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篇1

腐敗問題既是當(dāng)前和今后可能引起社會(huì)沖突、影響社會(huì)安定穩(wěn)定的最大問題，也是導(dǎo)致社會(huì)最不和諧聲音、最不和諧行為、最不和諧矛盾的根源之一。少數(shù)干部的貪污腐化、、侵害國(guó)家和人民利益的行為已經(jīng)引起了廣大人民群眾的普遍不滿，弱化了黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，損害了和諧社會(huì)的環(huán)境，把懲治和預(yù)防腐敗問題擺在突出位置加以解決是十分必要的。

那么怎樣有效地懲治和預(yù)防腐敗，中央提出了要堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理，懲防并舉、注重預(yù)防，建立健全與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系。這是我們黨對(duì)反腐敗工作規(guī)律的最新認(rèn)識(shí)，懲防并舉符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律，是根治腐敗的良策。政務(wù)公開正是從體制、機(jī)制改革入手，與干部廉潔自律相結(jié)合，從源頭上預(yù)防和治理腐敗的一種有效辦法。首先，通過外部監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)一般機(jī)關(guān)干部的管理。各級(jí)各部門把政務(wù)公開與干部日常管理結(jié)合起來，通過設(shè)立政務(wù)公開投訴電話、監(jiān)督信箱、開辟“綠色通道”、完善投訴處理辦法等方式，讓群眾對(duì)全局干部行使職權(quán)和日常行為進(jìn)行全程監(jiān)督，對(duì)未履行公開承諾的，一經(jīng)投訴查實(shí)，嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任追究制度，從而有效地約束了干部的行政行為，促進(jìn)了干部廉潔自律，推進(jìn)源頭防腐工作。其次，通過內(nèi)部監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力制約。如：通過向機(jī)關(guān)干部公開領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的收入、子女、配偶出國(guó)經(jīng)商等重大事項(xiàng)，監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律情況；通過公開領(lǐng)導(dǎo)干部的差旅費(fèi)，監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部是否違規(guī)用公款旅游；通過公開車輛用油及維修費(fèi)情況，監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部是否公車私用；從而避免領(lǐng)導(dǎo)干部暗箱操作，濫用權(quán)力，及時(shí)糾正和制止了腐敗問題的蔓延，減少了腐敗產(chǎn)生的土壤和條件，實(shí)現(xiàn)了關(guān)口前移。實(shí)踐證明，開展機(jī)關(guān)效能建設(shè)是拓寬反腐倡廉源頭治理領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的一種有效辦法。

二、政務(wù)公開是拓寬群眾參政議政渠道，加快社會(huì)主義民主建設(shè)，實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的有效方式。

社會(huì)主義和諧社會(huì)在本質(zhì)上是民主社會(huì)。和諧社會(huì)就是要尊重人民群眾的創(chuàng)造精神，讓人民群眾的積極性得到充分發(fā)揮，使各種積極因素得到充分調(diào)動(dòng)；就是要有效解決各種社會(huì)矛盾和糾紛，確保社會(huì)的穩(wěn)定團(tuán)結(jié)；就是要以人民群眾的根本利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，正確反映和兼顧各個(gè)方面群眾的利益?？傊?，和諧社會(huì)就是要充分發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，加快社會(huì)主義民主建設(shè)進(jìn)程。

政務(wù)公開是擴(kuò)大基層民主，促進(jìn)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度得到落實(shí)，保證人民群眾對(duì)政府工作的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)的有效渠道。首先，政務(wù)公開有利于擴(kuò)大群眾參政議政渠道。各級(jí)政府緊緊圍繞執(zhí)政興國(guó)第一要?jiǎng)?wù)，注意將本地區(qū)本部門關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要決策和措施向社會(huì)公開，如實(shí)行政府決策公示制、預(yù)告制、聽證會(huì)、電子政務(wù)網(wǎng)等途徑，不斷拓寬反映社情民意的渠道，讓人民群眾了解和參與決策的過程，提高政府決策的科學(xué)化、民主化水平。其次，政務(wù)公開有利于推動(dòng)社會(huì)公平與正義的現(xiàn)實(shí)。各級(jí)政府緊緊圍繞維護(hù)人民群眾切身利益，根據(jù)群眾的需求和本級(jí)政府的工作性質(zhì)和特點(diǎn)，對(duì)各類行政管理和公共服務(wù)事項(xiàng)向社會(huì)公開，有利于保障群眾公正地享有合法權(quán)益。如：20__年7月，一位孕婦向市機(jī)關(guān)效能投訴中心反映八次前往臺(tái)江區(qū)上海街道辦理準(zhǔn)生證未果，中心立即督促該街道將有關(guān)準(zhǔn)生證辦理流程和規(guī)定向社會(huì)公開，讓群眾辦事明明白白。群眾普遍反映公開政務(wù)以后，辦事更明白、更方便，不必“托熟人、找關(guān)系”了。第三，政務(wù)公開從制度上保證群眾民利的實(shí)現(xiàn)。各級(jí)政府通過建立健全政務(wù)公開評(píng)議制度，把政務(wù)公開納入社會(huì)評(píng)議政風(fēng)、行風(fēng)的范圍，組織人民群眾對(duì)政務(wù)公開的內(nèi)容是否真實(shí)、準(zhǔn)確、全面，時(shí)間是否及時(shí)，程序是否符合規(guī)定，制度是否落實(shí)到位等進(jìn)行廣泛評(píng)價(jià)，保證政務(wù)公開工作真實(shí)、有效。實(shí)踐證明，政務(wù)公開是拓寬群眾參政議政渠道，加快社會(huì)主義民主建設(shè)，實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的有效方式。

三、政務(wù)公開是強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制，推動(dòng)政府依法行政，實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的有力保障。

和諧社會(huì)要求社會(huì)依照既定的規(guī)則有序運(yùn)行，反對(duì)社會(huì)的無序化與無序狀態(tài)。法治是社會(huì)有序運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保證，是社會(huì)和諧發(fā)展的基石。法治社會(huì)中最重要的規(guī)則是法律規(guī)則。法律是所有社會(huì)規(guī)范中最具有明確性、確定性和國(guó)家強(qiáng)制性的規(guī)范。依照法律規(guī)則來治理社會(huì)，人們就有章可循，有法可依，社會(huì)就有了和諧的基礎(chǔ)。因此，可以說法治社會(huì)是構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)，法治是社會(huì)主義和諧社會(huì)得以建立的手段和途徑。

實(shí)現(xiàn)依法行政，責(zé)任在政府。政務(wù)公開是政府更新社會(huì)管理觀念，更加有效地推進(jìn)依法行政,實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的有力保障。各級(jí)各部門通過緊緊圍繞促進(jìn)政府依法行政，突出對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行全過程向社會(huì)公開，增強(qiáng)了行政管理活動(dòng)透明度，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約，防止行政權(quán)力的濫用和行政不作為行為。如：20__年羅源縣監(jiān)察局接到群眾舉報(bào)，反映公示的擬錄用進(jìn)城教師陳某的考核材料存在造假問題。當(dāng)天下午，縣監(jiān)察局就派人會(huì)同縣教育局進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該教師確實(shí)存在利用職權(quán)、 私自更改年度考核等級(jí)的行為?？h監(jiān)察局當(dāng)即責(zé)成縣教育局取消陳某錄用資格。實(shí)踐證明，推行政務(wù)公開，各級(jí)政府機(jī)關(guān)和職能部門依法管理、依法辦事、依法行政水平得到明顯提高。

四、政務(wù)公開是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展，改善投資軟環(huán)境，實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的有效措施。

人類社會(huì)發(fā)展的歷史表明，物質(zhì)財(cái)富的生產(chǎn)是人類社會(huì)賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，物質(zhì)財(cái)富匱乏所造成的貧困，是造成社會(huì)發(fā)展不和諧的根本原因。和諧社會(huì)必然是物質(zhì)財(cái)富相對(duì)寬裕的社會(huì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是構(gòu)建和諧社會(huì)的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，現(xiàn)階段構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，必須堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

推行政務(wù)公開的根本目標(biāo)之一就是服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，改善投資軟環(huán)境。從幾年的實(shí)踐看，政務(wù)公開在加快政府職能和工作方式轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提高行政效能，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展方面起到了重要作用。如：通過大力推進(jìn)公共行政社會(huì)化服務(wù)，加強(qiáng)對(duì)機(jī)關(guān)服務(wù)窗口和辦事大廳建設(shè)，公開行政許可事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需提交的全部材料目錄和申請(qǐng)書示范文本等，實(shí)行一個(gè)窗口對(duì)外、一次性告知、一站式服務(wù)等措施，為企業(yè)提供方便、快捷、高效服務(wù)。因此，政務(wù)公開是改善投資軟環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的有效措施。

五、政務(wù)公開是轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)工作作風(fēng)，推行政府誠(chéng)信服務(wù)，實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的有力保證。

篇2

前言：

我國(guó)高校中，傳統(tǒng)的思想政治教育著重強(qiáng)調(diào)的是思想政治教育的工具性作用，而忽略了學(xué)生思想政治的理性能力。從研究的方向來看，我國(guó)高校著重研究的是思想政治教育的目標(biāo)、內(nèi)容、對(duì)象，而對(duì)一些無意識(shí)、間接的隱形教育關(guān)注則較少，因此，在高校中在開展隱形教育是十分必要的。

1. 隱形教育的內(nèi)涵與特征闡述

隱形教育的概念來自美國(guó)的教育學(xué)家杰克遜，在1968年，其著作《隱形班級(jí)》中第一次提及“隱形課程”，這一概念隨即風(fēng)靡全球，目前，全世界各個(gè)國(guó)家都開始關(guān)注隱形教育的研究。

從字面意思理解，我們可以發(fā)現(xiàn)，隱形教育是相對(duì)傳統(tǒng)的思想政治教育而言的，是相對(duì)較為隱蔽的，是指行為主體在某種環(huán)境下，有意或者無意的獲得了某種不在預(yù)期內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)，采取的手段相對(duì)較為自由，主要是在大學(xué)生的心目中產(chǎn)生一種潛在的說服力，使其自覺地遵守這一規(guī)律。隱形教育將受教育者作為教育的主體，將思想政治教育滲透到生活的各項(xiàng)活動(dòng)之中，此時(shí)，受教育者在各項(xiàng)活動(dòng)和良好的氛圍中去體現(xiàn)、去把握，去領(lǐng)悟其重要意義，進(jìn)而使自身獲得提升。從思想政治教育實(shí)踐的分析中我們可以發(fā)現(xiàn)，隱形教育的特征主要可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析：

1.1 多元化的教育內(nèi)容

隱形教育的界限不是很明顯，涉及到思想政治教育的各個(gè)領(lǐng)域，可以涵蓋學(xué)生的社會(huì)實(shí)踐，通過隱形教育可以更好的提升自身的質(zhì)量，可以更好的豐富思想政治教育的資源，印象教育的多元化教育內(nèi)容豐富了學(xué)生的思想，提高了思想政治教育的水平。

1.2 滲透性的教育過程

相對(duì)于傳統(tǒng)的灌輸式的顯性教育，隱形教育采取的是滲透式，學(xué)生是在無意識(shí)的前提下學(xué)習(xí)，隱形教育采取的方式是將教育的內(nèi)容融合到各項(xiàng)活動(dòng)中，在不知不覺間完成。同時(shí)，學(xué)生之間是互相學(xué)習(xí)，互相影響的，促進(jìn)學(xué)生全面進(jìn)步，共同發(fā)展。

1.3 間接性的教育方式

相對(duì)顯性教育而言，隱形教育的內(nèi)容是非主導(dǎo)性的，是隱蔽的，其教育內(nèi)容沒有明確的計(jì)劃，是在自然地狀態(tài)下發(fā)生的，是一種自我感受，自我體會(huì)，自我進(jìn)步的過炒年糕，在教育效果的表達(dá)上存著層層遞進(jìn)，含蓄表達(dá)的特點(diǎn)。

1.4 教育效果的長(zhǎng)久性

隱形教育是針對(duì)人的內(nèi)心變化而發(fā)揮作用的，是一種由內(nèi)而外的表現(xiàn)行為。因此，隱形教育會(huì)在學(xué)生的內(nèi)心產(chǎn)生較為持續(xù)的效果，產(chǎn)生穩(wěn)定的思想品質(zhì)和道德觀念，相比顯性教育，隱形教育更加長(zhǎng)久，更加穩(wěn)固。

2.隱形教育與高校思想政治教育的關(guān)系分析

從二者之間的研究我們可以發(fā)現(xiàn)，隱形教育是高校思想政治教育的一部分，思想政治教育的目的是實(shí)現(xiàn)受教育者思想的進(jìn)步和價(jià)值觀念的發(fā)展，二者互相扶助，互相強(qiáng)化，促進(jìn)發(fā)展，共同進(jìn)步。

3.高校隱形教育的優(yōu)化措施

3.1 為隱形教育創(chuàng)造環(huán)境基礎(chǔ)

教育的開展是需要一定的環(huán)境做基礎(chǔ)的，隱形教育也一樣，只有良好的環(huán)境才能順利的開展教育，因此，高校應(yīng)該注重環(huán)境的建設(shè),為隱形教育的開展打下基礎(chǔ)。我們不可否認(rèn)優(yōu)美環(huán)境的重要作用，其對(duì)調(diào)節(jié)學(xué)生的情緒具有無可替代的作用，其對(duì)改進(jìn)學(xué)生的思想具有潛移默化的能力。要從校園的環(huán)境著手，進(jìn)行人文化的改造，構(gòu)建具有特色的校園文化，促進(jìn)教學(xué)教育的順利開展，提高教學(xué)質(zhì)量。

3.2 校園文化的載體作用不可忽視

校園文化建設(shè)是高校隱形教育的重要載體,重要組成部分，具有強(qiáng)烈的暗示性和滲透的特點(diǎn)，校園文化對(duì)學(xué)生的成長(zhǎng)和發(fā)展具有重要的影響，隱形教育與顯性教育互相配合，共同促進(jìn)學(xué)生德育發(fā)展的進(jìn)步。校園文化的重要作用是課堂教學(xué)所無法實(shí)現(xiàn)的，是學(xué)校精神的體現(xiàn)。我國(guó)高校的校園文化建設(shè)應(yīng)該注意“正氣”文化的建設(shè)，在學(xué)生中樹立正確的思想觀、價(jià)值觀、文化觀，促進(jìn)學(xué)生愛國(guó)主義、集體榮譽(yù)感和社會(huì)責(zé)任感的建立；同時(shí)加強(qiáng)“誠(chéng)信”文化的建設(shè)，讓“誠(chéng)信”成為當(dāng)代高校大學(xué)生的重要品質(zhì)；更要注重“愛心”的培養(yǎng)，以人文本理念的建立，關(guān)心他人，注重團(tuán)結(jié)精神的培養(yǎng)，促進(jìn)和諧校園的建設(shè)。

3.3 利用網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)隱形教育的發(fā)展

隨著科技的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)無處不在，尤其是處于時(shí)代前沿的大學(xué)生們更容易接受先進(jìn)的文化，因此，善于利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行教育的開展是當(dāng)代教育發(fā)展的關(guān)鍵，網(wǎng)絡(luò)擁有形象、鮮活、生動(dòng)的優(yōu)勢(shì)，是傳統(tǒng)思想政治教育所無法比擬的。利用網(wǎng)絡(luò)開展隱形教育，可以增強(qiáng)思想政治教育的實(shí)效性，開拓學(xué)生的視野，激發(fā)學(xué)生的想象力。高校利用網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)來宣傳積極、正確、健康的思想，讓德育教育成為網(wǎng)絡(luò)的主要文化；同時(shí)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)的規(guī)章制度建立，提高校園網(wǎng)絡(luò)的安全；重要的是加強(qiáng)校園網(wǎng)絡(luò)隊(duì)伍的人才建設(shè)，培養(yǎng)高素質(zhì)人才，促進(jìn)思想政治教育的發(fā)展。

3.4 做好隱形教育的榜樣

榜樣是教育的重要資源，榜樣在高校校園中無處不在，教師、學(xué)生、英雄都可以成為學(xué)生的榜樣，思想政治教育的最佳手段不是說，而是做，讓學(xué)生自己去學(xué)習(xí)、去領(lǐng)悟，去感知，進(jìn)而獲得提升，提高自身的修養(yǎng)，尤其是隱形教育，更加注重榜樣的培養(yǎng)，更加注重滲透的教育，讓學(xué)生們?cè)趯?duì)榜樣的學(xué)習(xí)中獲取力量，獲得鼓舞，進(jìn)而自我提升。

結(jié)束語：

綜上所述，我們可以發(fā)現(xiàn)，隱形教育在高校的思想政治教育中有著不可替代的作用，尤其是充滿個(gè)性時(shí)代的現(xiàn)代教育體系，隱形教育的研究與運(yùn)用更加重要，是顯性教育所無法替代的，在激發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)熱情，提高學(xué)生學(xué)習(xí)激情的方面，隱形教育相較于傳統(tǒng)的教育更容易實(shí)現(xiàn)，其效果更加顯著?？傊[形教育與顯性教育互相配合，才能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代思想政治教育的發(fā)展，促進(jìn)思想政治教育的進(jìn)步。

篇3

營(yíng)造企業(yè)內(nèi)部共同的價(jià)值觀，應(yīng)充分發(fā)揮溝通的作用。溝通就是為了達(dá)成共識(shí)，通過公開信息和責(zé)任分擔(dān)，使員工產(chǎn)生參與感和責(zé)任感，意識(shí)到自已的工作在企業(yè)的重要性，感覺自己得到了企業(yè)的尊重和信任，積極主動(dòng)地努力爭(zhēng)取更好的成績(jī)。營(yíng)造企業(yè)內(nèi)部共同的價(jià)值觀，應(yīng)充分發(fā)揮宣傳的作用。宣傳工作對(duì)決策的制定有積極推動(dòng)作用，宣傳工作發(fā)揮作用的過程要與決策的制定同步進(jìn)行。當(dāng)重大決策方案還在醞釀時(shí)，思想政治工作的網(wǎng)絡(luò)積極向員工宣傳決策的重要意義，并將員工的愿望和呼聲及時(shí)反饋給領(lǐng)導(dǎo)者參與方案的制定；當(dāng)方案制訂后，又通過收集員工的反響建議和召開專題討論會(huì)等充實(shí)完善方案；當(dāng)重大決策方案需要提交職代會(huì)通過時(shí)，進(jìn)行廣泛而有針對(duì)性的宣傳工作，統(tǒng)一員工認(rèn)識(shí)確保其順利通過。實(shí)際上，決策出臺(tái)的全過程，也就是宣傳工作發(fā)揮積極作用的過程。

二、思想政治工作促成以人為本的工作格局，激發(fā)執(zhí)行者的熱情

執(zhí)行者最先決的素質(zhì)是對(duì)工作的熱情，而不是能力、責(zé)任或其他。企業(yè)要想獲得成功，就必須通過對(duì)員工的內(nèi)在控制來激發(fā)其工作熱情，這是執(zhí)行力得以發(fā)揮的本源。通過溝通、教育和激勵(lì)，使執(zhí)行者對(duì)企業(yè)產(chǎn)生信任，激發(fā)執(zhí)行者的熱情。從強(qiáng)化人的責(zé)任意識(shí)，到增強(qiáng)人的執(zhí)行能力，最關(guān)鍵的在于激發(fā)人的工作熱情，因此溝通的作用不容小視。應(yīng)加強(qiáng)約束性制度、激勵(lì)性制度的建設(shè)，輔以精神鼓勵(lì)，營(yíng)造良好的溝通渠道和執(zhí)行氛圍。倘若管理者僅樂于做決定、布置任務(wù)，而忽視執(zhí)行和落實(shí)的效果，布置的任務(wù)和做出的決定就難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。因此在強(qiáng)化執(zhí)行的同時(shí)，還需利用一套合理的考核制度、督導(dǎo)制度和激勵(lì)制度。制度要有可操作性，考核要有一定的透明度，體現(xiàn)客觀、可靠、公平、民主。一是以人為本的原則。應(yīng)充分尊重員工的價(jià)值和愿望，保證員工與企業(yè)的共同發(fā)展。領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)以真正平等而誠(chéng)懇的態(tài)度，了解員工的為人、家庭、困難和愿望，表現(xiàn)出對(duì)他們的關(guān)心、尊重和贊賞，讓每個(gè)員工都能感受到自身的重要性，努力提高員工對(duì)企業(yè)的歸屬感，給員工當(dāng)家作主的感覺，增強(qiáng)員工對(duì)企業(yè)的集體觀念，激起員工的戰(zhàn)斗力和團(tuán)隊(duì)精神。二是公平競(jìng)爭(zhēng)的原則。企業(yè)要為員工創(chuàng)造一種公平競(jìng)爭(zhēng)的氛圍，不能偏私，使員工感到不公平和不公正。一個(gè)公平和公正的環(huán)境對(duì)員工是有吸引力的，它有利于調(diào)動(dòng)員工的積極性，提高工作效率，為實(shí)現(xiàn)企業(yè)的目標(biāo)而努力工作；同時(shí)也能培養(yǎng)員工的自律意識(shí)，自覺維護(hù)良好的工作氛圍。

三、思想政治工作推動(dòng)執(zhí)行“合力”，形成執(zhí)行文化

企業(yè)的執(zhí)行文化，就是把“執(zhí)行”作為最高準(zhǔn)則和終級(jí)目標(biāo)的文化。企業(yè)內(nèi)部策略的執(zhí)行應(yīng)比策略的制定更受重視。領(lǐng)導(dǎo)者關(guān)注并督促策略的實(shí)施，員工全心全意地投入到自己的工作中，最終使團(tuán)隊(duì)形成一種目標(biāo)明確、簡(jiǎn)潔高效、監(jiān)督有力、注重結(jié)果的執(zhí)行文化。思想政治工作推動(dòng)執(zhí)行文化建設(shè)，關(guān)鍵在于調(diào)動(dòng)員工的積極性和創(chuàng)造性，達(dá)到在企業(yè)內(nèi)部建立一種和諧的人際關(guān)系，互相忠誠(chéng)、互相尊重、互相幫助、互相理解，企業(yè)與員工之間，員工與員工之間，形成積極健康、活潑和諧的氛圍，進(jìn)一步凝聚人心，提升向心力和戰(zhàn)斗力。思想政治工作推動(dòng)執(zhí)行文化建設(shè)，還要保障監(jiān)督有力，獎(jiǎng)懲適度，賞罰分明。通過營(yíng)造公平的環(huán)境，實(shí)施有效的評(píng)估，形成重視結(jié)果的執(zhí)行文化。

四、思想政治工作提升干部隊(duì)伍素質(zhì)，打造執(zhí)行團(tuán)隊(duì)

對(duì)于員工日常行為的影響，中層干部較之企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層更為關(guān)鍵。企業(yè)中層干部是承上啟下的樞紐，很多情況下，有的員工敬業(yè)，有的員工懈怠，責(zé)任不在員工，而在于中層干部隊(duì)伍。作為以執(zhí)行為本的企業(yè)，干部隊(duì)伍的素質(zhì)是決定團(tuán)隊(duì)執(zhí)行力強(qiáng)弱的重要因素。用思想政治工作提升干部隊(duì)伍素質(zhì)，讓正確的人在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候做好正確的事，打造完美執(zhí)行的團(tuán)隊(duì)。一是加強(qiáng)黨風(fēng)廉政教育。利用中心組理論學(xué)習(xí)、干部會(huì)議、警示教育會(huì)議等多種會(huì)議形式，采取外出參觀學(xué)習(xí)、聘請(qǐng)專家教授講課等“請(qǐng)進(jìn)來，走出去”的方法，開展黨政紀(jì)檢聯(lián)合預(yù)防職務(wù)犯罪強(qiáng)化中層干部一崗雙責(zé)等多種方法，加強(qiáng)干部的思想政治教育、黨風(fēng)廉政教育，培養(yǎng)一支政治上靠得住、工作上有本事、作風(fēng)上過得硬的高素質(zhì)干部隊(duì)伍。二是加強(qiáng)執(zhí)行文化教育。從和諧文化、執(zhí)行文化的廣泛宣講來拓展中層干部的視野，提升干部對(duì)執(zhí)行文化的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)執(zhí)行力意識(shí)和技能訓(xùn)練，引導(dǎo)干部把思想行為轉(zhuǎn)移到“建設(shè)執(zhí)行文化”上來，利用制度建設(shè)的監(jiān)督力、團(tuán)隊(duì)建設(shè)的組織力、順暢溝通的協(xié)調(diào)力，搭建執(zhí)行力建設(shè)的平臺(tái)。三是宣傳倡導(dǎo)“講實(shí)干、求實(shí)效”的工作作風(fēng)。強(qiáng)調(diào)干部的工作責(zé)任心、管理意識(shí)和以身作則，用自上而下的執(zhí)行力的落實(shí)，建設(shè)一支務(wù)實(shí)型的干部隊(duì)伍，促進(jìn)企業(yè)管理水平和工作效率的整體提升。四是生活上關(guān)心照顧。開展排憂解難談心家訪活動(dòng)，以組織的關(guān)懷溫暖人，有利于調(diào)動(dòng)干部的積極性和主動(dòng)性，使得執(zhí)行具有源自內(nèi)心的動(dòng)力。

