了普通公民提起公益訴訟的資格，立法機(jī)關(guān)這么規(guī)定具有一定的合理性，因?yàn)榻┠陙?lái)我國(guó)訴訟中存在著濫訴問(wèn)題，導(dǎo)致司法資源嚴(yán)重浪費(fèi)。而且，我國(guó)公益訴訟制度剛剛起步，訴訟程序、訴訟范圍等都還需要更加明確細(xì)致的規(guī)定，賦予公民個(gè)人資格則存在更多需要細(xì)化的條件和限制。但是，賦予普通公民公益訴訟的訴權(quán)是大勢(shì)所趨。
從國(guó)際的立法趨勢(shì)來(lái)看，公民享有公益訴訟的訴權(quán)被大多數(shù)國(guó)家認(rèn)同。大多數(shù)國(guó)家在環(huán)境、食品安全、反壟斷、牽涉國(guó)家利益的訴訟中賦予公民公益訴訟主體資格。例如早在古羅馬時(shí)就已經(jīng)賦予公民公益訴訟訴權(quán)，美國(guó)1863年，制定了《反欺騙政府法》，該法規(guī)定：任何個(gè)人或公司在發(fā)現(xiàn)有人欺騙美國(guó)政府索取錢(qián)財(cái)后，有權(quán)以美國(guó)聯(lián)邦政府的名義控告違法的一方，并在勝訴后分得一部分罰金。該法的頒布具有開(kāi)創(chuàng)性的意義，它意味著公民個(gè)人可以以原告身份啟動(dòng)公訴，而且在勝訴之后，可以分得一部分罰金，它是現(xiàn)代公益訴訟制度的開(kāi)端。
從法理來(lái)看，我國(guó)憲法規(guī)定：中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。因此，賦予公民公益訴訟的訴權(quán)是憲法原則的要求，同時(shí)普通公民可以一起公益訴訟也是法治理念提升的內(nèi)在要求。
當(dāng)然，由于由公民提起公益訴訟具有一定的弊端，因此未來(lái)如果允許公民可以提起公益訴訟的話，應(yīng)該對(duì)公民可以提起的公益訴訟的范圍和程序予以限制，例如可以規(guī)定在有關(guān)機(jī)關(guān)和組織不作為的前提下公民可以提起公益訴訟。同時(shí)為了防止濫訴的出現(xiàn)，應(yīng)該設(shè)置一個(gè)前置程序，由公民先就內(nèi)容進(jìn)行一次法庭的聽(tīng)證。
在現(xiàn)行法律沒(méi)有規(guī)定普通公民享有公益訴訟訴權(quán)的情況下，我認(rèn)為我們立法機(jī)關(guān)應(yīng)該考慮通過(guò)其他途徑賦予其公民參與的權(quán)利，例如公民如果發(fā)現(xiàn)侵害公共利益的事件可以向有關(guān)機(jī)構(gòu)反應(yīng)，同時(shí)法律規(guī)定，有關(guān)機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的反應(yīng)分情況作出不同處理。同時(shí)，我認(rèn)為有必要賦予公民監(jiān)督有關(guān)機(jī)關(guān)和相關(guān)組織進(jìn)行公益訴訟的權(quán)利。之所以這樣做是為了防止它們的不作為。
四、結(jié)語(yǔ)
新民事訴訟法有關(guān)公益訴訟的規(guī)定，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)公益訴訟的先河，為公益訴訟的順利開(kāi)展提供了法律的保障，但是我們應(yīng)該看到公益訴訟的主體的規(guī)定還有待立法機(jī)構(gòu)予以司法解釋?zhuān)挥懈鞣N司法解釋相互印證才能保證公益訴訟的順利進(jìn)行。公益訴訟主體的確定不僅要從法理的角度分析，同時(shí)還要考慮我國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。
[①] 顏運(yùn)秋：《公益訴訟理念研究》[M].北京:中國(guó)檢察出版社, 20__年。
公益訴訟制度起源于十二世紀(jì)的古羅馬時(shí)期，它與私益訴訟相對(duì)，其目的是維護(hù)社會(huì)公共利益。查士丁尼的《法學(xué)階梯》中指出：“...所以稱(chēng)作公訴，是因?yàn)橐话阏f(shuō)來(lái)任何一個(gè)公民都可以提起。”[1]而現(xiàn)代意義上的公益訴訟最早于美國(guó)1970年的《清潔空氣法》中得到體現(xiàn)，它規(guī)定了任何人都可以自己的名義對(duì)包括美國(guó)政府、行政機(jī)關(guān)、公司、企業(yè)、各類(lèi)社會(huì)組織以及個(gè)人按照該法的規(guī)定提訟。[2]隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題日趨嚴(yán)重，雖然我國(guó)在理論和實(shí)踐方面從未停止過(guò)對(duì)此類(lèi)訴訟的探索，但始終缺少明文規(guī)定，使得司法處于十分尷尬的境地。可喜的是，2013年新民訴法的出臺(tái)，為我們填補(bǔ)了這一空白。
《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提訟?！边@似乎昭示了環(huán)境公益訴訟的光明前景，但其中的諸多問(wèn)題還是值得商榷的。
一、對(duì)環(huán)境公益訴訟主體規(guī)定存在的不足
新民訴法對(duì)環(huán)境公益訴訟的規(guī)定最明顯的進(jìn)步在于其對(duì)訴訟主體的確認(rèn)，明文規(guī)定了訴訟主體為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。然而，這似乎又是最值得詬病的地方，主要問(wèn)題集中在以下兩個(gè)方面：
首先，該規(guī)定出臺(tái)之前，我國(guó)并沒(méi)有任何法律對(duì)環(huán)境公益訴訟加以規(guī)定，那么新民訴法所指的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”便指向不明。雖然2014年修訂的環(huán)保法第58條對(duì)此作出了兩項(xiàng)具體限定，但司法實(shí)踐中仍然存在難以認(rèn)定的問(wèn)題。
其次，新民訴法對(duì)環(huán)境公益訴訟的主體限定為“機(jī)關(guān)和組織”，自然人則被排除在外。但是，所謂公益訴訟，本身涉及的就是社會(huì)公共利益，而公共權(quán)利是公民權(quán)利的延伸，公民個(gè)人及公共權(quán)利受到尊重與保護(hù)的程度，是一國(guó)法治狀況和人權(quán)發(fā)展水平的反映，并且，環(huán)保法賦予了公民環(huán)境權(quán)。據(jù)此，不應(yīng)將公民個(gè)人排除在環(huán)境公益訴訟主體之外。
