時間：2022-08-29 05:37:07
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二、我國行政復(fù)議設(shè)置的困境
1．行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性?！靶姓?fù)議機(jī)構(gòu)存在的問題是導(dǎo)致我國行政復(fù)議實(shí)踐效果不佳的一個重要原因?！缎姓?fù)議法》實(shí)施以后，雖然對復(fù)議機(jī)構(gòu)的職權(quán)規(guī)定和機(jī)構(gòu)設(shè)置有了明顯的改進(jìn)，但仍沒有達(dá)到預(yù)期效果。分析了現(xiàn)行行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行中的不足，旨在擺脫當(dāng)前復(fù)議困境，有效實(shí)現(xiàn)復(fù)議目的。”我國對行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置主要規(guī)定在《行政復(fù)議法》第三條:“行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項。”這表明，在我國行政復(fù)議案件是由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的法制工作機(jī)構(gòu)來辦理的。然而，復(fù)議機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)關(guān)的一個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其工作人員在人事與財政上完全受行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的控制，在組織關(guān)系上實(shí)際就是行政隸屬關(guān)系。這導(dǎo)致在審理具體的行政復(fù)議案件時，復(fù)議機(jī)構(gòu)受到了巨大的內(nèi)部壓力，不能有效行使復(fù)議權(quán)，從而使行政復(fù)議流于形式，完全等同于行政辦公程序，背離了復(fù)議制度的設(shè)計初衷。
2．我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)設(shè)置的不合理導(dǎo)致其缺乏中立性。西南政法大學(xué)王學(xué)輝教授指出:“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以人民可以接受的方式實(shí)現(xiàn)”。但是目前我國復(fù)議機(jī)構(gòu)的人員在很大程度上都是行政機(jī)關(guān)的工作人員，因此其作出的復(fù)議決定就很難保證其公正性，很難被行政相對人接受。法律的核心是公正，如果行政復(fù)議制度得不到廣大公民的信任，那么公民就會不接受，進(jìn)而就容易選擇等方式，給社會的穩(wěn)定帶來眾多不確定因素。眾所周知，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是被申請人的上級行政主管機(jī)關(guān)，在具體的實(shí)踐中，下級機(jī)關(guān)在大多數(shù)情況下對于要實(shí)施的行政活動尤其是一些重大而且社會影響力大的行政活動時，往往都會事先去征求上級部門的意見，得到上級主管領(lǐng)導(dǎo)的同意才會去進(jìn)行具體的實(shí)施。因此，在進(jìn)行行政復(fù)議時，否定下級機(jī)關(guān)的行政決定無疑就是否定自己，這種上下級行政隸屬關(guān)系導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)難以依法公正地進(jìn)行案件的審議，也違背了自然公正正義原則中自己不做自己案件法官的基本原則。
3．我國行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定使行政復(fù)議機(jī)關(guān)在訴訟地位上陷入尷尬境地。我國《行政訴訟法》第二十五條第二款規(guī)定:“經(jīng)過復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，做出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告;復(fù)議機(jī)關(guān)改變原具體行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告?！边@樣的訴訟責(zé)任分配模式給我國的行政復(fù)議制度戴上了“訴訟枷鎖”，限制了行政復(fù)議功能的發(fā)揮，不利于實(shí)現(xiàn)行政訴訟應(yīng)有價值。
