首頁(yè) > 優(yōu)秀范文 > 集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村的定義
時(shí)間：2023-06-29 09:32:40
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中圖分類號(hào)：F32文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
一、廣州南亭村失地農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)換現(xiàn)狀
庫(kù)茲涅茨曾在《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》一書(shū)中把城市化定義為城市與鄉(xiāng)村之間人口分布狀況的變化，亦即是城市化進(jìn)程。隨著我國(guó)城市化的飛速發(fā)展，被征用的農(nóng)村土地越來(lái)越多，由此導(dǎo)致失地農(nóng)民的規(guī)模也越來(lái)越龐大。目前，由于我國(guó)社會(huì)保障制度尚未完善，且就業(yè)壓力也在不斷增大，當(dāng)農(nóng)村的土地被征用后，大量缺乏非農(nóng)業(yè)技能的農(nóng)民就會(huì)因此而失去基本的生存依賴。同時(shí)，失地農(nóng)民亦未被納入城市社會(huì)保障體系，得不到相關(guān)的政策扶持，生活在城市的邊緣。解決失地農(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)換問(wèn)題成為了我國(guó)城市化健康、快速、穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。土地被征用后的用途大致可分為私用與公用兩類。根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，在征地后設(shè)廠私用的企業(yè)主，有義務(wù)對(duì)其域內(nèi)的失地農(nóng)民進(jìn)行安排處理，以保證其職業(yè)能順利轉(zhuǎn)換。而被用于建設(shè)公共利益設(shè)施的土地，其域內(nèi)失地農(nóng)民則需要依靠政府的合理引導(dǎo)。為此，我們以城市化水平發(fā)展相對(duì)較快的廣東省為研究對(duì)象，并選取了廣州南亭村的村民作為訪談?wù){(diào)查的對(duì)象之一。通過(guò)訪談?wù){(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地被征后，只有小部分農(nóng)民通過(guò)自謀職業(yè)的方式實(shí)現(xiàn)了職業(yè)轉(zhuǎn)換，其他具備非農(nóng)業(yè)技能的人群主要是通過(guò)外出務(wù)工來(lái)實(shí)現(xiàn)二次就業(yè)，而且在這類人群中的絕大部分人都是從事一些文化素質(zhì)與勞動(dòng)技能要求不高的職業(yè)。由于絕大部分的失地農(nóng)民都缺乏相應(yīng)的職業(yè)技能，從而導(dǎo)致適齡的勞動(dòng)力大量閑置。目前，南亭村失地農(nóng)民的總體特征是：在思想觀念上，依舊存在惰性，認(rèn)為政府征收了土地就應(yīng)該負(fù)擔(dān)其生活問(wèn)題，但對(duì)政府或村委會(huì)提供的工作崗位卻不屑一顧。同時(shí)，由于受教育程度不高，且缺乏非農(nóng)技能培訓(xùn)，因此大部分失地農(nóng)民多是靠從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)活動(dòng)，或簡(jiǎn)單的體力勞動(dòng)來(lái)維持生計(jì)。外來(lái)人員的大量涌入更使本地的失地農(nóng)民在低廉勞動(dòng)力市場(chǎng)上處于劣勢(shì)地位。
二、廣州南亭村失地農(nóng)民職業(yè)難以轉(zhuǎn)換原因分析
由于失地農(nóng)民普遍屬于被動(dòng)失地，被動(dòng)失業(yè)，因此無(wú)論是其思想觀念還是勞動(dòng)技能都缺乏足夠的準(zhǔn)備。通過(guò)對(duì)南亭村進(jìn)行調(diào)查并分析得出，該村村民職業(yè)轉(zhuǎn)換困難的主要原因。
（一）現(xiàn)行征地制度尚存缺陷。在現(xiàn)行的征地制度下，農(nóng)民在售賣(mài)土地方面存在兩種權(quán)利的缺失。一是土地的賣(mài)與不賣(mài)不由農(nóng)民自身決定，而是由村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織決定，但是大部分村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織卻代表不了全體村民的真實(shí)意愿；二是即使農(nóng)民有意出讓土地，但由于信息的不對(duì)稱及法律知識(shí)的貧乏，致使他們也沒(méi)有與買(mǎi)方平等談判價(jià)格的權(quán)利。同時(shí)，相關(guān)法律也尚未完善。這就給濫占耕地、侵害農(nóng)民權(quán)益的不法者提供可乘之機(jī)。按照中華人民共和國(guó)憲法規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”。但相關(guān)的法律條文卻沒(méi)有對(duì)公共利益需要作出具體界定，導(dǎo)致某些征地項(xiàng)目超出公共利益的需要，僅追逐工商業(yè)或房地產(chǎn)等私人利益。產(chǎn)生此類問(wèn)題的關(guān)鍵在于我國(guó)的征地制度是以土地國(guó)家所有制與集體所有制為基礎(chǔ)，是根據(jù)當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的情況形成的。因此，征地補(bǔ)償理論與制度設(shè)計(jì)都具有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特征。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的趨勢(shì)下，如果仍舊遵循計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的征地制度必然會(huì)導(dǎo)致矛盾的產(chǎn)生。
（二）缺乏相關(guān)的政策支持。失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障制度是否有效，是人們基本生活能否持續(xù)、安定的根本。由于“城鄉(xiāng)二元化”，農(nóng)民無(wú)法像城市居民那樣獲得有效的社會(huì)保障。因此，在社會(huì)保障體系尚未覆蓋農(nóng)村區(qū)域時(shí)，當(dāng)農(nóng)民失去其賴以生存的土地就意味著失去其最基本的生活保障。為了緩解這一矛盾，地方可以通過(guò)政府、企業(yè)、集體或個(gè)人統(tǒng)籌的方式對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行社會(huì)保障安置。但由于我國(guó)社會(huì)協(xié)同能力尚未成熟，社會(huì)保障管理仍有缺失，因此，所提供的生活保障根本不足以維持他們的基本生活。同時(shí)，失地農(nóng)民參保意識(shí)不強(qiáng)，參保率不高，也是導(dǎo)致其只能被動(dòng)接受安置的原因之一。在訪談?wù){(diào)查中發(fā)現(xiàn)，被訪問(wèn)的對(duì)象中有大約65%的村民尚未參與任何的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，而在已參保的人群中，又有75%的村民其社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是由個(gè)人或其他非補(bǔ)償費(fèi)用支付的，只有極少數(shù)的村干部靠土地補(bǔ)償費(fèi)支付。歸根結(jié)底，其原因主要是失地農(nóng)民只獲得低額的貨幣補(bǔ)償。原有的補(bǔ)償方式既不能體現(xiàn)過(guò)去土地的最佳途徑，也未有評(píng)估當(dāng)代農(nóng)業(yè)已不是簡(jiǎn)單的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，而是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，即集種植業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)與旅游觀光農(nóng)業(yè)于一身?？梢?jiàn)，原有的土地補(bǔ)償方式并沒(méi)有把未來(lái)土地的收益考慮在內(nèi)。
（三）職業(yè)安置不到位。我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定了針對(duì)失地農(nóng)民的三種職業(yè)安置方式：一是“就地安置”，即由征地單位招聘被征地農(nóng)民的職業(yè)安置方式；二是“組織安置”，即把征地補(bǔ)償費(fèi)給付失地農(nóng)民所在的集體經(jīng)濟(jì)組織，并由其負(fù)責(zé)失地農(nóng)民的職業(yè)安置；三是“貨幣安置”，即是對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行一次性的貨幣補(bǔ)償，由失地農(nóng)民自身尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。在調(diào)查訪問(wèn)中發(fā)現(xiàn)，與其他兩種方式相比，貨幣安置由于其風(fēng)險(xiǎn)小、現(xiàn)實(shí)性強(qiáng)而廣泛地被南亭村失地農(nóng)民所接受，同時(shí)，由于其操作成本低、周期短也廣泛地受到各級(jí)政府、企業(yè)乃至集體經(jīng)濟(jì)組織的歡迎。所以，該村的絕大部分失地農(nóng)民享受著貨幣安置的方式。然而，貨幣安置卻并非指向性職業(yè)轉(zhuǎn)換的安排，雖然能讓失地農(nóng)民得到暫時(shí)的喜悅與滿足，也能在短期內(nèi)維持甚至提高其生活水平，但卻很難讓失地農(nóng)民成功地實(shí)現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)換。缺乏充足、穩(wěn)定的二次就業(yè)機(jī)會(huì)與崗位，失地農(nóng)民家庭根本就無(wú)法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的生活。
（四）缺乏非農(nóng)業(yè)職業(yè)技能。在現(xiàn)階段，失地農(nóng)民難以實(shí)現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)換主要是存在兩種矛盾。一是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)正處于由粗放型向集約型轉(zhuǎn)換的新時(shí)期，勞動(dòng)力市場(chǎng)逐步由低端、簡(jiǎn)單的體力型向?qū)I(yè)型、技能型轉(zhuǎn)變，這就使農(nóng)村素質(zhì)偏低的勞動(dòng)力與社會(huì)所需的高素質(zhì)人才形成矛盾；二是失地農(nóng)民不斷提升的就業(yè)期望值與現(xiàn)實(shí)可提供的就業(yè)機(jī)會(huì)值之間的矛盾。后金融危機(jī)所衍生出的CPI急速上升，使這一矛盾更為明顯。這兩種矛盾的相互交織，使失地農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)換的難度越發(fā)加劇。由于南亭村的失地農(nóng)民長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，技能單一，致使其難以適應(yīng)企業(yè)尤其是工業(yè)化程度較高企業(yè)的用工需求。同時(shí)，失地農(nóng)民的就業(yè)尚未納入我國(guó)現(xiàn)行的就業(yè)體系，國(guó)家對(duì)此也尚未有統(tǒng)一的政策與措施，致使失地農(nóng)民在職業(yè)轉(zhuǎn)換時(shí)面臨重重的困難。
三、對(duì)廣州南亭村失地農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)換的思考
30多年的改革開(kāi)放，使城市化進(jìn)程不斷加快，老城區(qū)改造、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)興建、綠化及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使農(nóng)民耕地被大量征用。在推進(jìn)工業(yè)化、城市化與現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中，如何使失地農(nóng)民的職業(yè)有效轉(zhuǎn)換是政府解決“三農(nóng)”問(wèn)題的又一難點(diǎn)。
（一）完善現(xiàn)行征地制度。首先，改變集體土地的產(chǎn)權(quán)地位，即讓集體所有土地在法律上取得與國(guó)有土地相平等的產(chǎn)權(quán)地位。從法律視角上看，公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)與國(guó)有產(chǎn)權(quán)都應(yīng)該是平等，公權(quán)不能侵犯私權(quán)，國(guó)有產(chǎn)權(quán)也不能侵犯集體產(chǎn)權(quán)。但從我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定看，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不完整的，集體經(jīng)濟(jì)組織只有土地占有權(quán)、使用權(quán)與收益權(quán)，卻沒(méi)有處分權(quán)，其意義是集體經(jīng)濟(jì)組織不能通過(guò)買(mǎi)賣(mài)、轉(zhuǎn)讓、饋贈(zèng)等方式改變土地所有權(quán)的主體與所有權(quán)的性質(zhì)。由此可見(jiàn)，集體所有土地與國(guó)有土地在法律權(quán)利上是不同的。因此，集體土地必須首先轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，才能進(jìn)入土地市場(chǎng)，應(yīng)用于非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。但是，由集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地的過(guò)程，不應(yīng)該是一個(gè)簡(jiǎn)單的行政過(guò)程，而應(yīng)該是一個(gè)平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利交易過(guò)程；其次，所謂的“集體所有土地”，是指以村委單元的所有農(nóng)民所共同擁有的土地，其代表是村民委員會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民作為集體組織的個(gè)體成員，都平等地?fù)碛袑?duì)集體土地的成員權(quán)，但其并不能按份分割農(nóng)地的所有權(quán)。而集體產(chǎn)權(quán)的這一特征，又使得集體組織與個(gè)體農(nóng)民的權(quán)益關(guān)系變得模糊。這就可能衍生出集體土地在農(nóng)民完全不知情的狀態(tài)下被村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織出賣(mài)。股份合作制是推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革的途徑之一，將包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)核資折股，量化到農(nóng)民個(gè)人，組建村級(jí)股份合作社，讓每一位村委都擁有一份相應(yīng)的股權(quán)；最后，在信息平等方面，應(yīng)完善征地的程序，保證在征地的過(guò)程中，土地權(quán)利人擁有充分的知情權(quán)與參與權(quán)。為此，可建設(shè)專屬的仲裁機(jī)構(gòu)處理相應(yīng)的土地糾紛，做到征地規(guī)范透明，讓被征地農(nóng)民參與征地的整個(gè)過(guò)程，以保證他們的土地使用權(quán)與土地處置權(quán)等得到充分尊重，利益得到有效保障。總之，完善相關(guān)的征地法律法規(guī)，是確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整和與國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)平等的前提條件。
（二）普及社會(huì)保障制度。相比于城市下崗職工與失業(yè)人員，失地農(nóng)民更是就業(yè)的弱勢(shì)群體。把失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題納入政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體規(guī)劃、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)管理制度、制定失地農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)換的保障制度使其解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的“三大法寶”。在整體規(guī)劃方面，政府應(yīng)把失地農(nóng)民就業(yè)納入下崗職工二次就業(yè)工程的范疇，并且使其享有與城鎮(zhèn)勞動(dòng)力再就業(yè)培訓(xùn)、擇業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹等多種就業(yè)服務(wù)同等的待遇。在構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)管理方面，政府應(yīng)按市場(chǎng)化的原則，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、平等的勞動(dòng)力市場(chǎng)，積極推進(jìn)與完善三級(jí)就業(yè)服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。失地農(nóng)民的自主創(chuàng)業(yè)是其實(shí)現(xiàn)職業(yè)有效轉(zhuǎn)換的途徑之一。因此，政府需要為其提供有利于創(chuàng)業(yè)的大環(huán)境，制定相應(yīng)的保障制度。同時(shí)，還應(yīng)該享受下崗職工創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策。增強(qiáng)失地農(nóng)民尤其是中青年失地農(nóng)民的職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，根本出路在于教育。為此，應(yīng)該不斷加大對(duì)失地農(nóng)民的教育投入。加大對(duì)農(nóng)村教育的投資力度，可以通過(guò)拓寬籌資渠道，增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在農(nóng)村教育中的權(quán)重來(lái)實(shí)現(xiàn)。優(yōu)化配置農(nóng)村教育領(lǐng)域中的人、財(cái)、物等各類資源，提高資源利用率。由于長(zhǎng)期從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，失地農(nóng)民的技能較為單一，因此在鞏固基礎(chǔ)教育的同時(shí)，還需通過(guò)發(fā)展農(nóng)村職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)與農(nóng)村成人教育，使教育遍及整個(gè)農(nóng)民階層。
[中圖分類號(hào)]C916
[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A
[文章編號(hào)]1671-5918（2015）21-0068-02
土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，近年來(lái)，伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程，土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)了新一輪的農(nóng)村社會(huì)巨變，深化對(duì)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地制度的研究具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，而農(nóng)村土地合理有序流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵在于創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式。本文試通過(guò)對(duì)當(dāng)前存在的幾種方式的比較研究，探究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式的發(fā)展趨勢(shì)。
一、土地流轉(zhuǎn)和土地流轉(zhuǎn)方式
（一）土地流轉(zhuǎn)的含義：廣義上的土地流轉(zhuǎn)包括城市土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村土地權(quán)利的流通和轉(zhuǎn)讓。在家庭承包制的制度框架下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)可以分解為三種權(quán)利，即所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此，農(nóng)地權(quán)利包括所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)使用權(quán)三種。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的研究大多集中在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)的流轉(zhuǎn)（自由流轉(zhuǎn)）和農(nóng)地所有權(quán)的強(qiáng)制性流轉(zhuǎn)（征地），對(duì)于農(nóng)地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)的研究尚不多。因此，狹義的土地流轉(zhuǎn)的含義可定義為：是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶或村集體將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或者經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。農(nóng)戶承包地、集體建設(shè)用地、宅基地可以通過(guò)土地使用權(quán)的出租、合作、入股、聯(lián)營(yíng)、轉(zhuǎn)換、抵押、征收等多種方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。
（二）土地流轉(zhuǎn)的方式：當(dāng)前農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)機(jī)制市場(chǎng)化、流轉(zhuǎn)形式多樣化、流轉(zhuǎn)主體多元化、流轉(zhuǎn)行為有序化等特點(diǎn)。全國(guó)各地在法律的框架內(nèi)，不斷創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式，2003年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定：通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)。在此規(guī)定的基礎(chǔ)上，現(xiàn)階段主要的流轉(zhuǎn)方式有：第一、土地互換：互換土地，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的有農(nóng)戶，為方便耕種和各自的需要，對(duì)各自土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行的簡(jiǎn)單交換。第二、出租和轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓：在市場(chǎng)利益驅(qū)動(dòng)和政府引導(dǎo)下，農(nóng)民將其承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出租給大戶、業(yè)主或企業(yè)法人等承租方，出租方按年度收入一定的實(shí)物或貨幣。（轉(zhuǎn)包限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，出租沒(méi)有限制。轉(zhuǎn)讓要經(jīng)發(fā)包方許可，轉(zhuǎn)包沒(méi)有限制。）第三、股份合作社：農(nóng)戶以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為股份共同組建專業(yè)合作社，村里按照“群眾自愿、土地人股、集約經(jīng)營(yíng)、收益分紅、利益保障”的原則返租倒包給其他經(jīng)營(yíng)者。第四、入股：亦稱“股田制”或股份合作經(jīng)營(yíng)，是指在堅(jiān)持承包戶自愿的基礎(chǔ)上，將承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股，建立股份公司，按公司治理方式經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。第五、抵押或土地銀行：金融資本將土地作為存貸的主要標(biāo)的，經(jīng)營(yíng)與土地有關(guān)的長(zhǎng)期信用業(yè)務(wù)，最終讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)合作組織采用銀行運(yùn)作模式進(jìn)行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。第六、土地托管：按照《土地托管種植合同》，農(nóng)民繳納管理費(fèi)，將土地交由合作社管理，合作社經(jīng)營(yíng)農(nóng)民的土地，負(fù)責(zé)從種子到收獲的一條龍服務(wù)，最后將收獲的稻子交給農(nóng)民。第七、土地信托：政府出資在縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托有限公司，農(nóng)民在自愿的前提下，將名下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給政府的信托公司，并簽訂土地信托合同，農(nóng)業(yè)企業(yè)或大戶再?gòu)恼男磐泄臼种羞B片租賃土地，從事農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
二、土地流轉(zhuǎn)方式的比較探究
土地流轉(zhuǎn)的最終目的是充分挖掘農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)民土地承包權(quán)的價(jià)值，提升土地資源的使用效率，增加農(nóng)民收入以及不斷完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。鑒于中國(guó)農(nóng)村土地廣闊，各地差異巨大，而且土地流轉(zhuǎn)牽涉到政府、村集體、農(nóng)民、承包土地的經(jīng)營(yíng)者等多方利益的博弈，因此很難有一種或幾種通用全國(guó)各地，不管何種流轉(zhuǎn)方式只要在其運(yùn)用的特定區(qū)域內(nèi)能發(fā)揮其積極作用，能化解矛盾，穩(wěn)定農(nóng)村，致富農(nóng)民，都是好方式。下面就主要幾種流轉(zhuǎn)方式以及幾個(gè)經(jīng)典模式的分析，闡述農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式的發(fā)展趨勢(shì)。
（一）土地流轉(zhuǎn)的主要方式分析
中圖分類號(hào)：F291 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
鎮(zhèn)中村是與城中村相對(duì)應(yīng)的概念，是近年來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村都市化過(guò)程中出現(xiàn)的新現(xiàn)象，是集鎮(zhèn)擴(kuò)展過(guò)程出現(xiàn)的普遍問(wèn)題。關(guān)于鎮(zhèn)中村，學(xué)界尚未有明確定義。筆者認(rèn)為，鎮(zhèn)中村是指在城鎮(zhèn)總體規(guī)劃區(qū)內(nèi)仍然保留和實(shí)行農(nóng)村集體所有制、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制等制度的農(nóng)村社區(qū)。其應(yīng)該滿足以下兩個(gè)條件: 一是農(nóng)村在行政上不屬于鎮(zhèn)區(qū)直接管轄, 而是屬于鎮(zhèn)政府下屬的村組織管轄, 保留和實(shí)行農(nóng)民戶籍、農(nóng)村集體所有制、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制、農(nóng)村管理制度；二是農(nóng)村在鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)，兼具鎮(zhèn)區(qū)與鄉(xiāng)村的某些功能與特點(diǎn)，并在城鎮(zhèn)化過(guò)程中面臨著被改造的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。
公營(yíng)子鎮(zhèn)隸屬遼寧省朝陽(yáng)市喀喇沁左翼蒙古族自治縣（簡(jiǎn)稱“喀左縣”），是紅山文化發(fā)源地，地處遼西腹地，蒙、冀、遼三省交匯處。本文選此鎮(zhèn)為研究對(duì)象，原因有三：1、公營(yíng)子鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)已具規(guī)模，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日趨完善，街道兩旁樓群聳立，商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)鱗次櫛比，現(xiàn)代化城鎮(zhèn)建筑景觀已初具規(guī)模，早在2008年即被國(guó)家發(fā)改委確定為全國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)示范鎮(zhèn)。2、公營(yíng)子鎮(zhèn)現(xiàn)城鎮(zhèn)總面積4.7平方公里，城鎮(zhèn)人口1.4萬(wàn)人，以“四街三路二廣場(chǎng)”為主體框架的小城鎮(zhèn)格局已形成，同時(shí)完成了供熱、給排水等配套工程建設(shè)，在徹底改變城鎮(zhèn)面貌的同時(shí)，打造成了以工業(yè)型為主，商貿(mào)型、交通樞紐型相融合的中心城鎮(zhèn)。3、公營(yíng)子鎮(zhèn)在鎮(zhèn)區(qū)改造的過(guò)程中，積極吸納國(guó)內(nèi)“城中村”改造的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本鎮(zhèn)的實(shí)際情況，探索性地采用政府融資促進(jìn)就業(yè)、村民集資開(kāi)發(fā)房產(chǎn)、農(nóng)宅改造占補(bǔ)平衡等多種手段保證城鎮(zhèn)化進(jìn)程的健康推進(jìn)，為遼寧省其他小城鎮(zhèn)建設(shè)提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