二、改進(jìn)的具體設(shè)想
新民訴法對(duì)環(huán)境公益訴訟缺乏實(shí)質(zhì)操作性規(guī)定要求今后立法、執(zhí)法與司法更加關(guān)注這一制度的完善。
1、完善立法，擴(kuò)大訴訟主體范圍
有法可依是依法治國(guó)的基本要求。完善環(huán)境公益訴訟制度，特別是規(guī)范環(huán)境公益訴訟主體，基礎(chǔ)任務(wù)就是完善立法。新民訴法已經(jīng)做出了相應(yīng)規(guī)定，卻未明確賦予相關(guān)組織和個(gè)人應(yīng)有的訴權(quán)。因此，應(yīng)首先通過(guò)立法擴(kuò)大訴訟主體范圍，使公民個(gè)人也享有一定的公益訴權(quán)，切實(shí)保障公民的環(huán)境權(quán)，使之充分地參與到環(huán)保事務(wù)中來(lái)。
其次，由于環(huán)境公益訴訟涉及公共利益，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，行使其維護(hù)社會(huì)公共利益的職能。檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)所有國(guó)家機(jī)關(guān)中最適合代表國(guó)家利益和公共利益的訴訟主體，自檢察制度產(chǎn)生以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)就以國(guó)家利益和公共利益的代表的面目出現(xiàn)，在國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到損害以后，能夠忠實(shí)地維護(hù)公共利益。從我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定來(lái)看，維護(hù)公共利益也是檢察制度的目的所在。因此，法律有必要賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)違反公共利益的民事行為向人民法院提訟的權(quán)利。[3]
除此之外，現(xiàn)行環(huán)保法應(yīng)當(dāng)對(duì)訴訟主體制度加以完善，一方面明確主體界定上的相關(guān)爭(zhēng)議，一方面拓展訴訟主體范圍。這一改進(jìn)可以參照歐美環(huán)境法上對(duì)公民個(gè)人以及環(huán)保團(tuán)體作為訴訟主體的環(huán)境公益訴訟制度。例如：葡萄牙 1987年頒布并于 1998年修訂的環(huán)境團(tuán)體法（Environmental Associations Law ）規(guī)定環(huán)保團(tuán)體有權(quán)：
提出必要的措施預(yù)防、阻止和撤銷(xiāo)損害環(huán)境的公共（私人）機(jī)構(gòu)的行為；
就行政機(jī)關(guān)違反憲法關(guān)于保護(hù)環(huán)境和生活質(zhì)量的相關(guān)規(guī)定的行為提訟；
在涉及環(huán)境犯罪的刑事程序中提供協(xié)助；
要求公共實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行環(huán)境組成物質(zhì)成分的測(cè)試分析并公布結(jié)果或者在訴訟中運(yùn)用這些結(jié)果。[4]
最后，在賦予訴權(quán)的同時(shí)也要作以適當(dāng)?shù)南拗啤Ｈ缤晟骗h(huán)保組織登記制度等。
2、完善管理
現(xiàn)行民訴法和環(huán)保法對(duì)訴訟主體制度的規(guī)定容易造成范圍的不當(dāng)擴(kuò)大，因此完善管理成為了必要的手段。例如，對(duì)于檢察院，要合理界定檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利范圍，做到既保護(hù)公共利益，又不超越檢察職能；對(duì)公民個(gè)人，法院可根據(jù)案件實(shí)際情況，對(duì)濫用訴權(quán)的個(gè)人要求其賠償被告因訴訟而遭受的實(shí)際損失；至于環(huán)保組織，有關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)其進(jìn)行定期登記制度，制定相關(guān)規(guī)范條例，將環(huán)保組織納入管理體系中，培育更成熟的環(huán)保組織參與到訴訟中來(lái)。
3、法律后果的承擔(dān)應(yīng)有利于環(huán)境的恢復(fù)
在普通民事訴訟當(dāng)中，法院往往判決敗訴方支付一定數(shù)額的賠償，然而這并不完全符合環(huán)境公益訴訟的宗旨。對(duì)環(huán)境公益訴訟來(lái)說(shuō)，其宗旨是盡量使環(huán)境恢復(fù)到破壞之前的狀況。同時(shí)，賠償金額過(guò)高也會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行困難的問(wèn)題，最終均是使得恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的宗旨難以實(shí)現(xiàn)。因此，根據(jù)侵權(quán)責(zé)任法推動(dòng)民事責(zé)任承擔(dān)形式的多樣性，使之更貼近于“環(huán)?！焙汀肮妗钡奶攸c(diǎn)，也便于執(zhí)行判決。
摘 要：十提出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，其中之一就是要加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)。加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，建設(shè)生態(tài)文明，就必須創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)機(jī)制，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的能動(dòng)作用，補(bǔ)充環(huán)境行政執(zhí)法的不足。環(huán)境公益訴訟作為社會(huì)大眾環(huán)境意識(shí)的覺(jué)醒和司法進(jìn)步的體現(xiàn)，對(duì)促進(jìn)社會(huì)公平、正義，決策的民主化，具有重要作用。本文借鑒環(huán)境公益訴訟制度通說(shuō)理論，分析環(huán)境公益訴訟制度的特征，在此基礎(chǔ)上闡明環(huán)境公益訴訟制度在生態(tài)文明建設(shè)中的合理功能，進(jìn)而提出環(huán)境公益訴訟制度在起訴權(quán)、審判規(guī)則等方面上進(jìn)行改進(jìn)的制度構(gòu)想。
