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時間：2023-07-24 09:24:22
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文化建設(shè)也是精神文明建設(shè)。黨的十五大、十六大報告都把文化建設(shè)列專章進(jìn)行了論述。我們黨作為執(zhí)政黨，不僅要推進(jìn)物質(zhì)文明和政治文明建設(shè)，而且要推進(jìn)精神文明建設(shè)，發(fā)展中國特色社會主義文化，弘揚和培育民族精神，為人們提供豐富的精神文化生活資料。文化是以精神和意志層面反映人類乃至個體的人的氣質(zhì)和風(fēng)格的。工商行政管理部門是以既定的發(fā)展目標(biāo)將個體的人統(tǒng)一起來的組織，這個人文群體理應(yīng)具備一定的“氣質(zhì)”和“風(fēng)格”。工商文化是一種組織文化，是工商行政管理部門在行使國家賦予的職權(quán)過程中，逐漸形成、積淀、培育起來的工商行政管理價值觀、行為規(guī)范、道德準(zhǔn)則、信念、精神以及在此基礎(chǔ)上形成的執(zhí)法意識、管理理念、倫理道德、指導(dǎo)思想等。建設(shè)工商文化，對外可以樹立工商行政管理部門良好形象，增強輻射力，使工商行政管理活動得到社會認(rèn)同和支持。對內(nèi)可以增強廣大干部的向心力和凝聚力，增強工商行政管理職能，使工商文化在工商行政管理活動中充分發(fā)揮向?qū)?、約束、輔助的功能。
在新的歷史時期，工商行政管理面臨新的機遇和挑戰(zhàn)：一是仍處在經(jīng)濟違法違規(guī)案件的高發(fā)期；二是人民群眾對工商部門依法行政提出了越來越高的要求；三是政府職能的轉(zhuǎn)變要求工商部門監(jiān)管和服務(wù)的范圍不斷擴大。為履行好新時期黨和政府賦予工商行政管理的職責(zé)，為經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造更加良好的環(huán)境，在繼續(xù)推進(jìn)行政法制建設(shè)的同時，必須大力培育工商文化，利用文化的力量提升行政管理能力，提升依法行政水平，形成有利于信用工商、法治工商、信息工商建設(shè)的文化氛圍。
在市場經(jīng)濟條件下，工商部門的職能任務(wù)主要是維護(hù)好公平、競爭的市場秩序，服務(wù)好經(jīng)濟建設(shè)，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。工商文化的培育，一定要圍繞這個中心展開。如果迷失了方向，工商文化的培育便會成為無源之水、無本之木，也就失去了工商文化建設(shè)的意義。因此，我們要抓住工商行政管理面臨新的機遇和挑戰(zhàn)，圍繞工商行政管理的職能，進(jìn)一步加強工商文化建設(shè)，為工商行政管理提供思想保證和精神支撐。
二、立足制度文化，促進(jìn)執(zhí)法服務(wù)規(guī)范化
制度文化包括各項管理制度、各項激勵和約束機制，是統(tǒng)一規(guī)范執(zhí)法行為的準(zhǔn)則。這是建設(shè)工商文化的保障。對內(nèi)，工商行政管理機關(guān)新的發(fā)展理念要落實，新的管理模式要推廣，市場監(jiān)管改革的新辦法也層出不窮，這一切都離不開配套制度。對外，隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷繁榮，工商行政管理機關(guān)還將面對更加復(fù)雜和嚴(yán)格的市場監(jiān)管任務(wù)。完善的制度體系能夠?qū)⒐ど滔到y(tǒng)各個部門、單位、個人行動統(tǒng)一起來，做到步調(diào)一致。建立監(jiān)督機制，規(guī)范管理行為，進(jìn)一步完善各項規(guī)章制度，夯實管理基礎(chǔ)，從信息、技術(shù)、執(zhí)法等各個方面建立管理平臺，維護(hù)制度的權(quán)威，強化制度貫徹力和執(zhí)行力，做到制度面前人人平等，在有效規(guī)范和約束干部職工行為的前提下，鼓勵干部職工發(fā)揮才能，保證政令暢通，以達(dá)到提高執(zhí)法效能、規(guī)范執(zhí)法行為的目的，促進(jìn)各項工作落實到位。
西安市工商局碑林分局加強制度文化建設(shè)，在監(jiān)管工作中推出新舉措，提高了執(zhí)行力。在西安黃金地段東大街推行“糾紛協(xié)商和解員”和“和解員”制度，加大了執(zhí)法力度，得到了國家工商總局領(lǐng)導(dǎo)的肯定。實行案件主辦人制度，提高了辦案質(zhì)量。市局工商系統(tǒng)還針對“辦事難”問題，將過去的“四級核審制”改為“一審一核”，委托工商所直接審查核發(fā)個體戶營業(yè)執(zhí)照，免除了費工誤時的報批程序。高新分局緊密結(jié)合高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)監(jiān)管執(zhí)法實際，樹立為轄區(qū)企業(yè)服務(wù)的思想，積極探索創(chuàng)新、實行專人負(fù)責(zé)，跟蹤服務(wù)、政務(wù)公開、政務(wù)承諾、文明辦公，開展延伸服務(wù)，限時辦結(jié)等，真正實現(xiàn)了快捷服務(wù)，促進(jìn)了信用工商和法制工商的建設(shè)。
三、立足科技文化，促進(jìn)監(jiān)管執(zhí)法現(xiàn)代化
一、執(zhí)法行為不規(guī)范問題存在的主要原因
一般來講，執(zhí)法行為不規(guī)范發(fā)生的客觀原因主要是機制缺失、制度疏漏、管理不善、監(jiān)督乏力。主觀原因是行為人素質(zhì)有問題：一是理想信念動搖，失去職業(yè)信仰、職業(yè)操守，喪失精神支柱。對自己履行的公共職責(zé)、職場口碑淡漠，價值取向出現(xiàn)偏差，不能正確對待利益沖突;二是自律意識薄弱。在不健康的交往、不良的生活方式、不良的嗜好上栽了跟頭;三是缺乏自控能力。對享樂的追逐，對待遇的攀比，對利益的求償，以及不能正確對待榮辱進(jìn)退，導(dǎo)致心理失衡，成為執(zhí)法行為不規(guī)范的誘因。
二、改進(jìn)和規(guī)范執(zhí)法行為的幾點建議
(一)進(jìn)一步完善公安機關(guān)自身懲治和預(yù)防腐敗體系，加強自身反腐倡廉建設(shè)。公安機關(guān)作為國家法律執(zhí)行機關(guān)，其前提是要做到自身正、自身凈、自身硬。公安機關(guān)在加強自身反腐倡廉建設(shè)過程中，要把教育作為規(guī)范執(zhí)法行為的第一道防線，緊密結(jié)合當(dāng)前正在開展的大走訪、四整治兩提升、讓人民群眾滿意和深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀等活動，深入進(jìn)行社會主義法治理念教育和紀(jì)律作風(fēng)教育，引導(dǎo)廣大公安民警樹立立警為公，執(zhí)法為民的執(zhí)法觀念，自覺增強政治意識、大局意識、責(zé)任意識、法律意識、廉潔意識。要突出抓好對領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督，著力加強對執(zhí)法決策權(quán)、干部任用權(quán)、經(jīng)費開支權(quán)的監(jiān)督制約，建立公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部廉政檔案制度，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部正確行使權(quán)力。要自覺把公安工作置于黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾監(jiān)督之下，自覺接受人民群眾監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督，深化和落實警務(wù)公開，確保執(zhí)法權(quán)在陽光下規(guī)范運行。
(二)要加強和完善公安機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督部門的分工負(fù)責(zé)、相互配合和相互制約機制，規(guī)范執(zhí)法行為。依法履行對偵查活動的法律監(jiān)督，既要監(jiān)督糾正有案不立、有罪不究、以罰代刑、違法變更強制措施等放縱犯罪的執(zhí)法不規(guī)范等違法違紀(jì)行為，又要監(jiān)督糾正違法立案、刑訊逼供、濫用偵查手段和強制措施等侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益的問題。建立健全偵查辦案監(jiān)督的關(guān)口前移機制和跟蹤監(jiān)督機制，正確使用紀(jì)檢檢察建議等手段，及時糾正和預(yù)防民警執(zhí)法不規(guī)范等違法違紀(jì)行為，防止重發(fā)、繼發(fā)和小錯不糾成大案，督促民警正確行使權(quán)力，糾正辦案活動中執(zhí)法不嚴(yán)、不公等問題。
自改革開發(fā)以來，我國建筑市場的發(fā)展有著前所未有的改觀，但是由于受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的深厚影響，一些不法建筑商使用不正當(dāng)手段、渾水摸魚嚴(yán)重影響了建筑市場體制的規(guī)范運行。其中，較為嚴(yán)重的現(xiàn)象有：項目管理中不報建，不招標(biāo)，不接受監(jiān)督管理;發(fā)包方片面壓價，要求墊資承包，索要回扣，指定使用素質(zhì)低的分包隊伍和不合格建筑材料及構(gòu)配件，并拖欠工程款;承包方無資質(zhì)承包，越級承包，違法分包，層層轉(zhuǎn)包及不按標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范施工，施工措施不落實，監(jiān)督不到位;建筑隊伍不懂技術(shù)，缺乏安全生產(chǎn)知識，違章指揮，違章作業(yè)等等。種種問題嚴(yán)重破壞了整個建筑的有序發(fā)展，導(dǎo)致了一時的市場秩序癱瘓，也給工程的施工安全留下了令人擔(dān)憂的安全隱患，由于施工質(zhì)量的不合格導(dǎo)致事故發(fā)生不斷，給國家和人民帶來的巨大損失史無前例。
造成建筑市場混亂的主要原因：1）建筑市場中的法制宣傳工作不到位，宣傳力度不夠，甚至存在行政管理人員不懂法、不學(xué)法；2）沒有樹立正確的法制觀念，在建筑行業(yè)中各方面工作不遵守法律所規(guī)定的程序，不履行應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的種種法律責(zé)任、法律義務(wù)；3）沒有樹立安全意識，將施工、工作人員、工程質(zhì)量等安全置之度外，且監(jiān)管工作不利，甚至出現(xiàn)無監(jiān)管工程；4）一些施工、執(zhí)業(yè)人員對施工技術(shù)或施工規(guī)范了解甚少，再或根本具有相關(guān)專業(yè)技術(shù)；5）一些行政人員，利用手中職權(quán)，特別對于招投標(biāo)、施工質(zhì)量管理等重要環(huán)節(jié)受不法商人的利益誘惑，在金錢面前喪失尊嚴(yán)，造成虛假招投標(biāo)、施工質(zhì)量不過關(guān)等嚴(yán)重后果。