三、完善我國行政復(fù)議設(shè)置的改革出路
1．深化行政復(fù)議委員會改革，提高復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。當(dāng)前，我國的行政復(fù)議機(jī)關(guān)的性質(zhì)其實(shí)是一種分散的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，為了解決我國行政復(fù)議機(jī)關(guān)設(shè)置的此種困境，理論界和實(shí)務(wù)界都一致認(rèn)為設(shè)立行政復(fù)議委員會是一種比較成熟可行的模式。2008年國務(wù)院了《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會試點(diǎn)工作通知》中明確將有效集中行政復(fù)議權(quán)作為改革的一個重要環(huán)節(jié)，改革的重點(diǎn)也放在本文討論的行政復(fù)議機(jī)關(guān)的設(shè)置上，讓其具有行政復(fù)議權(quán)，同時又保持其應(yīng)有的獨(dú)立性。在具體的改革實(shí)踐中，出現(xiàn)了兩種對復(fù)議委員不同定位的情況。一是將其定位為咨詢機(jī)構(gòu)，如北京市經(jīng)復(fù)議委員會案審會審議的行政復(fù)議案件在報請行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽發(fā)行政復(fù)議決定時，應(yīng)當(dāng)附送《行政復(fù)議案件審議報告》。從這里可以看出，行政復(fù)議委員會作出的《行政復(fù)議案件審議報告》僅僅是復(fù)議決定的參考并沒有實(shí)際的拘束力。第二種做法則是將其定位為議決機(jī)構(gòu)。如《汕頭市人民政府關(guān)于開展行政復(fù)議試點(diǎn)工作的公告》中就規(guī)定了行政復(fù)議委員會是行政復(fù)議案件的議決機(jī)構(gòu)。對于兩種完全不同的功能定位，筆者更傾向于將行政復(fù)議委員會定義為議決機(jī)構(gòu)。其一，只有將行政復(fù)議委員會定義為議決機(jī)構(gòu)，使其作出的復(fù)議決定具有現(xiàn)實(shí)拘束力，才能真正改變其“審案不決案”的扭曲狀態(tài)。其二，如果最終決議權(quán)不在復(fù)議委員會，那么何談行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與專業(yè)性，又何談復(fù)議委員會改革。
如舉報人對價格主管部門就被舉報的價格違法行為所做的行政處罰決定不服（包括對被舉報的價格違法行為不予立案、不予行政處罰或者處罰過輕、過重），不應(yīng)當(dāng)有申請行政復(fù)議的資格。理由：一是行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)公民財產(chǎn)性權(quán)利職責(zé)與履行職責(zé)達(dá)到公民理想效果是兩個層面的問題。針對舉報反映的價格違法行為，價格主管部門是否給予行政處罰，給予何種行政處罰，是價格主管部門依職權(quán)行為，屬于履行保護(hù)財產(chǎn)性權(quán)力職責(zé)效果的范疇，其直接影響的是被處罰對象（通常是被舉報人）的權(quán)利、義務(wù)，與舉報人個人權(quán)利、義務(wù)并無直接聯(lián)系，舉報人不得因價格主管部門對舉報案件的查處未達(dá)成理想效果而對價格主管部門查處舉報案件的行為提起行政復(fù)議。二是不能因?yàn)榕e報案件處理結(jié)果可能影響到舉報人后續(xù)民事訴訟等維權(quán)活動，就認(rèn)為舉報人對舉報案件查處結(jié)果有申請復(fù)議資格。
民事維權(quán)與行政執(zhí)法是兩個相互獨(dú)立的體系，舉報人民事訴求能否獲得支持的關(guān)鍵在于被舉報人的經(jīng)營行為構(gòu)成民事違約或者侵權(quán)，而非其行為是否被執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)定為行政違法。倘若在這種情況下給予舉報人申請復(fù)議的資格，實(shí)際上所有與被舉報人進(jìn)行過交易的人都可能被其經(jīng)營行為侵害，則都應(yīng)當(dāng)有資格對舉報案件的查處結(jié)果提出行政復(fù)議；那么，行政機(jī)關(guān)的任何一個處罰決定，都可能被不特定的多數(shù)人復(fù)議乃至訴訟，這與《行政復(fù)議法》僅賦予具體行政行為相對人申請復(fù)議資格的立法精神并不相符。