首頁(yè) > 優(yōu)秀范文 > 行政復(fù)議含義
時(shí)間：2023-06-30 09:27:58
序論：速發(fā)表網(wǎng)結(jié)合其深厚的文秘經(jīng)驗(yàn)，特別為您篩選了11篇行政復(fù)議含義范文。如果您需要更多原創(chuàng)資料，歡迎隨時(shí)與我們的客服老師聯(lián)系，希望您能從中汲取靈感和知識(shí)！
(一)“不當(dāng)”是含糊的表現(xiàn)。行政復(fù)議法第一條“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為”中的“不當(dāng)”一詞在法律中沒(méi)有明確的規(guī)定,在理論上沒(méi)有一致的觀(guān)點(diǎn),在實(shí)踐中沒(méi)有判斷的標(biāo)準(zhǔn)。由于沒(méi)有判斷“不當(dāng)”行為的標(biāo)準(zhǔn),因而在實(shí)踐中極少見(jiàn)到行政復(fù)議制度糾正不當(dāng)行政行為的案例。
(二)“其他”是含糊的表現(xiàn)。行政復(fù)議法若干條文中出現(xiàn)的“其他”一詞讓人感覺(jué)到是一種“含糊其詞”的表現(xiàn)。如:行政復(fù)議法第三條規(guī)定:行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng),履行下列職責(zé):……(七)法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。其中,“其他”一詞即屬于一種含糊表述。
(三)“不可抗力”是含糊的表現(xiàn)。行政復(fù)議法第九條“因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請(qǐng)期限的,申請(qǐng)期限自障礙消除之日起計(jì)算”中的“不可抗力”讓人有含糊感。目前,只有民法通則對(duì)“不可抗力”一詞作出了明確規(guī)定,包括行政復(fù)議法在內(nèi)的行政法律對(duì)此則沒(méi)有規(guī)定。民法通則規(guī)定的“不可抗力”是指不能預(yù)見(jiàn)、不能避免并不能克服的客觀(guān)情況,那么政策的變化、新法律的頒布是否屬于不可抗力?對(duì)此,民法通則沒(méi)有作出具體規(guī)定,行政復(fù)議法更沒(méi)有規(guī)定。因而,行政復(fù)議法將民法通則中原本就含糊的概念再籠統(tǒng)地照搬的作法更是增加了人們的含糊感。
(四)“正當(dāng)理由”是含糊的表現(xiàn)。行政復(fù)議法多個(gè)條文中規(guī)定的“正當(dāng)理由”一詞給人以“含糊”之感。行政復(fù)議法第九條、第二十條、第三十二條中均有“正當(dāng)理由”一詞,如:第二十條“行政復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由不予受理的,上級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其受理”中的“正當(dāng)理由”給人有含糊感。由于行政復(fù)議法沒(méi)有明確規(guī)定“正當(dāng)理由”的情形,從而使得人們?cè)谛姓?fù)議實(shí)踐中很難把握何種理由屬于“正當(dāng)理由”,何種理由屬于“不正當(dāng)理由”。
(五)“近親屬”是含糊的表現(xiàn)。行政復(fù)議法第十條“有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議的公民死亡的,其近親屬可以申請(qǐng)行政復(fù)議”中的“近親屬”是一種含糊的規(guī)定,其含糊性表現(xiàn)在兩方面,一是沒(méi)有指出“近親屬”的范圍,如:配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女是否均屬于近親屬?具有扶養(yǎng)、贍養(yǎng)關(guān)系的親屬是否也屬于近親屬?二是沒(méi)有規(guī)定近親屬在行政復(fù)議程序中行使權(quán)利的順序。
(六)“必要時(shí)”是含糊的表現(xiàn)。行政復(fù)議法第二十條、第二十二條中均有“必要時(shí)”的規(guī)定,如:第二十條:“必要時(shí),上級(jí)行政機(jī)關(guān)也可以直接受理?！庇捎诜蓷l文中沒(méi)有具體規(guī)定“必要時(shí)”的具體情形,因而使得人們很難遇到“必要時(shí)”。
(七)“認(rèn)為”是含糊的表現(xiàn)。行政復(fù)議法第二十一條中的“認(rèn)為”是一種含糊規(guī)定。該條規(guī)定:“行政復(fù)議期間具體行政行為不停止執(zhí)行;但是,有下列情形之一的,可以停止執(zhí)行:(一)被申請(qǐng)人認(rèn)為需要停止執(zhí)行的;(二)行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為需要停止執(zhí)行的;(三)申請(qǐng)人申請(qǐng)停止執(zhí)行,行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為要求合理,決定停止執(zhí)行的;(四)法律規(guī)定停止執(zhí)行的?！睂⑼Ｖ箞?zhí)行的情形僅用“認(rèn)為”二字予以規(guī)定,過(guò)于籠統(tǒng)、含糊。
(八)“一定期限”是含糊的表現(xiàn)。行政復(fù)議法第二十八條“決定撤銷(xiāo)或者確認(rèn)該具體行政行為違法的,可以責(zé)令被申請(qǐng)人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為”中的“一定期限”是十分明顯的含糊規(guī)定。
二、對(duì)“含糊其詞”的分析
(一)“含糊其詞”的類(lèi)型。綜觀(guān)行政復(fù)議法中的含糊規(guī)定,可以歸納為如下幾類(lèi):一是顯性含糊。即法律條文直接表現(xiàn)出的含糊。如:“必要時(shí)”、“一定期限”即屬于這種類(lèi)型。二是隱性含糊。這種含糊在具體的法律條文中沒(méi)有直接表現(xiàn)出來(lái),只有在深入理解法律條文,或者是在具體適用法律條文時(shí)才能感覺(jué)到其“含糊”。如:行政復(fù)議法第二條“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”中出現(xiàn)的“具體行政行為”即屬于這種情形。人們?cè)诘谝淮巫x到這一條文時(shí),普遍感到很欣慰,認(rèn)為行政復(fù)議法對(duì)行政復(fù)議的對(duì)象作出了明確的規(guī)定,即公民、法人或者其他組織可以對(duì)“具體行政行為”申請(qǐng)行政復(fù)議,然而當(dāng)人們進(jìn)一步在法律條文中查找關(guān)于具體行政行為的定義時(shí),才發(fā)現(xiàn)行政復(fù)議法中的“具體行政行為”實(shí)際上是一個(gè)很不“具體”的概念。三是必要的含糊。如:行政復(fù)議法第六條規(guī)定了行政復(fù)議范圍,其第十一項(xiàng)規(guī)定:“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”。該項(xiàng)規(guī)定中出現(xiàn)了“其他”這一含糊表述,由于法律條文不可能窮盡列舉每一種具體行政行為,因而在列舉了主要的行政行為后,用“其他”這一含糊性詞語(yǔ)作兜底規(guī)定是一種必要的含糊。相對(duì)而言,行政復(fù)議法的一些條文中出現(xiàn)的“必要時(shí)”,則是一種“不必要”的含糊。
(二)出現(xiàn)“含糊其詞”的原因。筆者粗略分析后,感到行政復(fù)議法中之所以出現(xiàn)了“含糊其詞”的規(guī)定,一是受理論研究發(fā)達(dá)程度的制約,在立法時(shí)出現(xiàn)了“含糊其詞”。如:由于理論界至今沒(méi)有對(duì)具體行政行為的概念形成通說(shuō),因而早在十余年前頒布的行政復(fù)議法自然不可能對(duì)這一概念作出明確的規(guī)定。二是行政復(fù)議的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足。由于行政復(fù)議制度在我國(guó)建立的時(shí)間較晚,因而行政復(fù)議法條文中出現(xiàn)的“正當(dāng)理由”、“必要時(shí)”等含糊性規(guī)定,或許就是由于缺乏對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)而導(dǎo)致的。三是受其他法律的影響。如:行政訴訟法第二十四條規(guī)定:“有權(quán)提起訴訟的公民死亡,其近親屬可以提起訴訟?！毙姓?fù)議法第十條規(guī)定:“有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議的公民死亡的,其近親屬可以申請(qǐng)行政復(fù)議?！睂?duì)比后發(fā)現(xiàn),這兩個(gè)條文的表述如出一轍。
三、“含糊其詞”帶來(lái)的影響
筆者感到,行政復(fù)議法條文中出現(xiàn)的不必要的“含糊其詞”,直接降低了行政復(fù)議法的質(zhì)量,影響了行政復(fù)議制度的公信力,限制了行政復(fù)議制度功能的發(fā)揮。
（School of Science，Xi'an University of Posts and Telecommunications，Xi'an 710121，China）
摘要：因?qū)?fù)對(duì)數(shù)的概念理解不透徹，教材[1][2]中指出下列等式在復(fù)數(shù)域中不再成立：Ln■=■lnz。本文證明上式在復(fù)數(shù)域中仍然成立。
Abstract: Because of poor understanding the concept of the logarithm function in complex function, it is pointed out that the equation of Ln■=■lnz is no longer correct in the textbooks of complex function[1][2].
關(guān)鍵詞：復(fù)變函數(shù) 對(duì)數(shù) 輻角
Key words: complex function；argument；logarithm
中圖分類(lèi)號(hào)：G42文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-4311（2011）21-0290-01
0引言
由于對(duì)復(fù)對(duì)數(shù)的概念理解不夠透徹，故有錯(cuò)誤的展式
Ln■=■lnz+iarg■+i2kπ（1）
由此很多教材中指出下列等式在復(fù)數(shù)域中不再成立：
Ln■=■lnz（2）
其實(shí)（1）式不成立，（2）式成立。
1證明Ln■=■lnz成立
（1）證明arg■=■，k=0，1，2，…n-1。
設(shè)θ=argz，φ=arg■，z=r（cosθ+isinθ），w=■=ρ（cosφ+isinφ），即ρ■=rnφ=θ+2kπ，k=0，±1，±2…
于是ρ■=■φ=■，k=0，±1，±2…
所以w=■=r■cos■+isin■，k=0，±1，±2…
當(dāng)k=0，1，2，…，n-1時(shí)得到n個(gè)相異的根：
w=■=r■cos■+isin■，k=0，1，2，…，n-1，
故arg■=■，k=0，1，2，…，n-1。
（2）證明Arg■=■，k=0，±1，±2…
Arg■=arg■+2k■π，k■=0，±1，±2…
=■+2k■π，k■=0，±1，±2…；k=0，1，2，…，n-1
=■，k■=0，±1，±2…；k=0，1，2，…，n-1
=■，k■=0，±1，±2…；k=0，1，2，…，n-1
=■，k■=0，±1，±2…
=■，k■=0，±1，±2…
（3）證明Ln■=■lnz
Ln■=ln■+iArg■
=■lnz+i■，k=0，±1，±2…
■lnz=■（lnz+iArgz）
=■（lnz+iθ+i2kπ），k=0，±1，±2…
=■lnz+i■，k=0，±1，±2…
從而Ln■=■lnz。
（一）從國(guó)際橫向比較看，我國(guó)服務(wù)業(yè)發(fā)展仍然比較滯后
2012年，全球GDP中，服務(wù)業(yè)增加值占了70%。與我國(guó)發(fā)展水平相似的中等收入國(guó)家服務(wù)業(yè)增加值占比達(dá)到了54%，高收入國(guó)家占比達(dá)到了74%，分別比我國(guó)高7―27個(gè)百分點(diǎn)。相對(duì)于制造業(yè)而言，我國(guó)服務(wù)業(yè)也相對(duì)滯后，我國(guó)GDP約相當(dāng)于全球GDP的11.3%，而服務(wù)業(yè)增加值僅相當(dāng)于全球的7.3%。與此同時(shí)，我國(guó)制造業(yè)在全球的份額上升到了24.2%。
從服務(wù)業(yè)增加值的絕對(duì)值看，2012年，中國(guó)服務(wù)業(yè)增加值僅相當(dāng)于美國(guó)的29%。同年，中國(guó)制造業(yè)增加值已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)美國(guó)，相當(dāng)于美國(guó)的125%。，中美服務(wù)業(yè)的差距絕對(duì)值已超過(guò)中美GDP差距的絕對(duì)值。換而言之，如果中國(guó)服務(wù)業(yè)發(fā)展能夠達(dá)到美國(guó)相近的水平，則中國(guó)GDP就能夠超過(guò)美國(guó)。而GDP僅相當(dāng)于我國(guó)80%的日本，其服務(wù)業(yè)也相當(dāng)于我國(guó)的120%。
（二）我國(guó)服務(wù)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力較弱
2013年，中國(guó)服務(wù)貿(mào)易進(jìn)出口額將超過(guò)5200億美元，同比增長(zhǎng)11%以上。中國(guó)服務(wù)業(yè)貿(mào)易額占全部貿(mào)易額約為15%，有較大上升空間。未來(lái)一段時(shí)間，服務(wù)貿(mào)易增幅將繼續(xù)高于貨物貿(mào)易，2015年服務(wù)貿(mào)易規(guī)模將超過(guò)6000億美元。由于服務(wù)貿(mào)易增長(zhǎng)仍主要由內(nèi)需拉動(dòng)，進(jìn)口增速高于出口，中國(guó)服務(wù)貿(mào)易的逆差一直非常大，2013年，服務(wù)貿(mào)易逆差額也增加到創(chuàng)紀(jì)錄的1184億美元，約為服務(wù)貿(mào)易總額的21%，服務(wù)貿(mào)易逆差額居世界第一。
通過(guò)對(duì)中國(guó)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，從1992年開(kāi)始，我國(guó)服務(wù)貿(mào)易總體的貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)（即TC指數(shù)=（出口-進(jìn)口）/（出口+進(jìn)口））持續(xù)為負(fù)，同時(shí)我國(guó)生產(chǎn)業(yè)的大多數(shù)行業(yè)貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)也為負(fù)，表明我國(guó)服務(wù)貿(mào)易國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力始終較弱。