因此，大大加強建筑市場的法律宣傳和落實相關(guān)法律法規(guī)，依法規(guī)整建筑市場勢在必行。
2.加強法制建設(shè)，增強法律意識
“百年大計，質(zhì)量為先”。在當(dāng)前“以人為本”的社會發(fā)展形態(tài)中，我國建筑市場的法制規(guī)范與前些年來相比，有著相當(dāng)大的改觀。不僅頒發(fā)了有關(guān)市場規(guī)范、交易規(guī)范的法律法規(guī)，而且使這些法律法規(guī)也與各地政府的規(guī)章制度構(gòu)成了建筑市場的法律體系，逐步向一個完善的、規(guī)整的、和諧的建筑市場發(fā)展。
依法管理，依法經(jīng)營：“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，這不僅僅是建筑市場規(guī)范的遵守，更是依法治國的中心環(huán)節(jié)。中華人民共和國建筑法規(guī)定“國務(wù)院建設(shè)行政主管部門對全國的建筑活動實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。建筑行政主管部門要依法代表國家，對建筑活動監(jiān)督管理。建筑立法中確立了建筑許可法律制度，為建筑活動的監(jiān)督和管理提供了依據(jù)。建筑許可制度、工程報建制度、施工許可制度、從業(yè)資質(zhì)制度、執(zhí)業(yè)資格制度、建筑工程發(fā)包和承包法律制度、建筑工程監(jiān)理法律制度、建筑安全生產(chǎn)管理制度、建筑工程竣工和驗收保修法律制度、群防群治制度、建筑法律責(zé)任制度等，對從事建筑活動各主體的行為，從法律的角度作了規(guī)范。對建筑活動進(jìn)行從嚴(yán)事前控制和管理，體現(xiàn)了“安全第一，預(yù)防為主”的方針。各建設(shè)行政主管部門必須以嚴(yán)格履行法定建設(shè)程序為重點，加大整頓和規(guī)范建筑市場秩序的治本力度。
3.增強安全質(zhì)量意識，加大監(jiān)督力度
究其根本，規(guī)范建筑市場的根本目的是為了保證我國建筑工程行業(yè)的質(zhì)量安全問題，是為了保證給人民一個安居樂業(yè)的居住環(huán)境?！鞍踩c質(zhì)量”建筑市場追求的永恒主題，是關(guān)乎著我國經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代化的重要因素，建筑工程質(zhì)量的安全與否，直接關(guān)系著我國億萬人口的生存、生活，因此，建筑市場行為的規(guī)范與發(fā)展不僅僅是質(zhì)量與安全的問題，而是關(guān)乎著國家命脈的百姓生存大計。
建筑安全生產(chǎn)是企業(yè)高效益的前提。然而規(guī)范建筑市場秩序，按照建筑程序、規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)從事建筑活動是安全生產(chǎn)的保障。中華人民共和國建筑法第36條規(guī)定“建筑法工程安全生產(chǎn)管理必須堅持安全第一，預(yù)防為主的方針，建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任制度和群防群治制度”。“建筑施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立健全安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)制度，加強對職工安全生產(chǎn)的教育培訓(xùn)，未經(jīng)安全生產(chǎn)培訓(xùn)的人員不得上崗作業(yè)”。通過培訓(xùn)喚起群眾的安全意識。同時要建立安全機構(gòu)，配備相應(yīng)的專職人員，負(fù)責(zé)安全管理工作和安全監(jiān)督檢查工作，組織開展遵章守法和預(yù)防事故的群眾監(jiān)督檢查。對違反安全規(guī)章、規(guī)程的行為提出批評，給予檢舉和控告。在管理技術(shù)等方面采取能夠確保生產(chǎn)安全預(yù)防措施，防止建筑工程事故的發(fā)生。
4.責(zé)任到位，違法必究
規(guī)范建筑市場，必須依法辦事，建筑法第64條至第80條，對從事建筑活動的各主體，從應(yīng)承擔(dān)的建筑行政法律責(zé)任、建筑刑事法律責(zé)任、建筑民事責(zé)任方面作了規(guī)定。從事建筑活動有關(guān)主體責(zé)任明確，對違反法律程序、越級審批者追究其主管領(lǐng)導(dǎo)的直接責(zé)任;對、的，要依據(jù)有關(guān)法規(guī)做出嚴(yán)肅處理;凡有工程質(zhì)量低劣問題，發(fā)生重大工程質(zhì)量事故，不執(zhí)行法定建設(shè)程序違反合同約定，嚴(yán)重拖欠工程款等不良經(jīng)營行為，嚴(yán)重違章行為的，追究其相應(yīng)的法律責(zé)任，確保建筑市場的良好秩序。
5.總結(jié)
綜上所述，建筑市場的規(guī)范主要以加強建筑市場中的活動管理為主導(dǎo)，在以維護(hù)建筑市場秩序為理念的法制推進(jìn)中，確保建筑工程的質(zhì)量為重點，從而從整體上保證建筑業(yè)的健康發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
[1] 楊春桂. 加強法制觀念 規(guī)范建筑市場[J]. 山西建筑，2003（08）.
二、以深化制度建設(shè)為根本，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法、司法行為。一是要不斷完善制度。制度規(guī)定要具體明確，具有可操作性，以確保制度行之有效。圍繞執(zhí)法辦案的每個環(huán)節(jié)和社會關(guān)注的熱點問題，認(rèn)真建立完善相關(guān)制度，切實規(guī)范執(zhí)法和司法行為。完善、落實防止冤錯案件機制，規(guī)范調(diào)查取證工作，嚴(yán)格非法證據(jù)排除，堅守防止冤錯案件的底線。二是要嚴(yán)格執(zhí)行制度。扎緊制度籬笆，發(fā)揮鐵規(guī)效力、讓禁令生威。加大制度和規(guī)范性文件的公開力度，督促規(guī)范有效執(zhí)行。加強內(nèi)部監(jiān)督管理，依法嚴(yán)厲處罰違法違規(guī)行為，使規(guī)范的執(zhí)行落到實處。
三、以推進(jìn)信息化建設(shè)為牽引，進(jìn)一步提升執(zhí)法、司法效能。一是要加大投入。信息化建設(shè)相對落后的單位和地區(qū)要加大投入，加強硬件設(shè)施和基層基礎(chǔ)建設(shè)，加強軟件研發(fā)運用，實行案件辦理全過程網(wǎng)上流轉(zhuǎn)和全過程網(wǎng)上實時動態(tài)監(jiān)管，提高辦案效率和監(jiān)督效果。二是要注重統(tǒng)籌和共享。公檢法司之間和各自系統(tǒng)內(nèi)部，要統(tǒng)籌規(guī)劃，整體推進(jìn)，避免各自為政和重復(fù)建設(shè)。要積極推進(jìn)政法信息共享平臺建設(shè)，充分發(fā)揮有效作用，打破網(wǎng)絡(luò)壁壘，形成信息共享機制，提高司法效能。三是要堅持服務(wù)導(dǎo)向。信息化建設(shè)要更好地服務(wù)于人民群眾對信息全面公開的迫切期盼，更好地服務(wù)于內(nèi)部監(jiān)督管理和執(zhí)法辦案。要重視政法信息數(shù)據(jù)的處理運用，為社會治理和預(yù)防違法犯罪提供支撐。
六年來，石門縣將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作當(dāng)作農(nóng)業(yè)升級、農(nóng)民增收和農(nóng)村繁榮的“牽線”和“保障”工程來抓。一是全面貫徹執(zhí)行《農(nóng)業(yè)法》、《食品法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》抓制度建設(shè)。縣農(nóng)業(yè)、畜牧、蔬菜、質(zhì)檢、商務(wù)、工商、供銷等部門通力配合，在生產(chǎn)環(huán)境監(jiān)測、種苗檢疫、農(nóng)業(yè)投入品準(zhǔn)入、產(chǎn)品采收、加工、貯藏、銷售各環(huán)節(jié)嚴(yán)格執(zhí)法，保持了多年食品安全事故的“零記錄”?？h人大常委會每年組織專題視察、調(diào)研、督查活動，縣人民政府先后出臺了《關(guān)于加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作的通告》、《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作的意見》、《關(guān)于加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入品管理的通告》、《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通工作的意見》等行政規(guī)章，并成立了專門的縣農(nóng)產(chǎn)品流通工作辦公室，全縣上下形成了齊抓共管的濃厚氛圍。僅2008年，縣農(nóng)業(yè)局就接受農(nóng)資質(zhì)量投訴23起，組織專項檢查126天次，普法培訓(xùn)4.7萬人次，有效規(guī)范了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序。
所謂農(nóng)發(fā)行規(guī)范化管理工作，是對常規(guī)性管理活動或非常規(guī)性管理活動中的常規(guī)性要素做出的規(guī)定，是在管理活動中主要規(guī)定“誰、做什么”的基礎(chǔ)上，對于“如何做”、“做到什么程度”的進(jìn)一步規(guī)定。規(guī)范化管理提供了研究制定和推行管理工作規(guī)范的目標(biāo)成果、指導(dǎo)原則、組織方案、工作程序以及具體方法等一套完整的體系。它的意義在于：
（一）規(guī)范化管理，從農(nóng)發(fā)行改革與發(fā)展的高度來認(rèn)識，它是強化封閉管理、提高業(yè)務(wù)質(zhì)量，有效防范和化解各類風(fēng)險的基礎(chǔ)性工作，是完善經(jīng)營管理、強化內(nèi)控機制與管理的前提，是農(nóng)發(fā)行迎接職能范圍調(diào)整，業(yè)務(wù)拓展而“水到渠成”從容應(yīng)對的保證，是促進(jìn)農(nóng)發(fā)行建立現(xiàn)代企業(yè)制度，保持業(yè)務(wù)健康發(fā)展的客觀要求。