三是根據(jù)《行政處罰法》第五十四條規(guī)定，被處罰當(dāng)事人之外的公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰，有權(quán)申訴或者檢舉；行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政處罰確有錯誤的，應(yīng)當(dāng)主動改正。由此可見，舉報人對舉報案件的查處結(jié)果不服，可以提出不同意見、看法和建議，但此時其行使的是公民對國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，應(yīng)當(dāng)通過申訴或者檢舉的方式進(jìn)行，而不能通過行政復(fù)議方式進(jìn)行。
隨著改革的深入，行政爭議數(shù)量在我國日益增多，這是社會利益格局日益多元化和復(fù)雜化條件下，社會各方利益訴求碰撞的必然，也是公眾公民意識覺醒跟政府職能轉(zhuǎn)變互動的結(jié)果。能否有效預(yù)防和妥善解決行政爭議，關(guān)系到群眾的切身利益，關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定，關(guān)系到鞏固黨的執(zhí)政地位，因此應(yīng)當(dāng)高度重視。行政復(fù)議是解決行政爭議化解社會矛盾的重要渠道，是維護(hù)人民群眾合法權(quán)益的重要途徑，是加快建設(shè)法治政府，構(gòu)建和諧社會的重要環(huán)節(jié)。暢通行政復(fù)議渠道意義重大，但現(xiàn)實(shí)中行政復(fù)議渠道不暢的問題卻不容忽視。
一、復(fù)議渠道不暢的問題及原因
根據(jù)國務(wù)院法制辦的調(diào)查統(tǒng)計，2006年，全國31個省、自治區(qū)、直轄市(以下簡稱省區(qū)市)和有行政復(fù)議職責(zé)的國務(wù)院部門合計收到行政復(fù)議申請91667件，其中受理81197件；全國共發(fā)生52792件行政訴訟應(yīng)訴案件；經(jīng)過行政復(fù)議的應(yīng)訴案件13842件，占行政訴訟應(yīng)訴案件總數(shù)52792件的26.22%，占行政復(fù)議申請數(shù)91667件的15.1%，占行政復(fù)議案件受理數(shù)81197件的17.05%。以上數(shù)據(jù)顯示，我國經(jīng)過復(fù)議的行政爭議，80%以上都能得到化解，有70%以上的行政糾紛未經(jīng)過行政復(fù)議就直接進(jìn)入了行政訴訟。前者表明，用好了行政復(fù)議這條“民告官”渠道，大量的行政爭議確實(shí)是沒有必要進(jìn)入司法程序的；但后者也說明，老百姓放著好處多多的行政復(fù)議不用，而直接向法院提起行政訴訟顯示了行政復(fù)議渠道不暢的問題。并且還有相當(dāng)一部分行政爭議仍游離于行政復(fù)議和行政訴訟的法定渠道之外，給政府形象帶來不利影響。不少行政機(jī)關(guān)仍陷于應(yīng)付、忙于應(yīng)對行政訴訟的被動局面。究其不暢的原因，有以下幾方面：
1、領(lǐng)導(dǎo)不夠重視，認(rèn)識不到位
迄今為止，一些地方和部門對復(fù)議工作認(rèn)識上還存在偏差，對利用行政復(fù)議程序解決行政爭議的職能認(rèn)識不到位。有的行政機(jī)關(guān)認(rèn)為復(fù)議工作是自找麻煩；有的認(rèn)為行政復(fù)議是一項軟指標(biāo)，可有可無；甚至還有的認(rèn)為辦理行政復(fù)議案件是政府法制機(jī)構(gòu)的事情。認(rèn)為經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)工作是硬任務(wù)、依法行政是軟任務(wù)，因而“欺軟怕硬”，最多把行政復(fù)議工作當(dāng)作一般行政事務(wù)應(yīng)付。因此，行政復(fù)議化解矛盾、促進(jìn)和諧的功能難以正常發(fā)揮。
2、公眾不了解，群眾不信任
廣大群眾對行政復(fù)議制度不了解，不知道運(yùn)用這一渠道解決行政爭議。并且很多公務(wù)員甚至律師都曾向筆者問詢行政復(fù)議制度的一些簡單問題，可見行政復(fù)議制度的社會基礎(chǔ)是何等薄弱。而一些知道這一制度的又不信任：一是認(rèn)為行政復(fù)議是“官官相護(hù)”，不相信行政復(fù)議機(jī)關(guān)能秉公復(fù)議；二是行政相對人思想有顧慮，怕行政機(jī)關(guān)報復(fù)，寧愿吃點(diǎn)虧，也不愿輕易得罪行政機(jī)關(guān)；三是行政復(fù)議在實(shí)踐中沒有做到公正、公開、簡易、高效，行政相對人不到萬不得已，一般不愿提出行政復(fù)議。
