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第二章 管轄
第三章 回避
第四章 證據(jù)
第五章 期間與送達
第六章 簡易程序
第七章 調(diào)查取證
第一節(jié) 一般規(guī)定
第二節(jié) 受案
第三節(jié) 詢問
第四節(jié) 勘驗、檢查
第五節(jié) 鑒定
第六節(jié) 辨認
第七節(jié) 證據(jù)保全
第八章 聽證程序
第一節(jié) 一般規(guī)定
第二節(jié) 聽證人員和聽證參加人
第三節(jié) 聽證的告知、申請和受理
第四節(jié) 聽證的舉行
第九章 行政處理決定
第一節(jié) 行政處罰的適用
第二節(jié) 行政處理的決定
第十章 治安調(diào)解
第十一章 涉案財物的管理和處理
第十二章 執(zhí)行
第一節(jié) 一般規(guī)定
第二節(jié) 罰款的執(zhí)行
第三節(jié) 行政拘留的執(zhí)行
第四節(jié) 其他處理決定的執(zhí)行
第十三章 涉外行政案件的辦理
第十四章 案件終結(jié)
第十五章 附則
第一章 總 則
第一條 為了規(guī)范公安機關(guān)辦理行政案件程序,保障公安機關(guān)在辦理行政案件中正確履行職責(zé),保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政強制法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》等有關(guān)法律、行政法規(guī),制定本規(guī)定。
第二條 本規(guī)定所稱行政案件,是指公安機關(guān)依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定對違法行為人決定行政處罰以及強制隔離戒毒、收容教育等處理措施的案件。
本規(guī)定所稱公安機關(guān),是指縣級以上公安機關(guān)、公安派出所、依法具有獨立執(zhí)法主體資格的公安機關(guān)業(yè)務(wù)部門以及出入境邊防檢查站。
第三條 辦理行政案件應(yīng)當(dāng)以事實為根據(jù),以法律為準(zhǔn)繩。
第四條 辦理行政案件應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公開、及時的原則,尊重和保障人權(quán),保護公民的人格尊嚴。
第五條 辦理行政案件應(yīng)當(dāng)堅持教育與處罰相結(jié)合的原則,教育公民、法人和其他組織自覺守法。
第六條 辦理未成年人的行政案件,應(yīng)當(dāng)根據(jù)未成年人的身心特點,保障其合法權(quán)益。
第七條 辦理行政案件,在少數(shù)民族聚居或者多民族共同居住的地區(qū),應(yīng)當(dāng)使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫恼Z言進行詢問。對不通曉當(dāng)?shù)赝ㄓ谜Z言文字的當(dāng)事人,應(yīng)當(dāng)為他們提供翻譯。
第八條 公安機關(guān)人民警察在辦案中玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權(quán)、索取或者收受他人財物的,依法給予處分;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。
第二章 管 轄
第九條 行政案件由違法行為地的公安機關(guān)管轄。由違法行為人居住地公安機關(guān)管轄更為適宜的,可以由違法行為人居住地公安機關(guān)管轄,但是涉及、、賭博、的案件除外。
移交違法行為人居住地公安機關(guān)管轄的行政案件,違法行為地公安機關(guān)在移交前應(yīng)當(dāng)及時收集證據(jù),并配合違法行為人居住地公安機關(guān)開展調(diào)查取證工作。
第十條 幾個公安機關(guān)都有權(quán)管轄的行政案件,由最初受理的公安機關(guān)管轄。必要時,可以由主要違法行為地公安機關(guān)管轄。
第十一條 對管轄權(quán)發(fā)生爭議的,報請共同的上級公安機關(guān)指定管轄。
對于重大、復(fù)雜的案件,上級公安機關(guān)可以直接辦理或者指定管轄。
上級公安機關(guān)直接辦理或者指定管轄的,應(yīng)當(dāng)書面通知被指定管轄的公安機關(guān)和其他有關(guān)的公安機關(guān)。
原受理案件的公安機關(guān)自收到上級公安機關(guān)書面通知之日起不再行使管轄權(quán),并立即將案卷材料移送被指定管轄的公安機關(guān)或者辦理的上級公安機關(guān),及時書面通知當(dāng)事人。
第十二條 鐵路公安機關(guān)管轄列車上,火車站工作區(qū)域內(nèi),鐵路系統(tǒng)的機關(guān)、廠、段、所、隊等單位內(nèi)發(fā)生的行政案件,以及在鐵路線上放置障礙物或者損毀、移動鐵路設(shè)施等可能影響鐵路運輸安全、盜竊鐵路設(shè)施的行政案件。
交通公安機關(guān)管轄港航管理機構(gòu)管理的輪船上、港口、碼頭工作區(qū)域內(nèi)和港航系統(tǒng)的機關(guān)、廠、所、隊等單位內(nèi)發(fā)生的行政案件。
民航公安機關(guān)管轄民航管理機構(gòu)管理的機場工作區(qū)域以及民航系統(tǒng)的機關(guān)、廠、所、隊等單位內(nèi)和民航飛機上發(fā)生的行政案件。
國有林區(qū)的森林公安機關(guān)管轄林區(qū)內(nèi)發(fā)生的行政案件。
海關(guān)緝私機構(gòu)管轄阻礙海關(guān)緝私警察依法執(zhí)行職務(wù)的治安案件。
第十三條 公安機關(guān)和軍隊互涉公安行政案件的管轄分工由公安部和中國總政治部另行規(guī)定。
第三章 回 避
第十四條 公安機關(guān)負責(zé)人、辦案人民警察有下列情形之一的,應(yīng)當(dāng)自行提出回避申請,案件當(dāng)事人及其法定人有權(quán)要求他們回避:
(一)是本案的當(dāng)事人或者當(dāng)事人近親屬的;
(二)本人或者其近親屬與本案有利害關(guān)系的;
(三)與本案當(dāng)事人有其他關(guān)系,可能影響案件公正處理的。
第十五條 公安機關(guān)負責(zé)人、辦案人民警察提出回避申請的,應(yīng)當(dāng)說明理由。
第十六條 辦案人民警察的回避,由其所屬的公安機關(guān)決定;公安機關(guān)負責(zé)人的回避,由上一級公安機關(guān)決定。
第十七條 當(dāng)事人及其法定人要求公安機關(guān)負責(zé)人、辦案人民警察回避的,應(yīng)當(dāng)提出申請,并說明理由。口頭提出申請的,公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)記錄在案。
第十八條 對當(dāng)事人及其法定人提出的回避申請,公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到申請之日起二日內(nèi)作出決定并通知申請人。
第十九條 公安機關(guān)負責(zé)人、辦案人民警察具有應(yīng)當(dāng)回避的情形之一,本人沒有申請回避,當(dāng)事人及其法定人也沒有申請其回避的,有權(quán)決定其回避的公安機關(guān)可以指令其回避。
第二十條 在行政案件調(diào)查過程中,鑒定人和翻譯人員需要回避的,適用本章的規(guī)定。
鑒定人、翻譯人員的回避,由指派或者聘請的公安機關(guān)決定。
第二十一條 在公安機關(guān)作出回避決定前,辦案人民警察不得停止對行政案件的調(diào)查。
作出回避決定后,公安機關(guān)負責(zé)人、辦案人民警察不得再參與該行政案件的調(diào)查和審核、審批工作。
第二十二條 被決定回避的公安機關(guān)負責(zé)人、辦案人民警察、鑒定人和翻譯人員,在回避決定作出前所進行的與案件有關(guān)的活動是否有效,由作出回避決定的公安機關(guān)根據(jù)案件情況決定。
第四章 證 據(jù)
第二十三條 可以用于證明案件事實的材料,都是證據(jù)。公安機關(guān)辦理行政案件的證據(jù)包括:
(一)物證;
(二)書證;
(三)被侵害人陳述和其他證人證言;
(四)違法嫌疑人的陳述和申辯;
(五)鑒定意見;
(六)勘驗、檢查、辨認筆錄,現(xiàn)場筆錄;
(七)視聽資料、電子數(shù)據(jù)。
簡易程序是基層人民法院審理簡單民事案件或者某些簡單輕微刑事案件所適用的較普通程序簡便易行的一種審判程序。其意義在于能夠極大地方便當(dāng)事人訴訟和人民法院審判案件，提高法院辦案效率，減輕當(dāng)事人訟累。
民事訴訟中，簡易程序與普通程序相比，有如下特點：一是起訴方式簡便。原告可以口頭起訴，不附加任何條件和限制，而普通程序中，原告只有在書寫訴狀確有困難時，才允許口頭起訴；二是受理程序簡便。雙方當(dāng)事人可以同時到基層人民法院或者它的派出法庭，請求解決糾紛，審判人員認為符合起訴條件的可以當(dāng)即受理，而按普通程序的規(guī)定，法院接到原告的訴狀后，有7日的立案審查期；三是傳喚當(dāng)事人、證人的方式簡便?？梢杂秒娫挕⒖陬^、托人捎信等靈活方式傳喚或通知，也不受在開庭3日前通知當(dāng)事人和其他訴訟參與人的時間限制；四是實行獨任制，即由審判員一人獨任審理案件，而不必由審判員或?qū)徟袉T和陪審員組成合議庭進行；五是審理程序簡便。如對案件可以隨到隨審，不一定要開庭公告，對法庭調(diào)查、法庭辯論兩大步驟不必嚴格劃分，也不受先后順序的限制；六是審結(jié)期限較短，應(yīng)在立案之日起3個月內(nèi)審結(jié)，而普通程序則為6個月。
二、在行政訴訟中設(shè)置簡易程序的可行性
1、行政案件自身的特點，使簡易程序的設(shè)置可行
行政案件雖然錯綜復(fù)雜，但也有難易、繁簡之分，如一律適用普通程序，通過煩瑣嚴密的訴訟程序來查明案件事實，有時實屬多余。民事、刑事案件可以區(qū)分難易、繁簡情況而分別適用不同的程序來審理，顯然行政案件也可以照之行事，這也符合矛盾的特殊性原理，即具體問題具體分析具體處理。
2、設(shè)置簡易程序是司法實踐的要求
行政案件一律適用普通程序?qū)徖?，在有些時候，拖延了訴訟，造成了人、財、物力的浪費，使當(dāng)事人對冗長的審判程序感到厭倦，審判人員也感覺是個累贅，都希望對一些簡單的行政案件能適用簡便易行的程序迅速進行處理。因此，在行政訴訟中設(shè)置簡易程序也是司法實踐的要求。
3、簡易程序是我國人民司法工作的優(yōu)良傳統(tǒng)和成功經(jīng)驗的總結(jié)
早在時期創(chuàng)立的“馬錫五審判方式”，就以訴訟程序簡單方便而深受廣大群眾的歡迎，在以后各個時期的司法實踐中，我國不斷發(fā)展和完善了簡便易行的訴訟程序制度，并且在民事、刑事訴訟中正式作出了規(guī)定。實踐證明，這一規(guī)定完全符合我國司法實際，取得了很好的效果。行政訴訟雖然有其自身獨特的特點，但與民事、刑事訴訟也有許多共同之處，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第九十七條就明確規(guī)定“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定”。因此，在行政訴訟中設(shè)置簡易程序，也應(yīng)當(dāng)是可行的，行政訴訟也應(yīng)當(dāng)繼承和發(fā)揚盡量適用簡便易行的訴訟程序解決糾紛這一優(yōu)良傳統(tǒng)和作法。
4、簡易程序是追求公正與效率的必然要求
公正與效率是人民法院審判工作永恒的主題。自《行政訴訟法》頒布實施以來，起訴到法院的行政案件逐年增多，而行政司法資源卻相對有限，無法與行政案件數(shù)量的遞增速度同步。在這種情況下，要進一步提高審判工作效率，就必須從訴訟經(jīng)濟的角度出發(fā)，運用程序分流原理，針對不同類型案件，創(chuàng)設(shè)不同的訴訟程序。而簡易程序通過對審判組織、審判準(zhǔn)備工作、庭審程序等方面的簡化，使整個案件的處理所耗費的時間、人力、物力大為減少，從而在整體上能夠提高司法效率。在追求司法公正方面，簡易程序雖然是一個獨立的審判程序，但它對于普通程序有扶助的功能，它可以使有限的司法資源更多的用于普通程序?qū)徖戆讣?，有助于普通程序所追求的程序公正目?biāo)的實現(xiàn)。同時，簡易程序本身也包含了公正價值，可以說，無論是哪一方當(dāng)事人均有希望盡快從訴訟中解脫出來及早獲得正義、公正的基本需求，“遲來的正義為非正義”，而簡易程序恰恰通過對審理程序、審理期限的縮短，使案件得以及時處理，滿足了當(dāng)事人的這一需求。因此，簡易程序能夠使效率與公正這兩大司法價值目標(biāo)得到較好的平衡和兼顧。
三、行政訴訟中簡易程序的設(shè)置