（二）規(guī)范化管理，從農(nóng)發(fā)行任務(wù)與職能來看，它是一項基礎(chǔ)工作，長期的工作任務(wù)，也是一個系統(tǒng)工程，規(guī)范化只有長抓不懈，持之以恒，練好內(nèi)功，堅持鞏固已取得的管理成果，才能較好地應(yīng)對當(dāng)前各種復(fù)雜的局面，才能更好的履行農(nóng)發(fā)行職責(zé)，才能把農(nóng)發(fā)行建成管理嚴(yán)謹(jǐn)、效率一流的現(xiàn)代化政策性銀行。
（三）規(guī)范化管理，從農(nóng)發(fā)行內(nèi)部的管理來看，是全面提升業(yè)務(wù)管理水平的重要舉措，堅持以風(fēng)險管理為中心，以內(nèi)部管理為手段，通過整合人力資源，完善激勵機制，是農(nóng)發(fā)行有效利用人、財、物、信息等資源，通過決策、計劃、組織、協(xié)調(diào)、激勵和控制，促進(jìn)各項業(yè)務(wù)管理制度化、標(biāo)準(zhǔn)化，更好的適應(yīng)履行農(nóng)發(fā)行現(xiàn)代化職能的要求。
二、加強與完善規(guī)范化管理的各項措施是長效機制建立的保證。
（一）嚴(yán)格管理、務(wù)求實效，長抓不懈。農(nóng)發(fā)行的規(guī)范化管理不是靠采取臨時突擊性的補救措施來完成形式上的規(guī)范化管理工作，要落實在平時的實際業(yè)務(wù)工作中，在工作過程中需要實實在在地按照規(guī)范化管理的要求去做，這樣的規(guī)范化才能起到應(yīng)有的作用，要建立農(nóng)發(fā)行規(guī)范化管理工作的長效管理機制，就要從源頭上抓規(guī)范化。一是以統(tǒng)一思想為切入點，加強組織領(lǐng)導(dǎo)克服少數(shù)干部職工存在的麻痹、松懈思想，片面認(rèn)為規(guī)范化管理內(nèi)容較多、標(biāo)準(zhǔn)較高、要求過嚴(yán)等畏難情緒，認(rèn)為到驗收時突擊幾天，草草應(yīng)差了事，或集中搞一段時間，水平上去了，就可以撒手不管了，那樣，必然導(dǎo)致前功盡棄，實踐證明，不進(jìn)則退，不斷深化提高是鞏固現(xiàn)有基礎(chǔ)的最好方式，要使干部職工認(rèn)識推進(jìn)規(guī)范化管理的重要性，明確指導(dǎo)思想、明確目標(biāo)要求；二是以全面長期落實責(zé)任為支撐點，強化業(yè)務(wù)工作規(guī)范到位。各級行將規(guī)范化考核內(nèi)容逐條層層分解各部門，各崗位，明確具體責(zé)任人，上級行相關(guān)人員不定期進(jìn)行規(guī)范化檢查、督促、輔導(dǎo)工作。三是以創(chuàng)新工作機制為重點，上下整體聯(lián)動。良好的工作機制是各級行規(guī)范化管理工作順利開展的保證，在規(guī)范化管理過程中要實行“一級抓一級。一級帶一級、上下整體聯(lián)動”的工作機制；四是以自查整改為突破點，推動規(guī)范化管理工作，自查是整個規(guī)范化管理的基礎(chǔ)，自查是為了整改，自查就要求規(guī)范化管理應(yīng)從事后規(guī)范向事前規(guī)范、事中規(guī)范轉(zhuǎn)變，從被動應(yīng)付檢查考核向主動規(guī)范各項工作轉(zhuǎn)變，從注重形式的規(guī)范到實現(xiàn)以強化管理為目標(biāo)的具體工作規(guī)范上轉(zhuǎn)變，整改是關(guān)鍵，整改是為了提高，只有使所有的工作都符合規(guī)范化有關(guān)要求，才能最終實現(xiàn)規(guī)范化長效管理的目標(biāo)。五是制度落實是實施規(guī)范化管理關(guān)鍵點，為促進(jìn)各項規(guī)章制度的落實，各級行領(lǐng)導(dǎo)要明確分工，帶頭深入各部門，對各崗位開展定期不定期的檢查，形式要不拘一格，要對檢查結(jié)果具體分析，責(zé)成及時糾正以及二次落實，真正把規(guī)范化管理制度落實實處。
（二）以人為本，狠抓基礎(chǔ)、實事求是。一是堅持以人為本，狠抓業(yè)務(wù)培訓(xùn)，努力培養(yǎng)和造就一支適應(yīng)規(guī)范化管理的干部職工隊伍，夯實內(nèi)部規(guī)范化管理基礎(chǔ)。目前，由于承貸主體、信貸政策的變化、加上部分業(yè)務(wù)人員由于對有關(guān)政策制度、規(guī)定不熟悉，導(dǎo)致業(yè)務(wù)操作不規(guī)范，核算質(zhì)量不夠高，亟待從政策水平、制度觀念、業(yè)務(wù)技能上提高，以適應(yīng)規(guī)范管理的需要；人事部門要制定各業(yè)務(wù)部門的培訓(xùn)計劃，各業(yè)務(wù)部門要對本專業(yè)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)規(guī)范操作規(guī)程、金融法規(guī)、制度辦法的應(yīng)知應(yīng)會培訓(xùn)并進(jìn)行測試，對測試不合格者，扣罰目標(biāo)責(zé)任津貼，同時要限期達(dá)標(biāo)。基層行要把職工隊伍建設(shè)、員工素質(zhì)的提高納入行長的議事日程，采取多種形式，多種方法進(jìn)行培訓(xùn)?；鶎有锌刹扇《嗉袑W(xué)習(xí)、部室分組學(xué)習(xí)、個人自學(xué)相集合的辦法，重點學(xué)習(xí)收購資金封閉與風(fēng)險管理的有關(guān)政策，金融法規(guī)、制度、辦法，以及規(guī)范化管理考核的質(zhì)量要求，要定期組織筆試或現(xiàn)場操作測試，努力提高全行員工的整體素質(zhì)。二是實抓檢查督導(dǎo)。1、堅持定期自查制度?；鶎有胁块T要堅持按旬自查自糾，部室主任按月檢查；全行堅持按季檢查考核。2、要搞好現(xiàn)場指導(dǎo)。上級分行各部門要安排業(yè)務(wù)骨干每月輪流到現(xiàn)場聽取匯報，翻查賬、證、表、簿，核查各項業(yè)務(wù)工作中是否符合有關(guān)政策和制度規(guī)定，對涉及到規(guī)范化管理要求的重要環(huán)節(jié)進(jìn)行現(xiàn)場指導(dǎo)，幫助基層行解決業(yè)務(wù)規(guī)范化管理工作中的疑難問題，落實整改措施，針對日常管理中容易出現(xiàn)的錯誤，大力開展“查、糾、補、改”工作，充分發(fā)揮督導(dǎo)職能作用。3、組織交流觀摩。上級行應(yīng)定期或不定期地組織相關(guān)部門和人員到搞得好的行觀摩學(xué)習(xí)，相互交流，取長補短，起到一個較好的示范和推廣作用，形成一個比、學(xué)、趕、超的良好氛圍。4、把規(guī)范化管理作為定期分析例會的一項重要內(nèi)容，對當(dāng)期規(guī)范化管理工作開展情況、采取的具體措施、取得的成績、存在的問題以及糾正措施等做到心中有數(shù)，有的放矢的開展工作。三是績效掛鉤、規(guī)范考核。為了推動規(guī)范化管理工作深入扎實的開展，按照總行規(guī)范化管理要求，要本著“因地制宜、不斷完善”的原則，總結(jié)規(guī)范化管理實施中的經(jīng)驗和不足，制定《規(guī)范化管理考核 標(biāo)準(zhǔn)》、《規(guī)范化管理考核辦法》等，把標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化到項目，考核對象細(xì)化到人，結(jié)果細(xì)化到分值，每年對規(guī)范化管理工作進(jìn)行全面與重點檢查，嚴(yán)格組織考核驗收，落實獎懲，要與等級行、目標(biāo)責(zé)任指標(biāo)等掛鉤，要把規(guī)范化管理與勞動工資制度改革，干部提拔任用，職稱評聘，評選先進(jìn)等各項工作緊密結(jié)合起來，保證規(guī)范化管理工作常抓不懈。四是要實行“有效問責(zé)”。規(guī)范化管理雖然合理配置人員，明確崗位職責(zé)，做到任務(wù)層層分解，責(zé)任層層下放，基本上達(dá)到“人人肩上壓擔(dān)子，個個頭上有責(zé)任”，但當(dāng)前規(guī)范化管理重視分責(zé)，忽視負(fù)責(zé)，而如何落實責(zé)任，如何兌現(xiàn)責(zé)任，仍是當(dāng)前規(guī)范化管理中的薄弱環(huán)節(jié)，將影響長效管理機制的建立，在規(guī)范化管理中，負(fù)管理責(zé)任的出了問題該怎樣處理，負(fù)審查、檢查責(zé)任的工作不到位怎辦，負(fù)直接責(zé)任的有不規(guī)范的操作該怎樣處罰，沒有落實的責(zé)任和不能兌現(xiàn)的責(zé)任，是造成有章不循，違章難糾的主要根源，也是規(guī)范化管理當(dāng)前難以深入開展的癥結(jié)所在。
（三）適應(yīng)形勢，與時俱進(jìn)，科學(xué)管理。設(shè)置規(guī)范化考核效果指標(biāo)，嘗試引入ISO9000質(zhì)量管理體系。規(guī)范化管理意義重大且要長效管理，對銀行規(guī)范質(zhì)量的考核，引入ISO9000質(zhì)量管理體系已被許多商業(yè)銀行所認(rèn)可，目前農(nóng)發(fā)行規(guī)范化管理質(zhì)量只是“達(dá)標(biāo)”或“合格”，概念過于模糊，因此農(nóng)發(fā)行應(yīng)引入ISO9000質(zhì)量管理體系，二級分行以上的論證，它的實力來源于各基層行的規(guī)范化管理綜合實力，基層行規(guī)范化管理達(dá)標(biāo)，應(yīng)達(dá)到ISO9000質(zhì)量管理體系的部分或條線指標(biāo)，如存貨周轉(zhuǎn)率、流動比率、資本增值率，利潤率等，
ISO9000質(zhì)量管理體系的引入，與農(nóng)發(fā)行實現(xiàn)現(xiàn)代企業(yè)制度改造、創(chuàng)立新的運行機制具有高度相關(guān)性。一是農(nóng)發(fā)行作為政策性銀行，面對國際國內(nèi)市場，代表著政府的形象與信譽，因此有必要引入國際上普遍認(rèn)可的質(zhì)量管理認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)體系，農(nóng)發(fā)行實現(xiàn)了規(guī)范化管理，有利于防范風(fēng)險，提高資產(chǎn)質(zhì)量，有利于農(nóng)發(fā)行從國際市場上籌集資金，有利于提高與維護(hù)政府在國際國內(nèi)的信譽，有利于農(nóng)發(fā)行更好的發(fā)揮自身職能；二是ISO9000質(zhì)量認(rèn)證咨詢公司可以為農(nóng)發(fā)行培訓(xùn)內(nèi)審人員并參與對規(guī)范化管理情況的日常考核，提出改進(jìn)意見，克服運動員、裁判員“一身二任”的局限；三是ISO9000質(zhì)量認(rèn)證咨詢公司可以協(xié)助農(nóng)發(fā)行制定和審定各項規(guī)范化管理指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、可行性、可查性，使管理過程具有標(biāo)志性、監(jiān)督性、可追溯性；四是農(nóng)發(fā)行可聘請ISO9000質(zhì)量認(rèn)證咨詢公司，向農(nóng)發(fā)行員工注入質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)體系化，提高員工綜合素質(zhì)。