一、鎮(zhèn)中村在城鎮(zhèn)化發(fā)展中面臨的問(wèn)題
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，當(dāng)一個(gè)地方變富以后，集鎮(zhèn)化和市鎮(zhèn)化的步子就開(kāi)始了。鎮(zhèn)中村是村落集鎮(zhèn)化的一種特殊表現(xiàn)形態(tài)，是在我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制下衍生的新型城鎮(zhèn)化問(wèn)題。以公營(yíng)子鎮(zhèn)為例，隨著其鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化地不斷深化，村莊與集鎮(zhèn)在管理制度和體制上的差異必將凸顯出以下幾方面的問(wèn)題：
1、在總體規(guī)劃實(shí)施中存在的土地制度差異。按照《公營(yíng)子鎮(zhèn)2004―2020年總體規(guī)劃》的規(guī)劃藍(lán)圖，公營(yíng)子鎮(zhèn)明確了小城鎮(zhèn)建設(shè)的思路和目標(biāo)，即建設(shè)以工業(yè)型為主，商貿(mào)型和交通樞紐型相融合的經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)，努力打造遼西一流的小城鎮(zhèn)。在這種打造經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的規(guī)劃引導(dǎo)下，大規(guī)模的城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中吞沒(méi)了村莊土地，而由于村莊土地的產(chǎn)權(quán)歸村集體所有，勢(shì)必為鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展的整體規(guī)劃和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用之間的未來(lái)沖突埋下伏筆。針對(duì)這一問(wèn)題，全國(guó)各地都在探索農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革，有的在新村建設(shè)中，劃出一部分區(qū)位條件比較好的地塊，公開(kāi)向村內(nèi)需要建房的農(nóng)戶有償招標(biāo)，所得款項(xiàng)用于新村道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這樣既給農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)開(kāi)辟了增收的途徑與渠道，又使土地作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民最大的資本，其價(jià)值得到應(yīng)有的體現(xiàn)。
2、鎮(zhèn)中村屬于集鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的邊緣區(qū)，發(fā)展處理不當(dāng)會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)化產(chǎn)生滯后效應(yīng)。
鎮(zhèn)中村雖地處鎮(zhèn)區(qū)，仍然大量存在農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)這樣的非城市化因素，需要盡快催化這些非城市化因素轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘谢蛩兀诮?jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面大力投入才能全面融入鎮(zhèn)區(qū)。由于體制，鎮(zhèn)中村在鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)中實(shí)際上處于邊緣化的地位，這加深了二元結(jié)構(gòu)的矛盾，從而會(huì)產(chǎn)生城鎮(zhèn)化滯后效應(yīng)。公營(yíng)子鎮(zhèn)區(qū)及其邊緣的村莊大多為村民自治的村落，與鎮(zhèn)區(qū)處于行政分離狀態(tài)，財(cái)政能力非常有限，這就使得這些鎮(zhèn)中村難以承擔(dān)由城鎮(zhèn)化因素產(chǎn)生的轉(zhuǎn)型成本。比如公營(yíng)子鎮(zhèn)在考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，必須融資進(jìn)行鎮(zhèn)區(qū)美化和綠化等工作，這些城鎮(zhèn)化景觀與村落式形態(tài)必然產(chǎn)生沖突。如果這些村莊擁有財(cái)政能力和相應(yīng)的體制改革來(lái)接受這些城鎮(zhèn)化因素，那將大大減弱改造對(duì)城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的滯后效應(yīng)。
二、鎮(zhèn)中村改造的特點(diǎn)
反思以上鎮(zhèn)中村在城鎮(zhèn)發(fā)展中的問(wèn)題可知，鎮(zhèn)中村的改造是解決矛盾最直接和最易產(chǎn)生成效的方式。這種改造是在法定規(guī)劃約束的范圍內(nèi)進(jìn)行的有關(guān)戶籍制度、村民生活方式、基礎(chǔ)設(shè)施配套、打造城鎮(zhèn)特色等一系列改造。主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：
1、村民的生活方式基本城鎮(zhèn)化。要改造鎮(zhèn)中村，首要改變村民的生活習(xí)慣，通過(guò)工業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來(lái)增加村民就業(yè)，使村民逐漸擺脫對(duì)農(nóng)業(yè)的依賴性，最終使其完全不從事或基本不從事農(nóng)業(yè)范圍的工作，向城鎮(zhèn)居民一樣工作和生活。
2、與鎮(zhèn)區(qū)共享配套設(shè)施。在鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的村莊可以依托鎮(zhèn)區(qū)，由鎮(zhèn)區(qū)提供各項(xiàng)配套設(shè)施，從衛(wèi)生醫(yī)療到教育，從交通到娛樂(lè)設(shè)施，鎮(zhèn)中村居民都可以非常方便地享受到鎮(zhèn)區(qū)居民所能享受的設(shè)施服務(wù)。同時(shí)，鎮(zhèn)中村也可以為鎮(zhèn)區(qū)提供互補(bǔ)的服務(wù)，比如公營(yíng)子鎮(zhèn)村民集資建設(shè)的商住區(qū)可以承擔(dān)鎮(zhèn)區(qū)一部分的無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品的加工貿(mào)易，還有加油、雜貨、建材等服務(wù)功能。以鎮(zhèn)中村方式進(jìn)行鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化不可能也沒(méi)有必要重新發(fā)展成另一個(gè)集鎮(zhèn)，而是與原有的集鎮(zhèn)進(jìn)行資源互補(bǔ)，拓展成為更大規(guī)模的集鎮(zhèn)，共同推動(dòng)集鎮(zhèn)的市鎮(zhèn)化。此過(guò)程中鎮(zhèn)中村的集鎮(zhèn)化必須和鎮(zhèn)區(qū)的市鎮(zhèn)化同時(shí)邁開(kāi)，村變得更像鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一部分，整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能變得更像市鎮(zhèn)。
3、保留村民對(duì)村落的特色性依賴。公營(yíng)子鎮(zhèn)在進(jìn)行鎮(zhèn)中村改造的同時(shí)，積極采用規(guī)劃控制手段來(lái)保存村莊的機(jī)理和文化，在設(shè)施現(xiàn)代化同時(shí)最大限度地保留村民對(duì)原居住環(huán)境的依賴，從而體現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中的特色。主要改造手段有：一是利用村落管理制度來(lái)強(qiáng)化社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使鎮(zhèn)中村連成一個(gè)整體綜合規(guī)劃布局；二是鎮(zhèn)政府牽頭村委會(huì)集體做好集體經(jīng)濟(jì)的利益分配問(wèn)題，如耕地的分配、征地賠款地分配等；三是保留鎮(zhèn)中村原有的宗族關(guān)系和宗教制度，維護(hù)更新具有文化符號(hào)的建筑景觀；四是理清民間信仰關(guān)系，通過(guò)圍繞寺廟等集會(huì)場(chǎng)所開(kāi)展信仰活動(dòng)，加強(qiáng)村民的相互認(rèn)同等。
三、結(jié)語(yǔ)
鎮(zhèn)中村改造應(yīng)在現(xiàn)實(shí)條件的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步地推進(jìn)從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變、從農(nóng)民向居民轉(zhuǎn)變、從農(nóng)村管理向城鎮(zhèn)管理轉(zhuǎn)變、從農(nóng)村村落向城鎮(zhèn)社區(qū)轉(zhuǎn)變等。這種改造涵蓋空間形態(tài)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與組織、社區(qū)結(jié)構(gòu)與管理、生活方式等各個(gè)基本方面，是一個(gè)綜合的社會(huì)轉(zhuǎn)變過(guò)程，因此必須擁有相應(yīng)的全方位物質(zhì)建設(shè)、制度建設(shè)和文化建設(shè)。從公營(yíng)子鎮(zhèn)的特色城鎮(zhèn)化建設(shè)到全國(guó)其他先進(jìn)小城鎮(zhèn)改造的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，都證明了鎮(zhèn)中村改造的多樣性和過(guò)程性，只有以村民的生存為本，得到村民對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的適應(yīng)性和對(duì)新建居所環(huán)境的依賴性反饋的鎮(zhèn)中村改造才是成功的。
參考文獻(xiàn)：
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[2]邵曉梅,王靜.小城鎮(zhèn)農(nóng)村居民點(diǎn)土地集約利用評(píng)價(jià)--以浙江省慈溪市周巷鎮(zhèn)為例.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào),2007.12(3)
社會(huì)保障是指國(guó)家義務(wù)或有條件給予公民的公共產(chǎn)品或半公共產(chǎn)品，有些需要強(qiáng)制性實(shí)施。換言之，它是指國(guó)家以倡導(dǎo)或干預(yù)方式提供的各種收入支持和服務(wù)幫助，包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助、優(yōu)撫安置等內(nèi)容。就社會(huì)保障的英文“SocialSecurity”一詞而言，直譯即為“社會(huì)安全”的意思，內(nèi)涵自然包括維持社會(huì)穩(wěn)定與公平、支持社會(huì)和諧發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等福利增進(jìn)與改善的政策措施，社會(huì)保障是國(guó)家履行的一種對(duì)內(nèi)安全職能。社會(huì)保障制度是工業(yè)化和城市化的產(chǎn)物，是為城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的有效合理運(yùn)行與發(fā)展而服務(wù)的。社會(huì)保障制度是一種公共計(jì)劃，建立這種制度是為了保護(hù)個(gè)人及其家庭不因失業(yè)、年老、疾病或家庭成員死亡而失去最基本的生活保障，并通過(guò)公共服務(wù)（如醫(yī)療等）以及為家庭生活提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助以增進(jìn)其福利。從社會(huì)保障的定義及其基本特征可以知道，社會(huì)的弱者及潛在的弱者是社會(huì)保障的主要對(duì)象。社會(huì)保障的不僅僅是公民個(gè)人的收入，而且把社會(huì)管理職能延伸到營(yíng)養(yǎng)、住房、健康和教育等人民社會(huì)生活的方方面面，“社會(huì)保障政策因此就成為緊密協(xié)調(diào)提高福利水平和促進(jìn)人力的民族國(guó)家政策。[1]”這里研究的社會(huì)保障是廣義的社會(huì)保障，是指社會(huì)成員因年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、死亡、災(zāi)害等原因而喪失勞動(dòng)能力或生活遇到障礙時(shí)，能夠從國(guó)家獲得基本生活需求的保障。侯文若先生的定義比較完整、全面，“社會(huì)保障可以理解為對(duì)貧者、弱者實(shí)行救助，使之享有最低生活，對(duì)暫時(shí)和永久失去勞動(dòng)能力的勞動(dòng)者實(shí)行生活保障并使之享有基本生活，以及對(duì)全體公民普遍實(shí)施福利措施，以保證福利增進(jìn)，而實(shí)行社會(huì)安定，并讓每個(gè)勞動(dòng)者乃至公民都有生活安全感的一種機(jī)制”[2]
二、少數(shù)民族城市化
城市是人類文明的結(jié)晶,城市化則是人類社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志,城市化是任何國(guó)家和地區(qū)現(xiàn)代化進(jìn)程中不可回避的客觀規(guī)律.歷史地看,隨著生產(chǎn)力的發(fā)展,先是在尼羅河流域,然后是在兩河流域,出現(xiàn)了最早的城市形態(tài).工業(yè)革命以來(lái),社會(huì)生產(chǎn)力獲得極大解放,工業(yè)化加快,帶動(dòng)城市化的快速發(fā)展,城市成為創(chuàng)造文明和聚集財(cái)富最主要的地域[3]。 城市化一詞來(lái)自英語(yǔ)（Urbanization），也譯作“都市化”、“城鎮(zhèn)化”。對(duì)于城市化的概念，仍沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的定義，人們從不同的角度提出了不同的理解：“城市化是變農(nóng)村人口為城市人口的過(guò)程，或者說(shuō)是人口向城市集中的過(guò)程 [3]“城市化通常指農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為城市人口的過(guò)程”。[4]“城市化進(jìn)程，就是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變的過(guò)程，又是一個(gè)社會(huì)進(jìn)步，社會(huì)制度變遷以及觀念形態(tài)變革的持續(xù)發(fā)展過(guò)程[5]。縱觀世界歷史，“一個(gè)國(guó)家工業(yè)化、現(xiàn)代化的過(guò)程也是逐步實(shí)現(xiàn)城市化的過(guò)程，沒(méi)有城市化就不可能有現(xiàn)代化。在現(xiàn)代條件下，城市化的本質(zhì)是鄉(xiāng)村城市化，是人類生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過(guò)程。其中包括兩個(gè)過(guò)程:一是農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)，農(nóng)村生產(chǎn)、生活方式和生活質(zhì)量逐步城市化；二是城市區(qū)域的擴(kuò)大和城鎮(zhèn)數(shù)量逐步增加，城市不斷發(fā)展完善的過(guò)程。城市化一定意義上就是改變農(nóng)民的社會(huì)關(guān)系,化農(nóng)民為市民,讓越來(lái)越多的農(nóng)村人口進(jìn)入城市,由從事較低效率的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖螺^高效率的第二、第三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),由傳統(tǒng)的、封閉的生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的、開(kāi)放的生產(chǎn)生活方式,享受現(xiàn)代城市文明。農(nóng)村人口城市化與城市經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化共同構(gòu)成城市化的豐富內(nèi)涵。適應(yīng)農(nóng)村人口城市化要求,必須從社會(huì)保障制度入手。
三、少數(shù)民族城市化對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的需求
少數(shù)民族農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后，農(nóng)村工業(yè)化或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展緩慢，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與升級(jí)困難，這都與農(nóng)村社會(huì)保障的缺失有一定關(guān)系。當(dāng)前，少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村仍然延續(xù)著傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)作業(yè)模式，農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)比較單一，勞動(dòng)生產(chǎn)效率低下，勞動(dòng)者素質(zhì)低，這與城市化、工業(yè)化興起所需要的高素質(zhì)高技能的人才相矛盾。政府作為社會(huì)保障制度的供給者應(yīng)該注意到，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)保障不僅起著非常重要的社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的作用，即它的社會(huì)功能，同時(shí)應(yīng)該重視，社會(huì)保障超常的經(jīng)濟(jì)效率，即它的經(jīng)濟(jì)功能。通過(guò)向少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)提供社會(huì)保障等公共產(chǎn)品，一方面會(huì)激發(fā)出農(nóng)民潛在消費(fèi)需求，調(diào)動(dòng)農(nóng)民投資生產(chǎn)的積極性；另一方面在農(nóng)民得到社會(huì)保障后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)將會(huì)快速發(fā)展，尤其表現(xiàn)為農(nóng)村工業(yè)化或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)民的勞動(dòng)生產(chǎn)效率得到提升、農(nóng)民收入穩(wěn)步提高。因?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)保障制度建立后，農(nóng)村醫(yī)療保健工作的加強(qiáng)，生活服務(wù)設(shè)施的改善，使農(nóng)民平均壽命和勞動(dòng)年限得以延長(zhǎng)，從而相對(duì)增加了社會(huì)勞動(dòng)投入總量。同時(shí)，農(nóng)民患病、養(yǎng)老、失業(yè)、生活有了保證，沒(méi)有后顧之憂，勞動(dòng)力的再生產(chǎn)能順利進(jìn)行，勞動(dòng)力的城鎮(zhèn)化與農(nóng)村非農(nóng)化轉(zhuǎn)移得到支持與鼓勵(lì)，有利于提高整個(gè)社會(huì)的勞動(dòng)效率，有利于農(nóng)民增加收入。所以，我們不能簡(jiǎn)單地把建立農(nóng)村社會(huì)保障制度看作是國(guó)家的恩賜與負(fù)擔(dān)，實(shí)際上它更是能夠促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要手段。
四、城市化進(jìn)程中少數(shù)民族農(nóng)村社會(huì)保障的現(xiàn)狀
2002年，全國(guó)少數(shù)民族人口超過(guò)1億。全國(guó)共有5個(gè)民族自治區(qū)、30個(gè)自治州、119個(gè)自治縣，民族自治地方土地總面積613.15萬(wàn)平方公里，占全國(guó)的63.87 %。在這里，筆者選甘肅省農(nóng)村社會(huì)保障制度為研究對(duì)象，與甘肅城市社會(huì)保障，與其它少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障進(jìn)行比較分析來(lái)揭示甘肅農(nóng)村社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀。
1.甘肅省農(nóng)村社會(huì)保障制度現(xiàn)狀
目前，甘肅農(nóng)村社會(huì)保障所涉及范圍之內(nèi)的項(xiàng)目，都己經(jīng)開(kāi)始試點(diǎn)推進(jìn)。2003年甘肅省在山月、靈臺(tái)、安西、阜蘭和慶城五個(gè)縣開(kāi)始新型合作醫(yī)療的試點(diǎn)。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，國(guó)家加大了對(duì)西部少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的投入力度，甘肅省新型農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的速度正在加快，2006年，全省農(nóng)村新型合作醫(yī)療的試點(diǎn)縣已經(jīng)達(dá)到38個(gè)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療在試點(diǎn)縣覆蓋率達(dá)到44%，參合農(nóng)民達(dá)到近800萬(wàn)人，2006年全省農(nóng)村以縣為單位的新型合作醫(yī)療覆蓋率從2004年的5.75%增加到43.7%，增幅和全國(guó)平均增長(zhǎng)水平基本持平，可以看出，即使達(dá)到2006年的水平，覆蓋率仍然比全國(guó)平均覆蓋率50.7%低了7個(gè)百分點(diǎn)，但是這種差距正在呈現(xiàn)縮小的趨勢(shì)。截至2006年6月30日，甘肅省新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)縣中，覆蓋農(nóng)業(yè)人口98728萬(wàn)人，實(shí)際參合853.04萬(wàn)人，參合率為86.41%，高于我國(guó)中西部平均79.43%近7個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)村最低生活保障在2006年10月1日正式實(shí)施以來(lái)，已經(jīng)覆蓋特困農(nóng)民30多萬(wàn)人，以農(nóng)民自己交費(fèi)為主的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在甘肅省貧困人口的集中地缺乏必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，在農(nóng)村仍然以家庭保障和土地保障為主。2002年甘肅省開(kāi)展養(yǎng)老保險(xiǎn)的只有一個(gè)地級(jí)市，9個(gè)縣，194個(gè)鄉(xiāng)的1345個(gè)村，總計(jì)參保人數(shù)9.8萬(wàn)人，且在2002年沒(méi)有新參保人數(shù)，在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作機(jī)構(gòu)的建設(shè)上，至2002年末還沒(méi)省級(jí)機(jī)構(gòu)，只有2個(gè)地級(jí)機(jī)構(gòu)，16個(gè)縣級(jí)機(jī)構(gòu)，145個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)。發(fā)展速度嚴(yán)重滯后于農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的進(jìn)度。[7]
2.甘肅省農(nóng)村社會(huì)保障與城鎮(zhèn)社會(huì)保障比較
目前甘肅農(nóng)村社會(huì)保障與本省城市社會(huì)保障制度建設(shè)之間也存在明顯的差距。.長(zhǎng)期以來(lái)，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，城市居民社會(huì)保障、社會(huì)福利在國(guó)家和單位的保障下，不斷發(fā)展完善，而農(nóng)村社會(huì)保障，基本上只能是居民個(gè)人承擔(dān)。甘肅省農(nóng)村最低社會(huì)保障與城市的差距，本文主要從甘肅省城鄉(xiāng)最低生活保障、城鄉(xiāng)社會(huì)保障項(xiàng)目等方面來(lái)說(shuō)明。
甘肅省各地區(qū)城鄉(xiāng)最低生活保障情況。2003年全省總城市低保人數(shù)與低保費(fèi)用為569710人、373452萬(wàn)元，農(nóng)村低保人數(shù)42526人、低保費(fèi)用3423萬(wàn)元。其中每個(gè)市分別為：蘭州市城鎮(zhèn)低保人數(shù)109344人、低保費(fèi)用9314.1萬(wàn)元，農(nóng)村低保人數(shù)12835人、低保費(fèi)用80.3萬(wàn)元；嘉峪關(guān)市城鎮(zhèn)低保人數(shù)1941、低保費(fèi)用1614萬(wàn)元，農(nóng)村低保在2003年嘉峪關(guān)市還沒(méi)有建立起來(lái)；金昌市城鎮(zhèn)低保人數(shù)11171人、低保費(fèi)用599.9，農(nóng)村低保人數(shù)2085人、低保費(fèi)用12.4萬(wàn)元；白銀市城鎮(zhèn)低保人數(shù)65395人、低保費(fèi)用355.80，農(nóng)村低保人數(shù)3406人、低保費(fèi)用20.3萬(wàn)元；天水市城鎮(zhèn)低保人數(shù)71405、低保費(fèi)用592.76萬(wàn)元，在2003年農(nóng)村低保也沒(méi)有建立起來(lái)；武威市城鎮(zhèn)低保人數(shù)33991人、低保費(fèi)用183.02；張掖市城鎮(zhèn)低保人數(shù)39036人、低保費(fèi)用230.22萬(wàn)元，農(nóng)村低保人數(shù)3688人、低保費(fèi)用5.6萬(wàn)元；平?jīng)鍪谐擎?zhèn)低保人數(shù)39380人、低保費(fèi)用227.86萬(wàn)元，農(nóng)村低保人數(shù)6369人、低保費(fèi)用33.6萬(wàn)元；酒泉市城鎮(zhèn)低保人數(shù)29221人、低保費(fèi)用176.44萬(wàn)元，農(nóng)村低保人數(shù)4296人、低保費(fèi)用47.6萬(wàn)元；定西市城鎮(zhèn)低保人數(shù)50044人、低保費(fèi)用267.07萬(wàn)元，慶陽(yáng)市城鎮(zhèn)低保人數(shù)34931人、低保費(fèi)217.90萬(wàn)元，農(nóng)村低保人數(shù)2696人、低保費(fèi)用12.0萬(wàn)元；隴南市城鎮(zhèn)低保人數(shù)36315人、低保費(fèi)用221.52萬(wàn)元，農(nóng)村低保人數(shù)7151人、低保費(fèi)用30.5萬(wàn)元；臨夏市城鎮(zhèn)低保人數(shù)24124人、低保費(fèi)用320.8萬(wàn)元，甘南州低保人數(shù)22871人、低保費(fèi)用136.6萬(wàn)元，農(nóng)村低保在2003年兩市都還沒(méi)有建立。[8]
甘肅省城鄉(xiāng)社會(huì)保障項(xiàng)目對(duì)比。城市：社會(huì)保險(xiǎn)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等都已普遍實(shí)行，在農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)有34個(gè)縣實(shí)行，其他的沒(méi)有涉及；社會(huì)福利：城市職工福利，辦公福利如社區(qū)服務(wù)、福利院、敬老院、干休所等普遍覆蓋，教育福利即九年制教育；農(nóng)村辦公福利如五保戶供養(yǎng)、養(yǎng)老院、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)覆蓋率低，教育福利九年制義務(wù)教育。社會(huì)救助：城市最低生活保障制度和城市扶貧，農(nóng)村救濟(jì)、救災(zāi)和扶貧，2006年10月1日啟動(dòng)農(nóng)村最低生活保障制度。優(yōu)撫安置：城市與農(nóng)村都有優(yōu)待、撫恤、安置項(xiàng)目。自愿輔助保障：城市企業(yè)保障、商業(yè)保障，農(nóng)村少量商業(yè)保障。[9]
3.其它民族地區(qū)保障情況
全國(guó)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障同甘肅一樣，經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，所開(kāi)展的工作大同小異。例如，廣西壯族自治區(qū)開(kāi)展的社會(huì)保障工作主要有農(nóng)村社會(huì)救助、農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等內(nèi)容[8]土地保障和家庭保障仍然是各民族地區(qū)主要的保障方式;農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)是民族地區(qū)農(nóng)村困難群眾的主要救濟(jì)措施，但以臨時(shí)救濟(jì)為主，標(biāo)準(zhǔn)偏低;各地普遍開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)，但多數(shù)地區(qū)處于停滯狀態(tài);廣西、內(nèi)蒙、青海等地已開(kāi)始逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度，但僅在少數(shù)縣進(jìn)行試點(diǎn)。與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障普遍存在政策不完善，保障范圍和保障水平都處于較低層次。下面是對(duì)青海省平安、大通、海晏三個(gè)縣的6個(gè)鄉(xiāng)農(nóng)村社會(huì)保障狀況的調(diào)查[10]。