五、思想政治工作方法在企業(yè)執(zhí)行力建設(shè)中的應(yīng)用

思想政治工作的方法多種多樣。溝通交流，以心換心；說服教育，以理服人；關(guān)懷體貼，以情感人；樹立榜樣，典型示范；生動(dòng)活潑，寓教于樂；精神鼓勵(lì)與物質(zhì)鼓勵(lì)相結(jié)合等等。在執(zhí)行力建設(shè)中，思想政治工作應(yīng)遵循求實(shí)原則，發(fā)揚(yáng)民主作風(fēng)，強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)為主，營(yíng)造公平環(huán)境，激發(fā)員工的工作主動(dòng)性、創(chuàng)造性和勞動(dòng)積極性。

篇4

區(qū)域公共管理是現(xiàn)代公共管理學(xué)與區(qū)域科學(xué)在新的時(shí)期和新的實(shí)踐中有機(jī)結(jié)合的一個(gè)新的理論和實(shí)踐課題，然而理論的發(fā)展始終落后于實(shí)踐的步伐，區(qū)域公共管理理論還處于起步的階段，基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。為了更好的反映實(shí)踐和服務(wù)實(shí)踐，對(duì)區(qū)域公共管理理論進(jìn)行深入的研究具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區(qū)域公共管理理論的產(chǎn)生也同樣經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展的歷程。20世紀(jì)80年代，區(qū)域的空間有限性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化趨勢(shì)之間的矛盾催生了區(qū)域經(jīng)濟(jì)概念的提出，此后許多來自不同領(lǐng)域的學(xué)者如地理學(xué)家、理論經(jīng)濟(jì)學(xué)家、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家等從不同的角度對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)這一實(shí)踐領(lǐng)域進(jìn)行分析和研究，最終主要發(fā)展成為兩大不同的學(xué)科群：一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)；一是經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)。理論研究的焦點(diǎn)都在于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與地方政府間的關(guān)系。然而由于國(guó)家學(xué)科設(shè)置等歷史原因，政治學(xué)和行政科學(xué)一直沒有能在區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀(jì)90年代國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)涉及到“區(qū)域行政”，但該領(lǐng)域?qū)W者側(cè)重的是從行政區(qū)劃改革的角度來研究區(qū)域設(shè)置與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)問題，這里的“區(qū)域行政”并不是實(shí)際意義上從行政學(xué)科角度對(duì)區(qū)域發(fā)展進(jìn)行研究的新的途徑，主要是從管理學(xué)的管理幅度與管理層次適度的原則出發(fā)考察中國(guó)行政區(qū)劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學(xué)和行政學(xué)的發(fā)展，政治學(xué)和行政學(xué)在區(qū)域發(fā)展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區(qū)域政治研究；一是從行政科學(xué)角度出發(fā)的區(qū)域行政。區(qū)域公共管理正是在區(qū)域公共行政基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，對(duì)區(qū)域行政的一種深化。本文試從我國(guó)區(qū)域行政研究已有理論成果基礎(chǔ)上，通過對(duì)區(qū)域和區(qū)域內(nèi)關(guān)系的研究提出區(qū)域公共管理的一般概念，并對(duì)區(qū)域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。

一、我國(guó)區(qū)域公共管理的研究現(xiàn)狀

理論的發(fā)展總是反映現(xiàn)實(shí)和服務(wù)于現(xiàn)實(shí)，而我國(guó)區(qū)域公共管理的研究還處于理論滯后現(xiàn)實(shí)的階段。在學(xué)界，使用過區(qū)域公共管理概念的只有清華大學(xué)公共管理學(xué)院的劉鋒和中山大學(xué)行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學(xué)者從不同的角度，本著不同的目的對(duì)區(qū)域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運(yùn)用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力、支持系統(tǒng)等理論對(duì)區(qū)域管理進(jìn)行創(chuàng)新，在某種程度上說，這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學(xué)角度對(duì)區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。中山大學(xué)的陳瑞蓮教授是我國(guó)研究區(qū)域行政的典型代表，也是實(shí)質(zhì)意義上從行政學(xué)科角度對(duì)我國(guó)區(qū)域行政進(jìn)行研究的開創(chuàng)者。她在對(duì)區(qū)域行政深厚知識(shí)積淀的基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)區(qū)域公共管理的一些問題作了述評(píng)，認(rèn)為任何一門學(xué)科和一種理論的產(chǎn)生都是社會(huì)需要和時(shí)代呼喚的產(chǎn)物，區(qū)域公共管理研究也不例外，我國(guó)區(qū)域公共管理研究的提出主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)全球化下的區(qū)域主義與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的崛起、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化下的區(qū)域政區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)加劇以及區(qū)域公共問題的大量興起；而國(guó)外的區(qū)域公共管理研究主要集中在政府間競(jìng)爭(zhēng)理論、地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力與區(qū)域創(chuàng)新研究、政府間關(guān)系與地方治理研究以及流域治理的實(shí)證研究。同時(shí)，她也對(duì)我國(guó)區(qū)域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創(chuàng)新角度看，一方面是推動(dòng)區(qū)域科學(xué)研究的創(chuàng)新，另一方面，區(qū)域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究?jī)?nèi)容上對(duì)現(xiàn)代公共管理學(xué)學(xué)科創(chuàng)新。這些認(rèn)識(shí)是深刻并富有創(chuàng)新意義的，然而，這些認(rèn)識(shí)是在區(qū)域行政研究的基礎(chǔ)上對(duì)區(qū)域公共管理的一個(gè)簡(jiǎn)約性的概括并沒有對(duì)區(qū)域公共管理的基本概念和內(nèi)涵以及其實(shí)質(zhì)進(jìn)行分析。毫無疑問，有幾個(gè)問題必須要解決：區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？為什么區(qū)域行政會(huì)向區(qū)域公共管理發(fā)展？要解決以上的問題，有必要對(duì)區(qū)域公共管理進(jìn)行更深入的分析。

二、區(qū)域與區(qū)域行政

區(qū)域，是一個(gè)客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個(gè)空洞的概念，它往往沒有嚴(yán)格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個(gè)地區(qū)，一個(gè)國(guó)家或幾個(gè)國(guó)家都可以被看作是一個(gè)區(qū)域。對(duì)區(qū)域的含義不同的學(xué)科有不同的理解：地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分的；政治學(xué)把區(qū)域看成是國(guó)家管理的行政單元，與國(guó)界或一國(guó)內(nèi)的省界、縣界重合；社會(huì)學(xué)把區(qū)域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會(huì)聚落。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)區(qū)域沒有完全統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，有學(xué)者認(rèn)為要對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域下一個(gè)比較確切的、同時(shí)人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內(nèi)涵：首先，區(qū)域是一個(gè)有限的空間概念；其次，經(jīng)濟(jì)區(qū)域必須有相應(yīng)的公共管理層級(jí)以提供公共服務(wù)；第三，區(qū)域在經(jīng)濟(jì)上盡可能是一個(gè)完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國(guó)或更高一級(jí)的區(qū)域系統(tǒng)中擔(dān)當(dāng)某種專業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類型，一是同質(zhì)區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結(jié)節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。

區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑是基于其它學(xué)科對(duì)區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究?jī)?nèi)容，對(duì)區(qū)域的界定應(yīng)該借鑒其它學(xué)科的研究，但行政學(xué)科作為一門獨(dú)立的科學(xué)有自己研究的側(cè)重和偏向，因而我們?cè)谖∫延醒芯砍晒幕A(chǔ)上還必須界定一個(gè)適合行政學(xué)科研究的區(qū)域概念。美國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計(jì)劃或制定政策等目的而作為一個(gè)應(yīng)用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對(duì)我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現(xiàn)各種關(guān)系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑中，中山大學(xué)的兩位學(xué)者“從地理學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中受到啟發(fā)，認(rèn)為區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的某一個(gè)方面或幾個(gè)方面的同質(zhì)性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的，而這一定的標(biāo)準(zhǔn)可能是自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的一個(gè)或多個(gè)方面，那對(duì)區(qū)域的理解我們必須突破從地理學(xué)或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關(guān)注角度，從對(duì)其范圍的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)ζ鋬?nèi)部實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的關(guān)注。如果我們將區(qū)域內(nèi)的主體按照較普遍的三分法劃分為國(guó)家、市民社會(huì)和私人領(lǐng)域的話，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)各主體在不同的利益領(lǐng)域內(nèi)形成各種交錯(cuò)重疊的復(fù)雜關(guān)系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學(xué)科研究途徑的基礎(chǔ)性的概念，它更實(shí)質(zhì)的東西在于它所蘊(yùn)涵的多元主體和多領(lǐng)域利益之間復(fù)雜的關(guān)系，這是由行政學(xué)科的學(xué)科性質(zhì)決定的。

基于對(duì)區(qū)域的認(rèn)識(shí)，中山大學(xué)的兩位學(xué)者認(rèn)為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內(nèi)的政府（兩個(gè)或兩個(gè)以上），為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。根據(jù)這一理解，區(qū)域行政的行為主體應(yīng)該是政府，強(qiáng)調(diào)的是政府間（同級(jí)政府之間與上下級(jí)政府之間）的相互關(guān)系，并通過對(duì)政府的協(xié)調(diào)來達(dá)致區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的提供。這是區(qū)域行政的基本內(nèi)涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？[

三、區(qū)域公共管理

要界定什么是區(qū)域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區(qū)別國(guó)外自從20世紀(jì)70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。我國(guó)有學(xué)者在綜合國(guó)內(nèi)外各種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上認(rèn)為現(xiàn)代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統(tǒng)公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點(diǎn)。不同的觀點(diǎn)具有不同的研究角度和研究的依據(jù)，但一個(gè)普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)便是在公共管理和傳統(tǒng)公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會(huì)力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質(zhì)方面，公共管理要體現(xiàn)公共性，即指公共管理主體應(yīng)著眼于社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動(dòng)；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復(fù)合型的集體行動(dòng)，以共同的目標(biāo)基礎(chǔ)，通過協(xié)商的方式達(dá)成。#$%不可否認(rèn)，現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個(gè)新趨勢(shì)，是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。

區(qū)域行政走向區(qū)域公共管理是有其理論基礎(chǔ)的，除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展，還有市民社會(huì)理論和治理與善治的理論。我國(guó)學(xué)者在考察我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程時(shí)認(rèn)為，“要擺脫中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的兩難境地，首先必須從認(rèn)識(shí)上實(shí)現(xiàn)一種思維的轉(zhuǎn)向，不能像以往的學(xué)者那樣，把目光的聚焦點(diǎn)只放在政治權(quán)威的轉(zhuǎn)型上，因?yàn)橹袊?guó)現(xiàn)代化兩難的癥結(jié)真正的和根本的要害，在于國(guó)家與社會(huì)之間沒有形成適宜現(xiàn)代化發(fā)展的良性結(jié)構(gòu)，確切地說，在于社會(huì)一直沒有形成獨(dú)立的，自治的結(jié)構(gòu)性領(lǐng)域”，為此，他們引進(jìn)了西方的市民社會(huì)理論，并依據(jù)中國(guó)現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行改造，“中國(guó)的市民社會(huì)乃是指社會(huì)成員按照契約性規(guī)則，以自愿為前提和以自治為基礎(chǔ)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，社會(huì)活動(dòng)的私域，以及進(jìn)行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學(xué)者已有的共識(shí)的觀點(diǎn)來看，市民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下的幾個(gè)方面：（1）私人領(lǐng)域；（2）志愿性社團(tuán)；（3）公共領(lǐng)域。哈貝馬斯認(rèn)為公共領(lǐng)域是介于私人領(lǐng)域和公共權(quán)威之間的一個(gè)領(lǐng)域，是一種非官方的公共領(lǐng)域，它是各種公眾聚會(huì)場(chǎng)所的總稱，公眾在這一領(lǐng)域?qū)矙?quán)威及其政策和共同關(guān)心的問題作出評(píng)判，自由的、理性的、批判性的討論構(gòu)成這一領(lǐng)域的基本特征；（4）社會(huì)運(yùn)動(dòng)。市民社會(huì)概念于20世紀(jì)80年代后在全球范圍內(nèi)的再度興起，與當(dāng)代世界各國(guó)所發(fā)生的深刻的社會(huì)變革及對(duì)此的理論反思有密切的關(guān)系，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，理論家們對(duì)國(guó)家在社會(huì)發(fā)展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會(huì)理論的發(fā)展，引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。什么是治理？在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會(huì)的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會(huì)在1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，認(rèn)為：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行政的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式的制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一整套的規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作，它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實(shí)踐的科學(xué)，毫無疑問也會(huì)存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種最佳關(guān)系。善治具有五個(gè)基本要素：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。分析以上的各種理論，我們可以發(fā)現(xiàn)它們有幾個(gè)基本的共同點(diǎn)：一是它們都強(qiáng)調(diào)管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領(lǐng)域和市民領(lǐng)域；二是在管理的目標(biāo)上，更多的突出多元利益主體之間利益協(xié)調(diào)的達(dá)成并達(dá)致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協(xié)商和調(diào)整，在認(rèn)同的基礎(chǔ)上統(tǒng)一行動(dòng)。

綜合對(duì)區(qū)域和以上理論的認(rèn)識(shí)，本文認(rèn)為區(qū)域公共管理是與區(qū)域行政有本質(zhì)性區(qū)別的概念，可以將其界定為：區(qū)域內(nèi)的多元主體為了解決在政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)其它領(lǐng)域的一面或多面的公共問題，實(shí)現(xiàn)共同利益，運(yùn)用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對(duì)區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹?jí)之間交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。這一概念包含以下幾個(gè)內(nèi)涵：（1）區(qū)域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經(jīng)濟(jì)、政治或社會(huì)其它領(lǐng)域構(gòu)成的復(fù)雜的交錯(cuò)性問題，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的共同利益；（3）區(qū)域公共管理采用的方式和手段與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)領(lǐng)域和政府公共領(lǐng)域的管理不同，不是競(jìng)爭(zhēng)和壓制而是基于平等地位之上的協(xié)商和調(diào)解；（4）對(duì)象是區(qū)域內(nèi)個(gè)體和共體之間相互形成的交叉重疊的關(guān)系。

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篇5

區(qū)域公共管理是現(xiàn)代公共管理學(xué)與區(qū)域科學(xué)在新的時(shí)期和新的實(shí)踐中有機(jī)結(jié)合的一個(gè)新的理論和實(shí)踐課題，然而理論的發(fā)展始終落后于實(shí)踐的步伐，區(qū)域公共管理理論還處于起步的階段，基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。為了更好的反映實(shí)踐和服務(wù)實(shí)踐，對(duì)區(qū)域公共管理理論進(jìn)行深入的研究具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區(qū)域公共管理理論的產(chǎn)生也同樣經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展的歷程。20世紀(jì)80年代，區(qū)域的空間有限性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化趨勢(shì)之間的矛盾催生了區(qū)域經(jīng)濟(jì)概念的提出，此后許多來自不同領(lǐng)域的學(xué)者如地理學(xué)家、理論經(jīng)濟(jì)學(xué)家、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家等從不同的角度對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)這一實(shí)踐領(lǐng)域進(jìn)行分析和研究，最終主要發(fā)展成為兩大不同的學(xué)科群：一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)；一是經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)。理論研究的焦點(diǎn)都在于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與地方政府間的關(guān)系。然而由于國(guó)家學(xué)科設(shè)置等歷史原因，政治學(xué)和行政科學(xué)一直沒有能在區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀(jì)90年代國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)涉及到“區(qū)域行政”，但該領(lǐng)域?qū)W者側(cè)重的是從行政區(qū)劃改革的角度來研究區(qū)域設(shè)置與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)問題，這里的“區(qū)域行政”并不是實(shí)際意義上從行政學(xué)科角度對(duì)區(qū)域發(fā)展進(jìn)行研究的新的途徑，主要是從管理學(xué)的管理幅度與管理層次適度的原則出發(fā)考察中國(guó)行政區(qū)劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學(xué)和行政學(xué)的發(fā)展，政治學(xué)和行政學(xué)在區(qū)域發(fā)展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區(qū)域政治研究；一是從行政科學(xué)角度出發(fā)的區(qū)域行政。區(qū)域公共管理正是在區(qū)域公共行政基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，對(duì)區(qū)域行政的一種深化。本文試從我國(guó)區(qū)域行政研究已有理論成果基礎(chǔ)上，通過對(duì)區(qū)域和區(qū)域內(nèi)關(guān)系的研究提出區(qū)域公共管理的一般概念，并對(duì)區(qū)域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。

一、我國(guó)區(qū)域公共管理的研究現(xiàn)狀

理論的發(fā)展總是反映現(xiàn)實(shí)和服務(wù)于現(xiàn)實(shí)，而我國(guó)區(qū)域公共管理的研究還處于理論滯后現(xiàn)實(shí)的階段。在學(xué)界，使用過區(qū)域公共管理概念的只有清華大學(xué)公共管理學(xué)院的劉鋒和中山大學(xué)行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學(xué)者從不同的角度，本著不同的目的對(duì)區(qū)域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運(yùn)用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力、支持系統(tǒng)等理論對(duì)區(qū)域管理進(jìn)行創(chuàng)新，在某種程度上說，這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學(xué)角度對(duì)區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。中山大學(xué)的陳瑞蓮教授是我國(guó)研究區(qū)域行政的典型代表，也是實(shí)質(zhì)意義上從行政學(xué)科角度對(duì)我國(guó)區(qū)域行政進(jìn)行研究的開創(chuàng)者。她在對(duì)區(qū)域行政深厚知識(shí)積淀的基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)區(qū)域公共管理的一些問題作了述評(píng)，認(rèn)為任何一門學(xué)科和一種理論的產(chǎn)生都是社會(huì)需要和時(shí)代呼喚的產(chǎn)物，區(qū)域公共管理研究也不例外，我國(guó)區(qū)域公共管理研究的提出主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)全球化下的區(qū)域主義與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的崛起、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化下的區(qū)域政區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)加劇以及區(qū)域公共問題的大量興起；而國(guó)外的區(qū)域公共管理研究主要集中在政府間競(jìng)爭(zhēng)理論、地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力與區(qū)域創(chuàng)新研究、政府間關(guān)系與地方治理研究以及流域治理的實(shí)證研究。同時(shí)，她也對(duì)我國(guó)區(qū)域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創(chuàng)新角度看，一方面是推動(dòng)區(qū)域科學(xué)研究的創(chuàng)新，另一方面，區(qū)域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究?jī)?nèi)容上對(duì)現(xiàn)代公共管理學(xué)學(xué)科創(chuàng)新。這些認(rèn)識(shí)是深刻并富有創(chuàng)新意義的，然而，這些認(rèn)識(shí)是在區(qū)域行政研究的基礎(chǔ)上對(duì)區(qū)域公共管理的一個(gè)簡(jiǎn)約性的概括并沒有對(duì)區(qū)域公共管理的基本概念和內(nèi)涵以及其實(shí)質(zhì)進(jìn)行分析。毫無疑問，有幾個(gè)問題必須要解決：區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？為什么區(qū)域行政會(huì)向區(qū)域公共管理發(fā)展？要解決以上的問題，有必要對(duì)區(qū)域公共管理進(jìn)行更深入的分析。

二、區(qū)域與區(qū)域行政

區(qū)域，是一個(gè)客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個(gè)空洞的概念，它往往沒有嚴(yán)格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個(gè)地區(qū)，一個(gè)國(guó)家或幾個(gè)國(guó)家都可以被看作是一個(gè)區(qū)域。對(duì)區(qū)域的含義不同的學(xué)科有不同的理解：地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分的；政治學(xué)把區(qū)域看成是國(guó)家管理的行政單元，與國(guó)界或一國(guó)內(nèi)的省界、縣界重合；社會(huì)學(xué)把區(qū)域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會(huì)聚落。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)區(qū)域沒有完全統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，有學(xué)者認(rèn)為要對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域下一個(gè)比較確切的、同時(shí)人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內(nèi)涵：首先，區(qū)域是一個(gè)有限的空間概念；其次，經(jīng)濟(jì)區(qū)域必須有相應(yīng)的公共管理層級(jí)以提供公共服務(wù)；第三，區(qū)域在經(jīng)濟(jì)上盡可能是一個(gè)完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國(guó)或更高一級(jí)的區(qū)域系統(tǒng)中擔(dān)當(dāng)某種專業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類型，一是同質(zhì)區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結(jié)節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。

區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑是基于其它學(xué)科對(duì)區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究?jī)?nèi)容，對(duì)區(qū)域的界定應(yīng)該借鑒其它學(xué)科的研究，但行政學(xué)科作為一門獨(dú)立的科學(xué)有自己研究的側(cè)重和偏向，因而我們?cè)谖∫延醒芯砍晒幕A(chǔ)上還必須界定一個(gè)適合行政學(xué)科研究的區(qū)域概念。美國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計(jì)劃或制定政策等目的而作為一個(gè)應(yīng)用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對(duì)我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現(xiàn)各種關(guān)系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑中，中山大學(xué)的兩位學(xué)者“從地理學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中受到啟發(fā)，認(rèn)為區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的某一個(gè)方面或幾個(gè)方面的同質(zhì)性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的，而這一定的標(biāo)準(zhǔn)可能是自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的一個(gè)或多個(gè)方面，那對(duì)區(qū)域的理解我們必須突破從地理學(xué)或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關(guān)注角度，從對(duì)其范圍的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)ζ鋬?nèi)部實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的關(guān)注。如果我們將區(qū)域內(nèi)的主體按照較普遍的三分法劃分為國(guó)家、市民社會(huì)和私人領(lǐng)域的話，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)各主體在不同的利益領(lǐng)域內(nèi)形成各種交錯(cuò)重疊的復(fù)雜關(guān)系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學(xué)科研究途徑的基礎(chǔ)性的概念，它更實(shí)質(zhì)的東西在于它所蘊(yùn)涵的多元主體和多領(lǐng)域利益之間復(fù)雜的關(guān)系，這是由行政學(xué)科的學(xué)科性質(zhì)決定的。

基于對(duì)區(qū)域的認(rèn)識(shí)，中山大學(xué)的兩位學(xué)者認(rèn)為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內(nèi)的政府（兩個(gè)或兩個(gè)以上），為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。根據(jù)這一理解，區(qū)域行政的行為主體應(yīng)該是政府，強(qiáng)調(diào)的是政府間（同級(jí)政府之間與上下級(jí)政府之間）的相互關(guān)系，并通過對(duì)政府的協(xié)調(diào)來達(dá)致區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的提供。這是區(qū)域行政的基本內(nèi)涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？

三、區(qū)域公共管理

要界定什么是區(qū)域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區(qū)別國(guó)外自從20世紀(jì)70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。我國(guó)有學(xué)者在綜合國(guó)內(nèi)外各種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上認(rèn)為現(xiàn)代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統(tǒng)公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點(diǎn)。不同的觀點(diǎn)具有不同的研究角度和研究的依據(jù)，但一個(gè)普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)便是在公共管理和傳統(tǒng)公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會(huì)力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質(zhì)方面，公共管理要體現(xiàn)公共性，即指公共管理主體應(yīng)著眼于社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動(dòng)；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復(fù)合型的集體行動(dòng)，以共同的目標(biāo)基礎(chǔ)，通過協(xié)商的方式達(dá)成。#$%不可否認(rèn)，現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個(gè)新趨勢(shì)，是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。