三、統(tǒng)籌兼顧、正確處理好規(guī)范化管理中的相互關(guān)系是長效機制建立的客觀要求。
農(nóng)發(fā)行規(guī)范化管理是一項細(xì)致復(fù)雜的系統(tǒng)工作，涉及到全行的每個部門，每個崗位、因此必須做好人力、物力等調(diào)劑工作，各部室之間要相互協(xié)調(diào)，相互配合，樹立大局意識，全局觀念，統(tǒng)籌兼顧，正確處理好相互關(guān)系。
國家稅務(wù)總局令第41號
《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》已經(jīng)2017年2月24日國家稅務(wù)總局第1次局務(wù)會議審議通過，現(xiàn)予公布，自2017年7月1日起施行。
國家稅務(wù)總局局長：王軍
2017年5月16日
稅收規(guī)范性文件制定管理辦法
第一章 總 則
第一條 為了規(guī)范稅收規(guī)范性文件制定和管理工作，落實稅收法定，促進(jìn)稅務(wù)機關(guān)依法行政，保障稅務(wù)行政相對人的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國立法法》《規(guī)章制定程序條例》《法治政府建設(shè)實施綱要(20172020年)》等法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，結(jié)合稅務(wù)機關(guān)工作實際，制定本辦法。
第二條本辦法所稱稅收規(guī)范性文件，是指縣以上稅務(wù)機關(guān)依照法定職權(quán)和規(guī)定程序制定并的，影響稅務(wù)行政相對人權(quán)利、義務(wù)，在本轄區(qū)內(nèi)具有普遍約束力并反復(fù)適用的文件。
國家稅務(wù)總局制定的稅務(wù)部門規(guī)章，不屬于本辦法所稱的稅收規(guī)范性文件。
第三條稅收規(guī)范性文件的起草、審查、決定、、備案、清理等工作，適用本辦法。
第四條制定稅收規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)堅持科學(xué)、民主、公開、統(tǒng)一的原則，符合法律、法規(guī)、規(guī)章以及上級稅收規(guī)范性文件的規(guī)定，遵循本辦法規(guī)定的制定規(guī)則和制定程序。
第五條稅收規(guī)范性文件不得設(shè)定稅收開征、停征、減稅、免稅、退稅、補稅事項，不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強制、行政事業(yè)性收費以及其他不得由稅收規(guī)范性文件設(shè)定的事項。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的設(shè)定減稅、免稅等事項除外。
第六條 縣稅務(wù)機關(guān)制定稅收規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章或者省以上稅務(wù)機關(guān)稅收規(guī)范性文件的明確授權(quán);沒有授權(quán)又確需制定稅收規(guī)范性文件的，應(yīng)當(dāng)提請上一級稅務(wù)機關(guān)制定。
縣以下(不含本級)稅務(wù)機關(guān)以及各級稅務(wù)機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)、直屬機構(gòu)和臨時性機構(gòu)，不得以自己的名義制定稅收規(guī)范性文件。
第二章 制定規(guī)則
第七條 稅收規(guī)范性文件可以使用辦法規(guī)定規(guī)程規(guī)則等名稱，但是不得稱條例實施細(xì)則通知批復(fù)等。
上級稅務(wù)機關(guān)對下級稅務(wù)機關(guān)有關(guān)特定稅務(wù)行政相對人的特定事項如何適用稅收法律、法規(guī)、規(guī)章或者稅收規(guī)范性文件的請示所作的批復(fù)，需要普遍適用的，應(yīng)當(dāng)按照本辦法規(guī)定的制定規(guī)則和制定程序另行制定稅收規(guī)范性文件。
第八條稅收規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要，明確制定目的和依據(jù)、適用范圍和主體、權(quán)利義務(wù)、具體規(guī)范、操作程序、施行日期或者有效期限等事項。
第九條制定稅收規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)做到內(nèi)容具體、明確，內(nèi)在邏輯嚴(yán)密，語言規(guī)范、簡潔、準(zhǔn)確，避免產(chǎn)生歧義，具有可操作性。
第十條稅收規(guī)范性文件可以采用條文式或者段落式表述。
采用條文式表述的稅收規(guī)范性文件，需要分章、節(jié)、條、款、項、目的，章、節(jié)應(yīng)當(dāng)有標(biāo)題，章、節(jié)、條的序號用中文數(shù)字依次表述;款不編序號;項的序號用中文數(shù)字加括號依次表述;目的序號用阿拉伯?dāng)?shù)字依次表述。
第十一條上級稅務(wù)機關(guān)需要下級稅務(wù)機關(guān)對規(guī)章和稅收規(guī)范性文件細(xì)化具體操作規(guī)定的，可以授權(quán)下級稅務(wù)機關(guān)制定具體的實施辦法。
被授權(quán)稅務(wù)機關(guān)不得將被授予的權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機關(guān)。
第十二條稅收規(guī)范性文件由制定機關(guān)負(fù)責(zé)解釋。制定機關(guān)不得將稅收規(guī)范性文件的解釋權(quán)授予本級機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者下級稅務(wù)機關(guān)。
稅收規(guī)范性文件有下列情形之一的，制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時作出解釋：
(一)稅收規(guī)范性文件的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的;
(二)稅收規(guī)范性文件制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用依據(jù)的。
下級稅務(wù)機關(guān)在適用上級稅務(wù)機關(guān)制定的稅收規(guī)范性文件時認(rèn)為存在本條第二款規(guī)定情形之一的，應(yīng)當(dāng)提請制定機關(guān)解釋。
第十三條 稅收規(guī)范性文件不得溯及既往，但是為了更好地保護(hù)稅務(wù)行政相對人權(quán)利和利益而作出的特別規(guī)定除外。
第十四條稅收規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自之日起30日后施行。
稅收規(guī)范性文件后不立即施行將有礙執(zhí)行的，可以自之日起施行。
與法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級機關(guān)決定配套實施的稅收規(guī)范性文件，其施行日期需要與前述文件保持一致的，不受本條第一款、第二款時限規(guī)定的限制。
第三章 制定程序
第十五條稅收規(guī)范性文件由制定機關(guān)業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)起草。內(nèi)容涉及兩個或者兩個以上部門的，由制定機關(guān)負(fù)責(zé)人指定牽頭起草部門。
第十六條各級稅務(wù)機關(guān)從事政策法規(guī)工作的部門或者人員(以下統(tǒng)稱政策法規(guī)部門)負(fù)責(zé)對稅收規(guī)范性文件進(jìn)行審查，包括合法性審查和世界貿(mào)易組織規(guī)則合規(guī)性評估。
未經(jīng)政策法規(guī)部門審查的稅收規(guī)范性文件，辦公廳(室)不予核稿，制定機關(guān)負(fù)責(zé)人不予簽發(fā)。
第十七條 起草稅收規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實踐經(jīng)驗，聽取基層稅務(wù)機關(guān)意見。對稅務(wù)行政相對人權(quán)利和義務(wù)可能產(chǎn)生重大影響的稅收規(guī)范性文件，除實施前依法需要保密的外，起草部門應(yīng)當(dāng)聽取公眾意見。必要時，起草部門應(yīng)當(dāng)邀請政策法規(guī)部門共同聽取意見。
聽取意見可以采取書面、網(wǎng)上征求意見，或者召開座談會、論證會等多種形式。
第十八條起草稅收規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)明確列舉擬被該文件廢止的文件的名稱、文號以及條款，避免與本機關(guān)已的稅收規(guī)范性文件相矛盾。
同一事項已由多個稅收規(guī)范性文件作出規(guī)定的，起草部門在起草同類文件時，應(yīng)當(dāng)對有關(guān)文件進(jìn)行歸并、整合。
第十九條稅收規(guī)范性文件送審稿應(yīng)當(dāng)由起草部門負(fù)責(zé)人簽署后，送交政策法規(guī)部門審查。
送審稿內(nèi)容涉及征管業(yè)務(wù)及其工作流程的，應(yīng)當(dāng)于送交審查前會簽征管科技部門;涉及其他業(yè)務(wù)主管部門工作的，應(yīng)當(dāng)于送交審查前會簽相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門;未按規(guī)定會簽的，政策法規(guī)部門不予審查。
起草部門認(rèn)定送審稿屬于重要文件的，應(yīng)當(dāng)注明請主要負(fù)責(zé)人會簽。
第二十條起草部門將送審稿送交審查時，應(yīng)當(dāng)一并提供下列材料：
(一)起草說明，包括制定目的、制定依據(jù)、必要性與可行性、起草過程、征求意見以及采納情況、對稅務(wù)行政相對人權(quán)利和利益可能產(chǎn)生影響的評估情況、施行日期的說明、相關(guān)文件銜接處理情況以及其他需要說明的事項;
(二)稅收規(guī)范性文件解讀稿，包括文件出臺的背景、意義，文件內(nèi)容的重點、理解的難點、必要的舉例說明和落實的措施要求等;
(三)作為制定依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章以及稅收規(guī)范性文件紙質(zhì)或者電子文本;
(四)會簽單位意見以及采納情況;
