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篇1

(一)民事行政檢察建議存在現(xiàn)狀

人民檢察院開展民事行政檢察業(yè)務(wù)以來,在民事審判和行政訴訟監(jiān)督檢察工作實(shí)踐中,民事行政檢察部門在抗訴渠道不暢的情況下,注意摸索經(jīng)驗(yàn),講求監(jiān)督效果,探索出一種與法律賦予的抗訴職能相并行的監(jiān)督方式——對(duì)于一審生效判決或裁定認(rèn)定事實(shí)證據(jù)充足、適用法律不當(dāng)或存在漏判等問題的申訴案件,采用檢察建議的方式建議法院再審或另案審理,對(duì)同級(jí)人民法院的審判監(jiān)督職能予以糾正和彌補(bǔ),是民事行政檢察工作順利開展的有力保證。

對(duì)于民事行政檢察職能來說,民事行政檢察建議包涵著法律監(jiān)督的內(nèi)容,具有法律監(jiān)督的性質(zhì),卻不具有法定的法律監(jiān)督形式。它是以非法律監(jiān)督的形式從事監(jiān)督的內(nèi)容,表現(xiàn)為形式與內(nèi)容的背離?，F(xiàn)行法律賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事行政審判進(jìn)行法律監(jiān)督的唯一手段,是依審判監(jiān)督程序提出抗訴。然而在民事審判中出現(xiàn)的諸如程序方面的輕微違法等一般問題;在執(zhí)行程序中出現(xiàn)的諸如對(duì)判決或裁定的執(zhí)行極可能侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益等問題并不能通過這種單一的手段得到解決。

(二)民事行政檢察建議實(shí)踐中存在問題之原因探討

1、現(xiàn)行立法的保守與粗略是民事行政檢察建議業(yè)務(wù)難以開展的法律障礙?，F(xiàn)行的民事訴訟法在這一方面則顯得過于謹(jǐn)慎、甚至保守,關(guān)于民事行政檢察建議缺乏具體的、可操作性的規(guī)定,使得采用和開展民事檢察建議工作困難重重。

2、監(jiān)督者與被監(jiān)督者的權(quán)力失衡是民事檢察工作難以開展的體制障礙。民事檢察監(jiān)督權(quán)如何設(shè)置,直接關(guān)系到民事檢察工作的實(shí)際效果,關(guān)系到具體的民事行政檢察建議的具體運(yùn)作。根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定,民事抗訴權(quán)是民事檢察監(jiān)督權(quán)最主要的表現(xiàn)方式,但在實(shí)踐中只不過是引起再審的一個(gè)條件,更不要說民事行政檢察建議權(quán)了。且審判機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的民事行政檢察建議是否采納以及何時(shí)答復(fù),法律未作明文規(guī)定。民事行政檢察建議作為一種法律含義“曖昧”監(jiān)督方式,法院當(dāng)然可以采納,也可以不采納。這種監(jiān)督意見由被監(jiān)督者決定的權(quán)力設(shè)置,不僅嚴(yán)重挫傷了監(jiān)督者的積極性,更重要的是達(dá)不到監(jiān)督權(quán)設(shè)置的預(yù)期目的。因此在體制上保證監(jiān)督者與被監(jiān)督者權(quán)力均衡并使之得到立法確認(rèn)是民事行政檢察建議業(yè)務(wù)得以順利開展的重要條件。

3、檢法兩家的認(rèn)識(shí)分歧是民事行政檢察建議業(yè)務(wù)難以開展的觀念障礙。從法院方面來看,長(zhǎng)期以來形成的在民事訴訟中的獨(dú)家辦案、強(qiáng)調(diào)內(nèi)部監(jiān)督制約為主的格局,使之難以接受民事檢察監(jiān)督這一外部監(jiān)督形式,甚至規(guī)避正面監(jiān)督。在法律規(guī)定過于原則抽象的情況下,發(fā)展民事行政檢察建議的工作阻力重重。

二、檢察建議在司法監(jiān)督的作用

依據(jù)檢察建議在民事行政檢察現(xiàn)階段工作中所起的作用,可以將檢察建議分為三種類型:

1、糾錯(cuò)型檢察建議。是指對(duì)人民法院的生效裁判,以及民事審判活動(dòng)和行政訴訟活動(dòng)中出現(xiàn)的問題,檢察機(jī)關(guān)向人民法院發(fā)出檢察建議,指出存在的具體問題,并建議人民法院自行糾正的民事行政檢察法律文書。

2、督辦型檢察建議。是指在辦理民事行政檢察具體案件過程中,對(duì)行政機(jī)關(guān)在行政管理等方面存在的問題,指出存在的具體問題,并建議該機(jī)關(guān)予以改正的民事行政檢察法律文書。

3、服務(wù)型檢察建議。是指在辦理民事行政檢察具體案件過程中,對(duì)法人、其他組織在行政管理、經(jīng)營(yíng)管理等方面存在的問題,指出存在的具體問題,建議該單位進(jìn)行整改,并將整改情況予以回復(fù)的民事行政檢察法律文書。

三、完善民行檢察建議監(jiān)督的必要性

民行檢察建議監(jiān)督作為檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化公正執(zhí)法的補(bǔ)充和拓展法律監(jiān)督的新方式,有利于民行檢察工作的發(fā)展和強(qiáng)化,它能彌補(bǔ)立法的缺陷,有效利用司法資源減少抗訴案件、解決審級(jí)矛盾,更有利于加強(qiáng)審判監(jiān)督、促進(jìn)司法公正。因此,應(yīng)賦予民行檢察建議監(jiān)督民行檢察建議監(jiān)督相應(yīng)的法律地位。但目前民行檢察建議監(jiān)督在立法上還未得到應(yīng)有的法律地位,所以它的法律效力是不確定的,也就是說民行檢察建議監(jiān)督還不是一種有效力的法律監(jiān)督。再者民行檢察建議監(jiān)督還未形成一整套法律監(jiān)督機(jī)制,反而需要審判機(jī)關(guān)的支持、配合甚至認(rèn)可,使民行檢察建議監(jiān)督難以發(fā)揮有效力的法律監(jiān)督作用。針對(duì)規(guī)范、完善運(yùn)用檢察建議啟動(dòng)再審程序的制度提幾點(diǎn)如下建議。

1、將檢察建議納入法律規(guī)范,確立相應(yīng)的法律地位。為了使檢察建議在民事行政檢察工作中有效地運(yùn)用,充分發(fā)揮其啟動(dòng)法院再審和糾錯(cuò)、節(jié)約司法資源、減少訴訟成本的重要作用,建議立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以法律形式確認(rèn)檢察建議這一監(jiān)督方式。在相應(yīng)的訴訟法中,予以明文規(guī)定。同時(shí),要制定具體的操作規(guī)范,做到名正言順,才能使其具有法律效力。我們注意到,最高人民法院和最高人民檢察院《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的 通知》第三條“人民檢察院對(duì)符合本通知第二條規(guī)定情形的民事執(zhí)行活動(dòng),應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢察委員會(huì)決定并通過提出書面檢察建議的方式對(duì)同級(jí)或者下級(jí)人民法院的民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督?！薄叭嗣穹ㄔ簯?yīng)當(dāng)在收到檢察建議后一個(gè)月內(nèi)作出處理并將處理情況書面回復(fù)人民檢察院?！薄Ｗ罡呷嗣穹ㄔ汉妥罡呷嗣駲z察院《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見(試行)》以下簡(jiǎn)稱《意見》第七條規(guī)定“地方各級(jí)人民檢察院對(duì)符合本意見第五條、第六條規(guī)定情形的判決、裁定、調(diào)解,經(jīng)檢察委員會(huì)決定,可以向同級(jí)人民法院提出再審檢察建議。”“人民法院收到再審檢察建議后,應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)進(jìn)行審查并將審查結(jié)果回復(fù)人民檢察院。人民法院認(rèn)為需要再審的,應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人。人民檢察院認(rèn)為人民法院不予再審的決定不當(dāng)?shù)?應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院提出抗訴?！狈z兩家進(jìn)一步規(guī)范檢察建議對(duì)審判的法律監(jiān)督,促進(jìn)法檢兩家對(duì)檢察建議實(shí)施的共同認(rèn)識(shí)。

2、建立有效的監(jiān)督機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)檢察建議執(zhí)行情況的監(jiān)督。通過實(shí)踐證明,運(yùn)用檢察建議啟動(dòng)法院的再審改判和糾錯(cuò),是對(duì)人民法院的民事行政審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的有效方式。這一作法可以減少訴訟環(huán)節(jié)和成本,節(jié)約了司法資源,應(yīng)當(dāng)給予肯定。目前,由于這一作法未有明確的法律規(guī)范,執(zhí)行過程中存在著較大差異。因此,應(yīng)當(dāng)極力探索建立有效的監(jiān)督制度督機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)檢察建議執(zhí)行情況的監(jiān)督。在法律未作出明確規(guī)定的情況下,《意見》第六條規(guī)定“人民檢察院對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督,應(yīng)當(dāng)依法履行,不得濫用監(jiān)督權(quán)力;檢察人員違法行使職權(quán),應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任人員的紀(jì)律和法律責(zé)任。”,第七條規(guī)定“人民法院發(fā)現(xiàn)檢察監(jiān)督行為違法法律或者檢察紀(jì)律的,可以向人民檢察院提出書面建議。人民檢察院應(yīng)當(dāng)在收到書面建議后一個(gè)月內(nèi)作出處理并將處理情況書面回復(fù)人民法院;人民法院對(duì)于人民檢察院的回復(fù)有異議的,可以通過上一級(jí)人民法院向上一級(jí)人民檢察院提出。上一級(jí)人民檢察院認(rèn)為人民法院建議正確的,應(yīng)當(dāng)要求下級(jí)人民檢察院及時(shí)糾正?！薄兑庖姟芳訌?qiáng)對(duì)檢察建議執(zhí)行情況的監(jiān)督和落實(shí)作了進(jìn)一步的規(guī)范。

3、檢察建議自身應(yīng)規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)。作為一種法律文書,首先格式必須規(guī)范,內(nèi)容必須詳實(shí),語句必須嚴(yán)謹(jǐn),適用方法要得當(dāng),決不能粗制濫用。檢察建議的直接對(duì)象必須是原判決裁定的法院。內(nèi)容上必須詳實(shí)、客觀地?cái)⑹鲈袥Q裁定認(rèn)定的事實(shí)或采用的證據(jù)或適用的法律等方面存在的問題,以及依照法律應(yīng)當(dāng)怎么判決裁定,有鮮明的觀點(diǎn)和意見。同時(shí)語句表述要準(zhǔn)確,邏輯結(jié)構(gòu)要嚴(yán)謹(jǐn)。

篇2

[論文關(guān)鍵詞]公共行政價(jià)值中立效率現(xiàn)代性正義

西方主流思想家尤其是自由主義者主張：在多元文化和現(xiàn)代民主政治的條件下，惟有以價(jià)值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向才是公共行政的發(fā)展邏輯。他們辯護(hù)現(xiàn)代實(shí)證主義哲學(xué)的“事實(shí)與價(jià)值兩分”之單純自然科學(xué)主義思維模式是保證行政發(fā)展唯一可行的方向。換言之，只有以價(jià)值中立的形式超脫倫理道德甚至一切差異性的文化價(jià)值觀念的糾纏，才符合行政的發(fā)展邏輯，才能實(shí)踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發(fā)展邏輯在價(jià)值問題上的緘默不語無法解決多元競(jìng)爭(zhēng)的沖突，更是無法論證行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價(jià)值，毋寧更是需要道德辯護(hù)。而我們所要探討的主題與此關(guān)切：公共行政為何游離道德公共行政如何回歸道德的目的性價(jià)值辯護(hù)?

一、溯源：公共行政的發(fā)展為何游離道德

公共行政對(duì)道德的訴求是在對(duì)官僚制甚至是傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯的批判中獲得肯定的。在公共行政的實(shí)踐中，傳統(tǒng)行政機(jī)械化的發(fā)展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運(yùn)動(dòng)”還是“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，皆以否定官僚制為政府重構(gòu)的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對(duì)官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對(duì)道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領(lǐng)了我們的視線。他認(rèn)為，現(xiàn)代行政發(fā)展的邏輯有一鮮明的脈絡(luò)：始于啟蒙時(shí)代的政治理想，中經(jīng)社會(huì)改良者的抱負(fù)以及管理者的合理性證明，直至技術(shù)官僚的實(shí)踐。麥金太爾所描繪的是行政發(fā)展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據(jù)現(xiàn)代公共行政與道德的分離無可避免地讓我們回歸啟蒙時(shí)代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點(diǎn)恰恰就在于政治領(lǐng)域。

行政實(shí)踐并非與行政學(xué)的創(chuàng)立者們所想象的與政治全然無涉，而是扎根于政治與道德領(lǐng)域。即使是行政學(xué)的創(chuàng)立者們以“政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行”這一二分法作為行政學(xué)的方法論開端也難以否認(rèn)：行政須以政治為先導(dǎo)，隱藏在行政背后的政治、道德是論證行政的目的性價(jià)值的必要條件。如此說來，從政治領(lǐng)域抽離出來討論行政和道德的分離問題，作為現(xiàn)代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細(xì)致入微，卻未必比近代的思維習(xí)慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發(fā)展為何游離道德”這一命題須回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。

自亞里士多德以來，行政是政治作為實(shí)踐性的學(xué)科在技術(shù)操作上的應(yīng)有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關(guān)乎城邦這一“最崇高、最有權(quán)威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善”…。在傳統(tǒng)意義上，行政本身也包含追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現(xiàn)代行政催生以來便消逝了這種本性，此時(shí)行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學(xué)家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經(jīng)過始于馬基雅維利、中經(jīng)盧梭、近到尼采的“現(xiàn)代性的三次浪潮”的連續(xù)沖擊，西方政治哲學(xué)及其傳統(tǒng)已在三次危機(jī)中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統(tǒng)哲學(xué)認(rèn)為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實(shí)踐這種至善，所追求的價(jià)值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴(yán)格區(qū)分，而且兩者相互糾結(jié)、支撐與印證。然而，現(xiàn)代性的三次浪潮對(duì)這一傳統(tǒng)進(jìn)行了釜底抽薪：“當(dāng)馬基雅維利以政治權(quán)力取代政治美德、盧梭以自由(權(quán)利)作為政治原則、尼采用權(quán)力意志取代國(guó)家政治本身時(shí)，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險(xiǎn)中生長(zhǎng)出來的政治哲學(xué)，便開始從‘權(quán)力政治學(xué)’向‘自由(權(quán)利)政治學(xué)’——經(jīng)過霍布斯的‘自然權(quán)利政治學(xué)’和洛克的‘財(cái)產(chǎn)政治學(xué)’的預(yù)制——最后到‘權(quán)力意志政治學(xué)’的蛻變?！?/p>

按照施特勞斯的診斷，政治游離道德是一個(gè)“現(xiàn)代性事件”，主要由“三次現(xiàn)代性浪潮”的沖擊所導(dǎo)致。然而，沖擊后的行政還要有能夠?qū)嵭袃r(jià)值中立、提高效率的實(shí)踐性或環(huán)境性契機(jī)。政黨分肥制便為之提供了這樣的機(jī)遇。威爾遜的行政“價(jià)值中立”原則便是針對(duì)當(dāng)時(shí)美國(guó)的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地?cái)[脫其糾纏所做出的設(shè)置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領(lǐng)域的“事務(wù)性”來描述行政管理的領(lǐng)域，“它與政治的領(lǐng)域那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)。在大多數(shù)問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭(zhēng)議甚多的場(chǎng)面也迥然不同?！鼻∈欠挠诮鉀Q“政黨分肥制”這一具體問題的“價(jià)值中立”原則與韋伯的“官僚制”相結(jié)合，把道德價(jià)值從公共行政領(lǐng)域中徹底剔除。

由此，現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價(jià)值中立的必然結(jié)果，而要實(shí)現(xiàn)效率，惟有尋求事實(shí)與價(jià)值兩分的價(jià)值中立。

二、問題：現(xiàn)代行政邏輯與道德之間

行政擺脫了道德、行政學(xué)脫離政治而產(chǎn)生毋寧是現(xiàn)代性事件，經(jīng)過與道德的決裂以及機(jī)械論科層制的發(fā)展，公共行政嘗試依據(jù)科學(xué)和技術(shù)路線尋求自身發(fā)展邏輯的理性化，逐漸構(gòu)建起自己的邏輯體系。然而正當(dāng)現(xiàn)代行政構(gòu)造起自足的技術(shù)體系，準(zhǔn)備擺脫道德飛躍發(fā)展的時(shí)候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發(fā)點(diǎn)。道德問題猶如現(xiàn)代行政背負(fù)的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復(fù)歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運(yùn)動(dòng)及新公共管理運(yùn)動(dòng)進(jìn)行政府再造的突破點(diǎn)。盡管它們的努力無法超脫現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯，甚至恰恰表現(xiàn)了官僚制總體實(shí)現(xiàn)的結(jié)局，但闡明了行政邏輯的顯性危機(jī)。對(duì)這一問題的探究迫使我們回到現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯鏈的始發(fā)點(diǎn)——價(jià)值中立的問題上回復(fù)這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?