區(qū)域行政走向區(qū)域公共管理是有其理論基礎(chǔ)的，除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展，還有市民社會(huì)理論和治理與善治的理論。我國(guó)學(xué)者在考察我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程時(shí)認(rèn)為，“要擺脫中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的兩難境地，首先必須從認(rèn)識(shí)上實(shí)現(xiàn)一種思維的轉(zhuǎn)向，不能像以往的學(xué)者那樣，把目光的聚焦點(diǎn)只放在政治權(quán)威的轉(zhuǎn)型上，因?yàn)橹袊?guó)現(xiàn)代化兩難的癥結(jié)真正的和根本的要害，在于國(guó)家與社會(huì)之間沒有形成適宜現(xiàn)代化發(fā)展的良性結(jié)構(gòu)，確切地說，在于社會(huì)一直沒有形成獨(dú)立的，自治的結(jié)構(gòu)性領(lǐng)域”，為此，他們引進(jìn)了西方的市民社會(huì)理論，并依據(jù)中國(guó)現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行改造，“中國(guó)的市民社會(huì)乃是指社會(huì)成員按照契約性規(guī)則，以自愿為前提和以自治為基礎(chǔ)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，社會(huì)活動(dòng)的私域，以及進(jìn)行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學(xué)者已有的共識(shí)的觀點(diǎn)來看，市民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下的幾個(gè)方面：（1）私人領(lǐng)域；（2）志愿性社團(tuán)；（3）公共領(lǐng)域。哈貝馬斯認(rèn)為公共領(lǐng)域是介于私人領(lǐng)域和公共權(quán)威之間的一個(gè)領(lǐng)域，是一種非官方的公共領(lǐng)域，它是各種公眾聚會(huì)場(chǎng)所的總稱，公眾在這一領(lǐng)域?qū)矙?quán)威及其政策和共同關(guān)心的問題作出評(píng)判，自由的、理性的、批判性的討論構(gòu)成這一領(lǐng)域的基本特征；（4）社會(huì)運(yùn)動(dòng)。市民社會(huì)概念于20世紀(jì)80年代后在全球范圍內(nèi)的再度興起，與當(dāng)代世界各國(guó)所發(fā)生的深刻的社會(huì)變革及對(duì)此的理論反思有密切的關(guān)系，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，理論家們對(duì)國(guó)家在社會(huì)發(fā)展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會(huì)理論的發(fā)展，引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。什么是治理？在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會(huì)的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會(huì)在1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，認(rèn)為：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行政的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式的制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一整套的規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作，它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實(shí)踐的科學(xué)，毫無疑問也會(huì)存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種最佳關(guān)系。善治具有五個(gè)基本要素：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。分析以上的各種理論，我們可以發(fā)現(xiàn)它們有幾個(gè)基本的共同點(diǎn)：一是它們都強(qiáng)調(diào)管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領(lǐng)域和市民領(lǐng)域；二是在管理的目標(biāo)上，更多的突出多元利益主體之間利益協(xié)調(diào)的達(dá)成并達(dá)致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協(xié)商和調(diào)整，在認(rèn)同的基礎(chǔ)上統(tǒng)一行動(dòng)。

綜合對(duì)區(qū)域和以上理論的認(rèn)識(shí)，本文認(rèn)為區(qū)域公共管理是與區(qū)域行政有本質(zhì)性區(qū)別的概念，可以將其界定為：區(qū)域內(nèi)的多元主體為了解決在政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)其它領(lǐng)域的一面或多面的公共問題，實(shí)現(xiàn)共同利益，運(yùn)用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對(duì)區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹?jí)之間交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。這一概念包含以下幾個(gè)內(nèi)涵：（1）區(qū)域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經(jīng)濟(jì)、政治或社會(huì)其它領(lǐng)域構(gòu)成的復(fù)雜的交錯(cuò)性問題，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的共同利益；（3）區(qū)域公共管理采用的方式和手段與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)領(lǐng)域和政府公共領(lǐng)域的管理不同，不是競(jìng)爭(zhēng)和壓制而是基于平等地位之上的協(xié)商和調(diào)解；（4）對(duì)象是區(qū)域內(nèi)個(gè)體和共體之間相互形成的交叉重疊的關(guān)系。

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篇6

    一、傳統(tǒng)“行政行為”概念不能應(yīng)對(duì)行政的過程性特征的要求

    在現(xiàn)實(shí)的行政中，行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)某一特定行政目的往往需要連續(xù)作出一系列的行為，從而形成作為整體的動(dòng)態(tài)過程，即行政具有過程性的特點(diǎn)。但傳統(tǒng)行政法學(xué)中一般使用“行政行為”的概念，從行政過程中選擇出若干典型的或主要的行為定位為“行政行為”，并對(duì)單個(gè)行政行為的合法性分別進(jìn)行考察，而將作為整體的“行政過程”作為事實(shí)概念排除于行政法學(xué)研究范圍之外。但現(xiàn)實(shí)行政過程具有整體性、動(dòng)態(tài)性等特征，對(duì)此，行政行為的概念并不能完成應(yīng)對(duì)行政過程的這些特性對(duì)行政法以及行政法學(xué)提出的要求。

    (一)傳統(tǒng)行政法學(xué)以“行政行為”作為核心概念

    行政行為的概念在19世紀(jì)后期形成于法、德等歐洲大陸國(guó)家的行政法學(xué)中，當(dāng)時(shí)的行政法學(xué)者以民法學(xué)中的法律行為概念為模式，將屬于公法領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)的各種行為以一個(gè)統(tǒng)一的概念進(jìn)行把握，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行體系性的考察，這個(gè)概念就是“行政行為”。由于行政行為具有公法的性質(zhì)，因此必須適用與民事法律行為不同的法律，即行政法，這是行政法及行政法學(xué)得以成立的理論基礎(chǔ)。傳統(tǒng)行政法學(xué)在此基礎(chǔ)上，以該概念為中心，形成了有關(guān)行政行為的定型化、效力論、附款論、瑕疵論等較為系統(tǒng)的行政行為理論，構(gòu)成了行政法學(xué)理論的核心部分。行政行為概念的提出為我們從法學(xué)的角度考察現(xiàn)實(shí)行政過程并加以法律的規(guī)范和控制提供了可能性，行政法學(xué)以法律的形式事先規(guī)定行政行為的主體、內(nèi)容、程序、形式等法律要件，并要求行政機(jī)關(guān)在現(xiàn)實(shí)行政過程中必須按照法律所規(guī)定的這些要件作出行政行為，對(duì)于違反其中某一法律要件的行為則可以通過行政復(fù)議、行政訴訟等途徑確認(rèn)其違法性，進(jìn)而予以撤銷或宣布無效?？梢姡姓袨槭莻鹘y(tǒng)行政法學(xué)的核心概念，在傳統(tǒng)行政法學(xué)理論中具有重要意義。

    具體而言，在方法論上來看，行政行為的概念在行政法學(xué)中具有以下重要意義。首先，行政行為概念促使行政法獨(dú)立于私法，是行政法和行政法學(xué)作為獨(dú)立的法律部門和法學(xué)學(xué)科得以成立的關(guān)鍵。行政行為是行政機(jī)關(guān)針對(duì)相對(duì)人行使公權(quán)力而作出的行為，與平等主體之間作出的私法行為相比，行政行為具有權(quán)力性、單方性等特征以及公定力等特殊效力，因此，規(guī)范行政行為的法律也必須不同于調(diào)整私法行為的法律，這是行政法及行政法學(xué)之所以獨(dú)立于私法而成立的理論依據(jù)。其次，行政行為概念具有作為行政法學(xué)考察工具的意義。行政行為的概念具有“對(duì)行政活動(dòng)的橫向認(rèn)識(shí)與有關(guān)行政活動(dòng)的總則性規(guī)律的探討的功能”。①現(xiàn)實(shí)行政中的行政活動(dòng)復(fù)雜多樣，在行政法學(xué)對(duì)于現(xiàn)實(shí)行政活動(dòng)進(jìn)行研究或者法律對(duì)于行政活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范時(shí)，必須借助分類的方法，從現(xiàn)實(shí)的行政活動(dòng)中抽象出各種類型的行政行為，在此基礎(chǔ)上分別考察各類行政活動(dòng)的特性、內(nèi)容、要件、效力等，分別進(jìn)行法律的規(guī)范和控制?？梢?，行政行為概念是行政法學(xué)考察現(xiàn)實(shí)行政活動(dòng)的必要工具。再次，行政行為概念具有構(gòu)建行政法學(xué)體系的作用。傳統(tǒng)行政法學(xué)以作為行政過程結(jié)果的行政行為作為主要研究對(duì)象，并以此來構(gòu)建整個(gè)行政法學(xué)體系。圍繞著行政行為將行政法學(xué)體系劃分為行政組織法(行政行為的主體)、行政行為法(行政行為的行使)、行政程序法(行政行為的程序)、行政監(jiān)督及救濟(jì)法(對(duì)行政行為的監(jiān)督及對(duì)被行政行為侵害者的救濟(jì))四部分，其中具有權(quán)力性、法律效果性等特征的行政行為成為了連接整個(gè)行政法學(xué)體系的核心。最后，行政行為概念在行政訴訟上具有概括行政訴訟受案范圍和作為撤銷訴訟與無效確認(rèn)訴訟的理論基礎(chǔ)的意義。例如，從公定力理論來看，存在瑕疵的行政行為通?？梢詤^(qū)分為無效行政行為與可撤銷行政行為。從行政訴訟制度來看，對(duì)于無效行政行為可以提起確認(rèn)訴訟，而對(duì)于可撤銷行政行為可以提起撤銷訴訟，這兩種訴訟類型以行政行為公定力理論為基礎(chǔ)。此外，在一國(guó)的行政訴訟制度中，往往以行政行為的概念來概括行政訴訟的受案范圍，例如我國(guó)《行政訴訟法》第11條規(guī)定行政相對(duì)人對(duì)于“具體行政行為”不服可以提起行政訴訟，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條第1款也規(guī)定相對(duì)人對(duì)于“行政行為”不服可以提起行政訴訟?？梢姡姓袨槭切姓V訟的對(duì)象，行政行為概念的外延與行政訴訟的受案范圍密切相關(guān)。

    (二)行政具有過程性的特征

    “過程”是指事物發(fā)展所經(jīng)過的階段，是指物質(zhì)運(yùn)動(dòng)在時(shí)間 上的持續(xù)性和空間上的廣延性，是事物及其矛盾存在和發(fā)展的形式。“行政的過程性”是指行政具有作為過程的性質(zhì)，行政在客觀上表現(xiàn)為一個(gè)過程，具體由該過程中的各個(gè)發(fā)展階段通過在時(shí)間上的持續(xù)性和空間上的廣延性構(gòu)成。行政不僅可以分解為各種行為進(jìn)行考察，而且同時(shí)也是一種具有時(shí)空上連續(xù)性的過程，可以將行政作為過程在整體上動(dòng)態(tài)地考察其運(yùn)行軌跡。例如，從行政學(xué)的角度來看，“行政管理過程”是一個(gè)涉及行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等行動(dòng)的過程，具體表現(xiàn)為確定行政目標(biāo)、進(jìn)行調(diào)查研究和預(yù)測(cè)、進(jìn)行決策、擬定方案、進(jìn)行可行性分析、具體執(zhí)行、監(jiān)督檢查、調(diào)整方案、反饋等一系列連續(xù)行為構(gòu)成的動(dòng)態(tài)運(yùn)行過程，可見行政學(xué)注重從整體上動(dòng)態(tài)地考察行政的運(yùn)行過程。而在行政法學(xué)上，現(xiàn)實(shí)行政往往抽象為行政立法、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政監(jiān)督等單個(gè)獨(dú)立的行為，但各行為之間并非毫無關(guān)聯(lián)，正是基于這種行為之間的關(guān)聯(lián)性，即使從行政法學(xué)的視角來看，也可以發(fā)現(xiàn)行政的過程性特征。

    行政的過程性具體表現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)行政的運(yùn)行過程，其中又包含有動(dòng)態(tài)性和整體性的特性。首先，行政的過程性表明行政具有動(dòng)態(tài)性②的特征。動(dòng)態(tài)性是行政作為一個(gè)過程的基本特征。在行政學(xué)上注重考察行政的運(yùn)行過程，一般將行政運(yùn)行過程劃分為以下幾個(gè)步驟進(jìn)行考察：“①行政目標(biāo)的確立；②就目標(biāo)的有關(guān)情況進(jìn)行調(diào)查研究；③擬訂方案，進(jìn)行決策；④進(jìn)行可行性分析，選擇最佳方案；⑤制定具體的執(zhí)行計(jì)劃、方案；⑥監(jiān)督執(zhí)行情況；⑦通過反饋信息來調(diào)整決策或?qū)嵤┓桨?；⑧?shí)施調(diào)整后的方案，并再次進(jìn)行反饋。”③而從行政法學(xué)的視角來看，也可以將行政過程劃分為行政立法、行政決定、強(qiáng)制執(zhí)行、行政救濟(jì)等階段性行為。這些同一過程中的不同步驟或行為被連續(xù)地作出，由此表現(xiàn)為行政的動(dòng)態(tài)性。其次，行政具有整體性的特征。現(xiàn)實(shí)行政復(fù)雜多樣，為實(shí)現(xiàn)同一行政目的，不同的行政機(jī)關(guān)往往作出各種不同的行為，各行為之間縱橫交錯(cuò)，但圍繞著同一行政目的，基于各行為之間的關(guān)聯(lián)性構(gòu)成作為整體的行政過程。這種行政過程具有統(tǒng)一性，是一個(gè)獨(dú)立的整體。

    (三)傳統(tǒng)“行政行為”概念的局限性

    如上所述，行政行為是傳統(tǒng)行政法學(xué)的核心概念，傳統(tǒng)行政法學(xué)通過建立這種行政行為的邏輯體系，認(rèn)識(shí)和分析各種行政行為的特征，借助于這種邏輯體系，可以對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)中所發(fā)生的某一特定行政行為進(jìn)行推理、歸類和定位，從而準(zhǔn)確地適用法律。④具體而言，傳統(tǒng)行政行為理論運(yùn)用概念分析法學(xué)方法，在行政主體為達(dá)成一定行政目的所實(shí)施的各種行政活動(dòng)中，選定某一特定時(shí)點(diǎn)的行為作為控制整個(gè)行政活動(dòng)合法性的對(duì)象，從現(xiàn)實(shí)復(fù)雜的行政活動(dòng)中抽象地歸納出各種類型的行政行為，即將行政行為類型化，在此基礎(chǔ)上事先運(yùn)用法律為各種行政行為分別設(shè)定法律要件以及主要是事后的監(jiān)督程序，通過依法行政的要求實(shí)現(xiàn)對(duì)行政活動(dòng)的監(jiān)督與控制。⑤行政行為論從法律技術(shù)上為行政法對(duì)行政活動(dòng)的規(guī)范提供了可能性，使得依法行政原則具有現(xiàn)實(shí)的可行性。因此，從法律技術(shù)來看，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)行政行為理論在行政法學(xué)中的重要性。

    然而，由于行政行為概念在行政法學(xué)中具有特定的含義，⑥面對(duì)現(xiàn)代行政中行為形式的多樣化以及現(xiàn)代行政的過程性特征，這種傳統(tǒng)的行政行為概念并不能完全應(yīng)對(duì)，主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。第一，傳統(tǒng)行政法學(xué)僅僅注重于對(duì)行政行為的合法性的考察，但由于行政行為概念外延的限制，使得現(xiàn)實(shí)行政過程中的其他行為形式不能被納入到行政法學(xué)的視野之中。特別是隨著現(xiàn)代公共行政的發(fā)展，行政領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大，行政機(jī)關(guān)在行政過程中運(yùn)用的手段或行為方式也呈現(xiàn)多樣化的趨勢(shì)，主要表現(xiàn)為行政行為功能的變化(如交涉內(nèi)在化行政行為、復(fù)合型行政行為的出現(xiàn)等)以及合意形成型行政手段(如行政指導(dǎo)、行政契約、行政計(jì)劃等)的出現(xiàn)。⑦例如，國(guó)務(wù)院在2004年制定并公布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)“改革行政管理方式”，“充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用”，同時(shí)“創(chuàng)新管理方式，方便人民群眾”?？梢?，隨著依法行政的實(shí)施以及行政管理方式的改革，現(xiàn)實(shí)中行政指導(dǎo)、行政合同等非強(qiáng)制性行政活動(dòng)方式以及其他新創(chuàng)設(shè)的行政管理方式將越來越多地得到運(yùn)用，在這種現(xiàn)實(shí)背景之下，傳統(tǒng)的行政行為理論已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)行政發(fā)展的要求，例如，在現(xiàn)代行政法學(xué)中對(duì)于行政指導(dǎo)能否被提起行政訴訟就曾引起爭(zhēng)議。⑧第二，行政行為概念包含了對(duì)單個(gè)行為進(jìn)行靜態(tài)、定點(diǎn)地考察的含義。傳統(tǒng)的行政法學(xué)著眼于行政過程的最終結(jié)果即行政行為，切斷了各個(gè)行為形式之間的聯(lián)系，靜態(tài)、定點(diǎn)地考察單個(gè)行政行為的合法性。在現(xiàn)實(shí)的行政中往往以將各種行為形式結(jié)合起來共同構(gòu)成作為整體的行政過程，此時(shí)僅僅靜態(tài)、定點(diǎn)地考察單個(gè)行政行為并不充分，而應(yīng)當(dāng)全面、動(dòng)態(tài)地分析整個(gè)行政過程中各種行為形式以及各種行為形式之間的關(guān)系。

    二、以擴(kuò)大行政行為范圍或?qū)肫渌拍畹姆绞街貥?gòu)傳統(tǒng)行政行為概念

    對(duì)于上述狹義的行政行為概念不能涵蓋現(xiàn)實(shí)行政中所有的活動(dòng)形式的問題，行政法學(xué)者們已經(jīng)意識(shí)到了該問題的存在，并從各自的視角出發(fā)積極探討解決的辦法。⑨這些解決的辦法大致可以分為兩類。其一是擴(kuò)大“行政行為”概念的外延，采用廣義的行政行為概念。其二是在行政法學(xué)中導(dǎo)入其他概念來取代行政行為概念。

    (一)擴(kuò)大“行政行為”概念外延的方法及其缺陷

    行政行為概念是行政法學(xué)中最基本的概念，但由于行政行為的復(fù)雜性以及現(xiàn)實(shí)中行政行為的不斷發(fā)展，行政行為的含義也在不斷發(fā)展。在學(xué)界對(duì)于行政行為概念的具體含義存在著爭(zhēng)議。由于行政行為是與行政訴訟制度相關(guān)聯(lián)的概念，因此“各國(guó)行政訴訟的范圍和條件不同，影響各國(guó)對(duì)行政行為的理解不同”。⑩在德國(guó)，行政行為是指行政機(jī)關(guān)為了調(diào)整公法領(lǐng)域的具體事件而采取的，對(duì)外直接產(chǎn)生法律效果的命令、決定或其他主權(quán)措施。(11)日本的學(xué)者在明治初期從德國(guó)引進(jìn)“Verwaltungsakt”的概念，并將其譯為“行政行為”，但起初對(duì)于該概念的含義存在著爭(zhēng)議，以私法行為、事實(shí)行為、統(tǒng)治行為、立法行為、行政上的管理行為、準(zhǔn)法律上的行政行為、法律上的行政行為 為順序從大到小取舍，共有七種不同的定義。(12)現(xiàn)在一般采用最狹義的行政行為概念，即是指“行政機(jī)關(guān)對(duì)于具體事實(shí)以公權(quán)力行使的方式宣告何為法律的行為”，(13)或者“行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的規(guī)定，基于單方性的判斷具體決定國(guó)民權(quán)利義務(wù)及其法律地位的行為”。(14)可見，從德國(guó)、日本的主流觀點(diǎn)來看，行政行為概念具有外部性(針對(duì)外部的行政相對(duì)人)、權(quán)力性(具有強(qiáng)制性)、法律效果性(變動(dòng)或影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù))、具體性(針對(duì)特定相對(duì)人)、單方性(由行政機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定)等性質(zhì)，由此排除了行政處分等行政內(nèi)部性行為、行政指導(dǎo)等非權(quán)力性行為、不具有法律效果的事實(shí)行為、行政立法等抽象性行為、行政合同等雙方性行為。

    在我國(guó)行政法學(xué)界，對(duì)于行政行為概念存在著不同的理解。最廣義的行政行為是指“國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理活動(dòng)的總稱”(15)、行政機(jī)關(guān)“為實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)執(zhí)行公務(wù)的方式方法的總稱”(16)，囊括了國(guó)家行政機(jī)關(guān)的所有管理活動(dòng)。廣義的行政行為是指行政主體對(duì)公民、法人或其他組織所實(shí)施的，并由行政主體單方面意思表示而形成的具有行政法律效力的行為，(17)包括制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件的抽象行政行為和對(duì)特定對(duì)象而采取的具體行政行為。而狹義的行政行為僅指具體行政行為，即行政主體針對(duì)特定的人或特定的事所實(shí)施的，只對(duì)特定人或特定的事產(chǎn)生行政法律效力的行為。(18)“在界定行政行為概念時(shí)，除了參考外國(guó)的有關(guān)理論外，還必須緊緊圍繞法律的規(guī)定展開論述”，“必須從行政訴訟的角度出發(fā)”。(19)在我國(guó)，行政行為不僅是一個(gè)法學(xué)術(shù)語，而且還是一個(gè)法律用語。例如，我國(guó)《行政訴訟法》中就直接使用“具體行政行為”的概念(例如第2條、第5條等)，但沒有對(duì)該概念作出明確解釋，引起學(xué)界和實(shí)務(wù)界的激烈爭(zhēng)論。為了指導(dǎo)行政訴訟實(shí)踐，1991年5月29日最高人民法院了《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》，明確規(guī)定了具體行政行為的概念，即具體行政行為“是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為”。該定義采用了學(xué)說上的“狹義的行政行為”概念，將具體行政行為限定于“針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織”和“特定具體事項(xiàng)”的“單方行為”，對(duì)于當(dāng)時(shí)確定行政訴訟受案范圍起到一定的積極作用。但隨著現(xiàn)代行政中行政活動(dòng)的多樣化，特別是非權(quán)力性行為形式的運(yùn)用，該定義就在一定程度上限定了行政訴訟的受案范圍，不利于對(duì)相對(duì)人的權(quán)利進(jìn)行充分救濟(jì)。為此，1999年11月24日最高人民法院在制定《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》時(shí)放棄了對(duì)具體行政行為進(jìn)行定義的做法，而是采用了明確行政訴訟受案范圍的方式來確定行政行為概念的外延。在該解釋中雖然沒有明確規(guī)定行政行為的概念，但很明顯，該解釋中的行政行為概念較為寬泛。

    為了解決傳統(tǒng)的行政行為概念不能涵蓋行政過程中其他行為形式的問題，有學(xué)者提議以縮小行政行為概念內(nèi)涵的方式來擴(kuò)大行政行為概念的外延，使得行政行為的概念成為能夠充分容納多種行為形式，并以“開放”為特征的新概念。(20)這種意義上的行政行為概念幾乎等同于行政活動(dòng)的概念，可以涵蓋行政活動(dòng)所有的形式。然而，根據(jù)邏輯學(xué)中概念外延與內(nèi)涵的關(guān)系，外延越大內(nèi)涵就越小，過于寬泛的行政行為概念幾乎喪失了行政行為原本所有特征性的內(nèi)涵，例如外部性、權(quán)力性、法律效果性、具體性、單方性等。而且，隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，行政活動(dòng)的形式也不斷增多，因此，廣義的行政行為概念也必須隨之不斷改變，失去了作為行政法基本概念的穩(wěn)定性。可見，采用擴(kuò)大行政行為概念的范圍、采用廣義行政行為概念的方式，在解決沖突行政行為概念不足之處的同時(shí)，也使得該概念本身喪失了作為傳統(tǒng)行政法學(xué)核心概念的意義。而且，隨著對(duì)行政行為概念解釋的不斷擴(kuò)大，必將導(dǎo)致行政法學(xué)理論和實(shí)踐中的混亂。

    (二)在行政法學(xué)中導(dǎo)入其他概念的方法及其缺陷

    為了確保行政行為概念本身的存在意義以及行政行為理論體系的完整性，同時(shí)解決行政行為概念不能應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)行政發(fā)展要求的問題，在行政法學(xué)界也有學(xué)者反對(duì)上述擴(kuò)張解釋行政行為概念的做法，而主張?jiān)谛姓▽W(xué)中導(dǎo)入其他概念來取代行政行為概念，例如，有學(xué)者使用“行政作用”、“行政處分”(21)、“行政決定”(22)、“行政處理”(23)、“行政執(zhí)法”(24)、“行政活動(dòng)”(25)等概念來取代行政行為的概念。此外，也有學(xué)者作為對(duì)行政行為概念的補(bǔ)充，在行政法學(xué)中引入“非權(quán)力行為”(26)、“未型式化行政行為”(27)、“非強(qiáng)制行政行為”(28)、“非正式行政行為”(29)、“柔性行政方式”(30)、“非要式行政活動(dòng)”(31)、“非單方處理性行政行為”(32)等概念以概括傳統(tǒng)行政行為概念所不能涵蓋的其他行為形式。這些概念雖然都可以在一定程度上解決傳統(tǒng)的行政行為概念不能涵蓋非權(quán)力性行為的問題，但一方面，這些概念外延的擴(kuò)大造成了其內(nèi)涵過小的問題，即這些概念僅僅具有概括現(xiàn)實(shí)行政中所有行為形式的作用，而其概念本身的特征性內(nèi)涵卻很少，其作為行政法學(xué)核心概念的存在意義不大；另一方面，這些概念并沒有與之相對(duì)應(yīng)的理論體系的支撐，如果采用這些概念來構(gòu)建行政法學(xué)理論，仍不能解決行政行為理論中靜態(tài)、定點(diǎn)考察的問題。為此，必須尋找并在行政法學(xué)中導(dǎo)入更為合適的概念，以彌補(bǔ)傳統(tǒng)行政行為概念及其理論體系的不足。