3、機(jī)構(gòu)不健全，人員不到位
很多地方?jīng)]有設(shè)立專門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，有的復(fù)議辦與法制科合署辦公，沒有專職復(fù)議人員，行政復(fù)議案件由一般行政人員兼職辦理。以貴州省來看，全省9個地區(qū)88個縣市，單獨(dú)設(shè)有行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的僅有27個，共有行政復(fù)議人員138個，其中專職行政復(fù)議人員只有60個。與同級法院比較看，各級政府行政復(fù)議人員均遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于法院行政庭人員。很多基層政府沒有專職行政復(fù)議人員，而基層法院行政庭一般有3－4人。2004年至2006年全省市縣政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)辦理的行政復(fù)議案件（5023件）與行政復(fù)議人員數(shù)（138人）相比，人均辦理案件為37.4件。同時期內(nèi)，全省法院系統(tǒng)共受理行政訴訟案件4414余件，與行政審判人員（247人）相比，人均辦理案件17.8件，兩者之比為2:1。以省政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)和省高級人民法院辦理案件相比較，2004年以來省政府法制辦共受理196件行政復(fù)議案件，人均辦理案件是49件，而省高院行政庭共受理203件行政訴訟案件，人均辦理案件是29件，兩者之比為1.7:1。而法院行政庭辦理案件還有立案庭、執(zhí)行庭等分擔(dān)部份事務(wù)，行政復(fù)議工作人員不僅獨(dú)立承辦，反而還要承擔(dān)其他方面的繁重工作。可見，法制工作機(jī)關(guān)工作人員配備遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)日益繁重的復(fù)議工作需要。
4、復(fù)議人員素質(zhì)不夠高
在現(xiàn)有的為數(shù)不多的復(fù)議工作人員中，卻又存在著素質(zhì)不高、專業(yè)化不夠的尷尬問題。直到目前，我國尚沒有法律法規(guī)對行政復(fù)議人員任職資格作出規(guī)定，我省雖然率先制定了復(fù)議人員資格管理辦法，但由于工作需要和現(xiàn)實(shí)狀況，往往無法達(dá)到要求。且市縣政府法制機(jī)構(gòu)設(shè)定的時間不長，工作人員大多是新調(diào)入或新招錄的，掌握的法律知識和實(shí)際辦案能力還不能適應(yīng)新形勢下工作的需要。而行政復(fù)議工作是一項專業(yè)性很強(qiáng)的工作，承擔(dān)這項工作，不僅需要精湛的法律知識，還需要較強(qiáng)的法律素養(yǎng)、法治理念。實(shí)踐中行政復(fù)議案件種類繁多，牽扯面廣，技術(shù)要求較高，因此復(fù)議工作人員如不具備很好的法律修養(yǎng)，很難勝任復(fù)議工作，必然制約了行政復(fù)議工作的開展。
5、經(jīng)費(fèi)難保障，辦公條件差
實(shí)際工作中，由于經(jīng)費(fèi)不落實(shí)，行政復(fù)議工作無法正常開展。特別是縣級政府的行政復(fù)議以農(nóng)村案件為主，交通不便，工作難度很大，行政復(fù)議案件的數(shù)量和質(zhì)量受到制約。在貴州省的市、縣兩級政府法制機(jī)構(gòu)中，市級政府法制機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議專項經(jīng)費(fèi)大部分沒有落實(shí)，縣級政府法制機(jī)構(gòu)落實(shí)行政復(fù)議專項經(jīng)費(fèi)的也僅有10個縣。2006年全省行政復(fù)議專項經(jīng)費(fèi)總共僅有34萬元。從辦公條件來看，除貴陽市外，其他地區(qū)都只有1至2間辦公室?？h級政府法制辦的辦公條件就更差，1間辦公室既要辦案、又要接待，還要管理檔案。有的地方?jīng)]有必備電腦、傳真機(jī)等辦公設(shè)備?！扒蓩D難為無米之炊”，沒有硬件的保障，行政復(fù)議工作難以開展，法治政府的構(gòu)建難以推進(jìn)。
6、不愿當(dāng)被告，不愿惹麻煩