顯然，價(jià)值中立本身也是一種價(jià)值觀，并非沒有價(jià)值立場(chǎng)，而是為了確保自身的價(jià)值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價(jià)值之外的獨(dú)立性，”l4追尋中立性的立場(chǎng)。從行政本身的建構(gòu)來說，這樣的立場(chǎng)始終是難以存在，因?yàn)樾姓旧聿皇且环N純粹的技術(shù)應(yīng)用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機(jī)械性地分配資源，其作用本身潛涵著價(jià)值性的目的或關(guān)懷。盡管政府通過援引其之為社會(huì)變化的管理者的科學(xué)能力及純粹的技術(shù)，來證明其自身的合法性和權(quán)威性的方式曾經(jīng)起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價(jià)值觀的沖突所產(chǎn)生的難題，單純依靠簡(jiǎn)單的技術(shù)能否解決價(jià)值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價(jià)值的技術(shù)操作始終無法越過難以精確衡量隱性價(jià)值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個(gè)難題。因此，針對(duì)這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術(shù))中當(dāng)然可以獲益，但要以拋棄實(shí)質(zhì)的合理性為代價(jià)?！盻5因此，他建議我們應(yīng)該擺脫這種困境，從后現(xiàn)代性而非現(xiàn)代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現(xiàn)代普遍理性主義規(guī)范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略行政作為社會(huì)組織化生活方式的內(nèi)在價(jià)值特征和精神特性。

誠然，現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德論證的缺失，其具體運(yùn)作機(jī)制上也反映出超道德行政的謊言。行政的體制的建構(gòu)以及行政機(jī)制效能的發(fā)揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要內(nèi)容。沒有公民對(duì)政府行政的參與和實(shí)踐，也就不可能實(shí)現(xiàn)全體公民對(duì)政府行政的共同認(rèn)同和實(shí)踐承諾。每一個(gè)具有自由意志和獨(dú)立的理性判斷能力的人，不會(huì)在無強(qiáng)迫壓力的情況下認(rèn)同和承諾任何外在于他自己意志認(rèn)同的制度約束或規(guī)范限制。在公民對(duì)約束自己自由意志的行政機(jī)制的認(rèn)同過程中，個(gè)人的理性判斷和價(jià)值篩選起著關(guān)鍵的作用，解決不了這個(gè)關(guān)鍵因素，行政效率也無從談起。然而，問題在于個(gè)體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區(qū)別。作為公民的個(gè)體在政治參與的實(shí)際進(jìn)程時(shí)，不可能完全擺脫不同家庭教育、和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識(shí)和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動(dòng)。在這樣的矛盾中，單純依靠技術(shù)顯然不能解決這些問題，反而會(huì)陷入非此即彼的困境，毫無效率可言。

如果在現(xiàn)代行政的邏輯中，以價(jià)值中立為出發(fā)點(diǎn)，僅僅為了追求科學(xué)能力的優(yōu)越感和效率的提升，以單純的手段或技術(shù)來理解行政，而與正義與非正義、善或惡、美德、至善等道德問題全然無涉，那么行政本身也難以證明其合法性和基本的效率優(yōu)越。

三、回歸：公共行政的道德價(jià)值性辯護(hù)

若缺少道德的價(jià)值向度，或者過度強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代民主政治的“價(jià)值中立”或“價(jià)值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當(dāng)合法性也就成為問題。

如果我們把行政界定為以行政機(jī)關(guān)為主體，運(yùn)用公共權(quán)力所實(shí)踐的具有強(qiáng)烈組織性能的治理活動(dòng)，那么公共行政如何回歸道德的目的性價(jià)值辯護(hù)這一追問的實(shí)質(zhì)意義就在于如何建構(gòu)、論證行政權(quán)力及其運(yùn)用方式的道德正當(dāng)性及合理性基礎(chǔ)，實(shí)踐行政行為的道德準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)其價(jià)值層面上的意義。解決問題的關(guān)鍵在于純粹的價(jià)值中立以及效率不可取的境域中應(yīng)該遵循一種什么導(dǎo)向?由行政本身的內(nèi)在邏輯和需求探尋，這導(dǎo)向毋寧是公共行政中的正義。轉(zhuǎn)羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣”。這一論斷同樣適用于行政領(lǐng)域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復(fù)雜的價(jià)值沖突中能有效地維護(hù)政治秩序，獲得公眾的認(rèn)可及同意，贏得合法性基礎(chǔ)?，F(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因?yàn)楹戏ㄐ缘牡於ê途S護(hù)除了依靠政府單純的價(jià)值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內(nèi)蘊(yùn)的理性和人們對(duì)它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標(biāo)志著它所證明的政治體制是盡可能正義的”。因此，合法性基礎(chǔ)實(shí)際上包含著對(duì)政治秩序有效維持這一合理性評(píng)價(jià)和道德性評(píng)價(jià)中的實(shí)質(zhì)正義。而正義正是合法性的內(nèi)在動(dòng)因。以合法性的結(jié)構(gòu)視之，管理者和公眾是合法性的結(jié)構(gòu)載體，兩者不是純粹的單維構(gòu)建，而是具有回應(yīng)性的，共同使合法性呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)發(fā)展過程。并且隨著公眾價(jià)值的多元性、精神特性的差異化擴(kuò)大，公民更多的是在現(xiàn)代民主法則的框架下，根據(jù)自己的道德判斷和利益來評(píng)價(jià)政治及行政，因此對(duì)公眾回應(yīng)需求的滿足程度成為能否贏得認(rèn)可和支持的重要關(guān)鍵因素，而這種需求最根本的是對(duì)正義的訴求。

然而，正義要成為現(xiàn)代行政的新導(dǎo)向還必須滿足這樣的事實(shí)：行政雖然不能以單純的效率為導(dǎo)向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導(dǎo)向是否會(huì)降低行政效率?換言之，正義導(dǎo)向是否排斥效率?恰恰相反，正義導(dǎo)向之中涵蓋著最大的效率追求。“對(duì)于一個(gè)社會(huì)來說，最大的潛在的動(dòng)蕩因素是來自社會(huì)內(nèi)部各個(gè)階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對(duì)社會(huì)成員基本權(quán)利和基本尊嚴(yán)的保證，通過必要的社會(huì)調(diào)節(jié)和調(diào)劑，社會(huì)各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進(jìn)而可以減少社會(huì)潛在的動(dòng)蕩因素?！鄙鐣?huì)成員之間價(jià)值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實(shí)，以統(tǒng)一的觀念整合人們的思想難以達(dá)成，重要的是應(yīng)付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導(dǎo)向能夠?yàn)楣娞峁┢降鹊乇磉_(dá)社會(huì)訴求、參與社會(huì)治理的機(jī)會(huì)，積極地發(fā)揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動(dòng)，而且能夠在它的管理對(duì)象那里，即在整個(gè)社會(huì)中激發(fā)出存在于社會(huì)成員之中的整合社會(huì)秩序、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的潛能?！币虼?，正義的導(dǎo)向消弭了社會(huì)矛盾，增強(qiáng)社會(huì)成員的凝聚力，極大地激勵(lì)他們的主動(dòng)J眭和積極性，使政府在獲得最佳的社會(huì)秩序的同時(shí)，政府從日常社會(huì)事務(wù)的管理中極大地解放出來，降低政府的運(yùn)行成本，呼喚出高效率。

因此，現(xiàn)代公共行政應(yīng)該拋棄以往的邏輯，以正義為導(dǎo)向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務(wù)并不能真正實(shí)現(xiàn)正義，法國(guó)學(xué)者皮埃爾·卡藍(lán)默對(duì)新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革是不夠的。必須‘改變觀點(diǎn)’，對(duì)當(dāng)前治理模式的基礎(chǔ)本身提出質(zhì)疑，即使這些基礎(chǔ)已經(jīng)為長(zhǎng)期的習(xí)慣所肯定?！眑l。。這實(shí)際上是一個(gè)大膽的結(jié)論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉(zhuǎn)型之中，這促使我們重新思考行政正義導(dǎo)向的內(nèi)在需求。羅爾斯認(rèn)為正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，這實(shí)質(zhì)上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實(shí)現(xiàn)行政正義導(dǎo)向的關(guān)鍵在于行政制度本身。

篇3

現(xiàn)行規(guī)范招投標(biāo)行政監(jiān)管主體的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《中華人民共和國(guó)政府采購法》、《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》及國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國(guó)務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工意見的通知》。監(jiān)管主體職能分工的主要特點(diǎn)是分行業(yè)分散管理，現(xiàn)行招投標(biāo)監(jiān)管體制主要存在的問題有：

1、在很多情況下，采購人、主管機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)是同一主體。監(jiān)管部門既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”，各行業(yè)職能部門各自管理部門內(nèi)的招標(biāo)投標(biāo)。例如，建設(shè)部門招標(biāo)一項(xiàng)工程，其執(zhí)法監(jiān)管人也是建設(shè)部門，一些部門濫用權(quán)利，將建設(shè)工程內(nèi)定給某些施工單位中標(biāo)，其他單位只是陪襯：或者是投標(biāo)人之間進(jìn)行串標(biāo)，相互約定提高或壓低投標(biāo)報(bào)價(jià)，而獲取中標(biāo)資格。有的權(quán)利主體在其中扮演了不光彩的角色，這導(dǎo)致我國(guó)公共采購領(lǐng)域里存在大量采取串通投標(biāo)、商業(yè)賄賂、“黑箱操作”等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段招投標(biāo)的問題。

2、與工程相關(guān)的貨物和服務(wù)的采購在適用法律方面往往處于兩難境地，不論依據(jù)哪部法律，都將遭遇法律障礙。同是工程建設(shè)，由于存在工程中的貨物和服務(wù)不同的采購對(duì)象。因而同一項(xiàng)，目也就存在多頭管理，這一方面給主管機(jī)關(guān)提出了監(jiān)管的難題，另一方面也給違法者大開了方便之門。

3、前后頒布的法律對(duì)于同一種性質(zhì)的行為處罰標(biāo)準(zhǔn)不一，不利于有效遏制招投標(biāo)中串通投標(biāo)等損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益的行為。例如：對(duì)同屬于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。按《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門可以根據(jù)情節(jié)處以一萬元以上二十萬元以下的罰款；按《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，可處以中標(biāo)項(xiàng)目金額千分之五以上千分之十以下的罰款。兩者處罰的標(biāo)準(zhǔn)相差較大，有違法律的公平、公正原則。如前述案例中，串通投標(biāo)取得中標(biāo)權(quán)的甲公司，如果按中標(biāo)金額87.5萬元處罰千分之五的罰款，罰款金額只為4,375元，在串通投標(biāo)取得中標(biāo)權(quán)的巨大利益面前，無法對(duì)違法行為起到應(yīng)有的警示作用。

4、由于按行業(yè)主管確定招投標(biāo)監(jiān)督管理部門，管理部門較多，在我國(guó)招投標(biāo)領(lǐng)域，許多部門了很多不同的規(guī)定，導(dǎo)致政策不一。政令不暢，招投標(biāo)市場(chǎng)被分割，也造成行業(yè)、地方保護(hù)和多頭管理、重復(fù)管理，缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。

二、科學(xué)地確定招投標(biāo)監(jiān)管主體

一個(gè)健康的招投標(biāo)市場(chǎng)應(yīng)該是按照“公開、公正、公平”和誠實(shí)信用的原則，建立的統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)。針對(duì)當(dāng)前招投標(biāo)過程中存在的問題，建立適合招投標(biāo)市場(chǎng)的行政監(jiān)督管理執(zhí)法體制，要進(jìn)行改革和完善是多方面的。包括完善法規(guī)、明確職責(zé)、健全機(jī)構(gòu)、強(qiáng)化過程監(jiān)督等，其中如何重建招投標(biāo)行政監(jiān)督管理執(zhí)法主體是改革和完善的一個(gè)重要方面，只有建立起適合招投標(biāo)市場(chǎng)的行政監(jiān)督管理執(zhí)法主體，才能更好地規(guī)范招投標(biāo)市場(chǎng)秩序，從源頭上遏制腐敗，凈化招投標(biāo)市場(chǎng)，促進(jìn)招投標(biāo)市場(chǎng)秩序逐步走向規(guī)范化、法治化的軌道。不斷提高招投標(biāo)工作的質(zhì)量和水平。由于現(xiàn)行按行業(yè)確定招投標(biāo)監(jiān)管主體存在著種種弊端，因此，應(yīng)該以違法行為的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)來確定招投標(biāo)監(jiān)管主體。

招投標(biāo)過程(包括招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、中標(biāo))中泄露保密資料、泄露標(biāo)底、串通招標(biāo)、串通投標(biāo)、歧視排斥投標(biāo)等違法活動(dòng)都屬于為達(dá)到中標(biāo)目的而采取的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段。無論工程、貨物和服務(wù)的招投標(biāo)。無論哪一個(gè)部門或行業(yè)的招投標(biāo)，其違法行為的性質(zhì)是一樣的，采取按違法行為的性質(zhì)確定統(tǒng)一的招投標(biāo)監(jiān)督管理主體，就能避免按行業(yè)分散管理的弊端。

工商行政管理機(jī)關(guān)是政府主管市場(chǎng)監(jiān)管的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，監(jiān)管市場(chǎng)交易行為，依法查處壟斷、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、商業(yè)欺詐和其他經(jīng)濟(jì)違法行為是其法定的職能，也是其責(zé)任所在。因此，對(duì)招投標(biāo)中串通投標(biāo)等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的監(jiān)管。應(yīng)按《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的規(guī)定。由縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門統(tǒng)一管理招投標(biāo)人和市場(chǎng)，以有效保護(hù)正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，并依法查處招標(biāo)活動(dòng)中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。

按違法行為的性質(zhì)確定工商行政管理部門作為招投標(biāo)統(tǒng)一行政監(jiān)管主體，除了可以克服按行業(yè)分散管理的缺陷外，還具有如下優(yōu)勢(shì)：

篇4

(一)體現(xiàn)了行政救濟(jì)法的立法精神，保障了申請(qǐng)人的合法權(quán)益根據(jù)《行政復(fù)議法》的立法目的，行政復(fù)議具有糾正行政過錯(cuò)、保障當(dāng)事人權(quán)益和監(jiān)督行政行為的功能，其中保障當(dāng)事人權(quán)益是最核心的立法目的。行政復(fù)議聽證制度具有體現(xiàn)行政復(fù)議公開、公正原則的特點(diǎn)，當(dāng)事人各方以及行政復(fù)議機(jī)關(guān)共同參與到行政復(fù)議聽證活動(dòng)中來，自由陳述意見、進(jìn)行辯論，有利于緩解行政復(fù)議當(dāng)事人的對(duì)立情緒，有利于行政爭(zhēng)議的徹底解決，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)效果和法律效果的統(tǒng)一。實(shí)踐證明，以不公開的書面方式審理行政復(fù)議案件，會(huì)使行政相對(duì)人在復(fù)議過程中處于被動(dòng)狀態(tài)，無法為維護(hù)自己的權(quán)利進(jìn)行抗辯，也為“官官相護(hù)”提供了可能，不利于及時(shí)查明案情。據(jù)筆者調(diào)查了解，實(shí)踐中，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)舉行聽證后作出決定的行政復(fù)議案件，申請(qǐng)人提訟的比例較小，基本上做到了定紛止?fàn)帯附Y(jié)事了。

(二)作為行政復(fù)議審理方式的必然要求，有效彌補(bǔ)書面審查的缺陷行政復(fù)議制度的關(guān)鍵是審查方式?！缎姓?fù)議法》確定以書面審查為主的審理方式，主要考慮了效率的因素。但書面審查有一定的缺陷和不足，主要體現(xiàn)為因書面材料和證據(jù)的不充分、不完善而可能使復(fù)議機(jī)關(guān)作出有瑕疵或錯(cuò)誤的決定。例如，案件中某些關(guān)鍵事實(shí)和證據(jù)尚存在疑點(diǎn)，而書面材料無法體現(xiàn);執(zhí)法人員制作的處罰文書及復(fù)議答復(fù)書中，對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信、定性處罰依據(jù)等說理性不強(qiáng);個(gè)別執(zhí)法人員以不合法手段取得證據(jù)，而復(fù)議審理人員無法發(fā)現(xiàn)，等等。另外，在書面方式審理中，由于各方提供的證據(jù)材料沒有經(jīng)過一個(gè)辯論和質(zhì)證的過程，證據(jù)的采信與否主要依靠復(fù)議辦案人員的主觀判斷，由此認(rèn)定的事實(shí)很可能與實(shí)際情況存在較大偏差。而通過聽證方式審理稅務(wù)行政復(fù)議案件，當(dāng)事人就有關(guān)的事實(shí)、法律問題、依據(jù)等進(jìn)行辯論和質(zhì)證，對(duì)各種證據(jù)材料的真實(shí)性、相關(guān)性和合法性進(jìn)行論證和辯駁，有利于行政復(fù)議機(jī)關(guān)全面了解案件真實(shí)情況，從而作出合法、公正、合理的行政復(fù)議決定。

(三)有利于接受外界監(jiān)督，保證行政復(fù)議權(quán)的公正行使由于行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人同屬行政機(jī)關(guān)，申請(qǐng)人往往希望通過一種更公開、透明的程序?qū)π姓?fù)議權(quán)進(jìn)行控制和監(jiān)督。聽證活動(dòng)除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私外，都需公開進(jìn)行，這樣就使稅務(wù)行政復(fù)議權(quán)處于公眾的監(jiān)督之下，濫用復(fù)議權(quán)的行為就會(huì)大大減少，一定程度上增強(qiáng)了行政復(fù)議活動(dòng)的透明度和公正性，提高了行政復(fù)議的辦案質(zhì)量和公信力。此外，在法院對(duì)行政復(fù)議案件進(jìn)行審理的過程中，通過聽證環(huán)節(jié)的質(zhì)證程序后確認(rèn)的證據(jù)材料更容易被法官采信和采納。