    三、行政過程論的提倡與行政過程概念在行政法學(xué)中的導(dǎo)入

    為了應(yīng)對(duì)現(xiàn)代行政發(fā)展的需要，針對(duì)現(xiàn)實(shí)行政的過程性特征，本文從行政過程論的視角出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在行政法學(xué)中導(dǎo)入“行政過程”概念。

    (一)傳統(tǒng)行政法學(xué)基礎(chǔ)理論的重構(gòu)與行政過程論的提倡

    “行政過程”這一用語本身并非新生事物，在行政學(xué)研究中就普遍地被使用。 而行政過程論的產(chǎn)生直接源于西德行政法學(xué)之靈感，作為德國(guó)最近行政法研究?jī)A向之一，德國(guó)的部分行政法學(xué)者重視認(rèn)識(shí)“作為過程的行政”，例如有學(xué)者認(rèn)為行政法學(xué)不僅只處理以往行政機(jī)關(guān)與國(guó)民間關(guān)系的最終決定(如行政行為)，而且主張?jiān)摏Q定過程本身的透明化及控制的可能，這被認(rèn)為是對(duì)Otto Mayer以來過度的法學(xué)方法和妨礙確切地把握現(xiàn)代行政、行政法的動(dòng)態(tài)的反省。(33)隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，傳統(tǒng)行政法學(xué)理論逐漸顯現(xiàn)出其弊端，因此，在現(xiàn)代行政法學(xué)中，如何對(duì)應(yīng)于現(xiàn)代行政的發(fā)展，重構(gòu)傳統(tǒng)行政法學(xué)理論體系是個(gè)重大而緊迫的課題。對(duì)此，各國(guó)的行政法學(xué)者在批判的同時(shí)，積極地提出變革傳統(tǒng)行政法學(xué)理論的行政法學(xué)新理論。其中的行政過程論就是日本的行政法學(xué)者在借鑒美國(guó)的公共行政理論及行政法理論、德國(guó)的二階段理論及動(dòng)態(tài)考察方法的基礎(chǔ)上提出的行政法學(xué)新理論之一。

    在現(xiàn)實(shí)行政中，為實(shí)現(xiàn)某一特定行政目的，行政主體往往連續(xù)作出復(fù)數(shù)的行政行為或其他行為形式，這些行為之間存在著一定的關(guān)聯(lián)性，由此構(gòu)成作為整體的動(dòng)態(tài)過程。但傳統(tǒng)的行政法學(xué)過度偏重于作為行政過程最終結(jié)果的行政行為，忽略了同一行政過程中各個(gè)連續(xù)的行為形式之間的聯(lián)系，僅僅從靜態(tài)上定點(diǎn)地考察行政行為的合法性，試圖通過對(duì)單個(gè)行政行為的合法性的控制來實(shí)現(xiàn)整個(gè)行政的合法性的目標(biāo)。但事實(shí)上，單個(gè)行政行為合法并不能必然地推導(dǎo)出整個(gè)行政過程合法的結(jié)果，而且由于行政過程中的各種行為之間具有關(guān)聯(lián)性，因此，在考察某一行為的合法性時(shí)，必須考慮其他行為的合法性對(duì)其的影響。此外，在行政過程中，除了要求行政行為必須合法之外，對(duì)于其他行為也存在著合法性的要求。而傳統(tǒng)的行政行為理論對(duì)于上述問題并不能充分應(yīng)對(duì)，隨著現(xiàn)代公共行政的發(fā)展，這種傳統(tǒng)的行政法學(xué)理論日益顯現(xiàn)出弊端。對(duì)此，行政過程論認(rèn)為，現(xiàn)代行政法學(xué)必須在考察單個(gè)行政行為的合法性的同時(shí)，直接或間接地考察行政過程中的各種行為形式的合法性，并在此基礎(chǔ)上注重同一行政過程中各行為以及同一行為內(nèi)部的各環(huán)節(jié)之間的關(guān)聯(lián)性，對(duì)行政過程進(jìn)行全面、動(dòng)態(tài)的考察。

    (二)行政過程概念在行政法學(xué)中的導(dǎo)入

    “行政過程”，簡(jiǎn)而言之，是指有關(guān)行政的過程。“行政過程”這一詞匯最早出現(xiàn)在行政學(xué)中，(34)行政學(xué)上的“行政過程”是指“行政主體及其他行政參與者(如立法機(jī)關(guān)、政黨、利益集團(tuán)、大眾傳媒、公民等)行使各自的權(quán)力(或權(quán)利)，相互影響，相互作用，設(shè)定并最終實(shí)現(xiàn)政府公共政策目標(biāo)的活動(dòng)過程”。(35)行政學(xué)上的“行政過程”概念重視對(duì)現(xiàn)實(shí)行政運(yùn)行過程的描寫，而傳統(tǒng)行政法學(xué)中，一般采用與行政過程概念相類似的“行政程序”概念，(36)而將“行政過程”概念作為非法學(xué)概念，而認(rèn)為是不具有法學(xué)意義的“事實(shí)概念”。(37)

    行政法學(xué)者最初將行政學(xué)上的“行政過程”概念借鑒到行政法學(xué)中使用，有些并不具有行政法學(xué)上的特別的理論意義，而僅僅是在用語上使用“行政過程”來代替“行政活動(dòng)”。隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，行政指導(dǎo)、行政合同等傳統(tǒng)行政行為之外的行為形式逐漸增多，行政法學(xué)有必要將這些行為形式納入視野進(jìn)行探討。為此，有些行政法學(xué)者使用“行政過程”概念代替“行政行為”概念。例如，在日本，第一次采用“行政過程”這個(gè)詞匯作為其中一個(gè)章節(jié)的標(biāo)題的，大概是今村成和所著的《行政法入門》(1966年)中的“在行政過程中個(gè)人的地位”。(38)而此后，原田尚彥所著的《行政法要論》(1976年)中，設(shè)立了單獨(dú)的一章“法治主義與行政過程”。(39)而且，室井力、鹽野宏所著的《學(xué)習(xí)行政法Ⅰ》(1978年)中追加說明了其意義，并將“行政過程”構(gòu)成其中的一編。(40)但從其內(nèi)容來看，上述對(duì)于在行政法學(xué)中導(dǎo)入“行政過程”概念的做法只不過是以“行政過程”這個(gè)用語來概括行政行為概念所不能包含的行政活動(dòng)的形式而已。(41)在中國(guó)，也有學(xué)者以“行政過程”作為行政行為的部分內(nèi)容的標(biāo)題，但從其具體內(nèi)容來看，并沒有涉及過程論的內(nèi)容，而僅僅將“過程論”這一用語用以概括行政活動(dòng)中的各種行為形式而已。(42)其實(shí)，“行政過程”用語具有特別的理論意義，而在上述行政法著作中使用“行政過程”用語代替“行政活動(dòng)”用語時(shí)，并不能說在某種意義之下強(qiáng)烈地意識(shí)到行政活動(dòng)的動(dòng)態(tài)性格。(43)即現(xiàn)代行政法學(xué)上的“行政過程”概念具有特殊的理論意義，而非單純地使用該用語來概括行政活動(dòng)所有的行為形式。

    因此，在行政行為概念的變革與重構(gòu)意義上向行政法學(xué)中引進(jìn)“行政過程”概念時(shí)，必須意識(shí)到行政過程概念本身所包含的理論意義，即以行政過程的全面、動(dòng)態(tài)考察的觀點(diǎn)來彌補(bǔ)傳統(tǒng)行政行為概念的局限性、靜態(tài)性等缺陷，基于行政過程論的觀點(diǎn)提出行政過程的概念。在這種意義上，最早在行政法學(xué)中導(dǎo)入行政過程概念的是日本的園部逸夫，其所著的“行政程序”(1966年)將行政過程作為程序的連鎖或行為的連環(huán)而有意識(shí)地闡述。(44)1969年，遠(yuǎn)藤博也公開發(fā)表以“行政過程論的嘗試”為副標(biāo)題的《復(fù)數(shù)當(dāng)事人的行政行為》的論文。(45)此后，積極論及“行政過程”或“行政過程論”的文獻(xiàn)不斷出現(xiàn)。(46)此外，在中國(guó)支持行政過程論的學(xué)者們一般將行政過程與行政行為結(jié)合起來研究，認(rèn)為行政過程是行政行為的過程，例如朱維究教授1997年在《政法論壇》發(fā)表的《程序行政行為初論》(47)、1998年在《中國(guó)法學(xué)》發(fā)表的《行政行為過程性論綱》(48)，以及中國(guó)政法大學(xué)博士李琦在2005年的博士論文《行政行為效力新論——行政過程論的研究進(jìn)路》(49)中都研究了行政行為的過程性，不可否認(rèn)，行政行為本身也具有過程性，但除此之外，行政法學(xué)還應(yīng)當(dāng)研究由各行為構(gòu)成的宏觀意義上的行政過程，而上述研究對(duì)于行政行為概念與行政過程概念的界定并不明確。對(duì)此，本文從行政過程論的視角出發(fā)，基于現(xiàn)實(shí)行政的過程性特征，認(rèn)為現(xiàn)代行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)在維持原本狹義的行政行為概念的同時(shí)，引進(jìn)“行政過程”概念，行政過程概念不僅包 括行政行為以及不屬于行政行為的行政活動(dòng)中的各種行為，而且還包含有由各行為通過一定的關(guān)聯(lián)性而構(gòu)成的整體過程的意思。

    四、在行政法學(xué)中導(dǎo)入“行政過程”概念具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義

    基于行政過程論的觀點(diǎn)在行政法學(xué)中導(dǎo)入的行政過程概念具有特殊的理論含義，這種意義上的“行政過程”是指為了實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，行政主體依據(jù)法律實(shí)施一系列的行政行為或其他行為而構(gòu)成的過程。將該概念導(dǎo)入到行政法學(xué)之中，可以彌補(bǔ)行政行為概念的不足，對(duì)于構(gòu)建適合于現(xiàn)代行政法學(xué)的理論體系和對(duì)現(xiàn)實(shí)行政過程進(jìn)行法律規(guī)范具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

    (一)行政法學(xué)中“行政過程”概念的含義

    行政過程是指一系列連續(xù)的作用，(50)是指一系列法律性或非法律性作用構(gòu)成的復(fù)合的、連鎖的行政作用的組合所形成的過程。任何一個(gè)完整的行政活動(dòng)都是復(fù)雜的連續(xù)過程，由若干環(huán)節(jié)或步驟組成并分段進(jìn)行。(51)就如同人的一生是人的各種活動(dòng)的連鎖而可以稱為“人生過程”一樣，以該過程的合理性為課題。(52)從行政的動(dòng)態(tài)性、整體性來看，“行政過程”是指為了實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，行政主體依據(jù)法律實(shí)施一系列的行政行為或其他行為而構(gòu)成的過程。具體而言，為實(shí)現(xiàn)特定行政目的，行政主體作出行政立法、行政計(jì)劃、行政許可、行政處罰、強(qiáng)制執(zhí)行、行政復(fù)議等行為，這些行為在時(shí)間序列上構(gòu)成了作為整體的“行政過程”。

    從上述行政過程的定義來看，行政過程由目的、主體、行為形式、行政程序以及各行為形式之間的關(guān)聯(lián)等要素構(gòu)成。第一，行政過程的目的。行政過程以實(shí)現(xiàn)特定行政目的(公共利益)為目的，而公共利益是行政過程正當(dāng)性的根據(jù)。但是，公共利益或公共性的概念極為抽象，是指行政的總體性目的。在該總體性目的之下，各具體行政過程的目的表現(xiàn)為具體的公共利益。即行政目的在不同的行政過程中具有一定的層次性和階段性，而作為全體行政目的的公共利益由各行政過程中的具體目的構(gòu)成。例如，行政的總體性目的是保障、增進(jìn)國(guó)民的權(quán)利和利益，實(shí)現(xiàn)公共利益。具體到食品安全行政過程就是通過確保食品的安全性而實(shí)現(xiàn)保障國(guó)民生命健康的目的。在該目的之下，有關(guān)飲食行業(yè)的營(yíng)業(yè)許可的目的是防止因飲食引起的食物中毒等危害的發(fā)生。與上述多層次、多階段的行政目的相對(duì)應(yīng)，行政過程也可以劃分為多種階段。即為實(shí)現(xiàn)特定行政目的，行政機(jī)關(guān)必須選擇與該目的最適合的行為形式，在這種意義上，行政過程是指與特定行政目的相適應(yīng)的一系列行政活動(dòng)的過程，是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的的手段的聯(lián)合體。第二，行政過程的主體，即使得行政過程得以運(yùn)行的人的要素。(53)傳統(tǒng)行政法學(xué)認(rèn)為行政意思的形成是由行政主體一方單獨(dú)判斷形成的，在該意思決定過程中并不承認(rèn)相對(duì)人的參與。在這種觀點(diǎn)之下，自然而然地就將行政主體等同于行政過程的主體。但根據(jù)國(guó)民主權(quán)原則，國(guó)民具有主體性，具有參與行政過程的權(quán)利。因此，從國(guó)民的視角來看，行政過程中存在著行政主體與相對(duì)人兩種主體。行政過程的主體在概念的內(nèi)涵與外延上都比行政主體更為寬泛，行政主體是行政過程主體的一部分。第三，行政過程中的行為形式。在現(xiàn)實(shí)行政過程中，為實(shí)現(xiàn)特定行政目的，往往運(yùn)用復(fù)數(shù)的行政行為或其他行為形式，例如在區(qū)域開發(fā)行政過程中，行政機(jī)關(guān)往往會(huì)作出開發(fā)計(jì)劃、開發(fā)指導(dǎo)、開發(fā)許可、建筑許可等行為?？梢姡姓袨橐约捌渌袨樾问绞菢?gòu)成行政過程的主要要素。事實(shí)上，由于現(xiàn)實(shí)行政過程的復(fù)雜性，在對(duì)行政過程進(jìn)行法學(xué)考察時(shí)，必須將其分解為各種行為，分別考察它們的法律構(gòu)造。第四，各行為以及各階段之間的關(guān)聯(lián)。行政過程由各種行政行為或其他行為形式構(gòu)成，但這些復(fù)數(shù)的行為之間并非毫無關(guān)系，而是具有一定的關(guān)聯(lián)性。以這種關(guān)聯(lián)性為基礎(chǔ)，各種行為構(gòu)成作為整體的行政過程。此外，就單一行為來看，該行為按照一定的步驟實(shí)施，其內(nèi)部各階段存在著明顯的關(guān)聯(lián)性，由此構(gòu)成該行為的整體過程。在這種意義上，可以認(rèn)為行政過程的構(gòu)成要素不僅僅是指作為結(jié)果的各種行為，而且也包括各行為之間的關(guān)聯(lián)以及單一行為中的各階段之間的關(guān)聯(lián)。

    從上述行政過程的定義來看，行政過程具有目的性(公共性)、連續(xù)性(動(dòng)態(tài)性)、統(tǒng)一性(整體性)、法律性(合法性)等特性。第一，目的性(公共性)。行政目的(公共性)是行政過程的要素之一?，F(xiàn)代行政過程以“公共事務(wù)”為對(duì)象，為最終實(shí)現(xiàn)公共利益這一行政目的，實(shí)施一系列的行政活動(dòng)，由此構(gòu)成行政過程。因此，行政過程必須以公共利益為目的。“國(guó)家及其他公權(quán)力主體的行為，不論是以公法或私法的形式為之，均應(yīng)維護(hù)公共利益，始具有正當(dāng)性及合法性。”(54)也就是說，維護(hù)公共利益是行政權(quán)力正當(dāng)性及合法性的基礎(chǔ)，追求公共利益是行政主體進(jìn)行行政活動(dòng)的目的之所在。“公共性”或“公共利益”是典型的不確定性概念，但從現(xiàn)實(shí)的行政過程來看，作為行政過程目的的公共利益并非抽象的，而是具有一定的具體內(nèi)容，一般由單行法個(gè)別規(guī)定。對(duì)此，有學(xué)者提出“公共性分析論”，即通過對(duì)現(xiàn)實(shí)行政過程中的公共性目的的分析，對(duì)行政過程進(jìn)行規(guī)范和控制。(55)第二，連續(xù)性(動(dòng)態(tài)性)。行政過程是行政的運(yùn)行、發(fā)展過程，呈現(xiàn)為不斷發(fā)展變化的運(yùn)動(dòng)狀態(tài)。在現(xiàn)實(shí)行政過程中，為實(shí)現(xiàn)特定行政目的，行政主體往往相繼作出一系列的行為，這些行為之間具有連續(xù)性，由此構(gòu)成的行政過程則體現(xiàn)為動(dòng)態(tài)性。第三，統(tǒng)一性(整體性)。行政以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的行政目的為目標(biāo)，因此承擔(dān)行政任務(wù)的行政組織在整體上構(gòu)成統(tǒng)一、完整的行政組織體系。圍繞著特定行政目的，各行政組織的活動(dòng)也具有統(tǒng)一性。在同一行政過程中往往存在著各種行為，各種行為具有一定的獨(dú)立性。但從特定的行政目的來看，各行為的實(shí)施都是為了特定的行政目的。也就是說，為了特定行政目的而做出的一系列行為之間具有關(guān)聯(lián)性，由此構(gòu)成的行政過程在整體上來看具有統(tǒng)一性，即行政過程是指在特定行政目的之下實(shí)施的各種行為共同構(gòu)成的整體。第四，法律性(合法性)。在傳統(tǒng)行政法學(xué)中采用“行政行為”的概念，要求行政行為必須符合法律規(guī)定的法律要件，而將“行政過程”作為事實(shí)概念排除于行政法學(xué)的對(duì)象之外。(56)“行政過程”作為事實(shí)概念 ，并不具有法律上的意義。但現(xiàn)代行政法學(xué)除了行政行為之外，也重視行政過程的法律性。所謂行政過程的法律性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，行政是執(zhí)行法律的活動(dòng)，行政過程就是行政執(zhí)行法律的過程。(57)其次，從行政過程與法律的關(guān)系來看，行政過程必須依法運(yùn)行，要求行政過程的合法性。“法律性是行政過程的屬性”，“有了法律性，行政過程才有了法律意義”。(58)也正是基于行政過程的法律性，由此存在著在行政法學(xué)中考察行政過程以及對(duì)行政過程進(jìn)行法律規(guī)范和控制的必要性。

    (二)“行政過程”概念在行政法學(xué)中的理論和現(xiàn)實(shí)意義

    狹義行政行為具有外部性、單方性、具體性、法律效果性等特點(diǎn)，是行政主體在行政過程中所采取的各種行為形式中最具有典型意義的行為。在這種意義上，行政行為是行政過程中的行為形式之一，是構(gòu)成行政過程的要素之一?？梢姡姓袨楦拍钆c行政過程概念之間具有密切的關(guān)聯(lián)。但作為行政的典型性行為的行政行為僅僅是行政過程的構(gòu)成部分，并不能等同于作為整體的行政過程，兩者的區(qū)別主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。第一，行政行為僅僅是行政過程中的行為之一，在行政過程中，除了行政行為之外，還包括其他行為形式，例如事實(shí)行為等。第二，行政行為的主體只能是行政主體，而行政過程中的法律主體除了行政主體之外，還包括行政相對(duì)人以及第三人等主體，相對(duì)人及第三人的參與等行為與行政行為一樣，都是行政過程的組成部分。第三，行政行為是一個(gè)單一行為，而行政過程在多數(shù)情況下是由復(fù)數(shù)行為的連續(xù)行使所構(gòu)成的整體，具有整體性。作為整體的行政過程并非各單個(gè)行為的簡(jiǎn)單相加，其本身具有獨(dú)立性。此外，行政過程還具有動(dòng)態(tài)性，在同一行政過程中的各單一行為之間具有關(guān)聯(lián)性。因此，行政法學(xué)除了關(guān)注單一行政行為的合法性之外，還應(yīng)當(dāng)考察同一行政過程中的各行為之間的關(guān)系，追求作為整體的行政過程的合法性。從行政學(xué)的角度來看，作為事實(shí)概念的行政過程是行政法規(guī)范的對(duì)象，但在將行政過程概念通過行政學(xué)引入到行政法學(xué)后，行政過程不僅僅是原本行政學(xué)中的事實(shí)概念，還是處于行政法的規(guī)范和控制之下的法律概念。它既是實(shí)施“依法行政”原則的結(jié)果，也是以行政法對(duì)行政過程進(jìn)行法律規(guī)范的結(jié)果。也正是在這種意義上，行政過程概念具有上述法律性(合法性)的特性。根據(jù)“依法行政”原則，行政法要求行政主體必須依據(jù)法律行使行政職權(quán)，實(shí)現(xiàn)行政的合法性。但傳統(tǒng)行政法學(xué)將“依法行政”原則局限于行政行為概念的層次進(jìn)行理解，將“依法行政”原則等同于行政行為的合法性。而事實(shí)上“依法行政”原則的真實(shí)含義是要求行政主體必須依據(jù)法律行使行政職權(quán)，實(shí)現(xiàn)行政的合法性。“依法行政”原則所追求的目標(biāo)是行政的合法性，具體包括行為的合法性與過程的合法性，行為的合法性是指行政主體所作出的行為必須符合法律所規(guī)定的要件；過程的合法性是指除了要求行政過程中各行政行為的合法性外，還要求作為整體的行政過程也必須符合法律的規(guī)定。因此，行政法除了對(duì)行政行為作出考察外，還必須對(duì)行政過程進(jìn)行法律的規(guī)范和控制。

    基于上述對(duì)行政過程概念與行政行為概念差異的認(rèn)識(shí)，現(xiàn)代行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)在維持傳統(tǒng)行政行為概念及其理論體系的基礎(chǔ)上，引進(jìn)行政過程的概念以及與該概念相對(duì)應(yīng)的理論體系。這在行政法學(xué)理論上可以彌補(bǔ)行政行為概念以及行政行為類型化理論的不足，并且在實(shí)踐中可以解決行政行為概念不能應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)行政發(fā)展要求的問題。在這種意義上，現(xiàn)代行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)代行政的過程性特點(diǎn)出發(fā)，將“行政過程”的概念從行政學(xué)中引入到行政法學(xué)中，對(duì)現(xiàn)實(shí)的行政過程進(jìn)行全面、動(dòng)態(tài)的考察。在此基礎(chǔ)上，現(xiàn)代行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)從實(shí)質(zhì)行政法治主義出發(fā)，不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注作為行政過程最終結(jié)果的行政行為的合法性，而且還應(yīng)當(dāng)將行政過程中的各種行為形式全盤納入視野，重視同一行政過程中各種行為形式之間以及同一行為的不同階段之間的關(guān)聯(lián)，對(duì)行政過程進(jìn)行全面、動(dòng)態(tài)的法律規(guī)范和控制。

    注釋：

    ①[日]山田幸男等編：《演習(xí)行政法(上)》，青林書院1979年版，第139頁。

    ②在行政學(xué)上，行政的動(dòng)態(tài)性還含有另外一層含義，即“動(dòng)態(tài)性是指公共行政適應(yīng)社會(huì)歷史的進(jìn)步，相應(yīng)改變組織自身及社會(huì)管理行為的特征”。參見唐曉陽主編：《公共行政學(xué)》，華南理工大學(xué)出版社2004年版，第6頁。這是行政與外部環(huán)境之間的動(dòng)態(tài)性，但此處僅探討行政過程內(nèi)部各階段之間的動(dòng)態(tài)性。

    ③李盛平主編：《公務(wù)員百科辭典》，光明日?qǐng)?bào)出版社1989年版，第243頁。

    ④葉必豐：《法學(xué)思潮與行政行為》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2000年第3期。

    ⑤李琦：《行政行為效力新論——行政過程論的研究進(jìn)路》，中國(guó)政法大學(xué)2005年博士學(xué)位論文，第12頁。

    ⑥有關(guān)行政行為概念的定義雖然并不統(tǒng)一，但總體而言，我國(guó)的行政法學(xué)界以及行政訴訟法律制度中現(xiàn)在仍以采用狹義的行政行為概念為主，而將行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為、制定規(guī)范性文件的抽象行為以及非單方行政行為排除在行政行為的概念之外。參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，1999年版，第141頁。

    ⑦[日]大橋洋一：《行政法學(xué)の構(gòu)造的変革》，有斐閣1996年版，第5-11頁。

    ⑧參見莫于川：《應(yīng)將行政指導(dǎo)納入我國(guó)行政訴訟受案范圍》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2005年第8期。

    ⑨參見章志遠(yuǎn)：《行政行為概念重構(gòu)的嘗試》，《行政法學(xué)研究》2001年第4期；張春榮：《行政行為概念的反思與重構(gòu)》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第2期。