行政復(fù)議人員不同程度地存在怕得罪人、怕麻煩、怕當(dāng)被告的“三怕”思想，對復(fù)議工作采取消極應(yīng)付的態(tài)度?！缎姓V訟法》規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)改變原具體行政行為的是被告，由于復(fù)議機(jī)關(guān)不愿當(dāng)被告，受理案件等于自找麻煩，無事找事，所以收到申請后，不論對或錯多采取維持的辦法，免當(dāng)被告。并且，在人少事多的狀況下，多一事不如少一事，以免費(fèi)力不討好。
上述問題的存在導(dǎo)致相對人在選擇解決行政爭議的途徑時，寧愿去找關(guān)系、找等非法定的、柔性的救濟(jì)途徑而不愿求助于行政復(fù)議這一法定的、剛性的救濟(jì)途徑；在可訴可議的情況下，寧愿選擇行政訴訟這一收費(fèi)的、繁瑣的法律途徑而不愿選擇行政復(fù)議這一免費(fèi)的、簡便的法律途徑。長此以往，后果嚴(yán)重。一方面，行政復(fù)議的層級監(jiān)督力度不斷地削弱，行政復(fù)議工作將會停滯、萎縮，行政復(fù)議制度將形同虛設(shè)；另一方面，老百姓對行政復(fù)議的信任度降低，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的公信力下降，不利于我省法治政府的建設(shè)。
二、暢通行政復(fù)議渠道的對策
由于復(fù)議機(jī)關(guān)自身條件和目前現(xiàn)實(shí)狀況的限制，日益艱巨的復(fù)議工作任務(wù)成了復(fù)議機(jī)構(gòu)難以承載之重，時常顯現(xiàn)“心有余而力不足”。為了切實(shí)解決上述問題，暢通行政復(fù)議渠道，加快我省依法行政的步伐，提出如下建議：
1、強(qiáng)化宣傳，提高認(rèn)識
開創(chuàng)行政復(fù)議工作的新局面，需要社會各界的理解、支持和參與。因此，要拓寬宣傳渠道，加大宣傳力度，使行政復(fù)議制度深入人心，營造人人關(guān)心和支持行政復(fù)議工作的良好氛圍。通過宣傳，要讓市民廣泛深入地了解復(fù)議制度，提高行政復(fù)議的意識，并能運(yùn)用行政復(fù)議手段維權(quán)，切實(shí)解決好行政管理相對人“不知告、不會告”的問題。
加強(qiáng)宣傳的關(guān)鍵是對廣大機(jī)關(guān)干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部宣傳，實(shí)踐中的問題更多是領(lǐng)導(dǎo)及機(jī)關(guān)干部不理解不重視而造成的。要使他們認(rèn)識到：行政復(fù)議既是“德政工程”也是“民心工程”。搞好行政復(fù)議工作，是我們的本職工作，是貫徹落實(shí)中辦國辦27號文件精神的要求，是實(shí)踐“三個代表”重要思想的體現(xiàn)，是構(gòu)建和諧貴州的客觀需要，從而將做好行政復(fù)議工作化為自覺行動。同時，建議將行政復(fù)議工作納入各級政府的績效考核體系。
2、落實(shí)辦案人員，改善辦案條件
健全復(fù)議工作機(jī)構(gòu)、落實(shí)復(fù)議人員，是順利開展行政復(fù)議工作的保證。以目前我省行政復(fù)議機(jī)構(gòu)和復(fù)議人員的狀況，是無法有效完成這項工作的。因此，一方面，切實(shí)落實(shí)復(fù)議辦案人員，特別是基層政府復(fù)議機(jī)構(gòu)和復(fù)議人員。根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，結(jié)合本地本部門情況，確保復(fù)議辦案有兩名以上熟悉法律知識、業(yè)務(wù)知識的專職人員；另一方面，各部門要依法保證辦理行政復(fù)議案件的基本條件，諸如辦公設(shè)備、交通工具以及復(fù)議經(jīng)費(fèi)等。
3、建立配套制度，規(guī)范辦案行為
為了加強(qiáng)對復(fù)議機(jī)關(guān)案件受理的監(jiān)督，促使復(fù)議人員公正地辦案，建立和完善監(jiān)督制度。根據(jù)各地的實(shí)際情況進(jìn)一步建立和完善行政復(fù)議的集體討論、工作責(zé)任、重大案件備案、聽證、和解、定期報告、行政復(fù)議意見（建議）書、考核、培訓(xùn)以及表彰等方面的工作制度，以適應(yīng)新形勢下市縣行政復(fù)議工作的要求。
司法行政機(jī)關(guān)是行使司法行政權(quán)力，執(zhí)行國家司法行政法律、法規(guī)、規(guī)章，管理國家司法行政事務(wù)的機(jī)關(guān)。司法行政機(jī)關(guān)在司法行政復(fù)議過程中運(yùn)用了行政機(jī)關(guān)的工作原則和方法，這是它的行政性。然而，司法行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行司法行政復(fù)議過程中，又擁有準(zhǔn)司法職權(quán)。如復(fù)議申請必須在規(guī)定的期限內(nèi)提出，復(fù)議必須向管轄權(quán)的司法行政主管機(jī)關(guān)提出，復(fù)議決定也必須在規(guī)定的期限內(nèi)提出。這表明，司法行政復(fù)議是集行政性和司法性于一體的。