(五)其他相關(guān)材料。
按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)對送審稿進(jìn)行公平競爭審查的，起草部門應(yīng)當(dāng)提供相關(guān)審查材料。
第二十一條制定內(nèi)容簡單的稅收規(guī)范性文件，起草部門在征求意見、提供材料等方面可以從簡適用本辦法第十七條、第二十條的規(guī)定。
從簡適用第二十條的，不得缺少起草說明和稅收規(guī)范性文件解讀稿。
第二十二條政策法規(guī)部門應(yīng)當(dāng)就下列事項進(jìn)行合法性審查：
(一)是否超越法定權(quán)限;
(二)是否具有法定依據(jù);
(三)是否違反法律、法規(guī)、規(guī)章以及上級稅務(wù)機關(guān)稅收規(guī)范性文件的規(guī)定;
(四)是否設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強制、行政事業(yè)性收費以及其他不得由稅收規(guī)范性文件設(shè)定的事項;
(五)是否違法、違規(guī)減損稅務(wù)行政相對人的合法權(quán)利和利益，或者違法、違規(guī)增加其義務(wù);
(六)是否違反本辦法規(guī)定的制定規(guī)則或者程序;
(七)是否與本機關(guān)制定的其他稅收規(guī)范性文件進(jìn)行銜接。
對審查中發(fā)現(xiàn)的明顯不適當(dāng)?shù)囊?guī)定，政策法規(guī)部門可以提出刪除或者修改的建議。
政策法規(guī)部門審查過程中認(rèn)為有必要的，可以通過召開座談會、論證會等形式聽取相關(guān)各方意見。
第二十三條政策法規(guī)部門進(jìn)行合法性審查，根據(jù)不同情況提出審查意見：
(一)認(rèn)為送審稿沒有問題或者經(jīng)過協(xié)商達(dá)成一致意見的，提出審查通過意見;
(二)認(rèn)為起草部門應(yīng)當(dāng)補充征求意見，或者對重大分歧意見沒有合理說明的，退回起草部門補充征求意見或者作出進(jìn)一步說明;
(三)認(rèn)為送審稿存在問題，經(jīng)協(xié)商不能達(dá)成一致意見的，提出書面審查意見后，退回起草部門。
第二十四條政策法規(guī)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)世界貿(mào)易組織規(guī)則對送審稿進(jìn)行合規(guī)性評估，并提出評估意見。
第二十五條送審稿經(jīng)政策法規(guī)部門審查通過的，按公文處理程序報制定機關(guān)負(fù)責(zé)人簽發(fā)。
第二十六條送審稿有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)由起草部門提請集體討論決定：
(一)涉及重大公共利益或者對稅務(wù)行政相對人合法權(quán)益、稅收管理產(chǎn)生重大影響的;
(二)審查存在不同意見且協(xié)商未達(dá)成一致的。
第二十七條稅務(wù)機關(guān)牽頭與其他機關(guān)聯(lián)合制定涉稅文件，省以下稅務(wù)機關(guān)代地方人大及其常務(wù)委員會、政府起草涉稅文件，業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)將文件送審稿或者會簽文本送交政策法規(guī)部門審查。
經(jīng)其他機關(guān)會簽后，文件內(nèi)容有實質(zhì)性變動的，起草部門應(yīng)當(dāng)重新送交政策法規(guī)部門審查。
第二十八條 稅收規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)以公告形式;未以公告形式的，不得作為稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法依據(jù)。
第二十九條 制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時在本級政府公報、稅務(wù)部門公報、本轄區(qū)范圍內(nèi)公開發(fā)行的報紙或者在政府網(wǎng)站、稅務(wù)機關(guān)網(wǎng)站上刊登稅收規(guī)范性文件。
不具備本條第一款所述條件的稅務(wù)機關(guān)，應(yīng)當(dāng)通過公告欄或者宣傳材料等形式，在辦稅服務(wù)廳等公共場所及時稅收規(guī)范性文件。
第三十條制定機關(guān)的起草部門和政策法規(guī)部門應(yīng)當(dāng)及時跟蹤了解稅收規(guī)范性文件的施行情況。
對實施機關(guān)或者稅務(wù)行政相對人反映存在問題的稅收規(guī)范性文件，制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行認(rèn)真分析評估，并及時研究提出處理意見。
第四章 備案審查
第三十一條稅收規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)備案審查，實行有件必備、有備必審、有錯必糾。
第三十二條省以下稅務(wù)機關(guān)的稅收規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自之日起30日內(nèi)向上一級稅務(wù)機關(guān)報送備案。
省稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)于每年3月1日前向國家稅務(wù)總局報送上一年度本轄區(qū)內(nèi)稅務(wù)機關(guān)的稅收規(guī)范性文件目錄。
第三十三條報送稅收規(guī)范性文件備案，應(yīng)當(dāng)提交備案報告和以下材料的電子文本：
(一)稅收規(guī)范性文件備案報告表;
(二)稅收規(guī)范性文件;
(三)起草說明;
(四)稅收規(guī)范性文件解讀稿。
第三十四條 上一級稅務(wù)機關(guān)的政策法規(guī)部門具體負(fù)責(zé)稅收規(guī)范性文件備案登記、審查、督促整改和考核等工作。
業(yè)務(wù)主管部門承擔(dān)其職能范圍內(nèi)的稅收規(guī)范性文件審查工作，并按照規(guī)定時限向政策法規(guī)部門送交審查意見。
第三十五條報送備案的稅收規(guī)范性文件資料齊全的，上一級稅務(wù)機關(guān)政策法規(guī)部門予以備案登記;資料不齊全的，通知制定機關(guān)限期補充報送。
第三十六條上一級稅務(wù)機關(guān)對報送備案的稅收規(guī)范性文件進(jìn)行審查時，可以征求相關(guān)部門意見;需要了解相關(guān)情況的，可以要求制定機關(guān)提交情況說明或者補充材料。
第三十七條 上一級稅務(wù)機關(guān)對報送備案的稅收規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)就本辦法第二十二條所列事項以及是否符合世界貿(mào)易組織規(guī)則進(jìn)行審查。
第三十八條 上一級稅務(wù)機關(guān)審查發(fā)現(xiàn)報送備案的稅收規(guī)范性文件存在問題需要糾正或者補正的，應(yīng)當(dāng)通知制定機關(guān)在規(guī)定的時限內(nèi)糾正或者補正。
制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)按期糾正或者補正，并于規(guī)定時限屆滿之日起30日內(nèi)，將處理情況報告上一級稅務(wù)機關(guān)。
第三十九條對未報送備案或者不按時報送備案的，上一級稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)要求制定機關(guān)限期報送;逾期仍不報送的，予以通報，并責(zé)令限期改正。
第四十條 稅務(wù)行政相對人認(rèn)為稅收規(guī)范性文件違反稅收法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級稅收規(guī)范性文件規(guī)定的，可以向制定機關(guān)或者其上一級稅務(wù)機關(guān)書面提出審查的建議，制定機關(guān)或者其上一級稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時研究處理。
有稅收規(guī)范性文件制定權(quán)的稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立書面審查建議的處理制度和工作機制。
第五章 文件清理
第四十一條制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時對稅收規(guī)范性文件進(jìn)行清理，形成文件清理長效機制。
清理采取日常清理和集中清理相結(jié)合的方法。
第四十二條日常清理由業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)。
業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法變化以及稅收工作發(fā)展需要，對稅收規(guī)范性文件進(jìn)行及時清理。
第四十三條有下列情形之一的，制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行集中清理：
(一)上級機關(guān)部署的;
(二)新的法律、法規(guī)頒布或者法律、法規(guī)進(jìn)行重大修改，對稅收執(zhí)法產(chǎn)生普遍影響的。
第四十四條集中清理由政策法規(guī)部門負(fù)責(zé)牽頭組織，業(yè)務(wù)主管部門分工負(fù)責(zé)。
業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)列出需要清理的稅收規(guī)范性文件目錄，并提出清理意見;政策法規(guī)部門應(yīng)當(dāng)對業(yè)務(wù)主管部門提出的文件目錄以及清理意見進(jìn)行匯總、審查后，提請集體討論決定。
清理過程中，業(yè)務(wù)主管部門和政策法規(guī)部門應(yīng)當(dāng)聽取有關(guān)各方意見。
第四十五條對清理中發(fā)現(xiàn)存在問題的稅收規(guī)范性文件，制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)分類處理：
(一)有下列情形之一的，宣布失效：
1.調(diào)整對象滅失;
2.不需要繼續(xù)執(zhí)行的。
(二)有下列情形之一的，宣布廢止：
1.違反上位法規(guī)定的;
2.已被新的規(guī)定替代的;
3.明顯不適應(yīng)現(xiàn)實需要的。
(三)有下列情形之一的，予以修改：
1.與本機關(guān)稅收規(guī)范性文件相矛盾的;
2.與本機關(guān)稅收規(guī)范性文件相重復(fù)的;
3.存在漏洞或者難以執(zhí)行的。