    ⑩王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年版，第134頁。

    (11)[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第181頁。

    (12)[日]和田英夫：《現(xiàn)代行政法》，倪健民、潘世圣譯，中國(guó)廣播電視出版社1993年版，第182頁。

    (13)[日]田中二郎：《行政法総論》，有斐閣1957年版，第259頁。

    (14)[日]桜井昭平、西牧誠(chéng)：《行政法》(第五版)，法學(xué)書院2005年版，第18頁。

    (15)王珉燦主編：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第97頁。

    (16)應(yīng)松年主編：《行政行為法》，人民出版社1992年版，第1頁。

    (17)參見姜明安：《行政法學(xué)》，山西人民出版社 1985年版，第295頁。

    (18)羅豪才主編：《行政法論》，光明日?qǐng)?bào)出版社1988年版，第150頁。

    (19)楊建順：《關(guān)于行政行為理論與問題的研究》，《行政法學(xué)研究》1995年第3期。

    (20)田文利、張艷麗：《“行政行為”論》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2010年第4期。

    (21)在日本行政法中，理論上多數(shù)使用“行政作用”概念，法律條文中較多使用“行政處分”概念，此外，還有“公權(quán)力的行使”等概念。當(dāng)然，這些概念的含義并不完全相同，存在著一定的差異。參見江利紅：《日本行政法學(xué)基礎(chǔ)理論》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第176-180頁。

    (22)例如在國(guó)務(wù)院于2004年3月22日的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中就使用了“行政決定”的概念。

    (23)參見王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年版，第146頁；葉必豐：《行政法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社1996年版，第179-182頁；宋功德：《聚焦行政處理——行政法上熟悉的陌生人》，北京大學(xué)出版社2007年版。

    (24)參見羅豪才主編：《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版，第183頁。

    (25)參見朱新力：《行政法學(xué)》，高等教育出版社2006年版，第284頁。

    (26)參見莫于川：《非權(quán)力行政方式及其法治問題研究》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2000年第2期。

    (27)參見李傲：《未型式化行政行為初探》，《法學(xué)評(píng)論》1999年第3期。

    (28)參見崔卓蘭：《試論非強(qiáng)制行政行為》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》1998年第5期。

    (29)參見蔣紅珍：《非正式行政行為的內(nèi)涵——基于比較法視角的初步展開》，《行政法學(xué)研究》2008年第2期。

    (30)參見莫于川等：《柔性行政方式法治化研究——從建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府的視角》，廈門大學(xué)出版社2011年版。

    (31)參見[德]平特納：《德國(guó)普通行政法》，朱琳譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第87頁。

    (32)參見[德]漢斯·J.沃爾夫等：《行政法(第1卷)》，高家偉譯，商務(wù)印書館2007年版，第140頁。

    (33)[日]室井力：《行政法學(xué)方法論議》，載広岡隆等編：《現(xiàn)代行政と法の支配——杉村敏正先生還暦記念》，有斐閣1978年初版，第14-15頁。

    (34)在行政學(xué)中除“行政過程”概念外，還使用“政策過程”、“政府行政過程”、“公共行政的一般過程”、“行政運(yùn)行過程”等用語。

    (35)張立榮：《中外行政制度比較》，商務(wù)印書館2002年版，第287頁。

    (36)例如，有學(xué)者認(rèn)為“行政程序只不過是一種法定的行政過程”，即以是否法定化作為行政程序與行政過程的區(qū)別。參見高小平主編：《現(xiàn)代行政管理學(xué)》，長(zhǎng)春出版社2003年版，第174頁。

    (37)[日]兼子仁：《現(xiàn)代行政法にぉけゐ行政行為の三區(qū)分》，載雄川一郎等編《田中二郎先生古稀記念集·公法の理論(上)》，有斐閣1976年版，第303頁。

    (38)[日]今村成和：《行政法入門》，有斐閣1966年版。在1975年的新版中，增加了“對(duì)行政決定住民意思的反映”章節(jié)，設(shè)定“行政過程和個(gè)人”一章。

    (39)參見[日]原田尚彥：《行政法要論》，學(xué)陽書房1976年版。

    (40)參見[日]室井力、塩野宏：《行政法を?qū)Wぶ1》，有斐閣1978年版。

    (41)另外，行政過程論現(xiàn)已成為日本行政法學(xué)的主流學(xué)說，在行政法著作中使用行政過程概念的也比較多，但大部分并沒有意識(shí)到行政過程論的全面、動(dòng)態(tài)考察的觀點(diǎn)，沒有在特別的理論意義上使用“行政過程”概念。例如[日]遠(yuǎn)藤博也：《実定行政法》，有斐閣1989年版等。

    (42)例如張建飛、古力：《現(xiàn)代行政法原理》，杭州大學(xué)出版社1998年版，第85頁；王錫鋅：《行政過程中相對(duì)人程序性權(quán)利研究》，《中國(guó)法學(xué)》2001年第4期。

    (43)[日]藤田宙靖：《行政法Ⅰ総論(第三版再訂版)》，青林書院2000年版，第131頁。

    (44)[日]園部逸夫：《行政手続》，載雄川一郎、高柳信一編：《巖波講座現(xiàn)代法4現(xiàn)代行政》，巖波書店1966年版，第99頁。

    (45)[日]遠(yuǎn)藤博也：《複數(shù)當(dāng)事者の行政行為——行政過程論の試み》，《北大法學(xué)論集》第20卷第1-3號(hào)。

    (46)從正面采納并積極主張“行政過程論”的有原田尚彥：《訴ぇの利益》，弘文堂1979年版，第166頁以下、218頁以下(1979年)。

    (47)朱維究、閻爾寶：《程序行政行為初論》，《政法論壇》1997年第3期。

    (48)朱維究、胡衛(wèi)列：《行政行為過程性論綱》，《中國(guó)法學(xué)》1998年第4期。

    (49)李琦：《行政行為效力新論——行政過程論的研究進(jìn)路》，中國(guó)政法大學(xué)2005年博士學(xué)位論文。

    (50)[日]山村恒年：《行政法と合理的行政過程論——行政裁量論の代替規(guī)範(fàn)論》，慈學(xué)社2006年版，第49頁。

    (51)朱維究、閻爾寶：《程序行政行為初論》，《政法論壇》1997年第3期。

    (52)[日]山村恒年：《行政法と合理的行政過程論——行政裁量論の代替規(guī)範(fàn)論》，慈學(xué)社2006年版，第55頁。

    (53)也有學(xué)者分別論述行政過程與行政主體，將其中的行政過程作為相當(dāng)于傳統(tǒng)行政法學(xué)的行政行為部分。例如，[日]小早川光郎：《行政法(上)》弘文堂1999年版，第49頁。對(duì)此，本文認(rèn)為行政主體是行政過程概念的構(gòu)成要素之一，因此可以放在行政過程的概念之中進(jìn)行探討。

    (54)翁岳生編：《行政法(二版)》(下)，中國(guó)法制出版社2002年版，第163頁。

篇7

關(guān)鍵詞：行政行為；綜合意志性；強(qiáng)制性行政行為；非強(qiáng)制性行政行為

中圖分類號(hào)：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1001-862X（2011）06-0114-007

關(guān)于行政行為單方意志性的論斷，似乎已然成為我國(guó)行政法學(xué)界通說。但這一理論認(rèn)識(shí)具有自相矛盾性，在邏輯上不能自圓其說。同時(shí)，現(xiàn)代行政法治強(qiáng)調(diào)的行政相對(duì)人的主體性也對(duì)行政行為的單方意志性提出了挑戰(zhàn)。實(shí)際上，行政程序法治化賦予了行政過程交互性，瓦解了單方行政的格局，使得行政行為不可能僅僅表現(xiàn)行政主體的單方意志，而是表現(xiàn)為參與行政程序的各方主體的綜合意志。

一、行政行為單方意志性論斷的矛盾

窘境及其瓦解

在我國(guó)行政法學(xué)界，關(guān)于行政行為單方意志性的認(rèn)識(shí)，似乎已然成為通說。這種認(rèn)識(shí)，是從兩個(gè)角度分別表述的。一是直接把單方性概括為行政行為的特征?！靶姓黧w實(shí)施行政行為，只要是在行政組織法或法律、法規(guī)的授權(quán)范圍內(nèi)，即可自行決定和直接實(shí)施”。[1］110行政行為是對(duì)公共利益的集合、維護(hù)和分配，“只能是代表公共利益的行政主體的一種單方面意思表示?！盵2］178二是從單方行為與雙方行為、多方行為相對(duì)應(yīng)的分類意義上使用單方行政行為的概念。一般認(rèn)為，依據(jù)行政行為參與意思人的多少，可將行政行為區(qū)分為單方行為、雙方行為和多方行為?！皢畏叫姓袨椋孕姓袨樾Яτ尚姓黧w單方意志決定為特征；……雙方行政行為，它以行政行為的效力取決于行政法律關(guān)系雙方當(dāng)事人意見一致為特征?！盵3］226但是，另一方面，這些論著又頗為矛盾的承認(rèn)現(xiàn)代行政法越來越多地保障和追求行政相對(duì)方的參與，行政過程應(yīng)當(dāng)越來越多地吸收和表現(xiàn)相對(duì)方的意志。比如，有學(xué)者針對(duì)行政行為的單方意志性特征提出了應(yīng)特別注意，“現(xiàn)代行政法上，越來越強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)方的參與性，也就是其意志應(yīng)當(dāng)一定程度地反映到行政行為中去?！盵1］110-111“隨著行政民主化的發(fā)展，現(xiàn)代社會(huì)的行政相對(duì)人已能廣泛地參與行政程序或行政行為的實(shí)施，即參與意思表示，但這仍然取決于行政主體的接收和采納?！盵2］178

仔細(xì)體味，我國(guó)行政法學(xué)界在行政行為單方性的認(rèn)識(shí)上確是自相矛盾的。其一，既承認(rèn)行政法應(yīng)當(dāng)確認(rèn)和保障行政相對(duì)人的行政法律關(guān)系主體地位，卻又否認(rèn)作為行政過程之結(jié)果的行政行為表現(xiàn)相對(duì)人意志的可能性，否認(rèn)行政相對(duì)人對(duì)行政決定的影響性。其二，既承認(rèn)“行政行為的作出過程必須充分合理地考量當(dāng)事人的參與，要求聽取當(dāng)事人一方的意見”，又堅(jiān)稱單方意志性作為“行政行為的基本特征，它并未動(dòng)搖”。[1］110-111其三，既明確“現(xiàn)代行政法理論引入了合作、服務(wù)、協(xié)商等具有平等色彩的法律精神”，又無奈地承認(rèn)這種精神“并沒有完全改變行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間不平等的法律基礎(chǔ)”，行政行為仍具有單方性特征。[4］132-133這種關(guān)于行政行為意志屬性的理論窘境，展現(xiàn)了“單方意志性”論者對(duì)于行政法治應(yīng)然趨向和實(shí)然狀況的混同，也表現(xiàn)了現(xiàn)代行政法學(xué)理論對(duì)傳統(tǒng)觀念消極繼受的思維定勢(shì)。

但是，現(xiàn)代行政法治的發(fā)展開始逐漸瓦解“單方意志論”的固有觀念，也要求行政法學(xué)的理論體系盡快更新發(fā)展。一方面，行政相對(duì)人概念的提出和對(duì)其法律地位的全面認(rèn)識(shí)，直接挑戰(zhàn)了“行政行為是行政主體單方意志”的偏執(zhí)觀念。行政相對(duì)人概念，充分反映了個(gè)人、組織與行政主體的對(duì)應(yīng)主體地位；行政相對(duì)人理論，根本性地賦予了行政法律關(guān)系以實(shí)質(zhì)性的意義。如果沒有對(duì)應(yīng)主體的存在及其主體性的實(shí)現(xiàn)，行政主體作為法律關(guān)系主體的地位就是虛置的，沒有意義的。行政相對(duì)人制度，使得行政過程具有了法律規(guī)制的必要性和可行性，也使得行政程序制度的運(yùn)行具有了主體間性的支撐。另一方面，行政程序法制對(duì)行政過程交互性的確認(rèn)和保障，也使得行政行為過程的主體間交互作用、博弈互動(dòng)的屬性明白地展現(xiàn)出來，從制度層面上拋棄了“行政行為單方意志性”的論斷。私人主體的參與，使得行政過程具有了交互性。這種交互性或許可以用伽達(dá)默爾的所謂的“主體間性”和“視界融合”來解釋，接受者、闡釋者的規(guī)定性不是在其主體性中得到確認(rèn)，而是在其主體間交互性中得到界定。探尋行政過程交互性的邏輯正當(dāng)性，也可以從行政裁量權(quán)存在的必然性、行政參與權(quán)的合法性和法律關(guān)系主體的自由性等角度著手。行政過程交互性的實(shí)現(xiàn)最主要依賴于行政法上權(quán)利義務(wù)的分配制度、行政程序的參與原則和參與制度的確立。

二、本文語境下行政行為的涵義

要理解行政行為的意志屬性，必須先明確行政行為的內(nèi)涵。在我國(guó)行政法學(xué)界，關(guān)于行政行為內(nèi)涵、外延和分類的爭(zhēng)論一直都沒有停止過，而在討論《行政訴訟法》修改的過程中，基于可訴行為范圍的爭(zhēng)論也一度促使有關(guān)行政行為內(nèi)涵的爭(zhēng)論甚囂塵上。在這種爭(zhēng)論過程中，基于對(duì)行政行為外延范圍的不同認(rèn)識(shí)，行政行為的涵義就有了“狹義型”和“廣義型”，[5］40-44“最廣義”、“廣義”“中義”和“狹義”，[6］278-281“最廣義說”、“廣義說”、“狹義說”、“最狹義說”、“折中說”[7］301-302等多種不同的理論歸納。

“狹義型”行政行為概念，借鑒德、日等國(guó)的行政法學(xué)說及立法成果，以“行政行為”取代“具體行政行為”或“行政處理行為”，使行政行為與行政立法、行政合同、事實(shí)行為等處于同一位階?！靶姓袨?，是指行政主體為實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理目標(biāo)而依法行使國(guó)家行政權(quán)，針對(duì)具體事項(xiàng)或者事實(shí)，對(duì)外部采取的能產(chǎn)生直接行政法律效果，使具體事實(shí)規(guī)則化的行為”。[6］281

“廣義型”行政行為概念對(duì)行政行為做一種寬泛意義上的解釋，把行政行為理解為“行政權(quán)作用”，而不拘泥于法律效果要素。這種認(rèn)識(shí)與我國(guó)早期行政法學(xué)者關(guān)于行政行為的認(rèn)識(shí)是契合的，王名揚(yáng)教授在我國(guó)第一部行政法學(xué)教材中就采用了此種方法認(rèn)識(shí)行政行為，“行政行為，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理活動(dòng)的總稱，”可以區(qū)分為“事實(shí)的行為和法律的行為”，“抽象的行為和具體的行為”等。[9］36-46當(dāng)前，開始有諸多學(xué)者主張“恢復(fù)王名揚(yáng)先生的行政行為體系”，[9］36-46“考慮將行政行為作寬泛主義的解釋，甚至恢復(fù)到我國(guó)上世紀(jì)80年代初期的提法，即行政行為作為一個(gè)學(xué)理概念，指稱所有行政主體所為以達(dá)到行政目的的行為。”[10］514

當(dāng)然，關(guān)于行政行為內(nèi)涵和外延的理論爭(zhēng)論，都是基于認(rèn)識(shí)和使用行政行為的不同目的和標(biāo)準(zhǔn)而形成的。雖然，如何界定行政行為的內(nèi)涵和外延不是本文的主旨，但毫無疑問，如果能夠明確廣義型的行政行為的綜合意志性，對(duì)于狹義行政行為意志屬性的認(rèn)識(shí)也就迎刃而解。因而，本書借鑒“廣義型”行政行為概念，把行政行為理解為“所有行政主體所為以達(dá)到行政目的的行為”，“是國(guó)家行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織或個(gè)人具有行政職權(quán)因素的行為?！盵10］514-515

在“廣義型”行政行為概念之下，“柔性行政方式和剛性行政方式受到同等重視――都是行政行為，都受到行政法的規(guī)范，只不過受行政法規(guī)范的方式和程度不同罷了”。[5］40-44同時(shí)，廣義型行政行為概念恰好契合了公共行政的發(fā)展趨勢(shì)。目前，服務(wù)型行政已經(jīng)取代管理型行政逐漸取得優(yōu)勢(shì)地位，具有“協(xié)商――合作”精神的行政指導(dǎo)和行政合同等柔性行政方式更加有利于服務(wù)行政精神的實(shí)現(xiàn)。據(jù)此，行政行為就可以區(qū)分為強(qiáng)制性行政行為和非強(qiáng)制性行政行為。[10］531這種分類，突出了非強(qiáng)制性行政行為的獨(dú)立地位，對(duì)于豐富和發(fā)展行政行為理論以及指導(dǎo)行政行政法治實(shí)踐都具有重要意義。

這種分類方法與本文的寫作目的也是契合的，本文是在對(duì)傳統(tǒng)行政法學(xué)關(guān)于行政行為“單方意志性”論斷反思的基礎(chǔ)上，論證現(xiàn)代行政法治下行政行為的意志屬性。因而，借鑒這種基于對(duì)傳統(tǒng)行政法學(xué)關(guān)于“行政行為就是強(qiáng)制性行政行為”觀點(diǎn)揚(yáng)棄之下所形成的新的分類方法，形成本文分析行政行為“綜合意志性”的行文框架，更有利于論證的推進(jìn)和完成。

三、強(qiáng)制性行政行為的綜合意志性

強(qiáng)制性行政行為主要是指行政處罰、行政征收、行政許可等傳統(tǒng)意義上的行政法律行為。這些行為因其法律后果的直接性、明確性和強(qiáng)制性，已經(jīng)成為行政法規(guī)制的核心范疇?，F(xiàn)代行政程序法已經(jīng)針對(duì)強(qiáng)制性行政行為設(shè)立了聽證、陳述申辯、說明理由等程序制度，以保障當(dāng)事人在行政過程中的參與主體地位，同時(shí)也能夠監(jiān)督和制約行政主體強(qiáng)制當(dāng)事人服從壓制行政。這類保障當(dāng)事人表達(dá)意見、要求行政主體聽取當(dāng)事人意見的程序，已經(jīng)逐漸地改變了強(qiáng)制性行政行為的“單方意志性”，使得最終形成的行政決定綜合反映了行政主體、相對(duì)人、相關(guān)人等參與行政程序的多方主體的意志。

首先，在所有可能影響當(dāng)事人權(quán)益的強(qiáng)制性行政行為中，聽取當(dāng)事人的意見都構(gòu)成行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，當(dāng)事人表達(dá)自己的意見和建議都是一項(xiàng)法定權(quán)利，除非這種聽取意見的機(jī)會(huì)“與公益之強(qiáng)制性要求相抵觸”。這一權(quán)利義務(wù)的法理基礎(chǔ)可以追溯至英國(guó)自然法中的公平聽證規(guī)則，即任何人都有為自己辯解的機(jī)會(huì)，任何人的抗辯都應(yīng)該被公正的聽取，每個(gè)人都有陳述和被傾聽的權(quán)利。延伸到現(xiàn)代行政程序法，則轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢?dāng)行政程序”原則，其基本要素有四個(gè)方面：受告知權(quán)、聽證權(quán)、公正作為義務(wù)、說明理由義務(wù)。[11］1082-1097

就制度淵源而言，這種陳述和被傾聽的權(quán)利在多國(guó)行政程序法典中都有明確的規(guī)定。例如，《美國(guó)聯(lián)邦行政程序法》第554條規(guī)定，“機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向所有利害關(guān)系人提供下列機(jī)會(huì)”，“提出并研究各種事實(shí)、論據(jù)、解決方案或調(diào)解建議的機(jī)會(huì)，如果該程序的時(shí)間、性質(zhì)及公眾利益允許。”[12］77再如，《德國(guó)行政程序法》第28條之規(guī)定，“干涉當(dāng)事人之行政處分做成之前，應(yīng)給予當(dāng)事人對(duì)與決定有關(guān)之重要事實(shí)，表示意見之機(jī)會(huì)?！盵12］130《日本行政程序法》第8條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)為處分時(shí)……如有必要，應(yīng)盡量以舉辦公聽會(huì)或其他適當(dāng)方法給予申請(qǐng)人以外第三人聽取其意見之機(jī)會(huì)”；第13條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)將為不利益之處分時(shí)，”除符合豁免的情形外，應(yīng)對(duì)于不利益處分相對(duì)人，采行“陳述意見之程序”、“賦予辯明之機(jī)會(huì)”。[12］443-444我國(guó)《行政處罰法》第32條、42條、《行政許可法》第36條、47條等，也明確作出了行政程序中當(dāng)事人表達(dá)意見和行政機(jī)關(guān)聽取意見的權(quán)利義務(wù)性的規(guī)定。

其次，無論是抽象行為還是具體行為，表達(dá)和聽取意見都是其必要程序。當(dāng)然，由于程序的繁瑣和復(fù)雜程度不同，表達(dá)和聽取意見這一必要程序有時(shí)表現(xiàn)為正式的聽證程序，有時(shí)則表現(xiàn)為陳述、申辯、討論會(huì)、論證會(huì)等非正式程序。

在美國(guó)、葡萄牙等國(guó)，聽證泛指聽取當(dāng)事人意見，是廣義上的聽證；在日本、韓國(guó)和我國(guó)，聽證專指聽證會(huì)形式聽取意見，是比較正式的制度，而聽證會(huì)之外聽取當(dāng)事人意見的程序，不同國(guó)家有不同的稱謂，日本稱“辨明程序”，韓國(guó)稱“公聽會(huì)”“意見聽取”，我國(guó)則稱“陳述申辯”程序。例如，我國(guó)《行政處罰法》和《行政許可法》等都規(guī)定了一定情形下的聽證程序和所有行為均適用的陳述、申辯程序；我國(guó)《規(guī)章制定程序》和《行政法規(guī)制定程序》則規(guī)定了行政立法起草、審查過程中“采取書面征求意見、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式”聽取意見的程序。

當(dāng)然，基于提高行政效能和維護(hù)公共利益的考量，許多國(guó)家和地區(qū)的行政程序法也規(guī)定了表達(dá)和聽取意見程序的例外。但學(xué)說認(rèn)為，這種但書條款應(yīng)從嚴(yán)解釋。“須其他法律有較本法嚴(yán)格之程序規(guī)定，始得排除本法程序規(guī)定之適用”；“其他法律之程序規(guī)定是否較本法嚴(yán)格，應(yīng)從嚴(yán)個(gè)別認(rèn)定”；“本法‘正當(dāng)程序’規(guī)定對(duì)于應(yīng)適用本法之主體，所為應(yīng)適用本法之行政行為，具有補(bǔ)充效力?！盵11］944、1032

最后，聽取意見這一必要程序不僅具有程序意義，而且還會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的實(shí)體后果，決定著行政行為的生效與否。聽證權(quán)“程序違反”主要有三種情形：一為預(yù)告程序之瑕疵；二為未舉行聽證；三為進(jìn)行程序之瑕疵。對(duì)于預(yù)告程序之瑕疵，除已經(jīng)及時(shí)補(bǔ)正著外，應(yīng)認(rèn)定為“不能補(bǔ)正之程序瑕疵”，構(gòu)成終局決定得撤銷的原因。對(duì)于未舉行聽證的，應(yīng)由機(jī)關(guān)舉證“縱使曾為聽證，仍將維持原處分結(jié)果”；如果屬于應(yīng)當(dāng)“依聽證記錄作成處分的”而為舉行聽證的，應(yīng)認(rèn)為屬于“重大明顯瑕疵”而無效。至于聽證進(jìn)行程序之瑕疵，當(dāng)事人得“即時(shí)聲明異議”，否則當(dāng)事人即“失權(quán)”；如果當(dāng)事人即時(shí)聲明異議后，對(duì)聽證主持人的處理仍有異議，則再如聽證記錄，于對(duì)實(shí)體決定聲明不服時(shí)再一并提出。[11］1111-1114

我國(guó)《行政處罰法》第41條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第三十一條、第三十二條的規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當(dāng)事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外?！?/p>

綜上三點(diǎn)，表達(dá)和聽取意見的權(quán)利義務(wù)規(guī)定性、表達(dá)和聽取意見程序的法定性和必要性以及該程序?qū)π姓袨樾ЯΦ臎Q定性意義，可以看出，行政主體所作出的最終行政行為決定，形式上似乎表現(xiàn)為行政主體的單方意志，但實(shí)質(zhì)上則是行政主體和當(dāng)事人共同意志的表現(xiàn)。因?yàn)椋瑹o論行政決定的內(nèi)容如何，行政主體必須聽取并且考量當(dāng)事人所表達(dá)的意見。也就是說，無論行政主體是否全部或部分認(rèn)可當(dāng)事人的意見，當(dāng)事人的意見都必然對(duì)行政決定的形成產(chǎn)生影響。這種影響的發(fā)生，并不取決于行政主體的意志，而是淵源于法律規(guī)定的聽證和辨明程序。從這個(gè)意義上而言，該類行政行為的決定，當(dāng)然就是行政主體和當(dāng)事人共同意志的表現(xiàn)，而不是行政主體單方面意志的表現(xiàn)。