2、司法行政復(fù)議是司法行政機(jī)關(guān)處理司法行政爭議的活動
司法行政部門的行為既有行政行為，也有民事行為，兩種行為產(chǎn)生的爭議表現(xiàn)為行政爭議和民事爭議。司法行政爭議主要指行政主體在行政管理過程中因?qū)嵤┚唧w行政行為而與相對人發(fā)生的爭議，這種爭議的核心是該具體行政行為是否合法、適當(dāng)。司法行政復(fù)議是司法行政機(jī)關(guān)處理司法行政爭議的活動，如果司法行政主體實(shí)施解決民事爭議的具體行為，這種行為即不是行政復(fù)議，而是行政調(diào)解或行政裁決。
3、司法行政復(fù)議是司法行政機(jī)關(guān)按照法定程序和要求解決司法行政爭議的活動
行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)作為第三方解決行政爭議糾紛的活動。行政復(fù)議的這一特性要求司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)和作出行政行為的司法行政機(jī)關(guān)必須分開，同時也要求司法行政復(fù)議必須按法定程序進(jìn)行，這就是司法行政復(fù)議程序的準(zhǔn)司法性。司法行政復(fù)議的準(zhǔn)司法性使司法行政復(fù)議和人民法院審判一樣，有許多制度貫穿其中。如申請制度、管轄制度、移送制度、回避制度等?！端痉ㄐ姓C(jī)關(guān)行政復(fù)議應(yīng)訴工作規(guī)定》第11條規(guī)定：“辦理行政復(fù)議案件的法制工作機(jī)構(gòu)人員與申請人有利害關(guān)系的，可以提出自行回避，申請人也有權(quán)申請其回避，但應(yīng)說明理由”。司法行政復(fù)議程序的特點(diǎn)又體現(xiàn)在行政性方面。如復(fù)議機(jī)關(guān)自收到復(fù)議申請書至作出決定止，時間最長不超過六十日，司法行政復(fù)議作為行政活動，必須充分體現(xiàn)行政的效率原則，復(fù)議組織可以利用這些特點(diǎn)，迅速查清事實(shí)、解決司法行政爭議。所以，就解決司法行政爭議而言，司法行政復(fù)議程序比行政訴訟程序更經(jīng)濟(jì)、更具有效率。
4、司法行政復(fù)議是上級司法行政機(jī)關(guān)對下級司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的一種層級行政監(jiān)督
司法行政監(jiān)督可以在司法行政行為實(shí)施過程中進(jìn)行，也可以在司法行政行為完成之后進(jìn)行；可以是上級司法行政機(jī)關(guān)主動實(shí)施，也可以由利害關(guān)系人請求作出具體司法行政行為機(jī)關(guān)的上級司法行政機(jī)關(guān)實(shí)施，司法行政復(fù)議就是有權(quán)的上級司法行政機(jī)關(guān)依據(jù)利害關(guān)系人的請求，復(fù)查原具體行政行為的一種司法行政監(jiān)督措施。通過司法行政復(fù)議，上級司法行政機(jī)關(guān)可以及時發(fā)現(xiàn)并糾正下級司法行政機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為；同時也可以發(fā)現(xiàn)具體司法行政行為所依據(jù)的司法行政規(guī)范性文件，是否與法律、法規(guī)和規(guī)章相抵觸。
5、司法行政復(fù)議主要采用書面審查的方式，必要時也可以采取聽證的方式審理
《行政復(fù)議法》第22條規(guī)定：“行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見”。司法行政復(fù)議采用書面審查的方式的目的，在于確保司法行政復(fù)議必要的行政效率。這一點(diǎn)顯然不同于司法審查制度。因此，司法行政復(fù)議又不能簡單地照搬行政訴訟的程序。