關(guān)鍵詞 ：生態(tài)文明建設(shè)；環(huán)境公益訴訟；司法能動(dòng)
中圖分類(lèi)號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2015）04-0092-03
一、環(huán)境公益訴訟制度的特征考察
環(huán)境公益訴訟乃公益訴訟的一種。新修訂的民事訴訟法對(duì)于公益訴訟僅有原則性的規(guī)定，導(dǎo)致無(wú)論是實(shí)務(wù)界還是理論界對(duì)環(huán)境公益訴訟的特征見(jiàn)仁見(jiàn)智。理論界認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟制度是為了解決對(duì)“環(huán)境”損害救濟(jì)的不確定性建立的特殊制度，不同于對(duì)“人”的損害主體，其核心在于協(xié)調(diào)對(duì)“環(huán)境”的損害與對(duì)“人”的損害的確認(rèn)[1]。因此，可以把環(huán)境公益訴訟定義為：“行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織及公民的行為使環(huán)境遭受侵害或有侵害可能時(shí)，公民、社會(huì)團(tuán)體或行政機(jī)關(guān)為維護(hù)環(huán)境公共利益，向法院提起訴訟的制度?！盵2]從定義可知，環(huán)境公益訴訟制度具有以下特征：首先，環(huán)境公益訴訟針對(duì)的是損害環(huán)境公共利益的行為，該行為不一定直接損害原告利益。環(huán)境公共利益不僅限于經(jīng)濟(jì)利益，還包括健康、審美、娛樂(lè)以及環(huán)保等多方面的利益[3]。其次，環(huán)境公益訴訟提出主體是法律規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織及個(gè)人，區(qū)別于傳統(tǒng)訴訟中的直接利害關(guān)系人。新民事訴訟法將公益訴訟的起訴權(quán)賦予法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。最后，環(huán)境公益訴訟原告多為社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人，但被告往往是大型企事業(yè)單位或握有重要權(quán)力的部門(mén)[4]，導(dǎo)致訴訟雙方力量不平衡，故在審判規(guī)則、舉證責(zé)任以及訴訟費(fèi)用的承擔(dān)上更傾向于保護(hù)公共利益。
二、環(huán)境公益訴訟制度在生態(tài)文明建設(shè)下的功能定位
不同制度的特征決定了不同的制度功能。通過(guò)對(duì)環(huán)境公益訴訟制度特征之考察，我們發(fā)現(xiàn)，環(huán)境公益訴訟在侵害的利益、提起訴訟的主體以及審判規(guī)則與傳統(tǒng)訴訟有著很大差別。環(huán)境公益訴訟制度起初是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段，它在中國(guó)的出現(xiàn)和發(fā)展反映了環(huán)境公共利益保護(hù)的緊迫需要。但不能僅僅將其作為一種手段，在建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)下，有必要對(duì)環(huán)境公益訴訟進(jìn)行合理定位。新民事訴訟法過(guò)于原則的公益訴訟制度設(shè)計(jì)，也只是更多具有“口號(hào)效應(yīng)”而非制度效應(yīng)，更多具有道德價(jià)值而非法律價(jià)值，甚至難免有“立法形象工程”之嫌[5]。正確定位環(huán)境公益訴訟制度的功能可以為司法實(shí)踐提供原則性的指導(dǎo)。相比較以調(diào)整個(gè)體間利害關(guān)系沖突為對(duì)象的傳統(tǒng)民事訴訟，環(huán)境公益訴訟不僅有糾紛解決、實(shí)體權(quán)利保護(hù)、不當(dāng)行為糾正等基本的訴訟功能，還有彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法不足、形成公共政策以及促進(jìn)社會(huì)變革這三大特殊功能。
（一）監(jiān)督環(huán)境行政機(jī)關(guān)執(zhí)法，彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法不足
現(xiàn)代社會(huì)日趨復(fù)雜，政府的公共事務(wù)也日益繁多，使得政府對(duì)整個(gè)社會(huì)的管理不可能面面俱到。為了保證國(guó)家對(duì)社會(huì)生活的管理目標(biāo)，借“私人檢察官”[6]的力量來(lái)補(bǔ)充國(guó)家力量的不足在現(xiàn)代社會(huì)就顯得很有必要。
同時(shí)，環(huán)境受到損害，部分原因是環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)沒(méi)有盡職盡責(zé)履行義務(wù)。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)堅(jiān)持“經(jīng)濟(jì)至上”的發(fā)展觀念，環(huán)境保護(hù)觀念沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，特別是在相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)干部心中，往往把環(huán)境保護(hù)工作放在較輕的位置上。為了給“GDP”讓路，不僅不為環(huán)境執(zhí)法工作提供支持，甚至要求環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)消極不作為。迫于壓力，環(huán)境執(zhí)法工作人員只能消極執(zhí)法。