四、非強(qiáng)制性行政行為的綜合意志性

非強(qiáng)制性行政行為概念淵源于德國(guó)的“行政私法”、日本的“非權(quán)力行政”等觀念。德國(guó)行政法學(xué)認(rèn)為，在給付行政和引導(dǎo)行政領(lǐng)域，只要沒有法律規(guī)定或事實(shí)理由反對(duì)。行政機(jī)關(guān)就可以選擇公法方式或者私法方式活動(dòng)?！霸谝运椒ǚ绞綀?zhí)行直接行政任務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)仍然受特定公法原則和規(guī)則的約束，這就產(chǎn)生了公法和私法的一定混合，即行政私法。”[13］422“行政機(jī)關(guān)借用的是私法的形式，而不是私法的自治自由和可能性”。[14］11-18日本現(xiàn)代行政法學(xué)也認(rèn)為，如果不能關(guān)照到現(xiàn)實(shí)行政中廣泛存在的“裁量基準(zhǔn)、行政指導(dǎo)、行政計(jì)劃、行政調(diào)查等各種行為和制度”，“就不能論及現(xiàn)代的行政現(xiàn)象，從行政現(xiàn)象的法考察的觀點(diǎn)來看也不能不說有許多不足?！盵15］37“權(quán)力行政是國(guó)家或公共團(tuán)體對(duì)相對(duì)人使用權(quán)力手段，也就是在法律上站在優(yōu)越地位實(shí)行行政活動(dòng)。非權(quán)力行政是國(guó)家或公共團(tuán)體對(duì)相對(duì)人使用非權(quán)力手段，也就是在法律上站在對(duì)等地位施行行政活動(dòng)?！盵16］51

在德、日等國(guó)行政法學(xué)對(duì)于此類行政活動(dòng)研究的基礎(chǔ)上，我國(guó)學(xué)者發(fā)現(xiàn)此類行為“不被允許由掌握相應(yīng)行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)以外的主體實(shí)施，”“權(quán)力與非權(quán)力并非行政指導(dǎo)等行為區(qū)別于行政強(qiáng)制、行政處罰等種類行為的根本所在”，因而稱之為非強(qiáng)制性行政行為更為合適。[17］29-33非強(qiáng)制性行政行為在行政實(shí)踐中廣泛應(yīng)用，對(duì)于促進(jìn)相對(duì)人的積極參與、推動(dòng)行政民主和降低行政成本具有重要價(jià)值。其在行政法學(xué)研究中不應(yīng)再是“附屬品”，而應(yīng)成為行政法學(xué)研究的“盤中餐”。[18］138非強(qiáng)制性行政行為主要包括現(xiàn)代行政法上新興的行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政調(diào)解、行政信息服務(wù)、行政資助等行政行為?！胺菑?qiáng)制行政行為的理論核心是在一定的行政管理領(lǐng)域內(nèi)，行政機(jī)關(guān)以行政權(quán)力為背景，以法律、政策或法律原則為指導(dǎo)，弱化傳統(tǒng)的行政行為理論所強(qiáng)調(diào)的強(qiáng)制性，通過指導(dǎo)、協(xié)商、鼓勵(lì)等溫和的手段來實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)?！盵19］67-73

從非強(qiáng)制性行政行為的形成過程來看，非強(qiáng)制性行政行為體現(xiàn)了行政主體和相對(duì)人的共同意志。相對(duì)人意志的表達(dá)和吸收，是強(qiáng)制性行政行為成立的充分或必要條件。可以說，不表達(dá)和吸收相對(duì)人的意志，行政合同行為和行政指導(dǎo)行為就不可能成立。

行政相對(duì)人意志的表達(dá)和吸收，是行政合同行為成立的充分條件。行政合同是行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)、履行行政職權(quán)而與相對(duì)人經(jīng)過協(xié)商、達(dá)成合意的行政行為。行政合同的形成過程，如同民事合同一樣，也有明顯的要約與承諾環(huán)節(jié)，只不過，一般情況下要約是由行政主體發(fā)出的。行政合同所產(chǎn)生的法律效果，是由行政主體和行政相對(duì)人雙方合意而形成的，是行政主體和相對(duì)人雙方意思表示一致形成的共同意志。因而，行政合同被認(rèn)為是典型的雙方行政行為，行政相對(duì)人的意志是行政合同法律效果得以發(fā)生的必要條件。

行政相對(duì)人意志的表達(dá)和吸收，是行政指導(dǎo)行為成立的必要條件。行政指導(dǎo)中當(dāng)事人地位的重要性比較行政合同行為更甚，因?yàn)椋?dāng)事人意志對(duì)于行政指導(dǎo)目的的實(shí)現(xiàn)更具有決定性作用。沒有當(dāng)事人意志的表達(dá)和參與，行政目標(biāo)就不可能實(shí)現(xiàn)。行政指導(dǎo)是指“行政機(jī)關(guān)為謀求行政相對(duì)人作出或不作出某種行為以實(shí)現(xiàn)一定的行政目的而實(shí)施的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國(guó)家強(qiáng)制力且不直接產(chǎn)生法律效果的行為?！盵20］46-54行政指導(dǎo)的實(shí)施一般體現(xiàn)為如下過程：行政主體提出建議――行政相對(duì)人接受建議并作出相應(yīng)的行為――行政目標(biāo)達(dá)成和相對(duì)人利益獲得。一方面，在建議和接受環(huán)節(jié)存在著大量的兩造互動(dòng)、雙向溝通作用。行政主體為了使建議方案能夠?yàn)樾姓鄬?duì)人所接受，為了使所承諾的誘導(dǎo)性利益對(duì)相對(duì)人形成接受指導(dǎo)的足夠動(dòng)力，必然要對(duì)相對(duì)人的自身情況和具體需求進(jìn)行調(diào)研和訪問。同樣，相對(duì)人也必然會(huì)通過相應(yīng)的信息反饋、提出建議和意見等方式表達(dá)訴求，從而使得自己的需求更能夠充分反映在行政主體的指導(dǎo)方案中。另一方面，對(duì)于行政指導(dǎo)目的的達(dá)成，相對(duì)人是否接受是決定性的因素。如果行政主體的建議不符合相對(duì)人的實(shí)際情況，或者方案中的誘導(dǎo)性利益對(duì)相對(duì)人不具有足夠的誘惑性，相對(duì)人就可能不接受指導(dǎo)，行政主體的建議也就流產(chǎn)了，也就談不上行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)了。也就是說，行政指導(dǎo)“法律實(shí)效的有無和高低，卻基本上取決于相對(duì)人是否接受、或在多大程度上接受行政指導(dǎo)意見?！盵10］1186

五、行政行為的綜合意志性是現(xiàn)代行政的必然取向

現(xiàn)代公共行政的興起和發(fā)展，已經(jīng)破除了傳統(tǒng)的單方行政觀念，要求行政行為必須考量并體現(xiàn)參與主體的意志。20世紀(jì)80年代以來，許多國(guó)家相繼掀起了聲勢(shì)浩大的公共行政改革。雖然，各國(guó)改革的理念有所不同，如“重塑政府”（Reinventing Government）、“再造公共部門”（Reengineering the Public Sector）、“新公共管理”（New Public Management），我國(guó)也進(jìn)行了“黨政分開”、“轉(zhuǎn)變政府職能”等一系列改革活動(dòng)。但是，注重公民參與、建設(shè)公民社會(huì)、實(shí)現(xiàn)服務(wù)行政和合作行政，是各國(guó)行政改革的共同內(nèi)容?！笆澜缟显S多國(guó)家都在積極重建政府與公民的關(guān)系，擴(kuò)大政府與公民的信息溝通渠道；根據(jù)公民的普遍需求決定政府提供什么服務(wù)以及如何提供服務(wù)；建立顧客導(dǎo)向的公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)機(jī)制；從私營(yíng)企業(yè)借鑒先進(jìn)管理方法，促進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量和效率提高。顧客導(dǎo)向（customer orientation）已經(jīng)成為公共行政改革最流行的語言。”[18］76行政過程中的公民參與逐漸成為行政實(shí)踐的普遍要求和客觀趨勢(shì)，公民意志的表達(dá)、被聽取并進(jìn)而影響行政決定也當(dāng)然成為行政行為的重要內(nèi)涵。

各國(guó)行政程序法對(duì)行政相對(duì)人、相關(guān)人主體地位的確立和保障，是實(shí)現(xiàn)行政行為綜合意志性的前提。恰如《論語》中所謂“名不正則言不順，言不順則事不成”，許多國(guó)家或地區(qū)的行政程序法典均明確規(guī)定了私人參與行政過程的主體地位。如葡萄牙行政程序法第二部分“主體”，分為第一章“行政主體”、第二章“利害關(guān)系人”，從立法體例的形式安排上就明確了私人參與行政程序的主體地位，在第二章的內(nèi)容上更進(jìn)一步明確了利害關(guān)系人的范圍、權(quán)利、義務(wù)、參與方式等。還有奧地利行政程序法第二章“利害關(guān)系人”、意大利行政程序法第三章“行政程序的參與”、韓國(guó)行政程序法第一章的第三節(jié)“當(dāng)事人等”、澳門行政程序法第二章“利害關(guān)系人”、臺(tái)灣行政程序法第一章的第三節(jié)“當(dāng)事人”等都以專門的章節(jié)明確規(guī)定了私人主體的范圍、法律地位、參與方式等。即便沒有以專章、專節(jié)規(guī)定私人主體地位的，如美國(guó)、德國(guó)、瑞士、西班牙、荷蘭、挪威、瑞典、希臘、日本、法國(guó)等國(guó)的行政程序法，也通過分散的條款明確了私人在行政程序中的權(quán)利和義務(wù)。

各國(guó)行政程序法制的健全和完善，是實(shí)現(xiàn)行政行為綜合意志性的保障。信息公開制度，是保障利害關(guān)系人知情權(quán)、規(guī)范行政主體公開義務(wù)的一項(xiàng)程序制度。各國(guó)除了在行政程序法典中明確信息公開的基本原則和基本制度外，還紛紛建立了信息公開的專門立法，如美國(guó)的《聯(lián)邦會(huì)議法》、《信息自由法》、《隱私權(quán)法》、《陽光下的政府法》、《電子信息自由法》，芬蘭的《公文公開法》、日本的《資訊公開法》、英國(guó)的《政府信息公開法》、保加利亞的《公共信息獲取法》等。說明理由制度要求行政主體對(duì)行政相對(duì)人說明行為的事實(shí)根據(jù)、法律依據(jù)以及行政裁量時(shí)所考慮的政策、公益、形勢(shì)、習(xí)慣等因素，在對(duì)相對(duì)人作出不利影響的決定時(shí)說明理由程序尤為必要。說明理由制度的正當(dāng)性在于，“公民不找出決定背后的推理，他便說不出是不是可以復(fù)審，這樣他便被剝奪了法律保護(hù)”。[21］1931958年英國(guó)的《裁判所與調(diào)查庭法》首次確立了說明理由制度，法國(guó)1979年制定了關(guān)于說明理由制度的專門法律即《說明行政主體理由及改善行政主體與公眾關(guān)系法》，美國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)的《行政程序法》也都有明確規(guī)定。行政聽證制度要求“任何參與裁判爭(zhēng)端或裁判某人行為的個(gè)人或機(jī)構(gòu)，都不應(yīng)該只聽取人一方的說明，而且要聽取另一方的陳述；在未聽取另一方陳述的情況下，不得對(duì)其施行懲罰”。[22］69聽證程序的制度化發(fā)展過程，可以追溯至英國(guó)1215年《自由大》的規(guī)定，之后美國(guó)《聯(lián)邦憲法》第5、14條修正案和《聯(lián)邦行政程序法》更是將聽證制度發(fā)揚(yáng)光大，大陸法系國(guó)家雖然沒有英美法系自然正義的法律傳統(tǒng)，但隨著行政程序制度的健全和法典化，關(guān)于聽證制度的規(guī)定卻也相當(dāng)普遍，比如德國(guó)行政程序法第26條、西班牙行政程序法第91條、日本行政程序法第13條、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政程序法第57至66條等都確立了行政聽證制度。

可見，行政行為應(yīng)當(dāng)包含和反映當(dāng)事人的意見，既是現(xiàn)代公共行政觀念的彰顯，也是現(xiàn)代行政程序法治的必然結(jié)果。當(dāng)然，由于行政過程中行政權(quán)力和行政目標(biāo)的主導(dǎo)性，以及行政方式的多樣化，決定了行政行為不可能都表現(xiàn)為合同性的主體意思表示一致，而只能體現(xiàn)為各方參與主體的綜合意志。

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篇8

電子政務(wù)是現(xiàn)代政府管理觀念和信息技術(shù)相融合的產(chǎn)物。面對(duì)全球范圍內(nèi)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn),許多國(guó)家政府都把電子政務(wù)作為優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。在全球信息化的大趨勢(shì)下,電子政務(wù)的發(fā)展程度直接影響政府的競(jìng)爭(zhēng)力,成為衡量各國(guó)發(fā)展水平的一個(gè)指標(biāo)。電子政務(wù)為政府服務(wù)工作和了解民眾意見等基本政務(wù)提供了重要通道,為促進(jìn)和諧社會(huì)的發(fā)展提供了最基本最重要的科技保障。

1、國(guó)內(nèi)外電子政務(wù)最新進(jìn)展

信息技術(shù)的迅猛發(fā)展,特別是互聯(lián)網(wǎng)的普及應(yīng)用,使電子政務(wù)發(fā)展成為當(dāng)代信息化最重要的領(lǐng)域之一。絕大多數(shù)國(guó)家都在努力推動(dòng)電子政務(wù)的發(fā)展,并將其列為國(guó)家級(jí)的重要事項(xiàng)。從發(fā)達(dá)國(guó)家到發(fā)展中國(guó)家,各國(guó)政府針對(duì)本國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)制定了各自的戰(zhàn)略目標(biāo)和措施,電子政務(wù)作為一個(gè)新興的研究方向,近年來也日益受到了國(guó)內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。

黨的十七大報(bào)告中提出了“健全政府職責(zé)體系,完善公共服務(wù)體系,推行電子政務(wù),強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)”的重要論述,明確了電子政務(wù)是加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府的重要手段。中國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn),要不斷以需求為導(dǎo)向,增強(qiáng)政府工作的科學(xué)性、協(xié)調(diào)性和民主性。

隨著我國(guó)各級(jí)政府電子政務(wù)建設(shè)的投入加大和其戰(zhàn)略地位的快速提升,電子政務(wù)領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究也逐漸受到重視,并取得了一系列研究成果,帶動(dòng)了中國(guó)電子政務(wù)的科學(xué)長(zhǎng)效發(fā)展。

電子政務(wù)實(shí)驗(yàn)室可以利用其在公共政策與管理方面的科研優(yōu)勢(shì),加強(qiáng)對(duì)電子政務(wù)理論的深入研究,在概念、功能、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、政策、法規(guī),在實(shí)現(xiàn)方式上建立比較系統(tǒng)化的電子政務(wù)理論,用理論研究成果推動(dòng)中國(guó)電子政務(wù)的實(shí)踐與創(chuàng)新。電子政務(wù)實(shí)驗(yàn)室通過攻克前沿技術(shù)難關(guān),搭建各種實(shí)驗(yàn)?zāi)M系統(tǒng),可以為各級(jí)政府提供全面的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)解決方案。此外,電子政務(wù)實(shí)驗(yàn)室可以利用搭建的模擬系統(tǒng),對(duì)干部職工進(jìn)行培訓(xùn),為干部職工系統(tǒng)的學(xué)習(xí)電子政務(wù),提高管理服務(wù)能力提供保證,從而培養(yǎng)一批精煉的電子政務(wù)專業(yè)隊(duì)伍。

2、電子政務(wù)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)的意義

電子政務(wù)是一個(gè)涉及政府行政管理和信息技術(shù)的復(fù)雜的系統(tǒng)工程,它包括政府職能、組織結(jié)構(gòu)、決策方式、管理行為、運(yùn)行模式、工作流程,以及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、軟件開發(fā)技術(shù)、信息安全技術(shù)等。因此,建立電子政務(wù)實(shí)驗(yàn)室,開展電子政務(wù)理論研究、構(gòu)建符合山西省實(shí)際的電子政務(wù)管理模型、開發(fā)具有示范效應(yīng)的各類政務(wù)系統(tǒng)、進(jìn)行電子政務(wù)人才培訓(xùn),引領(lǐng)山西省的電子政務(wù)建設(shè),提供切實(shí)可行的電子政務(wù)解決方案,進(jìn)行電子政務(wù)建設(shè)示范,從而為山西省的電子政務(wù)建設(shè)服務(wù)。

建立電子政務(wù)實(shí)驗(yàn)室,是山西省電子政務(wù)發(fā)展的實(shí)際需要。電子政務(wù)作為政府現(xiàn)代化和公共行政改革的主要方向,其重要意義是毋庸置疑的,也是信息時(shí)代世界各國(guó)的一個(gè)共識(shí)。忽略這一點(diǎn),就會(huì)造成國(guó)家和政府現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的嚴(yán)重失誤,也會(huì)帶來巨大的損失。政府的現(xiàn)代化和信息化以及公共行政的改革,是電子政務(wù)在一段時(shí)期內(nèi)長(zhǎng)期追求的目標(biāo)。

建設(shè)電子政務(wù)實(shí)驗(yàn)室,有利于山西省信息產(chǎn)業(yè)和信息服務(wù)業(yè)的發(fā)展。電子政務(wù)建設(shè)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、國(guó)家安全等重要問題,需要依靠具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的網(wǎng)絡(luò)設(shè)備和操作系統(tǒng)等軟、硬件環(huán)境作為政府信息交換和資源共享的平臺(tái)。所以,政府上網(wǎng)以及整個(gè)電子政務(wù)的實(shí)施需要采購(gòu)大量的信息技術(shù)產(chǎn)品,特別是具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的軟、硬件產(chǎn)品,這對(duì)我國(guó)信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將會(huì)產(chǎn)生極大的促進(jìn)作用。

隨著電子政務(wù)建設(shè)的不斷深入,建設(shè)的重點(diǎn)由基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)向應(yīng)用,用戶對(duì)軟件的需求不斷增加,這為我國(guó)的軟件市場(chǎng)注入了新的動(dòng)力,而電子政務(wù)的特殊性也為軟件企業(yè)的發(fā)展提供了難得的機(jī)遇。電子政務(wù)建設(shè)對(duì)信息產(chǎn)業(yè)的要求也主要體現(xiàn)在軟件建設(shè)方面。對(duì)軟件市場(chǎng)的需求主要有平臺(tái)軟件、中間軟件和應(yīng)用軟件。操作系統(tǒng)是電子政務(wù)建設(shè)的基礎(chǔ)軟件;數(shù)據(jù)庫(kù)、系統(tǒng)及網(wǎng)絡(luò)管理軟件是政務(wù)數(shù)據(jù)資源建設(shè)的關(guān)鍵和電子政務(wù)深入開展的保障;網(wǎng)絡(luò)安全軟件是電子政務(wù)系統(tǒng)的安全基礎(chǔ)設(shè)施,它關(guān)系到國(guó)家安全和政府工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn),防范病毒感染和黑客入侵,提高系統(tǒng)對(duì)信息安全保護(hù)、安全檢測(cè)與監(jiān)控、應(yīng)急反應(yīng)和災(zāi)難備份、恢復(fù)能力。電子政務(wù)對(duì)應(yīng)用軟件產(chǎn)品的需求主要表現(xiàn)在辦公軟件、與電子政務(wù)相關(guān)的行業(yè)定制軟件以及信息服務(wù)型的管理軟件等。

3、實(shí)驗(yàn)室建成后的效益

建立電子政務(wù)實(shí)驗(yàn)室將對(duì)電子政務(wù)涉及的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府內(nèi)部網(wǎng)系統(tǒng)設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)、電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)系統(tǒng)、電子政務(wù)外網(wǎng)系統(tǒng)等政府主要電子政務(wù)應(yīng)用進(jìn)行全面系統(tǒng)的研究和模擬實(shí)驗(yàn),必將大幅度提高山西省在電子政務(wù)研究和應(yīng)用方面的水平,降低政府辦公的成本,提升政府公共服務(wù)能力。

實(shí)驗(yàn)室研究人員將通過直接深入電子政務(wù)實(shí)踐尋求未來電子政務(wù)發(fā)展的有效解決方案。一方面,模擬公務(wù)員在電子政務(wù)環(huán)境中從事實(shí)驗(yàn)活動(dòng),接觸政府核心機(jī)密網(wǎng),了解政務(wù)運(yùn)作程序,檢測(cè)政務(wù)安全防御體系。另一方面,構(gòu)建電子政務(wù)的整體框架,前瞻性運(yùn)作電子政務(wù)模型,并以公民身份超前應(yīng)用網(wǎng)上辦事等功能,為電子政務(wù)提供新的需求,探索新的解決方案。

通過研究和建立電子政務(wù)建設(shè)模式,可以減少低水平重復(fù)建設(shè),整合現(xiàn)有網(wǎng)資源,提高信息共享率;通過對(duì)聯(lián)合辦公模式和技術(shù)的研究,可以實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)管理的一站式審批,大幅提高行政效率,提升政府的公共服務(wù)能力;通過網(wǎng)絡(luò)和信息安全實(shí)驗(yàn),可以進(jìn)一步尋求保障政府信息系統(tǒng)的有效方法,尋找信息安全保障與降低建設(shè)成本的平衡點(diǎn),避免電子政務(wù)的安全風(fēng)險(xiǎn)。

參考文獻(xiàn)

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中圖分類號(hào)：DF31

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、行政裁決該何去何從

通說認(rèn)為，行政裁決是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，以居間裁決者的身份，對(duì)特定范圍內(nèi)與裁決機(jī)關(guān)行政管理職權(quán)密切相關(guān)的民事糾紛依法作出處理的具體行政行為［1］。在我國(guó)，行政裁決是行政法學(xué)上一個(gè)非常重要的概念，同時(shí)也是實(shí)務(wù)部門一項(xiàng)重要的行政職能。傳統(tǒng)理論一直認(rèn)為，“由法律授權(quán)的行政機(jī)關(guān)對(duì)特定的民事糾紛進(jìn)行裁決，是當(dāng)今世界許多國(guó)家普遍存在的一個(gè)事實(shí)，也是現(xiàn)代行政表現(xiàn)出的一個(gè)顯著特點(diǎn)。行政裁決的產(chǎn)生和發(fā)展適應(yīng)和滿足了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是對(duì)國(guó)家職能分工的調(diào)整和完善，也是歷史發(fā)展的一種趨勢(shì)。”［2］然而，從行政實(shí)務(wù)領(lǐng)域來看，行政裁決制度并沒有獲得普遍的認(rèn)同，特定民事糾紛的當(dāng)事人總是希望案件能夠由法院直接受理，行政機(jī)關(guān)也對(duì)于履行法定的裁決職能瞻前顧后，猶豫不定。總體來看，我國(guó)行政裁決的基本功能沒有得到很好的發(fā)揮，其原因主要有兩個(gè)方面：

首先，行政裁決派生于過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，這使其在現(xiàn)實(shí)情況下的合理性受到質(zhì)疑。建國(guó)以后，我們借鑒蘇聯(lián)模式，建立了各種政治、經(jīng)濟(jì)、文化管理體制；國(guó)家對(duì)社會(huì)的控制非常嚴(yán)密，市民社會(huì)沒有生成的空間，大多數(shù)事項(xiàng)都首先甚至最終通過行政途徑獲得調(diào)控和解決。這樣的理念很自然體現(xiàn)到了國(guó)家制定的法律之中，在我國(guó)較早期出臺(tái)的《土地管理法》、《森林法》、《專利法》、《商標(biāo)法》等法律當(dāng)中都設(shè)置了一些“行政先行處理”程序。行政裁決就是行政干預(yù)民事糾紛的重要手段之一，但是，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家和社會(huì)日益分離，行政權(quán)逐漸退出了一些社會(huì)領(lǐng)域，社會(huì)及其成員的自利不斷豐富和完善。根據(jù)“私法自治”的原理，政府最佳的角色似乎是“調(diào)停者”而不是“決定者”。民事主體對(duì)于相互之間的法律糾紛不能協(xié)商解決的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)民事法律向人民法院提起民事訴訟。然而現(xiàn)在依然有不少法律規(guī)定了某些民事糾紛如果與行政管理職權(quán)密切相關(guān)，公民不能直接提起民事訴訟，而必須經(jīng)過行政裁決這樣的前置程序。但面對(duì)變化了的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，人們不禁要問，行政裁決是否還有存在的必要呢？