稅收規(guī)范性文件部分內(nèi)容被修改的，應(yīng)當(dāng)全文修改后的稅收規(guī)范性文件。
第四十六條制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時日常清理結(jié)果;在集中清理結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一失效、廢止的稅收規(guī)范性文件目錄。
上級稅務(wù)機關(guān)清理結(jié)果后，下級稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時對本機關(guān)制定的稅收規(guī)范性文件相應(yīng)進(jìn)行清理。
第六章 附 則
第四十七條稅收規(guī)范性文件的解釋、修改或者廢止，參照本辦法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
一、必須大力加強執(zhí)法思想教育。正確的執(zhí)法思想是加強執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重要保證，是做好執(zhí)法工作的前提。沒有正確的執(zhí)法理念，再好的制度也無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。目前，少數(shù)民警還存在著執(zhí)法不嚴(yán)格、不公正、不文明和不作為、亂作為等影響公安機關(guān)執(zhí)法公信力現(xiàn)象，執(zhí)法思想、執(zhí)法理念不正確是根本原因。新時期、新形勢下，必須深入開展學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀、深化社會主義法治理念教育等活動，通過深入開展社會主義法治理念教育，使每一個民警都要清楚 “權(quán)從何來”、“為誰執(zhí)法”、“如何執(zhí)法”等問題，切實打牢執(zhí)法為民的思想根基，始終帶著對人民群眾的深厚感情去執(zhí)法，既是執(zhí)法的過程又是服務(wù)人民的過程，特別要正確處理好打擊和保護(hù)、管理和服務(wù)的關(guān)系，真正做到“嚴(yán)格執(zhí)法、熱情服務(wù)”，實現(xiàn)執(zhí)法的法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。
二、必須大力加強執(zhí)法主體建設(shè)。執(zhí)法主體合格是執(zhí)法規(guī)范化、職業(yè)化、專業(yè)化的保證，也是執(zhí)法隊伍建設(shè)的基礎(chǔ)。一是以執(zhí)法規(guī)范化推進(jìn)年為契機，進(jìn)一步規(guī)范我市協(xié)警管理。二是深入開展網(wǎng)上執(zhí)法辦案。以公安網(wǎng)絡(luò)為平臺，開展培訓(xùn)，進(jìn)一步規(guī)范案件辦理。三是應(yīng)全面推行專制法制員制度，嚴(yán)格案件的審核把關(guān)，變事后監(jiān)督為事前監(jiān)督。四是應(yīng)深入基層強化源頭管理。公安機關(guān)的大部分執(zhí)法活動都由基層部門實施完成，所以重點應(yīng)以基層執(zhí)法質(zhì)量建設(shè)為主線，在加大對基層部門人力、物力投入的同時，增加基層執(zhí)法人員的培訓(xùn)時間和培訓(xùn)次數(shù)尤為重要。
一、民法典的“長盛不衰”與法律解釋
在眾多部門法領(lǐng)域，民法以其歷史悠久和結(jié)構(gòu)穩(wěn)定著稱，以德國民法典為例，其自1900年1月1日生效，一百年內(nèi)基本沒有什么重大變化。[1]但是在法典之外的社會經(jīng)濟政治環(huán)境卻經(jīng)歷了翻天覆地的變化，為何民法典能夠如此“長盛不衰”？在不同的社會背景下民法典如何實現(xiàn)從“舊瓶中倒出新酒”？德國法學(xué)家魏德士給我們提供了一個思考的角度：是法律工作者通過法律解釋使得承繼的法律規(guī)定適用于新的經(jīng)濟和政治事實、調(diào)整問題以及已經(jīng)改變的價值觀，這也是法律工作者在理論和實踐中的長期任務(wù)。[2]實際上，社會變遷中法律解釋的與時俱進(jìn)性處理的是作為解釋對象的文本和當(dāng)下事實之間如何穿越時空限制進(jìn)行有效溝通的問題，在這個過程中時間距離（Zeitenabstandes）乃至歷史距離起了很重要的作用。根據(jù)現(xiàn)代哲學(xué)解釋學(xué)權(quán)威代表人物伽達(dá)默爾的觀點，解釋過程中不可避免地會帶有前見，社會經(jīng)濟和政治體制的變化就是這種前見的組成部分，解釋的過程并不是對過去歷史精神的恢復(fù)，而是本著現(xiàn)有的實際，使歷史和當(dāng)代生活在思想上實現(xiàn)溝通。因此，“當(dāng)一個法官解釋法律時，當(dāng)下的需要最為重要。”[3]“法律的規(guī)范內(nèi)容必須通過它要被應(yīng)用的現(xiàn)存情況來規(guī)定……他（法律工作者）必須承認(rèn)以后所發(fā)生的情況的變化，并因而必須重新規(guī)定法律的規(guī)范作用?！盵4]在這個意義上，我們說通過以應(yīng)用為導(dǎo)向的法律解釋，民法規(guī)范的內(nèi)容實際上一直處于一種漸進(jìn)革命之中，通過法律解釋，法律內(nèi)容有了常新的可能。
蘇永欽先生在《私法自治中的國家強制》一文中也特別強調(diào)了法律解釋方法對于明確條文的含義，特別是明確條文的自治和管制目的的重要意義，通過解釋可以在自治和管制之間劃出一條動態(tài)的界線。他指出“具有政策目的的強制規(guī)范（含強行規(guī)范），目的解釋通常是最重要的方法，必要時得為一定的超法規(guī)擴張，但在尊重私法自治的前提下，更多的時候，需要對法條做目的性的限縮?！盵5]總之，對民法規(guī)范根據(jù)規(guī)范目的進(jìn)行的擴張或者限縮解釋是使規(guī)范含義與時俱進(jìn)的直接措施。
二、法律解釋的前提：民法規(guī)范性質(zhì)的明確
根據(jù)蘇永欽先生的觀點，法律解釋的前提就是要根據(jù)規(guī)范的不同類型尋找出該規(guī)范的“管制目的”或者一般目的，由此解釋者可以從合目的性角度出發(fā)，決定規(guī)范適用的范圍該放大或收縮到哪里。[6]
（一）概括條款與引用性法條
民法典通過什么規(guī)范來將憲法基本權(quán)中的價值、社會中具有支配力的法倫理、明定在其他特別法律中的價值導(dǎo)入呢？一種是不確定法律概念或者概括條款，它們可以作為“社會的或者倫理的價值之媒介”，[7]蘇永欽先生在文章中也列舉了我國臺灣地區(qū)《民法》第72條、第184條作說明，該兩條中所示的公序良俗原則就能夠?qū)⑶笆龅谝?、二類價值導(dǎo)人。另一種是民法上的引用性法條，也轉(zhuǎn)致法條，這類法條“常在其構(gòu)成要件或法律效力的規(guī)定中，引用其他的法條……由法律適用論的觀點論，這種法條具有授權(quán)法院或其他主管機關(guān)為法律補充的功能?！盵8]蘇永欽先生列舉了我國臺灣地區(qū)《民法》的第1條、第71條、第765條等條文作為該種類法條并做說明。通過這兩類法條，民法典就可以有效與憲法、社會經(jīng)濟政治的脈動及其他特別民法做溝通，這也就是民法典的“外接”立法模式，這種模式的立法技術(shù)上的安排就是對應(yīng)上面說的兩類法條：不確定法律概念或者概括條款、引用性法條（或者轉(zhuǎn)致法條）。
另外，民法典在安排這兩類立法技術(shù)時是有一定的價值判斷前提的：即憲法基本權(quán)對應(yīng)的價值只能通過第一類立法技術(shù)來間接影響民事主體之間的利益安排，第二類立法技術(shù)所轉(zhuǎn)致的特別法規(guī)范不包括憲法規(guī)范，即通說采取的是憲法基本權(quán)條款對私法關(guān)系不具有直接規(guī)范效力，而是透過民法的概括條款實現(xiàn)其價值理念。[9]
（二）自治規(guī)范與管制規(guī)范
透過外接模式（主要是我國臺灣地區(qū)《民法》第1條）這條管道進(jìn)入民法典的條文既有自治規(guī)范，又有管制規(guī)范；即使是管制規(guī)范也必須根據(jù)規(guī)范的目的（功能）進(jìn)行解釋，也保留了權(quán)衡自治和管制理念的空間。
以私法自治為核心，經(jīng)由外接導(dǎo)入的特別民法具有下列類型：[10]第一，外接于民法典的自治規(guī)范，這主要是純粹基于立法技術(shù)考量的商事單行法，其功能是拓展了私法自治的空間；第二，作為管制輔助工具的自治規(guī)范，這類規(guī)范實際上是通過給私權(quán)主體一個利益的誘導(dǎo)，來間接實現(xiàn)公益的目標(biāo)，比如懲罰性損害賠償制度，在這類“任何原告勝訴的消費者訴銷售者的訴訟中，受詐欺的消費者不僅可以收回法律費用，而且還應(yīng)得到一筆罰金，以鼓勵訴訟。”[11]第三，從實體內(nèi)容上導(dǎo)正自治的民事規(guī)范，比如在消費者保護(hù)和勞工保護(hù)中，立法者會基于弱式意義上的平等對待在權(quán)利分配上做有利于弱勢一方的安排，比如正在討論修改中的消費者權(quán)益保護(hù)法是否應(yīng)該加入猶豫期制度，這就是對消費者加強保護(hù)的實體安排；當(dāng)然這類規(guī)范背后還可能對應(yīng)一個混合性規(guī)范，即與立法安排相比更有利于弱者保護(hù)時，該規(guī)范屬于補充性任意性規(guī)范，與立法安排更不利于弱者保護(hù)時，該規(guī)范屬于強制性規(guī)范。第四，從程序上導(dǎo)正自治的民事規(guī)范，比如我國《物權(quán)法》第77 條對住宅商用需要利害關(guān)系業(yè)主同意的規(guī)定就是賦予私權(quán)主體通過一個表決程序進(jìn)行一項決議行為，從而對住宅房屋的用途變更問題做出安排。
就自治規(guī)范和管制規(guī)范的關(guān)系而言，其背后對應(yīng)的就是私法自治和國家強制之間的關(guān)系。蘇永欽先生認(rèn)為：“當(dāng)事人的意思自由只是在國家設(shè)定的高低不同的柵欄中流動，私法自治的領(lǐng)域，事實上自始充滿了各種國家強制?！盵12]我們承認(rèn)現(xiàn)代的私法自治和國家管制從來都不是壁壘分明的，但是仍然應(yīng)該本著自治為主和為優(yōu)的理念定位，現(xiàn)實中的立法安排不是給自治太多而是給自治太少。正因為此，蘇永欽先生在后文中也提出了民法按規(guī)范解釋的一項基本原則“有疑義，從自治” （前提是管制規(guī)范的管制目的不能明確）。所以更形象的說法不是自治在管制圍起的柵欄內(nèi)流動，而是在自治的大地上，管制謹(jǐn)慎地進(jìn)行必要的圈地運動，圈地之外的廣大土地都任由自治馳騁流動。當(dāng)然或許在民法的不同部門法中自治和管制的空間可能會不同，比如合同法中就是自治中有管制，物權(quán)法中可能管制規(guī)范多點，但物權(quán)法定中也有很多意思自治的空間。
（三）自治規(guī)范與管制規(guī)范的再細(xì)分