環(huán)境公益訴訟制度賦予公民、社會(huì)團(tuán)體及有關(guān)機(jī)關(guān)以起訴權(quán)，可作為監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)勤勉執(zhí)法的有效方式。并且，社會(huì)成員監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法，并對(duì)取其不履行職責(zé)的行為提起訴訟，也可以彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法的不足。
（二）為公眾參與環(huán)境決策提供制度渠道[7]，形成環(huán)境公共政策
自由法論者認(rèn)為法律漏洞乃無(wú)可避免，因而承認(rèn)法官法律不明確的范圍內(nèi)，可自由創(chuàng)設(shè)法律[8]。當(dāng)下社會(huì)關(guān)系日趨復(fù)雜和價(jià)值觀念日益多元化，傳統(tǒng)權(quán)利架構(gòu)體系出現(xiàn)了許多新興利益以及權(quán)利雛形，因法律規(guī)定的空白使許多問(wèn)題無(wú)法在司法裁判中實(shí)現(xiàn)。這就要求司法機(jī)關(guān)發(fā)揮能動(dòng)作用，即裁判不僅能發(fā)揮解決紛爭(zhēng)功能，而且發(fā)揮政策功能。由于實(shí)體法上，我國(guó)法律規(guī)范具有較多的一般條款，裁判政策形成的實(shí)現(xiàn)就要求法官在法律授權(quán)范圍內(nèi)，運(yùn)用司法裁量權(quán)作出合理裁判，進(jìn)而使法官通過(guò)司法推動(dòng)政策的形成。授予法官利益衡量權(quán)，個(gè)案也就被賦予了政策性的價(jià)值判斷?，F(xiàn)實(shí)生活中，法院通過(guò)訴訟形成的判決即可做出同類(lèi)事件進(jìn)行裁判的先例。雖然大陸法系中，法源以成文法為主，判例處于補(bǔ)充地位，但判例具有相當(dāng)大的社會(huì)統(tǒng)治作用，則屬無(wú)可置疑之事權(quán)[9]。對(duì)案件當(dāng)事人之外的社會(huì)大眾、行政機(jī)關(guān)等相關(guān)者，這些判例很可能會(huì)產(chǎn)生類(lèi)似于確定法律內(nèi)容的作用，從而成為指導(dǎo)同類(lèi)行為的基本準(zhǔn)則。正如有學(xué)者所說(shuō)，判決所采用的法律準(zhǔn)則無(wú)論好壞都成了先例，能為今后發(fā)生的同類(lèi)案件事實(shí)上提供具有實(shí)際約束力的準(zhǔn)繩[10]。通過(guò)判決的這種擴(kuò)張效力，環(huán)境公益訴訟在很大程度上發(fā)揮著形成和促進(jìn)環(huán)境保護(hù)公共政策的作用。
（三）推動(dòng)社會(huì)的變革
美國(guó)正義之盟的創(chuàng)建人南·艾倫將公益訴訟的結(jié)果分為以下四種：（1）執(zhí)行法律；（2）適用和解釋法律；（3）改革公共機(jī)構(gòu)；（4）激發(fā)社會(huì)和政治變革[11]。而公益訴訟的目標(biāo)也正是為了實(shí)現(xiàn)公共利益方面的社會(huì)與法律變革。成功的公益訴訟會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)行法律規(guī)定的執(zhí)行或者政府履行其責(zé)任的變化，也會(huì)導(dǎo)致司法實(shí)踐以及法律的解釋發(fā)生變化，環(huán)境公益訴訟尤其如此。環(huán)境公益訴訟為社會(huì)大眾參與環(huán)境治理以及行政管理提供了渠道，將民眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的關(guān)心和熱情導(dǎo)向制度內(nèi)的參與，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)公共利益[12]。環(huán)境公益訴訟制度不僅能夠激發(fā)社會(huì)主體參與環(huán)境公益訴訟實(shí)踐的熱情，提供一系列的制度保證社會(huì)主體充分發(fā)揮其智力、能力等優(yōu)勢(shì)保護(hù)環(huán)境，而且也能夠優(yōu)化行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作，促進(jìn)政府職能的履行，進(jìn)而保護(hù)整個(gè)社會(huì)的公共利益，推動(dòng)社會(huì)朝更好的方向發(fā)展。
三、生態(tài)文明建設(shè)中完善我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度的初步構(gòu)想
環(huán)境公益訴訟在我國(guó)剛剛起步，還有許多不足。生態(tài)環(huán)境的日益惡化、民眾等訴訟主體狀告無(wú)門(mén)的客觀現(xiàn)實(shí)，迫切需要我國(guó)推進(jìn)公益訴訟的立法與實(shí)踐。在建設(shè)生態(tài)文明，構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義的大的背景下，如何更好地發(fā)揮環(huán)境公益訴訟彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法不足、完善公共政策、促進(jìn)社會(huì)變革這三大特殊的強(qiáng)大功能，筆者認(rèn)為，應(yīng)該從完善我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度入手。
（一）賦予公民個(gè)人起訴權(quán)，形成對(duì)行政執(zhí)法更強(qiáng)有力的監(jiān)督與補(bǔ)充