通過(guò)對(duì)中國(guó)服務(wù)業(yè)和制造業(yè)顯示性比較優(yōu)勢(shì)指數(shù)（RCA， Revealed Comparative Advantage Index）的分析和比較可以看出，1982―2012年，中國(guó)服務(wù)業(yè)整體的RCA指數(shù)為0.52，制造業(yè)RCA指數(shù)為1.11，這表明我國(guó)服務(wù)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力非常弱。
（三）我國(guó)服務(wù)業(yè)區(qū)域發(fā)展極不平衡
從服務(wù)業(yè)區(qū)域發(fā)展看，現(xiàn)有的發(fā)展格局呈現(xiàn)出強(qiáng)者恒強(qiáng)的態(tài)勢(shì)。中國(guó)區(qū)域服務(wù)業(yè)發(fā)展水平存在著巨大的差異。2011年，人均服務(wù)業(yè)增加值最高的北京市（6.12萬(wàn)元）是最低的甘肅?。?.77萬(wàn)元）的8倍。而二者之間的人均GDP之比只有4倍。從服務(wù)業(yè)占GDP的比重看，服務(wù)業(yè)占比最高的北京為76.1%，而最低的河南只有29.4%，其差距非常明顯。從大區(qū)域看，以人均服務(wù)業(yè)增加值計(jì)算，東部地區(qū)差不多是西部地區(qū)的3倍。而中西部地區(qū)不存在顯著差異。2011年，人均服務(wù)業(yè)增加值排名前五的省級(jí)單位全部屬于東部地區(qū)，而前十名則有9家來(lái)自于東部地區(qū)。東部地區(qū)11個(gè)省級(jí)單位全部進(jìn)入了人均服務(wù)業(yè)增加值的前20名。從算術(shù)平均值計(jì)算，東部地區(qū)最高，中部地區(qū)次之，西部地區(qū)最低。
從前述分析可以看出，我國(guó)服務(wù)業(yè)雖然已成為了第一大產(chǎn)業(yè)，但是，其發(fā)展過(guò)程仍存在著諸多的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
二、服務(wù)業(yè)成為第一大產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略含義
加入WTO之后，我國(guó)抓住制造業(yè)國(guó)際分工模塊化的機(jī)遇，通過(guò)國(guó)際代工模式，使我國(guó)成為世界第一大制造業(yè)國(guó)。隨著國(guó)際貿(mào)易保護(hù)主義的抬頭、勞動(dòng)力成本上升、貨幣匯率波動(dòng)加大等因素的制約，國(guó)際代工模式的發(fā)展已遇到天花板。從新型工業(yè)化道路來(lái)看，要側(cè)重發(fā)展的是先進(jìn)制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要有先進(jìn)的生產(chǎn)業(yè)進(jìn)行支撐，這為中國(guó)服務(wù)業(yè)發(fā)展打開(kāi)了新的戰(zhàn)略空間。因此，服務(wù)業(yè)成為第一大產(chǎn)業(yè)，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著深刻的戰(zhàn)略含義。
（一）現(xiàn)代服務(wù)業(yè)將成為國(guó)家的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)
如前所述，全球最重要的經(jīng)濟(jì)體，如美國(guó)、日本、歐盟等，其經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的背后，服務(wù)業(yè)占據(jù)了非常高的比重。即使是制造業(yè)，其技術(shù)進(jìn)步、生產(chǎn)效率的提升、市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)、資本積累等，無(wú)一不依賴(lài)于服務(wù)業(yè)的高度發(fā)展。從企業(yè)的角度來(lái)看，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為企業(yè)采用先進(jìn)的生產(chǎn)方式和銷(xiāo)售方式等提供了支撐。如IT技術(shù)的應(yīng)用和推廣則可提高制造業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)智能化、數(shù)字化水平，減少浪費(fèi)，提高生產(chǎn)和交易效率。供應(yīng)鏈管理則使企業(yè)運(yùn)用IT技術(shù)和現(xiàn)代物流管理流程，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)銷(xiāo)售環(huán)節(jié)與社會(huì)流通行業(yè)的有效對(duì)接，降低流通過(guò)程中的物耗。研究與開(kāi)發(fā)服務(wù)業(yè)的獨(dú)立，使技術(shù)進(jìn)步的速度加快，企業(yè)運(yùn)用新技術(shù)的周期持續(xù)縮短。
我國(guó)正處于新型工業(yè)化的關(guān)鍵階段。從本質(zhì)上看，新型工業(yè)化需要高技術(shù)服務(wù)業(yè)、生產(chǎn)業(yè)支撐，新型工業(yè)化過(guò)程實(shí)質(zhì)上是一個(gè)生產(chǎn)業(yè)大力發(fā)展的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，需要通過(guò)制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的融合互動(dòng)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。融合發(fā)展是促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要方式，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，融合發(fā)展主要體現(xiàn)為服務(wù)業(yè)不斷地滲透到制造業(yè)內(nèi)部，以及制造企業(yè)的服務(wù)化。
在微觀(guān)層面，服務(wù)業(yè)是制造企業(yè)轉(zhuǎn)型的重要支撐。當(dāng)今領(lǐng)先的制造商都是在其傳統(tǒng)制造業(yè)務(wù)上通過(guò)增加服務(wù)從而獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的，如果世界上的生產(chǎn)方式相互模仿日益增加，那么服務(wù)就是產(chǎn)生差異性的主要手段。服務(wù)經(jīng)濟(jì)中的制造企業(yè)也越來(lái)越多地 依賴(lài)服務(wù)并將它作為重要的競(jìng)爭(zhēng)手段，制造業(yè)也會(huì)逐步服務(wù)化，服務(wù)成為當(dāng)今全球經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)要素。現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為企業(yè)采用先進(jìn)的生產(chǎn)方式和銷(xiāo)售方式等提供了支撐。如IT技術(shù)的應(yīng)用和推廣則可提高制造業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)智能化、數(shù)字化水平，減少浪費(fèi)，提高生產(chǎn)和交易效率。供應(yīng)鏈管理則使企業(yè)運(yùn)用IT技術(shù)和現(xiàn)代物流管理流程，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)銷(xiāo)售環(huán)節(jié)與社會(huì)流通行業(yè)的有效對(duì)接，降低流通過(guò)程中的物耗。
因此，服務(wù)業(yè)已經(jīng)是，并將持續(xù)保持成為我國(guó)的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。
（二）服務(wù)業(yè)具有較大的戰(zhàn)略發(fā)展?jié)摿Γ?jīng)濟(jì)工作重心應(yīng)轉(zhuǎn)移到服務(wù)業(yè)
從全球長(zhǎng)時(shí)段的數(shù)據(jù)看，1990―2012年，低收入國(guó)家服務(wù)業(yè)占比從42%提升到48%，中等收入國(guó)家服務(wù)業(yè)占比從46%提升到54%，其中下中等收入國(guó)家服務(wù)業(yè)占比從42%提升到51%，上中等收入國(guó)家服務(wù)業(yè)占比從51%提升到62%，高收入國(guó)家服務(wù)業(yè)占比從65%提升到74%。從細(xì)分的收入分組看，服務(wù)業(yè)占比提升提升最快的國(guó)家是處于上中等收入水平的國(guó)家組別。2013年，我國(guó)人均GDP已經(jīng)接近7000美元，步入上中等收入國(guó)家行列，這個(gè)階段，正是服務(wù)業(yè)發(fā)展的“戰(zhàn)略機(jī)遇期”，服務(wù)業(yè)發(fā)展將進(jìn)入加速階段。2013年，我國(guó)服務(wù)業(yè)增長(zhǎng)率超過(guò)了工業(yè)，成為了增長(zhǎng)最快的部門(mén)。
在理論上，對(duì)服務(wù)業(yè)增長(zhǎng)的理論解釋大致可以分為五種，即技術(shù)的進(jìn)步、分工的深化、需求結(jié)構(gòu)的變化、成本的上升、城市化水平。但是，城市化水平的提升與收入水平的提升具有同步性，而且，城市化與需求結(jié)構(gòu)的變化有著相關(guān)關(guān)系，因此，一般不作為一種單獨(dú)的解釋變量。這些變量在一個(gè)國(guó)家步入中等收入之后開(kāi)始發(fā)揮積極作用，從而使服務(wù)業(yè)開(kāi)始出現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。這一理論得到了很多國(guó)家發(fā)展實(shí)踐的驗(yàn)證。例如，韓國(guó)服務(wù)業(yè)比重從 1990年的50%提高到2004年的62%；俄羅斯服務(wù)業(yè)比重從1990年的35%提高到2004年的60%；捷克從1990年的45%提高到2004 年的59%；匈牙利從46%提高到66%；南非從55%提高到65%；土耳其從52%提高到65%。
（三）在服務(wù)業(yè)內(nèi)部，應(yīng)優(yōu)先支持生產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展
20世紀(jì)70年代以來(lái)，生產(chǎn)業(yè)作為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中最具活力的部門(mén)，在服務(wù)業(yè)內(nèi)部的比重大大增加了，并且其發(fā)展速度超過(guò)了制造業(yè)。2013年我國(guó)生產(chǎn)業(yè)占全部服務(wù)業(yè)的比重大約為50%，占GDP比重僅為23%。發(fā)達(dá)國(guó)家生產(chǎn)業(yè)占全部服務(wù)業(yè)的比重普遍在60%―70%之間，生產(chǎn)業(yè)占GDP比重大都在43%左右。也就是說(shuō)，我國(guó)生產(chǎn)業(yè)占GDP比重僅為發(fā)達(dá)國(guó)家的一半。就是與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度接近或者工業(yè)化進(jìn)程基本相當(dāng)、人口規(guī)模也較接近的印度相比，差距也不小。2006年印度服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重為53%，生產(chǎn)業(yè)占全部服務(wù)業(yè)增加值比重為56%，其生產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平明顯高于我國(guó)。
在微觀(guān)層面，隨著現(xiàn)代化機(jī)器設(shè)備和各種自動(dòng)生產(chǎn)線(xiàn)的廣泛采用，工業(yè)當(dāng)中的加工制造裝配等環(huán)節(jié)會(huì)變得相對(duì)簡(jiǎn)單，而更多的就業(yè)崗位和增加值都來(lái)自于服務(wù)環(huán)節(jié)，如研究開(kāi)發(fā)與設(shè)計(jì)、生產(chǎn)組織與管理、營(yíng)銷(xiāo)組織與管理、供應(yīng)鏈管理、品牌經(jīng)營(yíng)和售后服務(wù)等。這些社會(huì)專(zhuān)業(yè)化分工的日益泛化和深化，加上市場(chǎng)需求的不斷增長(zhǎng)和市場(chǎng)環(huán)境的日臻完善、交易成本的日益降低，使得原本內(nèi)化在各產(chǎn)業(yè)當(dāng)中、實(shí)行自我服務(wù)的生產(chǎn)者服務(wù)，逐漸外部化而形成各種獨(dú)立的專(zhuān)業(yè)化產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)了生產(chǎn)業(yè)的膨脹。
（四）大力支持服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展
從服務(wù)業(yè)發(fā)展的內(nèi)容看，20世紀(jì)20年代后，服務(wù)業(yè)中增長(zhǎng)最快的部門(mén)大部分都屬于新興服務(wù)業(yè)，與此同時(shí)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中雇用的勞動(dòng)力數(shù)量也急劇上升。在G7國(guó)家，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)雇用勞工的比重自20世紀(jì)20年代開(kāi)始就快速上升。例如，1970―1986年，美國(guó)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的產(chǎn)值與就業(yè)分別增長(zhǎng)了173.3%和200.8%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期服務(wù)業(yè)91.0%和85.3%的增長(zhǎng)速度，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體增長(zhǎng)速度。從OECD國(guó)家的情況來(lái)看，自80年代以來(lái)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在GDP的比重逐步上升。這說(shuō)明了現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在服務(wù)業(yè)內(nèi)部的比重越來(lái)越高。