平安縣：巴藏溝鄉(xiāng)：13個(gè)村、960戶、漢族50%、回族50%、人口總數(shù)4382人、五保戶15人、稅費(fèi)改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付每人每年980元現(xiàn)金、貧困戶670戶，每戶每年發(fā)放糧食100斤、60歲以上人口每年900元，其他除五保戶外，均由子女供養(yǎng)，大病保障無(wú)措施；石灰窯鄉(xiāng)：14個(gè)村、1710戶、漢族56%、回族44%、人口總數(shù)7890、無(wú)集體經(jīng)濟(jì)、五保戶16戶、通過(guò)稅費(fèi)改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付每人每年981元現(xiàn)金，貧困戶1200戶、每戶每年發(fā)放糧食101斤，60歲以上人口每年2300元、其他除五保戶外，均由子女供養(yǎng)，大病保障無(wú)措施；
大通縣：良教鄉(xiāng)：12個(gè)村、3510戶、回鄉(xiāng)族、人口總數(shù)16847人、有一個(gè)鄉(xiāng)辦小煤窯，五保戶34人，以稅費(fèi)改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付每人每年982元現(xiàn)金，貧困戶261戶，特困戶縣財(cái)政每人每年補(bǔ)助300元，貧困戶沒(méi)保障，60歲以上人口數(shù)913人，除五保戶外，均由子女供養(yǎng)，大病保障已按人均一元建立農(nóng)村合作醫(yī)療基金；東峽鎮(zhèn)：13個(gè)村、3383戶、回鄉(xiāng)族、人口總數(shù)14818人、無(wú)集體經(jīng)濟(jì)、五保戶20戶，以稅費(fèi)改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付每人每年983元現(xiàn)金、貧困戶466戶、特困戶縣財(cái)政每人每年補(bǔ)助301元，貧困戶沒(méi)保障、60歲以上老人有3000，除五保戶外，均由子女供養(yǎng)，大病保障已按人均兩元建立農(nóng)村合作醫(yī)療基金。
海晏縣：三角城鎮(zhèn)：5個(gè)村、915戶、漢族80%、人口總數(shù)3755人、兩戶鎮(zhèn)辦企業(yè)、五保戶2人，以稅費(fèi)改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付每人每年984元現(xiàn)金、貧困戶318戶，特困戶縣財(cái)政每人每年補(bǔ)助302元，貧困戶沒(méi)保障、60歲以上人口有900人，除五保戶外，均由子女供養(yǎng)、大病無(wú)保障措施。哈勒景鄉(xiāng)：3個(gè)村、282戶、蒙古族85%以上、人口總數(shù)1418、無(wú)集體經(jīng)濟(jì)、無(wú)五保戶、貧困戶73戶、特困戶縣財(cái)政每人每年補(bǔ)助303元，貧困戶沒(méi)保障，60歲以上有82人，除五保戶外，均由子女供養(yǎng)、大病醫(yī)療無(wú)保障措施。
通過(guò)以上分析，可以看出，少數(shù)民族地區(qū)傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障仍然發(fā)揮著重要作用，而社會(huì)保障卻很缺乏。要加快少數(shù)民族地區(qū)的城市化進(jìn)程，最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的工業(yè)化、現(xiàn)代化，消除民族之間的差距與不平等，必須進(jìn)行制度創(chuàng)新，以社會(huì)保障制度作為少數(shù)民族城市化進(jìn)程的切入點(diǎn)，加快民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的步伐。當(dāng)前少數(shù)民族地區(qū)需要解決農(nóng)牧民群眾的醫(yī)療保障、最低生活保障、養(yǎng)老保障問(wèn)題。
五、建立與完善城市化進(jìn)程中少數(shù)民族農(nóng)村社會(huì)保障
社會(huì)保障是人類生存的需要。馬克思指出：“在現(xiàn)實(shí)世界中，個(gè)人有許多需要”[11]人是一種高級(jí)復(fù)雜動(dòng)物，存在不同的需要（按不 同的需要分為自然需要、社會(huì)需要、經(jīng)濟(jì)需要），人的需要在一定社會(huì)關(guān)系中形成，并通過(guò)人的自覺(jué)社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)得到體現(xiàn)。列寧認(rèn)為社會(huì)主義應(yīng)該“充分保證成員福利和使他們獲得自由的全面發(fā)展”[12]。這里說(shuō)明社會(huì)應(yīng)該保證人類的自由和需要，為人類提供福利和全面發(fā)展的權(quán)利。中國(guó)社會(huì)主義的目的是滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化生活的需要，社會(huì)保障就是為了滿足社會(huì)公民獲得該需要的一個(gè)重要手段。社會(huì)保障是一種純公共物品，每個(gè)公民都應(yīng)該平等的獲得保障權(quán)，社會(huì)保障不應(yīng)該因地域或民族不同而產(chǎn)生排他性。社會(huì)保障的范圍和程度首先由一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定，但同時(shí)也與一個(gè)國(guó)家、民族的文化傳統(tǒng)、價(jià)值理念和倫理道德原則有著密切的關(guān)系。因此，筆者在本文以人道價(jià)值思想，以社會(huì)公正與平等的原則，對(duì)怎樣建立和完善少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)保障作出了以下構(gòu)想。
1.建立少數(shù)民族農(nóng)村最低生活保障
目前，在少數(shù)民族地區(qū)建立了特困戶救助制度，但這并不能滿足農(nóng)村居民的要求。由于少數(shù)民族農(nóng)村的自然條件和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，政府應(yīng)該為農(nóng)民建立最后一道安全網(wǎng)，具體的應(yīng)從以下入手。
(1)合理界定農(nóng)村居民最低生活保障制度的保障對(duì)象
政府對(duì)農(nóng)村居民提供生活最低保障，不僅是政府對(duì)公民應(yīng)盡的義務(wù)，也農(nóng)村居民應(yīng)該享受的生存權(quán)利。只要符合最低生活保障條件的，都可以主動(dòng)提出申請(qǐng)。農(nóng)村最低生活保障的對(duì)象應(yīng)該低于或等于國(guó)家公布的最低生活水平的人群。
(2)科學(xué)界定農(nóng)村居民最低生活保障制度的保障標(biāo)準(zhǔn)
少數(shù)民族地區(qū)制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該結(jié)合本地區(qū)的具體情況，遵循既要保障貧困居民基本生活，又要克服其居民依賴思想；根據(jù)本地區(qū)農(nóng)村居民基本生活需求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)和財(cái)政能力來(lái)確定。
(3)建立農(nóng)村居民最低生活保障的資金籌集機(jī)制
資金問(wèn)題對(duì)于少數(shù)民族地區(qū)來(lái)說(shuō)是一大瓶頸問(wèn)題。我國(guó)的最低生活保障資金是由財(cái)政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會(huì)共同負(fù)擔(dān)的。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革，目前少數(shù)民族地方財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難而無(wú)力支付。少數(shù)民族政府可以制定統(tǒng)一的社會(huì)保障稅，建立最低生活保障基金，來(lái)解決最低生活保障資金的籌集。
(4)加強(qiáng)最低生活保障制度的配套改革
一是加強(qiáng)最低生活保障制度的法制建設(shè)，國(guó)家有必要制定《最低生活保法》，把最低保障工作納入法制軌道，確保農(nóng)民的最基本生存權(quán)益；二是對(duì)于特困戶可以實(shí)施減免政策，減免子女教育的學(xué)雜費(fèi)等。
2.建立農(nóng)村新型醫(yī)療保障制度和救助制度
(1)實(shí)施少數(shù)民族新型醫(yī)療和醫(yī)療救助制度
農(nóng)村合作醫(yī)療在少數(shù)民族地區(qū)應(yīng)該是一種策略性選擇，少數(shù)民族農(nóng)村實(shí)施醫(yī)療救助和提供公共衛(wèi)生服務(wù)是農(nóng)村醫(yī)療保障最基本的選擇。根據(jù)目前少數(shù)民族地區(qū)的合作醫(yī)療籌資水平，合作醫(yī)療補(bǔ)償水平不可能很高，否則合作醫(yī)療基金可能會(huì)超支，反而導(dǎo)致農(nóng)民看不起病。因此，在少數(shù)民族地區(qū)實(shí)施農(nóng)村合作醫(yī)療制度和醫(yī)療救助制度相結(jié)合，對(duì)于患重大疾病的農(nóng)民給予醫(yī)療救助，切實(shí)解決農(nóng)民因病致貧因病返貧問(wèn)題。
(2)建立少數(shù)民族農(nóng)村大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)
我國(guó)少數(shù)民族農(nóng)民對(duì)大病的應(yīng)對(duì)能力很弱，因病致貧返貧的現(xiàn)象多，農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村大病醫(yī)療救助非常迫切。大病醫(yī)療救助覆蓋面應(yīng)該是少數(shù)民族全部農(nóng)村居民，具體的對(duì)象應(yīng)該是患有重大疾病的農(nóng)民。醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合，保險(xiǎn)基金的籌集原則應(yīng)該按照“個(gè)人繳費(fèi)為主，政府和集體補(bǔ)貼為輔”。建立個(gè)人賬戶，農(nóng)民和集體分別根據(jù)少數(shù)民族地區(qū)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的平均收入按一定比例繳納，并確定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，超過(guò)部分歸入統(tǒng)籌基金。支付較小的醫(yī)療費(fèi)，則由統(tǒng)籌基金支付。農(nóng)村大病救助醫(yī)療保險(xiǎn)資金的管理和使用，在現(xiàn)有的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，按照“精簡(jiǎn)、高效”的原則，組建農(nóng)村大病救助醫(yī)療保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，從事農(nóng)村大病救助資金的籌集、管理和使用等工作。
(3)逐步建立少數(shù)民族農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度
目前，在少數(shù)民族地區(qū)大規(guī)模實(shí)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)還不具備經(jīng)濟(jì)條件，養(yǎng)老保險(xiǎn)要從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際出發(fā)，以保障老年人基本生活為目的，以家庭養(yǎng)老、集體幫助、國(guó)家補(bǔ)助與個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老相結(jié)合的方式，采取政府積極引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合的原則，逐步提高社會(huì)化養(yǎng)老程度，達(dá)到“低水平、廣覆蓋、適度保障”，逐步擴(kuò)大少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面。
(4)鼓勵(lì)發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)互助
在少數(shù)民族地區(qū)，社會(huì)互助發(fā)揮著不可忽視的作用。在生活中村民為了解決一時(shí)的困難，可以向自己的親戚朋友、鄰居求助一定的物質(zhì)幫助，等其他的朋友、鄰居或其他困難戶有困難時(shí)，給他們一定的物質(zhì)幫助，這不僅彼此提供了一定的物質(zhì)幫助，而且還加深了交流和溝通，深化了人與人之間的感情，有利于人與人之間的和諧，加強(qiáng)了農(nóng)村地區(qū)的團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定。對(duì)于這些突發(fā)性、暫時(shí)性的小型災(zāi)害和困難，還可以彌補(bǔ)國(guó)家和集體保障的不足。
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一、黑龍江省農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題
1、整體專業(yè)素質(zhì)偏低
農(nóng)村會(huì)計(jì)人員的專業(yè)素質(zhì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著密切的聯(lián)系。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，對(duì)專業(yè)素質(zhì)高的農(nóng)村會(huì)計(jì)人員的隊(duì)伍建設(shè)的要求也應(yīng)運(yùn)而生。但從實(shí)際情況來(lái)看，村級(jí)組織的人員更迭使得農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍里面出現(xiàn)了未經(jīng)系統(tǒng)培訓(xùn)就上崗的人，這類人缺乏專業(yè)素養(yǎng)和基本能力。這類“無(wú)證上崗”的會(huì)計(jì)人員在工作中會(huì)遵循往屆的工作經(jīng)驗(yàn)，在財(cái)務(wù)處理上缺乏專業(yè)知識(shí)的支撐，根據(jù)自己的直覺(jué)的偏好來(lái)處理。農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)的專業(yè)水平過(guò)低導(dǎo)致從業(yè)人員對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理不明晰，從而約束農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
2、從業(yè)人員流動(dòng)性強(qiáng)
在我國(guó)在城鄉(xiāng)二元制的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制下，農(nóng)村的會(huì)計(jì)工作及財(cái)務(wù)工作均被排斥在體制外，農(nóng)村會(huì)計(jì)從業(yè)人員大多以臨時(shí)聘任為主，導(dǎo)致農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍穩(wěn)定性差，人員流動(dòng)比例高村報(bào)而因?yàn)榇寮?jí)組織的換屆選舉使農(nóng)村會(huì)計(jì)人員更換頻繁，而臨時(shí)聘任的會(huì)計(jì)在整個(gè)從業(yè)隊(duì)伍中占半數(shù)以上，加之待遇的差異化，無(wú)法從根本上確保會(huì)計(jì)隊(duì)伍的穩(wěn)定性，從而降低農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的工作質(zhì)量與效率。
3、培訓(xùn)基于力度不夠
農(nóng)村會(huì)計(jì)從業(yè)人員與其他行業(yè)、其他領(lǐng)域的會(huì)計(jì)人員相比，除了要具備扎實(shí)的會(huì)計(jì)理論知識(shí)、熟練的會(huì)計(jì)實(shí)踐能力和農(nóng)村財(cái)務(wù)軟件的操作能力，還要求掌握了解農(nóng)村工作情況與農(nóng)村農(nóng)業(yè)政策。事實(shí)上，有多數(shù)人員在上崗前未接受過(guò)任何從業(yè)培訓(xùn)。而就現(xiàn)有的會(huì)計(jì)從業(yè)培訓(xùn)而言，教育內(nèi)容多數(shù)是關(guān)于會(huì)計(jì)理論知識(shí)和財(cái)務(wù)軟件操作，針對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)政策、法規(guī)的培訓(xùn)尚屬缺乏。因此，對(duì)農(nóng)村會(huì)計(jì)從業(yè)人員的培訓(xùn)教育還不夠到位，其輻射面應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大，其培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)更具有針對(duì)性。
4、財(cái)務(wù)監(jiān)管缺乏規(guī)范
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展在一定程度上促進(jìn)村級(jí)的財(cái)務(wù)管理水平的提高，但是與時(shí)代要求的高水平農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作還有很大差距。會(huì)計(jì)本身具有監(jiān)管職能，而當(dāng)今的政府在對(duì)村級(jí)的干部監(jiān)督管理制度上缺乏行之有效的手段，導(dǎo)致村干部們往往會(huì)忽略村民需要而只完成上級(jí)安排的任務(wù)。在這種情況下，自身習(xí)慣進(jìn)行財(cái)務(wù)工作，現(xiàn)金無(wú)法及時(shí)入賬，會(huì)計(jì)處理難以規(guī)范，財(cái)務(wù)管理制度的效果也沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，從而缺少了對(duì)于村會(huì)計(jì)工作無(wú)法進(jìn)行有效的監(jiān)督制約。
二、黑龍江省農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)存在問(wèn)題的原因
1、會(huì)計(jì)相關(guān)法律法規(guī)意識(shí)的淡薄
《會(huì)計(jì)法》明確規(guī)定，“從事會(huì)計(jì)工作的人員必須取得會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書(shū)”，會(huì)計(jì)人員必須履行會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)監(jiān)督基本職能。至今，在農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍中竟然還存在相當(dāng)數(shù)量無(wú)證上崗的會(huì)計(jì)人員；在農(nóng)村會(huì)計(jì)工作中絕大多數(shù)尚停留在“簿記”水平上，嚴(yán)重缺失會(huì)計(jì)監(jiān)督基本職能，反映出農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的會(huì)計(jì)法律意識(shí)淡薄。
2、會(huì)計(jì)工作基礎(chǔ)薄弱
在農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍中，會(huì)計(jì)工作基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，從業(yè)人員缺乏先進(jìn)的工作經(jīng)驗(yàn)，而對(duì)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作執(zhí)法檢查和信用也沒(méi)有有效推進(jìn)。從財(cái)務(wù)處理模式上看，手工記賬的模式仍然普遍存在，會(huì)計(jì)電算化未能普遍推行，導(dǎo)致低效。從工作態(tài)度上看，農(nóng)村會(huì)計(jì)人員在既缺乏創(chuàng)新服務(wù)的理念，也鮮有與當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)結(jié)合的管理手段，缺乏自我監(jiān)督、自我完善的引導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制。
3、對(duì)新農(nóng)村建設(shè)認(rèn)識(shí)不充分
按照新時(shí)代要求，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中重大的歷史任務(wù)。從整體要求上來(lái)看，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。在新農(nóng)村建設(shè)中，對(duì)農(nóng)村實(shí)用技術(shù)人才需求較大。作為新農(nóng)村建設(shè)的主體和受益者，農(nóng)民對(duì)建設(shè)的認(rèn)識(shí)和行動(dòng)有著極大影響。然而，單就農(nóng)村會(huì)計(jì)工作和農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍的管理而言，相關(guān)行政部門(mén)并未把其列入議事日程，尚未制訂相應(yīng)法規(guī)使其適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的要求，致使其在現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)進(jìn)程中出現(xiàn)了空白。
三、黑龍江省農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)的優(yōu)化建議
1、強(qiáng)化會(huì)計(jì)人員的專業(yè)素質(zhì)
在新時(shí)期下，農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)必須實(shí)現(xiàn)組織化、規(guī)范化、專業(yè)化，首先就要從村級(jí)會(huì)計(jì)的聘用制度著手，具體落實(shí)到選聘和上崗制度上，加強(qiáng)對(duì)無(wú)證上崗現(xiàn)象的管理力度，通過(guò)選聘機(jī)制的完善，從源頭做到提高農(nóng)村會(huì)計(jì)從業(yè)人員的競(jìng)爭(zhēng)力。各部門(mén)和村委要立足實(shí)際，通過(guò)公開(kāi)考試，擇優(yōu)錄用。一經(jīng)錄取，則通過(guò)異村委派、考選聘任、聯(lián)村記賬等會(huì)計(jì)職業(yè)化管理方式統(tǒng)一管理。村級(jí)會(huì)計(jì)核算及財(cái)務(wù)管理工作兼具專業(yè)性和技術(shù)性，嚴(yán)格執(zhí)行持證上崗制度，村級(jí)必須取得會(huì)計(jì)證、農(nóng)村財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)上崗證等相關(guān)證件后方可工作。
同時(shí)，要加強(qiáng)上崗會(huì)計(jì)的法律意識(shí)和職業(yè)道德。要求村干部帶頭學(xué)習(xí)法律基礎(chǔ)知識(shí)，結(jié)合普法宣傳活動(dòng)，積極有效地開(kāi)展會(huì)計(jì)法律法規(guī)的宣傳普及工作，努力將農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)置于完整合理的法律框架內(nèi)，營(yíng)造良好的法律氛圍。對(duì)農(nóng)村從業(yè)人員要明確相關(guān)的法律責(zé)任，界定會(huì)計(jì)信息失真的主要責(zé)任人，確定造成過(guò)失和過(guò)錯(cuò)者應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，對(duì)農(nóng)村會(huì)計(jì)的行為進(jìn)行強(qiáng)有力的約束。農(nóng)村會(huì)計(jì)人員必須懂法、守法，以法律為原則，要恪守職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)操守，誠(chéng)實(shí)守信，不做假賬，做一名真正的會(huì)計(jì)人員依法，履行會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)監(jiān)督的基本職能。
2、明確農(nóng)村會(huì)計(jì)工作管理規(guī)范
村財(cái)務(wù)要公開(kāi)透明，對(duì)財(cái)產(chǎn)的有效管理要及時(shí)公開(kāi)。面對(duì)廣大農(nóng)村資金短缺的現(xiàn)狀，首先要從思想上轉(zhuǎn)變舊有觀念，學(xué)會(huì)變通，不能把農(nóng)村財(cái)會(huì)工作放在一個(gè)封閉的思路里面；其次要重新界定、全面認(rèn)識(shí)村級(jí)會(huì)計(jì)工作，村級(jí)會(huì)計(jì)的職能要在傳統(tǒng)定義的基礎(chǔ)上有所拓展，即：村級(jí)會(huì)計(jì)不僅要發(fā)揮其“管財(cái)”職能，幫助農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管好賬，做好“節(jié)流”工作，更要擴(kuò)寬思路、更新觀念，盡職盡責(zé)。村級(jí)會(huì)計(jì)要積極學(xué)習(xí)，將企業(yè)財(cái)務(wù)管理方面的先進(jìn)思想引入到村級(jí)財(cái)務(wù)工作中，使基層財(cái)務(wù)工作更加暢通。以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，趨利避害，揚(yáng)長(zhǎng)避短，因地制宜，充分發(fā)揮其資源、自然、地域等優(yōu)勢(shì)，在充分進(jìn)行相關(guān)項(xiàng)目可行性評(píng)估的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展具有本土特色的休閑旅游業(yè)、資源勘探業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品種植、研發(fā)、深加工的一條龍產(chǎn)業(yè)等，切實(shí)提高集體資金使用效益和效率，將集體經(jīng)濟(jì)帶入良性發(fā)展軌道。可由政府部門(mén)或所屬的村級(jí)組織授權(quán)，依照相關(guān)的法律好章程成立農(nóng)村會(huì)計(jì)行業(yè)協(xié)會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)成員們的自我管理、自我完善，同時(shí)接受來(lái)自政府部門(mén)和同行的監(jiān)督與指導(dǎo)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍的自律、健康、穩(wěn)定發(fā)展。
3、建立村級(jí)會(huì)計(jì)激勵(lì)機(jī)制
適當(dāng)?shù)募?lì)和懲處制度對(duì)農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)都有著重要的影響。從激勵(lì)角度而言，工資報(bào)酬和福利待遇應(yīng)趨于平等化，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可為其村級(jí)會(huì)計(jì)購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)或發(fā)放退休補(bǔ)貼，妥善安置離、退任人員，提供長(zhǎng)期保障。同時(shí)，有關(guān)部門(mén)應(yīng)出臺(tái)相關(guān)激勵(lì)措施引導(dǎo)應(yīng)屆大學(xué)生、研究生從事村級(jí)財(cái)會(huì)工作，從而扭轉(zhuǎn)農(nóng)村會(huì)計(jì)工作缺乏高素質(zhì)人才的現(xiàn)狀。從處罰角度而言，對(duì)于枉顧法律法規(guī)、出現(xiàn)重大錯(cuò)誤的會(huì)計(jì)人員要予以嚴(yán)肅處理，給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)造成重大損失的還應(yīng)追究其經(jīng)濟(jì)責(zé)任，必要時(shí)移交相關(guān)司法機(jī)關(guān)。
4、健全合理有效培訓(xùn)教育機(jī)制
文化程度低、專業(yè)素質(zhì)差、年齡偏大都是農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍普遍存在的問(wèn)題，為此，各級(jí)部門(mén)應(yīng)從學(xué)習(xí)服務(wù)的理念考慮，建立合理有效的農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍培訓(xùn)教育機(jī)制。通過(guò)對(duì)農(nóng)村會(huì)計(jì)人員的定期培訓(xùn)提高其業(yè)務(wù)水平。農(nóng)村會(huì)計(jì)行業(yè)隊(duì)伍內(nèi)部要樹(shù)立學(xué)習(xí)提高的觀念，積極鼓勵(lì)扎實(shí)學(xué)習(xí)專業(yè)技能，強(qiáng)化業(yè)務(wù)操作能力。在培訓(xùn)內(nèi)容上，要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定培訓(xùn)課程，既要有會(huì)計(jì)理論知識(shí)的培訓(xùn)，又要有具體操作的指導(dǎo)，在此基礎(chǔ)上，還要加強(qiáng)農(nóng)村政策的培訓(xùn)，循序漸進(jìn)。同時(shí)建立公平公正的考核制度驗(yàn)收成果，秉承著公正的原則，從而確保培訓(xùn)教育機(jī)制的完善。參考文獻(xiàn)：