環(huán)境公益訴訟制度的首要功能就是彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法的不足。誰(shuí)可以提起環(huán)境公益訴訟，這決定了在多大范圍內(nèi)社會(huì)大眾可以行使監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)，參與社會(huì)的管理。通過(guò)向公民敞開(kāi)訴訟的大門(mén)，賦予公民環(huán)境公益訴訟的起訴資格，不僅是公民環(huán)境權(quán)的體現(xiàn)，也是環(huán)境行政執(zhí)法力度加強(qiáng)的重要舉措。目前，新民訴中規(guī)定有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體組織有權(quán)利提起侵害公共利益的公益訴訟。法院可以發(fā)揮司法能動(dòng)性、形成公共政策的功能，對(duì)個(gè)人提起的環(huán)境公益訴訟進(jìn)行具體審查，不能簡(jiǎn)單地做出不予受理的決定。如沃爾夫所言：“司法能動(dòng)主義的基本宗旨就是，法官應(yīng)該審判案件，而不是回避案件，并廣泛地運(yùn)用其權(quán)力，尤其是透過(guò)擴(kuò)大平等和個(gè)人自由的手段，達(dá)致促進(jìn)社會(huì)公平，即保護(hù)人的尊嚴(yán)。”[13]具體來(lái)說(shuō)，針對(duì)個(gè)人提起的環(huán)境公益訴訟，筆者認(rèn)為，首先，法院審查個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟案件起訴權(quán)是否有法律明確規(guī)定。其次，若屬于有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)或社會(huì)團(tuán)體，起訴者要舉證說(shuō)明其曾向相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)或社會(huì)團(tuán)體請(qǐng)求提起公益訴訟且沒(méi)得到答復(fù)。個(gè)人履行完此項(xiàng)形式證明責(zé)任后，法院應(yīng)受理。最后，若個(gè)人提起的環(huán)境公益訴訟案件起訴權(quán)沒(méi)有法律明確規(guī)定，法院不應(yīng)當(dāng)以無(wú)法律規(guī)定為由不予受理，需結(jié)合憲法的精神、環(huán)境法的基本原則以及訴訟法的理論等做出決定或裁判。
（二）統(tǒng)一現(xiàn)行的有關(guān)環(huán)境公益訴訟的民事、行政、刑事審判程序與規(guī)則
依訴訟性質(zhì)可對(duì)公益訴訟分為三種：一是行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境侵害行為依法不具有行政監(jiān)督和管的理職能，社會(huì)主體應(yīng)以環(huán)境侵害行為人為被告提起訴訟。這屬于環(huán)境民事公益訴訟。二是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)監(jiān)督和管理職能，但是若不履職責(zé)，社會(huì)主體可以以有關(guān)行政部門(mén)為被告提起訴訟。這屬于環(huán)境行政公益訴訟。三是在刑事訴訟法中對(duì)于有關(guān)環(huán)境公益訴訟的犯罪分出一章節(jié)進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)危害國(guó)家社會(huì)公共利益的行為提起訴訟。由此可見(jiàn)，我國(guó)的三大訴訟法對(duì)于環(huán)境公益訴訟沒(méi)有較為統(tǒng)一的規(guī)定，甚至在行政訴訟法中都沒(méi)有涉及。正像有的學(xué)者說(shuō)的，在傳統(tǒng)法律規(guī)則中，不可能包含解決環(huán)境污染或者破壞行為所產(chǎn)生的對(duì)人的損害進(jìn)行救濟(jì)，不可能也不會(huì)對(duì)環(huán)境損失進(jìn)行彌補(bǔ)，更因其不考慮環(huán)境公益等因素，對(duì)未來(lái)糾紛的再生、重復(fù)和擴(kuò)大不能形成制約力[14]。在新形勢(shì)下我們出于保護(hù)環(huán)境公共利益、建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)的需要，就要對(duì)環(huán)境公益訴訟的有關(guān)規(guī)則要進(jìn)行協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。首先，要把有關(guān)環(huán)境民事、行政和刑事公益訴訟的有關(guān)現(xiàn)行法條整理出來(lái)。其次，鑒于環(huán)境刑事公益訴訟制度較為明確具體，可以以環(huán)境刑事公益訴訟制度為基礎(chǔ)，劃分出環(huán)境民事公益訴訟、行政公益訴訟制度。具體說(shuō)就是，像刑事訴訟法中規(guī)定刑事附帶民事訴訟追究民事責(zé)任一樣，立法者完全可以以環(huán)境刑事公益訴訟制度為基礎(chǔ)，將整理出來(lái)的環(huán)境民事、行政公益訴訟的有關(guān)規(guī)定與刑事公益訴訟相協(xié)調(diào)。最后，這種協(xié)調(diào)統(tǒng)一絕不是簡(jiǎn)單的法律條文的堆砌，是建立在對(duì)環(huán)境公益訴訟理論的理解基礎(chǔ)之上，是建立在對(duì)環(huán)境公益訴訟制度的功能把握之上的。
（三）優(yōu)化與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的法制運(yùn)行環(huán)境
整個(gè)世界由社會(huì)和自然構(gòu)成。社會(huì)發(fā)展的方式一般有兩種，一是激烈的革命突變；二是平緩的改革漸進(jìn)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)環(huán)境的管理是由各級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督和管理，這種管理體制已經(jīng)被證明效果很差。環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)不但沒(méi)有真正承擔(dān)起保護(hù)環(huán)境的重任，反而構(gòu)成了對(duì)環(huán)境的威脅。運(yùn)用法律的社會(huì)變革功能，發(fā)揮環(huán)境公益訴訟制度的特殊變革功能，就需要優(yōu)化與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的法律運(yùn)行環(huán)境。主要包括以下三點(diǎn)：首先，立法上需要明確規(guī)定公益訴訟的特征和功能以及具體的操作程序，方便社會(huì)公眾了解如何進(jìn)行正當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)環(huán)境利益，便于監(jiān)督環(huán)境機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法；其次，執(zhí)法上環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法保護(hù)環(huán)境公共利益，嚴(yán)格按照法律法規(guī)授予的權(quán)力依法提起環(huán)境公益訴訟；最后，司法機(jī)關(guān)在法治精神和保護(hù)環(huán)境公共利益的觀念指導(dǎo)下，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，審理環(huán)境公益訴訟案件。