鑒于行政案件在性質(zhì)上與民事、刑事案件有所差別，在行政訴訟中設(shè)置簡易程序時應(yīng)與民事、刑事訴訟中的簡易程序有所不同，以適應(yīng)行政案件自身的特點。一是在起訴方式上，應(yīng)要求原告提出書面訴狀，只有在書寫書面訴狀確有困難時，才可以口頭起訴，由審判人員或書記員制作筆錄，并由原告簽名或蓋章；二是在受理方式上，如果經(jīng)審判人員或有關(guān)立案庭室承辦立案人員審查，認為符合起訴條件的，可以當(dāng)即受理，而不必組成合議庭進行審查；三是在傳喚當(dāng)事人、通知證人或有關(guān)人員時，可以采用電話、口頭、捎信、廣播電視等方式進行傳喚、通知，即不必采取書面形式，也可以不受普通程序中有關(guān)時間的限制；四是在舉證期限方面，可以不受有關(guān)法律、司法解釋關(guān)于舉證期限規(guī)定的限制（當(dāng)然只能少于規(guī)定期限）；五是在審理程序方面，可以不必在開庭3日前公告，可以不嚴格區(qū)分庭審調(diào)查、庭審辯論兩大步驟，也不分先后順序，可以同步進行；六是實行審判員一人獨任審判制，而不必組成合議庭進行；七是可以相應(yīng)縮短案件審結(jié)期限，規(guī)定在立案之日起一個月內(nèi)審結(jié)。
四、適用簡易程序?qū)徖戆讣姆秶?/p>
設(shè)置行政訴訟簡易程序，目的是為了提高審判工作效率，減少當(dāng)事人訟累，但又不能濫用，筆者認為下列案件可考慮適用簡易程序?qū)徖?，如在審理過程中發(fā)現(xiàn)案情復(fù)雜，需要轉(zhuǎn)為普通程序?qū)徖淼?，可以轉(zhuǎn)為普通程序，由合議庭進行審理。
1、行政機關(guān)適用簡易程序（行政程序）作出具體行政行為的案件。
2、行政機關(guān)處以罰款，其數(shù)額不大或未達到聽證標(biāo)準(zhǔn)的案件。
3、行政機關(guān)征收規(guī)費數(shù)額不大或未達到聽證標(biāo)準(zhǔn)的案件。
4、行政機關(guān)不作為的案件。
一、非訴行政案件執(zhí)行的特點
非訴行政案件的執(zhí)行具有以下特點：
1、執(zhí)行機關(guān)是人民法院，而非行政機關(guān)。雖然非訴行政案件的執(zhí)行對象是具體行政行為，執(zhí)行申請人也為行政機關(guān)，但非訴行政案件強制執(zhí)行權(quán)的享有者不是行政機關(guān)，而是人民法院。
2、執(zhí)行根據(jù)應(yīng)該是行政機關(guān)作出的具體行政行為，該具體行政行為沒有進入行政訴訟，沒有經(jīng)過人民法院的裁判，而且已經(jīng)發(fā)生法律效力。
3、執(zhí)行申請人是行政機關(guān)或行政裁定確定的權(quán)利人。被執(zhí)行人只能是公民、法人或者其他組織。非訴行政案件強制執(zhí)行的是行政機關(guān)所作的具體行政行為，該具體行政行為是行政機關(guān)行使行政職權(quán)的體現(xiàn)，具體行政行為所確定的義務(wù)能否履行，直接關(guān)系到行政機關(guān)的職權(quán)是否和以實現(xiàn)。因而，在通常情況下，非訴行政案件的執(zhí)行申請人應(yīng)為行政機關(guān)。作為行命名行政職權(quán)的行政機關(guān)不能成為被執(zhí)行人，而具體行政行為所確定的義務(wù)人即公民、法人或者其他組織一般只能成為被執(zhí)行人，不能成為執(zhí)行申請人。
不過在特殊情況下，非訴行政案件的執(zhí)行申請人也可以是生效具體行政行為所確定的權(quán)利人或者其繼承人、權(quán)利承受人?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第90條規(guī)定：行政機關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)對平等主體之間民事爭議作出裁決后，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不又不履行，作出裁決的行政機關(guān)在申請執(zhí)行的期限內(nèi)未申請人民法院強制執(zhí)行的，生效具體行政行為確定的權(quán)利人或者其繼承人、權(quán)利承受人在90日內(nèi)可以申請人民法院強制執(zhí)行。享有權(quán)利的公民、法人或者其他組織申請人民法院強制執(zhí)行具體行政行為，參照行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行具體行政行為的規(guī)定。
4、執(zhí)行的前提是公民、法人或者其他組織在法定期限內(nèi)，既不提起行政訴訟，又不履行具體行政行為所確定的義務(wù)。
根據(jù)《行政訴訟法》第66條的規(guī)定，行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行具體行政行為必須同時具備兩個條件：（1）公民、法人或者其他組織在法定期間內(nèi)沒有對該具體行政行為提起行政訴訟。（2）公民、法人或者其他組織拒不履行該具體行政行為所確定的義務(wù)。只有這兩個條件同時具備，人民法院才能強制執(zhí)行行政機關(guān)作出的具體行政行為。如果公民、法人或者其他組織已經(jīng)向人民法院提出了行政訴訟，法院已經(jīng)受理，即使其沒有履行該具體行政行為所確定的義務(wù)，行政機關(guān)也不能向人民法院申請強制執(zhí)行該具體行政行為。所以，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第94條規(guī)定：在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請人民法院強制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行，但不及時執(zhí)行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補損失的，人民法院可以先予執(zhí)行。后者申請強制執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的財產(chǎn)擔(dān)保。
二、非訴行政案件執(zhí)行的適用范圍
根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，非訴行政案件執(zhí)行的范圍是：凡行政機關(guān)對具體行政行為沒有強制執(zhí)行權(quán)，以及行政機關(guān)和人民法院對具體行政行為皆享有強制執(zhí)行權(quán)時，行政機關(guān)都可以申請人民法院強制執(zhí)行該具體行政行為。
第一,行政訴訟的判決解決的是行政案件的實體問題,而行政訴訟的裁定解決的是行政案件審理過程或者是案件執(zhí)行過程中的程序問題;
第二,行政訴訟的判決一般是在行政案件審理的最后階段作出的,而行政訴訟的裁定在行政訴訟的任何階段都可能作出。通常一個法院在一個審理程序中只能作出一個判決,而人民法院在一個審理程序可能作出多個裁定;
非訴行政案件指行政機關(guān)或行政機關(guān)具體行政行為確定的權(quán)利人，向人民法院申請執(zhí)行公民、法人和其他組織在法定期間不提起訴訟又不履行的具體行政行為的案件。人民法院依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》有關(guān)規(guī)定受理的非訴行政案件，因在執(zhí)行程序上缺乏明確、詳細的規(guī)定，可以參照的《中華人民共和國民事訴訟法》的規(guī)定又解決不了非訴行政案件的審查問題。本人結(jié)合自己所學(xué)法律專業(yè)，聯(lián)系自己在法院行政審判庭的工作實際，從非訴行政案件的概念入手，淺談了非行政案件執(zhí)行程序中的立案、審查、強制執(zhí)行及結(jié)案方式。并建議在非訴行政案件審查程序中推行司法聽證制度，從而進一步完善非訴行政案件執(zhí)行程序。
關(guān)鍵詞：非訴行政案件；
執(zhí)行程序；
司法聽證制度。
行政審判的任務(wù)是依法保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)。以提起行政案件的主體和要達到的目的為標(biāo)準(zhǔn)來區(qū)分行政案件，可以將人民法院受理的的行政案件劃分為行政訴訟案件和非訴行政案件。從目前行政審判受理的案件情況來看，人民法院受理的非訴行政案件的數(shù)量遠遠大于所受理的行政訴訟案件的數(shù)量，而作為人民法院行政審判操作規(guī)范的《中華人民共和國行政訴訟法》，對非訴行政案件執(zhí)行程序尚缺乏明確、詳細的規(guī)定，可以參照的民事訴訟法的規(guī)定，又解決不了非訴行政案件的審查問題。如何適用現(xiàn)行的法律規(guī)定來辦理非訴行政案件，就是本文想要說明的問題。從依法辦案的要求出發(fā)，作為行政案件種類之一的非訴行政案件，其在審查程序上必須符合《行政訴訟法》的規(guī)定，在強制執(zhí)行措施上，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定。
一、 非訴行政案件執(zhí)行的概念。
（一）非訴行政案件的含義
《行政訴訟法》第六十六條規(guī)定：公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干問題的解釋》）第九十條規(guī)定：行政機關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)對平等主體之間民事爭議作出裁決后，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不起訴又不履行，作出裁決的行政機關(guān)在申請執(zhí)行的期限內(nèi)未申請人民法院強制執(zhí)行的，生效具體行政行為確定的權(quán)利人或者其繼承人，權(quán)利承受人在90日內(nèi)可以申請人民法院強制執(zhí)行。享有權(quán)利的公民、法人或者其他組織申請人民法院強制執(zhí)行具體行政行為、參照行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行具體行政行為的規(guī)定。人民法院依據(jù)上述兩條法律規(guī)定受理的案件，就是通常所指的非訴行政案件，因此，非訴行政案件可以表述為：行政機關(guān)或行政機關(guān)具體行政行為確定的權(quán)利人，向人民法院申請執(zhí)行公民、法人和其他組織在法定期間不提起訴訟又不履行的具體行政行為的案件。這一表述包含以下四個方面的含義：
(1)非訴行政案件的執(zhí)行主體是人民法院。對具體行政行為的強制執(zhí)行，可以由行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行，也可以由擁有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)自己執(zhí)行。能夠稱之為非訴行政案件的，是由人民法院強制執(zhí)行具體行政行為的案件。
(2)非訴行政案件的申請人是作出具體行政行為的行政機關(guān)，或者是行政機關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)對平等主體之間民事爭議作出裁決所確定的權(quán)利人或者其繼承人、權(quán)利承受人。
(3)要求執(zhí)行的內(nèi)容是行政機關(guān)的具體行政行為中可執(zhí)行的內(nèi)容或裁決書所確定的可執(zhí)行內(nèi)容。
(4)只有是公民、法人和其他組織在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的具體行政行為，行政機關(guān)或行政機關(guān)具體行政行為確定的權(quán)利人才可以向人民法院申請強制執(zhí)行。
（二）非訴行政案件執(zhí)行的概念
非訴行政案件執(zhí)行，是指公民、法人或者其他組織既不向人民法院提起行政訴訟，又不履行行政機關(guān)作出的具體行政行為，行政機關(guān)向人民法院提出執(zhí)行申請，由人民法院采取強制措施，使具體行政行為將以實現(xiàn)的制度。它有以下特點：
(1)非訴行政案件的執(zhí)行機關(guān)是人民法院，而非行政機關(guān)。雖然非訴行政案件的執(zhí)行對象是具體行政行為，但非訴行政案件強制執(zhí)行權(quán)的享有者是法院而不是行政機關(guān)。
(2)非訴行政案件執(zhí)行的根據(jù)是行政機關(guān)作出的行政處理決定。執(zhí)行標(biāo)的是行政機關(guān)所作出的具體行政行為。
(3)非訴行政案件的執(zhí)行申請人是行政機關(guān)或者行政裁決確定的權(quán)利人，被執(zhí)行人只能為公民、法人或者其他組織。非訴行政案件強制執(zhí)行的是行政機關(guān)所作出的具體行政行為，而具體行政行為所針對的對象是公民、法人或者其他組織。同時具體行政行為是行政機關(guān)行使行政職權(quán)的體現(xiàn)。因此非訴行政案件的執(zhí)行申請人是行政機關(guān)，而被執(zhí)行人只能是公民、法人或者其他組織。但在特殊情況下，非訴行政案件的申請人也可能是生效具體行政行為確定的權(quán)利人或其繼承人、權(quán)利承受人。
(4)非訴行政案件的執(zhí)行前提是公民、法人或者其他組織在法定期限內(nèi)，既不提起行政訴訟，也不履行具體行政行為所確定的義務(wù)。如果公民、法人或者其他組織已向人民法院提出了行政訴訟，在訴訟過程中，行政機關(guān)或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請人民法院強制執(zhí)行被訴具體行政行為的，人民法院不予執(zhí)行。但不及時執(zhí)行可能給國家利益，公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補的損失的，人民法院可以先予執(zhí)行。