其次，行政裁決長(zhǎng)期缺乏健全的制度性規(guī)范。行政裁決面對(duì)的是與行政管理密切相關(guān)的民事糾紛，這就要求行政裁決機(jī)關(guān)既要具備專門的行政專業(yè)素養(yǎng)，又能保持客觀、中立的位置，理性的作出決定。此種要求必須通過建立完善的行政裁決制度予以保障。遺憾的是，目前我國(guó)既沒有統(tǒng)一的行政裁決法律，也沒有在專門的行政領(lǐng)域?qū)π姓脹Q制度進(jìn)行具體的規(guī)定，而僅僅在一些法律中作了模糊而籠統(tǒng)的規(guī)定。如《土地管理法》第16條第一、第二款規(guī)定“土地所有權(quán)和適用權(quán)爭(zhēng)議，有當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由人民政府處理”，“單位之間的爭(zhēng)議由縣級(jí)以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理?！蹦敲淳烤剐姓C(jī)關(guān)應(yīng)該如何受理土地權(quán)屬爭(zhēng)議，是否需要成立專門的裁決機(jī)構(gòu)，裁決人員應(yīng)當(dāng)具備什么樣的資格，裁決應(yīng)當(dāng)怎么進(jìn)行，是否應(yīng)當(dāng)聽取爭(zhēng)議雙方的意見，是否需要搜集證據(jù)、如何搜集證據(jù)，如何確認(rèn)證據(jù)等規(guī)范都付闕如。這種嚴(yán)重缺乏具體規(guī)則的行政裁決所導(dǎo)致的后果是，既不能保證立案程序的公平性，也不能確保實(shí)體處理結(jié)果的合法與準(zhǔn)確性。由于行政裁決是具體行政行為，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，有權(quán)依法向人民法院提起行政訴訟。不少行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政裁決不但沒有及時(shí)消除社會(huì)矛盾，使民事糾紛偃旗息鼓，反而引發(fā)新的行政糾紛，這種“引火燒身”的結(jié)果著實(shí)讓一些行政機(jī)關(guān)感到困惑，行政機(jī)關(guān)裁決民事糾紛究竟是否還有必要呢？

二、服務(wù)型政府的功能定位

任何行政法律制度都根植于其生存的環(huán)境之中，并與之休戚相關(guān)。意欲判斷行政裁決在當(dāng)代存在的必要性與合理性，就必須將其置身于我國(guó)目前正在積極構(gòu)建的服務(wù)型政府的背景下，服務(wù)型政府的功能定位將決定著行政裁決的發(fā)展方向。

經(jīng)過30年的改革開放，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的重大進(jìn)展，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了重大的變化，怎樣改革行政管理體制，建設(shè)與之相匹配的政府管理模式業(yè)已成為關(guān)注的焦點(diǎn)問題。2005年總理在十屆人大三次會(huì)議上作的《政府工作報(bào)告》中正式提出建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，2007年總書記在黨的《十七大報(bào)告》中指出要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府已被確立為我國(guó)各級(jí)政府及其職能部門為社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展提供更好的公共服務(wù)的基本價(jià)值目標(biāo)。在公共行政學(xué)上，一種較為學(xué)者們普遍接受的觀點(diǎn)認(rèn)為，服務(wù)型政府是“在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為人民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府?！保?］如此定義服務(wù)型政府顯然過于抽象與模糊，于是有學(xué)者提出服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括以下幾點(diǎn)：“以人為本”、 “執(zhí)政為民”是服務(wù)型政府的治理理念；由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變是服務(wù)型政府的發(fā)展目標(biāo)；“依法行政”是服務(wù)型政府的行為準(zhǔn)則；“顧客導(dǎo)向”是服務(wù)型政府的服務(wù)模式；“違法必究”是服務(wù)型政府的問責(zé)機(jī)制［4］。服務(wù)型政府在經(jīng)濟(jì)上主要職能是制定公平規(guī)則，確保市場(chǎng)經(jīng)的有效運(yùn)行，彌補(bǔ)市場(chǎng)之不足，為社會(huì)提供市場(chǎng)不能夠提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)；在政治上樹立以民為本的治理理念，為社會(huì)各階層提供一個(gè)安全、平等和民主的制度環(huán)境；在社會(huì)問題上，從長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光、全局利益出發(fā)，協(xié)調(diào)社會(huì)沖突，提供社會(huì)福利，確保社會(huì)健康發(fā)展［5］。

筆者認(rèn)為，從行政法的視角看，就服務(wù)型政府的功能定位而言，首先應(yīng)當(dāng)將“服務(wù)”作為法的一般原則以指導(dǎo)公權(quán)力的行使，將為公民、法人或者其他組織提供良好的公共服務(wù)作為其行為的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。為此，當(dāng)其他的行政理念如秩序價(jià)值與服務(wù)理念相沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)以后者為優(yōu)先考慮。其次，在服務(wù)理念或者原則的指引下，應(yīng)當(dāng)重構(gòu)或者調(diào)整目前的行政法律體系。有些領(lǐng)域政府權(quán)力必須限制，給予行政相對(duì)人自由行動(dòng)的空間，而政府只是通過制定行為規(guī)范，間接而消極地進(jìn)行管理。在有些領(lǐng)域，政府就必須摒棄消極的立場(chǎng)轉(zhuǎn)而積極的通過自己的公權(quán)力行為進(jìn)行直接的干預(yù)；但是不論何種立場(chǎng)，服務(wù)型政府與以往注重管制的政府形態(tài)都有天壤之別，這必然需要在政府行為上破除現(xiàn)有法制的“藩籬”，但脫離法制駕馭的“絕對(duì)權(quán)力”的任意馳騁無論如何將是一種危險(xiǎn)，善良的行為也可能造成對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的傷害，因此，就需要新的行政法駕馭約束。

前述分析不難看出，服務(wù)型政府要求當(dāng)代的公共行政必須具備以下幾種行政職能：第一，管制行政職能。傳統(tǒng)意義上的管制行政也有稱“規(guī)制行政”，是旨在通過限制私人的權(quán)利、自由，以實(shí)現(xiàn)行政目的的行政活動(dòng)。“例如，交通規(guī)制、建筑規(guī)制、經(jīng)濟(jì)規(guī)制等。這些都是通過規(guī)制個(gè)人及企業(yè)的活動(dòng)，以維持秩序，或者實(shí)現(xiàn)防止危險(xiǎn)的行政作用?！保?］規(guī)制行政經(jīng)歷了從消極的維持社會(huì)秩序的警察行政，到當(dāng)代消極行政兼有為形成良好的自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境，而展開對(duì)私人的權(quán)利、自由施加制約的積極行政。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，政府的公共權(quán)力需要從市場(chǎng)和社會(huì)適當(dāng)?shù)赝顺觯渲杏忠Ａ粢欢ǖ墓芾砺毮?，為?jīng)濟(jì)活動(dòng)和公民權(quán)利提供可靠的秩序保障。第二，給付行政職能。給付行政是從德國(guó)學(xué)者福斯多夫（E. Forsthoff）提出的“行政作為給付主體”之概念出發(fā)，針對(duì)人民生存條件及改善以保障及生存照顧為重心，所為直接之促進(jìn)或分配之行政［7］。大陸法系國(guó)家和地區(qū)一般將給付行政細(xì)分為提供基礎(chǔ)設(shè)施之行政、社會(huì)行政、促進(jìn)（助長(zhǎng)）行政和資訊行政。強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代國(guó)家的任務(wù)就是為行政相對(duì)人的生存和發(fā)展提供盡可能完善的公共產(chǎn)品和服務(wù)。經(jīng)過多年工業(yè)化發(fā)展，雖然昔日的“生存照顧”的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了重大的發(fā)展，現(xiàn)在的“生存照顧概念強(qiáng)調(diào)政府及其它行政主體必須提供各種不同的服務(wù)措施，例如建立妥善的公共事業(yè)、社會(huì)救濟(jì)、文教事業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)制度是公民在衣食住行之生活工作教育等方面，得到國(guó)家最多的服務(wù)與最大的照顧。同時(shí)也著眼于國(guó)家經(jīng)濟(jì)之繁榮或衰頹，往往是國(guó)家命脈及民生福利所系。故振興國(guó)家之經(jīng)濟(jì)，亦是國(guó)家行政責(zé)無旁貸之任務(wù)之一?！保?］規(guī)制行政和給付行政是政府的兩項(xiàng)基本職能，其比重會(huì)隨著政府管理領(lǐng)域的變化和行政方式的嬗變而發(fā)生變遷。不僅如此，在服務(wù)型政府的背景下，兩者都必須共同遵循一個(gè)共同的更高的行政理念，即服務(wù)行政。包括規(guī)制行政和給付行政在內(nèi)的公共行政的活動(dòng)空間、行為理念、行政方式的設(shè)置都是為了政府更好地實(shí)現(xiàn)履行服務(wù)的職能。第三，非權(quán)力行政。政府通過行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政指導(dǎo)、行政合同等方式與公民、法人或者其他組織形成公法法律關(guān)系，挖掘民間的潛能，通過政府與民間的協(xié)作，更好的達(dá)成行政目標(biāo)。第四，解紛行政。現(xiàn)代社會(huì)利益主體多元化趨勢(shì)日益明顯，從而在社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活中難免發(fā)生各種矛盾沖突，這些發(fā)生于公民之間或者公民與公權(quán)力主體之間的矛盾沖突涉及一些與政府管理有關(guān)的專門性問題，糾紛的數(shù)量龐大且呈不斷上升的趨勢(shì)，法院已經(jīng)不能及時(shí)處置，這就需要通過賦予政府一定的權(quán)限，建立各種行政內(nèi)部的糾紛解決機(jī)制。這就是為何當(dāng)代法治發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)不斷建立并強(qiáng)化行政裁判所、訴愿委員會(huì)等行政裁決機(jī)構(gòu)的緣由。我國(guó)的行政裁決制度就是行政系統(tǒng)為公民提供的一種廉價(jià)、高效的行政解決糾紛的手段，在服務(wù)型政府的背景下，在服務(wù)行政的框架內(nèi)應(yīng)該有其廣闊的發(fā)展空間。

三、 服務(wù)型政府的行政裁決職能

改革開放30年來，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為取向、以“小政府、大社會(huì)”為模式的社會(huì)改革，正加快國(guó)家與社會(huì)的分化和社會(huì)主義條件下市民社會(huì)形成的步伐。盡管目前國(guó)家與市民社會(huì)相分離的進(jìn)程尚未完成，甚至有人認(rèn)為現(xiàn)在“國(guó)家權(quán)力已經(jīng)基本上在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域獲得了較大的自主性。但在社會(huì)領(lǐng)域，政府仍然控制了大部分的社會(huì)權(quán)力”［9］；不過，國(guó)家與市民社會(huì)的這種二元有機(jī)互動(dòng)架構(gòu)的不斷形成和發(fā)展，將進(jìn)一步改造國(guó)家的權(quán)力運(yùn)作模式和促進(jìn)市民社會(huì)走向成熟，并最終為社會(huì)主義民主和法治奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)?！霸谏鐣?huì)主義條件下，消除了市民社會(huì)與國(guó)家的二元對(duì)立，因而能最大限度的貫徹國(guó)家服從服務(wù)于市民社會(huì)的‘民主契約’精神?！保?0］就行政裁決制度而言，其產(chǎn)生之初衷出于公權(quán)力對(duì)私人權(quán)利進(jìn)行干預(yù)、制約，進(jìn)而達(dá)到國(guó)家秩序目標(biāo)的需要；然而現(xiàn)在一方面通過行政改革，國(guó)家行政權(quán)力為公民讓出了相當(dāng)大的活動(dòng)空間，另一方面，根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況，行政裁決權(quán)在相關(guān)的領(lǐng)域被保留，其行為方式和價(jià)值理念似乎也隨著社會(huì)的發(fā)展正在發(fā)生悄然的改變。

這種變化體現(xiàn)在3個(gè)方面：第一，從行政機(jī)關(guān)壟斷行政裁決權(quán)到民間組織也可獲得裁決權(quán)。以民商事仲裁為例，（注：《仲裁法》規(guī)定的民商事仲裁本身是否屬于行政裁決，是一個(gè)可以單獨(dú)討論的問題。從公法理論分析，民間組織經(jīng)過法律法規(guī)的授權(quán)可以成為行政主體，依法實(shí)施相應(yīng)的行政權(quán)力。仲裁委員會(huì)對(duì)相應(yīng)的民商事法律糾紛進(jìn)行裁決，盡管爭(zhēng)議的雙方有很多選擇權(quán)，但是由于裁決本身具有強(qiáng)制性特征，在法律上應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其屬于行政裁決行為。）1994年的《仲裁法》出臺(tái)之前，公民因民商事糾紛需要有關(guān)的行政主管部門進(jìn)行裁決。但是該法頒布以后，這種裁決權(quán)從行政機(jī)關(guān)剝離出來交由作為民間組織的仲裁委員會(huì)實(shí)施。根據(jù)《仲裁法》的規(guī)定，仲裁委員會(huì)由具有法定資格的獨(dú)立的專家組成，通過他們的中立地位和適應(yīng)專業(yè)優(yōu)勢(shì)，在保留仲裁權(quán)威的同時(shí)又適應(yīng)了的專業(yè)特點(diǎn)。第二，行政裁決一般不再具有終局性?，F(xiàn)在，盡管在一些行政領(lǐng)域行政裁決制度被保存下來，即一些民間糾紛仍然需要行政機(jī)關(guān)先行處理，但很多不再是終局決定；公民對(duì)行政裁決不服的還可以向人民法院提訟。如修改后的《商標(biāo)法》和《專利法》都規(guī)定了對(duì)于商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)和專利復(fù)審委員會(huì)的行政裁決結(jié)果不服的，可以提訟，而之前上述機(jī)構(gòu)的裁決在法律上屬于不可訴的終局行為。這樣做的意義在于，一方面發(fā)揮了行政機(jī)關(guān)在解決與行政管理密切相關(guān)的民事爭(zhēng)議上的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，盡可能地為法院減少訟累，另一方面又能夠防止行政濫權(quán)，保證公民的“司法最終救濟(jì)權(quán)”。第三，行政裁決的價(jià)值類型發(fā)生變遷。從先前的管制型逐漸演變?yōu)榉?wù)型。從先前的重在通過行政權(quán)強(qiáng)制消除爭(zhēng)議，演變?yōu)樽⒅乇Ｗo(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益，為及時(shí)高效地解決民間糾紛提供一種新的方式。筆者認(rèn)為，如今的行政裁決盡管依然具有管制行政的功能，但其所體現(xiàn)的更為重要的價(jià)值在于政府通過利用自身熟悉行政專業(yè)事務(wù)的優(yōu)勢(shì)為社會(huì)提供高效的糾紛裁決機(jī)制，及時(shí)解決糾紛，保障公民的合法權(quán)益，鼓勵(lì)并促進(jìn)社會(huì)的文明進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展。

可以肯定地說，在服務(wù)型政府建設(shè)的背景下，發(fā)展和完善行政裁決制度有重要的現(xiàn)實(shí)意義。除了需要保留并發(fā)揮現(xiàn)有的行政裁決服務(wù)功能外，在服務(wù)型政府的架構(gòu)中，行政裁決應(yīng)當(dāng)具有更為廣闊的發(fā)展空間。在很多私人活動(dòng)領(lǐng)域產(chǎn)生的民事糾紛，比如業(yè)主與開發(fā)商、物業(yè)管理公司之間的糾紛；顧客與生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者之間的糾紛；乘客與公交公司、鐵路部門、航空公司之間的糾紛等都可以嘗試設(shè)立并運(yùn)用行政裁決制度；另外，也可以在一些行政管理方式上嘗試進(jìn)行變革和創(chuàng)新，將原本調(diào)整行政審批或者行政許可、行政確認(rèn)等方式調(diào)控的行政事項(xiàng)，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^行政裁決的方式調(diào)整。比如物價(jià)部門的價(jià)格審批制度可以通過采取行政裁決的方式進(jìn)行。只要建立完善的行政裁決的程序制度，其實(shí)施效果應(yīng)該比行政審批制度更好，更能保證價(jià)格管理方面做到公正、合理。不妨對(duì)英國(guó)的行政裁判制度作有益的制度借鑒。英國(guó)的行政裁判所制度引起我們的關(guān)注由來已久，但是以前我們常常是作為行政復(fù)議的參照物而去考察它，忽視了英國(guó)的行政裁判所的決定還可以包括類似我國(guó)行政法上的行政裁決行為。王名揚(yáng)先生認(rèn)為，“英國(guó)的行政裁判所不僅受理行政機(jī)關(guān)和公民之間的爭(zhēng)端，有些行政裁判所還受理公民之間的爭(zhēng)端，這是因?yàn)楣裰g的某些爭(zhēng)端和社會(huì)政策密切聯(lián)系?！保?1］由于兼有這兩種行為，所有英國(guó)的行政裁判所無論在數(shù)量上還是在受理案件的管轄范圍上都是大的。按照王名揚(yáng)先生1980年代的統(tǒng)計(jì)，英國(guó)當(dāng)時(shí)的行政裁判所中受行政裁判所和調(diào)查法支配的就有50多種，數(shù)目超過2000多個(gè)［12］，如果再算上不受該法調(diào)整的其他行政裁判所，其規(guī)模極為龐大。這些行政裁判所受理行政管理密切相關(guān)的民間糾紛，保證社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，保護(hù)公民的合法權(quán)益，減輕普通法院的訴訟壓力發(fā)揮關(guān)鍵性的作用。

四、行政裁決制度的規(guī)范化發(fā)展

學(xué)者們就行政裁決制度本身如何完善提出了很多有益的建議和意見。學(xué)者郭永長(zhǎng)和楊素華認(rèn)為，行政主體的行政裁決權(quán)只能由法律明確授權(quán)；行政裁決應(yīng)堅(jiān)持行政合法性原則、行政合理性原則、回避原則、行政調(diào)解原則、立裁分離、裁執(zhí)分離原則、經(jīng)濟(jì)效率原則；應(yīng)當(dāng)確定行政裁決事項(xiàng)的主管或管轄機(jī)關(guān)和建立專門的行政裁決機(jī)構(gòu)；行政裁決程序應(yīng)當(dāng)法律化；應(yīng)當(dāng)建立行政裁決的行政附帶民事復(fù)議制度、行政附帶民事訴訟制度、對(duì)選擇復(fù)議或訴訟由當(dāng)事人選擇，對(duì)復(fù)議決定不服的還可以提訟；應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國(guó)際性行政裁決的立法［12］。吳漢全先生認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)規(guī)范行政裁決機(jī)構(gòu)、行政裁決人員的職權(quán)；行政裁決程序應(yīng)當(dāng)公開化；行政裁決過程應(yīng)當(dāng)透明化［13］。學(xué)者周佑勇、尹建國(guó)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立重建獨(dú)立的層階式行政裁決機(jī)構(gòu)體系；加強(qiáng)裁決人員專業(yè)化建設(shè)與強(qiáng)化獨(dú)立性保障措施；完善聽證、回避、職能分離與公開等基本的行政裁決程序制度；構(gòu)建完備的行政裁決程序制度；改進(jìn)行政裁決的司法審查制度［14］。上述學(xué)者對(duì)構(gòu)建和完善我國(guó)的行政裁決制度提出的意見和建議其中不少無疑是建設(shè)性的，對(duì)于以后我們制定專門的行政裁決法律制度具有重要的理論參考價(jià)值。重復(fù)設(shè)計(jì)行政裁決法律體系并非本文的旨趣，然而一些有關(guān)行政裁決的基礎(chǔ)性問題的討論對(duì)規(guī)范我國(guó)的行政裁決制度可能更具有關(guān)鍵性的影響。

第一，行政裁決內(nèi)涵的拓展。目前的行政法教科書一般都將行政裁決的領(lǐng)域限定在于權(quán)屬糾紛、侵權(quán)糾紛、損害賠償糾紛三大類（注：這是目前我國(guó)行政法學(xué)界的通說，（張正釗.行政法與行政訴訟法［M］.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004：172；姜明安.行政法與行政訴訟法，北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2005.）。筆者認(rèn)為，這種界定過于模糊和狹隘。除上述3類糾紛外，其實(shí)還可以將民商事仲裁和行政仲裁納入行政裁決的范疇。1994年《仲裁法》出臺(tái)之前，民商事糾紛和其他法律糾紛都由行政主管部門仲裁，該法頒布實(shí)施以后，我國(guó)的仲裁制度發(fā)生了重大變化。根據(jù)該法規(guī)定，《仲裁法》調(diào)整范圍是“平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛”，“婚姻、收養(yǎng)、監(jiān)護(hù)、扶養(yǎng)、繼承糾紛；依法應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)處理的行政爭(zhēng)議”不能申請(qǐng)仲裁。繼而在地級(jí)市以上設(shè)立了相應(yīng)的的仲裁委員會(huì)，對(duì)上述民商事糾紛實(shí)施仲裁。人們習(xí)慣性通過對(duì)仲裁委員會(huì)民間性法律身份的判斷，將《仲裁法》所規(guī)定的仲裁稱為“民間仲裁”。將其他仍然由行政機(jī)關(guān)實(shí)施的仲裁，如勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁，稱為“行政仲裁”。行政仲裁目前主要包括兩大類，即行政系統(tǒng)外部的行政仲裁和行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政仲裁。外部的行政仲裁目前主要的是勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁，根據(jù)《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁條例》以及新近出臺(tái)的《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，對(duì)于企業(yè)和工人之間產(chǎn)生的勞動(dòng)爭(zhēng)議，由勞動(dòng)行政部門組成專門的勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)實(shí)施仲裁。目前類似這樣的行政仲裁正在不斷的增加，如競(jìng)技體育領(lǐng)域正嘗試建立體育仲裁制度。內(nèi)部行政仲裁是行政系統(tǒng)以及具有公共管理職能的事業(yè)組織內(nèi)部建立的，針對(duì)公務(wù)人員與所在的行政機(jī)關(guān)或者事業(yè)組織之間的法律糾紛實(shí)施的仲裁活動(dòng)。如2006年實(shí)施的《公務(wù)員法》規(guī)定，聘任制公務(wù)員與所在行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生人事糾紛的，公務(wù)員可以向有關(guān)部門提起行政仲裁請(qǐng)求。

在理論和實(shí)務(wù)上，仲裁有民間仲裁和行政仲裁之說，前者適用《仲裁法》，后者依據(jù)其他單行的法律、法規(guī)規(guī)章。兩者在法律性質(zhì)上究竟是否存有重大區(qū)別呢？他們針對(duì)的都是民事糾紛（民間仲裁針對(duì)的是民事主體之間的民商事糾紛，行政仲裁針對(duì)的是公民與其單位之間的民事糾紛）；兩者都是由仲裁機(jī)構(gòu)居于中立者的地位實(shí)施仲裁。所不同者只在于民間仲裁由仲裁委員會(huì)實(shí)施，行政仲裁由行政機(jī)關(guān)（一般是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部成立的臨時(shí)性仲裁組織）實(shí)施。按《仲裁法》規(guī)定設(shè)立的仲裁委員會(huì)實(shí)施民商事仲裁，就該仲裁的法律性質(zhì)而言，它是民間機(jī)構(gòu)經(jīng)過法律的授權(quán)實(shí)施的仲裁行為。從行政法理上分析，其組織的法律性質(zhì)屬于法律法規(guī)授權(quán)組織，屬行政主體的范疇。既然仲裁委員會(huì)是行政主體，其實(shí)施的仲裁與行政機(jī)關(guān)實(shí)施的仲裁并無實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，應(yīng)當(dāng)就是行政仲裁。而行政仲裁在實(shí)施主體、行為對(duì)象等關(guān)鍵要素方面又與行政裁決無異；由此，將民商事仲裁和行政仲裁納入行政裁決的范疇就變得順理成章了。

第二，行政裁決是否應(yīng)當(dāng)“司法化”或者一裁終局。針對(duì)有些行政裁決機(jī)關(guān)擔(dān)心成為行政訴訟被告，理論與實(shí)務(wù)界就有了一種主張將行政裁決司法化或者一裁終局的思潮，認(rèn)為裁決的司法化或者終局性可以使行政裁決機(jī)關(guān)放心決斷而不必因裁決而成為被告。如果行政裁決是司法行為，公民對(duì)其不服向法院提出民事上訴。在近年出臺(tái)一些法律中就有公民對(duì)行政裁決結(jié)果不服的可以向人民法院提起民事訴訟的規(guī)定。如《勞動(dòng)法》就規(guī)定，公民對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)的裁決不服的，依法可以提起民事訴訟。《仲裁法》規(guī)定公民對(duì)仲裁委員會(huì)的仲裁決定不服，除仲裁決定存在法定的違法情形可以申請(qǐng)人民法院撤銷外，不能就仲裁決定提訟。這樣的做法并不符合行政法的基本原理。既然行政裁決在行政法上是行政機(jī)關(guān)實(shí)施的職權(quán)行為，是具體行政行為的種類之一，那么法律強(qiáng)制規(guī)定公民只能提起民事訴訟或者禁止訴訟都是沒有理由的。