二、當(dāng)前稅務(wù)行政復(fù)議聽證制度存在的不足

隨著法制進(jìn)程的推進(jìn)和行政管理相對(duì)人法律意識(shí)的增強(qiáng)，行政復(fù)議案件的數(shù)量必將激增。目前，我國(guó)尚未制定統(tǒng)一的聽證法規(guī)，關(guān)于行政復(fù)議聽證的規(guī)定散見于部分單一的法律、法規(guī)和地方法規(guī)、規(guī)章中?！兑?guī)則》關(guān)于復(fù)議聽證的內(nèi)容僅有5條，而且均為概要性的規(guī)定，許多重要的問題如舉辦復(fù)議聽證會(huì)的流程、聽證主持人的資格、各參與人的權(quán)利義務(wù)特別是當(dāng)事人的舉證責(zé)任、證人是否能參與全程聽證、聽證審理回避等內(nèi)容并沒有給出有利于操作的具體規(guī)定，稅務(wù)復(fù)議機(jī)關(guān)在聽證環(huán)節(jié)仍然處于無所適從的狀態(tài)。實(shí)踐中，稅務(wù)復(fù)議機(jī)關(guān)只能參照稅務(wù)行政處罰聽證制度來具體實(shí)施復(fù)議聽證。然而，稅務(wù)行政復(fù)議聽證和稅務(wù)行政處罰聽證是兩種不同的聽證制度，有很大的區(qū)別。第一是適用條件不同?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》第33條、《規(guī)則》第65條均規(guī)定:“對(duì)重大、復(fù)雜的案件，申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以采取聽證的方式審理?！倍缎姓幜P法》第42條、《稅務(wù)行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》)第4條均規(guī)定:“當(dāng)事人要求聽證的，行政(稅務(wù))機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證?！笨梢?，稅務(wù)行政復(fù)議聽證程序的啟動(dòng)，可以由申請(qǐng)人提出，也可以由行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定，即法律賦予了稅務(wù)機(jī)關(guān)一定的主動(dòng)權(quán)和選擇權(quán)，如果案情并不重大、復(fù)雜但申請(qǐng)人提出復(fù)議聽證請(qǐng)求的，復(fù)議機(jī)關(guān)可以根據(jù)情況決定不舉行聽證。而稅務(wù)行政處罰聽證程序的啟動(dòng)，則是只要符合法定條件的申請(qǐng)人提出聽證要求的，稅務(wù)機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)接受并組織聽證，稅務(wù)機(jī)關(guān)處于相對(duì)被動(dòng)接受的地位，屬于法定的履行義務(wù)。第二是實(shí)施環(huán)節(jié)不同。稅務(wù)行政處罰聽證是在稅務(wù)機(jī)關(guān)作出具體行政處罰決定之前，針對(duì)當(dāng)事人的請(qǐng)求而舉行的，屬于稅務(wù)機(jī)關(guān)行政行為事前聽證。而稅務(wù)行政復(fù)議聽證是在稅務(wù)機(jī)關(guān)的具體行政行為和處罰決定已經(jīng)實(shí)施，但稅務(wù)行政管理相對(duì)人對(duì)該行為和決定不服而依法提起復(fù)議，是行政救濟(jì)渠道中的聽證，具有上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)已作出的具體行政行為的合法性與合理性進(jìn)行審理、監(jiān)督的特性。第三是舉辦聽證的機(jī)關(guān)不同。稅務(wù)行政復(fù)議聽證由受理復(fù)議申請(qǐng)的稅務(wù)機(jī)關(guān)舉行，而稅務(wù)行政處罰聽證則由擬作出行政處罰的機(jī)關(guān)或其主管稅務(wù)機(jī)關(guān)如各級(jí)稽查局或稽查局的主管稅務(wù)機(jī)關(guān)舉行。第四是程序的嚴(yán)謹(jǐn)性不同。目前，《規(guī)則》沒有規(guī)定復(fù)議聽證的事前告知程序，實(shí)踐中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)一般在申請(qǐng)人提出復(fù)議申請(qǐng)時(shí)告知其有要求聽證的權(quán)利。筆者在國(guó)家稅務(wù)總局制定的、供各地參考使用的32類稅務(wù)行政復(fù)議文書中，未找到有關(guān)此項(xiàng)內(nèi)容的告知文書，實(shí)踐中，各地的操作也不盡相同。而《行政處罰法》《實(shí)施辦法》均規(guī)定了較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男姓幜P事前告知事項(xiàng)和程序。綜上所述，鑒于稅務(wù)行政復(fù)議聽證和處罰聽證存在種種不同，本著行政復(fù)議“高效便民、方式靈活”以及“定紛止?fàn)?、案結(jié)事了”的立法精神，筆者認(rèn)為，在目前復(fù)議聽證具體程序“無法可依”的情況下，可以參照稅務(wù)處罰聽證程序中的部分規(guī)定，但不宜照搬照套，而應(yīng)在尊重當(dāng)事人法定權(quán)利的前提下，注重達(dá)到聽證的目的、發(fā)揮聽證的作用。當(dāng)然，復(fù)議機(jī)關(guān)在人員力量充足、時(shí)間充裕、財(cái)力物力具備的情況下，也可以盡量參照處罰聽證的程序來操作，使申請(qǐng)人充分體會(huì)到復(fù)議機(jī)關(guān)的嚴(yán)謹(jǐn)性和對(duì)聽證工作的重視。

三、完善稅務(wù)行政復(fù)議聽證制度的設(shè)想

(一)加快立法完善隨著法制進(jìn)程的推進(jìn)，行政復(fù)議聽證制度作為行政復(fù)議工作中的一項(xiàng)重要制度，日益發(fā)揮著越來越重要的作用。因此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快出臺(tái)統(tǒng)一、規(guī)范的復(fù)議聽證制度，便于各級(jí)復(fù)議機(jī)構(gòu)的執(zhí)行和操作，充分保障復(fù)議申請(qǐng)人的法定權(quán)利。同時(shí)，國(guó)家稅務(wù)總局應(yīng)盡快制定《稅務(wù)行政復(fù)議聽證程序?qū)嵤┺k法》或《稅務(wù)行政復(fù)議聽證程序規(guī)程》。

(二)綜合考量復(fù)議聽證的適用范圍行政復(fù)議聽證范圍界定標(biāo)準(zhǔn)的確定，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持利益重大或案情疑難復(fù)雜的原則，兼顧申請(qǐng)人的請(qǐng)求，重點(diǎn)考慮當(dāng)事人對(duì)案件事實(shí)和適用依據(jù)方面的爭(zhēng)議程度，案情疑難、復(fù)雜程度，案件的社會(huì)影響程度以及申請(qǐng)人的申請(qǐng)等。這些因素既可以單獨(dú)考慮，也可以綜合衡量。立法中還應(yīng)當(dāng)明確行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)案情是否疑難復(fù)雜或是否涉及重大利益等享有裁量權(quán)。

(三)進(jìn)一步提升復(fù)議聽證的法律效力鑒于復(fù)議聽證的必要性和重要性，為進(jìn)一步提升復(fù)議聽證的法律效力，立法中可增設(shè)如下規(guī)定，即除法律有特別規(guī)定外，未經(jīng)聽證，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的決定;申請(qǐng)人無故放棄行政復(fù)議聽證的，不得再要求舉行行政復(fù)議聽證;被申請(qǐng)人無正當(dāng)理由拒不參加行政復(fù)議聽證的，依法承擔(dān)相應(yīng)的后果，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可以依法向有關(guān)機(jī)關(guān)提出處理建議。

篇5

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英國(guó)學(xué)者帕金曾經(jīng)說過：“大學(xué)對(duì)一切都進(jìn)行研究，就是不研究它們自己?！盵i]此話雖然有些偏頗，但高校體制改革的現(xiàn)實(shí)卻逼迫我們必須對(duì)新形勢(shì)下高校的角色和地位進(jìn)行審視和研究。

1999年9月24日，北京大學(xué)無線電電子學(xué)系學(xué)生劉燕文向北京海淀區(qū)法院提起行政訴訟，將北京大學(xué)推上了被告席。劉燕文稱，1996年初，劉燕文的博士論文通過答辯和系學(xué)位評(píng)定委員會(huì)審查后，報(bào)請(qǐng)學(xué)校學(xué)位評(píng)定委員會(huì)審查。北大第四屆學(xué)位評(píng)定委員會(huì)共有委員21人，1996年1月24日對(duì)劉燕文博士論文表決時(shí)實(shí)到會(huì)人數(shù)16人，表決結(jié)果是7票反對(duì)，6票贊成，3票棄權(quán)。根據(jù)審查結(jié)果，北京大學(xué)學(xué)位委員會(huì)做出不批準(zhǔn)授予劉燕文博士學(xué)位，只授予博士結(jié)業(yè)證書的決定。3年多來，劉燕文一直多方反映，未果。海淀區(qū)法院經(jīng)審查，做出一審判決，北大敗訴。法院認(rèn)為根據(jù)《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》的規(guī)定，北大不授予學(xué)位的決定違反了授予博士學(xué)位的決定須經(jīng)學(xué)位委員會(huì)成員半數(shù)通過的程序。同時(shí)，北大學(xué)位委員會(huì)在做出不予授予學(xué)位前，沒有告知?jiǎng)⒀辔模⒙犎∷年愂龊娃q解；做出決定后也未將決定向劉燕文實(shí)際送達(dá)。法院據(jù)以上程序瑕疵撤銷北大不授予學(xué)位的決定。[ii]

北大被自己的學(xué)生告上法庭，成為行政訴訟的被告，讓許多人覺得疑惑。行政訴訟法不是“民告官”的法嗎？高校能成為行政訴訟的被告嗎？這些疑問正反映了我國(guó)高校體制改革中存在的深層次矛盾。自90年代黨和國(guó)家確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展戰(zhàn)略以后，社會(huì)生活的各個(gè)方面發(fā)生了翻天覆地的巨大變革。伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變的深入進(jìn)行，教育體制尤其是高等教育體制改革也進(jìn)入了關(guān)鍵的攻堅(jiān)階段。社會(huì)各界包括法學(xué)界都對(duì)此寄予了高度關(guān)注。然而，大量的探討都集中在高校后勤管理社會(huì)化、擴(kuò)招及學(xué)費(fèi)的提高等熱點(diǎn)問題上。相形之下，對(duì)高校的角色定位、職能性質(zhì)、法律責(zé)任的承擔(dān)等問題卻很少有人論及。而這些問題卻正是近幾年來劉燕文這類案件在各地頻繁發(fā)生的根本原因。這種狀況從近期講已經(jīng)損害了高等教育各方的權(quán)利和利益，影響了高等教育資源的有效配置；從遠(yuǎn)期講，則有可能影響我國(guó)高等教育事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

我國(guó)高校體制改革存在問題主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面：

一、 高校性質(zhì)云遮霧罩

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府的作用彌漫于社會(huì)生活的各個(gè)方面。學(xué)界往往將這樣的政府稱為“全能政府”。在全能政府體制中，各種社會(huì)組織都圍繞政府權(quán)力展開活動(dòng)。與此相應(yīng)，劃分社會(huì)組織的方法也比較簡(jiǎn)單。其中，政府機(jī)關(guān)是指行使國(guó)家權(quán)力，以公眾利益和福祉為宗旨的單位組織。企業(yè)單位是以營(yíng)利為直接目的，以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為主要活動(dòng)方式的社會(huì)組織形式?；鶎幼灾谓M織是以自治管理為基礎(chǔ)的社會(huì)單位。這樣的劃分簡(jiǎn)單明了，與當(dāng)時(shí)相對(duì)單一的社會(huì)關(guān)系十分適應(yīng)。

進(jìn)入八十年代以后，隨著體制改革的不斷深入，政府機(jī)關(guān)不再大包大攬、無所不管、無處不在?！罢蟛环帧?、“政事不分”的局面也有很大改觀。企事業(yè)單位的自主性、獨(dú)立性日漸增強(qiáng)。這一變化是十分可喜的。但是天下從沒有免費(fèi)的午餐，制度變革總是要付出代價(jià)的。高校體制改革的代價(jià)便集中體現(xiàn)于高校舊身份與新角色的沖突與不協(xié)調(diào)。在法律上，這種沖突極端表現(xiàn)為與高校發(fā)生糾紛的人們那種極其尷尬的處境。他們無法確定：高校侵犯自己權(quán)益時(shí)是以行政主體的身份行使的行政職權(quán)；還是以民事主體的身份行使的民事權(quán)利？在將糾紛訴諸法院后，高校是作為特殊的行政主體，受行政法律關(guān)系的調(diào)整呢？還是作為民事主體，受民事法律關(guān)系調(diào)整？

無庸置疑，事業(yè)單位的法律性質(zhì)和地位的模糊不清是造成這種狀況的主要原因。因此，重新界定高校在新體制下的作用與法律地位便成為一項(xiàng)刻不容緩的工作。下面，我們便從各類高校的共性與差異兩方面論述新形勢(shì)下高校應(yīng)當(dāng)具備的法律地位。

（一）從共性來看，高校最重要的職能在于為國(guó)家和社會(huì)保存、傳播文化科學(xué)知識(shí)，培養(yǎng)高級(jí)人才。而這種職能的實(shí)現(xiàn)往往意味著在經(jīng)濟(jì)上的巨大投入與極微小的回報(bào)（甚至完全沒有回報(bào)）。很明顯，這種職能是以追求個(gè)人利益最大化為出發(fā)點(diǎn)的市場(chǎng)機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)的。同時(shí)，我們也應(yīng)認(rèn)識(shí)到這些職能不能完全交予政府來執(zhí)行。這是因?yàn)?，高等教育職能的?shí)現(xiàn)需要?jiǎng)佑么罅可鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)資源。如果完全由政府提供這種職能服務(wù)，必將導(dǎo)致政府負(fù)擔(dān)過重。而且由于政府組織和職能有科層化、強(qiáng)制性的特征，也決定了政府過度介入這些事務(wù)將嚴(yán)重影響這類事業(yè)的效率與公平。正是高教職能的特殊性決定了高校性質(zhì)的獨(dú)特性。

為了全面反映高校這類組織的特征，社會(huì)科學(xué)界發(fā)展出了一種用于確定高校這類組織地位和性質(zhì)的理論。這就是“第三部門”（the third sector）理論。[iii] “第三部門”是由美國(guó)學(xué)者Levvit最先使用的，用于涵蓋處于政府與私營(yíng)企業(yè)之間的那塊制度空間的一個(gè)概念。今天，這一概念已被國(guó)際學(xué)術(shù)界普遍接受。由于政權(quán)性質(zhì)、法律制度、分權(quán)程度、發(fā)展程度、社會(huì)異質(zhì)性程度、宗教傳統(tǒng)等方面的差異，各國(guó)第三部門的內(nèi)涵和外延千差萬別。有些國(guó)家強(qiáng)調(diào)第三部門的免稅特征，有些則強(qiáng)調(diào)非營(yíng)利、慈善的特征。但各國(guó)學(xué)者都用該理論打破了社會(huì)組織的傳統(tǒng)劃分方法，并力圖用這一理論反映日益復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系。第三部門在某些領(lǐng)域具有市場(chǎng)組織和政府組織不具備的特性。這些特性集中表現(xiàn)為非營(yíng)利性、自主性、專業(yè)性、低成本。非營(yíng)利性是第三部門組織追求目的公益性決定的。自主性是指相對(duì)于政府的獨(dú)立性。第三部門名稱的來源就是人們相信它們不受政府支配，能夠獨(dú)立地籌措自己的獎(jiǎng)金，獨(dú)立地確定自己的方向，獨(dú)立地實(shí)施自己的計(jì)劃，獨(dú)立地完成自己的使命。第三部門作為整體具有多樣性，但具體到每個(gè)非營(yíng)利組織，它們卻是十分專業(yè)化的。它們?cè)诔闪⒅跄繕?biāo)是定得十分明確的，如醫(yī)院是救死扶傷的組織；福利院是照顧無家可歸的兒童的組織；學(xué)校是提供受教育機(jī)會(huì)的組織等。第三部門不同于政府組織的特征還在于它的低成本，因?yàn)榈谌块T運(yùn)作可以依靠志愿人員為其提供免費(fèi)服務(wù)，還能夠得到私人捐款的贊助。此外，第三部門內(nèi)也沒有科層式的行政體系。

為了凸現(xiàn)第三部門的這些特質(zhì)，西方國(guó)家在法律上對(duì)第三部門的地位大都作了特殊規(guī)定，如“非營(yíng)利組織”（non-profit sector）、“慈善組織”（charitable sector）、“志愿者組織”（voluntary sector）、“免稅組織”（tax-exempt sector）、“非政府組織”（non-governmental sector）等。其中作為大陸法系國(guó)家的法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)就很值得我們借鑒。在法國(guó)，承擔(dān)公共服務(wù)事業(yè)管理，為全社會(huì)提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)除了國(guó)家機(jī)關(guān)、地方領(lǐng)土單位以外，還有公務(wù)法人。[iv]公務(wù)法人具備幾個(gè)方面的特征：第一，它具有法人資格。它是一個(gè)法律主體。有自己全部、獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，實(shí)行獨(dú)立核算。第二，它是一個(gè)公法人。它從事國(guó)家規(guī)定的某項(xiàng)公共利益活動(dòng)，并接受國(guó)家的監(jiān)督和控制。它也因此享有某些特權(quán)，如公用征收權(quán)、其財(cái)產(chǎn)不能被扣押、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)等。第三，它具有相對(duì)的獨(dú)立性，享有一定的自主權(quán)。[v]

顯然，高校就是第三部門和公務(wù)法人的典型代表。它不以營(yíng)利為主要的運(yùn)營(yíng)目的，而且提供一定的公共服務(wù)，從事的是政府和企業(yè)“不愿做，做不好，或不常做”的事。同時(shí)它又具備一定的行政職能，這些行政職能雖不如行政機(jī)關(guān)的職權(quán)廣泛、性質(zhì)明確，但卻已足夠構(gòu)成其獨(dú)特的法律地位。

（二） 從差異來看。在我國(guó)高校系統(tǒng)內(nèi)部，眾多的高校雖有不同于政府與企業(yè)的共性，但也存在很多不同之處。一些高校主要依靠政府的扶持，承擔(dān)為國(guó)家培養(yǎng)人才的重任。另一些高校則通過提供教育服務(wù)等方式，運(yùn)用市場(chǎng)的規(guī)律來獲得生存的機(jī)會(huì)。這樣的差異會(huì)直接導(dǎo)致高校的組織形式、法律地位、法律性質(zhì)的分化。對(duì)于不同類的高校，法學(xué)理論和立法實(shí)踐對(duì)其應(yīng)進(jìn)行有差別的調(diào)整。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來看，許多國(guó)家都對(duì)高校做了性質(zhì)區(qū)分，并據(jù)此對(duì)不同高校給予不同待遇。如英美等國(guó)對(duì)公益大學(xué)與營(yíng)利大學(xué)財(cái)政支持的力度差異便是一個(gè)例證。實(shí)踐證明，這種做法是有利于教育資源的合理配置的。