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土地股份合作制在近年是比較受關(guān)注的問(wèn)題之一。理論界普遍認(rèn)為，土地股份合作制通過(guò)將農(nóng)戶的土地使用權(quán)入股，農(nóng)戶的土地權(quán)利得以量化并據(jù)此擁有相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)和收益權(quán)，實(shí)現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)的對(duì)象化、具體化（傅晨，1996），土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容更加明確，有助于農(nóng)民形成較為穩(wěn)定的預(yù)期，節(jié)約交易費(fèi)用（錢(qián)忠好，2007），從根本上解決了家庭承包制下土地產(chǎn)權(quán)不清晰的問(wèn)題（蔣占峰，2003）；土地股權(quán)化改革使農(nóng)民與土地的關(guān)系間接化，有利于將分散經(jīng)營(yíng)的土地合并起來(lái)，有助于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有效地防止土地細(xì)碎化，提高土地經(jīng)營(yíng)效率，增加農(nóng)民土地收益（黃少安，1995；陳英，2005）；土地股份合作制將農(nóng)民組織起來(lái)，提升了農(nóng)民的組織談判能力，有助于農(nóng)民分享土地增值收益，增加了農(nóng)民收入，凸顯了制度績(jī)效（王小映，2003；金麗馥，2009）。
1 農(nóng)戶對(duì)土地股份制認(rèn)識(shí)分析
在實(shí)地的調(diào)研中，實(shí)際上農(nóng)戶對(duì)土地股份制的了解并不是很多。在大約15個(gè)實(shí)習(xí)股份制的村莊（問(wèn)卷300余份，共收回有效問(wèn)卷271份）中聽(tīng)說(shuō)過(guò)農(nóng)地股份制的農(nóng)戶大約只占了總樣本的一半左右。大部分的農(nóng)戶對(duì)已經(jīng)在自己的村莊中實(shí)行了的農(nóng)地股份制大都都沒(méi)有意識(shí)。在有效回收的問(wèn)卷中，聽(tīng)說(shuō)過(guò)土地股份制的農(nóng)戶約占52.8%。而農(nóng)戶的了解程度中完全不了解的占47.6%，有點(diǎn)了解的占49.8%。
在了解的途徑上，通過(guò)村委會(huì)的還是占了絕大多數(shù)，比例達(dá)到了74.8%，其次是同村人比例為8%。但基本各種途徑都有聽(tīng)說(shuō)的農(nóng)戶，表明農(nóng)戶現(xiàn)在接受信息的途徑相當(dāng)廣泛。不可忽視的是，農(nóng)戶對(duì)參與農(nóng)地股份合租制的意向程度。據(jù)我們調(diào)查，愿意加入的農(nóng)戶占72%。表明在杭農(nóng)戶對(duì)于土地股份制的熱情還是比較高漲的，接受的能力也是十分強(qiáng)的。浙江地區(qū)的農(nóng)戶接受新生事物的基礎(chǔ)較強(qiáng)，并且有一定的物質(zhì)基礎(chǔ)是實(shí)習(xí)土地股份制變革的成熟地區(qū)。
2 農(nóng)戶對(duì)土地股份制意愿分析
從農(nóng)村實(shí)地走訪調(diào)研的程度來(lái)看，基本上的高達(dá)72%的農(nóng)戶對(duì)于土地股份制的推行是表現(xiàn)出積極的態(tài)度的。
農(nóng)戶加入的目的不盡相同，但是大部分是為了增加經(jīng)濟(jì)收入。其余被強(qiáng)制性加入的占13.1%，受周?chē)娜擞绊懙恼?2.0%，想將土地流轉(zhuǎn)的只占了8.9%，想通過(guò)推行股份制而知道村里有多少資產(chǎn)的僅占4%。
3 農(nóng)戶對(duì)土地股份制收益期望分析
對(duì)于還沒(méi)有熟悉的土地股份制，由于浙江農(nóng)戶的年收入普遍較高，2012年浙江農(nóng)戶人均純收入已達(dá)14552元。農(nóng)戶在對(duì)農(nóng)地股份制的分紅數(shù)量問(wèn)題上都報(bào)有較大的希望。只有0.7%的農(nóng)戶同意低于500元。43.2%的農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)該在10005000元之前。想要高于10000元的農(nóng)戶占12.9%。
4 農(nóng)戶對(duì)土地股份制收益風(fēng)險(xiǎn)分析
一方面，農(nóng)戶對(duì)土地股份制抱有了很高的經(jīng)濟(jì)期望，另一方面農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地股份合作的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)卻并不多，超過(guò)一半的農(nóng)戶是不知道有風(fēng)險(xiǎn)存在。知道的農(nóng)戶不超過(guò)30%，還有部分農(nóng)戶是認(rèn)為無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的。
在風(fēng)險(xiǎn)中以不能拿到分紅占的比例最高達(dá)到了58%，由此也可見(jiàn)農(nóng)戶加入的目的還是以經(jīng)濟(jì)利益為重。然而問(wèn)到風(fēng)險(xiǎn)的具體管理，大部分的農(nóng)戶選擇原來(lái)的村委繼續(xù)管理，可見(jiàn)在已有的村委會(huì)上建設(shè)土地股份制管理機(jī)構(gòu)是可行之道（表1）。
5 土地股份制對(duì)農(nóng)地利用狀況改變分析
在農(nóng)地利用情況的問(wèn)題上，意見(jiàn)則呈現(xiàn)多元化。28.5%的農(nóng)戶認(rèn)為土地依舊要?dú)w村集體所有，要用做農(nóng)用地。32.6%的農(nóng)戶認(rèn)為可接受土地流轉(zhuǎn)給承包商，并挪為他用。但是有38.5%的農(nóng)戶不在乎農(nóng)地的用途，只要能保證分紅（表2）。由此可見(jiàn)，大部分的農(nóng)戶都是傾向于經(jīng)濟(jì)利益的。
6 杭州郊區(qū)農(nóng)村地區(qū)土地股份制推行分析
在實(shí)行土地股份制之后的杭州郊區(qū)農(nóng)村地區(qū)，村集體還是作為所有權(quán)的所有者。它的特點(diǎn)如下：
（1）它在堅(jiān)持農(nóng)地公有制的前提下，比較好地實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)的明晰化，迎合了農(nóng)民土地制度改革的愿望。
（2）農(nóng)地股份合作制是實(shí)行按股分紅與按勞分配相結(jié)合的新型農(nóng)地制度，農(nóng)民兼具勞動(dòng)者與股東的雙重身份，將勞動(dòng)與資本相結(jié)合、個(gè)人利益與公司績(jī)效相結(jié)合，因此能更好地調(diào)動(dòng)農(nóng)民的各種積極性，主動(dòng)關(guān)心并參加集體經(jīng)濟(jì)組織的活動(dòng)。
（3）農(nóng)地股份合作制是農(nóng)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的重要形式，它將農(nóng)地的實(shí)物形態(tài)與價(jià)值形態(tài)相分離，能促進(jìn)土地的有效流轉(zhuǎn)與合理配置，可以將零散的單個(gè)農(nóng)民的競(jìng)爭(zhēng)力通過(guò)整合后體現(xiàn)在整個(gè)股份公司的競(jìng)爭(zhēng)力上，有利于實(shí)現(xiàn)土地的集約化經(jīng)營(yíng)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并可將高科技植入農(nóng)地經(jīng)營(yíng)和開(kāi)拓更廣闊的市場(chǎng)，充分體現(xiàn)土地資源要素的稀缺性，提高其使用效率。
土地股份制的運(yùn)行需要一定的基礎(chǔ)。這就要求完善的土地的產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)。土地股份制實(shí)質(zhì)上是把土地的支配權(quán)以及處置權(quán)不變，而將受益權(quán)和占有權(quán)按股平分給農(nóng)民。由此建立起一種集體土地收益由集體和農(nóng)民共享的土地產(chǎn)權(quán)制度。因此要明確土地的產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)。
我國(guó)現(xiàn)階段在各地的農(nóng)地股份合作制的發(fā)展過(guò)程中都出現(xiàn)了各種各樣的問(wèn)題，農(nóng)地股份制若想要進(jìn)一步發(fā)展則需要政策的進(jìn)步予以支持。
首先，建議建立起符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的土地股份制度。
要推進(jìn)農(nóng)地股份合作制，首先應(yīng)清楚地界定農(nóng)地所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)地使用權(quán)；然后準(zhǔn)確定義農(nóng)地使用權(quán)，為土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件；再者，建立良好、有序的農(nóng)地股份合作制，明確股東的權(quán)益及其行使。這些制度的確立是促進(jìn)股份合作制按市場(chǎng)規(guī)律經(jīng)營(yíng)，為股東的利益獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，做到獨(dú)立經(jīng)營(yíng)與監(jiān)督管理相結(jié)合。
第二，建立起土地流轉(zhuǎn)和土地經(jīng)營(yíng)更為靈活的制度。
沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)隨著工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口會(huì)越來(lái)越少，而且人們的就業(yè)趨向、就業(yè)單位的變遷，也會(huì)越來(lái)越頻繁，這就要求我們?cè)谔幚磙r(nóng)地與農(nóng)民或農(nóng)業(yè)人口時(shí)應(yīng)朝著更市場(chǎng)化的方向發(fā)展。
第三，強(qiáng)化和穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包關(guān)系，進(jìn)一步明晰。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，要認(rèn)真落實(shí)土地承包期的延長(zhǎng)政策。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期較長(zhǎng)，因此，給予農(nóng)戶穩(wěn)定的承包權(quán)，有利農(nóng)戶增加對(duì)土地投資。
第四，建立并規(guī)范土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。
從浙江省來(lái)看，浙江作為人地矛盾十分突出的地區(qū)，改革開(kāi)放以后，浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分迅速，使大批農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，非農(nóng)收入不斷增加，致使分戶均包的小規(guī)模土地，由主業(yè)變副業(yè)。其次，政府為推進(jìn)農(nóng)地適用權(quán)的流轉(zhuǎn)，在政策上予以大力支持，2001年初，浙江省委、省政府出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收的若干政策意見(jiàn)》明確提出，從今年起，浙江省實(shí)行糧食購(gòu)銷市場(chǎng)化，鼓勵(lì)農(nóng)民按照市場(chǎng)導(dǎo)向自主調(diào)整耕地種養(yǎng)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展效益農(nóng)業(yè)，這使土地使用權(quán)的大規(guī)模流轉(zhuǎn)有了可能。因此建立有效的規(guī)范的土地使用權(quán)的機(jī)制現(xiàn)在迫在眉睫。
農(nóng)村土地制度完善與否，土地流轉(zhuǎn)機(jī)制是否適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化發(fā)展，將對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。從目前來(lái)看，土地流轉(zhuǎn)取得了一定的成效，但也暴露出不少問(wèn)題，如不及時(shí)研究解決，將影響農(nóng)村土地政策的落實(shí)，制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為杭州土地股份制這一農(nóng)村必經(jīng)之路增加理論依據(jù)。
農(nóng)地股份合作制作為繼后，農(nóng)民的又一次創(chuàng)新，是對(duì)的不斷完善和深化，其制度績(jī)效主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，（2）促使土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制不斷完善，（3）促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善和就業(yè)分化機(jī)制的建立。
農(nóng)地股份制未來(lái)在浙江的發(fā)展可以參照江蘇淥洋湖土地股份合作社的創(chuàng)新。其一，扎根于鄉(xiāng)村復(fù)雜社會(huì)關(guān)系中的農(nóng)民企業(yè)家是最寶貴的人力資源，他們極富創(chuàng)造性且具有經(jīng)營(yíng)能力，是農(nóng)村發(fā)展的寶貴財(cái)富，因此，要賦予農(nóng)民企業(yè)家企業(yè)控制權(quán)以實(shí)現(xiàn)企業(yè)控制權(quán)與企業(yè)家才能的匹配；其二，盡管企業(yè)家先天性地存在侵害股東利益的可能性，但是，通過(guò)監(jiān)督、產(chǎn)權(quán)合約等正式規(guī)則的設(shè)計(jì)以及人際關(guān)系化交易、企業(yè)家道德約束等，農(nóng)民企業(yè)家的機(jī)會(huì)主義行為也能得到有效的抑制。
再次，也可參照在山東推廣的農(nóng)機(jī)化發(fā)展。其一，可以是進(jìn)一步解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，提高了農(nóng)機(jī)服務(wù)水平。其二，加大了農(nóng)機(jī)的投入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械的管理使用。通過(guò)農(nóng)機(jī)股份合作社多方位、多渠道籌集資金，加大了農(nóng)機(jī)的投入，改變了過(guò)去那種集資購(gòu)買(mǎi)機(jī)械“人人有份，人人不管”的現(xiàn)象，也改變了承包者“重使用，輕維修”的掠奪經(jīng)營(yíng)方式。從而解決了一家一戶不愿辦、辦不了的事情。其三，壯大了集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)了集體的凝聚力。其四，增加了農(nóng)機(jī)作業(yè)的效益，促進(jìn)了二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
在堅(jiān)持的基礎(chǔ)上，股份合作制在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的出現(xiàn)，推動(dòng)了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革和土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的進(jìn)一步形成，為沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)探索出了一條推行土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的有效途徑。
參考文獻(xiàn)：
從實(shí)際情況來(lái)看，城中村確實(shí)造成了許多社會(huì)問(wèn)題：城中村的人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，社區(qū)管理混亂；建設(shè)布局混亂，土地利用效率低；基礎(chǔ)設(shè)施不完善，環(huán)境臟亂差。
一、城中村改造的國(guó)內(nèi)外研究
（一）國(guó)外研究情況
由前所述，城中村是我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的獨(dú)特現(xiàn)象，在國(guó)外并沒(méi)有與其內(nèi)涵相同的城市功能區(qū)。但是國(guó)外與內(nèi)城相關(guān)的如貧民窟、灰色地帶等區(qū)域與城中村有著諸多相似之處，國(guó)外學(xué)者稱之為自住型居住區(qū)（Self-help Housing）。與城中村相似，19世紀(jì)前后西方城市化過(guò)程中的貧民窟發(fā)展迅猛，產(chǎn)生了如貧窮、污染、安全等一系列問(wèn)題，因此早期的西方學(xué)者多數(shù)支持對(duì)其進(jìn)行清除。20世紀(jì)40年代左右，西方各國(guó)開(kāi)展著名的“城市更新”運(yùn)動(dòng)，其主要內(nèi)容就包含了對(duì)貧民窟的清理，并提出“消滅貧民窟”的口號(hào)，當(dāng)時(shí)具有代表性的有美國(guó)的紐約、芝加哥以及英國(guó)的曼徹斯特等城市。這種思想持續(xù)影響著世界城市化理念的后續(xù)發(fā)展，上世紀(jì)70年代的印度孟買(mǎi)甚至對(duì)貧民窟進(jìn)行過(guò)強(qiáng)制清理行動(dòng)，數(shù)以千計(jì)的貧民窟居民被驅(qū)逐。之后，隨著研究和實(shí)踐的不斷深入，國(guó)外學(xué)者也相繼提出了以政府主導(dǎo)，多主體參與的貧民窟改造模式。例如，韓國(guó)在上世紀(jì)80年代曾引入“聯(lián)合重建計(jì)劃”；巴西的累西腓于1987年在城市社區(qū)的參與下，第一次把“非正式的或不合法的貧民窟”正式納入城市發(fā)展規(guī)劃，并同意提供各種服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，設(shè)立一個(gè)“土地占有合法化委員會(huì)”，委員會(huì)由多個(gè)利益相關(guān)方組成。[1]此外，不得不提的是在國(guó)外貧民窟改造中，社會(huì)組織的參與也起到了不可忽視的作用。
綜上可見(jiàn)，無(wú)論是國(guó)內(nèi)的城中村問(wèn)題還是國(guó)外的貧民窟問(wèn)題，其研究都有著從排斥型的感性認(rèn)識(shí)到包容型的理性認(rèn)識(shí)的過(guò)渡，從以城市發(fā)展為本到以人為本的過(guò)渡。
（二）國(guó)內(nèi)研究情況
我國(guó)學(xué)者早在上世紀(jì)80年代就對(duì)城中村問(wèn)題開(kāi)始關(guān)注，早期的研究從城鄉(xiāng)邊緣帶問(wèn)題開(kāi)始，主要觀點(diǎn)對(duì)城中村的評(píng)價(jià)偏向負(fù)面，認(rèn)為其是城市發(fā)展的“毒瘤”，必須鏟除。[2]但是隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，城中村在其中所起到的重要作用也逐漸被許多學(xué)者認(rèn)識(shí)到，例如提供廉價(jià)住宅等方面的作用（李培林，2002），學(xué)術(shù)界開(kāi)始嘗試城中村存續(xù)前提下的轉(zhuǎn)型研究。吳明偉等對(duì)流動(dòng)人口聚居區(qū)進(jìn)行了中西方比較，從優(yōu)化流動(dòng)人口居住空間的角度探討城中村發(fā)展問(wèn)題；黃怡從城市社會(huì)分層和居住隔離產(chǎn)生機(jī)制的角度闡述了城市外來(lái)人口的居住選擇，在一定程度上揭示了城中村發(fā)展演變的規(guī)律；張京祥等將城中村納入我國(guó)城市空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型重構(gòu)過(guò)程中的階段性空間現(xiàn)象，提出城中村是社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的結(jié)果，在我國(guó)二元規(guī)制環(huán)境中有其存在的價(jià)值和意義；馮健、劉玉則在我國(guó)城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)模式提煉中加入了城中村要素，指出其是我國(guó)城市功能地域日趨多樣化和差異化的體現(xiàn)。至此，對(duì)城中村的研究開(kāi)始納入較規(guī)范的城市地理學(xué)研究范疇。[3]
李培林（2002）從社會(huì)學(xué)的角度出發(fā)，通過(guò)對(duì)廣州市“城中村”的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：村落的終結(jié)并不僅僅在于生活的改善，也不僅僅是非農(nóng)化和工業(yè)化的問(wèn)題，甚至也不單純是變更城鄉(xiāng)分割的戶籍制度問(wèn)題，而在于它最終要伴隨產(chǎn)權(quán)的重新界定和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重組；陳鵬（2004）認(rèn)為是“不僅要改變城中村的物質(zhì)面貌，更要改變?cè)械慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展模式”；周杰、陽(yáng)建強(qiáng)（2004）認(rèn)為城中村改造最終要實(shí)現(xiàn)五個(gè)轉(zhuǎn)變：城中村的村民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻?，集體所有的土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，管理體制由村委會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)榫游瘯?huì)，原來(lái)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄煞葜平?jīng)濟(jì)實(shí)體，物質(zhì)形態(tài)由城市村轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)；李立勛（2005）認(rèn)為城中村的根本發(fā)展取向是走向真正的城市化，即從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變、從村民向市民轉(zhuǎn)變、從農(nóng)村管理向城市管理轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變包括物質(zhì)形態(tài)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與組織、社區(qū)結(jié)構(gòu)與管理、生活方式、人口素質(zhì)等各個(gè)基本方面，是一個(gè)綜合的社會(huì)轉(zhuǎn)變過(guò)程；[4]閆小培、魏立華、周銳波（2004）等學(xué)者提出了城中村改造的新思路：構(gòu)建“政府―村民―開(kāi)發(fā)商”的利益均衡機(jī)制；劉軍民、黃惠（2005）在西安城中村問(wèn)題及改造探討中，提出走政府、村集體、開(kāi)發(fā)商三位一體的道路；廖俊平等（2005）提出將PPP（public-private partnership）模式，即公共部門(mén)與私人企業(yè)的合作模式與城中村改造工程相結(jié)合。
二、我國(guó)城中村改造基本模式及實(shí)際困難
（一）我國(guó)城中村改造的基本模式
從學(xué)者們大量的研究成果和各地政府的實(shí)踐中，我們可以大致總結(jié)出我國(guó)采取的城中村改造的基本模式。主要由三種：
1.模式一：重建模式
從空間角度，以改造基礎(chǔ)設(shè)施為主，利用針對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的、戶籍制度改革等手段，試圖推進(jìn)政府主導(dǎo)下的全面整改?？梢哉f(shuō)這種模式的出發(fā)點(diǎn)是“造”而非“改”，主張推倒重建，城中建城，屬于自上而下的外力推動(dòng)型改造模式。
2.模式二：配套模式
從社會(huì)治理的角度，政府通過(guò)配套公共設(shè)施服務(wù)、文化教育、廉價(jià)大型居住區(qū)等進(jìn)行逐步改造。這種模式是針對(duì)城中村的形成并非僅僅是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)落后造成的，更主要的是由于其中居民包括大量外來(lái)流動(dòng)人口，整體思想觀念落后，管理難度大。這種情況下，如果只是推動(dòng)“形”的改造而不注重“質(zhì)”的提升，則會(huì)造成政府與村集體利益發(fā)生沖突，產(chǎn)生矛盾，進(jìn)而導(dǎo)致主體對(duì)改造的主觀排斥。
3.模式三：綜合模式
從社會(huì)與空間相結(jié)合的新視角，引入PPP（public-private partnership）模式，即政府部門(mén)與企業(yè)的合作模式與城中村改造相結(jié)合，提出將利益各方整合起來(lái)形成多元共治的格局。這種模式是在社會(huì)治理的基礎(chǔ)上，逐步對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施加以改造，但往往由于相關(guān)利益方的矛盾并沒(méi)有根本解決，在實(shí)際操作中，涉及政府、開(kāi)發(fā)商、業(yè)主、居民等多方利益，協(xié)調(diào)起來(lái)面臨諸多困難。
（二）我國(guó)城中村改造的實(shí)踐困境
各地政府在城中村改造的實(shí)踐過(guò)程中，采取的基本模式大致為上述三種，而實(shí)際遇到的困難也有相當(dāng)一部分是類似的。
1.思想觀念障礙
主要是居民往往對(duì)動(dòng)遷到異地生活環(huán)境不適應(yīng)，或者動(dòng)遷后生活成本提高等生活保障問(wèn)題產(chǎn)生諸多憂慮。同時(shí)，相關(guān)管理部門(mén)在思想觀念上往往與居民處于對(duì)立面上，在一定程度也阻礙著城中村改造的進(jìn)行。
2.改造成本巨大
城中村改造主要成本費(fèi)用包括集體土地改國(guó)有土地的評(píng)估、征地補(bǔ)償、變更費(fèi)用，整條村改造或外遷建農(nóng)民公寓成本費(fèi)用、農(nóng)民自用房屋變更為居民商品房屋的變更費(fèi)用、集體經(jīng)濟(jì)組織改為法人公司的變更和資產(chǎn)評(píng)估費(fèi)用、改造后的原公共開(kāi)支（如道路維修、排水、供水、供電、環(huán)衛(wèi)、治安、教育、計(jì)生、五保戶福利、征兵）等，完全對(duì)城中村改造重建往往會(huì)涉及上千萬(wàn)乃至上億的資金。特別對(duì)近年新建部分建筑質(zhì)量較好的城中村，拆遷改造不僅提高了成本，而且往往會(huì)造成資源浪費(fèi)，因此需要根據(jù)具體情況科學(xué)評(píng)估，慎重行事。
3.利益主體協(xié)調(diào)難度大
土地級(jí)差地租收益、集體所有土地改國(guó)有土地市場(chǎng)化行為所帶來(lái)的巨額收益、用集體土地和宅基地建的商用和自用房屋等問(wèn)題往往涉及多方利益，如何相互協(xié)調(diào)、達(dá)到較好的平衡需要針對(duì)不同情況采取不同的對(duì)策。目前，城中村改造的主體是政府，責(zé)任焦點(diǎn)也是政府，由于缺乏社會(huì)參與，缺乏第三方參與，對(duì)利益的評(píng)估、監(jiān)督機(jī)制沒(méi)有確立起來(lái)，城中村改造的透明化和公平性往往受到老百姓的質(zhì)疑。
4.政策法規(guī)的死角仍然較多
城中村改造往往涉及戶籍制度、土地利用制度、財(cái)政體制、投融資體制、城市管理體制、行政管理體制等政策法規(guī)，但各條線的政策法規(guī)往往只涉及各自的條線，相互交織在一起時(shí)，往往無(wú)法完全覆蓋城中村改造的方方面面。特別是城中村情況復(fù)雜，在具體操作中產(chǎn)生矛盾時(shí)，有時(shí)缺乏具體的操作依據(jù)。
5.“人”的問(wèn)題突出
新型城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化過(guò)程，城中村中集中涉及外來(lái)人口居住問(wèn)題、村民的就業(yè)安置問(wèn)題、居民的思想觀念問(wèn)題等。城中村的改造不能只重形式不求實(shí)質(zhì)，許多城市的城中村改造之后，雖然變成了城市景觀，但居民依然是居住在城市里的“村民”思想觀念，文化水平仍然停留在原來(lái)的水平上。所以在城中村改造的后續(xù)工作中如何加強(qiáng)對(duì)村民的思想轉(zhuǎn)變和文化教育，使他們順利完成由村民到市民的轉(zhuǎn)變也顯得尤為重要。[5]造成這方面的原因是多方面的，其中一個(gè)重要的原因是長(zhǎng)期以來(lái)，城中村作為城市的“補(bǔ)丁”，被排除在城市高速發(fā)展的進(jìn)程之外，城中村居民與城區(qū)居民的溝通交流存在較大障礙，城市居民對(duì)城中村居民產(chǎn)生諸多不理解。由于缺乏長(zhǎng)期的溝通理解，在城中村改造過(guò)程中，往往也容易形成不理解。
三、城中村改造的民生需求滿足
城市化工業(yè)化下的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)未能拉動(dòng)“村民”的全面生活改善需求，而土地的城市化又使得城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略路徑出現(xiàn)公共品的非均等化覆蓋，導(dǎo)致現(xiàn)階段城中村地區(qū)陷入兩難矛盾的改造困境里。因此，建立城中村改造的長(zhǎng)效機(jī)制，不能是政府單方面的推動(dòng)，還要介入社會(huì)力量，且應(yīng)該充分體現(xiàn)以人為本的思想，尊重村民集體的意愿進(jìn)行城中村的改造。唯此，才能使改造惠及民生，讓城市化進(jìn)程中的這部分地區(qū)人口獲得相關(guān)制度的有效銜接，提高生活質(zhì)量。
（一）以“以人為本”的觀念為支撐
城中村改造過(guò)程中，涉及各方利益，協(xié)調(diào)起來(lái)非常困難，但關(guān)鍵的一點(diǎn)就是要真正樹(shù)立以人為本的觀念。如果帶著這種觀念，就可以在國(guó)家政策方針下，從城中村實(shí)際出發(fā)，從居民的利益出發(fā)，研究評(píng)估城中村中有效的資源要素，研究哪些可以保留、哪些可以優(yōu)化提升、哪些必須改造重建。國(guó)外城中村改造經(jīng)歷了住房供應(yīng)和清除貧民窟場(chǎng)地和服務(wù)貧民窟的升級(jí)改造使用權(quán)保障等階段，實(shí)質(zhì)上是走過(guò)了只注重改造重建到“以人為本”改造重建的過(guò)程。其過(guò)程中，根本的一點(diǎn)就是“以人為本”，考慮低收入階層的利益訴求，這在我國(guó)城中村改造中是最缺乏的要素。