同時(shí)，信息技術(shù)與其他服務(wù)產(chǎn)業(yè)融合產(chǎn)生了大量的新業(yè)態(tài)，創(chuàng)新了更多的服務(wù)領(lǐng)域、業(yè)態(tài)和模式，既使得服務(wù)業(yè)越來(lái)越個(gè)性化，更增強(qiáng)了服務(wù)業(yè)的可及性。
當(dāng)前，信息技術(shù)已大規(guī)模滲透到金融、零售、餐飲、物流等傳統(tǒng)服務(wù)行業(yè)。例如，POS、無(wú)線(xiàn)射頻技術(shù)、計(jì)算機(jī)管理技術(shù)等已廣泛應(yīng)用到零售業(yè)，使零售業(yè)成為了一個(gè)技術(shù)含量很高的行業(yè)。比如，中國(guó)大中型零售企業(yè)中有80%不同程度地采用了計(jì)算機(jī)管理，其中絕大多數(shù)是實(shí)行連鎖經(jīng)營(yíng)的零售企業(yè)。當(dāng)前，有70%以上的連鎖企業(yè)建立了系統(tǒng)開(kāi)發(fā)的前臺(tái)POS銷(xiāo)售時(shí)點(diǎn)系統(tǒng)和后臺(tái)MIS/ERP管理系統(tǒng)，30%左右率先進(jìn)入了商業(yè)自動(dòng)化技術(shù)、現(xiàn)代通信技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)信息化技術(shù)相結(jié)合的數(shù)字化管理系統(tǒng)集成的階段。而將信息技術(shù)廣泛運(yùn)用到餐飲行業(yè)亦方興未艾。以電子商務(wù)為例，2013年中國(guó)電子商務(wù)交易額超過(guò)10萬(wàn)億元，其中電子商務(wù)在線(xiàn)零售額達(dá)到1.5萬(wàn)億，有望超過(guò)美國(guó)，成為世界第一大網(wǎng)絡(luò)零售市場(chǎng)。
很顯然，技術(shù)進(jìn)步已經(jīng)使服務(wù)行業(yè)走出了熱情周到的狹隘層次，創(chuàng)新服務(wù)需要讓顧客體驗(yàn)到更加個(gè)性化與自我充實(shí)的消費(fèi)過(guò)程。
（五）高度重視服務(wù)業(yè)對(duì)外開(kāi)放
在服務(wù)業(yè)成為第一大產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，我國(guó)服務(wù)業(yè)利用外資成為了主導(dǎo)。2013年，我國(guó)服務(wù)業(yè)實(shí)際利用外資584.3億美元，比上年增長(zhǎng)8.5%。服務(wù)業(yè)利用外資占實(shí)際外資額的比重達(dá)到49.7%，自2011年我國(guó)服務(wù)業(yè)利用外資金額首次超過(guò)制造業(yè)以來(lái)，服務(wù)業(yè)利用外資連續(xù)三年超過(guò)制造業(yè)，成為了我國(guó)吸引外資最多的行業(yè)。
因此，我國(guó)未來(lái)利用外資的政策重點(diǎn)，應(yīng)該是服務(wù)業(yè)。而我國(guó)現(xiàn)有利用外資的政策，是在FDI以制造業(yè)為主導(dǎo)的背景下制訂的。我們的研究表明，服務(wù)業(yè)FDI與制造業(yè)FDI有著明顯的區(qū)別。這導(dǎo)致我國(guó)有必要對(duì)建基于制造業(yè)的現(xiàn)有服務(wù)業(yè)FDI戰(zhàn)略與政策進(jìn)行重構(gòu)。因此，如何根據(jù)外商投資這一變化特點(diǎn)，對(duì)相關(guān)政策及利用外資的戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)整，是一個(gè)必須加以重視的問(wèn)題。
（六）推動(dòng)城鎮(zhèn)化與服務(wù)業(yè)發(fā)展互動(dòng)
2013年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.7%，2020年更有望提高到60%左右。國(guó)內(nèi)外的大量事實(shí)證明，城市化和服務(wù)業(yè)的發(fā)展密切相關(guān)。在現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)，城市是服務(wù)業(yè)發(fā)展的主要平臺(tái)，服務(wù)業(yè)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)在很大程度上取決于城市化水平和城市規(guī)模。隨著人均收入水平的提高和制約城鎮(zhèn)化進(jìn)程的體制與政策因素的逐步消除，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程會(huì)繼續(xù)加快，將對(duì)服務(wù)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生積極影響?？傊?，只有依托城市才能培育起現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的土壤。服務(wù)的價(jià)值只有在交易中才能產(chǎn)生和實(shí)現(xiàn)。在城市，減少的幾乎所有的消費(fèi)都是通過(guò)交易才能取得，自給消費(fèi)明顯減少。無(wú)論是商貿(mào)、餐飲這樣消費(fèi)服務(wù)業(yè)，還是金融保險(xiǎn)、商務(wù)、法律這樣的生產(chǎn)業(yè)，還是教育、衛(wèi)生、社區(qū)這樣的公共服務(wù)業(yè)都隨著城市化進(jìn)程加快而逐步增長(zhǎng)。
但是，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平仍存在著較大的空間。如果考慮到不能單純以常駐人口計(jì)算，而是以是否享受城市基本公共服務(wù)為計(jì)算依據(jù)。我們的實(shí)際城鎮(zhèn)化率要低于世界平均水平11個(gè)百分點(diǎn)左右。中國(guó)城市化的滯后與嚴(yán)格而僵化的戶(hù)籍制度相關(guān)。這種嚴(yán)格的戶(hù)籍制度限制了農(nóng)村的遷徙，并導(dǎo)致了候鳥(niǎo)式城市化，大幅度降低了城市化水平，導(dǎo)致城市遷徙人口收入與消費(fèi)的分離，影響了服務(wù)業(yè)的發(fā)展，使城市與服務(wù)業(yè)發(fā)展之間缺乏良好的互動(dòng)關(guān)系。
三、相關(guān)政策建議
（一）出臺(tái)鼓勵(lì)服務(wù)創(chuàng)新的政策
現(xiàn)有的科技政策對(duì)實(shí)物創(chuàng)新或者產(chǎn)品創(chuàng)新比較重視，對(duì)服務(wù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新等重視程度不夠，因此，在觀(guān)念上，要改變傳統(tǒng)的服務(wù)業(yè)不生產(chǎn)實(shí)物產(chǎn)品而忽視服務(wù)創(chuàng)新的觀(guān)念。
在本質(zhì)上，服務(wù)業(yè)的研發(fā)和制造業(yè)的研發(fā)是沒(méi)有可比性的。一方面，它幾乎涉及到所有的參與者，而這些參與者通常并不在同一群體或部門(mén)中。因此，服務(wù)創(chuàng)新本身是系統(tǒng)性的，更需要政府大力支持，才能整合各方面的資源，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的突破。另一方面，服務(wù)中創(chuàng)新模式的一個(gè)重要特征是“軟性”，或者說(shuō)是無(wú)技術(shù)性，典型的例子諸如新的金融工具、新的銷(xiāo)售理念、新的零售業(yè)模式以及包含現(xiàn)有核心產(chǎn)品和服務(wù)的新服務(wù)集合體等等。在很多情況下，服務(wù)創(chuàng)新是對(duì)多種技術(shù)的融合、多種產(chǎn)業(yè)的融合。這種創(chuàng)新特征，使服務(wù)創(chuàng)新的知識(shí)產(chǎn)權(quán)特征并不是很明顯，難以得到知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。因此，服務(wù)創(chuàng)新需要一個(gè)不同于產(chǎn)品創(chuàng)新的環(huán)境。
充分重視數(shù)據(jù)對(duì)服務(wù)創(chuàng)新的重要意義，構(gòu)建有利于服務(wù)創(chuàng)新的數(shù)據(jù)環(huán)境。相當(dāng)一部分服務(wù)創(chuàng)新需要利用政府公共數(shù)據(jù)庫(kù)，如，智能交通產(chǎn)業(yè)需要政府開(kāi)放實(shí)時(shí)交通數(shù)據(jù)與地理信息數(shù)據(jù)；電子病歷需要衛(wèi)生、醫(yī)院等多個(gè)部門(mén)的配合，并開(kāi)放相關(guān)數(shù)據(jù)，提供統(tǒng)一的數(shù)據(jù)接口；知識(shí)產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)服務(wù)需要開(kāi)放知識(shí)產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)；第四方物流市場(chǎng)需要從國(guó)家層面制訂統(tǒng)一的數(shù)據(jù)接口，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)連接；電信增值服務(wù)需要對(duì)大運(yùn)營(yíng)商壟斷地位進(jìn)行管制等。因此，出臺(tái)相關(guān)政策，為產(chǎn)業(yè)融合構(gòu)建一個(gè)良好的公共環(huán)境。
（二）積極促進(jìn)服務(wù)消費(fèi)
從國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，服務(wù)業(yè)開(kāi)始加速成長(zhǎng)的過(guò)程，往往伴隨著服務(wù)支出占私人消費(fèi)比重迅速上升，而食品服裝等非耐用品服務(wù)支出比重繼續(xù)下降，耐用品支出比重增長(zhǎng)放緩甚至逐漸降低。1962―2009 年期間，美國(guó)醫(yī)療護(hù)理、金融保險(xiǎn)服務(wù)、娛樂(lè)、交通通信年復(fù)合增長(zhǎng)率分別為10.09%、8.98%、8.16%、7.37%。服務(wù)支出中，與“康樂(lè)”相關(guān)的醫(yī)療護(hù)理、金融保險(xiǎn)服務(wù)和娛樂(lè)業(yè)是第二階段私人消費(fèi)支出中上升最快的消費(fèi)項(xiàng)目。2010年，美國(guó)服務(wù)消費(fèi)支出比重達(dá)71.1%，其中，娛樂(lè)、家庭經(jīng)營(yíng)、交通運(yùn)輸、醫(yī)療護(hù)理、餐飲住宿分別占5.58%、27.6%、4.31%、24.31%和9.3%。而從人均GDP水平來(lái)看，2003年中國(guó)人均GDP超過(guò)1000美元，2008年，中國(guó)人均GDP超過(guò)3000美元，2013年超過(guò)6000美元，已開(kāi)始進(jìn)入服務(wù)消費(fèi)時(shí)代，服務(wù)消費(fèi)將成為拉動(dòng)內(nèi)需的主要?jiǎng)恿Α?/p>
但是，從現(xiàn)有的促進(jìn)消費(fèi)、拉動(dòng)內(nèi)需的政策看，其核心著力點(diǎn)仍然在實(shí)物消費(fèi)方面，如家電以舊換新、汽車(chē)下鄉(xiāng)等相關(guān)政策。在政策架構(gòu)上，缺乏對(duì)服務(wù)消費(fèi)進(jìn)行促進(jìn)的系統(tǒng)化政策。
因此，在服務(wù)業(yè)成為第一大產(chǎn)業(yè)之際，有必要深入研究促進(jìn)服務(wù)消費(fèi)的系統(tǒng)化政策，積極促進(jìn)服務(wù)消費(fèi)。這些政策應(yīng)該是系統(tǒng)化的，而不是單一的補(bǔ)貼等。例如，研究表明，價(jià)格是影響城鎮(zhèn)居民服務(wù)消費(fèi)的重要因素，特別是家庭服務(wù)和醫(yī)療保健服務(wù)類(lèi)支出的價(jià)格敏感性最強(qiáng)。而這些服務(wù)行業(yè)的價(jià)格虛高，與政府規(guī)制不到位、進(jìn)入壁壘、市場(chǎng)壟斷等諸多因素相關(guān)。因此，促進(jìn)服務(wù)消費(fèi)的政策應(yīng)該包括這一部分。
（三）推動(dòng)服務(wù)業(yè)低碳化發(fā)展
相比工業(yè)而言，服務(wù)業(yè)具有投資小、能耗低、污染少的特點(diǎn)。但是，服務(wù)業(yè)對(duì)低碳化發(fā)展仍有著深刻的意義。一方面，服務(wù)本身通過(guò)綠色轉(zhuǎn)型，減少碳排放。典型的案例是綠色物流或低碳物流的興起，使高碳排放的物流產(chǎn)業(yè)能夠有效減少碳排放。另一方面，以服務(wù)業(yè)為手段，促進(jìn)低碳發(fā)展。典型的是碳金融。碳金融是圍繞碳排放權(quán)交易衍生出的一系列碳金融手段，包括碳銀行、碳減排直接投資融資、碳抵押銀行貸款、碳指標(biāo)交易、碳融資擔(dān)保、碳保險(xiǎn)、碳期權(quán)期貨等一系列金融工具為支撐的完整金融體系。碳交易相關(guān)服務(wù)。包括碳減排登記服務(wù)、碳減排評(píng)估服務(wù)、碳匯評(píng)估、碳排放影響評(píng)估等相關(guān)業(yè)務(wù)。通過(guò)碳金融，能夠有效地實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展。
（四）擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對(duì)外開(kāi)放
服務(wù)業(yè)開(kāi)放已成為當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的主流。從國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)看，全球服務(wù)業(yè)FDI存量占比在1990年達(dá)到49%左右，其后持續(xù)上升，到2011年時(shí)，達(dá)到了64%。而我國(guó)服務(wù)業(yè)吸引的服務(wù)業(yè)FDI也逐年上升，到2011年時(shí)，超過(guò)制造業(yè)而成為吸引外資最多的產(chǎn)業(yè)。
然而，如前所述，我國(guó)現(xiàn)有的對(duì)外開(kāi)放政策仍建立在以制造業(yè)為主體的基礎(chǔ)上，這并不符合當(dāng)前國(guó)際國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)外資政策雖多有變動(dòng)，但是，制訂政策的假設(shè)并沒(méi)有發(fā)生過(guò)變化：1）我國(guó)制造業(yè)技術(shù)水平、管理水平等非常落后，需要通過(guò)引進(jìn)外資，帶動(dòng)國(guó)內(nèi)制造業(yè)技術(shù)升級(jí)；2）我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較落后，資本缺乏，需要利用外資補(bǔ)充國(guó)內(nèi)資本不足。3）我國(guó)需要通過(guò)利用外資打開(kāi)國(guó)際市場(chǎng)的大門(mén)，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)更深地融入到國(guó)際社會(huì)之中。