基于以上認(rèn)識(shí)，筆者不揣淺陋認(rèn)為當(dāng)前可對(duì)我國(guó)高校的法律地位作以下規(guī)定：

首先，應(yīng)明確高校公務(wù)法人的地位。我國(guó)的大部分高校都是以公共利益為運(yùn)行宗旨，擁有一定行政職權(quán)（如授予學(xué)位、頒發(fā)學(xué)歷證明、內(nèi)部處罰權(quán)等）的組織。它的許多決定是強(qiáng)制性的，有確定力和執(zhí)行力的。如高校有權(quán)決定是否頒發(fā)學(xué)位證、畢業(yè)證；有權(quán)在招生時(shí)決定錄取這名學(xué)生而不錄取那名學(xué)生；有權(quán)要求入學(xué)轉(zhuǎn)系或畢業(yè)分配必須交納一定的費(fèi)用。為了保證高校的功能和職權(quán)得到很好的實(shí)現(xiàn)和執(zhí)行，我們應(yīng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，盡快確立高校的公法地位。（當(dāng)然，是否稱為公務(wù)法人還有待學(xué)術(shù)界進(jìn)一步探討。）只有這樣，教育行政管理部門在對(duì)這類高校進(jìn)行行政授權(quán)時(shí)才有法律的依據(jù)；利于這類高校明正言順得行使行政管理職權(quán)；同時(shí)也利于受到高校行政職權(quán)侵害的人尋求法律救濟(jì)。

其次，應(yīng)根據(jù)高校追求經(jīng)濟(jì)利益的活動(dòng)在其所有行為模式中的地位和作用將高校劃分為營(yíng)利性高校與非營(yíng)利性高校。過去我國(guó)依據(jù)舉辦者的不同，將高校分為國(guó)家高校，地方高校和民辦高校?，F(xiàn)在看來，這樣的劃分造成了三類高校發(fā)展的不均衡和有限的高教資源浪費(fèi)。國(guó)家高校的招生數(shù)量逐年在擴(kuò)大，而地方高校和民辦高校的招生額相對(duì)卻在逐年萎縮。國(guó)家高校的師資因擴(kuò)招而出現(xiàn)短缺，地方高校和民辦高校的資源卻無法被充分利用。一些地方高校和民辦高校設(shè)立了許多極具特色的專業(yè)和學(xué)科，卻由于沒有國(guó)家財(cái)政撥款的扶持而面臨不能將其獨(dú)特之處延續(xù)下去的窘境。

因此，我們應(yīng)放棄以往依舉辦者來劃分高校性質(zhì)的方法。而代之以一種全局的觀念，在全國(guó)范圍內(nèi)合理的配置教育資源。當(dāng)前，衛(wèi)生行政部門已經(jīng)對(duì)醫(yī)院進(jìn)行了營(yíng)利性與非營(yíng)利性的劃分。這樣的劃分將影響國(guó)家對(duì)不同性質(zhì)醫(yī)院的財(cái)政扶持的力度和監(jiān)管的方式。營(yíng)利性的醫(yī)院由于以營(yíng)利為主要目的，政府對(duì)它的財(cái)政扶持將減少。從法律性質(zhì)而言，營(yíng)利醫(yī)院多以平等的民事主體身份進(jìn)行服務(wù)和盈利活動(dòng)，其行為受民法調(diào)整。而非營(yíng)利性醫(yī)院則以為大眾提供優(yōu)質(zhì)、低廉的醫(yī)療服務(wù)為目的，并承擔(dān)所在社區(qū)的基本醫(yī)療和免疫服務(wù)。今后，政府會(huì)集中力量對(duì)非營(yíng)利醫(yī)院進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼以保證其服務(wù)質(zhì)量。非營(yíng)利醫(yī)院的行政性特征十分明顯。它們?cè)谏鐣?huì)醫(yī)療保障、強(qiáng)制免疫、公費(fèi)醫(yī)療等方面作為行政主體出現(xiàn)，其行政職權(quán)由主管行政機(jī)關(guān)和有權(quán)機(jī)關(guān)授予并進(jìn)行監(jiān)督，它們的行政行為受行政法律規(guī)范的調(diào)整。

由于高校和醫(yī)院在現(xiàn)階段的體制改革中面臨的問題是相似的。今后國(guó)家可將高校分為營(yíng)利性高校和非營(yíng)利性高校。營(yíng)利高校以獲取利潤(rùn)為主要目的，并可根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求自主調(diào)整學(xué)科設(shè)置，以期能從市場(chǎng)中獲得更多的回報(bào)。由于能通過盈利和社會(huì)效益促進(jìn)自身的發(fā)展，這類高校的存在也能吸引各種利益群體投資教育。這可以緩解當(dāng)前高校投資渠道單一、經(jīng)費(fèi)拮據(jù)的窘境。國(guó)家將在加強(qiáng)監(jiān)控力度的同時(shí)減少對(duì)營(yíng)利高校的扶持力度。非營(yíng)利性高校（不管其以往是國(guó)家高校、地方院校）將是國(guó)家財(cái)政的主要扶持對(duì)象。對(duì)一些民辦高校，若其開辦的學(xué)科是國(guó)家高校中所缺乏的，或?qū)?guó)家發(fā)展有利的，國(guó)家也可對(duì)其進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助，而不應(yīng)過多考慮其民辦性質(zhì)。劃分營(yíng)利性與非營(yíng)利性高校除能夠在一定程度上更合理地配置財(cái)政資源以外，還能對(duì)高校的師資和受教育者流向進(jìn)行合理引導(dǎo)，加強(qiáng)高校之間教師和學(xué)生自由流動(dòng)，充分利用各方資源優(yōu)勢(shì)。更重要的是國(guó)家在進(jìn)行教育行政職權(quán)委托和授權(quán)時(shí)，應(yīng)將權(quán)力更多地授予非營(yíng)利性高校。只有這樣，才能保證高等教育功能和價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)。

通過以上對(duì)高校性質(zhì)的界定，今后高校的各類活動(dòng)都能被原則性的分類并找到相應(yīng)的法律規(guī)范予以調(diào)整。政府與各類高校之間的關(guān)系也將會(huì)更加明晰。然而，高校性質(zhì)的確定只能從原則的高度解決高校體制改革的相關(guān)問題。對(duì)一些更具體的矛盾還需要做進(jìn)一步的分析。

二、 高校行政職權(quán)“無法可制”

從劉燕文案，我們看到高校在進(jìn)行管理時(shí)作出的決定對(duì)學(xué)生影響是巨大的。不頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證，或被開除學(xué)籍、勒令退學(xué)，對(duì)學(xué)生的名譽(yù)及將來的就業(yè)和發(fā)展將產(chǎn)生極大的影響。高校的這些行為，對(duì)與它處于不平等地位的學(xué)生而言，是具有確定力、約束力和執(zhí)行力的，因而是典型的行政行為。但是，由于高校的公法地位尚不明確（如第一部分所述），高校行使行政職權(quán)實(shí)際上很少受到行政法治原則的約束。這一狀況令人堪憂。其具體表現(xiàn)是：

從宏觀角度看，1995年7月以來，我國(guó)高等教育宏觀管理體制實(shí)行的是“兩級(jí)管理，以省級(jí)統(tǒng)籌為主”的體制。在這種體制下，中央與省級(jí)教育管理部門都針對(duì)高校管理工作進(jìn)行了大量立法。然而，由于缺少一種有效的立法協(xié)調(diào)機(jī)制，高校教育的法律法規(guī)相互沖突的情況屢見不鮮。這也是造成目前高校管理政出多門，無所適從的尷尬局面的一個(gè)重要原因。加之高校往往對(duì)自身法律地位認(rèn)識(shí)不足，在訂立有關(guān)校級(jí)規(guī)章制度時(shí)，經(jīng)常存在“違法制規(guī)”的現(xiàn)象。其直接結(jié)果便是實(shí)踐中存在著大量違反法律的校規(guī)校紀(jì)。嚴(yán)格地說，這種狀況與“無法可依”的狀態(tài)已相去不遠(yuǎn)。

從微觀層面看，在高教管理活動(dòng)中，高校擁有諸如內(nèi)部處分權(quán)，收費(fèi)權(quán)，招生權(quán)等行政職權(quán)。在行政法中，對(duì)一些可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成嚴(yán)重影響的行政權(quán)的行使，往往課以嚴(yán)格的程序要求。如工商機(jī)關(guān)在對(duì)違法經(jīng)營(yíng)企業(yè)做出處罰決定之前，必須對(duì)該企業(yè)違法經(jīng)營(yíng)的狀況進(jìn)行調(diào)查。此后，工商機(jī)關(guān)還應(yīng)通知企業(yè)將受到什么處罰，并給予其辯解和陳述的機(jī)會(huì)。最后，處罰決定書還應(yīng)直接送達(dá)被處罰人。之所以如此重視程序，一方面是為了促使行使權(quán)力一方謹(jǐn)慎地做出行政行為，另一方面也為相對(duì)人在受到侵害前主動(dòng)抵制權(quán)力濫用提供制度保障。但由于上文所述原因，高校的行政職權(quán)卻長(zhǎng)期疏于程序制約。北京大學(xué)學(xué)位評(píng)定委員會(huì)在對(duì)劉燕文的博士論文進(jìn)行審查時(shí)，采用了實(shí)質(zhì)審查，即對(duì)劉燕文論文的內(nèi)容進(jìn)行了審查。但根據(jù)有關(guān)法規(guī)規(guī)定，學(xué)位評(píng)定委員會(huì)只能對(duì)已通過答辯的論文進(jìn)行程序性審查。而且北大在做出不授予劉燕文博士學(xué)位的決定后，既沒有告知?jiǎng)⒀辔?，也沒有聽取他的陳述和辯解；在做出決定之后，也未將決定向劉燕文實(shí)際送達(dá)。實(shí)際上這是對(duì)劉燕文辯解權(quán)和知情權(quán)的剝奪。正是這些程序上的重大瑕疵使北大不授予劉燕文博士學(xué)位的決定成為無效行為。在劉燕文一案中北大學(xué)位委員會(huì)所依據(jù)的《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》本身也存在重大缺陷。該條例并未明確在評(píng)定學(xué)位論文時(shí)，是否允許投棄權(quán)票，棄權(quán)票是作為反對(duì)票還是同意票看待等問題。這種程序規(guī)定的缺失從某種程度上默認(rèn)和縱容了高等教育管理活動(dòng)中權(quán)力的濫用。這顯然背離了依法行政的原則。

針對(duì)這些問題，我們認(rèn)為迫切需要從以下幾個(gè)方面對(duì)高校在行使職權(quán)時(shí)無法可制的狀況加以改變。

第一，高校擁有的行政職權(quán)應(yīng)有明確的授權(quán)。中央與地方應(yīng)建立良性協(xié)調(diào)機(jī)制，使各級(jí)、各種行政法規(guī)作到層次分明，和諧一致。教育行政部門對(duì)各高校自己制定的校規(guī)校紀(jì)進(jìn)行定期必要的監(jiān)管，使其不至于違反法律。只有這樣才能真正為依法行政，依法治校，奠定良好法律基礎(chǔ)。

第二，嚴(yán)格規(guī)范高校行使行政職權(quán)時(shí)的程序，尤其是對(duì)一些嚴(yán)重影響相對(duì)人權(quán)益的行為應(yīng)制定相應(yīng)程序規(guī)范。如事前的通知，給予辯解和陳述的機(jī)會(huì)，并送達(dá)正式的決定書。特別是做出開除、勒令退學(xué)、不頒發(fā)畢業(yè)證、不授予學(xué)位這類嚴(yán)重影響相對(duì)人權(quán)益的行為應(yīng)建立聽證制度。只有這樣，才不會(huì)使教育行政管理成為行政程序的一片盲區(qū)。

教育行政職權(quán)的獲取和行使做到有法可依只是實(shí)現(xiàn)行政法治最基本的要求。法治行政還要求相對(duì)人在受到高校違法行政侵害時(shí)能得到法律切實(shí)有效的救助。這就需要建立一套完備的教育行政救濟(jì)制度。

篇6

一、基本評(píng)價(jià)

在評(píng)議中，代表們普遍認(rèn)為，縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局作為負(fù)責(zé)全縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督的行政執(zhí)法部門，能緊緊圍繞縣委縣府和上級(jí)技監(jiān)部門的工作主題，積極發(fā)揮自身職能，在打假治劣、質(zhì)量監(jiān)管、計(jì)量和標(biāo)準(zhǔn)化管理、特種設(shè)備的安全監(jiān)察等方面做了一系列卓有成效的工作，特別是在三級(jí)名牌產(chǎn)品和免檢產(chǎn)品的創(chuàng)建上更是功不可沒，為打擊不法分子、提升我縣產(chǎn)品質(zhì)量和對(duì)外知名度、保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全等方面做出了較大的貢獻(xiàn)。大家認(rèn)為縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局近年來通過抓自身隊(duì)伍建設(shè)和機(jī)關(guān)效能建設(shè)，在依法行政、文明執(zhí)法、工作作風(fēng)和工作效率等方面較之以往有所改進(jìn)，對(duì)外形象比以往大有改觀。

二、不足之處

在肯定成績(jī)的同時(shí)，代表們對(duì)縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局行政執(zhí)法工作也提出了不少問題和不足，綜合起來，集中體現(xiàn)為以下四點(diǎn)：

1.存在一定的以罰代法現(xiàn)象。對(duì)違法違規(guī)單位依法進(jìn)行罰款是法律賦予質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的權(quán)利，同時(shí)也是維護(hù)社會(huì)正常生產(chǎn)生活秩序的必要舉措。但有代表提出,在具體執(zhí)法過程中，個(gè)別存在著明顯的以罰代法現(xiàn)象。如03年，該局認(rèn)為某單位的一只鍋爐需要停產(chǎn)檢修，當(dāng)時(shí)企業(yè)沒有執(zhí)行通知，仍舊繼續(xù)予以生產(chǎn)，于是執(zhí)法人員對(duì)該單位的鍋爐進(jìn)行查封。事情到此，應(yīng)該說質(zhì)監(jiān)局是嚴(yán)格依法辦事，但事后發(fā)生的情況使企業(yè)經(jīng)營(yíng)者感到愕然。在企業(yè)繳了一定數(shù)額的罰款后，該局有關(guān)人員在沒有做任何檢測(cè)的情況下，就授意企業(yè)自行把封條給揭了。本來明明是企業(yè)有錯(cuò)在先，進(jìn)行處罰，合法合理，企業(yè)也認(rèn)罰，但其后如此一來，不但對(duì)企業(yè)今后的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)起不到應(yīng)有的警示作用，反而誤導(dǎo)企業(yè)以后碰到類同事件，只要交錢認(rèn)罰就可以了。

2.執(zhí)法手段有待探索。經(jīng)過機(jī)構(gòu)調(diào)整以后，縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法的門類較之以往有了很大的擴(kuò)大，這無疑對(duì)統(tǒng)一進(jìn)行質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理是有好處的。但在實(shí)際執(zhí)法中，由于企業(yè)內(nèi)一些設(shè)備、儀器涉及到質(zhì)量技術(shù)管理范疇，小到色素樣本、磅秤，大到鍋爐、起重機(jī)械等特種設(shè)備，縣技監(jiān)局都有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督管理，而這些監(jiān)督管理權(quán)又分別屬于不同科室，有企業(yè)反映今天是這一撥人來檢測(cè)，明天又是另一撥人來搞標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量，一班出，一班進(jìn)，搞得企業(yè)主疲于應(yīng)付，對(duì)企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)帶來了較大影響。

3.服務(wù)收費(fèi)不盡合理。在評(píng)議中，對(duì)技監(jiān)局的收費(fèi)問題代表們反映較多。對(duì)于這一問題的意見，焦點(diǎn)集中在兩方面；一是認(rèn)為收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)過高。凡是經(jīng)技監(jiān)局之手的收費(fèi)項(xiàng)目，動(dòng)輒幾百上千，甚至上萬。如對(duì)磅秤的校磅收費(fèi)，不管新舊，無論標(biāo)準(zhǔn)與否，一校磅就要收費(fèi)300元，檢測(cè)費(fèi)甚至超過了新買磅稱的價(jià)格；對(duì)于名牌產(chǎn)品創(chuàng)牌的收費(fèi)則更高，創(chuàng)省名牌要收費(fèi)3萬元，國(guó)家級(jí)名牌要收費(fèi)5萬元，不管有否創(chuàng)出，先與企業(yè)簽定合同，確保收費(fèi)到位，同樣各級(jí)名牌復(fù)評(píng)也要收取數(shù)額不等的服務(wù)費(fèi)，對(duì)企業(yè)特別是中小企業(yè)造成了不少的壓力。同時(shí)，技監(jiān)局還在很多企業(yè)收取數(shù)量不菲的所謂“技術(shù)指導(dǎo)咨詢費(fèi)”，企業(yè)繳了錢，但很少得到相應(yīng)的服務(wù)。二是認(rèn)為收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)彈性過大。有的企業(yè)經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為，既然是按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)就要有一定的嚴(yán)肅性。但在實(shí)際收費(fèi)中，縣技監(jiān)局往往是起初開價(jià)很高，卻又留有相當(dāng)大的討價(jià)還價(jià)余地，收費(fèi)隨意度很大，出現(xiàn)生人、熟人不一樣，大企業(yè)與小企業(yè)不一樣，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)缺乏公正性、公開性和透明度，這樣一來，在一定程度上影響了執(zhí)法部門的權(quán)威和公正形象，同時(shí)給企業(yè)也帶來了不同反響。