二、非訴行政案件的執(zhí)行程序
非訴行政案件的執(zhí)行程序，應(yīng)當(dāng)是人民法院在辦理非訴行政案件時，按照法律的規(guī)定所應(yīng)遵循的方式、步驟、順序和時限的總和。包括立案程序、審查程序和強制執(zhí)行程序。
（一）立案程序
立案程序包括申請與受理。非訴行政案件的執(zhí)行自行政機關(guān)（包括行政裁決所確定的權(quán)利人或其繼承人、權(quán)利承受人）的申請開始，行政機關(guān)向人民法院提出強制執(zhí)行其具體行政行為的申請是非訴行政案件執(zhí)行開始的惟一方式，人民法院無權(quán)自行開始非訴行政案件的執(zhí)行。
行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行具體行政行為根據(jù)《若干問題的解釋》第86條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)具備以下條件：
(1)具體行政行為依法可以由人民法院執(zhí)行，即具體行政行為屬于非訴行政案件執(zhí)行的適用范圍。
(2)具體行政行為已經(jīng)生效并且有可執(zhí)行的內(nèi)容。即具體行政行為必須已經(jīng)發(fā)生法律效力，并具有給付或作為內(nèi)容。如果具體行政行為尚未發(fā)生法律效力，行政機關(guān)就不能申請人民法院強制執(zhí)行；如果具體行政行為無給付或作為的內(nèi)容，行政機關(guān)就無需人民法院強制執(zhí)行。
(3)申請人是作出該具體行政行為的行政機關(guān)或法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織或是行政裁決確定的權(quán)利人等。這是對申請人資格的要求。首先，申請人必須是依法成立行使行政職權(quán)的行政機關(guān)，或者是經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)行使行職權(quán)的組織；其次申請人必須是作出具體行政行為的主體。依照《若干問題的解釋》第90條第1款的規(guī)定，行政裁決確定的權(quán)利人、繼承人，權(quán)利承受人也具有申請強制執(zhí)行行政裁決的資格。
(4)被申請人是該具體行政行為所確定的義務(wù)人。
(5)被申請人在具體行政行為確定的期限內(nèi)或者行政機關(guān)另行指定的期限內(nèi)未履行義務(wù)。義務(wù)人沒有在規(guī)定期限內(nèi)履行義務(wù)是強制執(zhí)行的前提條件，如果義務(wù)人已經(jīng)履行了具體行政行為所確定的義務(wù)或者義務(wù)人沒有履行義務(wù)尚未超過規(guī)定的期限，行政機關(guān)不能申請人民法院強制執(zhí)行該具體行政行為。
(6)申請人在法定期限內(nèi)提出申請。根據(jù)《若干問題的解釋》第88條和90條的規(guī)定，行政機關(guān)必須在公民、法人或者其他組織法定起訴期限屆滿之日起180日之內(nèi)提出，逾期申請人的，如果沒有正當(dāng)理由，人民法院不予受理。
(7)被申請執(zhí)行的行政案件屬于受理申請執(zhí)行的人民法院管轄。即行政機關(guān)必須向有執(zhí)行權(quán)的人民法院提出申請。
行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行具體行政行為，除應(yīng)具備上述條件外，行政機關(guān)在提出申請時還應(yīng)向人民法院遞交有關(guān)材料。
《若干問題的解釋》第91條第1款規(guī)定：“行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)提交申請執(zhí)行書，據(jù)以執(zhí)行的行政法律文書，證明該具體行政行為合法的材料和被執(zhí)行人財產(chǎn)狀況及其必須提交的材料。根據(jù)該規(guī)定，行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行具體行政行為時，應(yīng)當(dāng)提交下列材料：
(1)申請執(zhí)行書。行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行，不能以口頭形式進行，而必須以提交申請執(zhí)行書的形式提出。申請執(zhí)行書應(yīng)載明的事項主要包括：①申請執(zhí)行的行政機關(guān)的名稱，法定代表人；②被執(zhí)行人的姓名或名稱，住址或地址；③具體行政行為的主要內(nèi)容、理由與根據(jù)，以及義務(wù)人拒不履行義務(wù)的事實等。
(2)據(jù)以執(zhí)行的行政法律文書。
(3)證明具體行政行為合法的材料。人民法院強制執(zhí)行的具體行政行為必須是合法有效的，為此行政機關(guān)在向人民法院提出申請時，必須向人民法院提交有關(guān)證明材料以證明該具體行政行為合法有效。這些材料主要包括：①行政機關(guān)作出該具體行政行為享有職權(quán)的依據(jù)；②行政機關(guān)作出該具體行政行為認定的事實以及相關(guān)的證據(jù)；③行政機關(guān)作出該具體行政行為的法律依據(jù)等。
(4)被執(zhí)行人財產(chǎn)狀況。
(5)其他必須提交的材料。其他必須提交的材料是指除上述材料以外的與執(zhí)行有關(guān)的必要材料。如執(zhí)行對象為特定物的，行政機關(guān)就應(yīng)提供有關(guān)特定物的形態(tài)、特征、存放地點等情況。
人民法院對行政機關(guān)的申請應(yīng)進行立案時審查，對符合上述條件且提供了相關(guān)材料的，人民法院應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)立案，否則，人民法院應(yīng)裁定不予受理。
（二）審查程序
非訴行政案件立案后，即轉(zhuǎn)入非訴行政案件執(zhí)行程序的第二階段即對具體行政行為合法性審查階段審查程序。（包括審查的主體內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、期限以及審查方式、結(jié)論）。
(1)審查的主體
《若干問題的解釋》第九十三條規(guī)定：人民法院受理行政機關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭，對具體行政行為的合法性進行審查。根據(jù)該條的規(guī)定，審查的主體應(yīng)為行政審判庭組成的合議庭。
(2)審查的內(nèi)容，根據(jù)《若干問題的解釋》第九十三條的規(guī)定，人民法院受理行政機關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)對具體行政行為的合法性進行審查。這種審查是對具體行政行為是否合法進行的實質(zhì)性審查，而非程序性審查，主要從以下四個方面進行審查：①行政機關(guān)是否享有法律、法規(guī)授予的職權(quán)，是否超越取權(quán)，是否濫用職權(quán)；②行政機關(guān)作出的具體行政行為是否有事實依據(jù)以及相關(guān)的證據(jù)材料；③行政機關(guān)作出的具體行政行為所適用的法律、法規(guī)或規(guī)章是否正確；④行政機關(guān)作出的具體行政行為是否符合法定程序。
(3)審查的標(biāo)準(zhǔn)?！度舾蓡栴}的解釋》第95條規(guī)定：“被申請執(zhí)行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行；（一）明顯缺乏事實根據(jù)的；（二）明顯缺乏法律依據(jù)的；（三）其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的，據(jù)此規(guī)定，人民法院對于非訴行政案件的審查標(biāo)準(zhǔn)是被申請執(zhí)行的具體行政行為是否“明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益”。即適度審查的標(biāo)準(zhǔn)。對非訴行政案件的審查不能與行政訴訟案件的審查相同。因為，法院審判行政訴訟案件的目的是通過對具體行政行為的合法性審查達到維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政職權(quán)，以法律手段促使行政機關(guān)改善執(zhí)法活動，規(guī)范執(zhí)法行為。而非訴訟行政案件的強制執(zhí)行目的是以司法手段強化行政管理，維護社會利益，保證行政權(quán)的完善統(tǒng)一，促使相對人自覺、及時、全面履行義務(wù)。為提高審判效率，降低訴訟成本，客觀上要求我的對非訴行政案件的合法性審查采用適度審查的標(biāo)準(zhǔn)。
(4)審查的期限。根據(jù)《若干問題解釋》第93條的規(guī)定，人民法院辦理非訴行政案件的執(zhí)行，從立案受理至作出是否準(zhǔn)予強制執(zhí)行裁定的期限為30日。
(5)審查的方式?！缎姓V訟法》和《若干問題解釋》均沒有對合議庭采用什么方式對具體行政行為進行審查作出明確規(guī)定。司法實踐中，法院往往采用“書面”的方式僅對行政機關(guān)一方申請執(zhí)行的卷宗材料進行審查，這樣的作法弊端很大，長期以來，行政機關(guān)習(xí)慣于以行政手段辦事，他們作為案件一方的當(dāng)事人，為了使具體行政行為得以執(zhí)行，總會把證明自身行為合法的卷宗材料提交法院，而有利于相對人的證明材料并不隨卷提交法院，致使法官的審查視線也受限于行政機關(guān)單方的證明材料，很難結(jié)合全案對具體行政行為進行客觀，真實的審查與判斷，使司法審查流于形式。這樣以來，難免今使有瑕疵的具體行政行為得到法律上的確認，進入司法強制執(zhí)行程序。
從目前我國的實際情況來看，行政相對人在面對行政執(zhí)法程序中處于強者地位的行政機關(guān)，普遍存在著不知告，不想告或者不敢告的情況，行政相對人不提起行政訴訟，在很大程度上并不意味行政行為就是正確的、合法的。司法實踐中，在法院裁定準(zhǔn)予強制執(zhí)行后，往往會發(fā)現(xiàn)具體行政行為存在著這樣或是那樣的錯誤，使法院處于進退兩難尷尬的境地。非訴行政案件執(zhí)行制度設(shè)立之初，就是以限制或剝奪行政機關(guān)自行執(zhí)行權(quán)為前提的，其主要目的就是阻止違法的具體行政行為進入強制執(zhí)行程序，人民法院司法審查的根本目的就是保障行政相對人的合法權(quán)益，不致因為其未提起行政訴訟而受到違法具體行政行為的侵害。所以，在非訴行政案件執(zhí)行程序中設(shè)立司法 聽證制度，充分體現(xiàn)了優(yōu)先保護相對人合法權(quán)益的價值取向，在我國民主法制還不健全的情況下，對于制約行政權(quán)濫用，強調(diào)行政法保護個體權(quán)益的功能，彌補因相對人沒有提起訴訟而造成的權(quán)利喪失的情況下，又提供了一條法律上的救濟途徑。在法律效果和社會效果相統(tǒng)一的情況下，更加體現(xiàn)了人民法院在非訴行政案件執(zhí)行程序中突出的以人為本，保護公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的法律精神。（后文對司法聽證制度作專章詳述）。
(6)審查結(jié)論。人民法院對被申請執(zhí)行的具體行政行為進行合法性審查后，應(yīng)就是否準(zhǔn)予執(zhí)行作出裁定。依照《若干問題的解釋》第62條第1款第14項的規(guī)定，該裁定當(dāng)事人不能提起上訴，送達即發(fā)生法律效力。 （三）在非訴行政案件執(zhí)行程序中推行司法聽證制度。
1、設(shè)立聽證制度的必要性。
第一，是以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩的要求。非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行依據(jù)是行政機關(guān)作出的具體行政行為，其未經(jīng)開庭進行舉證、質(zhì)證、認證等訴訟程序，由行政機關(guān)直接申請并進入法院的執(zhí)行程序，行政機關(guān)作出的具體行政行為認定事實是否清楚，證據(jù)是否充分，適用法律是否正確，程序是否合法，處理結(jié)果是否得當(dāng)?shù)葐栴}均難以把握，設(shè)立司法聽證制度的目的就是要從事實和法律兩方面進行審查，從而決定是否準(zhǔn)予執(zhí)行。
第二，是保證公民、法人和其他組織合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)基本原則的要求。一般來說，非訴行政案件執(zhí)行都是由于行政管理相對人逾期既不履行義務(wù)，又不起訴，而由行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為引起的，此時行政相對人已喪失司法救濟權(quán)，但喪失了司法救濟權(quán)并不意味著喪失了申辯的權(quán)利。在非訴訟行政案件執(zhí)行審查過程中啟動聽證程序，給被執(zhí)行人一個專門的申辯機會，也使行政機關(guān)有了一個再次對所作具體行政行為進行“質(zhì)檢”的機會。