從服務(wù)業(yè)利用外資政策看，其政策假設(shè)卻與前述假設(shè)不盡相同。我國(guó)服務(wù)業(yè)在技術(shù)水平、管理水平落后于國(guó)外先進(jìn)水平，這個(gè)問(wèn)題的確存在，因此需要通過(guò)引進(jìn)外資，提升技術(shù)水平。但是，從資本的視角看，現(xiàn)階段我國(guó)并不缺乏資本，因此，引進(jìn)資本不是我國(guó)服務(wù)業(yè)的主要目的。要摒棄我國(guó)原有的那種以引進(jìn)外資數(shù)量作為考核指標(biāo)或引資成績(jī)的陳舊觀(guān)念，重新梳理服務(wù)業(yè)利用外資的目的與意義：通過(guò)引進(jìn)外資，產(chǎn)生示范效應(yīng)與人力資源效應(yīng)，提升我國(guó)服務(wù)業(yè)技術(shù)水平、管理水平、服務(wù)能力等；通過(guò)引進(jìn)外資，建立與制造業(yè)生產(chǎn)相互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)鏈，提升我國(guó)制造業(yè)的水平，并使制造業(yè)在全球價(jià)值鏈中的地位不斷攀升；通過(guò)引進(jìn)外資，提高競(jìng)爭(zhēng)程度，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，提升服務(wù)業(yè)為我國(guó)居民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的能力。例如，零售業(yè)通過(guò)引進(jìn)外資，提升其服務(wù)水平；通過(guò)引進(jìn)外資，使我國(guó)在全球服務(wù)業(yè)市場(chǎng)中占據(jù)更多的市場(chǎng)份額。例如，通過(guò)引進(jìn)外資，提升我國(guó)承接服務(wù)外包的能力。
（五）破除服務(wù)業(yè)發(fā)展的相關(guān)體制障礙
從經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策體制因素看，現(xiàn)階段對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最主要制約因素大部分仍在服務(wù)行業(yè)。因此，破除服務(wù)業(yè)發(fā)展的體制障礙，是我國(guó)服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策方向。
1、理清服務(wù)業(yè)發(fā)展過(guò)程中的政府定位
政府職能越位與缺位是服務(wù)業(yè)發(fā)展過(guò)程中存在的嚴(yán)重體制問(wèn)題。一是“越位”，即政府大量介入到微觀(guān)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，甚至直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)；二是“缺位”，即對(duì)很多加以管理的事務(wù)沒(méi)有發(fā)揮管理作用?？傮w看，政府的父愛(ài)主義監(jiān)管特征非常明顯，越位的行為較多。根據(jù)十八屆三中全會(huì)精神，在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，市場(chǎng)將發(fā)揮決定性作用，政府主要職責(zé)定位在以下三個(gè)方面：制定規(guī)則；保障公平；宏觀(guān)引導(dǎo)。即：制訂明確的市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等規(guī)則，確保不同市場(chǎng)主體公平有序競(jìng)爭(zhēng)；提供基本公共服務(wù)，承擔(dān)社會(huì)底線(xiàn)；制定宏觀(guān)政策，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。就服務(wù)業(yè)而言，對(duì)文化藝術(shù)、廣播影視、新聞出版、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、體育、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、檢驗(yàn)檢測(cè)等行業(yè)和領(lǐng)域中能夠?qū)嵭惺袌?chǎng)化經(jīng)營(yíng)的服務(wù)，政府盡可能不要直接投資，要引導(dǎo)社會(huì)力量增加市場(chǎng)供給。
2、擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對(duì)內(nèi)開(kāi)放
在強(qiáng)調(diào)服務(wù)業(yè)開(kāi)放的過(guò)程中，我們對(duì)服務(wù)業(yè)對(duì)內(nèi)開(kāi)放強(qiáng)調(diào)得不夠。當(dāng)前，電信、金融、保險(xiǎn)、鐵路運(yùn)輸、航空運(yùn)輸、廣播電視、出版?zhèn)髅降葔艛嘈孕袠I(yè)，都屬于服務(wù)業(yè)。對(duì)這些行業(yè)，除個(gè)別涉及國(guó)家安全和必須由國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域外，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)改革和完善改革措施。重點(diǎn)是放寬服務(wù)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。要特別強(qiáng)調(diào)允許進(jìn)入和允許競(jìng)爭(zhēng)并重，而不應(yīng)僅限于在原有國(guó)有企業(yè)“分拆”之后的企業(yè)之間開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，還應(yīng)準(zhǔn)許新的市場(chǎng)主體進(jìn)入。積極推動(dòng)國(guó)有資本向關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要服務(wù)行業(yè)和關(guān)鍵服務(wù)領(lǐng)域集中，在一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)和領(lǐng)域?yàn)榉菄?guó)有資本營(yíng)造更為廣闊的市場(chǎng)空間。對(duì)一些短期內(nèi)完全開(kāi)放進(jìn)入有難度的行業(yè)，要盡快實(shí)行政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)，在非自然壟斷性業(yè)務(wù)部門(mén)積極引入市場(chǎng)機(jī)制，開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，提高效率。即使是目前行政壟斷不嚴(yán)重的行業(yè)中，也不應(yīng)設(shè)置過(guò)多的準(zhǔn)入障礙，以促進(jìn)在位企業(yè)提高效率。
要深入研究服務(wù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)融合所衍生的交叉行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)融合及服務(wù)創(chuàng)新所產(chǎn)生的一些交叉行業(yè)，如電子商務(wù)、網(wǎng)絡(luò)文化產(chǎn)業(yè)、物聯(lián)網(wǎng)等，往往涉及到多個(gè)監(jiān)管部門(mén)，因此，需要在市場(chǎng)開(kāi)放與監(jiān)管方面進(jìn)行協(xié)調(diào)。
3、完善服務(wù)業(yè)用地政策
浙江省司法廳公證管理處：
浙司證字第010126號(hào)函悉。關(guān)于能否為未履行結(jié)婚登記手續(xù)的所謂“事實(shí)婚姻”的當(dāng)事人辦理未婚公證一事，答復(fù)如下：
所謂“事實(shí)婚姻”屬訴訟時(shí)法院認(rèn)定的事實(shí)，公證機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)認(rèn)定。故應(yīng)按公證律師司（87）司公字第63號(hào)《關(guān)于辦理未婚證明書(shū)的通知》（見(jiàn)《公證工作手冊(cè)》第九輯第96頁(yè)）的規(guī)定，對(duì)于未履行結(jié)婚登記手續(xù)的當(dāng)事人，公證處可證明其未曾登記結(jié)婚。
《行政復(fù)議法》第17條第一款規(guī)定:行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請(qǐng)后,應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)進(jìn)行審查,對(duì)不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng),決定不予受理,并書(shū)面告知申請(qǐng)人;對(duì)符合本法規(guī)定,但是不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng),應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出。
該條第二款規(guī)定:除前款規(guī)定外,行政復(fù)議申請(qǐng)自行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)法制工作的機(jī)構(gòu)收到之日起即為受理。
在行政審判中,有這樣一種認(rèn)識(shí):根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》 (以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政復(fù)議法》)第17條的規(guī)定,行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)人的行政復(fù)議申請(qǐng)后,在5日內(nèi)未書(shū)面告知申請(qǐng)人不予受理決定;對(duì)此,應(yīng)視為行政復(fù)議機(jī)關(guān)已受理了申請(qǐng)人的行政復(fù)議申請(qǐng)。這種認(rèn)識(shí)真的符合《行政復(fù)議法》第17條的規(guī)定嗎?
從《行政復(fù)議法》第 17條第二款規(guī)定的內(nèi)容可以看出,該款與第一款的聯(lián)結(jié)點(diǎn)是“除前款規(guī)定外”,而“前款”(即第一款)規(guī)定了兩種情況:第一、行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)應(yīng)在五日內(nèi)進(jìn)行審查,對(duì)不符合《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng),決定不予受理,并書(shū)面告知申請(qǐng)人;第二、對(duì)符合《行政復(fù)議法》規(guī)定的,但是不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng),應(yīng)告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出。因此,“除前款規(guī)定外”僅指第一款規(guī)定的上述兩種情況除外。據(jù)此,作者認(rèn)為,《行政復(fù)議法》第十七條第二款規(guī)定的含義應(yīng)是:除第一款規(guī)定的上述兩種情況外,亦即符合《行政復(fù)議法》規(guī)定且屬于本行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng),自行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)法制工作的機(jī)構(gòu)收到之日起即為受理;這就是說(shuō),行政復(fù)議機(jī)關(guān)在五日內(nèi)進(jìn)行審查,對(duì)符合《行政復(fù)議法》規(guī)定且屬于本行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)的受理就不必書(shū)面告知申請(qǐng)人,且受理日期為行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)法制工作的機(jī)構(gòu)收到行政復(fù)議申請(qǐng)之日。或者說(shuō),行政復(fù)議機(jī)關(guān)在五日內(nèi),不必書(shū)面告知申請(qǐng)人受理決定的前提條件是行政復(fù)議申請(qǐng)符合《行政復(fù)議法》規(guī)定且屬于該行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理。反之,行政復(fù)議機(jī)關(guān)在五日內(nèi)要書(shū)面告知申請(qǐng)人不予受理決定,或者告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出;否則,就是程序違法。
由上述含義可知,《行政復(fù)議法》第17條沒(méi)有“視為受理”情形的規(guī)定。也就是說(shuō),在五日內(nèi)未書(shū)面告知申請(qǐng)人不予受理決定而受理的行政復(fù)議申請(qǐng),都是行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照《行政復(fù)議法》規(guī)定應(yīng)當(dāng)受理的,只是不必書(shū)面告知申請(qǐng)人受理決定罷了。但不能因?yàn)槲迦諆?nèi)未書(shū)面告知申請(qǐng)人不予受理決定現(xiàn)象的存在,而把該受理與不該受理的行政復(fù)議申請(qǐng)混在一起,均視為行政復(fù)議機(jī)關(guān)已受理了申請(qǐng)入的行政復(fù)議申請(qǐng)。因此,文首提到在行政審判中存在的“視為受理”的認(rèn)識(shí)是不符合《行政復(fù)議法》第17條規(guī)定的。
行政訴訟和行政復(fù)議是我國(guó)目前解決行政爭(zhēng)議的主要途徑，也是解決行政爭(zhēng)議兩種法律制度。行政復(fù)議是一種行政救濟(jì)途徑，屬于行政監(jiān)督；行政訴訟是一種司法救濟(jì)途徑，屬于司法監(jiān)督。學(xué)者蔡小雪在其所著《行政復(fù)議與行政訴訟的銜接》一書(shū)中認(rèn)為：一些單行法律法規(guī)中只規(guī)定行政處罰相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服，可以申請(qǐng)行政復(fù)議，未規(guī)定可以直接向人民法院提訟，此種規(guī)定屬于“復(fù)議前置”。這種解釋和做法是否正確呢?