（二）以提高土地利用率為目標(biāo)
城中村改造的主要目的是發(fā)揮城中村土地的效率，產(chǎn)出更高的利益，因此，要科學(xué)合理地核算成本與效益的關(guān)系。土地成本中不僅僅涉及經(jīng)濟(jì)利益，還有諸多社會(huì)利益，需要統(tǒng)籌考慮，只有諸多成本與利益達(dá)到一定的平衡，才能推進(jìn)城中村改造。例如，上海九星村通過(guò)城中村改造建立了九星市場(chǎng)，當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^(guò)城中村改造得到了更大利益。在改造初期，居民反對(duì)聲大大高于支持聲，村委會(huì)通過(guò)做工作，克服了巨大困難。動(dòng)遷改造后，建立的九星市場(chǎng)土地利用率大幅提高，使居民真正得到了利益。
（三）以社會(huì)參與為依托
要提高社會(huì)參與的力度，增加企業(yè)、中介組織、社會(huì)團(tuán)體、高校、研究機(jī)構(gòu)等第三方介入城中村改造。在參與模式方面，力爭(zhēng)形成官產(chǎn)學(xué)研資相結(jié)合的城中村治理體系，即構(gòu)建政府部門(mén)、企業(yè)、高校和研究機(jī)構(gòu)、資本平臺(tái)等各方共同參與平臺(tái)，建立服務(wù)、管理、評(píng)估、監(jiān)督、投融資等綜合性的公共平臺(tái)。把社會(huì)力量融入政府管理和服務(wù)機(jī)制中，這樣才能真正發(fā)揮社會(huì)參與的力度和可持續(xù)性。社會(huì)參與的途徑主要有兩種：一是經(jīng)濟(jì)行為的參與。企業(yè)、中介組織等產(chǎn)業(yè)參與城中村改造，對(duì)城中村改造的利益分成，同時(shí)，接受具有資質(zhì)的第三方監(jiān)督，做到經(jīng)濟(jì)的透明化。二是社會(huì)行為的產(chǎn)業(yè)。重點(diǎn)是發(fā)揮高校、研究機(jī)構(gòu)、周邊社區(qū)、黨員干部等的作用，與城中村居民進(jìn)行思想溝通，從人文方面長(zhǎng)期關(guān)心城中村居民，解決日常生活中的實(shí)際問(wèn)題。
（四）以解決兩個(gè)“二元結(jié)構(gòu)”為核心
城中村中人口的“二元結(jié)構(gòu)”與空間的“二元結(jié)構(gòu)”并存。人口“二元結(jié)構(gòu)”主要表現(xiàn)為外來(lái)流動(dòng)人口與當(dāng)?shù)鼐用裼捎谖幕町惍a(chǎn)生的結(jié)構(gòu)差異；空間“二元結(jié)構(gòu)”主要表現(xiàn)為城中村與城區(qū)之間基礎(chǔ)設(shè)施落后，文化落后，人口素質(zhì)較低等方面的差異。解決兩個(gè)“二元結(jié)構(gòu)”問(wèn)題，主要有兩種路徑：一是加快流動(dòng)人口同質(zhì)化。對(duì)于村居民以外來(lái)流動(dòng)人口為主的城中村來(lái)說(shuō)，進(jìn)行同質(zhì)化的改造無(wú)疑是比較有效率的方式。外來(lái)居民主體往往思想觀念多樣，可塑性較強(qiáng)，有融入城市生活的意愿，因此可以進(jìn)行類似城市發(fā)展的同質(zhì)化改造。二是選擇性地保持空間差異化。國(guó)外城中村改造經(jīng)驗(yàn)表明，某些特殊區(qū)域在某種程度上對(duì)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程有著不容忽視的促進(jìn)作用。城市中心需要社會(huì)服務(wù)，往往也需要一定的低成本社區(qū)滿足這些需求。特別對(duì)大型或者特大型城市來(lái)說(shuō)，保留部分城中村的形式是有必要的，關(guān)鍵的問(wèn)題是要對(duì)城中村進(jìn)行優(yōu)化改造，形成居住成本低、適宜居住、環(huán)境整潔、管理水平高等特點(diǎn)的城中村，與其他城區(qū)形成經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、空間、文化等的協(xié)調(diào)和互補(bǔ)。對(duì)優(yōu)化整治城中村的選擇涉及城市和城區(qū)的發(fā)展定位，以及城中村在未來(lái)城市發(fā)展中的作用問(wèn)題，不能一概而論，應(yīng)該因地制宜，對(duì)不同條件下的城中村進(jìn)行不同的改造定位，真正形成城中村的空間優(yōu)化。
四、結(jié)語(yǔ)
城中村是發(fā)展中的問(wèn)題，必然需要通過(guò)發(fā)展來(lái)解決。這里套用總理的一個(gè)比喻，城中村就像是一種城市病，這里所講的基本改造模式也好，平臺(tái)改造模式也罷，均屬于打針吃藥的范疇，只不過(guò)是快速治標(biāo)的西藥還是緩慢治本的中藥之分。至于其根源問(wèn)題，則可能涉及到對(duì)我國(guó)整個(gè)城鎮(zhèn)化途徑的思考。如何能讓城市肌體更加健康而不容易生??？這需要更多的學(xué)者同仁們?cè)诟鼜V視角下進(jìn)行新的研究、新的探索。
參考文獻(xiàn)：
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土地資源作為人類生存和發(fā)展的首要資源，土地資源的可持續(xù)利用是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。土地整理是實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用的有效手段，通過(guò)對(duì)土地的整理，可以更好的協(xié)調(diào)人地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展提供強(qiáng)有力的保證。全國(guó)各地都進(jìn)行了大規(guī)模的土地整理運(yùn)動(dòng)，取得了顯著成效，在此過(guò)程中也出現(xiàn)了許多不容忽視的問(wèn)題，值得探討。
土地整理是多學(xué)科的，在社會(huì)制度不同、發(fā)達(dá)或發(fā)展中國(guó)家，由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化和地理的多樣性，使得土地整理的概念有所不同。在我國(guó)，國(guó)土資源部在借鑒海內(nèi)外土地整理概念的基礎(chǔ)上，將土地整理定義為在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃所確定的目標(biāo)和用途，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)手段，對(duì)土地利用狀況進(jìn)行綜合整治、調(diào)整改造，以提高土地利用率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過(guò)程[1]。我國(guó)的土地整理分狹義和廣義兩種，狹義的土地整理主要指農(nóng)地整理，廣義的土地整理包括土地的復(fù)墾和開(kāi)發(fā)，其主要目的是為了增加耕地，保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。目前，國(guó)土資源部的土地整理內(nèi)容將逐漸涵蓋傳統(tǒng)的農(nóng)地整理以及土地的復(fù)墾和開(kāi)發(fā)，但重點(diǎn)仍是農(nóng)地整理[2]。
一、我國(guó)土地整理的現(xiàn)實(shí)意義
1、土地整理改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境，增加了農(nóng)民收入。土地整理主要針對(duì)改變農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不配套的土地現(xiàn)狀，進(jìn)行水利設(shè)施配置、道路的建設(shè)，進(jìn)行渠道合理布局和硬化，整理后的農(nóng)田灌水排水能耗降低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)，整理后土地經(jīng)營(yíng)范圍擴(kuò)大，宜種性廣，從而可以增加耕地?cái)?shù)量，提高土地質(zhì)量，改善生態(tài)環(huán)境，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效，可大大提高農(nóng)民收入。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的最終落腳點(diǎn)在于提高廣大農(nóng)民的生活質(zhì)量和生活水平，很大一部分體現(xiàn)在土地整理中，現(xiàn)在土地整理從單純的增加耕地面積轉(zhuǎn)為改善農(nóng)村的整體風(fēng)貌，近年來(lái)，一些地區(qū)進(jìn)行的土地整理改進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)、居住條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)了土地合理利用和農(nóng)民增收，有效地推進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
2、土地整理是補(bǔ)充耕地、進(jìn)行土地集約利用的重要途徑。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，人多地少是基本國(guó)情，珍惜和合理利用每一寸土地是我國(guó)的基本國(guó)策。土地整理有利于促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)土地集約利用，增加優(yōu)質(zhì)耕地面積，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地布局不合理，據(jù)測(cè)算，通過(guò)對(duì)農(nóng)村及城鎮(zhèn)土地、災(zāi)毀土地、工礦區(qū)廢棄土地等進(jìn)行科學(xué)的土地整理，我國(guó)可以新增加耕地1億畝以上，可見(jiàn)，我國(guó)土地整理有很大的潛力空間。從開(kāi)展土地整理地區(qū)的情況看，在嚴(yán)格控制各類非農(nóng)建設(shè)占用耕地，大力進(jìn)行城鎮(zhèn)存量土地挖潛的前提下，通過(guò)土地整理，都能實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，許多地方做到了平衡有余。
3、土地整理有利于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。土地整理與新農(nóng)村建設(shè)有著十分密切的關(guān)聯(lián)，我國(guó)近七成人生活在農(nóng)村，據(jù)測(cè)算，農(nóng)民40%至60%的經(jīng)濟(jì)收入和60%至80%的生活必需品，直接或間接地來(lái)自農(nóng)民手中的土地特別是耕地。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，就要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求建設(shè)農(nóng)村地區(qū)，土地整理是集田、水、路、林、村于一身的綜合性、全方位的土地建設(shè)活動(dòng)。兩者的目標(biāo)大體一致，具體實(shí)踐中也互相促進(jìn)。促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，土地整理功不可沒(méi)，大力開(kāi)展土地整理是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的首要選擇和重要支撐。
4、土地整理可以促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定繁榮。我國(guó)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口比重大，農(nóng)村勞動(dòng)力大量剩余，我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力約有1.2億一1.5億人，如何消化數(shù)量如此龐大的剩余勞動(dòng)力，是政府而臨的最大難題之一，直至今日，我國(guó)勞動(dòng)力總量仍在持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從農(nóng)村中解放出來(lái)，涌向城市，由此帶來(lái)一系列社會(huì)問(wèn)題。尤其在近幾年全球經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的前提，是實(shí)現(xiàn)小康水平的重要保證，是關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的重大問(wèn)題。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力文化素質(zhì)相對(duì)較低，大多數(shù)農(nóng)村勞動(dòng)力尚不具備離開(kāi)土地進(jìn)入大中城市生存發(fā)展的能力，他們不敢輕易離開(kāi)農(nóng)村。而土地整理正好需要大量勞動(dòng)力，推進(jìn)土地整理，可以解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收，保持整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和繁榮。
盡管我國(guó)對(duì)土地整理的研究理論不足，許多地方開(kāi)始土地整理的時(shí)間不長(zhǎng)，但取得的顯著效益表明，在我國(guó)開(kāi)展土地整理有著十分重要的意義。
二、我國(guó)土地整理中出現(xiàn)的問(wèn)題
（一）土地整理理論缺乏，規(guī)劃的整體控制作用不夠。土地整理在我國(guó)開(kāi)展的時(shí)間不長(zhǎng)，土地整理的科學(xué)體系尚不夠健全，缺乏其自身的理論基礎(chǔ)，土地整理的研究成果還不多見(jiàn)。在幾十年的土地整理實(shí)踐中，如何整理，土地管理部門(mén)和其它相關(guān)部門(mén)雖然開(kāi)展了大量研究，但研究上作有的是建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)上，有的是借鑒生態(tài)學(xué)的原理，缺乏充分的科學(xué)依據(jù)和指導(dǎo)思想，整理過(guò)程也缺乏嚴(yán)格的規(guī)范，揭示的不是整體整理上作的運(yùn)行機(jī)制和操作體系，造成土地整理的主觀性、隨意性、片面性等一系列問(wèn)題[3]。比如說(shuō)大多數(shù)地方在沒(méi)有編制土地整理規(guī)劃情況下就已開(kāi)展了土地整理上作，雖取得了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，但由于缺乏合理的規(guī)劃指導(dǎo)，使各地土地整理上作帶有很大的隨意性。
因此，土地整理有待發(fā)展形成其自身的科學(xué)理論基礎(chǔ)。
（二）政府官員片面追求形象工程，可持續(xù)發(fā)展的觀念不強(qiáng)。
1、將土地整理等同于土地平整。時(shí)下，土地整理形象土程的政績(jī)標(biāo)志在地方官員的心里已經(jīng)打上了深深的烙印。土地整理為了一味追求政績(jī)，一些領(lǐng)導(dǎo)超前意識(shí)特別強(qiáng)，不論自然條件如何，均要求農(nóng)田實(shí)現(xiàn)“田成方，樹(shù)成行；路相通，渠相連；旱能灌，澇能排”的標(biāo)準(zhǔn)。大量的土地平整土程費(fèi)用占去了土地整理費(fèi)用的一半以上，也缺乏土地整理方面的專家，誤將土地整理等同于土地平整。
2、片面的追求數(shù)量，忽視了對(duì)質(zhì)量的重視。為了實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，需要大量的開(kāi)發(fā)整理土地，而結(jié)果是很多地區(qū)整理出的耕地質(zhì)量低劣，即新開(kāi)墾的耕地質(zhì)量遠(yuǎn)低于被占用的耕地質(zhì)量。普遍存在政府對(duì)土地整理的目標(biāo)過(guò)分強(qiáng)調(diào)數(shù)量的增加，而忽略了質(zhì)量的提高。由于受耕地總量動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)的制約，很多地方開(kāi)展土地整理只是為了完成折抵建設(shè)占用的耕地的任務(wù)，責(zé)任心不強(qiáng)，造成許多不能增加耕地面積而能提高耕地質(zhì)量的整理項(xiàng)目如中低產(chǎn)田的改造難以開(kāi)展，甚至整理后的耕地質(zhì)量也難以保證。還有部分原因是：建設(shè)占用大多是城鎮(zhèn)周?chē)徒煌ㄑ鼐€質(zhì)量高、投入多、設(shè)施好的良田，而開(kāi)發(fā)復(fù)墾增加的大多是邊遠(yuǎn)地區(qū)的耕地，質(zhì)量較差。數(shù)量能持平，其生產(chǎn)能力已經(jīng)下降，開(kāi)發(fā)補(bǔ)充少，我國(guó)耕地生產(chǎn)能力下降更多[4]。
（三）土地權(quán)屬紊亂，整理時(shí)糾紛不斷。由于歷史遺留問(wèn)題，土地制度歷經(jīng)變遷，當(dāng)前，相當(dāng)一部分為農(nóng)用地的土地所有權(quán)不明確，實(shí)際使用者與登記的使用者不一致，有些甚至根本未進(jìn)行過(guò)確權(quán)登記。有些土地使用證記載的權(quán)屬界線模糊，不能準(zhǔn)確反映權(quán)屬界址，在土地整理過(guò)程中，由于土地帶來(lái)增值收益，造成土地所有者之間的矛盾不斷激化，偶爾造成沖突。很多情況下，在土地整理過(guò)程中，農(nóng)村土地權(quán)屬問(wèn)題難以得到確認(rèn)，而且農(nóng)民往往不具有相關(guān)的法律意識(shí)，當(dāng)土地整理完成后，雙方對(duì)各自取得權(quán)利義務(wù)理解不一致，導(dǎo)致糾紛不斷。農(nóng)民在維護(hù)自己權(quán)益方面力不從心，不能保護(hù)自己合法權(quán)益。
（四）土地整理資金投入嚴(yán)重不足。土地整理需要投入較大數(shù)量的資金，盡管?chē)?guó)家實(shí)行土地整理專項(xiàng)資金制度，但是各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，在實(shí)踐中土地整理大多體現(xiàn)為政府行為，土地整理的資金來(lái)源匱乏，土地整理的資金主要來(lái)源于政府的土地開(kāi)發(fā)整理專項(xiàng)資金。土地開(kāi)發(fā)整理專項(xiàng)資金是指省級(jí)專項(xiàng)用于土地開(kāi)發(fā)整理的資金和中央補(bǔ)助專項(xiàng)用于土地開(kāi)發(fā)整理的資金。其來(lái)源為：（1）耕地開(kāi)墾費(fèi)；（2）新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)；（3）用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的土地出讓金；（4）土地閑置費(fèi)；（5）財(cái)政預(yù)算安排的開(kāi)發(fā)耕地專項(xiàng)資金；（6）中央補(bǔ)助的土地開(kāi)發(fā)整理資金；（7）按規(guī)定用于土地開(kāi)發(fā)整理的其他資金。許多地方財(cái)政普遍吃緊，沒(méi)有固定的投資來(lái)源，使得政府用于土地整理的資金運(yùn)作上發(fā)生困難，沒(méi)有可靠資金保障土地整理順利的進(jìn)行下去。
（五）土地整理政策法規(guī)缺乏配套，權(quán)屬調(diào)整難以進(jìn)行。土地整理必然涉及土地類型、數(shù)量、用途等要素的變更，有時(shí)還會(huì)發(fā)生跨權(quán)屬單位的土地置換，這就涉及單位之間土地權(quán)屬的重新調(diào)整、補(bǔ)償，于是，清理和明確土地權(quán)屬關(guān)系、避免權(quán)屬糾紛就顯得尤為重要[5]。由于農(nóng)民承包的土地比較分散，土地整理整理的過(guò)程中勢(shì)必會(huì)打破現(xiàn)有的土地權(quán)屬界限，較大規(guī)模的土地整理還可能需要在村民組之間協(xié)調(diào)。但是農(nóng)村現(xiàn)行下耕地承包經(jīng)營(yíng)合同三十年不變，使土地調(diào)整難以進(jìn)行。土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬調(diào)整的原則、程序、方法、異議處理和權(quán)屬調(diào)整后土地分配與確權(quán)落實(shí)等情況，必須要有健全的法律法規(guī)給予保障，以便于土地整理工作的順利進(jìn)行和保護(hù)農(nóng)村土地使用者的合法權(quán)益。但是我國(guó)迄今為止尚未頒布土地整理的法律、法規(guī)，這在一定程度上制約了土地整理上作的深入開(kāi)展。
三、 對(duì)土地整理的對(duì)策與思考
1、加快土地制度創(chuàng)新，積極探索農(nóng)村土地整理制度改革。嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)政策，落實(shí)國(guó)家關(guān)于土地管理方面的法律法規(guī)，提高土地執(zhí)法人員的素質(zhì)，做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。開(kāi)展對(duì)土地資源的數(shù)量、權(quán)屬、用途等基本情況的調(diào)查工作，加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村土地整理的監(jiān)督和管理。農(nóng)村土地制度的缺陷，表現(xiàn)在缺乏明確的土地經(jīng)營(yíng)管理制度，土地是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)要素，政府仍熱采取行政手段而非市場(chǎng)的手段運(yùn)作土地，采取直接的手段而非間接的手段對(duì)農(nóng)村土地整理進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，這種管理帶來(lái)的后果帶來(lái)了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，不能有效配置資源。對(duì)土地的管理政府應(yīng)該在土地利用規(guī)劃、地籍管理、土地地價(jià)監(jiān)管、耕地保護(hù)政策方面進(jìn)行嚴(yán)格控制，在土地經(jīng)營(yíng)方面應(yīng)該交給市場(chǎng)調(diào)節(jié)，從而從宏觀上對(duì)土地資源進(jìn)行有效監(jiān)督。另外，應(yīng)加強(qiáng)土地整理權(quán)屬登記管理和地籍檔案管理工作。農(nóng)村土地整理制度改革的思路與對(duì)策，按照中央關(guān)于部署城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，加強(qiáng)農(nóng)村土地的調(diào)研和立法工作，完善農(nóng)村土地整理機(jī)制。針對(duì)農(nóng)村土地市場(chǎng)機(jī)制不健全的情況，加大對(duì)農(nóng)村土地市場(chǎng)服務(wù)體系的投入，以保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
2、盡快明晰農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體，以解決土地整理過(guò)程中的糾紛。土地整理的過(guò)程中經(jīng)常伴隨著土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，也就是土地產(chǎn)權(quán)不斷流動(dòng)以實(shí)現(xiàn)資源配置得以合理化的過(guò)程。產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰才能提高主體的積極性，只有產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確、產(chǎn)權(quán)界定合法，才能使農(nóng)村土地資源都得到有效配置。當(dāng)前，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度已不適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)未能清晰界定各主體的權(quán)利、責(zé)任和利益，形成各利益主體之間的經(jīng)濟(jì)和法律的關(guān)系及利益制約關(guān)系。土地法律規(guī)定村民委員會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有農(nóng)村集體土地的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)和發(fā)包權(quán)，但是，這里顯然隱含了權(quán)力的沖突，村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織的管理權(quán)與政府的土地管理權(quán)打架，村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)打架[6]。要規(guī)范土地整理，首先要解決的問(wèn)題是要明晰農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體，土地整理是對(duì)已利用土地進(jìn)行治理、調(diào)整和重新配置的過(guò)程，通過(guò)土地整理往往改變了土地的現(xiàn)狀，原來(lái)的權(quán)屬界線、用地位置、土地質(zhì)量和性質(zhì)發(fā)生了很大的變化。為了保證農(nóng)民經(jīng)過(guò)整理的耕地面積不減少、質(zhì)量不降低。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)土地整理中的權(quán)屬管理，將確權(quán)定界工作做實(shí)做細(xì)，權(quán)屬調(diào)整要充分尊重農(nóng)民的意愿，征求廣大農(nóng)民群眾的意見(jiàn)，共同制定權(quán)屬調(diào)整方案，還需建立和完善土地整理法律制度，對(duì)土地權(quán)屬調(diào)整的程序、原則和標(biāo)準(zhǔn)，以及權(quán)屬爭(zhēng)議的解決方法做出具體的規(guī)定，這樣不僅可以使土地整理中的權(quán)屬調(diào)整程序化、規(guī)范化，而且可以從法律層次上保證權(quán)屬調(diào)整的公平性，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益不受侵犯。
3、 擴(kuò)大土地整理的資金來(lái)源渠道，鼓勵(lì)正常的投資行為。目前，我國(guó)大多數(shù)土地整理項(xiàng)目的資金籌措還是以國(guó)家為主、以政府有限的土地整理資金來(lái)解決日益緊張的人地關(guān)系，不能大規(guī)模的進(jìn)行土地整理。資金問(wèn)題的解決是開(kāi)展土地管理上作的關(guān)健。資金來(lái)源應(yīng)在以國(guó)家投入為主的前提下，積極籌集其它渠道的資金，如政策性信貸融資、財(cái)政信用融資和爭(zhēng)取國(guó)際援助等;地方部門(mén)也可由政府通過(guò)貸款、發(fā)行債券；鼓勵(lì)有條件的集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人進(jìn)行資金投入。允許民間資金進(jìn)入土地整理市場(chǎng)，鼓勵(lì)正常的投資行為，擴(kuò)大資金來(lái)源。
中圖分類號(hào)：G124 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-723X（2014）08-0115-05
西部地區(qū)是我國(guó)目前傳統(tǒng)文化特別是農(nóng)業(yè)文明保存最完好的地區(qū)：從資源稟賦看，首先，西部農(nóng)村地區(qū)擁有迷人的田園風(fēng)光、濃郁的民族風(fēng)情、獨(dú)特的地理區(qū)位，成為后現(xiàn)代話語(yǔ)中的文化優(yōu)勢(shì)?！捌浯?，西部農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)避開(kāi)了土地、資金等要素稀缺的經(jīng)濟(jì)發(fā)展劣勢(shì)，扎根鄉(xiāng)土卻又以非農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的要素組合來(lái)構(gòu)筑自己的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。”[1]（P15）目前，西部農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)總體上處于“跟進(jìn)”狀態(tài)，各省區(qū)市都已初步形成了各具自己特色的農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展雛形，在局部地區(qū)、一些重點(diǎn)領(lǐng)域有了突破：農(nóng)村文化旅游蓬勃發(fā)展；逐步走出了一條打造民間工藝美術(shù)品生產(chǎn)加工和銷售為主的工藝品發(fā)展道路；文化名村名鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)成為農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要引擎；文化“農(nóng)家樂(lè)”廣泛興起，特別是中心城市附近和旅游景區(qū)景點(diǎn)附近，已形成一定規(guī)模；農(nóng)村節(jié)慶民俗文化的開(kāi)發(fā)形成熱潮，為農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展開(kāi)辟了新的途徑。
一、西部農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)悖論
（一）本體困境