第三，有利于執(zhí)行工作的順利執(zhí)結(jié)。依照傳統(tǒng)的職權(quán)主義執(zhí)行模式、法院對行政機關(guān)的具體行政行為只進行書面審查，不公開審查過程，被執(zhí)行人難免產(chǎn)生“官官相護”的偏見，造成多數(shù)非訴行政案件被執(zhí)行人抵觸情緒大，給執(zhí)行工作增添了相當(dāng)?shù)淖枇?。設(shè)立司法聽證制度，讓被執(zhí)行人也參與到審查過程中，在理解了法律的相關(guān)規(guī)定后，雙方均能清楚地認識到有利于自己的一面和不利于自己的一面。實踐證明，司法聽證制度的實施，對促進被執(zhí)行人自覺履行法定義務(wù)效果明顯。
2、司法聽證制度的適用范圍。
非訴行政案件執(zhí)行的聽證，可依當(dāng)事人申請或者是人民法院依職權(quán)召開，可分為強制執(zhí)行前聽證和強制執(zhí)行中聽證兩個階段。強制執(zhí)行前聽證是指人民法院在司法審查階段的聽證，強制執(zhí)行中聽證是在準(zhǔn)予進入強制執(zhí)行后，案件終結(jié)執(zhí)行之前的聽證。為了節(jié)約司法資源，不是所有的案件都必須聽證。對于那些經(jīng)書面審查完全可以查清，并且被執(zhí)行人無異議的具體行政行為，沒有必要舉行聽證。只有重大、疑難、復(fù)雜或者社會影響面大的案件才召開聽證會。如果盲目擴大適用范圍，不利于司法效率的提高。
3、司法聽證制度的程序設(shè)置。
①下發(fā)聽證通知書，通知行政機關(guān)和被執(zhí)行人聽證的時間、地點和要求。
②聽證程序開始，首先核對聽證雙方的身份，宣布聽證合議庭成員名單、告知雙方享有的權(quán)利。
③申請執(zhí)行人就其享有的職權(quán)，作出具體行政行為認定的事實相關(guān)證據(jù)，以及執(zhí)法程序，適用的法律、法規(guī)及規(guī)范性文件等依據(jù)進行舉證。
④被申請人進行質(zhì)證，并可以提供相應(yīng)的證據(jù)材料。
⑤雙方針對爭議的焦點進行辯論。
⑥合議庭評議，制作并送達裁定書。
（四）強制執(zhí)行程序。
人民法院經(jīng)審查裁定準(zhǔn)予強制執(zhí)行的具體行政行為，按照《民事訴訟法》第二百二十條規(guī)定的精神，由執(zhí)行人員向被執(zhí)行人發(fā)出執(zhí)行通知書，責(zé)令其在指定的期限內(nèi)履行具體行政行為確定的義務(wù)，逾期不履行的，強制執(zhí)行的措施應(yīng)當(dāng)參照《民事訴訟法》關(guān)于強制執(zhí)行措施的規(guī)定。
在采取強制執(zhí)行措施前，人民法院仍應(yīng)作出并送達裁定書，裁定劃撥被執(zhí)行人在金融機構(gòu)的存款，或裁定扣押，查封被執(zhí)行人的財物。在扣押或查封財物的同時，還應(yīng)發(fā)出有關(guān)查封，扣押財物通知書，逾期不履行確定義務(wù)的，拍賣或變賣被扣押，查封的財物。
強制拆除房屋或者退出土地的，在采取強制執(zhí)行措施前，依照民事訴訟法第二百二十九條的規(guī)定，由院長簽發(fā)公告，責(zé)令被執(zhí)行人在指定期間履行，逾期不履行的，強制執(zhí)行。
為避免被執(zhí)行人在非訴行政案件執(zhí)行程序中轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，逃避執(zhí)行，人民法院在采取強制執(zhí)行措施前可以根據(jù)申請人的申請保全被執(zhí)行人的財產(chǎn)，但具體行政行為確定的權(quán)利人申請的，要提供擔(dān)保。
（五）結(jié)案方式。
《若干問題的解釋》中對非訴行政案件的結(jié)案方式分別規(guī)定了裁定準(zhǔn)予強制執(zhí)行和裁定不準(zhǔn)予強制執(zhí)行兩種結(jié)案方式。但實踐中，人民法院在執(zhí)行非訴行政案件中，往往遇到行政機關(guān)要求撤回執(zhí)行申請的情況，究其原因有以下幾種情況：一是，被申請人通過各種關(guān)系向申請人打招呼，申請人礙于情面，壓力等因素向法院提出撤回申請；二是，被申請人主動履行部分義務(wù)后，申請人同意免去剩余部分，而提出撤回申請；三是，在審查中，人民法院發(fā)現(xiàn)其具體行政行為不合法，行政機關(guān)認可后，主動撤回申請。
人民法院在非訴行政案件執(zhí)行過程中，針對申請人撤回申請。做法不一。有的對申請不予審查即裁定準(zhǔn)予撤回申請，有的裁定執(zhí)行終結(jié)，有的則一律不準(zhǔn)許撤回執(zhí)行申請。對此，本人認為，執(zhí)行過程中，應(yīng)有條件地允許執(zhí)行和解。因為行政執(zhí)行的最終目的是實現(xiàn)義務(wù)的履行，行政機關(guān)既然有權(quán)對相對人作出處理的決定，并且有權(quán)撤銷原處理決定。那么，為了促使相對人履行行政行為確定的義務(wù)，避免行政機關(guān)和相對人之間的相互對峙，消除相對人對行政機關(guān)的抵觸、對抗的思想情緒，行政機關(guān)就應(yīng)該有通過執(zhí)行和解的方式了結(jié)行政爭議的權(quán)能，這樣的友好協(xié)商與和解，不僅有利于相對人合法權(quán)益的保障，也必定有利于行政執(zhí)行最終的實現(xiàn)，但是，這種進入司法程序的和解，必須要受到人民法院的司法審查和嚴格控制。對行政機關(guān)提出的撤回申請，經(jīng)人民法院審查后分別作如下處理：（1）撤回申請不損害國家利益、公共利益或他人的合法權(quán)益的，裁定案件終結(jié)執(zhí)行；（2）撤回申請如若有損害國家利益，公共利益或者他人合法權(quán)益的情況，一律不準(zhǔn)撤回申請，及時通知當(dāng)事人繼續(xù)執(zhí)行該案。從而有效地避免行政執(zhí)行中濫用職權(quán)，損害法律的尊嚴和嚴肅性。有效地維護和監(jiān)督了行政機關(guān)依法行使職權(quán)。
參考資料：
1、《行政法與行政訴訟法》張樹義主編。 法律出版社 2001年3月出版
2、《行政訴訟法學(xué)》應(yīng)松年主編 中國政法大學(xué)出版社 2001年10月出版
3、《中華人民共和國行政訴訟法》
二、建立行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)的“多元化”模式
鑒于理論界的通行做法，《證據(jù)法學(xué)》對行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定：
(一)在此基礎(chǔ)上,根據(jù)行政案件的性質(zhì),設(shè)定了三類證明標(biāo)準(zhǔn)。
(二)它的適用范圍最廣。這種標(biāo)準(zhǔn)充分體現(xiàn)了行政訴訟的特色。
(三)以優(yōu)勢證明標(biāo)準(zhǔn)和嚴格證明標(biāo)準(zhǔn)為補充。。
訴訟調(diào)解是指當(dāng)事人在人民法院審判人員的主持下，用平等協(xié)商的辦法，解決權(quán)益爭議的訴訟活動和結(jié)案方式。它的意義在于有利于徹底解決糾紛，有利于增強人民內(nèi)部團結(jié)和有利于預(yù)防糾紛減少訴訟。而我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第50條規(guī)定：“人民法院審理行政案件不適用調(diào)解”。第67條第3款規(guī)定：賠償訴訟可以適用調(diào)解。因此，人民法院在審理行政訴訟案件中，除行政侵權(quán)賠償適用調(diào)解外，其它行政案件不適用調(diào)解，否則違反了“公權(quán)”不能調(diào)解規(guī)則。但在審判實踐中，人民法院在審理有些行政案件中，具體行政行為適用法律明顯錯誤或處罰顯失公正或行政收費有誤，大量通過案外“協(xié)調(diào)”解決；建議和促成被告改變原具體行政行為，動員原告申請撤訴，從而終結(jié)訴訟。此“協(xié)調(diào)”實質(zhì)就是“調(diào)解”，在短期內(nèi)有效地解決雙方當(dāng)事人的訴爭，大大提高了人民法院的辦案效率，減少當(dāng)事人的訟累。
（一）我國行政訴訟引入調(diào)解機制具有可行性
1、《行政訴訟法》第7條明確規(guī)定：“當(dāng)事人行政訴訟中的法律地位平等”，這為當(dāng)事人自愿協(xié)商提供了法律基礎(chǔ)。
2、《行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院對行政案件宣告判決或裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作出的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定。”該規(guī)定明確了在行政訴訟中，雙方當(dāng)事人享有處分權(quán)。這是行政訴訟適用調(diào)解的前提。
3、除個別法律、法規(guī)規(guī)定外我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)規(guī)定行政主體在作出具體行政行為時有行政自由裁量權(quán)。其包括法定種類和法定幅度內(nèi)選擇的自由裁量權(quán)；法律適用條件確認上的自由裁量權(quán)；行政程序上的自由裁量權(quán)；法律原則下的自由裁量權(quán)。行政主體在上述情況下在合理的范圍內(nèi)考慮合適的社會成本、行政相對管理人的具體情況的條件下作出讓步和妥協(xié)留有空間和余地。
4、《行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查”。而根據(jù)最高人民法院關(guān)于審理行政案件可以參照民事訴訟規(guī)范的有關(guān)規(guī)定的精神，行政訴訟案件雙方當(dāng)事人達成的調(diào)解協(xié)議，人民法院應(yīng)予以審查，只有調(diào)解協(xié)議屬雙方自愿且未侵犯國家利益、社會公共利益和他人的合法權(quán)益，人民法院才依法予以確認，其實質(zhì)就是對被訴的具體行政行為合法性的審查。
5、行政案件引入調(diào)解機制符合人民法院的時代主題，有利于提高法院的辦案效率，緩解政群關(guān)系，有利于推進行政審判方式的改革。
（二）我國行政訴訟調(diào)解具有可適用性
根據(jù)連城縣人民法院2003年度審結(jié)案件統(tǒng)計，該年度共審結(jié)行政訴訟案件24件，其中法院裁定準(zhǔn)予原告申請撤訴的案件9件均是法院經(jīng)案外組織雙方當(dāng)事人進行協(xié)調(diào)。在協(xié)調(diào)過程中，被告發(fā)現(xiàn)所作出的具體行政行為錯誤而改變原具體行政行為后原告申請撤訴的3件；原告認為所訴具體行政行為正確而申請撤訴的6件。因此，行政訴訟調(diào)解在行政審判實踐中具有可適用性。筆者認為，除行政侵權(quán)賠償可適用調(diào)解外，我國行政訴訟調(diào)解主要適用下列幾種類型案件：
1、不服行政主體作出的行政裁決而提起的行政訴訟案件。
行政裁決是指行政主體依照法律法規(guī)的授權(quán)，對當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關(guān)的特定民事糾紛進行審查，并作出裁決的具體行政行為。不服行政裁決訴訟案件存在三方關(guān)系人，即原民事爭議的雙方當(dāng)事人和作出裁決的行政機關(guān)。如土地使用權(quán)、山林權(quán)等行政裁決。一般情況下，行政機關(guān)在裁決過程對原民事爭議的雙方當(dāng)事人進行了調(diào)解。在行政訴訟過程中，若民事爭議的雙方當(dāng)事人變更或放棄權(quán)利，則被告行政機關(guān)的裁決即可變更或撤銷。因此，這類案件適用調(diào)解有利于提高訴訟效率，減少訟累，密切政府與群眾的關(guān)系。
2、不服自由裁量的具體行政行為。
自由裁量的具體行政行為是指法律、法規(guī)對具體行政行為的方式、手段和內(nèi)容未作具體，詳細、明確的規(guī)定，行政機關(guān)可以在法律、法規(guī)規(guī)定的幅度和范圍內(nèi)，根據(jù)自己的評價和判斷，自由裁量作出一定的具體行政行為。例如，我國《治安管理處罰條例》第6條規(guī)定，罰款幅度1元至200元；拘留幅度為1日至15日。對于違反自由裁量規(guī)定且顯失公正的行政處罰，人民法院可依法判決變更。同時，人民法院審理此類案件時，對顯失公正超過的幅度存在調(diào)解的余地，對顯失公正超過幅度的部分雙方當(dāng)事人可協(xié)商解決，這并不損害國家和社會公共利益。
3、不服因行政合同引起的爭議而提起的行政訴訟案件。
行政合同是指行政主體之間或行政主體與行政相對人之間，為實現(xiàn)國家行政管理的一定目標(biāo)而依法簽訂的國家和社會公共事務(wù)的協(xié)議。我國行政合同的表現(xiàn)形式主要有：行政教育合同、政府采購合同、土地有償轉(zhuǎn)讓合同、公共工程合同、科研合同等等。盡管這些合同具有行政性，但它屬于合同的范疇，具有契約性。這種契約性弱化了行政行為的單向性、強制性，強化了行政主體與相對人一方的溝通與合作。因此，在行政訴訟中，對因行政合同引起的爭議，可進行調(diào)解。如行政教育合同案件牽涉面很廣，我市二級法院已在案外調(diào)解方面進行大膽償試，取得良好的社會效果。