要回答這個(gè)問(wèn)題，首先要弄清楚什么是行政復(fù)議前置。所謂行政復(fù)議前置是指依照法律法規(guī)，公民、法人或其他組織不服行政機(jī)關(guān)的處理決定或認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，必須先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議決定不服的，才可以向人民法院。也就是說(shuō)，公民、法人或其他組織在法定復(fù)議期限內(nèi)未申請(qǐng)復(fù)議或者在復(fù)議期間，都不能向人民法院提起行政訴訟，只有等到復(fù)議決定做出后才能。
《行政復(fù)議法》第10條第三款規(guī)定：“同申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復(fù)議?！睂?duì)第三人參加行政復(fù)議用了“可以”一詞?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》第9條規(guī)定：“行政復(fù)議期間，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為申請(qǐng)人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關(guān)系的，可以通知其作為第三人參加行政復(fù)議?！睂?duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)通知第三人參加行政復(fù)議也用了“可以”一詞。
“可以”一詞在法律規(guī)范上的使用有其特定的含義。按照法律規(guī)范的調(diào)整方式和設(shè)定的行為模式不同?？梢园逊梢?guī)范區(qū)分為授權(quán)性法律規(guī)范、義務(wù)性法律規(guī)范和禁止性法律規(guī)范。授權(quán)性法律規(guī)范是規(guī)定人們有權(quán)作出一定行為或要求別人作出一定行為的規(guī)范，在法律條文上經(jīng)常使用“可以”、“有權(quán)”等詞來(lái)表述。義務(wù)性法律規(guī)范是規(guī)定人們必須依法做出一定行為的法律規(guī)范。在法律條文上常以“應(yīng)當(dāng)”、“應(yīng)該”、“必須”、“不得”等詞來(lái)表述。禁止性法律規(guī)范是禁止人們作出某種行為的法律規(guī)范，在法律條文上通常以“禁止”、“嚴(yán)禁”等詞來(lái)表述。很明顯，無(wú)論是《行政復(fù)議法》還是《行政復(fù)議法實(shí)施條例》，對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)通知第三人參加行政復(fù)議規(guī)定的都是授權(quán)性法律規(guī)范。在行政復(fù)議期間。行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關(guān)系的，“可以”通知其參加行政復(fù)議而不是“應(yīng)當(dāng)”通知或者“必須”通知其參加行政復(fù)議。通知第三人參加工商行政案件的復(fù)議活動(dòng)是工商行政管理機(jī)關(guān)的權(quán)力而不是義務(wù)，工商行政管理機(jī)關(guān)有權(quán)根據(jù)被審查的行政復(fù)議案件的具體情況來(lái)裁量是否需要通知第三人參加行政復(fù)議。
國(guó)家工商總局的《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰文書(shū)、行政復(fù)議文書(shū)和行政賠償文書(shū)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《修訂文書(shū)》)從2009年1月1日起正式使用，其中《行政復(fù)議第三人告知書(shū)》法律文書(shū)，進(jìn)一步落實(shí)了《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的規(guī)定，不僅解決了對(duì)行政復(fù)議第三人的告知問(wèn)題，而且對(duì)長(zhǎng)期困擾工商行政復(fù)議工作的通知第三人參加行政復(fù)議問(wèn)題進(jìn)一步予以明確和規(guī)范?！缎姓?fù)議第三人告知書(shū)》在內(nèi)容設(shè)計(jì)上，就體現(xiàn)了工商行政管理機(jī)關(guān)通知第三人參加行政復(fù)議的權(quán)力屬性，工商行政管理機(jī)關(guān)可以根據(jù)案件情況裁量填寫(xiě)“決定(認(rèn)為)”的內(nèi)容。
二、人民法院以工商行政管理機(jī)關(guān)未通知第三人參加復(fù)議等理由認(rèn)定工商行政管理機(jī)關(guān)違反法定程序是錯(cuò)誤的
在當(dāng)事人不服工商行政復(fù)議決定引起的行政訴訟案件中，曾出現(xiàn)過(guò)人民法院以工商行政管理機(jī)關(guān)未通知第三人參加復(fù)議等理由，認(rèn)定工商行政管理機(jī)關(guān)違反法定程序從而判決工商行政管理機(jī)關(guān)敗訴的例子。人民法院以工商行政管理機(jī)關(guān)未通知第三人參加復(fù)議等理由認(rèn)定工商行政管理機(jī)關(guān)違反法定程序，是將《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)通知第三人參加行政復(fù)議的授權(quán)性規(guī)范錯(cuò)當(dāng)作義務(wù)性規(guī)范來(lái)理解，明顯背離了立法意圖。
將《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)通知第三人參加行政復(fù)議的授權(quán)性規(guī)范錯(cuò)當(dāng)作義務(wù)性規(guī)范來(lái)理解在人民法院辦案人員中帶有普遍性，主要原因是人民法院辦案人員根據(jù)行政訴訟第三人的規(guī)定來(lái)理解行政復(fù)議第三人，但實(shí)際上行政訴訟第三人與行政復(fù)議第三人的規(guī)定并不相同，從而產(chǎn)生了理解上的誤差。雖然《行政訴訟法》第27條規(guī)定：“同提訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟?！睂?duì)第三人參加行政訴訟也是用的“可以”一詞。但由于人民法院對(duì)第一審行政案件必須實(shí)行開(kāi)庭審理，并且行政訴訟制度相對(duì)于行政復(fù)議制度而言更強(qiáng)調(diào)訴訟程序的公正嚴(yán)格而不是簡(jiǎn)便靈活，相應(yīng)的人民法院在行政訴訟中對(duì)《行政訴訟法》第27條關(guān)于通知第三人參加訴訟的規(guī)定傾向于理解為是義務(wù)性規(guī)范，最高人民法院有關(guān)行政訴訟第三人的司法解釋也明確將通知第三人參加訴訟作為人民法院的義務(wù)加以規(guī)定。在《行政訴訟法》實(shí)施后不久最高人民法院頒布的《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行(中華人民共和國(guó)行政訴訟法)若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》(1991年7月11日起試行，2000年3月10日廢止)第22條就規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)就同一違法事實(shí)處罰了兩個(gè)以上共同違法的人，其中一部分人對(duì)處罰決定不服，向人民法院的，人民法院發(fā)現(xiàn)沒(méi)有的其他被處罰人與被訴具體行政行為有法律上的利害關(guān)系。應(yīng)當(dāng)通知他們作為第三人參加訴訟?！痹摋l規(guī)定用了“應(yīng)當(dāng)”一詞，將人民法院通知第三人參加訴訟由《行政訴訟法》規(guī)定的授權(quán)性規(guī)范改為了義務(wù)性規(guī)范。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國(guó)行政訴訟法)若干問(wèn)題的解釋》(2000年3月10日起實(shí)施至今1第24條也規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)的同一具體行政行為涉及兩個(gè)以上利害關(guān)系人，其中一部分利害關(guān)系人對(duì)具體行政行為不服提訟，人民法院應(yīng)當(dāng)通知沒(méi)有的其他利害關(guān)系人作為第三人參加訴訟?！弊罡呷嗣穹ㄔ旱倪@些規(guī)定是規(guī)范行政訴訟第三人的，但也直接影響到人民法院在審理行政案件時(shí)對(duì)行政復(fù)議第三人問(wèn)題的看法。有法官撰書(shū)認(rèn)為：“根據(jù)行政復(fù)議法第10條第三款的規(guī)定。只有在行政復(fù)議過(guò)程中，與被申請(qǐng)的具體行政行為有利害關(guān)系的人，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知其作為第三人參加行政復(fù)議，……”“凡是被申請(qǐng)的具體行政行為涉及公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利人，在其未申請(qǐng)行政復(fù)議的情況下，應(yīng)通知其作為行政復(fù)議第三人參加行政復(fù)議活動(dòng)?！?/p>
行政復(fù)議與行政訴訟是兩種不同的行政爭(zhēng)議解決途徑，兩者各有優(yōu)勢(shì)，行政復(fù)議的優(yōu)勢(shì)之一就是比行政訴訟更加簡(jiǎn)便靈活高效?！缎姓?fù)議法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》將是否通知第三人參加行政復(fù)議規(guī)定為授權(quán)性規(guī)范而不是義務(wù)性規(guī)范，正是行政復(fù)議制度的簡(jiǎn)便靈活高效特點(diǎn)的具體體現(xiàn)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)改變被復(fù)議具體行政行為的復(fù)議決定有可能被提起行政訴訟從而接受人民法院的司法審查，但這并不意味著行政復(fù)議第三人制度必須成為行政訴訟第三人制度的翻版。因此，在涉及第三人的工商行政復(fù)議訴訟案件中。應(yīng)訴人員有必要向人民法院辦案人員強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議制度與行政訴訟制度的不同特點(diǎn)。強(qiáng)調(diào)工商行政管理機(jī)關(guān)通知第三人參加行政復(fù)議是工商行政管理機(jī)關(guān)的權(quán)力而不是義務(wù)，強(qiáng)調(diào)工商行政管理機(jī)關(guān)沒(méi)有尋找行政復(fù)議案件第三人的義務(wù)。
三、工商行政復(fù)議案件中第三人的類(lèi)型
工商行政管理機(jī)關(guān)通知第三人參加工商行政復(fù)議是權(quán)力而不是義務(wù)并不意味著工商行政管理機(jī)關(guān)可以任意裁量，更不意味著第三人參加行政復(fù)議
制度的可有可無(wú)。在特定的案件中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)通知第三人參加行政復(fù)議，對(duì)保護(hù)第三人的合法權(quán)益，幫助行政復(fù)議機(jī)關(guān)正確查明案情，提高行政復(fù)議效率，避免對(duì)同一具體行政行為因有多個(gè)利害關(guān)系人而引起多個(gè)行政復(fù)議案件，維護(hù)行政復(fù)議決定的統(tǒng)一性，促進(jìn)“案結(jié)事了”等方面都有重要意義。
工商行政管理機(jī)關(guān)如何確定公民、法人或者其他組織與被復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系，從而可以通知其作為第三人參加行政復(fù)議?有人認(rèn)為利害關(guān)系只能是直接的，即第三人的權(quán)利義務(wù)必須是由被具體行政行為直接調(diào)整或涉及的，否則就不能作為行政復(fù)議第三人；有人則認(rèn)為利害關(guān)系既可以是直接的也可以是間接的，在解釋行政復(fù)議第三人制度時(shí)舉例認(rèn)為：“某甲經(jīng)工商局批準(zhǔn)在一繁華地段擺攤售貨，而某乙以某甲擺攤為由，對(duì)工商局不批準(zhǔn)其在該地段擺攤，向上一級(jí)工商局提起行政復(fù)議，這里某甲與這個(gè)不批準(zhǔn)擺攤的具體行政行為之間，有間接的利害關(guān)系，因此，某甲也是以第三人的身份參與這個(gè)行政復(fù)議?！睆男姓V訟制度發(fā)展的情況看，行政訴訟原告的資格范圍和第三人的資格范圍都有從直接利害關(guān)系逐步擴(kuò)大到間接利害關(guān)系的趨勢(shì)，作為與行政訴訟制度相銜接的行政復(fù)議制度，其第三人的資格范圍應(yīng)當(dāng)與行政訴訟第三人的資格范圍相互一致為宜。
結(jié)合工商行政管理復(fù)議工作實(shí)際，筆者認(rèn)為工商行政復(fù)議案件中第三人的類(lèi)型大致可以分為以下幾類(lèi)：
1 工商行政管理機(jī)關(guān)就同一違法事實(shí)處罰了兩個(gè)以上共同違法的人，其中一部分被處罰人不服申請(qǐng)復(fù)議，另一部分未申請(qǐng)復(fù)議，未申請(qǐng)復(fù)議的被處罰人可以作為行政復(fù)議第三人參加復(fù)議。
2 工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)違法行為人進(jìn)行行政處罰后，被處罰人未申請(qǐng)行政復(fù)議，被侵害人申請(qǐng)行政復(fù)議，被處罰人可以作為第三人參加行政復(fù)議。
3 工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)違法行為人進(jìn)行行政處罰后，被處罰人申請(qǐng)行政復(fù)議，被侵害人可以作為行政復(fù)議第三人參加行政復(fù)議。
4 一方當(dāng)事人對(duì)工商行政管理機(jī)關(guān)依職權(quán)作出的平等主體之間有關(guān)權(quán)屬糾紛的裁決或賠償或補(bǔ)償爭(zhēng)議裁決不服而申請(qǐng)行政復(fù)議，另一方當(dāng)事人可以作為行政復(fù)議第三人參加行政復(fù)議。(國(guó)家工商行政管理局工商公字[1995]第27號(hào)《關(guān)于實(shí)施的若干意見(jiàn)》第二條規(guī)定了行政裁決：“各地工商行政管理部門(mén)接到消費(fèi)者的申訴，應(yīng)及時(shí)立案，并依法進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解不成時(shí)，應(yīng)做出行政裁決，解決糾紛?！?