總之，健全環(huán)境公益訴訟制度，才能使公民增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)，提高公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的使命感和責(zé)任感，更好地建設(shè)生態(tài)文明和中國(guó)特設(shè)社會(huì)主義?，F(xiàn)階段須盡快完善環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定，健全環(huán)境公益訴訟制度，用法律武器同危害我國(guó)環(huán)境公共利益的行為進(jìn)行抗?fàn)帯?/p>
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三鹿奶粉事件引發(fā)了全社會(huì)對(duì)食品安全問(wèn)題的空前關(guān)注，直接催生了《食品安全法》的出臺(tái)。三鹿奶粉事件中政府積極介入民事賠償工作，免除了受害人的舉證負(fù)擔(dān)，在短時(shí)間內(nèi)以較低成本使受害人獲得了相對(duì)公平、合理的救濟(jì)，最大限度地對(duì)受害人進(jìn)行了救濟(jì)，可以說(shuō)是當(dāng)時(shí)能夠采取的較優(yōu)方式。然而，這種民事賠償方式?jīng)]有經(jīng)過(guò)一種中立、權(quán)威、公開(kāi)的司法程序，也缺少由立法程序制定的規(guī)則，其正當(dāng)性和合法性頗受外界質(zhì)疑。如何探尋建立一種權(quán)威、合理、有效的制度，能夠解決食品大規(guī)模侵權(quán)糾紛，為廣大受害者提供充分的民事救濟(jì)，有效防止食品安全問(wèn)題的再次發(fā)生，《食品安全法》并沒(méi)給予人們期待的答案，而《民事訴訟法》關(guān)于公益訴訟制度的規(guī)定，則提供了新的思路。
公益訴訟―制度下的必然選擇
（一）行政手段保護(hù)公共利益的弊端
傳統(tǒng)的訴訟理論堅(jiān)信，民事訴訟法調(diào)整的對(duì)象僅限于私人利益的民事糾紛，而保護(hù)公共利益的任務(wù)應(yīng)當(dāng)由國(guó)家機(jī)關(guān)依靠行政手段完成，但是面對(duì)日益復(fù)雜的食品安全問(wèn)題，受制于有限的監(jiān)管資源，單純依靠政府監(jiān)管顯得漏洞百出。在地方保護(hù)和權(quán)力“尋租”的影響下，甚至出現(xiàn)政府部門(mén)與違法人員形成利益共同體，怠于履行職責(zé)的現(xiàn)象。例如三鹿集團(tuán)作為地方上的納稅大戶，地方政府的知情不舉就是消極不作為。面對(duì)多樣化的損害情況，用單一的標(biāo)準(zhǔn)賠償，既不符合實(shí)事求是的原則，也有濫用權(quán)力之嫌。因此，在公共利益受到侵害的情況下，為其提供司法保護(hù)和救濟(jì)途徑，既是法治現(xiàn)代化的基本要求，更是社會(huì)發(fā)展的必然要求。
（二）現(xiàn)有訴訟制度下的救濟(jì)缺失
由于市場(chǎng)信息不對(duì)稱(chēng)，相對(duì)于食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者，尤其是大型食品企業(yè)，消費(fèi)者屬于弱勢(shì)群體，他們無(wú)論在法律還是公共政策的制定與執(zhí)行過(guò)程中，都呈現(xiàn)出一種制度化的失語(yǔ)狀態(tài)。當(dāng)廣大消費(fèi)者權(quán)益受到侵害，尋求司法途徑獲得民事賠償時(shí)，現(xiàn)有的訴訟制度顯得救濟(jì)乏力。一方面，食品消費(fèi)者人數(shù)眾多，行為分散，訴訟多為“小額多數(shù)”，當(dāng)事人面對(duì)高昂的成本、繁瑣的程序以及被告的強(qiáng)勢(shì)地位，往往得不償失，索性放棄，成為一種“易腐”的權(quán)利（張衛(wèi)平，2000）；另一方面，即便受害者求助行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織代為訴訟，受制于原告必須“與本案有直接的利害關(guān)系”，法院會(huì)以原告不適格為由不予受理。司法實(shí)踐中，法院迫于各方壓力往往不愿受理群體性訴訟。此外，現(xiàn)有的民事訴訟制度受理侵權(quán)案件，以實(shí)際損害的發(fā)生為前提，偏重事后救濟(jì)而缺乏預(yù)防功能，食品侵權(quán)事件一旦發(fā)生，會(huì)對(duì)眾多消費(fèi)者造成難以挽回的損失，事后救濟(jì)更像是一種“遲來(lái)的正義”。尤其是面對(duì)存在未知風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)基因食品，以及濫用食品添加劑這類(lèi)存在潛在風(fēng)險(xiǎn)，但無(wú)法證明實(shí)際損害的情況，消費(fèi)者無(wú)法表達(dá)其對(duì)食品安全的訴求。
（三）公益訴訟制度的價(jià)值優(yōu)勢(shì)
公益訴訟是指有關(guān)組織和個(gè)人依據(jù)法律的規(guī)定，對(duì)違反法律而給國(guó)家、社會(huì)公共利益造成了事實(shí)上損害或潛在損害的行為，向法院，由法院追究違法者的法律責(zé)任的訴訟活動(dòng)（徐卉，2009）。公益訴訟中的“公共利益”并非是一種整體上、泛化的公益，而是依據(jù)“木桶原理”，在利益和價(jià)值多元化且相互沖突的社會(huì)轉(zhuǎn)型期中逐漸形成的弱勢(shì)群體――作為“木桶”的短板――在社會(huì)中的利益狀況所決定的整個(gè)社會(huì)的公共利益水平。因此，公益訴訟是以保護(hù)弱勢(shì)群體的利益，通過(guò)司法途徑追求社會(huì)公平作為立足點(diǎn)的，食品消費(fèi)者群體的利益正是公益訴訟所要保護(hù)的對(duì)象。