4、不服行政主體作出的具有強制性的行政指導(dǎo)行為。
行政指導(dǎo)行為，是行政機關(guān)在進行行政管理過程中，所作出的具有示范、倡導(dǎo)、咨詢、建議、訓(xùn)導(dǎo)等行為。如果名為行政指導(dǎo)行為，實際卻具有強制力或者要求當(dāng)事人為一定行為或不為一定行為，行政管理相對人不履行或不執(zhí)行就要承擔(dān)不利的法律后果。當(dāng)事人對這種行為不服，可向人民法院提起訴訟。如鄉(xiāng)政府發(fā)出的有關(guān)強制農(nóng)民種植、養(yǎng)殖的行政指導(dǎo)公告，此類案件涉及面廣影響重大，涉及廣大農(nóng)民的切身利益。該類案件引入調(diào)解機制，能大大緩和目前政群關(guān)系，真正達到法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。
5、不服行政收費的行政訴訟案件。
行政收費的主體應(yīng)是行政主體，是國家行政干預(yù)與經(jīng)濟調(diào)節(jié)相結(jié)合并互為目的和手段的產(chǎn)物，是市場附加在國家身上的一項職能。它具有以下特征：1、成本補償性，即行政收費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)僅能涵蓋行政特別支出成本，但可低于成本，甚至是部分補償，這一特征來源于行政權(quán)的非盈利性和收費的補充地位；2、特別負擔(dān)性和直接受益性，即繳費的非普遍性和受益的直接性，部分行政主體的特別支出由特別的相對人負擔(dān)，他所承受特別負擔(dān)的目的在獲得特別利益；3、財政管理性和相對穩(wěn)定性。目前我國行政收費種類比較多，主要有征收社會撫養(yǎng)費、公路規(guī)費、排污費等等。根據(jù)目前我國法律、法規(guī)規(guī)定，行政收費一般都有設(shè)定一定的幅度，給行政主體留有一定自由收費的空間。如《福建省計劃生育條例》第三十條第一款第二項規(guī)定，多生育一個孩子的，按當(dāng)事人雙方上述行為被查出的上一年總收入二至三倍征收。第二款規(guī)定總收入無法計算的，按照統(tǒng)計行政部門公布的縣（市、區(qū)）職工年平均收入或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人均純收入計算。從上述法規(guī)規(guī)定可知，行政主體征收社會撫養(yǎng)費幅度為二至三倍，計算標(biāo)準(zhǔn)為首先選擇當(dāng)事人雙方上年度總收入，總收入無法計算的，才選擇統(tǒng)計行政部門公布的縣職工的平均收入或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人均純收入。但計生部門往往為完成收費指標(biāo)，不根據(jù)法規(guī)規(guī)定，一律以統(tǒng)計部門公布的或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人均純收入來征收（往往該標(biāo)準(zhǔn)含有水份）。如我院受理馬××、羅××不服連城縣計生局征收社會撫養(yǎng)費決定一案，馬××、羅××夫妻多生育一個孩子是事實。馬、羅屬農(nóng)村低保戶，夫妻雙方上年總收入還不足2000元。但縣計生局卻依據(jù)該鄉(xiāng)人均收入3500元為標(biāo)準(zhǔn)，作出征收馬、羅社會撫養(yǎng)費21000元（三倍）。該案馬、羅以應(yīng)依據(jù)夫妻上年總收入征收社會撫養(yǎng)費為由向本院提起訴訟。該案經(jīng)案外調(diào)解，被告改為以原告上年度總收入三倍征收，并簽訂了分期付款協(xié)議。該案圓滿調(diào)解，一方面減輕了農(nóng)民的負擔(dān)，另一方面也促成行政機關(guān)依法行政收費，取得良好的社會效果和法律效果。
二、增設(shè)行政訴訟簡易程序
簡易程序是指第一審普通程序的簡化，是基層人民法院和它的派出法庭審理事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的簡單民事案件的程序。它有利于便利當(dāng)事人訴訟，便利人民法院辦案，有利于節(jié)省人力、物力、財力，減輕當(dāng)事人的負擔(dān)，有利人民法院集中力量審理比較重大、復(fù)雜的案件。它的特點在于起訴方式簡便、審理程序簡便、傳喚當(dāng)事人、證人方式簡便、由審判員一人獨任審理，且審理期限短，不能延長。在我國，《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》明確規(guī)定了有關(guān)簡易程序?qū)徖砻袷掳讣托淌掳讣?。而唯獨我國《行政訴訟法》沒有關(guān)于適用簡易程序的規(guī)定。我國已加入WTO，建設(shè)法治國家和依法行政步伐加快，《行政許可法》即將實施，群眾學(xué)法、守法、用法的意識越來越強，行政案件的數(shù)量和種類大幅度增多。在這樣的司法環(huán)境下，同時行政審判力量嚴重不足的情況下，單純適用普通程序?qū)徖硇姓讣褬O不適應(yīng)“公正與效率”這一法院的時代主題。據(jù)此，增設(shè)簡易程序，它可以完善我國行政訴訟制度，提高行政審判效率。
（一）在行政訴訟中設(shè)立簡易程序的必要性和迫切性。
我國行政訴訟法第六條規(guī)定，人民法院審理行政案件，依法實行合議制度。第四十六條明確了合議庭的具體組織形式是“由審判員組成合議庭或者由審判員、陪審員組成合議庭。合議庭的成員，應(yīng)當(dāng)是三人以上的單數(shù)”。這就明確了行政案件的審理只能適用普通程序。在制定行政訴訟法之初，行政案件數(shù)量十分有限，又考慮到行政案件本身的特殊性，其審理的最終結(jié)果關(guān)系到國家行政機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)和執(zhí)法權(quán)威、行政相對人的切身利益，立法者本著慎重的原則，只在行政訴訟法中設(shè)立了普通程序是可行的。但是，我國行政訴訟法已頒布15周年了，行政案件的數(shù)量從1989年的7000余件發(fā)展到2003年約90000件，且涉案領(lǐng)域不斷拓寬，新類型案件不斷出現(xiàn)。在審理大量的行政案件中，人民法院行政審判經(jīng)驗不斷豐富，行政審判法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)有了質(zhì)的飛躍。而在審理的大量案件中，有許多案件情節(jié)簡單、雙方當(dāng)事人對事實無爭議或爭議不大，只是要求在法律適用上到法院討個公正的說法；還有一些事實十分清楚，涉及金額較小，且行政相對人急需法院快速對爭議進行了斷的案件。特別是《行政許可法》即將實施，訴行政不作為案件將會大幅增長，而審理此類案件主要審查行政機關(guān)是否有依法履行法定職責(zé)，爭議焦點集中，案情事實簡單明了。對上述列舉的案件適用簡易程序，由一名審判員進行審理，根據(jù)需要隨時傳喚雙方當(dāng)事人到庭參加訴訟，不受普通程序中有關(guān)答辯期、開庭審理程序的限制，即能達到快速解決爭端的目的，滿足雙方當(dāng)事人的要求，又能有效節(jié)約訴訟成本、減少當(dāng)事人訟累，提高法院辦案效率。據(jù)此，設(shè)立簡易程序有其十分的必要性。
（二）行政訴訟中設(shè)立簡易程序的適用范圍
參照刑事訴訟法、民事訴訟法的規(guī)定，結(jié)合15年來的行政審判實踐，筆者認為，在行政訴訟中，行政案件適用簡易程序范圍有以下二種情形：1、適用簡易程序?qū)徖淼谝粚徯姓讣荒苁腔鶎尤嗣穹ㄔ盒姓徟型?，并只能是有審判長職稱或庭長獨任審理，中級人民法院、高級人民法院、最高人民法院第一審行政案件均不得適用簡易程序。2、適用簡易程序?qū)徖淼男姓讣?yīng)當(dāng)是簡單的行政案件。簡單的行政案件必須具備三個條件：首先是事實清楚，即當(dāng)事人雙方對他們發(fā)生爭議的案件事實的陳述基本一致，并對他們陳述的事實，提出了可靠的證據(jù)，無須人民法院調(diào)查和收集證據(jù)就可以判明事實，分清是非；其次是權(quán)利、義務(wù)關(guān)系明確；再次當(dāng)事人雙方對案件是非、責(zé)任及所訴的具體行政行為沒有原則的分歧。從我國行政審判實踐來看，適用簡易程序的行政案件，主要有以下幾種類型：⑴事實清楚、責(zé)任明確，行政侵權(quán)賠償金額不大的賠償案件。⑵事實清楚、情況簡單，是非分明，爭執(zhí)焦點明確，爭議數(shù)額不大的行政處罰和行政收費的案件。⑶被告在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供作出具體行政行為時的證據(jù)、依據(jù)的行政案件；⑷行政管理相對人僅行政機關(guān)作出具體行政行為違反法定程序而提起的行政訴訟案件；⑸事實清楚、是非分明的行政不作為行政案件；⑹不服行政主體的行政裁決而提起的行政案件；⑺不服行政合同而提起的行政案件；⑻事實清楚、證據(jù)充分、程序合法，僅以行政處罰顯失公正而提起的行政案件；⑼其它簡易的行政案件。
中圖分類號:D925.3文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1009-8631(2009)12-0054-02
簡易程序作為一種高效快捷的糾紛解決機制,是醫(yī)治訴訟效率低下的一劑良方,已成為世界各國及地區(qū)普遍適用的訴訟程序。筆者此前曾撰文論述,我國行政訴訟也應(yīng)當(dāng)遵循“效益優(yōu)先,兼顧公正,兩者平衡協(xié)調(diào)”的原則,根據(jù)我國行政訴訟自身的特點,構(gòu)建多元化的行政訴訟簡易程序體系。但由于篇幅限制和筆者思慮不周,文章不免有不完善之處。本文試圖從簡易程序的價值、目的、理論基礎(chǔ)以及行政訴訟不同于其他訴訟的特點出發(fā),進一步完善構(gòu)建行政訴訟簡易程序應(yīng)遵循的五大原則。
一、多元化原則
在行政訴訟司法實踐中,法院所受理和審理的行政案件類型多種多樣,繁簡有別。浙江省高級人民法院行政審判庭對1991年至2002年全省行政案件類型作了統(tǒng)計表。從統(tǒng)計表不難看出行政案件類型多種多樣,涉及面很廣。1995年以前,浙江省各地審理的行政案件類型比較單一,主要涉及治安、土地、城建等部門。但是,1995年以后,情況有了很大變化。行政案件基本上已覆蓋所有行政管理領(lǐng)域,行政案件的被告也已覆蓋50多個行政機關(guān)以及其他具有國家行政管理權(quán)的組織。由此可見,行政案件類型日益復(fù)雜化和多樣化?，F(xiàn)已納入統(tǒng)計的25個行政部門中,所涉行政案件僅占2/3多,近1/3行政案件,如涉及金融、證券等經(jīng)濟行政案件,勞動保障、教育、民政等社會行政案件,以及涉外行政案件等尚未納入最高法院統(tǒng)計報表的種類范圍。從司法實踐部門反饋的資料可見:在行政訴訟實踐中,行政案件類型的涉及面越來越廣,基本上已覆蓋所有行政管理領(lǐng)域,案件類型日益復(fù)雜化和多樣化。
目前我國行政訴訟實踐中,任何案件一律適用普通程序,顯然已不適應(yīng)案件審理的實際情況。筆者認為,司法資源的配置應(yīng)當(dāng)與行政案件的審理相匹配,適用簡易程序的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由原來的單一化走向多元化。適用簡易程序的案件是多種多樣的,對不同的案件可以適用不同
類型的簡易程序,真正做到程序的合理配置。只有如此,才能有效解決行政案件的多樣性與程序的單一性之間的矛盾,也才能有效解決行政案件的日益增長與有限的司法資源之間的固有矛盾。同樣,司法資源的合理配置不僅使簡易程序從普通程序中分離出來,也為簡易程序的多樣化提供了依據(jù)。“在行政訴訟之領(lǐng)域,有不因案件之性質(zhì),一律由統(tǒng)一形態(tài)之裁判庭審理者,如我國,有依案件之重要性(具有原則性意義、將變更判例、與其他裁判庭見解不同、足以形成法律之再發(fā)展或引起輿論者),由不同形態(tài)之裁判庭審理者,如法、德、奧、瑞、意及日本;有依案件之簡易,由獨任法官或小法庭審理者,前者如法國,后者如德、奧。此既富彈性,亦符訴訟經(jīng)濟之原則”。借鑒國外的有益經(jīng)驗,筆者認為,在設(shè)立行政訴訟簡易程序時,要打破以往刑事及民事訴訟中那種單一的獨任小法庭式的簡易程序模式,構(gòu)建多元化的簡易程序模式:既包括一般簡易程序,也包括特別簡易程序。一般簡易程序又打破那種獨任制的單一模式,在此基礎(chǔ)上添設(shè)一種普通式簡易程序模式,正好填補了某些案件適用普通程序太繁瑣但適用獨任小法庭式簡易程序又不相宜這一空缺。在特別簡易程序中既包括訴訟和解程序這種可以整體適用的簡易程序,也包括緊急審理程序這種可以局部適用的簡易程序。
二、簡易化原則