引言
行政復(fù)議案前和解是指在收到行政復(fù)議申請(qǐng)后、決定是否受理前，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在堅(jiān)持合法、自愿、當(dāng)事人法律地位平等、誠(chéng)實(shí)信用等原則前提下，通過(guò)調(diào)解和協(xié)調(diào)，促進(jìn)申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人等當(dāng)事人通過(guò)對(duì)話(huà)和協(xié)商方式達(dá)成和解，以簡(jiǎn)易程序化解行政爭(zhēng)議的行政復(fù)議工作制度。現(xiàn)行的行政復(fù)議制度不應(yīng)當(dāng)僅僅是“民告官”的渠道，還應(yīng)當(dāng)是群眾與作為被申請(qǐng)人的行政機(jī)關(guān)對(duì)話(huà)與交流的平臺(tái)。從解決糾紛的方式而言，也不應(yīng)當(dāng)只是對(duì)抗式的裁判一種，還應(yīng)當(dāng)為申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人的溝通與合作提供規(guī)則和機(jī)會(huì)。行政復(fù)議案前和解制度依托于行政復(fù)議接待與立案審查工作平臺(tái)，充分發(fā)揮第一時(shí)間接觸當(dāng)事人，了解情況方便、及時(shí)、迅速的優(yōu)勢(shì)，在及時(shí)有效化解行政爭(zhēng)議、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要的、不可替代的作用。
一、行政復(fù)議案前和解的適用階段
顧名思義，行政復(fù)議案前和解適用于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)收到行政復(fù)議申請(qǐng)后、決定受理之前的階段。實(shí)踐表明，在行政復(fù)議立案之前通過(guò)和解程序解決爭(zhēng)議，具有現(xiàn)實(shí)可能性和必要性。
第一，案前和解可以深入宣傳行政復(fù)議制度，增加申請(qǐng)人的信任和理解。由于行政復(fù)議制度在我國(guó)正式確立的時(shí)間不長(zhǎng)，許多群眾對(duì)行政復(fù)議并不知曉；有的群眾雖然知曉行政復(fù)議，但是對(duì)其缺乏深層次了解，不知道如何利用這一法律渠道維護(hù)自己的合法權(quán)益。通過(guò)行政復(fù)議案前和解，既可以深度宣傳行政復(fù)議，又增加了群眾對(duì)政府工作的信任和理解，有利于矛盾的最終解決。
第二，案前和解快捷高效，具有案中和解所不具有的優(yōu)勢(shì)。行政復(fù)議接待人員直接面對(duì)不同利益訴求的群眾，第一時(shí)間接觸當(dāng)事人，了解情況及時(shí)，與申請(qǐng)人溝通方便，有利于和解工作的開(kāi)展；由于對(duì)矛盾和問(wèn)題發(fā)現(xiàn)的早，掌握的信息時(shí)效性強(qiáng)，在遇有突況時(shí)反應(yīng)迅速，可以發(fā)揮社會(huì)危情預(yù)警機(jī)制的作用，盡量將矛盾化解在初發(fā)階段，減少社會(huì)不穩(wěn)定因素。
第三，開(kāi)展案前和解工作可以發(fā)揮行政復(fù)議法律專(zhuān)業(yè)上的優(yōu)勢(shì)，提高接待窗口單位化解爭(zhēng)議效能。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員的法律專(zhuān)業(yè)能力扎實(shí)，在案前和解過(guò)程中可以對(duì)爭(zhēng)議問(wèn)題進(jìn)行法律上的初步判斷，并充分及時(shí)地釋法明理，幫助當(dāng)事人選擇正確的努力方向。充分發(fā)揮這種優(yōu)勢(shì)，可以提高接待窗口單位化解行政爭(zhēng)議效能，避免“和稀泥”式的調(diào)解，最大限度地維護(hù)申請(qǐng)人的利益。
第四，在審前程序中開(kāi)展和解工作，可以有效地避免案中和解的一些弊端。一般而言，合意與審判是對(duì)立的，相互排斥的，因?yàn)楹弦怏w現(xiàn)的是當(dāng)事人的意思自治，而審判強(qiáng)調(diào)的是正當(dāng)程序和審判權(quán)力強(qiáng)制干預(yù)。如果和解的主持人與案件的審判人員為同一人，則審判人員容易將對(duì)案件處理的傾向強(qiáng)加到和解方案中，或者出于種種考慮“以和代裁”，甚至強(qiáng)行調(diào)解。而申請(qǐng)人一方往往由于擔(dān)心得罪審判人員，而犧牲一部分利益去接受和解方案，造成在程序上或者實(shí)體上的利益損失。理論上，這一弊端在行政復(fù)議案件審理過(guò)程中也可能存在。行政復(fù)議案前和解的主持者與案件審理人的分設(shè)、和解程序與審理程序的分離，從制度上避免了超職權(quán)主義的審理對(duì)當(dāng)事人處分權(quán)的侵害，而申請(qǐng)人也沒(méi)有了擔(dān)心得罪審判人員的顧慮，更樂(lè)意選擇案前和解。
總之，筆者主張將案前和解從審理程序中分立出來(lái)，又不使其脫離整個(gè)行政復(fù)議程序，而置其于審理程序進(jìn)行之前。這樣的設(shè)計(jì)，既有可能將合意解決糾紛機(jī)制的自治性、效率性與行政復(fù)議審理的權(quán)威性、公正性統(tǒng)一起來(lái)，又避免了和解與審理交叉同步進(jìn)行所帶來(lái)的一些弊端。
二、行政復(fù)議案前和解的化解模式
通過(guò)調(diào)解手段促成雙方當(dāng)事人達(dá)成合意，是行政復(fù)議案前和解的基本模式。和解，在現(xiàn)代漢語(yǔ)當(dāng)中意指“不再爭(zhēng)執(zhí)或仇視，歸于和好”。而調(diào)解意指“勸說(shuō)雙方消除糾紛”。和解與調(diào)解在化解行政爭(zhēng)議的語(yǔ)境當(dāng)中有時(shí)意思十分接近，在實(shí)際工作中更是難分彼此。但是，只有分清二者不同的含義，才能更好地理解和在實(shí)踐中把握好行政復(fù)議案前和解制度。
和解更加注重雙方的溝通和理解。和解主要是當(dāng)事人之間就糾紛自愿讓步，達(dá)成合意解決糾紛的活動(dòng)。行政復(fù)議案前和解化解行政爭(zhēng)議的過(guò)程本質(zhì)上是申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人合意解決行政爭(zhēng)議的過(guò)程，調(diào)解是案前和解工作的重要方法和手段。正如一些國(guó)外的法官在類(lèi)似的和解程序開(kāi)始之前會(huì)表明：“這一程序不同于審判，因?yàn)槲覀儾⒉皇窃趯?duì)你們進(jìn)行判決。我不會(huì)作出對(duì)你們有拘束力的決定。我在這里是作為一個(gè)中立的第三方，我將幫助你們找出爭(zhēng)議的問(wèn)題，找出解決問(wèn)題的方案，幫助你們有效地相互溝通、談判并解決糾紛”。
在考慮制度設(shè)計(jì)時(shí)，之所以強(qiáng)調(diào)把和解作為基礎(chǔ)性模式，把調(diào)解作為輔手段，研究“案前和解”制度而不是“案前調(diào)解”制度，主要有以下五點(diǎn)理由：
第一，和解以當(dāng)事人意思自治為主導(dǎo)的特點(diǎn)，更有利于維護(hù)行政復(fù)議的公平正義價(jià)值。在案前和解程序中，和解協(xié)議的達(dá)成依賴(lài)于當(dāng)事人雙方的合意，當(dāng)事人為達(dá)成和解協(xié)議作出的讓步也是完全自主的讓步，體現(xiàn)的是申請(qǐng)人對(duì)其實(shí)體權(quán)利和復(fù)議權(quán)利的處分，也反映出被申請(qǐng)人自主行使其行政權(quán)力的過(guò)程。盡管復(fù)議機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)和調(diào)解可能在案前和解中發(fā)揮重要作用，但這是非強(qiáng)制性的輔助作用。這種尊重和保障當(dāng)事人意思自治的思路，既有利于保障申請(qǐng)人程序、實(shí)體兩方面的權(quán)利，也有利于支持和保障行政機(jī)關(guān)正常履行職能，維護(hù)良好的行政管理秩序，從而維護(hù)行政復(fù)議制度應(yīng)有的公平正義價(jià)值。
第二，調(diào)解解決方式在案前的適用具有一定局限性。在行政復(fù)議中通過(guò)調(diào)解化解行政爭(zhēng)議，在一定程度上離不開(kāi)調(diào)解人員法律上的判斷力，以及行政復(fù)議制度本身權(quán)威的影響力。由于立案之前沒(méi)有條件展開(kāi)正式的調(diào)查、質(zhì)證、聽(tīng)證等工作，對(duì)于比較復(fù)雜的案件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)法就案件事實(shí)以及適用法律等問(wèn)題做出認(rèn)定。在未經(jīng)過(guò)正當(dāng)程序進(jìn)行法律判斷的情況下，單純地進(jìn)行調(diào)解將難以避免草率性和盲目性。換言之，行政復(fù)議案前的調(diào)解適用于一部分事實(shí)清楚、法律關(guān)系相對(duì)清晰簡(jiǎn)單的行政爭(zhēng)議案件，而不是所有的案件。這種局限性也限制了調(diào)解在行政復(fù)議案前適用的范圍。
第三，和解制度作為一種交流協(xié)商機(jī)制，比調(diào)解具有更寬泛的適用性。行政復(fù)議案前和解制度本質(zhì)上是由行政復(fù)議機(jī)關(guān)搭建的、以當(dāng)事人意愿為主導(dǎo)的對(duì)話(huà)和交流的平臺(tái)。作為對(duì)話(huà)和交流的平臺(tái)，和解的適用范圍較調(diào)解更為寬泛。因?yàn)樵趲缀跛械男姓?zhēng)議中，當(dāng)事人之間適當(dāng)?shù)膶?duì)話(huà)和交流對(duì)于解決問(wèn)題都是有益無(wú)害的。而調(diào)解作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)一種主導(dǎo)手段和方式，具有適用上的局限性，并非適宜作為主導(dǎo)方式解決所有行政爭(zhēng)議。從這一點(diǎn)看，和解比調(diào)解具有更寬泛的適用性，更適宜作為基礎(chǔ)性模式。
第四，容易與現(xiàn)行法律框架相契合?，F(xiàn)行行政復(fù)議法規(guī)定了行政復(fù)議調(diào)解制度，并且將調(diào)解的范圍限定于行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為、當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛兩種。而行政復(fù)議案前和解面臨的情況是多樣的、復(fù)雜的，其范圍不可能僅限于這兩項(xiàng)。案前和解以當(dāng)事人意思自治為基礎(chǔ)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在案前和解中的作用可以簡(jiǎn)化成“傳遞和解意愿、搭建交流平臺(tái)”，履行的是行政復(fù)議工作的應(yīng)有職能，并不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，因而有助于擺脫法律上的障礙，并與現(xiàn)行法律框架相契合。
第五，有利于對(duì)和解協(xié)議進(jìn)行監(jiān)督審查。在行政復(fù)議機(jī)關(guān)主導(dǎo)的調(diào)解中，調(diào)解協(xié)議如果出現(xiàn)瑕疵，當(dāng)事人難以再通過(guò)行政復(fù)議途徑本身得到救濟(jì)。而在和解程序中，和解協(xié)議是當(dāng)事人之間自行達(dá)成的協(xié)議，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可以通過(guò)履行審查職能對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。如果被申請(qǐng)人按照和解協(xié)議內(nèi)容重新作出具體行政行為，行政管理相對(duì)人不服，也可以申請(qǐng)行政復(fù)議。
主要參考文獻(xiàn)
【正文】
行政相對(duì)人[1]向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議(具有中國(guó)特色的行政救濟(jì)制度)的目的,或欲使后者能夠?qū)唧w行政行為予以變更、撤銷(xiāo)、或確認(rèn)違法后責(zé)令重作,即作出改變具體行政行為的復(fù)議決定(簡(jiǎn)稱(chēng)改變決定),或欲使其作出符合自己利益的其他決定。這里的“其他決定”,自然不包括維持具體行政行為的復(fù)議決定(簡(jiǎn)稱(chēng)維持決定)。行政相對(duì)人的這種愿望是與行政復(fù)議法[2]的立法目的[3]是相一致的。而行政復(fù)議法的立法目的之實(shí)現(xiàn),不僅要靠其規(guī)范的有效性(efficacy)之實(shí)現(xiàn),還要靠其實(shí)效性(validity)之落實(shí)。而要落實(shí)行政復(fù)議規(guī)范的實(shí)效性,就得提高改變決定的適用率。但我國(guó)有關(guān)行政復(fù)議的相關(guān)法律規(guī)定不但沒(méi)有提高,反而降低了改變決定的適用率,從而也降低了行政復(fù)議規(guī)范的實(shí)效性。
欲了解個(gè)中原委,得從司法救濟(jì)(包括我國(guó)的行政訴訟)和行政救濟(jì)(包括我國(guó)的行政復(fù)議)各自的基本特點(diǎn)和優(yōu)、劣勢(shì),以及二者之間的關(guān)系談起。
一
西方法諺云,“有權(quán)利即有救濟(jì),有救濟(jì)才有權(quán)利(Ubijus, ibi remidum ; Ubi remidum, ibi jus)”。談到救濟(jì),人們自然會(huì)想到司法,想到法院?！吧鐣?huì)中發(fā)生的幾乎任何一種矛盾、爭(zhēng)議,盡管經(jīng)過(guò)各種各樣的決定仍然不能得到解決并蘊(yùn)含著給政治、社會(huì)體系的正統(tǒng)性帶來(lái)重大沖擊的危險(xiǎn)時(shí),最終可以被訴訟、審判所吸收或‘中和’?！眥1}(P.9)