4.服務(wù)措施尚欠跟上。管理與服務(wù)是行政機(jī)關(guān)的兩大必備職能。作為質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督的行政管理部門，做好質(zhì)量技術(shù)相關(guān)的監(jiān)督管理工作是其首要職責(zé)，但服務(wù)企業(yè)、服務(wù)群眾同樣也是其應(yīng)盡的義務(wù)。在調(diào)查評(píng)議中，代表們對(duì)縣質(zhì)監(jiān)局的服務(wù)問題也提出了質(zhì)疑。一是認(rèn)為執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高。質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的檢測(cè)和認(rèn)定是一項(xiàng)技術(shù)含量相當(dāng)高的工作，在實(shí)際執(zhí)法中，個(gè)別行政執(zhí)法人員由于對(duì)一些產(chǎn)品質(zhì)量、國(guó)際行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不夠了解，對(duì)該產(chǎn)品如何把關(guān)、界定心中無底，導(dǎo)致個(gè)別產(chǎn)品明明已經(jīng)符合國(guó)際或歐盟標(biāo)準(zhǔn)，但執(zhí)法人員就是認(rèn)為不合格。二是與企業(yè)溝通較少。代表們普遍反映質(zhì)監(jiān)局是執(zhí)法多，收費(fèi)多，服務(wù)少、主動(dòng)服務(wù)更少，缺乏人性化執(zhí)法，很少有主動(dòng)與企業(yè)進(jìn)行溝通、聯(lián)系的時(shí)候，即使有服務(wù)，很多時(shí)候也只是蜻蜓點(diǎn)水，與企業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求不相適應(yīng)。其實(shí)，在安全生產(chǎn)意識(shí)日益提高的今天，很多企業(yè)對(duì)鍋爐等特種設(shè)備的安全檢測(cè)是相當(dāng)重視的，希望技監(jiān)權(quán)威部門對(duì)其設(shè)備進(jìn)行檢測(cè)，以確保職工生命安全。

三、幾點(diǎn)建議

1.要加大宣傳和培訓(xùn)的力度。近年來，技監(jiān)部門的職能和權(quán)威不斷擴(kuò)大，法律法規(guī)眾多，為此，要加大宣傳力度，使廣大的企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和職工群眾能了解國(guó)家對(duì)技監(jiān)部門賦予的職責(zé)和權(quán)利，以及與之相適應(yīng)的法律法規(guī)，以便更好地自覺遵守法律法規(guī)，配合技監(jiān)部門進(jìn)行執(zhí)法。在加強(qiáng)宣傳的同時(shí)，要加大兩方面培訓(xùn)力度。一是加強(qiáng)對(duì)技監(jiān)部門自身工作人員的培訓(xùn)，提高自身素質(zhì)，以便能更好地文明執(zhí)法，優(yōu)質(zhì)服務(wù)，避免個(gè)別執(zhí)法人員的不文明執(zhí)法而導(dǎo)致對(duì)整個(gè)技監(jiān)局的影響；二是實(shí)實(shí)在在地開展特種崗位的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，盡可能避免交費(fèi)就是培訓(xùn)的錯(cuò)誤理念。

2.要嚴(yán)肅執(zhí)法。隨著人民生活水平的逐步提高，老百姓的產(chǎn)品質(zhì)量意識(shí)是越來越高，作為主管質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，希望技監(jiān)局在今后的執(zhí)法中，嚴(yán)格執(zhí)法，依法行政，該管的應(yīng)該切實(shí)管起來，該強(qiáng)硬的地方還是要強(qiáng)硬，要嚴(yán)厲打擊制假造劣的不法分子和不法企業(yè)，特別是要加強(qiáng)對(duì)縣內(nèi)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的質(zhì)量管理和特種設(shè)備的安全監(jiān)察工作。當(dāng)然，在執(zhí)法過程中，對(duì)于違規(guī)企業(yè)不能光罰不教，要做到教罰結(jié)合，多一點(diǎn)人性化執(zhí)法，為建設(shè)和諧社會(huì)，促進(jìn)我縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)更快更好發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

3.執(zhí)法形式要統(tǒng)籌安排。建議縣質(zhì)監(jiān)局在今后的執(zhí)法管理中，能否統(tǒng)籌安排，對(duì)一些可以聯(lián)合檢查的項(xiàng)目盡可能的統(tǒng)一進(jìn)行執(zhí)法，一方面可以下降本身的執(zhí)法成本，體現(xiàn)執(zhí)法的嚴(yán)肅和權(quán)威性，另一方面也可以為企業(yè)主少增添麻煩，使其能把更多的精力投入到企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)上去，避免由于多頭執(zhí)法導(dǎo)致企業(yè)對(duì)質(zhì)監(jiān)局的誤解和反感情緒。

篇7

行政公益訴訟作為一種新型的訴訟制度，在西方法治國(guó)家發(fā)展已相當(dāng)成熟，但我國(guó)的行政公益訴訟制度與西方國(guó)家相比，在立法和司法方面都明顯滯后。近年來，隨著一些直接關(guān)系國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的案例的出現(xiàn)，公益訴訟尤其是行政公益訴訟已引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注，逐漸成為一個(gè)司法熱點(diǎn)話題。2004年出現(xiàn)的安徽省阜陽市劣質(zhì)奶粉導(dǎo)致大頭娃娃事件，法律博士李剛訴國(guó)務(wù)院論證認(rèn)可監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)全國(guó)牙防組、中華口腔醫(yī)學(xué)會(huì)不具備對(duì)外開展產(chǎn)品檢測(cè)和質(zhì)量認(rèn)證權(quán)力而擅自接受委托開展對(duì)外認(rèn)證的“行政不作為”案，雀巢奶粉產(chǎn)品質(zhì)量事件以及環(huán)境污染問題、資源問題等，不勝枚舉。筆者認(rèn)為，這些案例、事件的出現(xiàn)與行政公權(quán)力的濫用有直接關(guān)系，許多違法、不當(dāng)?shù)男姓袨槭窃诰S護(hù)公共利益的掩護(hù)下，謀取個(gè)人利益、部門利益或地方利益，而導(dǎo)致公共利益受到損害。因我國(guó)《行政訴訟法》尚未建立行政公益訴訟制度，使法律對(duì)一些損害公共利益的行為“鞭長(zhǎng)莫及”，放縱和滋長(zhǎng)了一些損害公益的違法行為，司法功能未能得到有效發(fā)揮。當(dāng)前，對(duì)行政公益訴訟制度進(jìn)行深入細(xì)致的理論研究，從立法和司法上構(gòu)建與完善中國(guó)特色的行政公益訴訟制度，在司法實(shí)踐中大膽探索和嘗試行政公益訴訟，擴(kuò)大司法的權(quán)利保護(hù)面，依法維護(hù)社會(huì)公共利益已勢(shì)在必行。

一、行政公益訴訟的內(nèi)涵與特征

（一）行政公益訴訟的內(nèi)涵

1、公益

公益即公共利益，它是一個(gè)用以架構(gòu)公法規(guī)范體系及公權(quán)力或國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的根本要素或概念。公共，是屬于國(guó)家的、社會(huì)的、公眾的或公有公用的；利益，就是好處。筆者認(rèn)為，行政公益訴訟中的公益，主要有兩層涵義：一是社會(huì)公共利益，即社會(huì)的、公眾的或公有公用的利益，是社會(huì)全部或者部分成員所享有的利益；二是國(guó)家公共利益。它既區(qū)別于社會(huì)成員個(gè)體的利益，也不是社會(huì)個(gè)體成員利益的簡(jiǎn)單相加，而是全體社會(huì)成員利益的綜合體。

2、公益訴訟

公益訴訟是相對(duì)于私益訴訟而言的。訴訟早在古羅馬時(shí)代就被分為私益訴訟和公益訴訟兩種。顧名思義，私益訴訟就是因侵害私人（包括自然人、法人和其他組織）利益而引發(fā)的訴訟，公益訴訟則是指允許直接利害關(guān)系人以外的公民或組織，根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)違反法律侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行為，向法院起訴，并由法院追究違法者責(zé)任的訴訟。公益訴訟有廣義和狹義之分。廣義的公益訴訟，包括所有為維護(hù)公共利益的訴訟，既包括國(guó)家機(jī)關(guān)代表國(guó)家以國(guó)家的名義提起的訴訟，也包括公民、法人和其他組織以自己的名義對(duì)違反法律、法規(guī)侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為，依法向法院提起訴訟，追究相對(duì)人法律責(zé)任的活動(dòng)。而狹義的公益訴訟，則是指國(guó)家機(jī)關(guān)代表國(guó)家以國(guó)家的名義提起的公益訴訟。【1】公益訴訟與私益訴訟的根本區(qū)別在于原告提起訴訟是否以維護(hù)公共利益為目的。

3、行政公益訴訟

有學(xué)者認(rèn)為，行政公益訴訟，是指同被訴行政行為有或無法律上的直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織（包括作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院），認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的違法行政行為侵害了社會(huì)公共利益，在法律法規(guī)賦予訴權(quán)的情況下，以自己的名義所提起的，直接以公共利益為訴訟目的的行政訴訟?！?】筆者同意這個(gè)觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，就我國(guó)的情況來說，需要通過行政訴訟保護(hù)的公益種類和情形很多，可以分為國(guó)家公共利益、社會(huì)公共利益、公眾或者群體公共利益、公平競(jìng)爭(zhēng)的公共利益等。【3】在傳統(tǒng)“無利益即無訴權(quán)”的觀念支配下，傳統(tǒng)行政訴訟無論在理論上還是在實(shí)踐中，均認(rèn)為原告只能就與自己有直接利害關(guān)系的行政行為提起訴訟。也就是說傳統(tǒng)行政訴訟實(shí)際上是行政私益訴訟。行政公益訴訟是相對(duì)于行政私益訴訟而言的，行政公益訴訟與行政私益訴訟相比，根本區(qū)別一是在于起訴人可以是與案件無直接利害關(guān)系的人，二是在于訴訟的直接目的是主持社會(huì)正義，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，以維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

（二）行政公益訴訟特征

行政公益訴訟以維護(hù)不特定多數(shù)人的利益為重要特征，表現(xiàn)在訴請(qǐng)行政主體履行查處損害公益行為的職責(zé)及其他維護(hù)公共利益的職責(zé)，訴請(qǐng)撤銷行政主體損害公益的行為，它與傳統(tǒng)行政訴訟相比，主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1、行政公益訴訟的目的是維護(hù)公共利益。訴訟對(duì)象的公益性是行政公益訴訟區(qū)別于一般行政訴訟的最重要的特征，凡是侵犯公益的違法行政行為均為行政公益訴訟的可訴對(duì)象。在公益訴訟中原告的訴訟主張所指向的是公共利益，而非某個(gè)人或某些人的利益。盡管一般行政訴訟的判決在對(duì)私人利益的保護(hù)產(chǎn)生影響時(shí)，也會(huì)對(duì)社會(huì)公共利益的維護(hù)產(chǎn)生一定影響，但這并不能改變其一般行政訴訟的性質(zhì)。相反，行政公益訴訟的判決在對(duì)公共利益的維護(hù)產(chǎn)生影響時(shí)，也會(huì)對(duì)某個(gè)人或某些人的利益產(chǎn)生影響，但其公益訴訟的性質(zhì)不會(huì)因此而改變。行政公益訴訟的目的就是為了保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，制止行政主體濫用權(quán)利，危害國(guó)家和社會(huì)，促使形成良好社會(huì)秩序，追求社會(huì)公正、公平。

2、行政公益訴訟的原告不一定與本案有直接利害關(guān)系。起訴主體的廣泛性也是行政公益訴訟的一個(gè)重要特征。行政公益訴訟中的原告既可以是直接受到違法行政行為侵害的社會(huì)組織和個(gè)人，也可以是沒有直接受到違法行政行為侵害的任何機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人，因?yàn)楣珯?quán)受到損害，則受到公權(quán)關(guān)懷的每一個(gè)主體均會(huì)受到不法行為的間接侵害。在某些公共利益受到侵害時(shí)，與行政行為有直接利害關(guān)系的人往往還是受益者。因此，僅僅依靠直接的利害關(guān)系人來監(jiān)督行政行為是很不夠的，為了有效維護(hù)公共利益，必須賦予與行政行為沒有直接利害關(guān)系的人提起行政訴訟的權(quán)利。

3、行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現(xiàn)實(shí)的損害，也可以是損害尚未發(fā)生，但可能發(fā)生。訴訟影響的前瞻性是行政公益訴訟的又一個(gè)特征。民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴一般必須以客觀存在的已發(fā)生的現(xiàn)實(shí)損害事實(shí)為依據(jù)，公益訴訟的成立及最終判決，則并不要求損害事實(shí)一定發(fā)生。行政公益訴訟爭(zhēng)議的利益通常代表著國(guó)家和社會(huì)公眾的利益，訴訟結(jié)果往往是國(guó)家、公用事業(yè)的重大行為改變，甚至是修改某項(xiàng)法律法規(guī)。因而，行政公益訴訟具有較高的訴訟價(jià)值和較強(qiáng)的社會(huì)前瞻性。

4、利害關(guān)系不特定性。在私益訴訟中，受到違法行為侵害的往往是法定的合法權(quán)益，而在行政公益訴訟中，違法行政行為侵犯的對(duì)象是國(guó)家的或不特定多數(shù)人的公共利益，公民個(gè)人一般無直接利益上的損失。

二、 行政公益訴訟制度探源

行政公益訴訟起源于羅馬法。在羅馬程式訴訟中，有私益訴訟和公益訴訟之分，前者是保護(hù)個(gè)人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起；后者是保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民均可提起?！?】故公益訴訟又被稱為罰金訴訟、民眾訴訟。因?yàn)槭忻窦坝嘘P(guān)團(tuán)體組織是公共社會(huì)的組織部分，有享受公共利益的權(quán)利，國(guó)家利益、公共利益、個(gè)人利益之間有密切的聯(lián)系，當(dāng)公共利益受到侵犯時(shí)，實(shí)際上公眾享受公共利益的權(quán)利也受到了侵害，按照“有權(quán)利必然有救濟(jì)”的原則，保護(hù)公共利益的訴訟制度也就應(yīng)運(yùn)而生。但事實(shí)上，公益訴訟一詞始于20世紀(jì)60年代，國(guó)外盡管沒有“公益訴訟”“行政公益訴訟”這一現(xiàn)成的名稱，但一些救濟(jì)方式也是為保護(hù)國(guó)家利益和公共利益而設(shè)置的，本質(zhì)上是與我們所要探討的公益訴訟是相通的。西方法治國(guó)家的行政公益訴訟在立法理論和司法實(shí)踐中已得到了較好的發(fā)展和完善，對(duì)我國(guó)行政公益訴訟制度的構(gòu)建有一定的借鑒與參考價(jià)值，我們可以通過對(duì)海外各發(fā)達(dá)法治國(guó)家行政公益訴訟相關(guān)制度的考察和比較，為我國(guó)建立這一制度提供參考。

1、日本的民眾訴訟【5】。在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟。民眾訴訟，是指“請(qǐng)求糾正國(guó)家或地方公共團(tuán)體的不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其它與自己的法律上的利益無關(guān)的資格提起的訴訟”。日本行政法學(xué)者認(rèn)為，民眾訴訟的目的并不是為了保護(hù)國(guó)民個(gè)人的利益，而是為了保護(hù)客觀上的法律秩序，使國(guó)民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國(guó)家機(jī)關(guān)或公共性權(quán)力機(jī)構(gòu)行使職權(quán)的行為，監(jiān)督行政法規(guī)的正確適用，具有客觀訴訟的性質(zhì)。日本實(shí)務(wù)中比較典型的民眾訴訟形式有：根據(jù)《公職選舉法》進(jìn)行的與公職選舉有關(guān)的訴訟、與直接請(qǐng)求有關(guān)的訴訟、《地方自治法》所規(guī)定的居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票訴訟、有關(guān)最高法院法官的國(guó)民審查的訴訟等。

2、德國(guó)的公益代表人制度【6】。德國(guó)十分注意在行政訴訟中對(duì)公共利益的保護(hù)，設(shè)置公益代表人制度并由其參加訴訟，是德國(guó)行政公公益訴訟的一大特點(diǎn)。德國(guó)學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于公共利益和私人利益不能用同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量。因此，為了保障公共利益，德國(guó)《行政法院法》第35條第一款、第36條第一款專門確立了公益代表人制度，即由聯(lián)邦最高檢察官作為聯(lián)邦公益的代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人并由他們以參加人的身份參與聯(lián)邦最高行政法院、州高等行 政法院以及地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權(quán)和變更權(quán)。 作為公益代表人的檢察官在性質(zhì)上屬于司法行政官，而且只受政府命令的約束。

3、美國(guó)的“私人檢察總長(zhǎng)制度”【7】。美國(guó)已經(jīng)形成了一套比較完備的公益訴訟制度，行政公益訴訟是美國(guó)司法審查制度的重要組成部分。但美國(guó)作為典型的普通法系國(guó)家，并不將該類訴訟與其他普通訴訟相區(qū)別。也就是說，在美國(guó)所謂“行政公益訴訟”與其他普通訴訟一樣受相同的法律調(diào)整，適用相同的訴訟程序。美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第702條規(guī)定：“因行政行為而致使其法定權(quán)利受到不法侵害的人，或受到有關(guān)法律規(guī)定之行政行為的不利影響或損害，均有權(quán)訴諸司法審查”。私人檢察總長(zhǎng)理論是美國(guó)聯(lián)邦第二上訴法院在審理紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)訴伊克斯案件中發(fā)展出來的理淪 .該案的原告是煤炭消費(fèi)者，被告是工業(yè)部長(zhǎng)和煤炭局長(zhǎng)。由于原告不服被告規(guī)定的煤炭?jī)r(jià)格過高，而根據(jù)1937年煙煤法的規(guī)定要求第二上訴法院審查。被告主張?jiān)鏇]有起訴資格，因?yàn)楸桓娴臎Q定沒有侵犯原告的權(quán)利。上訴法院在判決中針對(duì)被告的主張，提出了私人檢察總長(zhǎng)理論。法院認(rèn)為，國(guó)會(huì)為了保護(hù)公共利益，可以授權(quán)檢察總長(zhǎng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為申請(qǐng)司法審查。國(guó)會(huì)也有權(quán)以法律指定其他當(dāng)事人作為私人檢察總長(zhǎng)，主張公共利益。