隨著社會經(jīng)濟文化的深入發(fā)展,法律同經(jīng)濟活動的聯(lián)系越來越緊密,經(jīng)濟規(guī)則對法律活動的影響越來越大。特別是二十世紀六七十年代波斯納《法律的經(jīng)濟學(xué)分析》中提出了法律的效益問題。具體而言,從公平分配公共資源的角度看,訴訟所占用的司法資源不能大于為社會所挽回的經(jīng)濟損失;從當(dāng)事人角度看,如果司法制度不能保障當(dāng)事人所付出的訴訟成本與其所獲得的程序利益相當(dāng)?shù)脑?那么即使這種司法制度符合當(dāng)事人主觀上公正的感覺,但這種公正對他而言依然是不理性的,對于對方當(dāng)事人而言,程序利益和機會成本都無法獲得完全補償,更是不公正的。如果當(dāng)事人所享有的程序保障與其從程序中所獲得的利益相適應(yīng),這一程序即為“正當(dāng)程序”。“訴訟,本屬不經(jīng)濟;預(yù)防訴訟,始為上策”。因而,人們?yōu)槊庥诒辉V所累,都不愿進行訴訟。即使萬不得已,人們也普遍追求一種高效簡易的訴訟方式。訴訟經(jīng)濟原則及制度“乃用以追求及確保正確、迅速及簡易解決爭訴,并預(yù)防訴訟之再發(fā)生,為所有訴訟制度所共通,故各種訴訟法因其目的之不同,乃設(shè)各種不同謀求‘以最少之人力、物力及時間,達成最佳及最終之解決紛爭’之規(guī)定”。
完善的訴訟法規(guī),除確保法官依法裁判以外,還應(yīng)保障當(dāng)事人的程序利益,同時應(yīng)有訴訟經(jīng)濟的意義。作為一種簡易化速決程序,簡易程序?qū)嶋H上就是基于對訴訟經(jīng)濟的追求而設(shè)計出來的。因而,在構(gòu)建行政訴訟簡易程序的過程中,我們應(yīng)把訴訟的經(jīng)濟效益放在第一位。在程序的設(shè)計上,保障當(dāng)事人的程序利益的基礎(chǔ)上,盡量對程序加以簡化速決,對于那些繁瑣的程序加以削減。只有把以往繁瑣沉重的程序的不必要的包袱都甩掉,克服以往簡易程序不簡化的缺點,才能讓行政訴訟簡易程序輕裝上陣,發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
三、正當(dāng)化原則
簡易程序貴在其簡易速決,充分滿足了人們對訴訟效率的追求。為了提高訴訟效率,簡易程序不需要像普通程序那樣規(guī)范和嚴格,但并不意味著簡易程序越簡單越好,也不是越簡單效率就越高。簡易程序的簡易程度應(yīng)該限制在一個適度的范圍之內(nèi),如果超過了這個度,只會適得其反。因為一旦簡易程序失去了其必要的公正性,人們就會對其失去信任感,對通過這一程序作出的判決的公正性產(chǎn)生懷疑。如果因此引發(fā)二審程序,將導(dǎo)致司法資源的二次投入,這樣浪費更大。因而,在簡易程序環(huán)節(jié),提高訴訟效率的同時,也應(yīng)符合正當(dāng)程序的某些基本規(guī)則?！白畹拖薅裙荚诒磉_這樣一種思想,即有些程序要求是一個法律程序為了體現(xiàn)程序正義而不可缺少的,是最低限度的要求。如果這些要求都沒有得到滿足,不論該程序的其他方面如何,程序的公正性和正當(dāng)性都會產(chǎn)生問題。最低限度的公正是程序設(shè)計和程序操作必須給與首要關(guān)懷的問題”。因此,在行政訴訟簡易程序的構(gòu)建過程中,我們必須始終堅持程序的正當(dāng)化原則,保障程序的最低限度公正。行政訴訟簡易程序的設(shè)置必須做到:(1)保障當(dāng)事人的基本訴訟權(quán)利,如當(dāng)事人的程序主體性原則、程序選擇權(quán)、法官中立原則、程序理性原則、程序公開原則等均應(yīng)得到保障。(2)保障當(dāng)事人接近正義的機會。“一種真正現(xiàn)代司法審判制度的基本特征之一必須是,司法能有效地為所有人接近,而不僅僅是在理論上對于所有人可以接近”,這一理念越來越受到學(xué)者們的關(guān)注。我們在設(shè)置行政訴訟簡易程序時,理應(yīng)注意掃除當(dāng)事人“實際接近司法救濟”的障礙,保障其接近正義的權(quán)利。唯有如此,才談得上保障了程序的正當(dāng)化,才真正體現(xiàn)了程序的正當(dāng)化原則。
四、協(xié)調(diào)性原則
理想的簡易程序應(yīng)當(dāng)是公正與效率相統(tǒng)一的程序,但在現(xiàn)實中,公正與效率在一定層面上又確實存在著沖突。有的學(xué)者將這一沖突界定為形式和實質(zhì)上的背反,并指出行政立法的最大任務(wù)和最終目標(biāo),就是使公正與效率在行政法制中達到最大限度的和諧。因此,我們要試圖在程序的簡易化與正當(dāng)化之間尋找到一個最佳平衡點,在這一點上構(gòu)建行政訴訟簡易程序。關(guān)于這個問題筆者只能發(fā)表一點粗淺意見。
(1)兼顧程序的簡易化與正當(dāng)化
在簡易程序的具體環(huán)節(jié)中,既要提高訴訟效益也應(yīng)符合正當(dāng)程序的某些基本原則。簡易程序,顧名思義,就會想到程序的“削繁就簡”。但是,創(chuàng)建簡易程序還要遵循程序的正當(dāng)化標(biāo)準(zhǔn)。所謂程序的正當(dāng)化,即是按照正當(dāng)程序的一般要求來設(shè)計和構(gòu)建訴訟程序。正當(dāng)程序的概念源于英美法,時至今日,它早已成了現(xiàn)代訴訟程序的普遍標(biāo)準(zhǔn)。作為一種簡便快捷的訴訟程序,簡易程序的目的就是要提高訴訟效率,無須像普通程序一樣嚴謹規(guī)范。但如果簡易程序的設(shè)計越過了公正這條底線,只會適得其反,與其初衷背道而馳。我們不能使普通程序“正當(dāng)化”與簡易程序“簡易化”兩者背道而馳,而是應(yīng)實現(xiàn)程序的簡易化與正當(dāng)化兩者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。
(2)協(xié)調(diào)職權(quán)主義與當(dāng)事人主義
借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗,不難看出簡易程序在縮短有關(guān)訴訟周期,減少某些訴訟環(huán)節(jié)的同時,會賦予法官更多的管理訴訟的權(quán)力,以便于其推動訴訟活動的順利進行。適當(dāng)加強法官職權(quán)有利于訴訟效率的提高,但法官權(quán)利的過分擴張不利于當(dāng)事人自的行使,對當(dāng)事人的權(quán)利保障不利。因而應(yīng)當(dāng)視具體情況來實現(xiàn)職權(quán)主義與當(dāng)事人主義的協(xié)調(diào)。為平衡兩者的訴訟地位和力量,訴訟結(jié)構(gòu)應(yīng)以職權(quán)主義為主、當(dāng)事人主義為輔,在庭審階段,應(yīng)采取強式當(dāng)事人主義、弱式職權(quán)主義的構(gòu)造模式。為充分調(diào)動訴訟當(dāng)事人的積極性,營造訴訟當(dāng)事人雙方有一個對案件事實和證據(jù)發(fā)表陳述意見和答辯的場所,以體現(xiàn)“兩造對抗”原則,故應(yīng)采用強式當(dāng)事人主義。當(dāng)然,獨任制法官在必要時,可采取一定職權(quán)主義,以引導(dǎo)庭審的順利進行。
(3)平衡強制性程序規(guī)則與選擇性程序規(guī)則
一般而言,簡易程序通過強制性縮短訴訟期間、訴訟時效以及減少某些訴訟環(huán)節(jié)的強制性規(guī)定,來達到加快訴訟進程的目的。這些強制性規(guī)定也應(yīng)考慮當(dāng)事人的處分權(quán),設(shè)置一些選擇性規(guī)范,實現(xiàn)訴訟程序的原則性與靈活性的協(xié)調(diào)。美國學(xué)者朗?富勒曾精辟地指出:“使審判區(qū)別于其他秩序形成原則的內(nèi)在特征在于承認審判所作決定將對之產(chǎn)生直接影響的人能夠通過一種特殊的形式參與審判,即承認他們?yōu)榱说玫綄ψ约河欣臎Q定而提出證據(jù)并進行理性的說服和辯論”。由此可見程序參與原則是司法審判的本質(zhì)體現(xiàn),也是“程序人性化”的發(fā)展要求。而且當(dāng)事人通過對程序的參與和選擇,會更容易從心理上接受裁判結(jié)果。它們有可能不贊成裁決的有關(guān)內(nèi)容,但他們卻愿意服從裁決。賦予當(dāng)事人適當(dāng)?shù)某绦蜻x擇權(quán)可以充分調(diào)動當(dāng)事人參與程序的自主性,提高訴訟效率,同時也充分體現(xiàn)了程序的正當(dāng)性。
五、程序平等原則
（1）行政機關(guān)認定案件事實的要點明確、清楚、具有說服力，提供的證據(jù)相對于原告的證據(jù)具有明顯的優(yōu)勢。這里所說的明顯的優(yōu)勢是相對于民事訴訟上的一般優(yōu)勢而言的。
（2）清楚而有說服力的證明標(biāo)準(zhǔn)不排除存在合理的懷疑，但這種合理的懷疑不是無限度的，應(yīng)當(dāng)是基本的違法事實清楚的情況下，存在一定的合理懷疑。
（3）行政機關(guān)提供的證據(jù)與其認定結(jié)論之間具有邏輯關(guān)系，即在行政訴訟中處于優(yōu)勢地位的行政機關(guān)應(yīng)有充分的證據(jù)證明公民的違法行為，且具有一定說服力。
（4）被告提出的證據(jù)達不到清楚而有說服力的證明標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)敗訴的風(fēng)險。清楚而有說服力的證明標(biāo)準(zhǔn)是行政訴訟中的一般證明標(biāo)準(zhǔn)。
二、建立行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)的“多元化”模式
鑒于理論界的通行做法，《證據(jù)法學(xué)》對行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定：
(一)肯定了證明標(biāo)準(zhǔn)的靈活性,即可以根據(jù)法律和本規(guī)定的有關(guān)規(guī)定,并考慮行政案件的性質(zhì)、對當(dāng)事人權(quán)益的影響大小等因素,在具體案件中具體確定認定案件事實的證明標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上,根據(jù)行政案件的性質(zhì),設(shè)定了三類證明標(biāo)準(zhǔn)。
(二)以明顯優(yōu)勢證明標(biāo)準(zhǔn)為原則,即除法律和本規(guī)定另有規(guī)定外,法庭應(yīng)當(dāng)適用明顯優(yōu)勢證明標(biāo)準(zhǔn)認定案件事實。明顯優(yōu)勢證明標(biāo)準(zhǔn)是指在行政訴訟中,法庭按照證明效力具有明顯優(yōu)勢的一方當(dāng)事人提供的證據(jù)認定案件事實的證明標(biāo)準(zhǔn),它的適用范圍最廣。這種標(biāo)準(zhǔn)充分體現(xiàn)了行政訴訟的特色。
(三)以優(yōu)勢證明標(biāo)準(zhǔn)和嚴格證明標(biāo)準(zhǔn)為補充。優(yōu)勢證明標(biāo)準(zhǔn)——接近民事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)的中間標(biāo)準(zhǔn),即在行政訴訟中一般適用于公權(quán)力色彩較淡的行為；嚴格證明標(biāo)準(zhǔn)——接近于刑事訴訟排除合理懷疑的證明標(biāo)準(zhǔn)。拘留、勞動教養(yǎng)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和吊銷證照等行政案件,因?qū)π姓鄬θ巳松頇?quán)有重大影響,對行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)有更高的證明要求,因而適用排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)。
行政案件的審理對象是指公民，法人或者其他組織認為行政機關(guān)及其工作人員的具體行政行為侵犯了自己的合法權(quán)益而依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟后，人民法院在審理和裁判行政案件時所應(yīng)針對的對象。案件的審理對象即當(dāng)事人之間爭議的，請求人民法院予以裁判的實體法律關(guān)系，也就是訴訟理論上所稱的訴訟標(biāo)的。但訴訟標(biāo)的是從訴的角度所分析的訴的一個要素，研究訴訟標(biāo)的的目的是為了區(qū)別此訴與彼訴；審理對象則是從法院審判的角度所分析的一個實踐問題，研究審理對象的目的是為了明確人民法院在訴訟中的地位、職權(quán)和工作的重點。
當(dāng)前，各地人民法院及其法官在審理行政案件時，對行政案件應(yīng)以什么作為審理對象在認識和做法上各不相同。由于我國的行政訴訟脫胎于民事訴訟，且至今還在一定程度上依賴于民事訴訟，審判人員也大多來源于民庭，因而一些法官便不顧行政訴訟自身的特殊性，仍然沿用舊的習(xí)慣，象審理民事案件一樣去審理行政案件，簡單地把當(dāng)事人爭議的內(nèi)容作為審理對象，當(dāng)事人爭議什么就審理什么，對沒有爭議的內(nèi)容，法官則不去審理，從而偏離了行政訴訟的目的和宗旨。有的法官以原告的行為為審理對象，只要原告的行為違法就推論出被告的行政行為不應(yīng)撤銷的結(jié)論，以致于在法庭上形成法官和被告共同審原告的現(xiàn)象，治安行政案件在這方面尤為突出。結(jié)果，違法的行政行為被違法的審判行為所放縱，以至行政審判難以實現(xiàn)其保護公民、法人或者其他組織合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)的目的，在社會上造成了不良的后果。因此，有必要在認識上對行政案件審理對象的含義及其相關(guān)的理論與實踐問題予以進一步的明確。