從公益訴訟的功能價(jià)值來(lái)看，首先，公益訴訟為解決食品安全問(wèn)題提供制度保障。行政救濟(jì)并不能阻卻受害者的訴訟維權(quán)，公益律師也不會(huì)因?yàn)橹贫鹊娜笔Ф艞壴V訟，公益訴訟恰好為法院提供了解決糾紛的正當(dāng)程序，將眾多分散的由于同一或者類(lèi)似的原因造成的損害賠償集中解決，避免了司法資源的浪費(fèi)和司法不公等問(wèn)題。其次，公益訴訟有利于實(shí)現(xiàn)憲法賦予公民對(duì)公共事務(wù)的訴訟權(quán)利。公益訴訟不僅能夠彌補(bǔ)政府監(jiān)管的漏洞和偏差，也使法院成為一個(gè)公民表達(dá)意愿，讓糾紛被公眾感知并得到協(xié)商或者和解的場(chǎng)所。對(duì)于存在未知風(fēng)險(xiǎn)的食品安全問(wèn)題，例如轉(zhuǎn)基因食品的風(fēng)險(xiǎn)，消費(fèi)者如果認(rèn)為轉(zhuǎn)基因食品充斥市場(chǎng)，侵犯了自己的知情權(quán)和選擇權(quán)甚至生命健康權(quán)，就可以通過(guò)公益訴訟激發(fā)公共辯論，乃至形成公共政策，甚至上升為法律。最后，公益訴訟對(duì)食品安全問(wèn)題具有預(yù)防作用。公益訴訟的提起不以實(shí)際損害發(fā)生為要件，任何組織和個(gè)人發(fā)現(xiàn)侵害公共利益的行為，均可依法提訟。面對(duì)“塑化劑”、“瘦肉精”這類(lèi)存在危害但未造成實(shí)際損害結(jié)果的行為，公益訴訟可以預(yù)防危害行為的擴(kuò)大化。
食品安全公益訴訟制度的構(gòu)建
（一）原告資格的確定
1.法律規(guī)定的機(jī)關(guān)。“機(jī)關(guān)”概念比較寬泛，類(lèi)型很多，包括立法機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院、行政機(jī)關(guān)等，因此，需要作目的性限縮解釋?zhuān)瑢ⅰ皺C(jī)關(guān)”解釋為人民檢察院、行政機(jī)關(guān)（肖建國(guó)，2012）。如果“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”僅指法律明確規(guī)定可以就某一領(lǐng)域提起公益訴訟的機(jī)關(guān)或組織，那么公益訴訟在維護(hù)食品安全方面作用有限。無(wú)論在英美法國(guó)家還是在大陸法國(guó)家，作為行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，都具有提起公益訴訟的權(quán)利（湯維建，2010）。
行政機(jī)關(guān)本身就是公共利益的維護(hù)者，在監(jiān)管中具有信息和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，由其舉證更為便捷、可靠，勝訴幾率更大。盡管反對(duì)行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟的理由不絕于耳，但在受益人“缺位”的情況下，由行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)公益訴訟十分必要。司法實(shí)踐中，民政局在流浪漢被撞身亡案中對(duì)肇事方提訟的例子可以充分說(shuō)明這點(diǎn)。隨著機(jī)構(gòu)改革的完成，《食品安全法》勢(shì)必修改，可以明確衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)和食藥監(jiān)部門(mén)承擔(dān)公益訴訟的職責(zé)。當(dāng)然，為避免行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中的角色錯(cuò)位，應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政機(jī)關(guān)只有在窮盡一切行政管理手段仍無(wú)法制止危害公共利益行為的情形下，才能提起公益訴訟。
而檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，通過(guò)公益訴訟維護(hù)公共利益乃是職責(zé)所在。近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)在保護(hù)環(huán)境和國(guó)有資產(chǎn)方面積累了大量公益訴訟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其在收集證據(jù)、取證權(quán)限以及專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)方面的優(yōu)勢(shì)明顯，在懲處危害食品安全犯罪的同時(shí)可以運(yùn)用附帶民事訴訟的公訴權(quán)提起公益訴訟?？紤]到檢察機(jī)關(guān)作為法律的監(jiān)督者，應(yīng)當(dāng)規(guī)定在行政機(jī)關(guān)怠于行使公益訴訟職能時(shí)，檢察機(jī)關(guān)方可提起公益訴訟。
2.有關(guān)組織。民事訴訟法中“有關(guān)組織”的提法似乎意味著各種民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)都被納入公益訴訟主體的范疇，若對(duì)此不加限制，會(huì)存在“濫訴”的風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，基于組織宗旨，也并非所有組織都適宜充當(dāng)公益訴訟的原告。然而，如果將“有關(guān)組織”嚴(yán)格限定為“法律規(guī)定的”，那么，依照國(guó)務(wù)院頒布的條例所成立的數(shù)量龐大的社會(huì)組織無(wú)一適格，更勿論食品安全領(lǐng)域。因此，有關(guān)組織應(yīng)當(dāng)界定為與事項(xiàng)有一定關(guān)聯(lián)的組織。隨著《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的修改，可以明確消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起公益訴訟的主體資格。當(dāng)然，還應(yīng)擴(kuò)大“有關(guān)組織”的范圍，通過(guò)修改《食品安全法》或者司法解釋?zhuān)瑢⒛切┮婪ㄔO(shè)立或登記備案的，以維護(hù)食品安全、促進(jìn)食品行業(yè)發(fā)展為宗旨，成立時(shí)間2年以上，并具備一定數(shù)量會(huì)員、專(zhuān)業(yè)人員以及經(jīng)費(fèi)保障的組織納入公益訴訟主體范圍。