司法救濟(jì)之所以如此重要,如此被重視,被認(rèn)為是公平、公正的象征,首先是因?yàn)樗膰?yán)格的程序性?！罢浅绦驔Q定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別?！盵4]“程序的公正合理是自由的內(nèi)在本質(zhì),如果有可能的話(huà),人們寧肯選擇通過(guò)公正的程序?qū)嵤┮豁?xiàng)暴戾的實(shí)體法,也不愿意選擇通過(guò)不公正的程序?qū)嵤┮豁?xiàng)較為寬容的實(shí)體法?！盵5]羅爾斯說(shuō),“關(guān)鍵是有一個(gè)決定什么結(jié)果是正義的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn),和一種保證達(dá)到這一結(jié)果的程序?！盵6]其次是因?yàn)樗墓_(kāi)性。審判公開(kāi)是各國(guó)司法工作的基本原則。“……整體而言,公開(kāi)審判是對(duì)廉潔、公正和有效執(zhí)行司法公正的最佳保證,也是贏(yíng)得公眾對(duì)司法制度的信心和尊重的最佳方法?！盵7]美國(guó)法官弗蘭克法特云,“司法不僅實(shí)際上必須公正,并且在外觀(guān)上也應(yīng)該保持公正的形象?！盵8]公開(kāi)就是這種“公正的形式”,也只有公開(kāi)才能維護(hù)這種“公正的形象”。
但是,司法的作用又是有限的,且司法作用的有限性有時(shí)候就是由司法自身的特質(zhì)決定的。人們?cè)趯?duì)司法救濟(jì)寄予厚望的同時(shí),也對(duì)之心存疑慮。漢密爾頓說(shuō):“司法部門(mén)既無(wú)強(qiáng)制,又無(wú)意志,而只有判斷?！盵9]所以,即使在西方國(guó)家,所有的糾紛中成為司法訴訟的也只占一小部分,“在現(xiàn)代官僚國(guó)家里,行政機(jī)關(guān)和其他解決爭(zhēng)議機(jī)關(guān)有可能比法院處理更多的請(qǐng)求和糾紛?！眥2}(P.24)決定解決糾紛方式的一個(gè)重要因素是費(fèi)用,“司法的正確處理與訴訟費(fèi)用或者分別地說(shuō)訴訟的方式、時(shí)間的合理平衡仍然是一個(gè)非常困難的問(wèn)題?！眥2}(P. 208)
另外,即使在西方國(guó)家,“訴訟也被看做一件壞事,因?yàn)槠湟馕吨鴮?duì)相關(guān)方(首先是爭(zhēng)論的雙方當(dāng)事人)將造成一種不可低估的經(jīng)濟(jì)和心理壓力?！眥2}(P.207)
正因?yàn)樗痉ň葷?jì)自身具有難以克服的局限性,所以世界各國(guó)都建立了司法救濟(jì)以外的救濟(jì)手段,其中最重要的就是行政救濟(jì)。廣義上的行政救濟(jì)包括行政機(jī)關(guān),或擁有行政職權(quán)的組織,為受到侵害的權(quán)益,或法定權(quán)益免于受到侵害所提供的所有救濟(jì)。狹義的行政救濟(jì)就是行政機(jī)關(guān),或擁有行政職權(quán)的組織,為公民和其他組織遭受公權(quán)力(主要是行政權(quán))侵害時(shí),或其法定權(quán)益免于受到公權(quán)力(主要是行政權(quán))侵害所提供的救濟(jì),如我國(guó)的行政復(fù)議制度。狹義的行政救濟(jì),就是行政(對(duì)行政權(quán)的)審查,是與司法(對(duì)行政權(quán)的)審查相對(duì)應(yīng)的。各國(guó)的行政救濟(jì)制度都是針對(duì)司法救濟(jì)(包括司法審查)的弱點(diǎn)而設(shè)置的,且都與司法救濟(jì)有著難以分離的關(guān)系。
本文之所以要對(duì)司法救濟(jì)和行政救濟(jì)的特點(diǎn)作一簡(jiǎn)要比較,是為司法審查(行政訴訟)和行政審查(行政復(fù)議)作比較服務(wù)的。因?yàn)樗痉▽彶閇10]是司法救濟(jì)中的內(nèi)容,而行政審查屬于行政救濟(jì)。司法救濟(jì)相對(duì)于行政救濟(jì)的優(yōu)劣,包括了司法審查相對(duì)于行政審查的優(yōu)劣。有論者對(duì)行政復(fù)議制度的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行了概括:受案范圍廣、易于接受(指的是行政相對(duì)人樂(lè)于選擇行政復(fù)議這一救濟(jì)途徑)、內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)(指的行政復(fù)議機(jī)關(guān)就是行政機(jī)關(guān),可以憑借行政領(lǐng)導(dǎo)的行政命令直接糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?、效率優(yōu)勢(shì)(簡(jiǎn)易、迅速)、專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)(行政復(fù)議能解決專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的案件)、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)(不收費(fèi))、完善執(zhí)法(可以及時(shí)、迅速糾正執(zhí)法中的錯(cuò)誤){3}(P.49-51)。
但令人遺憾的是,我國(guó)行政復(fù)議制度卻未體現(xiàn)其自身的優(yōu)勢(shì),也不能彌補(bǔ)司法審查(行政訴訟)的不足。
二
我國(guó)立法對(duì)行政復(fù)議的定性是模糊的。一方面,將其定性為救濟(jì)行為即行政審查。例如,行政復(fù)議法第一條規(guī)定,“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),根據(jù)憲法,制定本法?！绷硪环矫?似乎又將行政復(fù)議定性為具體行政行為,且賦予了其超過(guò)一般具體行政行為效力的超強(qiáng)大效力,其效力的主要對(duì)象是復(fù)議機(jī)關(guān)。
行政訴訟法[11]第二條規(guī)定,“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！钡诙鍡l規(guī)定,“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告?！薄敖?jīng)復(fù)議的案件,復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的,作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告;復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的,復(fù)議機(jī)關(guān)是被告?！备鶕?jù)這些規(guī)定,似乎可以認(rèn)為,行政復(fù)議被定性為具體行政行為。
法律效力(efficacy)的意思是“法律規(guī)范是有約束力的,人們應(yīng)當(dāng)像法律規(guī)范所規(guī)定的那樣行為,應(yīng)當(dāng)服從和適用法律規(guī)范”{4}(P. 42)。說(shuō)一個(gè)規(guī)范(norm)是有效力的,意指“它對(duì)那些其行為由它所調(diào)整的人具有‘約束力’”{4}(P.32)。行政復(fù)議法規(guī)范主要的約束對(duì)象是:行政復(fù)議機(jī)關(guān),復(fù)議被申請(qǐng)人和復(fù)議申請(qǐng)人。其中,行政復(fù)議機(jī)關(guān)是其效力最主要的約束對(duì)象,因?yàn)榇偈蛊浒磿r(shí)受理復(fù)議申請(qǐng),及時(shí)作出合法的復(fù)議決定是最主要的立法目的。
行政復(fù)議法總計(jì)四十三條,除了第七章“附則”五個(gè)條文(第三十九條至第四十三條)以外[12]的三十八個(gè)條文中有二十五條是專(zhuān)門(mén)為復(fù)議機(jī)關(guān)或復(fù)議機(jī)構(gòu)而設(shè),占近66%.通篇而論,有二十六條是專(zhuān)門(mén)為復(fù)議機(jī)關(guān)或復(fù)議機(jī)構(gòu)而設(shè),也占全篇四十三個(gè)條文之60%以上。這些專(zhuān)門(mén)針對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)而設(shè)的條文之內(nèi)容只有少數(shù)是授權(quán)性的(即規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)可以行使的權(quán)力),大多數(shù)是義務(wù)性的(當(dāng)然,法學(xué)界認(rèn)為權(quán)力自身也包含義務(wù)之觀(guān)點(diǎn)亦幾乎成為公論)。
我國(guó)法律賦予了行政復(fù)議行為超強(qiáng)的法律效力,主要表現(xiàn)在:第一,復(fù)議可改變案件的管轄法院。[13]第二,復(fù)議可改變行政訴訟的當(dāng)事人。[14]第三,行政復(fù)議及其決定還是一經(jīng)作出,就立即生效的,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般具體行政行為效力的強(qiáng)度。其他具體行政行為在作出之后,尚有停止執(zhí)行的可能。[15]而行政復(fù)議決定一經(jīng)作出,既無(wú)停止執(zhí)行的可能,亦無(wú)推遲生效的例外?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》(本文簡(jiǎn)稱(chēng)行政訴訟法解釋)第五十三條第一款規(guī)定,“復(fù)議決定維持原具體行政行為的,人民法院判決撤銷(xiāo)原具體行政行為,復(fù)議決定自然無(wú)效?！敝浴白匀粺o(wú)效”,是因?yàn)樵诜ㄔ撼蜂N(xiāo)前,它已經(jīng)生效了,否則就沒(méi)有“自然無(wú)效”可言。該條第二款,“復(fù)議決定改變?cè)唧w行政行為錯(cuò)誤,人民法院判決撤銷(xiāo)復(fù)議決定時(shí),應(yīng)當(dāng)責(zé)令復(fù)議機(jī)關(guān)重新作出復(fù)議決定。”與上同理,之所以要責(zé)令其重新作出,乃是因?yàn)楸怀蜂N(xiāo)的復(fù)議決定在被撤銷(xiāo)之前已經(jīng)生效了。行政復(fù)議法第三十三條規(guī)定,“申請(qǐng)人逾期不起訴又不履行行政復(fù)議決定的,或者不履行最終裁決的行政復(fù)議決定的,按照下列規(guī)定分別處理:(一)維持具體行政行為的行政復(fù)議決定,由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行,或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行;(二)變更具體行政行為的行政復(fù)議決定,由行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行,或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！?一)的規(guī)定表明了“誰(shuí)作為,誰(shuí)負(fù)責(zé)”的意味:我維持而沒(méi)改變你的具體行政行為,所以仍然由你執(zhí)行;(二)的規(guī)定表明,一方面我變更了你的具體行政行為,我對(duì)我的變更決定負(fù)責(zé),所以由我自己執(zhí)行,另一方面也是認(rèn)為變更具體行政行為的行政復(fù)議決定已經(jīng)將具體行政行為“變更”了,即被變更的具體行政行為的效力已經(jīng)不存在了?？傊?行政訴訟法及其司法解釋的相關(guān)規(guī)定實(shí)際上是認(rèn)為,復(fù)議決定一經(jīng)作出,就無(wú)條件地生效了:決定維持的情況下,復(fù)議申請(qǐng)人只能以作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告,是因?yàn)榫唧w行政行為是有效的;決定改變的情況下,以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告,是因?yàn)樵唧w行政行為被改變而無(wú)效了,被已經(jīng)生效的改變決定代替了。
行政復(fù)議的效力不僅超過(guò)了一般具體行政行為的效力,而且超過(guò)了法院的非最終判決的效力。非最終判決,當(dāng)事人可以上訴,在上訴期內(nèi),判決并不生效。這是各國(guó)通例。但行政復(fù)議決定一經(jīng)作出,即已生效,而不論申請(qǐng)人是否向法院起訴。所以,不能將行政復(fù)議決定作出后申請(qǐng)人向法院提起訴訟當(dāng)作是上訴。因?yàn)樯显V案件,在上訴人上訴前,判決或裁定是不生效的,而在申請(qǐng)人未提起行政訴訟之前,行政復(fù)議決定已經(jīng)生效了。
【正文】
行政相對(duì)人【1】向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議(具有中國(guó)特色的行政救濟(jì)制度)的目的,或欲使后者能夠?qū)唧w行政行為予以變更、撤銷(xiāo)、或確認(rèn)違法后責(zé)令重作,即作出改變具體行政行為的復(fù)議決定(簡(jiǎn)稱(chēng)改變決定),或欲使其作出符合自己利益的其他決定。這里的“其他決定”,自然不包括維持具體行政行為的復(fù)議決定(簡(jiǎn)稱(chēng)維持決定)。行政相對(duì)人的這種愿望是與行政復(fù)議法【2】的立法目的【3】是相一致的。而行政復(fù)議法的立法目的之實(shí)現(xiàn),不僅要靠其規(guī)范的有效性(efficacy)之實(shí)現(xiàn),還要靠其實(shí)效性(validity)之落實(shí)。而要落實(shí)行政復(fù)議規(guī)范的實(shí)效性,就得提高改變決定的適用率。但我國(guó)有關(guān)行政復(fù)議的相關(guān)法律規(guī)定不但沒(méi)有提高,反而降低了改變決定的適用率,從而也降低了行政復(fù)議規(guī)范的實(shí)效性。
欲了解個(gè)中原委,得從司法救濟(jì)(包括我國(guó)的行政訴訟)和行政救濟(jì)(包括我國(guó)的行政復(fù)議)各自的基本特點(diǎn)和優(yōu)、劣勢(shì),以及二者之間的關(guān)系談起。