4、法國(guó)的“越權(quán)之訴”【8】。法國(guó)的行政訴訟可分為完全管轄之訴、越權(quán)之訴、解釋之訴和處罰之訴，其中越權(quán)之訴是法國(guó)行政法上最重要也是最具特色的訴訟制度，一般認(rèn)為其主要屬于客觀訴訟。越權(quán)之訴是保障行政法治最有效的手段之一，它是指當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定而受到侵害，請(qǐng)求行政法院審查該項(xiàng)決定的合法性并予以撤銷的救濟(jì)手段。該訴訟的基礎(chǔ)是為了糾正違法的行政行為，保障良好的社會(huì)秩序，公民提起越權(quán)之訴的條件是，必須與所起訴的行政決定有某種利益關(guān)系。這種利益包括物質(zhì)和精神兩種，只要申訴人認(rèn)為自己的利益受到行政行為的侵害就可提起，并不要求與申訴個(gè)人利益有直接利害關(guān)系。 如果利益是集體的，或是公共利益時(shí)，其中的某一人可以提起，代表該利益的團(tuán)體、組織也可提起。在法國(guó)越權(quán)之訴可以免去律師，事先無需繳納訴訟費(fèi)用。

5、英國(guó)的“以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”【9】。行政公益訴訟在英國(guó)被稱為“以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”，指檢察總長(zhǎng)在別人要求禁止令或宣告令或同時(shí)請(qǐng)求這兩種救濟(jì)時(shí)，為阻止某種違法而提起的訴訟。 按照英國(guó)法律規(guī)定，檢察總長(zhǎng)代表國(guó)王，有權(quán)阻止一切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行為。而且也可以依職權(quán)，為公共利益而主動(dòng)請(qǐng)求對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查。在英國(guó)，經(jīng)過長(zhǎng)期的、反復(fù)的爭(zhēng)論終于將司法審查的起訴資格放寬到了同行政裁決無直接利害關(guān)系的普通公民和組織。

三、我國(guó)確立行政公益訴訟制度的可行性

在我國(guó)建立行政公益訴訟制度，既有堅(jiān)實(shí)的法學(xué)理論支持，同時(shí)也是社會(huì)實(shí)踐發(fā)展的迫切需求，以及國(guó)際訴訟制度發(fā)展的必然趨勢(shì)。

1、我國(guó)建立行政公益訴訟制度具有一定的理論和法律依據(jù)。

我國(guó)建立行政公益訴訟制度，具有一定的理論依據(jù)?！盁o救濟(jì)即無權(quán)利”，是法治主義的最高信條之一。這一理論要求對(duì)所有合法權(quán)利，都應(yīng)預(yù)設(shè)、提供充分和合理的救濟(jì)，而不論這種權(quán)利是屬于個(gè)人性質(zhì)、集體性質(zhì)、還是國(guó)家性質(zhì)的利益。同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)正視一個(gè)現(xiàn)實(shí)：行政活動(dòng)，不可避免地會(huì)侵害公共利益。當(dāng)作為公共利益的代表人如行政機(jī)關(guān)侵害公共利益時(shí)，為了有效維護(hù)公共利益，必須賦予與行政行為沒有直接利害關(guān)系的另一個(gè)公益代表人提起行政訴訟的權(quán)利，以追訴和矯正違法行政活動(dòng)，從而維護(hù)公共利益。

我國(guó)建立行政公益訴訟制度，也具有一定的法律依據(jù)。我國(guó)現(xiàn)行的多種法律法規(guī)中有關(guān)于公共利益的規(guī)定，如《憲法》第十條、《土地管理法》第二條?！缎姓幜P法》的立法目的之一是“為了維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序”。我國(guó)憲法第5條規(guī)定： “一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！薄耙磺羞`反憲法和法律的行為，必須予以追究?！薄叭魏谓M織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！庇纱丝梢?，建立行政公益訴訟制度對(duì)違法的行政行為予以糾正不僅是完善和發(fā)展行政訴訟制度的需要，而且具有憲法依據(jù)、體現(xiàn)憲法精神，是對(duì)憲法抽象條文的具體化和落實(shí)。

2、我國(guó)行政訴訟的司法實(shí)踐為增設(shè)行政公益訴訟制度奠定了基礎(chǔ)。

《行政訴訟法》實(shí)施之初，限于經(jīng)驗(yàn)缺乏，理論尚不豐富，人民法院受理的行政案件的原告只限于被訴具體行政行為的相對(duì)人。這一情況很快就得到了突破，人民法院通過不斷放寬對(duì)原告的資格限制，擴(kuò)大受案范圍，開始受理自身權(quán)利義務(wù)受到具體行政行為影響的相關(guān)人提起的行政訴訟，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督。目前我國(guó)法官的素質(zhì)已有了較大的提高，各級(jí)法院都十分重視在職法官的培訓(xùn)。日益提高的法官整體素質(zhì)，法官隊(duì)伍的職業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展，也為設(shè)立行政公益訴訟創(chuàng)造了條件。近幾年，司法實(shí)踐中陸續(xù)出現(xiàn)的法律博士李剛訴國(guó)務(wù)院論證認(rèn)可監(jiān)督委員會(huì)的“行政不作為”案、中國(guó)政法大學(xué)碩士郝勁松壯告鐵道部案、青島考生訴教育部案等大量有影響的行政公益訴訟，也推動(dòng)著行政公益訴訟的發(fā)展。

3、我國(guó)建立行政公益訴訟制度有成熟經(jīng)驗(yàn)的借鑒。

雖然在我國(guó)目前還未建立行政公益訴訟制度，但行政公益訴訟制度在西方國(guó)家發(fā)展的相當(dāng)成熟，其理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已相當(dāng)豐富，為我國(guó)建立行政公益訴訟制度提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。雖然各國(guó)的法律傳統(tǒng)和訴訟文化存在差異，但我國(guó)有法律移植的成功先例，我們可以將有益的理論與制度吸收、轉(zhuǎn)化，為構(gòu)建符合我國(guó)實(shí)際國(guó)情的行政公益訴訟制度提供實(shí)踐依據(jù)，同時(shí)也可為我們提供實(shí)踐上的可操作性。我們完全可以在原告資格門檻的降低和受案范圍的拓展兩個(gè)方面通過立法或司法解釋加以改進(jìn)，使行政公益訴訟名正言順。

總之，在我國(guó)建立行政公益訴訟制度，既有堅(jiān)實(shí)的法學(xué)理論支持，社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展更是提出了建立行政公益訴訟制度的急迫需求。法律制度作為社會(huì)的上層建筑，不應(yīng)過分落后于社會(huì)實(shí)踐，如何借鑒已有的相關(guān)法律制度經(jīng)驗(yàn)，回應(yīng)社會(huì)實(shí)踐的呼喚，改造我國(guó)的行政訴訟制度，已勢(shì)在必行。

四、構(gòu)建中國(guó)特色的行政公益訴訟制度的設(shè)想

在我國(guó)構(gòu)建行政公益訴訟這種新型的訴訟制度，應(yīng)與我國(guó)的國(guó)情以及整個(gè)行政訴訟制度相適應(yīng)。同時(shí)，需要深入細(xì)致的理論準(zhǔn)備和一定時(shí)期的實(shí)踐探索。 筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手建立我國(guó)的公益訴訟制度：

（一）從立法上明確規(guī)定提起行政公益訴訟的主體資格，詳細(xì)制定訴訟程序。對(duì)由什么樣的無直接利害關(guān)系主體提起公益訴訟，理論上存在分歧意見，有的認(rèn)為公益訴訟的原告只能是國(guó)家機(jī)關(guān)即檢察院，有的認(rèn)為由檢察院進(jìn)行公益公訴有違法理，更多的人主張不論國(guó)家機(jī)關(guān)，還是公民個(gè)人或其他組織均為公益訴訟的原告。筆者認(rèn)為，為使公益保護(hù)獲得可訴性，不應(yīng)苛求起訴人須與本案有直接利害關(guān)系，而應(yīng)賦予所有知情國(guó)家和公共利益遭受到侵害的組織和個(gè)人提起訴訟的權(quán)利?？筛鶕?jù)我國(guó)的國(guó)情，做以下三種分類：第一，廣大群眾，指與行政行為雖無直接利害關(guān)系，但其利益因?yàn)楣嬷聯(lián)p而最終會(huì)受到間接侵害而代表公眾起訴的公民、法人或組織；第二，受害人，是其利益直接受到侵害，同時(shí)被訴行政行為損害或威脅到社會(huì)公益而提起訴訟要求保護(hù)私益和公益的公民、法人或組織；第三，特定組織，指負(fù)有公益職責(zé)有權(quán)就其他機(jī)關(guān)的違法行為或不作為提起公益行政訴訟的組織。例如賦予環(huán)保部門對(duì)其他機(jī)關(guān)污染環(huán)境的行為提起行政訴訟的權(quán)利，這種賦予專門機(jī)構(gòu)以責(zé)任的形式來保護(hù)公益在我國(guó)是必要的。

（二）行政公益訴訟制度的保護(hù)范圍。確定行政公益訴訟的受案范圍，要體現(xiàn)出維護(hù)公共利益的特點(diǎn)，但是要符合行政訴訟的相關(guān)原理。具體而言，行政公益訴訟的受案范圍比一般行政訴訟寬，其范圍應(yīng)當(dāng)僅限于公共利益受到違法的行政行為或者不作為引起的行政爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為具體包括以下幾種情況：其一，行政機(jī)關(guān)不主動(dòng)履行法定職責(zé)，損害公共利益；其二，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人惡意串通，損害公共利益的行為；其三，行政機(jī)關(guān)作為侵害公共利益，受害人為不特定多數(shù)人的具體行政行為；其四，行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為（規(guī)章以下）侵害公共利益。在開放行政公益訴訟之初，可借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，先在國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、壟斷性行業(yè)、同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)等幾個(gè)矛盾比較尖銳的領(lǐng)域中引入公益訴訟。同時(shí)，法院把好受案關(guān)，只有在公益確實(shí)受到違法行政行為的侵害，影響到多數(shù)公民的合法權(quán)益時(shí)才能受理。當(dāng)然，對(duì)所有涉及到危害國(guó)家利益和其他公共利益的行政行為無利害關(guān)系的組織和公民都有權(quán)提起行政訴訟是終極目標(biāo)，但這是一個(gè)長(zhǎng)期的漸進(jìn)過程。

（三）完善行政公益訴訟的程序。

行政公益訴訟畢竟不同于一般行政訴訟，其影響面更大、更廣，因此筆者認(rèn)為應(yīng)規(guī)定前置審查程序?yàn)橥?。即在原告向法院起訴之時(shí)，須對(duì)被訴的行政行為先作比一般行政案件要復(fù)雜得多的審查，確認(rèn)確屬公益訴訟范圍，且原告主體適格才予受理。同時(shí)，在行政公益訴訟案件審理過程中，應(yīng)向被訴的行政機(jī)關(guān)提出書面建議，要求行政機(jī)關(guān)糾正損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行政行為，并要求行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定或限定的合理期限內(nèi)予以答復(fù)或處理。當(dāng)行政機(jī)關(guān)在規(guī)定或限定期限內(nèi)不予答復(fù)或整改，或原告認(rèn)為處理不當(dāng)時(shí)，繼續(xù)審理。這樣可以從源頭上真正解決行政爭(zhēng)議。

（四）舉證責(zé)任的分配。根據(jù)我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟的舉證原則是被告負(fù)舉證責(zé)任。那么提起行政公益訴訟應(yīng)由誰負(fù)舉證責(zé)任呢？筆者覺認(rèn)為，對(duì)有關(guān)公益損害或可能損害的事實(shí)證據(jù)，由原告負(fù)責(zé)提供為宜，因?yàn)樵嬉源藶橛蓡?dòng)了行政公益訴訟程序，由其對(duì)此負(fù)舉證責(zé)任合情合理；對(duì)具體行政行為合法性及相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)的舉證，則應(yīng)由被訴行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，這也與一般的行政訴訟的舉證要求相一致；對(duì)其他程序上及民事上的有關(guān)事實(shí)等，仍應(yīng)遵循“誰主張，誰舉證”的原則，公平合理。

（五）訴訟費(fèi)用的承擔(dān)。按照立法規(guī)定，訴訟費(fèi)用一般由敗訴者承擔(dān)，原告先行支付。然而公益訴訟一般牽涉面較大，訴訟費(fèi)用相應(yīng)較多，所許費(fèi)用往往非公民一人能承受。如果僅以訴訟費(fèi)用問題而將原告拒之門外，這無異于強(qiáng)迫公民放棄對(duì)公益的訴訟。有必要吸收其它國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)減輕公眾因提起公益訴訟的承擔(dān)的費(fèi)用，對(duì)訴訟費(fèi)用的分擔(dān)做有利于原告的規(guī)定。筆者認(rèn)為，對(duì)于行政公益訴訟案件，可以采取不預(yù)受訴訟費(fèi)的做法，如原告勝訴，訴訟費(fèi)由被告負(fù)擔(dān)；如原告敗訴，可視案件的不同，收取低廉的費(fèi)用，原則上原告不負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)。對(duì)某些案件需要進(jìn)行鑒定、檢測(cè)、檢驗(yàn)的，筆者認(rèn)為，涉及的相關(guān)費(fèi)用應(yīng)從政府部門成立的專門基金中支取，不管原告勝訴還是敗訴，都由政府部門承擔(dān)。如此會(huì)促進(jìn)廣大民眾對(duì)公共利益的關(guān)心，也加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)依法行政的高度責(zé)任感。

（六）對(duì)原告的獎(jiǎng)勵(lì)。公民提起行政公益訴訟，往往不是為了個(gè)人利益，而是為了公益，有時(shí)甚至與私人利益毫無關(guān)系，但提起公益訴訟可能要花費(fèi)大量的時(shí)間、精力和金錢。公益訴訟出于對(duì)正義的追求，對(duì)秩序的呼喚，要求司法機(jī)關(guān)懲惡揚(yáng)善。立法應(yīng)對(duì)原告提起行政公益訴訟所享有的特有權(quán)利及保護(hù)也應(yīng)相應(yīng)作出規(guī)定，讓其充分行使保護(hù)公益權(quán)利之時(shí)，其本身利益不受侵犯。行政公益訴訟是一種正義的行為，是國(guó)家主人翁民主權(quán)利、民主意識(shí)和責(zé)任感的高度體現(xiàn)，應(yīng)該給予獎(jiǎng)勵(lì)，才能形成良好的社會(huì)風(fēng)尚。獎(jiǎng)勵(lì)是對(duì)“護(hù)法”行為的積極、肯定的評(píng)價(jià)，通過物質(zhì)、精神獎(jiǎng)勵(lì)，將利益與“護(hù)法”相聯(lián)系，給予勝訴原告適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，一方面有利于形成守法的社會(huì)環(huán)境，另一方面可以激勵(lì)更多的公民或組織監(jiān)督行政行為，維護(hù)社會(huì)公益，使行政公益訴訟這種監(jiān)督機(jī)制無處不在。

侵權(quán)就應(yīng)該有救濟(jì)，而司法救濟(jì)應(yīng)該成為一種常規(guī)的、常設(shè)的，最后的救濟(jì)底線。無論侵犯的是公共利益還是私有利益，都應(yīng)該有司法救濟(jì)來予以保障。隨著社會(huì)的進(jìn)步、法制的發(fā)展，傳統(tǒng)的“無利益即無訴權(quán)”的行政訴訟理念，無論在理論上還是在實(shí)踐中已不能滿足監(jiān)督行政行為、保護(hù)公共利益的功能，行政公益訴訟這種適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的訴訟制度必將應(yīng)運(yùn)而生。建立行政公益訴訟制度，一方面需要突破傳統(tǒng)的訴訟觀念，進(jìn)行理論創(chuàng)新，另一方面也需要在實(shí)踐中進(jìn)行大膽而有益的探索和嘗試，從而有效地?cái)U(kuò)大訴訟的權(quán)利保護(hù)面，體現(xiàn)法律對(duì)公民權(quán)利，對(duì)國(guó)家、社會(huì)公共利益的切實(shí)保護(hù)。我們應(yīng)該從實(shí)際國(guó)情出發(fā)，吸取西方法治國(guó)家行政公益訴訟的成功經(jīng)驗(yàn)，在立法上構(gòu)建中國(guó)特色的行政公益訴訟制度，在司法實(shí)踐中有效發(fā)揮行政公益訴訟對(duì)公共利益的司法保護(hù)作用，必將會(huì)極大地促進(jìn)國(guó)家的繁榮和社會(huì)的和諧發(fā)展。

注釋：

【1】、孔祥?。骸缎姓袨榭稍V性、原告資格與司法審查》，人民法院出版社2005年版，第182頁。

【2】、楊海坤、黃學(xué)賢：《行政訴訟基本原理與制度完善》，中國(guó)人事出版社2005年版，第99頁。

【3】、于安：《行政訴訟的公益訴訟和客觀訴訟問題》，載《法學(xué)》2001年第5期，第21頁。

【4】、宗明：《行政公益訴訟初探》

【5】、（日）鹽野宏：《行政法》楊建順譯，法律出版社1999年版，第430-432頁。

【6】、張劍、楊梅花：《行政公益訴訟初探》

篇8

深入推進(jìn)行政審批制度改革的指導(dǎo)思想是：以黨的十七大精神為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，以提高行政效率為重點(diǎn)，繼續(xù)精簡(jiǎn)行政審批事項(xiàng)，規(guī)范行政審批行為，加強(qiáng)對(duì)行政審批權(quán)的監(jiān)督制約，著力推進(jìn)政府管理方式創(chuàng)新，促進(jìn)法治政府建設(shè)，推進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展?？傮w目標(biāo)是：全省行政審批事項(xiàng)進(jìn)一步減少，行政審批期限進(jìn)一步壓縮，行政審批效率進(jìn)一步提高，行政審批行為實(shí)現(xiàn)公開透明、規(guī)范運(yùn)作，行政審批相關(guān)制度和制約監(jiān)督機(jī)制較為健全，利用行政審批權(quán)謀取私利、亂收費(fèi)等現(xiàn)象得到有效遏制，人民群眾的滿意度有新的提高。

二、主要任務(wù)