文化產(chǎn)業(yè)最重要的指征是大規(guī)模復(fù)制和批量化生產(chǎn)，“文化產(chǎn)業(yè)發(fā)端于城市，依托大規(guī)模復(fù)制技術(shù)和數(shù)字化手段以及來(lái)源于大工廠的微觀組織方式，構(gòu)成文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主流……但鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是借助了現(xiàn)代社會(huì)對(duì)文化的消費(fèi)需求，不具有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生性，也不是自然演化的結(jié)果……發(fā)展鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)意味著傳統(tǒng)資源與自然生發(fā)條件的剝離及現(xiàn)代生產(chǎn)方式的嫁接，需要恰當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)運(yùn)作?！盵1]（P24）農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)受制于農(nóng)村生產(chǎn)方式，中國(guó)是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大國(guó)，從經(jīng)濟(jì)體制模式上來(lái)看，經(jīng)歷了天然經(jīng)濟(jì)、自然經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)（計(jì)劃經(jīng)濟(jì)）等階段。改革開(kāi)放后我國(guó)農(nóng)村實(shí)行承包責(zé)任制改革，商品經(jīng)濟(jì)逐漸滲透到農(nóng)村領(lǐng)域，但由于長(zhǎng)期的自給自足經(jīng)濟(jì)，在外部市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的形勢(shì)下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)沒(méi)有完全按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)軌道發(fā)展，而是以家庭為基本單位從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在一定程度上說(shuō)，沒(méi)有形成規(guī)?；纳a(chǎn)力集團(tuán)，沒(méi)有形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源整合、人財(cái)物得到合理配置的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式。農(nóng)村家庭既是社會(huì)機(jī)體中的一個(gè)元素，又是一個(gè)生產(chǎn)單位經(jīng)營(yíng)實(shí)體，在外部市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的形勢(shì)下，而農(nóng)村卻以農(nóng)戶為基本單位從事經(jīng)濟(jì)生活?！爱a(chǎn)業(yè)發(fā)展的微觀基礎(chǔ)是企業(yè)，農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)的主要微觀基礎(chǔ)包括農(nóng)民（農(nóng)戶）、個(gè)體戶、私營(yíng)企業(yè)、集體企業(yè)等。從整體來(lái)說(shuō)文化產(chǎn)業(yè)明顯帶著小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的典型特征，以小型化、松散化為主要特點(diǎn)。以家庭為單位，以戶主為主管，以親朋為主力，在原材料采購(gòu)、生產(chǎn)組織、市場(chǎng)營(yíng)銷等方面都存在較大的不確定性，沒(méi)有形成完整的價(jià)值鏈?！盵2]（P66）西部農(nóng)村地區(qū)不同于城市，產(chǎn)業(yè)發(fā)展起點(diǎn)低、規(guī)模小，組織化程度低，大多數(shù)處于分散狀態(tài)、產(chǎn)業(yè)自發(fā)性強(qiáng)、規(guī)范的公司化生產(chǎn)和運(yùn)作少，制約了產(chǎn)業(yè)的整體影響和帶動(dòng)作用的發(fā)揮。
近一百年來(lái)，特別是改革開(kāi)放三十年來(lái)，伴隨全球化浪潮，我國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了兩次轉(zhuǎn)變：一是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，二是從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，社會(huì)變遷的各個(gè)環(huán)節(jié)之間并非是單向的因果關(guān)系，而是相互作用的一種關(guān)系，農(nóng)村文化伴隨著整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)被裹挾到現(xiàn)代社會(huì)的場(chǎng)域。在此背景下，一個(gè)居于強(qiáng)勢(shì)地位的生活方式在不同地區(qū)之間轉(zhuǎn)換，并被爭(zhēng)相移植，文化消費(fèi)逐漸趨同。西部雖然農(nóng)村文化豐富多彩，但由于受經(jīng)濟(jì)交通條件限制，很多農(nóng)村文化形成自?shī)首詷?lè)的內(nèi)循環(huán)格局，無(wú)法走入現(xiàn)代主流文化視野。博厄斯在談到一個(gè)民族文化特殊性時(shí)認(rèn)為：“現(xiàn)存社會(huì)的動(dòng)力來(lái)自兩方面，一是各種文化形式之間的相互關(guān)系，以文化和自然之間的相互關(guān)系：一是個(gè)人和社會(huì)之間的相互關(guān)系。”[3]（P255）他強(qiáng)調(diào)這一方面取決于社會(huì)內(nèi)部發(fā)展，另一方面取決于外部的影響。社會(huì)生活的重構(gòu)并不是簡(jiǎn)單的變化，有時(shí)候是一種被動(dòng)的接受，是一種背離原來(lái)發(fā)展態(tài)勢(shì)的認(rèn)同?！半S著資本的不斷擴(kuò)張，經(jīng)濟(jì)成為統(tǒng)治一切的力量，一切都被納入到市場(chǎng)交換的制度體系之中。原來(lái)鑲嵌于社會(huì)各種制度的經(jīng)濟(jì)體，現(xiàn)在卻成了一個(gè)巨大的母體，反過(guò)來(lái)把一切都納入它的體系之中了?！盵4]（P92）在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張中，中國(guó)社會(huì)被劃為工業(yè)社會(huì)和農(nóng)業(yè)社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)，在這個(gè)二元結(jié)構(gòu)中，城市充滿現(xiàn)代氣息，相對(duì)弱勢(shì)的農(nóng)村文化既缺乏載體，又缺乏投入，極度膨脹的都市文化娛樂(lè)對(duì)農(nóng)村文化的發(fā)展空間形成擠壓。農(nóng)村原有的文化體系和社區(qū)記憶在咄咄逼人的現(xiàn)代消費(fèi)趨同下逐漸式微與妥協(xié)。
（二）發(fā)展危機(jī)
1.農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)組織化、集約化程度低，產(chǎn)品附加值低，經(jīng)濟(jì)效益不高
由于缺少黨委、政府系統(tǒng)和社會(huì)組織的設(shè)計(jì)和介入，農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展起點(diǎn)低、規(guī)模小，組織化程度低，大多數(shù)處于分散狀態(tài)，產(chǎn)業(yè)自發(fā)性強(qiáng)，規(guī)范的公司化生產(chǎn)和運(yùn)作少。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)布局分散，缺少主動(dòng)自覺(jué)的引導(dǎo)和規(guī)劃，產(chǎn)品低附加值情況突出，特別是一些粗制濫造的旅游服務(wù)的產(chǎn)品，價(jià)格低廉，損害了農(nóng)村文化，制約了產(chǎn)業(yè)的整體影響和帶動(dòng)作用的發(fā)揮。
2.產(chǎn)品和服務(wù)的文化內(nèi)涵、文化引導(dǎo)性不強(qiáng)，缺少現(xiàn)代科技和先進(jìn)文化的支撐
農(nóng)村文化產(chǎn)品和服務(wù)總體上處于低層次開(kāi)發(fā)階段，更多是以傳統(tǒng)文化工藝品、傳統(tǒng)文化旅游、農(nóng)村文化演藝等形式體現(xiàn)，科技含量、文化含量低，難于全面反映深厚的文化內(nèi)涵。同時(shí)，引導(dǎo)傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代消費(fèi)需求相結(jié)合、并促進(jìn)傳統(tǒng)文化走向現(xiàn)代化的引領(lǐng)能力低下，一些群眾自編自演的節(jié)目、一些文化旅游產(chǎn)品存在低俗、庸俗、媚俗問(wèn)題，急需提升品質(zhì)和檔次。
3.農(nóng)村文化資源流失、破壞嚴(yán)重
由于農(nóng)村舊房改造等原因造成文化特征突出的傳統(tǒng)建筑損毀嚴(yán)重；由于缺乏有效管理，致使農(nóng)村有形的文化遺存被破壞；大量民間保存、流傳的文化典籍流失，如東巴經(jīng)、貝葉經(jīng)等被外國(guó)人收購(gòu)事件每幾年就會(huì)發(fā)生；同時(shí)，農(nóng)村古樸的生產(chǎn)生活方式、文化生態(tài)環(huán)境不斷消失，也日漸引起社會(huì)各界關(guān)注。
二、西部農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)營(yíng)模式的實(shí)踐分析――以云南為例
（一）農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)梯次發(fā)展和單兵突進(jìn)趨勢(shì)
總體上，農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展將呈現(xiàn)出梯次發(fā)展和單兵突進(jìn)的態(tài)勢(shì)。梯次發(fā)展是指經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的區(qū)域，農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)相對(duì)起步較早，有一定創(chuàng)新意識(shí)，附加值高，有一定的規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化水平，市場(chǎng)消費(fèi)能力較強(qiáng) ，既是城市文化產(chǎn)業(yè)的溢出效應(yīng)的顯現(xiàn)，也在一定意義上承接了城市文化產(chǎn)業(yè)的不同分工，相對(duì)而言發(fā)展得比較成熟。經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低的地區(qū)，受制于薄弱的文化基礎(chǔ)設(shè)施和狹小的市場(chǎng)規(guī)模，農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后。單兵突進(jìn)是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相對(duì)較低而資源豐富的地區(qū)，借助資源優(yōu)勢(shì)，通過(guò)金融支持、政府引導(dǎo)扶持以及社會(huì)力量的支持，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，把當(dāng)?shù)刎S富的文化資源優(yōu)勢(shì)通過(guò)市場(chǎng)配置轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，成為拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎。
1.消費(fèi)市場(chǎng)將不斷擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)不斷創(chuàng)新
農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)文化對(duì)自然的敬畏、對(duì)人生的感悟及文化的原生性等特質(zhì)，符合國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的消費(fèi)偏好和需求態(tài)勢(shì)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入水平提高，閑暇時(shí)間增加，城鄉(xiāng)居民的文化消費(fèi)能力不斷增強(qiáng)，將不斷擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村文化產(chǎn)品的消費(fèi)，潛在文化消費(fèi)需求將會(huì)進(jìn)一步釋放，農(nóng)村文化消費(fèi)市場(chǎng)將不斷擴(kuò)大。在產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的背景下，通過(guò)傳統(tǒng)文化的深度挖掘和運(yùn)作模式的創(chuàng)新，帶動(dòng)農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整，不斷創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，增加多元、多樣、多層次文化產(chǎn)品，以滿足城鄉(xiāng)居民的精神文化和休閑旅游需求。
2.農(nóng)村文化企業(yè)不斷壯大，產(chǎn)業(yè)集群不斷形成
隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村文化企業(yè)不斷整合各種文化資源，推動(dòng)了企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資產(chǎn)重組，不斷發(fā)展壯大了企業(yè)的實(shí)力。為有效克服農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)分散經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)化水平不高等問(wèn)題，促進(jìn)節(jié)約集約使用土地、有效保護(hù)資源環(huán)境，農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將不斷整合各個(gè)產(chǎn)業(yè)要素，形成集約化開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，不斷向布局合理、功能完善、主業(yè)突出、產(chǎn)業(yè)配套的特色產(chǎn)業(yè)集群方向發(fā)展。
（二）經(jīng)營(yíng)模式選擇意義
農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)其本質(zhì)是用現(xiàn)代工業(yè)管理辦法來(lái)組織實(shí)施文化產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)。它以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以提高經(jīng)濟(jì)效益為目的，以科技進(jìn)步為支撐，圍繞支柱文化產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)品，優(yōu)化組合各種生產(chǎn)要素，實(shí)行區(qū)域化布局、一體化經(jīng)營(yíng)和企業(yè)化管理。而經(jīng)營(yíng)模式是基于某種較穩(wěn)定的交易結(jié)構(gòu)的可盈利方法，合理可行的經(jīng)營(yíng)模式是企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的主要源泉。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)目前處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與原有的經(jīng)濟(jì)模式相互銜接融合的背景和條件下，發(fā)展農(nóng)村文化，如果完全依靠政府加大投入，在現(xiàn)階段是很難做到的。但我國(guó)農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化是歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)，農(nóng)村文化的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；寝r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。農(nóng)村文化要發(fā)展，我們既要把眼光放在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)目前處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與原有的經(jīng)濟(jì)模式相互銜接融合的背景和條件下，也要放在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)完全市場(chǎng)化的條件下看農(nóng)村文化如何發(fā)展。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為：有效的經(jīng)濟(jì)組織形式是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中極其重要的社會(huì)資源。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程，西部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，形成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)剩余，如何重組農(nóng)村生產(chǎn)要素，激活農(nóng)村文化資源稟賦，選擇合理的農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式改變西部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局，推動(dòng)農(nóng)村文化走上產(chǎn)業(yè)化道路，把豐富多彩的農(nóng)村文化資源轉(zhuǎn)變?yōu)槲幕a(chǎn)品，對(duì)于調(diào)整優(yōu)化西部農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)和諧農(nóng)村建設(shè)、傳承民族文化遺產(chǎn)等具有重大意義。
在不斷的摸索中，云南省農(nóng)村文化以家庭、村組為單位的作坊式生產(chǎn)，逐漸向分工合作、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的方向發(fā)展，走出一條區(qū)域農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新之路，不僅促進(jìn)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也為目前尚處在萌芽階段，規(guī)模較小、市場(chǎng)化、科技化程度低、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局遠(yuǎn)未形成的我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)建設(shè)提供了一條新的路徑。
（三）云南農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)營(yíng)模式分析
1.農(nóng)民自辦、政府引導(dǎo)型――曲靖農(nóng)村文化戶
曲靖市的農(nóng)村“文化戶”，開(kāi)始僅是以一個(gè)或幾個(gè)家庭自發(fā)組織起來(lái)的沒(méi)有報(bào)酬和收入“自己快樂(lè)大家歡樂(lè)”的自?shī)首詷?lè)形式。后來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)體制下形成的政府辦文化的運(yùn)行方式已遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民群眾的需要，在這種客觀條件下，由政府引導(dǎo)，一些具有文藝特長(zhǎng)和經(jīng)營(yíng)意識(shí)的農(nóng)民群眾，利用農(nóng)閑時(shí)節(jié)、茶余飯后、傳統(tǒng)節(jié)日、村戶辦大事的時(shí)機(jī)開(kāi)展起了豐富多彩的文化活動(dòng)，開(kāi)始收取一定報(bào)酬作為補(bǔ)貼，使之逐步轉(zhuǎn)化為了具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特征的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，一些農(nóng)戶還充分利用寬敞的庭院，開(kāi)展圖書(shū)音像制品租借、文化娛樂(lè)、影視放映、文藝演出和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)等各種形式的文化活動(dòng)。久而久之，農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)開(kāi)始在曲靖逐步興起并蓬勃發(fā)展起來(lái)。目前，曲靖市農(nóng)村“文化戶”（文化聯(lián)合體）已發(fā)展到1600多戶，從業(yè)人員達(dá)2萬(wàn)多人，年經(jīng)營(yíng)總收入接近1億元。農(nóng)村文化戶（聯(lián)合體）成了曲靖市拓寬農(nóng)民增收渠道、提高農(nóng)民收入的一個(gè)好載體，也成為全國(guó)推廣的典型經(jīng)驗(yàn)。
2.公司+協(xié)會(huì)+農(nóng)戶――石林阿著底刺繡
隨著石林旅游日益火爆，阿著底村以普菲為首的普氏三姐妹于2002年成立了普氏民族繡品廠，采取“繡品廠+會(huì)員”的經(jīng)營(yíng)模式。每年帶動(dòng)農(nóng)村婦女近千名，城區(qū)下崗婦女近百名。2005年3月，成立了石林阿著底民族刺繡產(chǎn)品開(kāi)發(fā)技術(shù)協(xié)會(huì)，將分散的刺繡婦女組織起來(lái)，整合了當(dāng)?shù)卮汤C人力資源，使彝族民間刺繡走上規(guī)范化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路，形成“繡品廠+協(xié)會(huì)+會(huì)員”的經(jīng)營(yíng)模式。2012年底，會(huì)員增到2700人，實(shí)現(xiàn)銷售收入7600萬(wàn)元。刺繡協(xié)會(huì)不但開(kāi)發(fā)了彝族文化資源，也為消化解決農(nóng)村富余勞動(dòng)力做出了重要貢獻(xiàn)。刺繡業(yè)還帶動(dòng)了周邊地區(qū)農(nóng)民發(fā)展致富。阿著底刺繡協(xié)會(huì)2700名會(huì)員中，周邊6個(gè)村就有2000多人。阿著底村從民族刺繡中獲得經(jīng)濟(jì)利益，傳統(tǒng)刺繡在產(chǎn)業(yè)化過(guò)程中激發(fā)了傳習(xí)保護(hù)和利用的動(dòng)力。
3.公司+農(nóng)戶――西雙版納傣族園
西雙版納傣族園由云南農(nóng)墾集團(tuán)公司橄欖壩農(nóng)場(chǎng)投資開(kāi)發(fā)建設(shè)，主景區(qū)由曼將、曼春滿、曼乍、曼嘎、曼聽(tīng)5個(gè)保存完好的傣族自然村寨組成，園內(nèi)共326戶，1533位村民。傣族園公司制定了《公司幫助村民致富的具體實(shí)施辦法》和《保護(hù)干欄式建筑的具體措施和辦法》。公司對(duì)村民實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)措施，對(duì)新建、改建、擴(kuò)建后符合條件的，每戶給予4000元獎(jiǎng)勵(lì)。從2001年起，著力打造“百名小卜哨――天天歡度潑水節(jié)”、百人大型歌舞民俗精品系列活動(dòng)及《潑水節(jié)印象》實(shí)景演出活動(dòng)，解決了1000多人的就業(yè)問(wèn)題，帶動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。傣族園公司投入改造基礎(chǔ)設(shè)施、接待環(huán)境，統(tǒng)一策劃、統(tǒng)一包裝傣族園，與村民形成了相互依托、互利互惠、共同發(fā)展的魚(yú)水關(guān)系，贏得了村民的理解支持。傣族園大力弘揚(yáng)傣文化，促進(jìn)了園區(qū)村民對(duì)干欄式建筑和民族傳統(tǒng)文化的保護(hù)，被評(píng)為國(guó)家4A級(jí)景區(qū)、“中國(guó)首批旅游文化示范地”，成為西雙版納農(nóng)村旅游文化產(chǎn)業(yè)和諧發(fā)展的成功典范。景區(qū)收入從1999年的246萬(wàn)元上升到2012年的1.2億元，上繳稅收640萬(wàn)元，接待游客量達(dá)660萬(wàn)余人次，實(shí)現(xiàn)旅游綜合收入2.2億元。
4.文化產(chǎn)業(yè)合作社+農(nóng)戶――騰沖大村文化產(chǎn)業(yè)合作社
隨著騰沖旅游業(yè)的興盛，部分行政村率先成立農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)合作社作為農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)新興經(jīng)濟(jì)實(shí)體，下設(shè)若干分社，成立理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，制定合作社章程和內(nèi)部管理制度，明確發(fā)展方向和經(jīng)營(yíng)范圍，形成了“合作社+農(nóng)戶”的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)格局、“產(chǎn)、供、銷”一體化的市場(chǎng)模式和“技能培訓(xùn)+骨干培養(yǎng)+品牌培育”的效能機(jī)制。騰沖縣大村文化產(chǎn)業(yè)合作社創(chuàng)建以來(lái)，下設(shè)石材產(chǎn)業(yè)分社、刺繡產(chǎn)業(yè)分社、“農(nóng)家樂(lè)”產(chǎn)業(yè)分社，實(shí)行“統(tǒng)一組織、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一營(yíng)銷”，刺繡產(chǎn)業(yè)在成立不到3個(gè)月的時(shí)間從業(yè)婦女達(dá)145人，高收入者每月增加700～800元，少收入者每月也可增加200～300元。附近的江東村文化產(chǎn)業(yè)合作社有刺繡從業(yè)人員1300多人，年收入600多萬(wàn)元，產(chǎn)品遠(yuǎn)銷日本、韓國(guó)和東南亞國(guó)家。騰沖大村文化產(chǎn)業(yè)合作社整合文化資源，推動(dòng)農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化、集約化發(fā)展，集聚生產(chǎn)要素，增強(qiáng)農(nóng)村特色文化產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力，有效抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，提高組織化程度，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一組織、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一營(yíng)銷，形成農(nóng)村文化產(chǎn)品特色和品牌，爭(zhēng)取金融部門(mén)的支持，作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體招商引資，促進(jìn)文化與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展、文化與旅游的互動(dòng)發(fā)展、文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，一定程度上解決農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)“小”、“弱”、“散”、“難”、“軟”的問(wèn)題。
此外，西部其他農(nóng)村地區(qū)還有一些成功的經(jīng)營(yíng)模式，如：前店后坊式。前店負(fù)責(zé)零售或接收訂單，后坊則組織雇工進(jìn)行文化產(chǎn)品生產(chǎn)，前店后坊式便于就近組織人力，管理成本較低，運(yùn)作靈活，最重要的是較大程度地保留著文化的傳承和記憶，這種經(jīng)營(yíng)模式與大規(guī)模復(fù)制為特征的產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)不同，強(qiáng)調(diào)個(gè)性化生產(chǎn)，滿足的是追求農(nóng)村文化產(chǎn)品原真內(nèi)涵的小眾高品位需求，適用于傳統(tǒng)農(nóng)村文化內(nèi)涵豐富、工藝復(fù)雜、不適合規(guī)模化發(fā)展的產(chǎn)品；此外公司+農(nóng)戶合作模式衍生下的：消費(fèi)者+經(jīng)銷商+批發(fā)商+經(jīng)銷公司+中間人+農(nóng)戶；經(jīng)銷商+合作經(jīng)濟(jì)組織+農(nóng)戶，等等。
三、西部農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式選擇的思考
西部農(nóng)村文化產(chǎn)品具有濃厚的地域特色，符合現(xiàn)代國(guó)內(nèi)外文化消費(fèi)者崇尚自然的價(jià)值取向，都市消費(fèi)人群對(duì)農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)形成消費(fèi)輻射和市場(chǎng)期待，進(jìn)一步擴(kuò)大鄉(xiāng)村文化市場(chǎng)總量。對(duì)文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的研究，本質(zhì)上是對(duì)文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)性的認(rèn)識(shí)和研究，文化產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響力決定了其重要性，它的經(jīng)營(yíng)模式?jīng)Q定了其競(jìng)爭(zhēng)力。農(nóng)民一般被定義為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避者，“農(nóng)民微薄的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)使他要選擇那些較為安全的技術(shù)……從社會(huì)層面看，原則上也力圖把自己的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)盡量轉(zhuǎn)移給其他社會(huì)機(jī)構(gòu)，寧愿以收益獲取安全”。[5]（P44）產(chǎn)業(yè)化的內(nèi)涵是經(jīng)營(yíng)一體化，農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以千家萬(wàn)戶組成的農(nóng)戶為基礎(chǔ)，以企業(yè)或合作經(jīng)濟(jì)組織為依托產(chǎn)生“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享”的經(jīng)濟(jì)共同體，形成了專業(yè)化生產(chǎn)、規(guī)?；?jīng)營(yíng)、企業(yè)化管理、社會(huì)化服務(wù)的“一條龍”的發(fā)展格局，較好地解決了農(nóng)民與市場(chǎng)，分散與集約之間的矛盾，可以成為西部大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的選擇。