我國《行政訴訟法》第2條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟；第5條規(guī)定，人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查；第11條規(guī)定，人民法院受理公民、法人或者其他組織對具體行政行為不服提起的訴訟；第54條第四項規(guī)定，行政處罰顯失公正的，可以判決變更。綜合這些規(guī)定來看，他們不僅明確了人民法院受理行政訴訟案件的范圍，同時也對行政案件的審理對象進行了明晰的界定，即行政案件的審理對象是當(dāng)事人之間爭議的請求人民法院予以裁判的具體行政行為的合法性問題或行政處罰的適當(dāng)性問題。依此規(guī)定，筆者認為，具體應(yīng)從三個方面來界定行政案件的審理對象：第一，行政案件的審理對象是行政機關(guān)的行為而不是相對人的行為；第二，行政案件的審理對象是行政機關(guān)的具體行政行為而不是行政機關(guān)的抽象行政行為；第三，行政案件的審理對象是具體行政行為的合法性問題，而不是具體行政行為的適當(dāng)性問題（行政處罰除外）。對界定行政案件審理對象的后兩個方面，自行政訴訟法頒布后，學(xué)術(shù)界已有大量論述；司法實務(wù)界亦有清楚的認識，對此本文將不再贅述。筆者將在本文中著重論述的是，依行政訴訟法的規(guī)定，人民法院審理行政案件，主要是審查行政機關(guān)的具體行政行為是否合法，而不是審查相對人的行為是否合法；行政案件的審理對象是被告的行為而不是原告的行為。
二、審查行政機關(guān)的行為與審查相對人行為的彼此關(guān)系
人民法院審理行政案件，必須把被訴具體行政行為作為審查的重心和主要對象。審查相對人行為是否合法不可能最終確定被訴具體行政行為是否合法，更不能代替對被訴具體行政行為合法性的審查。
行政訴訟本質(zhì)上是行政法制監(jiān)督的一個內(nèi)容。作為我國訴訟制度的一個有機組成部分，行政訴訟制度既有解決行政糾紛，保護公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的功能，又具有借助司法權(quán)對行政權(quán)實施監(jiān)督的性質(zhì)，但司法權(quán)不能代替行政權(quán)。行政機關(guān)（包括法律、法規(guī)授權(quán)的組織，以下同）行使行政職權(quán)，針對公民、法人或者其他組織的違法行為作出行政處罰或者采取行政強制措施，針對相對人的申請行為作出相應(yīng)的許可或不許可的回答，以及作出其他具體行政行為，是行政機關(guān)實施行政管理的主要內(nèi)容。查清相對人是否具有違法行為，或者相對人的申請行為是否符合法定條件是行政機關(guān)的職權(quán)和職責(zé)，而不是人民法院的職權(quán)和職責(zé)。人民法院在行政訴訟中，不能代替行政機關(guān)行使行政管理權(quán)來調(diào)查行政管理相對人是否有違法行為或者相對人的申請行為是否符合法定條件。相對人的行為及其事實狀態(tài)是行政機關(guān)在作出具體行政行為時應(yīng)該加以查清的問題，在訴訟中行政機關(guān)應(yīng)將能夠證明相對人的行為及其事實狀態(tài)的證據(jù)向人民法院提交，以證明自己所作具體行政行為的正確性和合法性。行政訴訟作為行政法制監(jiān)督的一個內(nèi)容，其監(jiān)督和審查的對象是行政機關(guān)的行為而不是相對人的行為。人民法院對此必須有清楚的認識，在審理行政案件時不能本末倒置。
“具體行政行為的合法性，并不完全取決于相對人行為的性質(zhì)”（注：江必新：《論行政案件的審理對象》，載《中國法學(xué)》1993年第4期。）即具體行政行為是否合法，與相對人行為的性質(zhì)并不具有必然的聯(lián)系。相對人的行為違法，行政機關(guān)的處罰行為不一定合法；相對人的申請行為符合法定條件，行政機關(guān)拒絕許可的行為不一定違法（因為還要考慮一定時間和地域范圍內(nèi)許可證頒發(fā)的情況及其他社會環(huán)境條件）；相對人的申請行為不符合法定條件，行政機關(guān)拒絕許可的行為也不一定合法。即使相對人實施了非常嚴重的違法行為，但如果行政機關(guān)對該行為所做的具體行政行為具有主要證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)錯誤，違反法定程序，超越職權(quán)，濫用職權(quán)等情形，人民法院仍要判決撤銷該具體行政行為，判決行政機關(guān)重新做出具體行政行為?？傊鄬θ诵袨檫`法，只說明行政機關(guān)有做出相應(yīng)具體行政行為的必要性，并不能說明其所做出的具體行政行為的必然合法性。行政機關(guān)所做具體行政行為是否合法，仍然要依行政訴訟法關(guān)于判決部分的規(guī)定加以審查，以便確認該行為是否符合具體行政行為得以合法的五個要件。
當(dāng)然，人民法院審理行政案件，并不完全排除對原告行為的審查。每一具體行政行為都要針對一定的對象，“相對人行為是否合法與行政行為的合法性具有一定的依存關(guān)系”（注：江必新：《論行政案件的審理對象》，載《中國法學(xué)》1993年第4期。）。有時，確定相對人是否有特定的違法行為存在，是確定被告所做具體行政行為是否合法的前提。在這種情況下，審查相對人是否有行政機關(guān)確認的違法行為存在，則既是必要的也是必須的。例如稅務(wù)局以偷稅為由對某人進行處罰，該相對人起訴的理由是自己一直守法經(jīng)營，并無偷稅行為。本案爭議的焦點是原告有無偷稅行為，而對于被告所做具體行政行為是否合法所應(yīng)涉及的其他要件，如有無管轄權(quán)，有無法律、法規(guī)依據(jù)，是否符合法定程序等問題，雙方并無爭議。在這一案件中，人民法院必須對原告有無偷稅的行為進行審查，但審查的重點是被告提供的證據(jù)是否能夠證明原告實施了偷稅行為。在這種情況下，審查原告行為只不過是借以確定被訴具體行政行為是否合法的一個環(huán)節(jié)，是為確定被訴具體行政行為是否合法服務(wù)的。從另一個角度說，人民法院在審理行政案件時，并不需要直接調(diào)查原告是否確實實施了偷稅的違法行為，而只應(yīng)審查被告在做出具體行政行為時是否有充分、確鑿的證據(jù)證明原告實施了偷稅的違法行為。如果被告在訴訟中不能向法院提交此類證據(jù)，人民法院應(yīng)即以被告所做具體行政行為的主要證據(jù)不足為理由判決撤銷該具體行政行為。
三、人民法院在正確確定行政案件審理對象時應(yīng)注意的幾個問題
研究審理對象的目的是為了給審判實踐提供正確的指引。以被訴具體行政行為的合法性或適當(dāng)性問題作為行政案件的審理對象，即要求人民法院的行政審判活動緊緊圍繞被訴具體行政行為的合法性或適當(dāng)性問題來進行。具體來講，在審理時應(yīng)注意以下幾點：
（一）人民法院審理行政案件時應(yīng)強調(diào)被告圍繞被訴具體行政行為的合法性或適當(dāng)性問題加以舉證。
被告對做出的具體行政行為負有舉證責(zé)任乃是我國行政訴訟證據(jù)制度的特點。行政訴訟法第32條規(guī)定：“被告對作出的具體行政行為負有舉征責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。”行政訴訟法第54條規(guī)定具體行政行為主要證據(jù)不足的，人民法院應(yīng)判決撤銷。上述規(guī)定表明被告對作出的具體行政行為負有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)舉證證明自己所作具體行政行為的正確性和合法性，這種責(zé)任既是行為責(zé)任也是結(jié)果責(zé)任。因此，強調(diào)被告的舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)把被告的舉證行為和行政訴訟的裁判結(jié)果直接聯(lián)系起來。被告拒不舉證、不能舉證或提供的證據(jù)不足以證明法定事實成立的，人民法院都應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定判決被告敗訴。強調(diào)被告圍繞被訴具體行政行為的合法性或適當(dāng)性問題舉證時應(yīng)當(dāng)做到：第一，強調(diào)被告在應(yīng)訴期間內(nèi)，應(yīng)提供做出具體行政行為所依據(jù)的事實根據(jù)和規(guī)范性文件。對拒不提供、不及時提供的不得遷就，并應(yīng)在答辯期限屆滿后，及時開庭。第二，法院在開庭前不調(diào)查收集證據(jù)，在開庭后也不得幫助被告調(diào)查收集證明其具體行政行為是否合法的主要證據(jù)。第三，在庭審中要強調(diào)被告圍繞被訴具體行政行為的合法性或適當(dāng)性問題依邏輯順序逐一舉證，原告有權(quán)圍繞該問題進行質(zhì)證。
（二）人民法院審理行政案件時應(yīng)正確處理事實審查中審查原告的行為和審查被告的行為的關(guān)系。
堅持以被訴具體行政行為的合法性和適當(dāng)性作為行政案件的審理對象是正確處理事實審查中審查原告的行為和審查行政機關(guān)的具體行政行為之間關(guān)系的關(guān)鍵。具體來說應(yīng)正確區(qū)分以下情形：
第一，對原告以行政機關(guān)認定的事實有錯誤為理由提起訴訟的行政案件中，人民法院應(yīng)將具體行政行為認定的事實是否清楚、確實作為行政案件審理的重要內(nèi)容。但是在這種情況下，人民法院對事實的審查主要是針對被告作出的具體行政行為中認定原告行為的事實是否與客觀事實相一致，證據(jù)是否確實充分，而且只應(yīng)限于被訴具體行政行為所確定的事實范圍，而不能任意擴大事實審查的范圍。通過事實審查，被訴具體行政行為認定事實錯誤或事實不清、證據(jù)不足的，人民法院應(yīng)以主要證據(jù)不足為由判決撤銷被訴具體行政行為；被訴具體行政行為認定事實清楚，證據(jù)確實充分的，人民法院還應(yīng)對被訴具體行政行為進行進一步的審查以便確定該具體行政行為的合法性或適當(dāng)性。
第二，原告對行政機關(guān)認定的事實沒有爭議的行政案件，人民法院的審判活動可以不涉及原告的行為，不進行事實審查。人民法院在對當(dāng)事人爭議的關(guān)于具體行政行為是否合法的其他內(nèi)容如有無法律依據(jù)、是否符合法定程序等問題進行審查后，即可作出判決。例如農(nóng)民張某因盜竊500元財物而被決定送勞動教養(yǎng)一年，張某不服而向法院提起訴訟。在本案中，原告、被告對張某所為之盜竊事實均無爭議，但張某既不符合勞動教養(yǎng)條件（屢教不改），又不符合勞動教養(yǎng)所適用的地域范圍（收容大中城市需要勞動教養(yǎng)的人），因此決定對張某勞動教養(yǎng)一年顯然是錯誤的。
第三，對具體行政行為明顯錯誤的案件，如明顯超越職權(quán)、明顯違反法定程序等，人民法院即沒有必要再就原告的違法事實進行審查。因為行政案件審理的對象是行政機關(guān)的行為而不是相對一方當(dāng)事人的行為，行政行為既然已經(jīng)被確定為違法，則不管當(dāng)事人的行為是否違法都應(yīng)當(dāng)無條件地予以撤銷。因此沒有必要再對相關(guān)事實進行審查。如湖北某縣地方稅務(wù)局對該縣在廣東打工的農(nóng)民的勞務(wù)所得征收個人所得稅，直接違反了個人所得稅法關(guān)于勞務(wù)所得應(yīng)在“源泉地”納稅的規(guī)定。人民法院在審理此案時沒有必要審查原告是否在廣東已繳納過個人所得稅和被告的征稅決定有無事實依據(jù)即原告究竟有多少個人所得以及應(yīng)當(dāng)如何計算所得額和所得稅等問題，便可直接以被告超越職權(quán)為理由予以撤銷。
（三）人民法院審理行政案件時不能忽視對被訴具體行政行為是否符合法定程序進行審查。
首先，違反法定程序作出的具體行政行為本身就是違法的。行政訴訟法規(guī)定人民法院對具體行政行為違反法定程序的應(yīng)判決撤銷，行政處罰法規(guī)定不遵守法定程序的行政處罰無效。這些規(guī)定明確了是否符合法定程序是具體行政行為是否合法的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。如行政機關(guān)作出具體行政行為后不按法定程序送達并告知相對人享有的訴權(quán)，該具體行政行為就不具有法律效力。又如行政機關(guān)在作出吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照的行政處罰決定之前既未告知相對人有要求舉行聽證的權(quán)利又未舉行聽證，該行政處罰決定亦屬違法。
其次，有的行政行為違反法定程序本身就能導(dǎo)致行政侵權(quán)行為的發(fā)生。如交警扣押相對人的車輛行駛證而不按法定程序開具暫扣證，致使相對人的車輛不能行駛，即屬于程序違法。然而正是這種程序違法給相對人造成了損失。如果相對人對此提起訴訟，人民法院即應(yīng)對被告是否遵守了法定程序進行重點審查。
（四）人民法院的判決應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞被訴具體行政行為的合法性和適當(dāng)性問題作出。