(一)繼續(xù)取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)。按照合法、合理、效能、責(zé)任、監(jiān)督的原則和該取消的必須取消、該調(diào)整的必須調(diào)整的要求，結(jié)合新一輪政府機(jī)構(gòu)改革，對(duì)目前全省各地和省政府各部門行使的各類行政審批事項(xiàng)進(jìn)行再清理，逐項(xiàng)進(jìn)行復(fù)查復(fù)審和評(píng)估論證。凡是不符合《行政許可法》由部門或地方設(shè)立的行政審批項(xiàng)目，一律取消；凡是國(guó)務(wù)院已經(jīng)明令取消的，要停止審批并公布取消；作出改變管理方式等其他調(diào)整的，要及時(shí)調(diào)整到位。

(二)編制并公布全省各級(jí)保留的行政審批事項(xiàng)目錄。在取消、調(diào)整的基礎(chǔ)上，各級(jí)要盡快組織編制保留的行政許可和非行政許可審批事項(xiàng)目錄，主要包括事項(xiàng)名稱、設(shè)定依據(jù)、實(shí)施機(jī)關(guān)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及其依據(jù)等，經(jīng)本級(jí)政府批準(zhǔn)后向社會(huì)公布。并依據(jù)保留的行政許可事項(xiàng)目錄，編制企業(yè)登記前置行政許可目錄。

(三)全面規(guī)范行政審批行為。對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)，各級(jí)、各部門要按照申請(qǐng)、受理、審查、決定、聽證、發(fā)證、變更、延續(xù)以及特別規(guī)定程序?qū)嵭辛鞒淘僭?，明確實(shí)施條件、審批程序和時(shí)限要求，完善各環(huán)節(jié)工作流程和管理規(guī)范。各級(jí)、各部門對(duì)取消審批后仍需加強(qiáng)監(jiān)管的事項(xiàng)，根據(jù)事項(xiàng)的性質(zhì)、內(nèi)容和要求，要建立健全后續(xù)監(jiān)管制度，加強(qiáng)事中檢查和事后稽查，把該管的事管住、管好，防止行政審批事項(xiàng)取消后出現(xiàn)監(jiān)管職能“缺位”或“不到位”現(xiàn)象。

(四)大幅提高行政審批效率。按照高效、便民的要求，減少環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化手續(xù)，盡最大努力縮短審批時(shí)間。不得擅自變相設(shè)置審批，增加辦事環(huán)節(jié)；對(duì)聯(lián)合審批事項(xiàng)，主辦部門和協(xié)辦部門應(yīng)相互配合，共同制定管理辦法，著力解決審批職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多頭審批等問題，確保審批工作有序、快捷進(jìn)行。為進(jìn)一步提高審批效率，每個(gè)保留的行政審批事項(xiàng)不得超過兩級(jí)審查；每個(gè)保留行政審批事項(xiàng)在法定期限的基礎(chǔ)上，按照審批時(shí)間最短、效率最高的要求，承諾辦理期限。

(五)大力推進(jìn)網(wǎng)上審批和電子監(jiān)察系統(tǒng)建設(shè)。積極推進(jìn)網(wǎng)上審批，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，逐步實(shí)現(xiàn)行政審批事項(xiàng)的受理、審查、決定和告知等環(huán)節(jié)的網(wǎng)上辦理，從現(xiàn)在起用2年左右的時(shí)間，建成涵蓋全省各級(jí)政府及其部門所有行政審批事項(xiàng)一體化的網(wǎng)上辦理系統(tǒng)。同時(shí)，建立具有實(shí)時(shí)監(jiān)察、預(yù)警糾錯(cuò)、績(jī)效評(píng)估、信息服務(wù)等功能于一體的行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)。

(六)建立健全行政審批相關(guān)制度。建立健全新增行政審批事項(xiàng)嚴(yán)格審核論證機(jī)制，有關(guān)部門對(duì)擬新設(shè)的行政審批事項(xiàng)要充分聽取意見。研究建立專家咨詢和民意征集機(jī)制，對(duì)涉及重大公共利益或人民群眾切身利益密切相關(guān)的審批事項(xiàng)，要進(jìn)行聽證。建立和完善行政許可決定公示制度、行政許可聽證制度以及行政許可的統(tǒng)一辦理、聯(lián)合辦理、集中辦理制度。嚴(yán)格規(guī)范行政審批收費(fèi)行為，對(duì)向相對(duì)人收取費(fèi)用的行政審批事項(xiàng)，要將收費(fèi)依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和程序予以公開。加強(qiáng)對(duì)與行政審批關(guān)聯(lián)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，規(guī)范其行政行為，除法律、法規(guī)有特別規(guī)定的外，行政機(jī)關(guān)不得指定或變相指定中介機(jī)構(gòu)為當(dāng)事人提供服務(wù)，不得將中介機(jī)構(gòu)出具的書面文件作為審批前置條件。

三、具體工作要求

(一)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)、各部門要對(duì)本實(shí)施意見提出的主要任務(wù)進(jìn)行認(rèn)真研究，制定工作方案，明確工作要求，采取有效措施，務(wù)求取得實(shí)效。為加強(qiáng)對(duì)全省行政審批制度改革工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，省政府建立省行政審批制度改革工作聯(lián)席會(huì)議制度，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全省行政審批制度改革工作，研究省政府各部門需要取消和保留的行政審批項(xiàng)目建議，督促省政府各部門做好行政審批項(xiàng)目的清理和銜接處理工作等。各級(jí)、各部門也要落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，保障各項(xiàng)改革任務(wù)落到實(shí)處。

篇9

傳統(tǒng)理論認(rèn)為，行政復(fù)議與行政訴訟各有優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，兩種制度同時(shí)存在，對(duì)行政機(jī)關(guān)、法院和公民或組織都有利。對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，由于行政復(fù)議的存在，上級(jí)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行為有了確定的監(jiān)督渠道，便于矯正錯(cuò)誤，避免了法院審查的麻煩。對(duì)法院而言，由于行政復(fù)議的存在，大多數(shù)行政復(fù)議由行政機(jī)關(guān)解決，減輕了法院的負(fù)擔(dān)。對(duì)公民或組織而言，兩種救濟(jì)同時(shí)存在，在行政復(fù)議失敗后，還可以提起行政訴訟，權(quán)益可得到充分的保障。然而這種說法在行政復(fù)議和行政訴訟制度的實(shí)踐中遭到挑戰(zhàn)。首先，當(dāng)事人不愿申請(qǐng)行政復(fù)議，不愿意、不敢提起行政訴訟的情況十分普遍。行政主體以裁判者的身份來解決行政主體與行政相對(duì)人之間發(fā)生的糾紛，無疑給行政相對(duì)人申請(qǐng)復(fù)議造成心理障礙。從公民尋求法律救濟(jì)的正常心理來說，是要求法律上的公正。公正的前提首先在于有一個(gè)中立的裁判者，而這恰是行政救濟(jì)方式所不具備的。要求上級(jí)行政機(jī)關(guān)做到完全跳出部門或系統(tǒng)的狹隘圈子，正確依據(jù)法律來解決下級(jí)行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的糾紛，難度是顯而易見的。但在行政訴訟面前，公民又陷人了另一種心理障礙：行政管理機(jī)關(guān)與自己的聯(lián)系更為直接，一旦訴訟中勝訴，使行政機(jī)關(guān)丟了面子，日后的正?；顒?dòng)恐怕難以為繼。所以從總體上看，在行政復(fù)議制度確立、行政訴訟制度實(shí)施以來釣十年里，行政復(fù)議案件和行政訴訟案件的數(shù)量不多。其次，行政復(fù)議的救濟(jì)作用十分有限。在行政復(fù)議中至少有下列因素制約上級(jí)行政機(jī)關(guān)有效地糾正下級(jí)違法或不當(dāng)?shù)男姓袨椋旱谝?，分灶吃飯的?cái)政體制使不同層級(jí)的行政機(jī)關(guān)有著自身的經(jīng)濟(jì)利益，上級(jí)行政機(jī)關(guān)如要改變下級(jí)的具休行政行為，首先要考慮在經(jīng)濟(jì)上是否方便、行得通。第二，在一般較重要案件的查處過程中。上級(jí)行政機(jī)關(guān)都需要作事先介人，表達(dá)意見，進(jìn)行指導(dǎo)，所以在案件復(fù)議中一要經(jīng)受能否依法否定自己行為的考驗(yàn)，二要經(jīng)受能否承受下級(jí)埋怨的考驗(yàn)。第三，目前的行政管理體制大致分為垂直管理、部分垂自管理和地方管理、部門指導(dǎo)幾種類型。無論那一種類型，上下級(jí)之間均有合作、協(xié)調(diào)問題。行政復(fù)議中的人情關(guān)也并不好過，行政復(fù)議大多以上級(jí)行政機(jī)關(guān)的維持決定為結(jié)果，與現(xiàn)實(shí)生活中人們的預(yù)期大致相同。

行政訴訟和行政復(fù)議制度在法律救濟(jì)和法律監(jiān)督方面有著相同的本質(zhì)屬性，完全可以將行政復(fù)議納人行政訴訟的范疇，并仿效法國(guó)體制，設(shè)立隸屬于中央政府的、獨(dú)立行使行政審判權(quán)的行政法院系統(tǒng)，由行政法院統(tǒng)一行使對(duì)行政相對(duì)人的法律救濟(jì)權(quán)和對(duì)行政主體的法律監(jiān)督權(quán)。這種體制一方面的優(yōu)勢(shì)在于，可以徹底解決現(xiàn)行制度中行政復(fù)議和行政訴訟之間存在的矛盾和不爵調(diào)，統(tǒng)一審查的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、原則和依據(jù)。新體制介乎于行政和司法之間，行政法院隸屬于中央政府，其對(duì)行政行為方面的審查既無過分介人行政、干預(yù)行政之虞，又可對(duì)行政相對(duì)人提供充分的法律保護(hù)，對(duì)行政主體施以強(qiáng)有力的監(jiān)督。

新體制的另一項(xiàng)優(yōu)勢(shì)就在于提高效率。它可以縮短法律救濟(jì)的途徑，增加法律監(jiān)督的力度；合并機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員，有利于實(shí)現(xiàn)廉政高效。特別重要的是，它可以增強(qiáng)行域相對(duì)人的摧青心，緩解行政機(jī)關(guān)與法院之間的某種對(duì)立情緒。行政相對(duì)人向隸屬于中央政府而又獨(dú)立行使行政審豹！權(quán)的行政法院尋求法律救濟(jì)，大大減輕了其對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)祖護(hù)下級(jí)的擔(dān)心；同時(shí)，又可以在相當(dāng)程度上消除傳統(tǒng)觀念所造成的民告官的顧慮。這有助于對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的法律保護(hù)。另外，行政法院作為特殊的行政司法機(jī)構(gòu)，與行政主體正當(dāng)行使行政權(quán)之間，除具有監(jiān)督與被監(jiān)督的直接聯(lián)系外，還有著較司法審判更為直接的保障行政主體依法行政的關(guān)系。這又有利于協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)與行政審判機(jī)關(guān)的之間關(guān)系，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)自覺地接受行政審判的監(jiān)督。

國(guó)家工商行政管理局法規(guī)司·王學(xué)政

篇10

環(huán)境的公益屬性

人類是環(huán)境的產(chǎn)物,環(huán)境是生命的基礎(chǔ)。環(huán)境的整體性和人類對(duì)環(huán)境資源的共享性、非選擇性決定了環(huán)境具有私益性與公益性雙重屬性。環(huán)境為每個(gè)個(gè)體所享有的同時(shí)又不可分割地為人類整體(包括后代人)所擁有,環(huán)境利益因此可以分解為環(huán)境私益和環(huán)境公共利益,二者不可分割。環(huán)境私益的滿足最終依賴于環(huán)境公共利益的實(shí)現(xiàn),維護(hù)和保障整體性、普遍性的環(huán)境公共利益是環(huán)境保護(hù)的最終目的。

環(huán)境的公益性。人類賴以生存的自然環(huán)境是由各環(huán)境要素組成的一個(gè)復(fù)雜整體,相互關(guān)聯(lián)、不可分割,整體性是其首要特征。生存在環(huán)境中的每一個(gè)人是須臾不能離開環(huán)境的,而世界上只有一個(gè)地球。因而,自然環(huán)境對(duì)人類來說還具有共享性、非選擇性特征。共享性是指某些物品能同時(shí)滿足兩個(gè)或兩個(gè)以上人的需要;非選擇性是指人們對(duì)該物品的使用沒有替代品,人們要規(guī)避它的成本是高昂的。環(huán)境資源系統(tǒng)是非選擇性共享物品的典型例子。A可呼吸空氣,B也可以同樣呼吸,并且無論空氣的質(zhì)量如何,A和B都得享用。①環(huán)境的整體性和共享性、非選擇性決定了,環(huán)境是典型的公共物品(又稱公益物品),公益性是其本質(zhì)屬性。環(huán)境公共利益的主體是公眾社會(huì),其主要特點(diǎn)在于不可分性和公共性,它在主體上是整體的而不是局部的利益,在內(nèi)容上是普遍的而不是特殊的利益。

環(huán)境公共利益的法律保護(hù)。各國(guó)關(guān)于環(huán)境保護(hù)的立法都旨在保護(hù)環(huán)境整體利益,從而保障個(gè)體環(huán)境利益的實(shí)現(xiàn),我國(guó)亦如此?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》的有關(guān)規(guī)定均體現(xiàn)出對(duì)環(huán)境公共利益的保護(hù)。然而,法律規(guī)定國(guó)家作為維護(hù)環(huán)境公共利益的主體和唯一代言人的“單軌制”模式,忽視了公民、法人或者其他組織等對(duì)環(huán)境公共利益維護(hù)途徑的法律設(shè)計(jì),公民、法人或者其他組織對(duì)維護(hù)整體性環(huán)境公共利益缺少法律救濟(jì)的支撐,環(huán)境公共利益也無法根據(jù)現(xiàn)行訴訟法的規(guī)定獲得司法救濟(jì)。所以,建立環(huán)境公益訴訟法律制度,允許社會(huì)成員,包括公民、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體,在環(huán)境受到或可能受到侵害的情形下,為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害而提訟,是保護(hù)環(huán)境公共利益的必然要求。

環(huán)境行政公益訴訟概述

環(huán)境行政公益訴訟的概念。公益訴訟是相對(duì)于私益訴訟而言的。早在古羅馬時(shí)期,其程式訴訟就有私益訴訟和公益訴訟之分。以保護(hù)個(gè)人所有權(quán)為目的,只有特定人才能提起的,叫私益訴訟;以保護(hù)社會(huì)公共利益為目的,除法律有特殊規(guī)定者外,凡市民均可提起的,就叫作公益訴訟。②環(huán)境行政公益訴訟是指公民(包括自然人、法人或者其他組織)、社會(huì)團(tuán)體認(rèn)為依法享有環(huán)境行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)的具體行政行為違法,對(duì)環(huán)境造成侵害或有侵害之虞時(shí),法律允許其為維護(hù)環(huán)境公共利益向人民法院提起行政訴訟的制度。

環(huán)境行政公益訴訟的特點(diǎn)。環(huán)境行政公益訴訟不同于一般環(huán)境行政訴訟的特殊之處在于:一、主體廣泛。除了公民、法人或者其他組織之外,社會(huì)團(tuán)體也可以居于原告地位。二、原告與被訴的行政行為沒有直接利害關(guān)系。三、訴訟標(biāo)的是享有環(huán)境行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)侵害或威脅環(huán)境公共利益的違法行政行為,即被訴的行政行為侵害或危及到的是社會(huì)性的公眾環(huán)境權(quán)益,而一般并不直接損害原告私人的利益。四、訴訟的目的是為維護(hù)環(huán)境公共利益,而不是個(gè)案救濟(jì)。五、裁判的效力范圍廣泛。環(huán)境行政公益訴訟中,原告主張的是環(huán)境公共利益,波及的范圍呈廣域化和規(guī)?；攸c(diǎn),其裁判不僅直接拘束本案的訴訟當(dāng)事人,而且對(duì)未涉訟的一般公眾也產(chǎn)生拘束力、影響力和引導(dǎo)力。六、具有明顯的預(yù)防性。預(yù)防性是公益訴訟的共性,但在環(huán)境行政公益訴訟中這種預(yù)防功能尤為明顯且更為重要。因?yàn)榄h(huán)境不同于一般的事物,一旦遭到破壞,事后的補(bǔ)救是非常困難的,有時(shí)甚至無法彌補(bǔ)和挽救。環(huán)境行政公益訴訟允許在環(huán)境侵害尚未發(fā)生或尚未完全發(fā)生時(shí)就提訟,以強(qiáng)有力的司法手段防止環(huán)境公共利益遭受無法彌補(bǔ)的損失或危害。

構(gòu)建我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟制度

根據(jù)我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)有法律制度,筆者以為構(gòu)建我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟須對(duì)現(xiàn)行行政訴訟法的以下規(guī)定作相應(yīng)修改或補(bǔ)充:

原告資格。行政訴訟原告是指,認(rèn)為具體行政行為侵犯自己的合法權(quán)益,而向人民法院并要求予以審查,經(jīng)人民法院確認(rèn)適格的公民、法人或者其他組織。根據(jù)《行政訴訟法》等規(guī)定,作為行政訴訟的原告應(yīng)具備兩個(gè)條件:一是必須是“自己”的合法權(quán)益受到侵害;二是必須是自己的“合法權(quán)益”受到侵害。換句話說,只有與被訴具體行政行為有法律上利害關(guān)系的人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益才具有可訴之利益,才具備提起行政訴訟的主體資格。原告必須與被訴具體行政行為有“法律上的利害關(guān)系”,該利害關(guān)系必須是法律規(guī)定的、直接的、切身的。③這種原告適格理論是環(huán)境行政公益訴訟遇到的最大障礙,所以,建立環(huán)境行政公益訴訟首先應(yīng)突破傳統(tǒng)的原告適格理論的阻卻。