對(duì)于這個(gè)問題，英國(guó)和美國(guó)行政界和法學(xué)界作過廣泛的討論。行政界認(rèn)為行政裁判所應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)構(gòu)的一部分，幫助完成行政任務(wù)，應(yīng)受行政機(jī)關(guān)控制。法學(xué)界包括弗蘭克斯委員會(huì)的成員則認(rèn)為，行政裁判所應(yīng)當(dāng)成為司法機(jī)構(gòu)的一部分，應(yīng)按司法審判規(guī)則運(yùn)作。從本質(zhì)上看，行政裁判所是按議會(huì)旨意設(shè)立的審判機(jī)構(gòu)，不是行政機(jī)構(gòu)的一部分，當(dāng)然也不能等同于法院［11］139。因此，這種主張并沒有被議會(huì)所接受。在2006年議會(huì)的《裁判所、法院和調(diào)查法》中，依然將裁判所確定為行政機(jī)構(gòu)。美國(guó)聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，行政裁決是行政機(jī)關(guān)最為中立的第三方，利用其行政管理的專業(yè)知識(shí)對(duì)行政職務(wù)或者行政以及其他的正義作出的最后決定。1946年《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，行政裁決是行政機(jī)關(guān)除制定法規(guī)以外所作出的最后決定的全部或一部，可以采取肯定的、否定的、禁止的、確認(rèn)的形式（包括批準(zhǔn)許可證在內(nèi)）。由此可以認(rèn)為，美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》所指的行政裁決是指行政機(jī)關(guān)作出能夠影響當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)的一切具體決定的行為［15］。英國(guó)和美國(guó)都傾向于將行政裁決確定為行政行為更有利于其功能的發(fā)揮。事實(shí)上，人們期望的通過行政裁決的“司法化”解決其裁決的公正性問題，完全可以通過在傳統(tǒng)的層級(jí)行政體系之外建立相對(duì)獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)代國(guó)家所擔(dān)負(fù)的任務(wù)不再只是典型的治安、外交、國(guó)防事務(wù)，因此“典型的、層級(jí)制的行政組織，就不能完全應(yīng)付行政任務(wù)的需要，而必須發(fā)展出一些擺脫層級(jí)制行政體系的組織形態(tài)?！钡聡?guó)學(xué)者Frido Wagner就認(rèn)為“假使行政組織所從事的工作具有‘不受指示拘束’（weisungsfrei）的必要性的話，就有可能賦予其某種組織上的獨(dú)立性?！保?6］從目前我國(guó)的法治與社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀看，將行政裁決機(jī)構(gòu)從層級(jí)制行政系統(tǒng)獨(dú)立出來成為相對(duì)獨(dú)立的行政裁決機(jī)構(gòu)，更利于該制度的發(fā)展及其功能的更好發(fā)揮。

第三，行政裁決的理念轉(zhuǎn)換。學(xué)者們提出的從實(shí)體法和程序法的角度規(guī)范行政裁決的設(shè)想固然有一定參考價(jià)值，但筆者認(rèn)為，規(guī)范我國(guó)的行政裁決制度時(shí)還要考慮，或者更重要的應(yīng)當(dāng)考慮有關(guān)的理念問題。行政裁決的稱謂首先給人的一種感覺是：行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛的裁決是一種行政機(jī)關(guān)的單方?jīng)Q定行為，其中立性特點(diǎn)比較單薄，而管制行政的色彩較濃。這種理念體現(xiàn)到行政裁決實(shí)踐中，就表現(xiàn)為行政裁決人員缺少中立者意識(shí)和程序、證據(jù)觀念，從而在行政裁決時(shí)隨意作出裁決決定。筆者建議，可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆ǜ拍钷D(zhuǎn)換，將“行政裁決”改稱為“行政仲裁”，仲裁突出的中立性可能更有利于促使行政裁決機(jī)關(guān)及其人員養(yǎng)成公正裁判意識(shí)；并認(rèn)識(shí)到自己應(yīng)當(dāng)居中裁判案件；嚴(yán)格依照法定程序和法定的證據(jù)規(guī)則裁判；調(diào)查事實(shí)，適用法律做出準(zhǔn)確的決定，而不再將行政裁決行為等同于一般的行政職權(quán)行為。

綜上所述，建立行政裁決制度在我國(guó)服務(wù)型政府框架下不僅必要，而且它有著非常廣闊的活動(dòng)空間，在很多領(lǐng)域可以廣泛地建立起行政裁決制度。當(dāng)然，行政裁決功能的真正發(fā)揮還有賴于我們對(duì)一些基礎(chǔ)性問題的正確認(rèn)識(shí)并予以制度規(guī)范。

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The Administrative Adjudication Function of Public

Service Oriented Government and Its Regulation

LU Weiming（Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 400031, China）

篇10

關(guān)鍵詞：

公共管理；工商管理；區(qū)別

一、引言

公共管理同工商管理本身都屬于管理學(xué)，因此具備著管理的發(fā)展特性，在組織、管理以及調(diào)控等方面有著較多的相似點(diǎn)。這些共同特征直接導(dǎo)致了公共管理和工商管理成為管理的重要組成部分。西方的公共管理中將企業(yè)管理直接運(yùn)用在公共管理中，更多的傾向于引用科學(xué)化的市場(chǎng)機(jī)制，但是公共管理和工商管理本身就是不同時(shí)特質(zhì)的管理，根據(jù)不同的發(fā)展規(guī)律，有效的借鑒公共管理的發(fā)展前提，保證公共管理發(fā)展能夠?qū)崿F(xiàn)進(jìn)一步的創(chuàng)新管理和發(fā)展。公共管理本身就是通過以政府為核心的公共權(quán)力使用實(shí)現(xiàn)，對(duì)于社會(huì)公共管理發(fā)展，其本身就是公共權(quán)力的管理和實(shí)際運(yùn)行，工商管理的發(fā)展核心內(nèi)容是工作效率，其最終的發(fā)展目標(biāo)是進(jìn)行最小的成本投入，通過實(shí)施有效的運(yùn)行機(jī)制和措施，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的最大化發(fā)展目標(biāo)。兩者的發(fā)展目標(biāo)都是為了實(shí)現(xiàn)主體的進(jìn)一步發(fā)展，因此，從其出發(fā)點(diǎn)來說，都是為了實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展目標(biāo)所采取的一定的措施和方式。

二、公共管理概念分析

公共管理是20世紀(jì)70年代提出的概念，同時(shí)也是公共行政管理發(fā)展的最終必然發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)于傳統(tǒng)意義中的公共行政問題提出了巨大的發(fā)展挑戰(zhàn)，公共管理就是公共行政的延伸發(fā)展，從本質(zhì)上來說，公共管理和公共行政兩者都是一致的，但是，對(duì)于兩者來說，公共管理更加傾向于重視社會(huì)發(fā)展公平和平等問題，公共管理的產(chǎn)生和發(fā)展本身就是公共組織進(jìn)行創(chuàng)新和深入發(fā)展的基本職能，同時(shí)公共管理最終的發(fā)展目標(biāo)就是進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公共利益的獲取，維護(hù)社會(huì)的健康、穩(wěn)定發(fā)展。從廣義的層面上來說，公共管理主要包含：行政管理以及城市管理等內(nèi)容，屬于現(xiàn)代化管理學(xué)的重要內(nèi)容之一。公共管理的核心權(quán)力層是各級(jí)政府，政府部門通過出臺(tái)實(shí)施相關(guān)的政策、法律來進(jìn)一步增強(qiáng)政府管理水平，同時(shí)對(duì)于公共管理的發(fā)展主體來說，公共管理的多元化發(fā)展主體能夠有效的實(shí)現(xiàn)提升社會(huì)公共利益的發(fā)展目標(biāo)。一般來說，公共管理中公共權(quán)力部門同政府機(jī)構(gòu)等都屬于國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，其同國(guó)家政治以及治理等方面有著直接的聯(lián)系，因此，從一定意義上來說，有著較為濃厚的政治色彩，同時(shí)在權(quán)力方面則是更加側(cè)重于政治權(quán)力的賦予和使用。

三、工商管理概念分析工商管理的研究

重點(diǎn)本身就更加側(cè)重于經(jīng)濟(jì)方面管理，工商管理的內(nèi)容主要包括：制定企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略以及對(duì)企業(yè)內(nèi)部行為管理問題，工商管理有著較為獨(dú)立的應(yīng)用性，屬于企業(yè)內(nèi)部重要的行政管理部門，工商管理對(duì)于相應(yīng)的專業(yè)性提出了更高的發(fā)展要求。同時(shí)通過對(duì)管理學(xué)以及經(jīng)濟(jì)學(xué)的有效運(yùn)用，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)企業(yè)管理的發(fā)展目標(biāo)，保障整個(gè)企業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)更好的發(fā)展和進(jìn)步。工商管理所包含的內(nèi)容十分廣泛，其中相應(yīng)的專業(yè)性要求也較高，因此，對(duì)于企業(yè)的發(fā)展而言首先要保證的是對(duì)工商管理工作進(jìn)行完善化的發(fā)展。工商管理更加側(cè)重于企業(yè)建設(shè)管理等方面，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展范疇中有著重要的發(fā)展意義。

四、公共管理與工商管理的區(qū)別

1、公共管理與工商管理涉及領(lǐng)域不同公共管理主要是針對(duì)公共領(lǐng)域的分析和研究管理問題，也就是所謂的公共問題，工商管理則是更加側(cè)重于私人領(lǐng)域管理問題的分析和研究。社會(huì)本身可以直接分為三種基本的發(fā)展領(lǐng)域和部門，主要包括公共領(lǐng)域或部門、私人領(lǐng)域和第三部門，其中公共領(lǐng)域或部門主要指的是政府組織，私人領(lǐng)域或部門則是針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性的工商企業(yè)等，第三部門主要指的是介于政府組織和私人部門之間的部門，也就是我們所謂的準(zhǔn)公共部門。第一部門和第三部門兩者都是公共部門的發(fā)展范疇，因此，對(duì)于第一部門和第三部門來說，其中最大的發(fā)展問題就是公共問題的解決。公共管理主要是針對(duì)公共領(lǐng)域所產(chǎn)生的管理問題，其解決的主要問題就是公共管理問題，也就是所需要提供的各種公共物品管理。公共問題主要指的是社會(huì)成員在公共生活中所受到的各種影響，兩者之間關(guān)系十分密切，同公共利益相關(guān)的公共性問題本身就是社會(huì)問題。對(duì)于公共管理和工商管理的發(fā)展來說，首先兩者的發(fā)展領(lǐng)域有著本質(zhì)上的不同，對(duì)于公共管理來說，主要針對(duì)的是公共領(lǐng)域管理，同時(shí)需要解決的主要問題為公共社會(huì)問題，對(duì)于工商管理來說，則是更加傾向于私人領(lǐng)域問題的解決，主要是以企業(yè)的發(fā)展為管理對(duì)象，是帶有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性的企業(yè)。2、公共管理與工商管理資源配置不同公共管理的重要主體是政府部門，政府部門通過運(yùn)用本身權(quán)力實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理，最終實(shí)現(xiàn)其發(fā)展的職能管理目標(biāo)，但是，對(duì)于政府部門而言，其本身需要主動(dòng)的掌握一定的公共資源，其中公共資源主要包括：公共權(quán)力、財(cái)務(wù)資源以及自然資源，其中公共權(quán)力主要指的是公共管理主體在進(jìn)行實(shí)際管理活動(dòng)過程中所具備的強(qiáng)制力和約束力，政府的財(cái)務(wù)資源則主要指的是政府的合法納稅收入，政府財(cái)政從本質(zhì)上來說屬于公共財(cái)政，政府只有保障移動(dòng)的財(cái)政發(fā)展基礎(chǔ)，才能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)財(cái)政資源的有效控制和管理進(jìn)行相應(yīng)的管理活動(dòng)。對(duì)于政府所管理的自然資源，如：水利、國(guó)土等資源來說，則是能夠?qū)崿F(xiàn)一定意義上的壟斷性發(fā)展，對(duì)于公共管理來說，通過公共權(quán)力的使用能夠進(jìn)一步促進(jìn)整個(gè)社會(huì)管理的健康、穩(wěn)定發(fā)展。對(duì)于工商管理來說，主要掌握的是非公共資源，和非公共權(quán)力，工商管理的非公共權(quán)力主要是企業(yè)內(nèi)部的組織權(quán)力，通過對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)施的管理活動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展目標(biāo)。工商管理的權(quán)力主要是組織內(nèi)部的約束力之外的企業(yè)產(chǎn)權(quán)，工商管理的管理權(quán)力合法性主要是來自于企業(yè)的產(chǎn)權(quán)，是企業(yè)產(chǎn)權(quán)所產(chǎn)生的權(quán)力。對(duì)于工商管理來說，其所支配的資源主要是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展范疇中所涉及的各類生產(chǎn)資源，這部分的發(fā)展資源通過企業(yè)科學(xué)化的使用，最終能夠保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。

3、公共管理與工商管理價(jià)值目標(biāo)不同公共管理的核心主體本身是政府部門，政府通過公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的有效維護(hù)發(fā)展目標(biāo)，對(duì)于公共管理的發(fā)展而言，其最終的目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益的維護(hù)和獲取，針對(duì)公共管理作用的有效評(píng)價(jià)除了要基于其管理的實(shí)際效率之外，同時(shí)還需要從公共利益方面進(jìn)行直接的體現(xiàn)，通過有效維護(hù)和獲取公共利益的方式為更多的群眾創(chuàng)造更多的福利。公共選擇理論提出：真正意義上為公共利益所服務(wù)的群體和組織并不存在，政府部門以及內(nèi)部人員屬于理性的經(jīng)濟(jì)人，能夠通過自身權(quán)力的有效利用實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化發(fā)展目標(biāo)，滿足更多社會(huì)群眾的實(shí)際發(fā)展需求，促進(jìn)社會(huì)福利的平等化發(fā)展。公共管理本身屬于法制化的管理方式，其本質(zhì)上的發(fā)展目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)公眾的福利發(fā)展需求，現(xiàn)今，隨著政府階級(jí)統(tǒng)計(jì)職能的進(jìn)一步弱化發(fā)展，相應(yīng)的社會(huì)職能開始逐漸地提升發(fā)展，公共管理本身的能力提升發(fā)展能夠?yàn)楣矂?chuàng)造更多的集體利益。公共管理的內(nèi)在價(jià)值體系是為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力的公平化和科學(xué)化實(shí)施。同公共管理不同的是，工商管理本身就是盈利組織的管理問題，屬于私域管理的范疇，公共管理的根本價(jià)值目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)企業(yè)利潤(rùn)以及利益的最大化發(fā)展，工商管理的主體是經(jīng)濟(jì)人，經(jīng)濟(jì)人在進(jìn)行管理的實(shí)際過程中，首先要做到的就是嚴(yán)格遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，同時(shí)受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理的直接影響。工商管理的發(fā)展核心內(nèi)容是工作效率，最終的發(fā)展目標(biāo)是進(jìn)行最小的成本投入，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的最大化發(fā)展目標(biāo)。對(duì)于工商管理而言，其所采取的發(fā)展手段和方式本身就是一致的，工商企業(yè)能夠?yàn)樯鐣?huì)提供更多的產(chǎn)品，但是這種提品的發(fā)展形式最終的目標(biāo)都是為了實(shí)現(xiàn)更多的經(jīng)濟(jì)利益。企業(yè)的社會(huì)責(zé)任就是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益獲取的最大化，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展環(huán)境下，通過資源的有效利用實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的獲取。

4、公共管理與工商管理運(yùn)行機(jī)制和方式不同公共管理本身就是通過以政府為核心的公共權(quán)力使用實(shí)現(xiàn)，對(duì)于社會(huì)公共管理發(fā)展，其本身就是公共權(quán)力的管理和實(shí)際運(yùn)行，公共權(quán)力在進(jìn)行實(shí)際運(yùn)行的過程中，需要嚴(yán)格根據(jù)國(guó)家法律，實(shí)施法制化的管理，公共管理在進(jìn)行實(shí)際決策的過程中，首先要做到的就是遵守法律的發(fā)展要求，行政行為需要符合現(xiàn)行國(guó)家法律的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)在進(jìn)行公共管理的過程中還需要時(shí)刻保持被監(jiān)督的狀態(tài)，保證整個(gè)管理過程中的公共監(jiān)督性。公共管理本身同政黨政治之間有著較大的聯(lián)系，同時(shí)在公共權(quán)力的使用方面也存在中密切的關(guān)系，對(duì)于公共管理的發(fā)展而言，首先要保證的就是運(yùn)行主體的客觀性特征，同時(shí)在實(shí)際的運(yùn)用機(jī)制和實(shí)際的操作方式方面，則是更加的偏向于政治化發(fā)展。工商管理主要是基于市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律進(jìn)行的，對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而言，其本身也屬于法制經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也需要受到法律的約束和限制，但是由于法律對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和規(guī)范來說本身就是外在的管理監(jiān)督方式，能夠?qū)κ袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行直接管理和決定的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，企業(yè)為了能夠在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲得競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，就必須要順應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律，保證對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行深入的了解，最終實(shí)現(xiàn)在市場(chǎng)中進(jìn)行科學(xué)化的發(fā)展，對(duì)于工商管理而言，需要積極的應(yīng)對(duì)市場(chǎng)發(fā)展的快速變化要求，把握市場(chǎng)發(fā)展熱點(diǎn)，才能夠最終在變化的市場(chǎng)環(huán)境下獲得進(jìn)一步的發(fā)展。

五、公共管理與工商管理間聯(lián)系

公共管理和工商管理兩者從本質(zhì)上來說都是管理學(xué)的重要內(nèi)容，但是兩者在實(shí)踐領(lǐng)域以及管理范圍等方面存在著較大的不同和區(qū)別，從整體上來說，公共管理和工商管理兩者屬于辯證統(tǒng)一的發(fā)展關(guān)系。公共管理和工商管理都是通過特定的管理方式實(shí)現(xiàn)對(duì)其相應(yīng)主體的管理和規(guī)劃發(fā)展，同時(shí)其實(shí)施都對(duì)主體的發(fā)展有著較為重要的影響，通過科學(xué)化的公共管理和工商管理能夠?qū)崿F(xiàn)促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的目標(biāo)。

六、總結(jié)

公共管理和工商管理本身就是不同時(shí)特質(zhì)的管理區(qū)別，兩者的管理主體、重點(diǎn)以及具體內(nèi)容都存在著較大的差異。根據(jù)不同的發(fā)展規(guī)律，有效的借鑒公共管理的發(fā)展前提，保證公共管理發(fā)展能夠?qū)崿F(xiàn)進(jìn)一步的創(chuàng)新管理和發(fā)展。本文針對(duì)公共管理和工商管理差異的分析，從根本上對(duì)于公共管理和工商管理之間的區(qū)別進(jìn)行有效的分析，通過有效異同點(diǎn)的比較分析能夠進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)對(duì)兩者的科學(xué)化比較分析。

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篇11

一、對(duì)行政效率有影響的因素分析

（一）組織形式對(duì)于行政效率的影響

行政組織是行政效率的研究主體，同時(shí)行政組織的人員素質(zhì)、機(jī)構(gòu)規(guī)模與行政的模式都是影響行政效率的重要因素，而合理的行政組織的安排能夠大幅度的提升行政效率。機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)的合理性，人員編制安排的科學(xué)性以及機(jī)構(gòu)化責(zé)任化的安排能夠提升行政效率。而反之，由于責(zé)任劃分的不同，機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)夠同的不充分，這會(huì)使得相互之間推諉責(zé)任，瞞報(bào)、誤報(bào)一些重大信息，而低廉的違規(guī)成本更加促使了這些行政違規(guī)行為的發(fā)生。與此同時(shí)，就當(dāng)下的情況而言，由于我國(guó)的具體國(guó)情與歷史原因，大量機(jī)構(gòu)的人員都處在超編狀態(tài)，而且這些人員由于負(fù)責(zé)機(jī)制運(yùn)行的不正常，其雖然在就職之初具有較高的職業(yè)素養(yǎng)與專業(yè)水準(zhǔn)，但是，在機(jī)構(gòu)工作之后的懈怠消極學(xué)習(xí)使得他們跟不上日新月異的信息化的社會(huì)環(huán)境與行政方式，這就讓本就有缺陷的行政效率方面出現(xiàn)了嚴(yán)重的硬件缺陷，嚴(yán)重影響著行政效率的提升。

（二）行政權(quán)力的分配能夠?qū)е滦姓实牟町愋?/p>

行政權(quán)力的行使是行政行為得以保障的前提，因此，行政權(quán)力關(guān)乎著行政效率提升問題。行政權(quán)力的分配在行政行為上的體現(xiàn)就是相關(guān)權(quán)力、職責(zé)以及下層工作的人事安排，合理的高效的行政權(quán)力的分配能夠使行政過程中的責(zé)任以及工作的重點(diǎn)得以在行政行為中得以體現(xiàn)。行政權(quán)力的合理科學(xué)分配的依據(jù)是各個(gè)行政人員的個(gè)人素質(zhì)、專業(yè)能力、應(yīng)變能力等個(gè)體化因素，而依據(jù)這些因素對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行分配能夠在各個(gè)細(xì)分的職權(quán)管理層面提升權(quán)力行使的效果，多個(gè)行政效果的集合就達(dá)到了行政效率的提升。

（三）具體的行政行為能夠直接影響行政效率

現(xiàn)代的行政管理行為之中，對(duì)于行政效率的影響方面在于能否跟上時(shí)代的腳步，換句話說即行政效率的提升在很大程度上取決于行政管理活動(dòng)能有效地運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和現(xiàn)代管理方法。計(jì)算機(jī)技術(shù)的應(yīng)用、電子信息化辦公的發(fā)展以及新的行政理念以及員工的現(xiàn)代的公務(wù)人員的世界觀等；而在辦公設(shè)備的更新域投入也能夠積極影響行政效率的提升，影響其穩(wěn)定與可靠性?？茖W(xué)的決策方法，可以提高決策水平，更快速，準(zhǔn)確地選出最佳方案。無數(shù)的事實(shí)表明，一旦行政決策失誤的實(shí)現(xiàn)，即使行政客觀條件再好，也不能得到很好的結(jié)果，尤其是錯(cuò)誤的決策水平高，危險(xiǎn)越大；執(zhí)行更牢固，社會(huì)效益很低。

二、我國(guó)行政效率分析

（一）縱向?qū)哟味?，機(jī)構(gòu)規(guī)模龐大

我國(guó)的行政層次較為復(fù)雜，多種體制并存，這就造成了行政資源的浪費(fèi)，正式的層級(jí)主要包括二、三、四級(jí)制。

除了這些正式層級(jí)之外，事實(shí)上還存在著一些非正式的層級(jí)這些層級(jí)雖不存在行政長(zhǎng)官和地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，但它容易根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，實(shí)際上起著正式層級(jí)建制的地方政府作用。因此，我國(guó)實(shí)際上是個(gè)層級(jí)眾多的國(guó)家，從中央到地方，各級(jí)機(jī)構(gòu)數(shù)量難以盡數(shù)。

（二）機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事

我國(guó)長(zhǎng)期留存下來的官本位價(jià)值取向，是造成機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事的主要原因。從官本位過度到權(quán)力本位，所謂“學(xué)而優(yōu)則士”，人們追求行政級(jí)別，能上不能下，能官不能民，人員分流觸及到了部門和人員的切身利益，再加上中國(guó)傳統(tǒng)人情觀念的影響，使得改革阻力巨大。1993年機(jī)構(gòu)改革以前，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)人數(shù)為 37000人，各地方機(jī)構(gòu)的部門設(shè)置，人員編制還要繁雜，這給政府帶來了沉重的負(fù)擔(dān)。

（三）政府組織有自我膨脹的傾向

政府都有自身擴(kuò)展權(quán)力的需求與特征，政府在進(jìn)行執(zhí)行行為的過程中，由于長(zhǎng)期執(zhí)政的影響，其組織機(jī)構(gòu)有依賴權(quán)力的欲望。對(duì)于我國(guó)來說，由于具體國(guó)情與歷史原因的制約，我國(guó)長(zhǎng)期處于行政與情政并存的階段，我國(guó)的政府長(zhǎng)期擁有相對(duì)絕對(duì)的權(quán)力，這使得其對(duì)于下屬或下級(jí)單位擁有權(quán)力膨脹的趨勢(shì)，而這種趨勢(shì)的制約或制止行為不是能夠由行政主體自身來約束的，必須要有切實(shí)有效的行政法規(guī)的約束才行，但是目前來講，我國(guó)的行政部門的設(shè)置在某些部門來說具有混亂的特征，責(zé)任職責(zé)劃分不清，這樣監(jiān)察部門對(duì)于其的監(jiān)察監(jiān)督效率則會(huì)降低，進(jìn)而影響力行政效率的提升。

（四）機(jī)構(gòu)職能上，職能交叉，職責(zé)不清，相互扯皮

機(jī)構(gòu)之間互相扯皮，是影響行政效率的一大頑癥“三不管”事件層出不窮，“三不管”地帶眾多，往往是有利益一起插手，無利益誰也不管。行事要牽扯到各大相關(guān)部門，難以提高效率。

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