判決是人民法院對被訴具體行政行為的合法性和適當(dāng)性問題做出的權(quán)威性結(jié)論，也是人民法院對行政案件做出的最后處理決定。人民法院在判決書中的結(jié)果部分只能就被訴具體行政行為的合法性或適當(dāng)性問題做出結(jié)論，在判決書的理由部分也只能就被訴具體行政行為的合法性或適當(dāng)性問題進行敘述?？傊?，人民法院的判決不得就原告的違法行為是否存在及該行為應(yīng)受到怎樣的處罰進行敘述和處理。
四、需要特別加以說明的幾個問題
（一）如何正確地界定錯案？
強調(diào)由被告舉證，強調(diào)對被訴具體行政行為的合法性進行審查，即意味著當(dāng)具體行政行為所涉及的相關(guān)事實不清、主要證據(jù)不足時，人民法院便沒有必要去查清事實就可以直接判決被告敗訴。這似乎與傳統(tǒng)的認識不相一致。依傳統(tǒng)的認識，如果人民法院沒有查清案件事實就作出判決，必然會造成錯案。而在行政訴訟中，人民法院除在作出變更和履行義務(wù)的肯定判決時具有主動性，應(yīng)在當(dāng)事人舉證的基礎(chǔ)上直接依據(jù)事實和法律作出判決以外，一般針對合法性進行審查的案件，人民法院對具體行政行為的判決要么是維持要么是撤銷。維持還是撤銷的標(biāo)準(zhǔn)則是行政訴訟法在判決部分所列舉的關(guān)于具體行政行為是否合法的五個標(biāo)準(zhǔn)。正如本文前述，人民法院不應(yīng)對原告的行為進行主動審查，亦不應(yīng)主動調(diào)查與之相關(guān)的案件事實。由于法律規(guī)定作出具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件概由被告提供，人民法院不負有調(diào)查和收集證據(jù)的任務(wù)，因此，只要人民法院的判決是在當(dāng)事人對事實和法律舉證的基礎(chǔ)上依據(jù)事實和法律作出的，就不是錯案。事實應(yīng)是當(dāng)事人提供的事實，法律則既包括實體法，也包括程序法。行政訴訟中可能出現(xiàn)的錯案應(yīng)當(dāng)是指不依據(jù)當(dāng)事人提供的事實和證據(jù)作出判決，或者審查判斷證據(jù)時出現(xiàn)錯誤，或者適用法律上存在錯誤。
（二）如何正確地貫徹實事求是原則。
依靠群眾，實事求是，深入實際調(diào)查研究，是我國司法工作的優(yōu)良傳統(tǒng)。從某種意義上說，強調(diào)行政訴訟以具體行政行為作為審理對象，并僅僅在當(dāng)事人舉證的基礎(chǔ)上，而不是在查清全部案件事實的基礎(chǔ)上作出判決，這在一定程度上顯然是和實事求是原則相違背的。如有時在主要證據(jù)不足的情況下，行政機關(guān)所為之具體行政行為的結(jié)果還是正確的，只不過行政機關(guān)在訴訟中不能舉出足夠的證據(jù)，其原因或者是由于作出這個具體行政行為是出于其工作人員的經(jīng)驗和直覺，或者是由于工作人員的疏忽而沒有將證據(jù)保存下來等等。在這種情況下，不僅人民法院不收集證據(jù)，而且被告受訴訟中不得自行取證規(guī)定的限制也不能收集證據(jù)，故此被告只得敗訴。但是這是出于法治原則的考慮。實事求是原則只強調(diào)了以事實為根據(jù)，而法治原則則既要求以事實為根據(jù)，同時也要求以法律為準(zhǔn)繩，要求任何機關(guān)和個人都不得違背法律，都必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動。法律要求行政機關(guān)作出行政行為時必須嚴格遵守行政程序，而行政程序的最基本、最起碼的要求是先取證后裁決。如果行政機關(guān)的行為違背了法律規(guī)定，則不論這種法律是實體法還是程序法，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在這里，法治原則所起的作用是在宏觀上促使行政機關(guān)依法行政，因此是從更廣泛的意義和更深遠的角度保證實事求是原則的貫徹。
（三）如何正確地看待相對人的違法行為。
即便原告有違法行為，但如果行政機關(guān)對其作出的具體行政行為不符合行政訴訟法所規(guī)定的要件時，人民法院仍要判決撤銷。而且在訴訟中人民法院即使發(fā)現(xiàn)原告有未被行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)的違法行為，也不得加以處理。這是否意味著放任相對人違法？筆者認為，對此問題，應(yīng)從兩個方面來看待：
《行政訴訟法》實施十年來，行政審判工作取得了前所未有的成績。但與其他訴訟相比，行政審判的進展仍然是緩慢的。一方面表現(xiàn)在案件數(shù)量上增長緩慢，與社會高速發(fā)展、法律調(diào)整關(guān)系日益廣泛的現(xiàn)實相脫節(jié)，1997年全國法院行政案件收案數(shù)為僅10.5萬件，1998年上升為11萬件，1999年為12萬件。行政審判案源不足，大量的行政爭議只能通過上訪等行政途徑解決。另一方面表現(xiàn)在，行政案件在法院所有案件中的比例是最低的。1999年，全國法院受理的行政案件僅占全部案件數(shù)的2%.第三方面表現(xiàn)在案件的質(zhì)量上，行政案件的總體審判質(zhì)量還不盡如人意，能夠作為典型案件參考、稱得上精品的行政案件很少，質(zhì)量上大有提高的余地，這比數(shù)量上的不足更令人擔(dān)憂。當(dāng)前，行政審判存在的問題主要有：
1、當(dāng)事人訴權(quán)的行使保障不充分。
⑴當(dāng)事人訴權(quán)意識不足?！缎姓V訟法》頒布之初的幾年，行政訴訟收案數(shù)有較大幅度的增長。然而近年來，整個社會對行政訴訟的熱情下降，收案增長速度緩慢。而值得注意的是倒是行政機關(guān)提起的行政執(zhí)行案件迅速增加，在某些法院，非訴行政執(zhí)行案件和行政訴訟案件的比例甚至達到10：1.當(dāng)事人不愿提起行政訴訟，原因當(dāng)然是多方面的。有的當(dāng)事人受“民不與官斗”的觀念影響，對行政訴訟顧慮重重，害怕日后行政機關(guān)報復(fù)，即便自己的權(quán)益受到行政機關(guān)損害，也不愿起訴。也有的當(dāng)事人認為，由于自己勢單力薄，即使起訴，也不一定能夠勝訴。還有的當(dāng)事人因不懂法律規(guī)定，超過訴訟時效，而失去動作司法手段解決行政爭議的機會。
⑵法院行使行政立案審查權(quán)過于謹慎。在司法實踐中，即使當(dāng)事人的起訴符合《行政訴訟法》規(guī)定的受理條件，但法院也并不一定就立案受理。有此案件法院主要考慮到與行政機關(guān)的關(guān)系，也常常在事先通知行政機關(guān)后才予以立案。對一些當(dāng)?shù)攸h委政府關(guān)心的熱點、敏感案件，尤其是計劃生育、城鎮(zhèn)建設(shè)等案件，當(dāng)事人行使訴權(quán)更是困難重重。有的法院對此類案件基本上不受理，即使受理也需要層層請示。
⒉行政訴訟的調(diào)整范圍狹窄。
⑴受理案件范圍狹窄。行政訴訟法是1989年制定的，十年來，社會形勢發(fā)生了巨大的變化。行政訴訟只能涉及具體行政行為，而不能對抽象行政行為進行調(diào)整，已經(jīng)暴露出不少弊端。特別是一些與具體行政行為密切相關(guān)的抽象行政行為沒有納入到行政訴訟中，使行政相對人的合法權(quán)益難以得到切實有效的保障。表現(xiàn)在地方政府作出的侵犯行政相對人權(quán)益的、非行政立法的抽象行政行為取得了司法豁免權(quán)，如一些亂集資、亂攤派的規(guī)定。當(dāng)事人對此意見紛紛，起訴卻又沒有法律依據(jù)。1999年制定的《行政復(fù)議法》第7條規(guī)定，公民、法人認為具體行政行為所依據(jù)的縣級以上人民政府及國務(wù)院部門的規(guī)定不合法，對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請。對抽象行政行為進行審查，已經(jīng)納入到行政復(fù)議程序中，而行政復(fù)議又往往是行政訴訟的前置程序，因此行政訴訟中也應(yīng)有與此相銜接的規(guī)定。此外，對道路交通事故責(zé)任認定、醫(yī)療事故責(zé)任認定等技術(shù)鑒定結(jié)論不服的，只能向上一級機構(gòu)申請重新鑒定。如果鑒定缺乏公正性，沒有相應(yīng)的制約程序，使當(dāng)事人權(quán)益得不到有效的保障，有的不斷上訪。此類案件也應(yīng)納入到行政訴訟中。
⑵行政審判審查深度不夠。行政審判只對具體行政行為的合法性進行審查，而不審查其合理性，以免審判權(quán)代替司法權(quán)，這曾是行政審判的一項原則。但司法審查權(quán)有限原則在實踐中也出現(xiàn)了明顯的不足。就是對行政行為明顯不合理的，法院無法予以糾正。有不少的行政訴訟，并不是因為行政機關(guān)沒有法律依據(jù)，而是濫用自由裁量權(quán)（如隨意提高罰款幅度），引起當(dāng)事人訴訟。但對此類案件，法院的維持判決只會令當(dāng)事人對司法公正失去信心。
⒊獨立行使行政審判權(quán)仍然困難⑴法院獨立審判比較困難。人民法院獨立行政行政審判權(quán)難以全面落實，受其他機關(guān)干涉現(xiàn)象較為普遍。由于法院審理的行政案件，觸及行政機關(guān)的實際利益。而在現(xiàn)行的法院管理體制下，法院在行政審判中無法抵御龐大的社會關(guān)系網(wǎng)，無法與掌握各種資源支配權(quán)的行政機關(guān)相抗衡，對公正裁判常?！靶挠杏喽Σ蛔恪薄Ｔ诖饲闆r下，只能動員原告撤訴，使行政審判撤訴率居高不下成為普遍性問題，行政案件適用調(diào)解成了公開的秘密。
⑵公開審判的程度不高。在行政訴訟中，暗箱操作現(xiàn)象仍然較為普遍。庭前準(zhǔn)備過于充分，在開庭之前法官頻繁接觸雙方當(dāng)事人，進行案件詢問、查證、調(diào)解、動員工作。審判方式改革所要求的及時開庭率在行政訴訟中很低，能夠當(dāng)庭宣判的行政案件更是鳳毛麟角。
⑶合議庭的獨立裁判權(quán)較小。承辦法官在行政訴訟中決策地位較低，常常是處于證據(jù)收集者、程序操作員的地位，而主管院長、院長則處于樞紐地位，經(jīng)常直接與行政機關(guān)就案件處理打交道。案件如何裁判，往往不是合議庭決定，而常常要請示院長或由院長主持下的審判委員會去討論決定。
⒋庭審方式改革相對問題滯后。
⑴與控辯式庭審的要求距離較大。實行控辯式訴訟已是大勢所趨，但在行政審判中糾問色彩仍然較重。法官常常不自覺地對雙方進行糾問，而且糾問的重點常常是原告行為的合法性，違背行政訴訟關(guān)于對被告行為進行合法性審查的原則，甚至出現(xiàn)與被告一起審原告的情況。即使在辯論中，辯論的中心也往往不是行政機關(guān)行為的合法性，而是原告行為的合法性。作為被告的行政機關(guān)也不習(xí)慣與原告辯論，而仍以管理者的身份進行“糾問”，忽視當(dāng)事人雙方地位的平等性。
⑵證據(jù)規(guī)則不完善。行政行為合法性的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)由被告承擔(dān)，但在審判實踐中，一些法院違反法律規(guī)定，為行政機關(guān)具體行政行為尋找法律依據(jù)，甚至要求原告負舉證責(zé)任。雖然在特定情況下，舉證責(zé)任會轉(zhuǎn)化到原告方面。《最高人民法院關(guān)于〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》對原告舉證情形作了明確的規(guī)定，除此以外，不得要求原告舉證。在質(zhì)證認證中也存在問題，主要是當(dāng)庭認證比例較低，審判人員之所以不愿當(dāng)庭認證，主要是為以后處理留下余地。
⑶裁判文書說理不充分。行政案件裁判文書還存在公式化現(xiàn)象，尤其對行政機關(guān)敗訴的案件，考慮諸多因素的影響，沒有充分闡明判決理由，不能做到“讓當(dāng)事人贏得堂堂正正，輸?shù)妹髅靼装住薄?/p>
二、深化行政審判方式改革的途徑
1、擴大行政訴訟收案范圍、調(diào)整范圍。
隨著依法治國進程的加快，行政訴訟的作用將越來越大。要充分發(fā)揮行政審判的職能作用，應(yīng)當(dāng)擴大行政訴訟的調(diào)整范圍。在立法上，應(yīng)當(dāng)修改《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，規(guī)定當(dāng)事人不服具體行政行為時，有權(quán)附帶請求對抽象行政行為進行合法性審查。對不服鑒定結(jié)論的訴訟、部分雖非行政機關(guān)但具有行政管理職能的行為（如學(xué)校拒發(fā)畢業(yè)證書）納入行政訴訟范圍。在司法上，法院要加大行政審判權(quán)的介入深度，對行政行為雖然合法、但顯失公平的，應(yīng)當(dāng)予以糾正，以維護社會正義。
⒉充分保障當(dāng)事人的行政訴權(quán)。嚴格執(zhí)行《行政訴訟法》，不予受理的應(yīng)當(dāng)發(fā)給當(dāng)事人裁定書，當(dāng)事人對此不服的有權(quán)上訴。當(dāng)事人對法院在規(guī)定期限內(nèi)既不受理又不下裁定的，可視為法院已經(jīng)作出不予受理的裁定，當(dāng)事人有權(quán)直接向上級法院上訴。法院對敏感性案件，亦應(yīng)依法受理，促進依法行政。
⒊強化庭審功能。通過實行審判長選任制等形式，充分發(fā)揮合議庭職能，減少案件向上級法院層層請示、減少審判委員會討論案件、減少院長直接拍板定案，提高當(dāng)庭宣判率。同時，要提高行政裁判文書的寫作質(zhì)量，體現(xiàn)行政審判水平。