環(huán)境的整體性和共有性決定了環(huán)境的普惠性和普損性,任何損害環(huán)境的行為必然對(duì)生存于環(huán)境之中的每個(gè)個(gè)體造成事實(shí)上的損害。所以,在環(huán)境行政公益訴訟中不應(yīng)恪守傳統(tǒng)訴訟理論“無直接利害關(guān)系便無訴權(quán)”的要求,只要認(rèn)為被訴違法行政行為造成“事實(shí)上的損害”,任何組織或個(gè)人都可向人民法院提起行政公益訴訟。環(huán)境行政公益訴訟的原告,可以是認(rèn)為環(huán)境行政行為對(duì)環(huán)境造成侵害或有侵害之虞的任何個(gè)人或組織。在原告類型上,除了公民、法人或者其他組織之外,環(huán)保團(tuán)體等社會(huì)團(tuán)體也可以居于原告地位。

人們通常認(rèn)為,原告資格制度可以防止濫訴,避免浪費(fèi)司法資源并能保證行政權(quán)的有效行使,其實(shí)上述理由并不一定完全正確。長(zhǎng)期以來,我國(guó)行政訴訟在階段的真實(shí)問題是老百姓不愿告、不敢告和不會(huì)告,法院受理行政案件的數(shù)量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有超過警戒線。實(shí)踐證明,縱然取消了原告資格制度,在我們這種“厭訟”的國(guó)度里,也不會(huì)出現(xiàn)濫訴的現(xiàn)象。

受案范圍。行政訴訟的受案范圍,是指人民法院受理行政案件、裁判行政爭(zhēng)議的范圍,即法律規(guī)定的由法院受理并審判一定范圍內(nèi)的行政案件的權(quán)限。其實(shí)質(zhì)是對(duì)法院司法審查權(quán)的界定,防止司法權(quán)過多地干預(yù)和介入行政權(quán);對(duì)行政主體而言,實(shí)質(zhì)上是行政行為接受司法審查和監(jiān)督的范圍;對(duì)于公民而言,受案范圍可稱為“可范圍”,實(shí)質(zhì)上是對(duì)公民追訴利益范圍的一種界定。根據(jù)我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定,可訴的行政行為首先必須是具體行政行為;其次,可訴的具體行政行為必須是被認(rèn)為侵犯“自己”的“合法權(quán)益”。

環(huán)境公益訴訟所追訴的利益是環(huán)境公共利益。雖然我國(guó)憲法、環(huán)境保護(hù)法等法律的相關(guān)規(guī)定均體現(xiàn)保護(hù)環(huán)境公共利益的法律精神,但并沒有直接規(guī)定對(duì)環(huán)境公共利益的保護(hù),且由于環(huán)境公共利益享受主體和利益內(nèi)容的不確定性而極難甚至不能法定權(quán)利化,所以,根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定,環(huán)境公共利益不是“法律上的利益”,不屬于行政訴訟制度保護(hù)的“合法權(quán)益”的范圍。實(shí)踐中,人們只能就導(dǎo)致環(huán)境污染或破壞而給自身帶來人身或財(cái)產(chǎn)方面損害的具體行政行為提起行政訴訟,從而獲得私權(quán)利救濟(jì)。而對(duì)雖未直接損害個(gè)體利益但損害環(huán)境公共利益的具體行政行為,卻因不屬于人民法院的受案范圍且無適格原告(無特定受害人),不能予以司法審查,環(huán)境公共利益無法獲得司法救濟(jì)。

行政訴訟原告資格的設(shè)定和受案范圍相互印證,二者的發(fā)展呈互動(dòng)性。從訴訟角度看,設(shè)定原告資格和確定受案范圍都是為行政訴訟的立案條件服務(wù),它們的內(nèi)容體現(xiàn)的理論層次和現(xiàn)實(shí)的法制狀況應(yīng)基本同一,否則會(huì)破壞法制的統(tǒng)一性。從現(xiàn)實(shí)看,根據(jù)原告資格和受案范圍的相互印證關(guān)系,我們可以通過行政受案范圍來掌握行政案件原告資格,也可以通過應(yīng)用原告資格的概念檢查判斷具體行政行為是否屬于行政案件的受案范圍。④所以,構(gòu)建我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟須同時(shí)對(duì)現(xiàn)行行政訴訟法關(guān)于受案范圍和原告資格的規(guī)定進(jìn)行修改。

環(huán)境行政公益訴訟在維護(hù)公眾社會(huì)的整體環(huán)境利益、賦予公眾參與國(guó)家環(huán)境行政管理的權(quán)利、改善環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)等方面,具有不可估量的作用。因此,我國(guó)應(yīng)盡快建立環(huán)境行政公益訴訟制度。司法實(shí)踐中,隨著人們環(huán)境意識(shí)和法治意識(shí)的提高,環(huán)境行政公益訴訟的提起已并非罕事(如南京紫金山觀景臺(tái)案等等),盡早建立環(huán)境行政公益訴訟制度,可以有效地促進(jìn)我國(guó)資源節(jié)約型和環(huán)境保護(hù)型社會(huì)的建設(shè)。(作者單位分別為:防災(zāi)科技學(xué)院;北京化工大學(xué)北方學(xué)院)

注釋

①王蓉:《中國(guó)環(huán)境法律制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》,北京:法律出版社,2003年,第4頁。

篇11

隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步和人們法律意識(shí)的不斷提高，公民個(gè)人、社會(huì)組織或檢察機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共利益而將行政機(jī)關(guān)告上法庭的新聞經(jīng)常見諸報(bào)端?！靶姓嬖V訟”這一概念也隨之成為學(xué)界和民間雅俗共賞的熱議話題。學(xué)者們固然各有各的見解，普通民眾卻常常以訛傳訛。由于行政公益訴訟在我國(guó)還屬于新生事物，加上立法的缺陷使得人們對(duì)于這一新型訴訟的探討、認(rèn)識(shí)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到深入的地步。因此，探討我國(guó)行政公益訴訟制度的構(gòu)建，具有一定的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、行政公益訴訟的理論與實(shí)踐考察

行政公益訴訟是指公民、有關(guān)組織或者機(jī)關(guān)認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，已經(jīng)侵害了公共利益或者對(duì)公共利益有現(xiàn)實(shí)侵害可能的，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為維護(hù)公益而依法向法院提起的行政訴訟。與傳統(tǒng)的行政訴訟比較，行政公益訴訟有如下特點(diǎn)：(1)原告的訴訟資格有變化。傳統(tǒng)的行政訴訟要求原告與被訴行政行為有著法律上的利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，當(dāng)事人提起并參與訴訟，其原告資格的獲得是因?yàn)榭陀^上的權(quán)利或利益受到了侵害，而行政公益訴訟并不要求原告與被訴行政行為有直接的利害關(guān)系。將行政公益訴訟納入行政訴訟制度之后，原告不僅向司法機(jī)關(guān)伸張自己的個(gè)人利益，而且伸張同一事件受害的其他廣大公民利益之維。也就是說，原告申訴的基礎(chǔ)并不單純由于自己的權(quán)利受侵害。(2)行政公益訴訟具有預(yù)防性質(zhì)：不以損害的實(shí)際發(fā)生為要件。只要能根據(jù)有關(guān)情況合理判斷有社會(huì)公益侵害潛在可能，即可提訟。這樣可以有效地保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)秩序不受違法行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。(3)行政公益訴訟的目的不是為了個(gè)案救濟(jì)，而是為了維護(hù)公共利益，原告的訴訟主張指向的是公共利益而非某個(gè)人或某些人的利益。(4)行政公益訴訟的判決未必僅限于訴訟當(dāng)事人，而是遍及所有享有原告資格的人，其效力有明顯的“擴(kuò)張性”。

行政公益訴訟作為新型訴訟形式，在西方法治國(guó)家已發(fā)展得相當(dāng)成熟，只是各國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)之稱呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟、以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴等等，但內(nèi)涵大體相當(dāng)。

在美國(guó)，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長(zhǎng)制度”，即國(guó)會(huì)通過制定法律，授權(quán)私人或團(tuán)體為了公共利益，針對(duì)官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟三類。關(guān)于行政行為對(duì)公共利益的侵害，只要私人檢察總長(zhǎng)能，就由他來發(fā)動(dòng)司法審查程序，如果他不能，則可以由檢察總長(zhǎng)為之。同時(shí)，代表一個(gè)地區(qū)、一個(gè)行業(yè)、一個(gè)階層的各種社會(huì)團(tuán)體也具有相關(guān)的原告資格。

在法國(guó)的行政訴訟中，越權(quán)之訴著眼于公共利益，是一種對(duì)事不對(duì)人的客觀訴訟。法國(guó)最高法院認(rèn)為，法律中排除一切申訴的條款，不能剝奪當(dāng)事人提起越權(quán)之訴的權(quán)利。只有在法律中明確規(guī)定不許提起越權(quán)之訴時(shí)，當(dāng)事人的申訴權(quán)才受到限制。在德國(guó)，《行政法院法》確立了行政訴訟的公益代表人制度，即分別把聯(lián)邦最高檢察官、州高等檢察官、地方檢察官作為聯(lián)邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政訴訟中是參加人，為捍衛(wèi)公共利益，可以提起上訴和要求變更行政行為。

二、在我國(guó)建立行政公益訴訟制度必要性分析

(一)建立行政公益訴訟制度是現(xiàn)實(shí)迫切需要。當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中存在著大量公共利益被侵害而得不到司法救濟(jì)的情況，主要有：(1)國(guó)有資產(chǎn)流失。據(jù)估計(jì)，20世紀(jì)80年代，國(guó)有資產(chǎn)每年流失500億元；進(jìn)入90年代，每年至少流失800至1000億元，加上銀行壞賬、偷稅漏稅、公款消費(fèi)以及決策失誤造成的浪費(fèi)等，國(guó)有資產(chǎn)損失已是一個(gè)相當(dāng)大的數(shù)目。國(guó)有資產(chǎn)屬全體人民，國(guó)家機(jī)關(guān)是依人民授權(quán)而管理國(guó)有資產(chǎn)的，故若其在管理中懈怠或，人民應(yīng)有權(quán)直接動(dòng)用司法手段進(jìn)行干預(yù)。但這些流失的國(guó)有資產(chǎn)，因訴訟制度的缺陷絕大多數(shù)無法追回。(2)環(huán)境污染和破壞。一些企業(yè)為追求眼前經(jīng)濟(jì)利益在生產(chǎn)中忽視環(huán)境因素，當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)為了本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)破壞環(huán)境行為熟視無睹，致使環(huán)境的污染和破壞日益嚴(yán)重。老百姓上訪、控告，問題也沒有得到有效解決。(3)土地開發(fā)中不合理利用問題嚴(yán)重。據(jù)報(bào)道，當(dāng)前全國(guó)城市建設(shè)用地4％～5％閑置，40％處于低效利用，每年損失土地收益約800億元。主要原因是行政機(jī)關(guān)違反土地管理法規(guī)和保護(hù)國(guó)土資源的國(guó)策，違法占地、批地，大搞開發(fā)區(qū)等形象工程，造成大量土地閑置和資源浪費(fèi)。但我國(guó)土地所有權(quán)不屬于個(gè)人。與公民無直接利害關(guān)系，因此傳統(tǒng)行政法對(duì)此無法進(jìn)行救濟(jì)。(4)政府在公共工程、政府采購等領(lǐng)域，違法招標(biāo)、發(fā)包，違法審批無效工程、豆腐渣工程，給國(guó)家造成重大損失。(5)電信、鐵路等行業(yè)的壟斷現(xiàn)象，致使服務(wù)價(jià)格居高不下，甚至出現(xiàn)隨意提高價(jià)格的現(xiàn)象。如春運(yùn)火車票價(jià)每年上漲20％～30％，這無疑是鐵路部門借助行政性權(quán)力和壟斷地位強(qiáng)行提高價(jià)格，以謀取暴利?；疖嚻彪S意漲價(jià)不但不合理，且多數(shù)情況下未依法經(jīng)過價(jià)格聽證程序。但老百姓面對(duì)這種隨意漲價(jià)行為，雖有怨言卻無能為力。

上述問題發(fā)生的根本原因在于沒有切實(shí)有效的法律制度有針對(duì)性地保護(hù)社會(huì)公共利益，建立公益訴訟制度已非常緊迫。

(二)建立行政公益訴訟制度有充分的理論依據(jù)。公權(quán)利需要得到司法救濟(jì)。權(quán)利離不開救濟(jì)。而維權(quán)的主要途徑和最終途徑是司法救濟(jì)。在理想的觀念模型中，司法機(jī)構(gòu)常常被界定為旨在以一種確保對(duì)爭(zhēng)訟各方都公平和正當(dāng)?shù)姆绞绞箾_突解決制度化的專門組織。當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對(duì)公民的社會(huì)公共權(quán)利造成侵害時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)允許公民為維護(hù)社會(huì)公共權(quán)利而向法院提起行政訴訟，以使該權(quán)利得到司法救濟(jì)。

公權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到制約?！皻v史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)反復(fù)證明，政府權(quán)力越大，如果不加控制和制約，其被濫用的可能性就越大，人民的自由和權(quán)利受到侵害的可能性就越大?！蹦承┬姓?quán)的行使可能并未對(duì)相對(duì)人的直接利益造成實(shí)際的侵害，但是卻可能損害社會(huì)公共利益，如果不將其納入司法監(jiān)督的體系，無法通過公民的途徑訴諸司法審查，僅僅依靠行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督和制約“一方面使得公權(quán)系統(tǒng)呈無限擴(kuò)張趨勢(shì)，造成行政運(yùn)作效率低下，社會(huì)資源大量浪費(fèi)；另一方面，也使得各種權(quán)力日益聚合成一個(gè)擁有自身利益的龐大體系，堵塞了公民參與國(guó)家事務(wù)管理和主張各種權(quán)益的途徑”。所以，出于對(duì)行政權(quán)力制約的需要，應(yīng)當(dāng)建立起行

政公益訴訟制度。

(三)建立行政公益訴訟制度符合我國(guó)行政訴訟法的立法宗旨。我國(guó)《行政訴訟法》第一條規(guī)定：“為了確保人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法?！庇纱丝芍?，我國(guó)行政訴訟法的立法宗旨有兩個(gè)：一是保護(hù)私權(quán)；二是確保依法行政。不管違法的行政行為是否實(shí)際損害某個(gè)私權(quán)益，只要其行為違法，就是對(duì)依法行政的破壞。在行政訴訟體系內(nèi)設(shè)立相應(yīng)的公益訴訟制度對(duì)行政機(jī)關(guān)的某些違法行為予以限制和糾正。符合我國(guó)行政訴訟法的立法宗旨，可以彌補(bǔ)我國(guó)現(xiàn)有行政訴訟制度的缺陷，讓行政機(jī)關(guān)的行政行為得到更全面、更有效的監(jiān)督。

三、建立我國(guó)行政公益訴訟制度的設(shè)想

(一)原告資格的拓展。法治發(fā)達(dá)國(guó)家提起公益訴訟的主體一般包括個(gè)人、組織和檢察機(jī)關(guān)三類。我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第十條規(guī)定，“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)施法律監(jiān)督”；第二條和第四十一條規(guī)定行政訴訟的原告必須是合法權(quán)益受到侵犯的自然人、法人或其他組織。在我國(guó)檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人提起公益訴訟無法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，借鑒法治發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)必須放寬主體的資格，賦予檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人代表國(guó)家或民眾提起公益訴訟的權(quán)利。可將我國(guó)的公益訴訟分為三類：一是機(jī)關(guān)之訴，指負(fù)有維護(hù)公益職責(zé)的機(jī)關(guān)(如人民檢察院)，有權(quán)以國(guó)家名義對(duì)侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提起公訴。二是團(tuán)體之訴，指企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體(包括具有法人資格和不具有法人資格的社會(huì)組織)，有權(quán)以自己的名義對(duì)侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。三是公民之訴，指公民(包括與本案有直接利害關(guān)系和與本案無直接利害關(guān)系人)以自己的名義對(duì)侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、公眾或群體的公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。

(二)限制公益訴訟的受案范圍。考慮到我國(guó)司法資源有限和避免濫訴的需要，筆者認(rèn)為，確立行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)限于公共利益受到違法行政行為侵害或者可能受到違法行政行為侵害而引起的行政爭(zhēng)議。但如何界定行政公益訴訟中的“公共利益”是一個(gè)值得探討的問題。表面看來“公共利益”一詞是日常生活中的常用詞，不難理解。許多學(xué)者在其論著中也將行政公益訴訟直接解釋為“為了維護(hù)公共利益而提起的行政訴訟”，并未對(duì)“公共利益”這一概念進(jìn)行界定。然而在探討行政公益訴訟這一論題時(shí)“公共利益”始終是個(gè)繞不過去的檻，如果不對(duì)其作出明確的界定。此后的一切理論構(gòu)建包括公益訴訟的受案范圍、原告資格等等都可能無的放矢。那么到底應(yīng)該如何界定公共利益呢?

準(zhǔn)確界定公共利益其實(shí)決非易事：國(guó)家的法律沒有對(duì)此作出明確的規(guī)定；不同的社會(huì)發(fā)展階段、不同階層的人對(duì)其理解也可能不盡相同。學(xué)者們也根據(jù)自己的理解進(jìn)行解釋，可謂人言人殊。筆者比較認(rèn)同黃學(xué)賢教授的界定方法：即將公共利益概括出四個(gè)基本要素：第一，公共利益必須具有公共性。這種公共性表現(xiàn)為地域的廣泛性、受益對(duì)象的廣泛性。第二，公共利益必須具有利益的重要性。這種利益的重要性表現(xiàn)為明顯大于私益和為一定區(qū)域的人們所共同認(rèn)可。第三，公共利益必須具有現(xiàn)實(shí)性。所謂現(xiàn)實(shí)性即公共利益是可見的或者經(jīng)過努力在一定時(shí)期內(nèi)是可以實(shí)現(xiàn)的，而不是虛無縹緲或者可望而不可及的。第四，公共利益必須通過正當(dāng)程序而實(shí)現(xiàn)。

由此，公益訴訟的受案范圍的確定主要包括以下三種情況：第一，行政機(jī)關(guān)作出的侵害或可能侵害社會(huì)公共利益的違法具體行政行為；第二，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，致使公共利益受侵害或可能受侵害的消極行政行為；第三，違反憲法、法律法規(guī)的規(guī)定。侵害或可能侵害到公共利益的抽象行政行為。