現(xiàn)代化是一個(gè)不可逆的進(jìn)程，基于時(shí)系演變中農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)加入當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求的印記。文化產(chǎn)業(yè)包含了三個(gè)層次：文化產(chǎn)品豐富階段、文化企業(yè)林立階段、文化產(chǎn)業(yè)形成階段，西部農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)很多處于第一、第二階段。在西部農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，盡管出現(xiàn)了部分較為成功的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式，但多數(shù)還是以家庭為單位的作坊式、前店后廠式、簡(jiǎn)單的合作社生產(chǎn)方式。雖然這種簡(jiǎn)單、松散、粗放的發(fā)展方式規(guī)模效益低下，抗御風(fēng)險(xiǎn)能力弱，后勁不足，但仍然是西部文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主基調(diào)。農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有演進(jìn)性特征，隨著城鄉(xiāng)二元壁壘的破除和現(xiàn)代社會(huì)對(duì)農(nóng)村文化消費(fèi)需求的遞增，農(nóng)村文化的傳統(tǒng)資源與生發(fā)條件會(huì)更為合理地實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)代生產(chǎn)方式的嫁接，農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式也會(huì)更趨多元。
文化產(chǎn)業(yè)作為一種產(chǎn)業(yè)，與其他一般產(chǎn)業(yè)一樣，具有商業(yè)化的共性，可以通過(guò)商業(yè)模式進(jìn)行運(yùn)作。但是文化產(chǎn)業(yè)的微觀組織方式內(nèi)生于農(nóng)村長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展并在與市場(chǎng)的博弈中生發(fā)，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的資源稟賦各不相同、所面臨的市場(chǎng)不同、不同文化產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)對(duì)產(chǎn)業(yè)化程度的要求不同、產(chǎn)業(yè)化在不同階段上的利益機(jī)制也有差別。尤其是很多農(nóng)村文化產(chǎn)品內(nèi)生于特定文化中，不適于進(jìn)行現(xiàn)代工藝和機(jī)械化生產(chǎn)，基本不按發(fā)端于城市大規(guī)模復(fù)制的路徑發(fā)展，這一部分農(nóng)村文化產(chǎn)品在產(chǎn)業(yè)規(guī)模上需要一個(gè)合理的空間，決定了其經(jīng)營(yíng)不能急功近利、涸澤而漁。
2001年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨曾指出：“在自由契約下，自發(fā)出現(xiàn)的多樣化制度是在不同條件下對(duì)各種復(fù)雜兩難沖突的最優(yōu)折中?！盵6]農(nóng)村文化產(chǎn)品生產(chǎn)的特性決定了它的經(jīng)營(yíng)形式并非是單一的或固化的，“如果以某種特定的組織形式或生產(chǎn)模式為唯一標(biāo)準(zhǔn)， 來(lái)規(guī)約文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展， 這種單一性的狹隘視角， 會(huì)導(dǎo)致文化產(chǎn)業(yè)在現(xiàn)實(shí)的發(fā)展中喪失許多具有重要價(jià)值的潛在機(jī)會(huì)或可能”。[7]（P87）西部農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵豐富，表現(xiàn)非等同性、非一致性的非均衡特點(diǎn)，在發(fā)展模式的選擇中沒(méi)有固定的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該根據(jù)地區(qū)、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異化特征選擇不同的發(fā)展模式，將農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展與地區(qū)特定文化資源、文化消費(fèi)空間、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展態(tài)勢(shì)相結(jié)合，因地制宜、順勢(shì)而為、彰顯特色、突出重點(diǎn)，尋找最佳的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)營(yíng)模式，在農(nóng)村文化資源豐富的西部地區(qū)走出一條新發(fā)展道路。
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改革開(kāi)放30年來(lái)，我國(guó)在走一條有中國(guó)特色的城市化道路，一方面我國(guó)保留著土地公有制不變，在農(nóng)付則以集體所有制為最高原則；另‘方面，我國(guó)在努力革除因農(nóng)村十地集體昕有制給城市化進(jìn)程帶來(lái)的掣肘效果。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的變革可以說(shuō)是與我國(guó)城市化建設(shè)息息相關(guān)的制度嬗變過(guò)程。
一、我國(guó)城市化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一種民事行為，作為一方主體的是農(nóng)付土地承包戶，轉(zhuǎn)讓的方式基本上涵蓋了租賃、入股等形式，其本質(zhì)是對(duì)昕艱包土地的使用權(quán)依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、進(jìn)行處置，從中獲得土地收益的行為：從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際操作程序來(lái)定義，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要指在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，土地使用權(quán)，如經(jīng)營(yíng)權(quán)，收益權(quán)，流轉(zhuǎn)權(quán)等，在不同市場(chǎng)主體之間的轉(zhuǎn)移與交易。中國(guó)廣大農(nóng)村到底需要怎樣的土地流轉(zhuǎn)制度呢？換言之，怎樣的制度供給才是我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)階段乃至未來(lái)一段較長(zhǎng)時(shí)期所合理的、“善”的土地流轉(zhuǎn)制度呢？任何法律規(guī)范的設(shè)計(jì)、執(zhí)行與運(yùn)作，均以權(quán)益平衡為歸依。再者，就中國(guó)目前的情勢(shì)而言，我國(guó)需要在城市化的推進(jìn)中妥適地保障失地農(nóng)民群體的權(quán)益。中國(guó)對(duì)農(nóng)村實(shí)行城市化過(guò)程中重要部分是農(nóng)民非農(nóng)化。中國(guó)農(nóng)村城市化進(jìn)程緩慢的一個(gè)重要制約因素是廣大農(nóng)民對(duì)土地的依附關(guān)系在短期內(nèi)不可能解除。農(nóng)民缺乏有效的社會(huì)保障體系，使之無(wú)法真正擺脫農(nóng)民身份。從當(dāng)前農(nóng)村大部分家庭收入的構(gòu)成分析可知，農(nóng)民收入的絕大部分源于農(nóng)民從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的所得，…個(gè)不爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)是，在農(nóng)村居民的家庭收益中土地收益所占比重并不人從目前農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，大量農(nóng)民到城市和城鎮(zhèn)或本地的第
二、三產(chǎn)業(yè)從事非農(nóng)生產(chǎn)活動(dòng)，且普遍對(duì)非農(nóng)業(yè)收入感到較為滿意。我國(guó)農(nóng)民為何短期內(nèi)難以減弱對(duì)土地的依附關(guān)系？有研究指出，由于土地使用權(quán)凝固化，具基本社會(huì)保障功能的土地，使農(nóng)民難以真正地脫離土地，只能以兼地農(nóng)民身份往返于城市與農(nóng)村?！?/p>
由于我國(guó)現(xiàn)階段在農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的框架下難以突破、難以創(chuàng)新真正的流轉(zhuǎn)制度，直接導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)規(guī)范的缺漏，由此從根本上影響到往返于城市與農(nóng)付之間的那部分農(nóng)民以土地?fù)Q現(xiàn)金的渠道。所以，筆者認(rèn)為，我國(guó)當(dāng)前應(yīng)深化土地流轉(zhuǎn)制度改革。改革的基本預(yù)期是，創(chuàng)造土地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的機(jī)制，使農(nóng)民通過(guò)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，獲得現(xiàn)金保障，從而逐步脫離土地，投入到第
二、三產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)我國(guó)的城市化進(jìn)程。
二、我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的若干缺陷
隨荇農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的加快以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，推動(dòng)了農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍化并且咸為必要的制度：有研究指出，“在平均化的家庭承包制下，造成了土地的分散化、細(xì)碎化，不利于土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和經(jīng)營(yíng)效率的提高，土地流轉(zhuǎn)會(huì)通過(guò)效率‘拉平效應(yīng)’改善土地資源的配置效率，簡(jiǎn)單理解就是土地會(huì)向能夠更有效使用土地的人手中轉(zhuǎn)移，即向更適合從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人手中轉(zhuǎn)移”。伴隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的漸變，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在全國(guó)各地業(yè)已逐步有序地展開(kāi)？需要指出的是，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中由于缺乏規(guī)范和有序的管理，損害農(nóng)民利益等各種問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。具體而言，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度存在以下問(wèn)題：
l、我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中普遍存在不依法登記造冊(cè)的現(xiàn)象，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中土地權(quán)益的登記制度有待規(guī)范。農(nóng)業(yè)用地是屬于特殊保護(hù)的土地，當(dāng)集體建設(shè)用地進(jìn)入流轉(zhuǎn)程序的時(shí)候，…般包括流轉(zhuǎn)的地域、客體、主體及用途等范圍，物權(quán)基于公示而取得公信力。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必然要求采用物權(quán)的公示方法，即財(cái)產(chǎn)登記制，筆者發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地遭遇的一個(gè)極大障礙是，土地登記制度不完善。理想的狀態(tài)足，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，必須經(jīng)依法登i己。與之同時(shí)，土地使用應(yīng)符合產(chǎn)業(yè)政策及當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃。筆者認(rèn)為，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)落實(shí)年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)；還有一個(gè)問(wèn)題是，目前一些開(kāi)發(fā)商以農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的名義，到農(nóng)村租賃土地，擅自改變農(nóng)業(yè)土地用途。雖然我國(guó)法律明又規(guī)定，各類企業(yè)、公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)民住宅用地，不得擅自改變土地用途，禁止商品房開(kāi)發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)城市房地產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控與法律管制，但是，現(xiàn)實(shí)中土地執(zhí)法并不理想。
2、按照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)的豐體應(yīng)該是承包經(jīng)營(yíng)戶作為合同的一方，而不是土地所屬的鄉(xiāng)村政府，但是目前土地流轉(zhuǎn)中政府角色錯(cuò)位。這種政府錯(cuò)位主要表現(xiàn)為，一些鄉(xiāng)村組織直接充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)的主體，不尊重農(nóng)民的意愿，隨意改變土地承包關(guān)系，搞強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)。比如，有的地方為了興建城市垃圾處理池，由環(huán)衛(wèi)部門(mén)在農(nóng)村租賃土地，期限為50年。由于當(dāng)?shù)叵掠未迕駬?dān)心垃圾處理后滲漏的污水，帶來(lái)污染，于是提出反對(duì)意見(jiàn)。但是，當(dāng)?shù)乜h政府干預(yù)之后，就成功地簽訂了土地租賃合同。有的把土地流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村收入的手段，或者作為突出地方政績(jī)的形象工程，損害農(nóng)民利益。由于流轉(zhuǎn)的動(dòng)機(jī)和做法各異，在操作中曲解甚至違背土地政策。如有的強(qiáng)行反租，有的租金補(bǔ)償過(guò)低，有的明著“反租”，暗著“倒包”，土地租金的收益分配缺乏透明度。
3、為了維持土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性，讓農(nóng)村居民有安全感，我國(guó)農(nóng)村土地承包法作了較長(zhǎng)承包期限的規(guī)定。但是，在目前見(jiàn)到承包實(shí)踐中卻發(fā)現(xiàn)，有的地方隨意改變土地的承包關(guān)系，強(qiáng)迫土地流轉(zhuǎn)。有些地區(qū)任意曲解農(nóng)村土地承包法，偷換概念，把使用期和承包期分開(kāi)，說(shuō)50年不變是承包經(jīng)營(yíng)體制不變，而不是指承包的地塊不變，并借口調(diào)整土地，搞“兩高一優(yōu)”。有的地方為了搞農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不顧農(nóng)民意愿，強(qiáng)行收回農(nóng)民全部或部分承包地。有的地方政府抱著錯(cuò)誤的創(chuàng)收觀念，將土地流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村兩級(jí)集體收入的手段，與民爭(zhēng)利。具體表現(xiàn)為：一是在一些管理水平較高的發(fā)達(dá)地區(qū)，要求農(nóng)戶按田畝入股分紅，承諾農(nóng)民分得一定的租金。但在實(shí)際的租金收入分配過(guò)程中，由于國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)明確的法律或條例對(duì)此實(shí)施監(jiān)管，導(dǎo)致監(jiān)督不力，很多級(jí)差地租和土地增值的收入歸了村干部，出現(xiàn)了嚴(yán)重的分配不公現(xiàn)象；二是在許多以農(nóng)為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，也有以相同名義收回部分農(nóng)民土地的現(xiàn)象，村集體最終支付給農(nóng)民的租金較少，甚至以各種名義變相地扣回錢(qián)款，農(nóng)民實(shí)際到手的租金收入所剩無(wú)幾，如此做法的唯一目的就是為村干部賺取租金差價(jià)。另外，還有一些地區(qū)，村集體以較低的租金把土地反租回來(lái)，再以較高的租金把土地的轉(zhuǎn)租出去，賺取差價(jià)，其中一部分作為村干部的收入，其他部分用于村里基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共福利投入?！?/p>
三、構(gòu)建和諧農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的建議
在社會(huì)主義初級(jí)階段，土地是我國(guó)農(nóng)村最基本的生產(chǎn)資料，也是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民最基本的生活保障。我國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)化水平在不斷提高，與之相應(yīng)的需要規(guī)范有序地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。這已經(jīng)成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的必然要求。有學(xué)者指出，農(nóng)用土地的流轉(zhuǎn)特別是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，有利于土地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，進(jìn)而提高土地的效益和土地利用率，這既是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求，也是化解“三農(nóng)”難題的核心和基礎(chǔ)?！闭怯捎谖覈?guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度不完善、配套的監(jiān)督措施不到位等原因，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)了各種問(wèn)題。如何規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，確保土地流轉(zhuǎn)政策得到切實(shí)貫徹執(zhí)行，確保農(nóng)民的土地承包權(quán)益在流轉(zhuǎn)中不受侵害，是土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的重要課題?，F(xiàn)階段我們可以從以下幾個(gè)方面采取對(duì)策：
l、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，嚴(yán)禁擅自改變土地用途，保護(hù)農(nóng)民利益。就目前而言，我國(guó)尚未建立起規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，在完備流轉(zhuǎn)手續(xù)、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序方面存在不少問(wèn)題，相應(yīng)的法律法規(guī)也缺乏具體的規(guī)定，致使不少農(nóng)戶采用“口頭協(xié)議”，私下進(jìn)行自發(fā)性的流轉(zhuǎn)，根本不可能遵循正規(guī)的程序，也不去履行必要的登記手續(xù)，更不可能未通過(guò)流轉(zhuǎn)合同來(lái)規(guī)范雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?？梢钥隙ǖ氖牵绱嘶靵y的狀態(tài)下形成的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，必然隱藏較多糾紛和隱患。筆者認(rèn)為，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，要充分采用市場(chǎng)化運(yùn)作方式，合理確定土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償金額，實(shí)現(xiàn)土地收益的合理再分配，確保農(nóng)民權(quán)益不受侵害。我國(guó)土地管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極履行土地用途監(jiān)管職責(zé)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程實(shí)施監(jiān)督和管理，建立和健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)檔案，提供規(guī)范的合同示范文本；必要時(shí)，土地管理機(jī)構(gòu)還要擔(dān)任調(diào)解人，妥善處理土地流轉(zhuǎn)糾紛。此時(shí)，失地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)獲得無(wú)償?shù)姆稍＿@些措施必將促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)程序的規(guī)范化。同時(shí)要堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用的原則，制定相關(guān)政策，禁止農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體農(nóng)用地用于非農(nóng)建設(shè)，不允許任何人通過(guò)任何方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)有，不允許出現(xiàn)土地使用的粗放和閑置現(xiàn)象。在條件允許的情況下，我們可以采用政府主辦或者民辦公助的形式，設(shè)立“土地銀行”，據(jù)以培育土地使用權(quán)市場(chǎng)。所謂土地銀行，其基本操作程式是，有土地流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)民可以把土地存在銀行里獲取利息收入，銀行再把這些存進(jìn)來(lái)的土地貸給規(guī)模經(jīng)營(yíng)的種養(yǎng)大戶。這樣既能為農(nóng)民流轉(zhuǎn)的土地找到合適的窖體，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，又可以保證土地使用方向不變，保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品綜合生產(chǎn)能力。為此筆者建議，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)信息系統(tǒng)、土地流轉(zhuǎn)信息咨詢服務(wù)系統(tǒng)；在有條件的地方，建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)公司、土地評(píng)估事務(wù)所、土地銀行、土地保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)，并逐步實(shí)現(xiàn)服務(wù)的專業(yè)化、社會(huì)化與企業(yè)化。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)的建立與規(guī)范，必將會(huì)極大地促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村上地的有序流轉(zhuǎn)，
2、現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定完善的法律和政策，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為。我國(guó)目前要在創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)法律和政策上動(dòng)腦筋，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的主觀能動(dòng)性，優(yōu)化土地資源配置，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。我國(guó)未來(lái)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)立法應(yīng)當(dāng)在確保農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有的前提下，進(jìn)·步賦予農(nóng)民繼承、抵押、轉(zhuǎn)讓、租賃、入股等土地承包經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，把農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)納入法制化軌道。在創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)法律和政策的過(guò)程中，要充分考慮農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利的完整，切實(shí)明確農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的各項(xiàng)應(yīng)有權(quán)益；要明確土地征收和征用的范圍和程序，在合法征占土地的過(guò)程中切實(shí)維護(hù)好失地農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益，必要時(shí)舉辦集體成員聽(tīng)證會(huì)；要界定清楚國(guó)家、集體、企業(yè)、農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的各自權(quán)益，確定土地交易的具體操作規(guī)則。除了實(shí)體權(quán)利的要作詳細(xì)界定以外，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程序規(guī)則必須跟進(jìn)，使合理運(yùn)用法律手段保障土地合理流轉(zhuǎn)，成為常態(tài)。筆者建議采取以下對(duì)策：第一，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。也就是說(shuō)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程序規(guī)則要制訂得具體可行、操作性強(qiáng)，這些法律法規(guī)及配套措施要為農(nóng)民所理解。因此，規(guī)則實(shí)施后，還要加強(qiáng)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳力度，增強(qiáng)干部和群眾的法律意識(shí)。特別是要讓部分外出務(wù)工經(jīng)商、從事第
中圖分類號(hào)：F32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
收錄日期：2012年1月9日
農(nóng)地發(fā)展權(quán)是西方發(fā)達(dá)國(guó)家為了解決土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中利益沖突而被設(shè)計(jì)出來(lái)的，該制度在明晰土地開(kāi)發(fā)權(quán)利及其歸屬、保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境、保存古建、消除權(quán)益不公等方面發(fā)揮了重要作用。我國(guó)學(xué)者從上世紀(jì)九十年代初就提出要引進(jìn)農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度，以完善我國(guó)土地權(quán)利體系和土地開(kāi)發(fā)制度，為保護(hù)農(nóng)地資源，控制耕地流失服務(wù)。我國(guó)目前正處于城市化快速推進(jìn)時(shí)期，耕地資源和生態(tài)環(huán)境的形勢(shì)非常嚴(yán)峻。近年來(lái)，我國(guó)學(xué)術(shù)界逐漸重視對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度的研究，并取得了一定的成果。然而，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)該制度的研究仍處于起步階段，很多基本理論問(wèn)題還沒(méi)有解決。本文在參考了大量相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，從農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵、定價(jià)配置及其與農(nóng)民利益保護(hù)等方面分析了近年來(lái)我國(guó)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的研究成果，并且提出了研究中存在的不足和未來(lái)需要加強(qiáng)研究的方向。