一
西方法諺云,“有權(quán)利即有救濟(jì),有救濟(jì)才有權(quán)利(Ubijus, ibi remidum ; Ubi remidum, ibi jus)”。談到救濟(jì),人們自然會(huì)想到司法,想到法院?！吧鐣?huì)中發(fā)生的幾乎任何一種矛盾、爭(zhēng)議,盡管經(jīng)過(guò)各種各樣的決定仍然不能得到解決并蘊(yùn)含著給政治、社會(huì)體系的正統(tǒng)性帶來(lái)重大沖擊的危險(xiǎn)時(shí),最終可以被訴訟、審判所吸收或‘中和’?！眥1}(P.9)
司法救濟(jì)之所以如此重要,如此被重視,被認(rèn)為是公平、公正的象征,首先是因?yàn)樗膰?yán)格的程序性?！罢浅绦驔Q定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別。”【4】“程序的公正合理是自由的內(nèi)在本質(zhì),如果有可能的話(huà),人們寧肯選擇通過(guò)公正的程序?qū)嵤┮豁?xiàng)暴戾的實(shí)體法,也不愿意選擇通過(guò)不公正的程序?qū)嵤┮豁?xiàng)較為寬容的實(shí)體法?！薄?】羅爾斯說(shuō),“關(guān)鍵是有一個(gè)決定什么結(jié)果是正義的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn),和一種保證達(dá)到這一結(jié)果的程序?！薄?】其次是因?yàn)樗墓_(kāi)性。審判公開(kāi)是各國(guó)司法工作的基本原則?！啊w而言,公開(kāi)審判是對(duì)廉潔、公正和有效執(zhí)行司法公正的最佳保證,也是贏(yíng)得公眾對(duì)司法制度的信心和尊重的最佳方法?！薄?】美國(guó)法官弗蘭克法特云,“司法不僅實(shí)際上必須公正,并且在外觀(guān)上也應(yīng)該保持公正的形象?！薄?】公開(kāi)就是這種“公正的形式”,也只有公開(kāi)才能維護(hù)這種“公正的形象”。
但是,司法的作用又是有限的,且司法作用的有限性有時(shí)候就是由司法自身的特質(zhì)決定的。人們?cè)趯?duì)司法救濟(jì)寄予厚望的同時(shí),也對(duì)之心存疑慮。漢密爾頓說(shuō):“司法部門(mén)既無(wú)強(qiáng)制,又無(wú)意志,而只有判斷?！薄?】所以,即使在西方國(guó)家,所有的糾紛中成為司法訴訟的也只占一小部分,“在現(xiàn)代官僚國(guó)家里,行政機(jī)關(guān)和其他解決爭(zhēng)議機(jī)關(guān)有可能比法院處理更多的請(qǐng)求和糾紛?！眥2}(P.24)決定解決糾紛方式的一個(gè)重要因素是費(fèi)用,“司法的正確處理與訴訟費(fèi)用或者分別地說(shuō)訴訟的方式、時(shí)間的合理平衡仍然是一個(gè)非常困難的問(wèn)題?！眥2}(P. 208)
另外,即使在西方國(guó)家,“訴訟也被看做一件壞事,因?yàn)槠湟馕吨鴮?duì)相關(guān)方(首先是爭(zhēng)論的雙方當(dāng)事人)將造成一種不可低估的經(jīng)濟(jì)和心理壓力?！眥2}(P.207)
正因?yàn)樗痉ň葷?jì)自身具有難以克服的局限性,所以世界各國(guó)都建立了司法救濟(jì)以外的救濟(jì)手段,其中最重要的就是行政救濟(jì)。廣義上的行政救濟(jì)包括行政機(jī)關(guān),或擁有行政職權(quán)的組織,為受到侵害的權(quán)益,或法定權(quán)益免于受到侵害所提供的所有救濟(jì)。狹義的行政救濟(jì)就是行政機(jī)關(guān),或擁有行政職權(quán)的組織,為公民和其他組織遭受公權(quán)力(主要是行政權(quán))侵害時(shí),或其法定權(quán)益免于受到公權(quán)力(主要是行政權(quán))侵害所提供的救濟(jì),如我國(guó)的行政復(fù)議制度。狹義的行政救濟(jì),就是行政(對(duì)行政權(quán)的)審查,是與司法(對(duì)行政權(quán)的)審查相對(duì)應(yīng)的。各國(guó)的行政救濟(jì)制度都是針對(duì)司法救濟(jì)(包括司法審查)的弱點(diǎn)而設(shè)置的,且都與司法救濟(jì)有著難以分離的關(guān)系。
本文之所以要對(duì)司法救濟(jì)和行政救濟(jì)的特點(diǎn)作一簡(jiǎn)要比較,是為司法審查(行政訴訟)和行政審查(行政復(fù)議)作比較服務(wù)的。因?yàn)樗痉▽彶椤?0】是司法救濟(jì)中的內(nèi)容,而行政審查屬于行政救濟(jì)。司法救濟(jì)相對(duì)于行政救濟(jì)的優(yōu)劣,包括了司法審查相對(duì)于行政審查的優(yōu)劣。有論者對(duì)行政復(fù)議制度的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行了概括:受案范圍廣、易于接受(指的是行政相對(duì)人樂(lè)于選擇行政復(fù)議這一救濟(jì)途徑)、內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)(指的行政復(fù)議機(jī)關(guān)就是行政機(jī)關(guān),可以憑借行政領(lǐng)導(dǎo)的行政命令直接糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?、效率優(yōu)勢(shì)(簡(jiǎn)易、迅速)、專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)(行政復(fù)議能解決專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的案件)、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)(不收費(fèi))、完善執(zhí)法(可以及時(shí)、迅速糾正執(zhí)法中的錯(cuò)誤){3}(P.49-51)。
但令人遺憾的是,我國(guó)行政復(fù)議制度卻未體現(xiàn)其自身的優(yōu)勢(shì),也不能彌補(bǔ)司法審查(行政訴訟)的不足。
二
我國(guó)立法對(duì)行政復(fù)議的定性是模糊的。一方面,將其定性為救濟(jì)行為即行政審查。例如,行政復(fù)議法第一條規(guī)定,“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),根據(jù)憲法,制定本法?！绷硪环矫?似乎又將行政復(fù)議定性為具體行政行為,且賦予了其超過(guò)一般具體行政行為效力的超強(qiáng)大效力,其效力的主要對(duì)象是復(fù)議機(jī)關(guān)。
行政訴訟法【11】第二條規(guī)定,“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！钡诙鍡l規(guī)定,“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告?！薄敖?jīng)復(fù)議的案件,復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的,作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告;復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的,復(fù)議機(jī)關(guān)是被告?！备鶕?jù)這些規(guī)定,似乎可以認(rèn)為,行政復(fù)議被定性為具體行政行為。
法律效力(efficacy)的意思是“法律規(guī)范是有約束力的,人們應(yīng)當(dāng)像法律規(guī)范所規(guī)定的那樣行為,應(yīng)當(dāng)服從和適用法律規(guī)范”{4}(P. 42)。說(shuō)一個(gè)規(guī)范(norm)是有效力的,意指“它對(duì)那些其行為由它所調(diào)整的人具有‘約束力’”{4}(P.32)。行政復(fù)議法規(guī)范主要的約束對(duì)象是:行政復(fù)議機(jī)關(guān),復(fù)議被申請(qǐng)人和復(fù)議申請(qǐng)人。其中,行政復(fù)議機(jī)關(guān)是其效力最主要的約束對(duì)象,因?yàn)榇偈蛊浒磿r(shí)受理復(fù)議申請(qǐng),及時(shí)作出合法的復(fù)議決定是最主要的立法目的。
行政復(fù)議法總計(jì)四十三條,除了第七章“附則”五個(gè)條文(第三十九條至第四十三條)以外【12】的三十八個(gè)條文中有二十五條是專(zhuān)門(mén)為復(fù)議機(jī)關(guān)或復(fù)議機(jī)構(gòu)而設(shè),占近66%.通篇而論,有二十六條是專(zhuān)門(mén)為復(fù)議機(jī)關(guān)或復(fù)議機(jī)構(gòu)而設(shè),也占全篇四十三個(gè)條文之60%以上。這些專(zhuān)門(mén)針對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)而設(shè)的條文之內(nèi)容只有少數(shù)是授權(quán)性的(即規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)可以行使的權(quán)力),大多數(shù)是義務(wù)性的(當(dāng)然,法學(xué)界認(rèn)為權(quán)力自身也包含義務(wù)之觀(guān)點(diǎn)亦幾乎成為公論)。
我國(guó)法律賦予了行政復(fù)議行為超強(qiáng)的法律效力,主要表現(xiàn)在:第一,復(fù)議可改變案件的管轄法院?！?3】第二,復(fù)議可改變行政訴訟的當(dāng)事人?！?4】第三,行政復(fù)議及其決定還是一經(jīng)作出,就立即生效的,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般具體行政行為效力的強(qiáng)度。其他具體行政行為在作出之后,尚有停止執(zhí)行的可能?！?5】而行政復(fù)議決定一經(jīng)作出,既無(wú)停止執(zhí)行的可能,亦無(wú)推遲生效的例外。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》(本文簡(jiǎn)稱(chēng)行政訴訟法解釋)第五十三條第一款規(guī)定,“復(fù)議決定維持原具體行政行為的,人民法院判決撤銷(xiāo)原具體行政行為,復(fù)議決定自然無(wú)效?！敝浴白匀粺o(wú)效”,是因?yàn)樵诜ㄔ撼蜂N(xiāo)前,它已經(jīng)生效了,否則就沒(méi)有“自然無(wú)效”可言。該條第二款,“復(fù)議決定改變?cè)唧w行政行為錯(cuò)誤,人民法院判決撤銷(xiāo)復(fù)議決定時(shí),應(yīng)當(dāng)責(zé)令復(fù)議機(jī)關(guān)重新作出復(fù)議決定?！迸c上同理,之所以要責(zé)令其重新作出,乃是因?yàn)楸怀蜂N(xiāo)的復(fù)議決定在被撤銷(xiāo)之前已經(jīng)生效了。行政復(fù)議法第三十三條規(guī)定,“申請(qǐng)人逾期不起訴又不履行行政復(fù)議決定的,或者不履行最終裁決的行政復(fù)議決定的,按照下列規(guī)定分別處理:(一)維持具體行政行為的行政復(fù)議決定,由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行,或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行;(二)變更具體行政行為的行政復(fù)議決定,由行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行,或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！?一)的規(guī)定表明了“誰(shuí)作為,誰(shuí)負(fù)責(zé)”的意味:我維持而沒(méi)改變你的具體行政行為,所以仍然由你執(zhí)行;(二)的規(guī)定表明,一方面我變更了你的具體行政行為,我對(duì)我的變更決定負(fù)責(zé),所以由我自己執(zhí)行,另一方面也是認(rèn)為變更具體行政行為的行政復(fù)議決定已經(jīng)將具體行政行為“變更”了,即被變更的具體行政行為的效力已經(jīng)不存在了?？傊?行政訴訟法及其司法解釋的相關(guān)規(guī)定實(shí)際上是認(rèn)為,復(fù)議決定一經(jīng)作出,就無(wú)條件地生效了:決定維持的情況下,復(fù)議申請(qǐng)人只能以作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告,是因?yàn)榫唧w行政行為是有效的;決定改變的情況下,以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告,是因?yàn)樵唧w行政行為被改變而無(wú)效了,被已經(jīng)生效的改變決定代替了。
行政復(fù)議的效力不僅超過(guò)了一般具體行政行為的效力,而且超過(guò)了法院的非最終判決的效力。非最終判決,當(dāng)事人可以上訴,在上訴期內(nèi),判決并不生效。這是各國(guó)通例。但行政復(fù)議決定一經(jīng)作出,即已生效,而不論申請(qǐng)人是否向法院起訴。所以,不能將行政復(fù)議決定作出后申請(qǐng)人向法院提起訴訟當(dāng)作是上訴。因?yàn)樯显V案件,在上訴人上訴前,判決或裁定是不生效的,而在申請(qǐng)人未提起行政訴訟之前,行政復(fù)議決定已經(jīng)生效了。
一、根據(jù)《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)的通知》（國(guó)稅發(fā)[1994]089號(hào)）第十四條的規(guī)定，不含稅全年一次性獎(jiǎng)金換算為含稅獎(jiǎng)金計(jì)征個(gè)人所得稅的具體方法為：
（一）按照不含稅的全年一次性獎(jiǎng)金收入除以12的商數(shù)，查找相應(yīng)適用稅率A和速算扣除數(shù)A；
（二）含稅的全年一次性獎(jiǎng)金收入=（不含稅的全年一次性獎(jiǎng)金收入-速算扣除數(shù)A）÷（1-適用稅率A）；
（三）按含稅的全年一次性獎(jiǎng)金收入除以12的商數(shù)，重新查找適用稅率B和速算扣除數(shù)B；