管制規(guī)范對自治規(guī)范的限制程度是各不相同的，管制規(guī)范本身有一個再分類的問題。同樣，自治規(guī)范中也存在一個層次性，這主要是根據(jù)自治規(guī)范的功能不同做的區(qū)分。
有些自治規(guī)范具有蘇文所說的三項功能，即節(jié)省交易成本、提高裁判的可預(yù)見性、提供交易的選擇等，這些規(guī)范對應(yīng)的主要是補充性的任意性規(guī)范；有些任意性規(guī)范則會在當(dāng)事人的意思不明確的時候發(fā)揮對交易風(fēng)險進(jìn)行公平安排的替代功能，這些規(guī)范對應(yīng)的就是解釋性任意性規(guī)范。這兩類規(guī)范，一者積極促成自治，另一者消極制衡自治。蘇文指出了這兩類規(guī)范功能的不同，但是沒有對兩類規(guī)范做進(jìn)一步的理論上的抽象歸納。
就管制規(guī)范而言，在自治為主為優(yōu)的定位下，管制只不過是為了支撐自治而存在。對管制規(guī)范，應(yīng)當(dāng)結(jié)合管制規(guī)范背后對應(yīng)的利益類型和其在不同利益之間取舍排序的不同功能定位做不同的分析。一類屬于強制性規(guī)范，是應(yīng)為某種行為的規(guī)定，當(dāng)事人不得不為該種行為；另一類是禁止性規(guī)范，是禁止為某類行為的規(guī)范，當(dāng)事人不得為該種行為。在這兩類規(guī)范的識別上，形式的識別方法往往會產(chǎn)生誤導(dǎo)，因為法律條文經(jīng)常喜歡無規(guī)律地采用“不得”、“應(yīng)當(dāng)”、“必須”、“禁止”等表述，這樣法律規(guī)范定性就很可能出現(xiàn)很大的混亂。蘇文在這個分類上又開拓出權(quán)限規(guī)范這種類型，我們認(rèn)為其權(quán)限規(guī)范所對應(yīng)的其實就是補充性任意性的規(guī)范，當(dāng)事人可以做與法律規(guī)范不同的安排（如我國臺灣地區(qū)《民法》第777條）。真正的權(quán)限規(guī)范對應(yīng)處分行為的權(quán)限時，實際上就是國內(nèi)學(xué)者所說的倡導(dǎo)性規(guī)范，因為我們沒有采納所謂的處分行為和負(fù)擔(dān)行為的分類，所以權(quán)限規(guī)范的說法比較生硬，結(jié)合我們理論繼受上的特點，對該類規(guī)范做倡導(dǎo)性規(guī)范的定位（如我國《合同法》第 132條）在解釋論上是合適的、也堅持了我們學(xué)說繼受的傳統(tǒng)。就禁止性規(guī)范而言，臺灣地區(qū)最高法院所解釋出來的取締規(guī)定和效力規(guī)定的分類可以與我們國內(nèi)通稱的管理性禁止性規(guī)范和效力性禁止性規(guī)范做對應(yīng)，不同的是我們的說法更能體現(xiàn)其禁止性規(guī)范的歸類。
民法規(guī)范性質(zhì)的不同歸類對于認(rèn)定法律行為的不同性質(zhì)具有很大的影響。比如我國臺灣《債法》修改前后一直有對懸賞廣告性質(zhì)的爭論。[13]蘇永欽先生認(rèn)為，我國臺灣地區(qū)《民法》對懸賞廣告的法律規(guī)范實際上屬于任意性規(guī)范，因此當(dāng)事人之間到底是采用合同說還是單方行為說均可，與法律安排不一致的自治安排仍屬有效。當(dāng)然法律規(guī)范在有名之債的定性安排上應(yīng)該盡量符合社會大眾的典型行為模式，以盡可能縮短與民眾價值判斷上的差距，這樣以來就能最大程度地減少解釋當(dāng)事人主觀意思的麻煩。倘若把立法的安排解釋為強制性規(guī)范，則與立法安排不同的當(dāng)事人行為可能就會被解釋為無效，不同的解釋結(jié)果對當(dāng)事人間利益的影響不同。當(dāng)然這里解釋為任意性規(guī)范主要是因為該爭論涉及的主要是私法當(dāng)事人雙方之間的私的利益爭論，與公共利益無關(guān)。
（四）自治規(guī)范是裁判法？管制規(guī)范是行為法？
蘇永欽先生在法律規(guī)范的性質(zhì)劃分上還有一個重要觀點是：“表現(xiàn)在法律上，自治規(guī)范和管制規(guī)范，一為裁判法、技術(shù)法，一為行為法、政策法，即有其本質(zhì)的不同?！盵14]
我們認(rèn)為該種遽然的對應(yīng)不甚妥當(dāng)。一方面，在這里不能望文生義地認(rèn)為行為規(guī)范所規(guī)定者僅與命令規(guī)定（強制性規(guī)定）或者禁止規(guī)定有關(guān)。所謂的行為規(guī)范是指， “若在于要求受規(guī)范之人趨向于它們而為行為，則它們便是行為規(guī)范?！薄靶袨橐?guī)范不限于那些命令作為或者不作為的規(guī)定……法律規(guī)定同樣可以也可以透過法律上利益之賦予，來引導(dǎo)人們決定是否從事該規(guī)定所欲引導(dǎo)之作為或者不作為?！睆倪@個角度看，自治規(guī)范同樣可以以公平效果的安排誘導(dǎo)當(dāng)事人采取法律的[15]價值判斷，倡導(dǎo)性規(guī)范（權(quán)限規(guī)范）同樣可以提倡誘導(dǎo)當(dāng)事人采取特定的做法。所以將行為規(guī)范完全限定于管制規(guī)范的看法是不妥當(dāng)?shù)摹Ａ硪环矫?，“由于裁判機關(guān)在進(jìn)行裁判時，當(dāng)然必須以行為規(guī)范為其裁判的標(biāo)準(zhǔn)，故行為規(guī)范在規(guī)范邏輯上當(dāng)同時為裁判規(guī)范。若行為規(guī)范不同時為裁判規(guī)范，則行為規(guī)范所預(yù)示之法律效力不能貫徹于裁判中，從而失去命令或引導(dǎo)之作為或不作為的功能?！彼?，既然行為規(guī)范同時為裁判規(guī)范，則蘇文所言的裁判規(guī)范與行為規(guī)范遽然二分的做法也是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>
總之，在行為規(guī)范和裁判規(guī)范的分類上，我們的立場是：自治規(guī)范和裁判規(guī)范都可以為行為規(guī)范，行為規(guī)范在邏輯上同時為裁判規(guī)范。
三、結(jié)論
民法典長盛不衰的秘訣之一在于法律適用中民法解釋方法的妥當(dāng)運用，而不同解釋方法的選擇又以明確民法規(guī)范的性質(zhì)為前提，不同民法規(guī)范所對應(yīng)的不同規(guī)范目的在民法解釋中處于主導(dǎo)地位。[16]通過民法規(guī)范的引致或者概括條款安排，民法典以維持形式中立的立法技術(shù)保證了民法外的各種價值判斷的順利導(dǎo)人，這是民法價值中立的核心含義，這種立法技術(shù)上的安排也是民法典長盛不衰的秘訣之二。
注釋:
[1]2001年11月26日的《債法現(xiàn)代化法》才對民法典的核心部分做出了重大修改。
[2]（德）魏德士：《法理學(xué)》，丁曉春、吳越譯，法律出版社2005年版，第18—19頁，第282—284頁。
[3]（美）帕特里夏·奧坦伯德·約翰遜：《伽達(dá)默爾》，何衛(wèi)平譯，中華書局2003年第1版，第45頁。
[4]（德）漢斯一格奧爾格·伽達(dá)默爾：《真理與方法——哲學(xué)詮釋學(xué)的基本特征（詮釋學(xué)I）》，洪漢鼎譯，商務(wù)印書館2007年修訂譯本第444頁。
[5]蘇永欽：《私法自治中的國家強制》，中國法制出版社2005年版，第72頁。該文中所指的強行性規(guī)范對應(yīng)國內(nèi)學(xué)者所言的禁止性規(guī)范，臺灣地區(qū)最高法院所區(qū)分的“取締規(guī)定”和“效力規(guī)定”相當(dāng)于國內(nèi)學(xué)者所說的“管理性禁止性規(guī)范”和“效力性禁止性規(guī)范”；該文所指的強制性規(guī)范（或者說權(quán)限規(guī)范），國內(nèi)學(xué)者對應(yīng)命名為“倡導(dǎo)性規(guī)范”，如我國《合同法》第132條。
[6]參見蘇永欽：《私法自治中的國家強制》，中國法制出版社2005年版，第63—64頁。
[7]黃茂榮：《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》（第五版），法律出版社2007年版，第383頁。
[8]黃茂榮：《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》（第五版），法律出版社2007年版，第172頁。
[9]參見王澤鑒：《民法總則》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第278—279頁。
[10]參見蘇永欽：《私法自治中的國家強制》，中國法制出版社2005年版，第17—21頁。
[11]（美）理查德．A．波斯納：《法律的經(jīng)濟分析》（上），中國大百科全書出版社1999年版，第487頁。
[12]蘇永欽：《私法自治中的國家強制》，中國法制出版社2005年版，第24頁。
[13]國內(nèi)法院判決中對懸賞廣告主要采取“單方允諾”的處理態(tài)度。參見“李珉訴朱晉華、李紹華懸賞廣告酬金糾紛上訴案”，“吳慈東訴岳陽醫(yī)院給付懸賞廣告報酬糾紛再審案”。
2.由于對司法鑒定服務(wù)機構(gòu)行為進(jìn)行了規(guī)范化，法制化管理，不僅方便群眾，而且也避免鑒定人以前到個別司法機關(guān)內(nèi)設(shè)鑒定機構(gòu)進(jìn)行鑒定而不被法院采信現(xiàn)象的出現(xiàn)，也避免鑒定當(dāng)事人重復(fù)鑒定，多頭鑒定，減輕了他們經(jīng)濟和精神上的負(fù)擔(dān)。在社會樹立了良好的司法鑒定形象，充分發(fā)揮了司法鑒定在實現(xiàn)司法公正和維護(hù)社會和諧穩(wěn)定中的重要作用。
我校自2002年起實施了以按文理大類不分專業(yè)招生為特點的學(xué)分制改革。在改革過程中，學(xué)校緊緊圍繞學(xué)分制改革的實際情況，參照國內(nèi)外高校學(xué)分制改革的經(jīng)驗，探索制定了一整套個性化、人性化、多樣化的教學(xué)管理制度，以規(guī)范化的教學(xué)管理為學(xué)生構(gòu)建學(xué)生個性發(fā)展平臺，促進(jìn)了學(xué)生的全面發(fā)展。
一、制度建設(shè)以法律優(yōu)先
學(xué)校的管理制度是國家的法律法規(guī)在學(xué)校的延伸和細(xì)化，應(yīng)遵循法律優(yōu)先的原則。作為學(xué)校管理制度體系的一部分，教學(xué)管理制度指導(dǎo)和規(guī)范著學(xué)校的教學(xué)工作，與每一個學(xué)生的切身利益息息相關(guān)，是依法治校、以法治學(xué)在學(xué)校管理中的具體體現(xiàn)。因此，在制定制度時必須正確處理好與國家法律法規(guī)之間下位與上位的關(guān)系，所制定的制度不能越位，不能超越國家的法律法規(guī)，要在國家法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)根據(jù)學(xué)校的實際情況能動地行使職權(quán)。