一、農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵
我國(guó)當(dāng)前對(duì)于土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)的研究還處在初級(jí)階段，學(xué)術(shù)界尚未達(dá)成統(tǒng)一而準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，將土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)混為一談的情況比較普遍。事實(shí)上，土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)在范圍內(nèi)涵特征等方面有很大的區(qū)別。
柴強(qiáng)（1993）在分析了各國(guó)（地區(qū)）土地權(quán)利設(shè)置情況的基礎(chǔ)上提出了土地發(fā)展權(quán)的概念，認(rèn)為：“土地發(fā)展的基本觀念，是發(fā)展土地的權(quán)利，是一種可與土地所有權(quán)分割而單獨(dú)處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)……所謂土地發(fā)展權(quán)，就是土地變更為不同性質(zhì)使用之權(quán)，如由農(nóng)地變更為城市建設(shè)用地，或?qū)ν恋卦械氖褂玫募s度升高?！睆埌蹭洠?000）將農(nóng)地發(fā)展權(quán)稱為可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)，即“允許土地使用受限制的土地所有者將其土地發(fā)展權(quán)賣(mài)給土地使用不受限制的土地所有者，進(jìn)行額外土地開(kāi)發(fā)?！倍艠I(yè)明（2004）認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)特指某組織或個(gè)人在以下兩種情況下獲取收益的權(quán)利：一是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；二是農(nóng)村存量建設(shè)用地直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)。周建春（2005）認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)又稱土地發(fā)展權(quán)或土地開(kāi)發(fā)權(quán)，是指將農(nóng)地改為最佳利用方向的權(quán)利，也可狹義地定義為改為建設(shè)用地的權(quán)利。它是內(nèi)生于土地所有權(quán)而又可從土地所有權(quán)中分離出來(lái)的一種用益物權(quán)。侯麗華等（2005）認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)應(yīng)包括：農(nóng)地變更為非農(nóng)用地的發(fā)展權(quán)或稱之為農(nóng)地發(fā)展權(quán)；未利用土地變更為農(nóng)用地或建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)；在農(nóng)地使用性質(zhì)不變的情況下擴(kuò)大投入的發(fā)展權(quán)；在建設(shè)用地上進(jìn)行建設(shè)的發(fā)展權(quán)。范輝等（2005）認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)的含義可以具體地分為：農(nóng)地發(fā)展權(quán)、建設(shè)用地發(fā)展權(quán)和未利用土地發(fā)展權(quán)，并且詳細(xì)分析了農(nóng)地發(fā)展權(quán)與土地發(fā)展權(quán)的異同。萬(wàn)磊（2005）認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)是指對(duì)土地在資源利用方面改變?cè)械睦眯问剑M(jìn)行再開(kāi)發(fā)的權(quán)利。即突破原有的土地利用形式，在空間維度上向縱深方向發(fā)展、在使用上變更土地用途之權(quán)。王萬(wàn)茂等（2006）對(duì)土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)的概念及內(nèi)涵做出了比較詳盡的闡述，認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)是指土地變更用途使用之權(quán)和對(duì)土地原有集約度的改變，土地發(fā)展權(quán)應(yīng)包括：農(nóng)地發(fā)展權(quán)、市地發(fā)展權(quán)。農(nóng)地發(fā)展權(quán)指土地用途由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的不同用途使用之權(quán)。并且提出我國(guó)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)主要包括以下三方面內(nèi)容：①國(guó)家通過(guò)征地將農(nóng)村集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國(guó)家建設(shè)用地使用；②農(nóng)村集體農(nóng)用地依法被轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用；③國(guó)有農(nóng)用地依法轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地。
二、農(nóng)地發(fā)展權(quán)的定價(jià)
國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格的研究相對(duì)較少，重點(diǎn)探討了農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價(jià)格評(píng)估，另外涉及了農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格的一些基本理論，包括涵義特點(diǎn)形成機(jī)理和影響因素等方面。
王小映（2003）根據(jù)土地用途轉(zhuǎn)換和土地增值的關(guān)系，認(rèn)為在土地用途轉(zhuǎn)換過(guò)程中由土地用途價(jià)格差異形成的土地增值，與土地利用規(guī)劃限定的土地發(fā)展權(quán)相對(duì)應(yīng)，也可稱為土地發(fā)展權(quán)收益。孫弘（2004）認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)價(jià)格是“價(jià)格束”的“一枝”，實(shí)質(zhì)上就是土地利用方式改變后的土地價(jià)格與現(xiàn)狀利用方式下的土地價(jià)格之差，并提出了決定土地發(fā)展權(quán)價(jià)格的三大要素：位置、用途和容積率。周建春（2005）認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值是假設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)處在正常生產(chǎn)條件下能獲得正常的社會(huì)投資平均利潤(rùn)的情況下，因失去將農(nóng)地改為建設(shè)用地的權(quán)利而應(yīng)得到的補(bǔ)償。范輝等（2008）主要研究了關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格的一些基本理論問(wèn)題，對(duì)比分析了農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格的兩種涵義，總結(jié)了農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格的特點(diǎn)、形成機(jī)理和影響因素。祝平衡（2009）具體分析了土地發(fā)展權(quán)價(jià)值構(gòu)成，提出土地發(fā)展權(quán)價(jià)格包括改變土地用途所產(chǎn)生的價(jià)格差，改變土地利用強(qiáng)度所產(chǎn)生的價(jià)格差以及由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和土地利用規(guī)劃導(dǎo)致土地區(qū)位的改變所產(chǎn)生的價(jià)格差，并進(jìn)一步分析了影響土地發(fā)展權(quán)價(jià)格的因素。
關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價(jià)格評(píng)估，張安錄（2000）提出可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)（農(nóng)地發(fā)展權(quán)）的價(jià)格可以通過(guò)建構(gòu)發(fā)展權(quán)市場(chǎng)來(lái)確定。胡蘭玲（2002）借鑒了法國(guó)上限密度限制的做法，提出限度內(nèi)的空間建筑權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，價(jià)款由當(dāng)事人自行約定；為鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)者向國(guó)家購(gòu)買(mǎi)超過(guò)限度的建筑權(quán)，國(guó)家可以采取低價(jià)策略，出售高空或地下建筑權(quán)應(yīng)收取少量費(fèi)用或不收費(fèi)。周建春（2005）認(rèn)為計(jì)算農(nóng)地改為建設(shè)用地的增值是在假設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為正常生產(chǎn)的前提下進(jìn)行的，在此前提下的農(nóng)業(yè)地租或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)值也是正常生產(chǎn)條件下的地租或地價(jià)。這是所有的農(nóng)地都能得到幾乎相等的補(bǔ)償，而農(nóng)地發(fā)展權(quán)則依土地的面積、位置、生態(tài)景觀等條件不同而價(jià)格不同。王順祥（2005）提出了計(jì)算征地綜合區(qū)片價(jià)格的兩種思路：以集體建設(shè)用地有償使用價(jià)格量化農(nóng)地發(fā)展權(quán)；以工業(yè)基準(zhǔn)地價(jià)為基數(shù)，確定國(guó)家與集體的分成比例后量化農(nóng)地發(fā)展權(quán)，并分析了兩種思路的優(yōu)劣。湯芳（2005）根據(jù)影響土地價(jià)格的因素和定價(jià)的原則，在提出一系列合理假設(shè)的基礎(chǔ)上，提出了符合我國(guó)現(xiàn)有市場(chǎng)環(huán)境農(nóng)地發(fā)展權(quán)的定價(jià)模型，即：農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格等于非農(nóng)用地的市場(chǎng)價(jià)格減去開(kāi)發(fā)成本，再減去農(nóng)地的農(nóng)用價(jià)值。王萬(wàn)茂等（2006）認(rèn)為農(nóng)地被征用時(shí)農(nóng)民獲得的補(bǔ)償可以是：農(nóng)地所有權(quán)中的一部分加上農(nóng)地使用權(quán)（承包經(jīng)營(yíng)權(quán)），再加上農(nóng)地發(fā)展權(quán)；而國(guó)家則可以通過(guò)稅費(fèi)的方式進(jìn)行農(nóng)地發(fā)展權(quán)的二次財(cái)富分配來(lái)拿回（拿回比例需根據(jù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展確定）本該屬于國(guó)家的農(nóng)地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償。范輝（2006）根據(jù)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵和土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用及利潤(rùn)不屬于農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格的內(nèi)涵，得到：農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格等于市地價(jià)格減去農(nóng)用地價(jià)格，再減去土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用及利潤(rùn)。祝平衡（2009）提出了一系列土地發(fā)展權(quán)價(jià)格的測(cè)算公式，其中包括當(dāng)該農(nóng)用土地改變后的土地用途分別為工業(yè)、住宅、商業(yè)時(shí)的價(jià)格公式。
三、農(nóng)地發(fā)展權(quán)的配置
農(nóng)地發(fā)展權(quán)配置的研究實(shí)質(zhì)上就是要解決農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬和收益分配的問(wèn)題，這也是國(guó)內(nèi)學(xué)者當(dāng)前探討的熱點(diǎn)。迄今已經(jīng)形成了歸公論、歸私論和分享論等三種主要觀點(diǎn)。
歸公論，又稱“漲價(jià)歸公”，主張農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)該歸國(guó)家所有，使用者若要進(jìn)行開(kāi)發(fā)必須先向國(guó)家購(gòu)買(mǎi)發(fā)展權(quán)。沈守愚（1998）根據(jù)馬克思的二元結(jié)構(gòu)理論，認(rèn)為集體土地所有權(quán)與歸國(guó)家所有的農(nóng)地發(fā)展權(quán)可以同時(shí)并存。胡蘭玲（2002）也贊同將土地發(fā)展權(quán)歸屬于國(guó)家所有，因?yàn)椤皩l(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)分割處理，以發(fā)展權(quán)屬于國(guó)家的方式將公共投資產(chǎn)生的開(kāi)發(fā)利益返還給社會(huì)”可以根除一些弊端。劉衛(wèi)東等（2004）認(rèn)為，土地用途變化產(chǎn)生的土地資產(chǎn)增值與原土地所有者、使用者的投資和勞動(dòng)沒(méi)有任何關(guān)系，是土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃用途管制的結(jié)果，因此它所帶來(lái)的土地資產(chǎn)增值應(yīng)當(dāng)歸全社會(huì)所有。張友安等（2005）也贊成土地發(fā)展權(quán)歸國(guó)家所有，國(guó)家是土地發(fā)展權(quán)配置與流轉(zhuǎn)管理的主體。王萬(wàn)茂等（2006）從歷史及國(guó)家長(zhǎng)治久安、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度分析，認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬于國(guó)家所有。張磊等（2007）認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)設(shè)定為國(guó)家所有更具有可操作性和現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。
歸私論，又稱“漲價(jià)歸私”，主張農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民和農(nóng)村集體所有，國(guó)家可以向農(nóng)地所有者購(gòu)買(mǎi)發(fā)展權(quán)。黃祖輝等（2002）認(rèn)為“漲價(jià)歸公”的錯(cuò)誤理念導(dǎo)致了非公共利益征地行為，主張應(yīng)該在農(nóng)地用途轉(zhuǎn)換的過(guò)程中區(qū)分公益用地和非公益用地，非公益用地應(yīng)該對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償，即使非要堅(jiān)持“漲價(jià)歸公”，也應(yīng)該通過(guò)稅收的方式。賈天嘯（2003）認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)收益歸農(nóng)村集體用于發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、公益事業(yè)和安置就業(yè)等方面。杜業(yè)明（2004）也主張農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)應(yīng)該歸屬于農(nóng)民，并提出：“現(xiàn)行農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)制度不均衡是造成我國(guó)耕地銳減、土地利用秩序混亂的根本原因，并將導(dǎo)致其自身的變遷?！?/p>
分享論主張農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)該由國(guó)家、農(nóng)民及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共同分享。周誠(chéng)（2004）認(rèn)為“漲價(jià)歸私”與“漲價(jià)歸公”兩大派別的觀點(diǎn)都各有缺陷，于是提出：在政策上折衷、糅和兩大派別的精神和做法，統(tǒng)籌兼顧，減少矛盾，切實(shí)做到“合理補(bǔ)償，剩余歸公”。高勇（2004）按照馬克思的地租分配理論，認(rèn)為級(jí)差地租I應(yīng)該歸土地所有者所有，級(jí)差地租Ⅱ應(yīng)當(dāng)由土地所有者和征地者共同所有，即發(fā)展權(quán)收益應(yīng)由國(guó)家和農(nóng)民共同分享。楊明洪等（2004）認(rèn)為農(nóng)民集體作為土地所有者應(yīng)該分享土地發(fā)展權(quán)價(jià)值，并提出推行“片區(qū)綜合補(bǔ)償價(jià)”是解決農(nóng)民集體分享土地發(fā)展權(quán)價(jià)值的關(guān)鍵。季禾禾等（2005）主張國(guó)家作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)力主體代表，同時(shí)農(nóng)民應(yīng)該參與對(duì)發(fā)展權(quán)權(quán)益的分享，并且可通過(guò)建立農(nóng)民基本生存保障體系的形式落實(shí)農(nóng)民對(duì)發(fā)展權(quán)的分享。萬(wàn)磊（2005）利用法經(jīng)濟(jì)學(xué)方法分析了“漲價(jià)歸私”與“漲價(jià)歸公”的效率，得到兩種方案都難以達(dá)到效率最優(yōu)，認(rèn)為農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬農(nóng)村集體，為均衡利益及體現(xiàn)國(guó)家管理權(quán)威，政府可以對(duì)所有土地發(fā)展權(quán)的實(shí)施以一定稅率征收稅賦。朱啟臻等（2006）分析了歸公論和歸私論的弊端，認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)由國(guó)家和失地農(nóng)民分享，既能使失地農(nóng)民的發(fā)展得到有效保障，也可以有效遏制征地權(quán)的濫用。吳宇哲等（2008）認(rèn)為歸公論有失公平，歸私論與中國(guó)的發(fā)展階段不相吻合，也贊同分享論。劉祚祥等（2008）運(yùn)用產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理與產(chǎn)權(quán)博弈的方法來(lái)研究我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)合約，得出我國(guó) “土地發(fā)展權(quán)”是農(nóng)民、村集體與政府三方長(zhǎng)期博弈的均衡解的結(jié)論，并進(jìn)而論證“農(nóng)地發(fā)展權(quán)分享”合約將是我國(guó)在既有約束條件下利益各方基于理性選擇的結(jié)果。藏俊梅等（2008）從產(chǎn)權(quán)的角度，也認(rèn)為農(nóng)民應(yīng)當(dāng)參與農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)益分享。
四、農(nóng)地發(fā)展權(quán)與農(nóng)民利益保護(hù)
關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)與農(nóng)民利益保護(hù)，國(guó)內(nèi)學(xué)者近年來(lái)進(jìn)行了一些初步探索。揭示了當(dāng)前農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中失地農(nóng)民權(quán)益受損的普遍現(xiàn)象，分析了其內(nèi)在的深刻原因，探討了農(nóng)地征用與征地補(bǔ)償?shù)木唧w措施，并提出了一系列保障失地農(nóng)民權(quán)益的長(zhǎng)效機(jī)制和政策建議。
黃祖輝等（2002）探討了非公共利益性質(zhì)征地行為對(duì)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的侵害以及造成的不良影響，并提出了土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償?shù)膬蓷l途徑。劉永湘等（2003）分析了農(nóng)民集體所有土地發(fā)展權(quán)的壓抑與抗?fàn)?，并認(rèn)為對(duì)農(nóng)民集體土地發(fā)展權(quán)真正構(gòu)成壓抑的是法律對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)不予支持。杜業(yè)明（2004）從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)“圈地之風(fēng)”進(jìn)行了定性分析，探討了其興起的根源，并提出了若干治理舉措。王小映（2004）探討了如何保護(hù)在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過(guò)程中“三無(wú)”農(nóng)民的權(quán)益，認(rèn)為必須徹底改革現(xiàn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度，加快完善社會(huì)保障體系，從制度上建立起保障失地農(nóng)民權(quán)益的長(zhǎng)效機(jī)制。高勇（2004）分析了現(xiàn)行征地補(bǔ)償理論和制度設(shè)計(jì)上的缺陷，提出了一系列具體的保障失地農(nóng)民權(quán)益的機(jī)制。侯麗華等（2005）認(rèn)為國(guó)家的公共權(quán)利沒(méi)有得到有效約束，相關(guān)配套法律法規(guī)不完善，使得有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的建設(shè)者借助國(guó)家強(qiáng)制力對(duì)農(nóng)民集體實(shí)行土地發(fā)展權(quán)的壓抑，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益長(zhǎng)期受到侵害。郭熙保等（2006）探討了土地發(fā)展權(quán)、農(nóng)地征用與征地補(bǔ)償制度三者之間的關(guān)系，并針對(duì)如何完善當(dāng)前農(nóng)地征用和補(bǔ)償制度提出了若干政策建議。由建勛（2007）分析了農(nóng)村集體土地權(quán)益維護(hù)難的制度原因，并提出了對(duì)農(nóng)村集體土地權(quán)益維護(hù)制度進(jìn)行創(chuàng)新的途徑。李麗紅等（2007）對(duì)比了國(guó)內(nèi)外土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為美英等國(guó)在實(shí)際補(bǔ)償中，考慮了土地未來(lái)增值給土地所有者帶來(lái)的收益，值得我國(guó)借鑒，并提出了在農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角下失地農(nóng)民補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)包括的基本內(nèi)容。王永慧等（2007）根據(jù)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵、價(jià)值構(gòu)成和對(duì)產(chǎn)權(quán)人的經(jīng)濟(jì)功能，把農(nóng)地發(fā)展權(quán)分為基本發(fā)展權(quán)、實(shí)體發(fā)展權(quán)和虛擬發(fā)展權(quán)，并對(duì)不同類型的農(nóng)地發(fā)展權(quán)對(duì)失地農(nóng)民利益的保障作用進(jìn)行了具體闡釋。臧俊梅等（2008）認(rèn)為，農(nóng)地非農(nóng)化中失地農(nóng)民權(quán)益受損的原因主要是由于農(nóng)地發(fā)展權(quán)定位不明晰；失地農(nóng)民權(quán)益保障的關(guān)鍵在于農(nóng)民依據(jù)土地產(chǎn)權(quán)參與分享土地增值分配。秦祖?zhèn)ィ?009）認(rèn)為失地農(nóng)民利益受損現(xiàn)象日益突出的根本原因在于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的缺失，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)的新形勢(shì)下，改革現(xiàn)行的土地征收制度，增加農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度，創(chuàng)新農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配及征地補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)迫在眉睫。周建國(guó)（2010）對(duì)農(nóng)村土地征收中農(nóng)地發(fā)展權(quán)受損的現(xiàn)狀及其原因進(jìn)行了分析，提出了相應(yīng)的法律保護(hù)對(duì)策。劉國(guó)鳳等（2010）認(rèn)為征地費(fèi)用嚴(yán)重偏離市場(chǎng)價(jià)格水平，既不能發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)功能，又損害了失地農(nóng)民的利益，同時(shí)過(guò)低的征地補(bǔ)償費(fèi)用往往誘使地方政府大量征地并高價(jià)出讓土地，進(jìn)而滋生腐敗。
五、結(jié)論
我國(guó)學(xué)術(shù)界近年來(lái)逐漸重視對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)及其相關(guān)問(wèn)題的研究，并取得了一些初步成果。然而，不論是在廣度上還是在深度上，都有待加強(qiáng)研究力度，很多基本理論問(wèn)題還沒(méi)有得到解決，很多結(jié)論都還不太成熟，很多觀點(diǎn)都還有待于實(shí)踐的檢驗(yàn)。對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)與土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵和范圍，一直沒(méi)有取得相對(duì)一致的認(rèn)識(shí)，而它們卻是深入研究農(nóng)地發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)和前提，如果不能盡快明確界定將會(huì)導(dǎo)致相當(dāng)混亂的局面，并使得關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的其他研究停滯不前。關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格的內(nèi)涵及其定價(jià)方法，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的研究也比較滯后。定性的研究較多，定量的研究較少，以后應(yīng)加強(qiáng)定量方法對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格評(píng)估的探索；建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)市場(chǎng)，通過(guò)供給與需求來(lái)確定農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格的方法固然有很多優(yōu)點(diǎn)，但我國(guó)目前未必有建立此類市場(chǎng)的成熟環(huán)境。對(duì)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬和利益分配，更是眾說(shuō)紛紜，莫衷一是。很多學(xué)者的觀點(diǎn)吸收了國(guó)外一些現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)，但我們?cè)诮梃b西方國(guó)家相關(guān)制度的同時(shí)，更應(yīng)該結(jié)合我國(guó)的政治制度經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀歷史條件和文化傳統(tǒng)，并充分考慮到農(nóng)地發(fā)展權(quán)的不同歸屬所帶來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，探索出一種真正適合我國(guó)國(guó)情且具有可操作性的配置方式。關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)與農(nóng)民利益保護(hù)，大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為目前失地農(nóng)民權(quán)益受損的根本原因是由于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的缺失或定位不明晰，并提出了很多值得參考的保障農(nóng)民權(quán)益的具體機(jī)制或建議。這些措施當(dāng)然也是理想化的，如何將其深入貫徹落實(shí)應(yīng)該作為今后的重點(diǎn)研究方向。
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