3.公民。民事訴訟法應(yīng)將公民作為公益訴訟的主體。食品安全是一種公共安全，任何公民都是食品公共安全利益的享有者和保護(hù)者?！八揭嬖V訟是為保護(hù)個(gè)人私有權(quán)利的訴訟，僅特定的人可以提起，公益訴訟是為了保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可以提起”（周楠，1996）。公益訴訟制度的重要意義在于鼓勵(lì)公民參與到食品安全監(jiān)管中來(lái)，這是法治和的應(yīng)有之義。有人擔(dān)心，允許公民個(gè)人提起公益訴訟可能會(huì)引發(fā)“濫訴”的問(wèn)題，激化當(dāng)前法院“案多人少”的矛盾。筆者認(rèn)為，限制資格并非治本之策，訴訟模式以及審理程序的科學(xué)設(shè)計(jì)才是化解矛盾之道。況且，面對(duì)“道德滑坡”和“法律紙面化”，給予憂慮的不應(yīng)是“濫訴”，而是在這個(gè)具有“輕訟”傳統(tǒng)的國(guó)度，受制于法律水平和專(zhuān)業(yè)技能，會(huì)有多少人執(zhí)著于維護(hù)公共利益?，F(xiàn)有的公益訴訟很多都是律師提起的，他們會(huì)選取一些有社會(huì)價(jià)值、勝訴率高的案件進(jìn)行公益訴訟。況且，可以通過(guò)設(shè)置前置程序，限定公民只有在相關(guān)行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都不作為時(shí)，方可提起公益訴訟，以防止“濫訴”的發(fā)生。
（二）案件的受理與管轄
人民法院受理公益訴訟，不應(yīng)當(dāng)以“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”的規(guī)定為限制，只要存在危害公眾食品安全的行為即應(yīng)受理。對(duì)于存在潛在風(fēng)險(xiǎn)或者未知風(fēng)險(xiǎn)，有可能危害食品安全的行為，公益訴訟應(yīng)當(dāng)將其納入受案范圍，發(fā)揮公益訴訟的預(yù)防功能。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)必要的訴訟費(fèi)用；如果公民提訟的，法院應(yīng)當(dāng)免收訴訟費(fèi)用，甚至可以給予法律援助或者引入“勝訴酬金制”。
考慮到食品侵權(quán)案件影響范圍大、涉及人數(shù)多、社會(huì)關(guān)注度高且案情較為復(fù)雜，原則上一審由被告住所地中級(jí)人民法院管轄，這樣既符合“兩便”原則，也利于案件的執(zhí)行，而對(duì)于類(lèi)似“三鹿奶粉”事件受害人涉及面較廣、標(biāo)的額巨大，而且影響重大的案件，一審可以由被告住所地高級(jí)人民法院管轄。
（三）舉證責(zé)任的分配
一般民事訴訟奉行“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則，對(duì)法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以遵循此原則。但對(duì)于公民提起的公益訴訟，考慮其在信息、資金和技術(shù)方面的劣勢(shì)，舉證難度頗大，可以適用“舉證責(zé)任倒置”規(guī)則，原告只需要提出食品安全遭受侵害或者可能遭受侵害的初步證據(jù)，而由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。
（四）配套機(jī)制的設(shè)置
1.限制原告處分權(quán)。公益訴訟的權(quán)是國(guó)家和公民賦予的，原告是社會(huì)公益的代表，而非權(quán)利人，故應(yīng)當(dāng)限制其處分權(quán)。除非原告因客觀因素不能舉證被告的確侵害了公共利益，或者被告承諾停止侵害并采取補(bǔ)救措施，否則原告不得撤訴或和解。如果原告在一審中敗訴，即便原告放棄上訴，其他適格主體不服一審判決的，有權(quán)上訴或申請(qǐng)?jiān)賹彙?/p>
2.行為保全措施。針對(duì)持續(xù)危害食品安全的行為，應(yīng)采取必要的行為保全措施，防止損害的擴(kuò)大。但對(duì)于存在未知風(fēng)險(xiǎn)，有可能危害食品安全的行為，則不適用。
3.食品安全責(zé)任保險(xiǎn)。食品企業(yè)在市場(chǎng)準(zhǔn)入時(shí)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制繳納食品安全責(zé)任保險(xiǎn)，一旦食品生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者因疏忽或過(guò)失，造成受害者人身或者財(cái)產(chǎn)損失的，原告提起公益訴訟后，由保險(xiǎn)公司在約定的限額內(nèi)先行賠償。還可以通過(guò)各類(lèi)食品行業(yè)協(xié)會(huì)設(shè)立醫(yī)療賠償基金，委托保險(xiǎn)公司代管，用于補(bǔ)充食品安全責(zé)任險(xiǎn)賠償不足的部分。
4.激勵(lì)機(jī)制。激勵(lì)機(jī)制是公益訴訟制度的精髓，提起公益訴訟的公民一旦勝訴，應(yīng)當(dāng)給予獎(jiǎng)勵(lì)，或者分配一定比例的賠償金，提高其積極性。此外，可以引入誤判責(zé)任豁免機(jī)制，只要原告不存在故意或重大過(guò)失，不以惡意貶低食品生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者的信譽(yù)為目的，而僅因監(jiān)控信息缺陷、監(jiān)控技術(shù)落后以及對(duì)食品安全合理性懷疑而導(dǎo)致對(duì)食品安全的誤判，就應(yīng)當(dāng)豁免責(zé)任，以鼓勵(lì)原告通過(guò)公益訴訟參與監(jiān)管。
參考文獻(xiàn)：
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