隨著高校招生制度、就業(yè)制度及收費制度的改革，高校與學(xué)生之間的關(guān)系不再是純粹的管理者與被管理者之間的關(guān)系。學(xué)生自主擇業(yè)、繳費上學(xué)，學(xué)生與學(xué)校之間多了一層契約式的關(guān)系，學(xué)校向?qū)W生提供的教育服務(wù)質(zhì)量及進(jìn)行的教育管理受到了學(xué)生家長及社會各界的普遍關(guān)注，學(xué)生本人的法律意識及維權(quán)意識也大大增強，學(xué)生與學(xué)校之間關(guān)于畢業(yè)證、學(xué)位證及學(xué)籍管理等方面的法律糾紛越來越多，學(xué)校敗訴的現(xiàn)象常有發(fā)生。究其原因可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)校的許多教學(xué)管理制度仍有濃重的強制性色彩，有些制度陳舊、不健全，不能覆蓋學(xué)校與學(xué)生的全部法律關(guān)系，有些工作程序不符合法律規(guī)定，有些制度甚至違背或超越了國家的法律法規(guī)。
我校在實施學(xué)分制改革的過程中十分重視教學(xué)管理制度的法制化建設(shè)，根據(jù)國家的相關(guān)規(guī)定對教學(xué)管理制度進(jìn)行了多次修訂，在學(xué)生注冊、繳費、考試、畢業(yè)等環(huán)節(jié)中進(jìn)一步明確了學(xué)校與學(xué)生之間各自的權(quán)利與義務(wù)。如根據(jù)我校原來頒發(fā)的《學(xué)士學(xué)位授予細(xì)則》，“在校期間受記過及以上處分者，不授予學(xué)士學(xué)位”。這一規(guī)定不符合《中華人民共和國學(xué)位條例暫行實施辦法》中有關(guān)學(xué)位授予條件的規(guī)定，我們將其修訂為“在校期間因考試作弊受記過及以上處分者，不授予學(xué)士學(xué)位”。學(xué)業(yè)道德是學(xué)生“從事科學(xué)研究工作的初步能力”之一，考試作弊則說明學(xué)生的學(xué)業(yè)道德達(dá)不到要求，該規(guī)定首次將學(xué)業(yè)道德納入學(xué)生的學(xué)業(yè)能力范圍內(nèi)并體現(xiàn)在學(xué)位授予條例中。另外在原來的學(xué)籍管理規(guī)定中，學(xué)生“課程考核不合格，一律重修”。根據(jù)教育部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部《關(guān)于做好2005年高等學(xué)校收費工作有關(guān)問題的通知》，學(xué)校不得收取重修費等費用。我們在修訂學(xué)籍管理規(guī)定時增加了關(guān)于二次考核的有關(guān)條款，“學(xué)生課程考核不合格，可以申請參加二次考核。二次考核不合格必須重新學(xué)習(xí)該門課程”。二次考核給予那些由于種種原因第一次考核成績不合格的學(xué)生第二次機會，允許他們經(jīng)過一個假期的復(fù)習(xí)之后參加二次考核，學(xué)校不收取任何費用。該規(guī)定填補了原來制度的空白點，促使學(xué)校和學(xué)生雙方根據(jù)國家的規(guī)定履行各自的義務(wù)，行使各自權(quán)利。
二、以人為本，構(gòu)建學(xué)生，個性發(fā)展平臺
著名管理心理學(xué)家雪恩(E．H．Schein)在其《組織心理學(xué)》一書中提出了關(guān)于“自動人”的假設(shè)，他認(rèn)為人是自主的、勤奮的，人的最高層次的需要是自我實現(xiàn)的需要。所謂自我實現(xiàn)，就是指人的潛能得到充分發(fā)揮。以此為基本假設(shè)提出的以人為本的管理理念強調(diào)管理者應(yīng)該通過創(chuàng)設(shè)良好的環(huán)境與條件，通過內(nèi)在的激勵因素，調(diào)動被管理者的積極性與主動性，促進(jìn)被管理者的潛能得以表現(xiàn)和發(fā)展，滿足被管理者自我實現(xiàn)的需要?！耙匀藶楸尽惫芾砝砟钆c19世紀(jì)美國哈佛大學(xué)校長艾略特(Charles W．Eliot)在哈佛大學(xué)倡導(dǎo)并實施的學(xué)分制教學(xué)管理理念有異曲同工之處。艾略特認(rèn)為人的素質(zhì)、能力等有差異，學(xué)校應(yīng)充分滿足和發(fā)展每個學(xué)生的愛好和特殊才能。學(xué)分制的實施給學(xué)生提供更多的自主選擇的機會，學(xué)生通過自主設(shè)計學(xué)習(xí)內(nèi)容與學(xué)習(xí)進(jìn)程，在學(xué)習(xí)上有了更多的自主性和選擇性，學(xué)生可以根據(jù)自己的成績與意愿選擇學(xué)院與專業(yè)、自主選擇學(xué)習(xí)時間、課程與學(xué)習(xí)年限，學(xué)生還可以根據(jù)個人興趣、就業(yè)需求及社會發(fā)展的需要通過修讀輔修專業(yè)、雙專業(yè)、雙學(xué)位等形式來組建合理的知識結(jié)構(gòu)。因此，實施學(xué)分制改革本身就體現(xiàn)了“以人為本”管理思想。
我校的學(xué)分制改革以“按文理大類招生”為特色，學(xué)生不再被錄取到學(xué)院、專業(yè)，入學(xué)后第一年按文、理大類兩個平臺進(jìn)行學(xué)習(xí)，這一管理模式為學(xué)生自主設(shè)計、自我發(fā)展提供了更為廣闊的空間。我們提出了“為確有所長的學(xué)生提供自主選擇學(xué)院、專業(yè)的機會；為學(xué)業(yè)優(yōu)秀的學(xué)生提供提前畢業(yè)的機會：為學(xué)有余力的學(xué)生提供修讀第二專業(yè)的機會；為興趣廣泛的學(xué)生提供自由選課的機會；為能力稍弱的學(xué)生提供延長學(xué)習(xí)時間的機會”的思路，努力創(chuàng)造學(xué)生的個性培養(yǎng)環(huán)境，使所有不同能力、不同愛好、不同志向的學(xué)生都能夠找到適合自己發(fā)展的環(huán)境，以此促進(jìn)學(xué)生潛能的充分發(fā)揮。根據(jù)這一管理思路，我們建立了相應(yīng)的學(xué)生學(xué)習(xí)管理制度體系，引導(dǎo)并規(guī)范學(xué)生在發(fā)展個性的同時順利完成學(xué)業(yè)。學(xué)習(xí)能力強的學(xué)生如果在兩年內(nèi)修完教學(xué)計劃所規(guī)定的總學(xué)分?jǐn)?shù)的70％，可以申請?zhí)崆爱厴I(yè)；學(xué)生提前修讀課程，可以根據(jù)提前修讀的有關(guān)規(guī)定、程序及要求辦理提前修讀手續(xù)；學(xué)生提前修讀的課程與正常修讀的課程發(fā)生沖突時可以經(jīng)過任課教師及所在學(xué)院的批準(zhǔn)免聽部分課程。學(xué)有余力，興趣廣泛的學(xué)生可以在第一學(xué)年確定學(xué)院或?qū)I(yè)之后申請修讀第二專業(yè)或第二學(xué)位，同時“第一專業(yè)達(dá)不到畢業(yè)要求，第二專業(yè)不予畢業(yè)”，的規(guī)定從制度上對學(xué)生的學(xué)習(xí)質(zhì)量做出了約束。在制度的設(shè)計與制定過程中，我們也充分地考慮到了學(xué)習(xí)能力較弱的學(xué)生。在課程考核環(huán)節(jié)中增加了學(xué)生“可以申請參加二次考核”的條款：在學(xué)籍管理中增加了“學(xué)業(yè)警告”的實施細(xì)則，對每學(xué)期未達(dá)到學(xué)分要求的學(xué)生提出警告。如果被學(xué)業(yè)警告的學(xué)生在一學(xué)期之內(nèi)通過自己的努力，獲得所規(guī)定的學(xué)分，可以免除休學(xué)、退學(xué)的處理；對于連續(xù)兩次因受學(xué)業(yè)警告退學(xué)的學(xué)生給予一次“試讀”的機會，學(xué)生在試讀期應(yīng)修課程考核全部合格，可以恢復(fù)學(xué)籍。這樣，制度與制度之間環(huán)環(huán)相扣，既具有指導(dǎo)性，又具有約束性，保證了學(xué)生的學(xué)習(xí)水平與學(xué)習(xí)質(zhì)量，最大限度地滿足了學(xué)生自我發(fā)展、自我設(shè)計的要求。
三、將精益化管理思想貫穿制度的始終
精益化管理是D．Roos、J．P．Womack和D．Jones等
人在1990年提出來的企業(yè)管理理念，其核心內(nèi)容是以人為中心，低成本、高效率、高質(zhì)量地實施準(zhǔn)時化生產(chǎn)，消除生產(chǎn)過程中的一切浪費，以最少的資源投入，創(chuàng)造出盡可能多的價值；同時所有和生產(chǎn)相關(guān)的活動都要具有經(jīng)濟性，產(chǎn)生效益。
將精益化管理理念運用于教育教學(xué)管理中是教學(xué)改革的發(fā)展趨勢之一。過去的教學(xué)管理制度往往是管理者根據(jù)自己的管理思路從“管”的角度出發(fā)制定的，制度內(nèi)容帶有許多強制性色彩，制度表述中常有“必須……”、“不能……”、“否則……”等表達(dá)方式。我們在教學(xué)管理制度的制定與修訂過程中時刻注意運用精益化管理的理念，根據(jù)精益化管理“精細(xì)”、“有益”“可操作”的原則，從分析教學(xué)管理過程入手，以“如果學(xué)生需要……，他可以……”為主線，制定符合實際需要、操作性強的管理制度，使制度目標(biāo)清楚、操作規(guī)范、指示性強，學(xué)生在辦理相關(guān)事務(wù)時減少了不必要的環(huán)節(jié)，部門工作效率得到了極大提高，實現(xiàn)了用制度手段、程序手段及信息手段對教學(xué)過程的有效管理。
學(xué)分制條件下學(xué)生打破了原來班級與年級甚至專業(yè)的界限，可以自主選擇課程、上課時間和上課教師；可以根據(jù)自己的學(xué)習(xí)能力，選擇提前修讀課程、攻讀第二專業(yè)、提前畢業(yè)或推遲畢業(yè)；學(xué)生還可以根據(jù)自己的實際情況選擇休學(xué)或停學(xué)等等。這使教學(xué)管理內(nèi)容更加復(fù)雜，對管理規(guī)范化的要求更高。我們以學(xué)生學(xué)籍管理規(guī)定為綱領(lǐng)性文件，在學(xué)生選課、考試、提前修讀課程、提前畢業(yè)、推遲畢業(yè)、修讀第二專業(yè)等各個學(xué)習(xí)環(huán)節(jié)制定了一系列實施細(xì)則與流程式表格，對每一個環(huán)節(jié)都詳細(xì)地規(guī)定了實施時間、工作程序和工作要求，做到每一項工作都有章可循，每一件事情都有法可依，共形成執(zhí)行細(xì)則10個，申請表格10個，工作流程13個，涵蓋了學(xué)生在校學(xué)習(xí)的全過程，為實現(xiàn)規(guī)范化管理提供了有力的制度保證。
四、加強制度執(zhí)行力度，實現(xiàn)規(guī)范化管理