書面審查是指司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件時，僅就復(fù)議案件的書面材料進(jìn)行審查。這里的書面材料主要指復(fù)議申請書和復(fù)議答辯書。書面審查時，司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)，僅對申請人向司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)遞交的復(fù)議申請書和被申請人提交的答辯狀，結(jié)合有關(guān)證據(jù)進(jìn)行復(fù)議，不傳喚申請人和被申請人，證人以及其他復(fù)議參加人也不必到場。所以，書面審查是行政效率原則在司法行政復(fù)議制度中具體表現(xiàn)，也是司法行政復(fù)議中及時、便民原則的體現(xiàn)。
二、司法行政復(fù)議的范圍
司法行政復(fù)議的范圍。對行政相對人來說是申請行政復(fù)議的范圍，而對司法行政機(jī)關(guān)而言是受理行政復(fù)議的范圍。行政相對人包括公民、法人或者其他組織以及外國人、無國籍人。公民是指具有中華人民共和國國籍的自然人。外國人和無國籍人在中國境內(nèi)也必須遵守中華人民共和國的法律，同時其合法權(quán)益也受中華人民共和國法律的保護(hù)，在對等原則下他們與我國公民一樣有權(quán)作為申請人提出司法行政復(fù)議。法人是指符合法定條件而成立的一種組織，它可以分為企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人和社團(tuán)法人。如律師事務(wù)所、公證處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所、法律援助中心、人民調(diào)解中心等。其他組織是指不具備法人條件的組織，如合伙組織、聯(lián)營企業(yè)等。
根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》、《司法行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議應(yīng)訴工作規(guī)定》，公民、法人或者其他組織對下列具體行政行為可以向司法行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議。
1、認(rèn)為符合法定條件，申請司法行政機(jī)關(guān)辦理頒發(fā)資格證書、執(zhí)業(yè)證、許可證手續(xù)，司法行政機(jī)關(guān)拒絕辦理或者在法定期限內(nèi)沒有依法辦理。
2、對司法行政機(jī)關(guān)作出警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停止執(zhí)業(yè)、吊銷執(zhí)業(yè)證等行政處罰決定不服的。司法行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰，必須在其職權(quán)范圍內(nèi)嚴(yán)格依照《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定以及有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行，堅持以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，堅持責(zé)任與處罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，充分保障當(dāng)事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)等權(quán)利的行使。當(dāng)事人對行政處罰不服的，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。
3、認(rèn)為符合法定條件，申請司法行政機(jī)關(guān)辦理審批、審核、公告、登記的有關(guān)事項，司法行政機(jī)關(guān)不予上報申辦材料、拒絕辦理或者法定期限內(nèi)沒有依法辦理的。2001年12月22日國務(wù)院《外國律師事務(wù)所駐華代表機(jī)構(gòu)管理條例》第10條規(guī)定，外國駐華代表機(jī)構(gòu)及其代表，應(yīng)當(dāng)持執(zhí)業(yè)執(zhí)照、執(zhí)業(yè)證書在代表機(jī)構(gòu)住所地的省、自治區(qū)、直轄市司法行政部門辦理注冊手續(xù)后，方可開展本條例規(guī)定的法律服務(wù)活動。代表機(jī)構(gòu)及其代表每年應(yīng)當(dāng)注冊一次。省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門應(yīng)當(dāng)自接到注冊申請之日起2日內(nèi)辦理注冊手續(xù)。
4、認(rèn)為符合法定條件，申請司法行政機(jī)關(guān)注冊執(zhí)業(yè)證，司法行政機(jī)關(guān)未出示書面通知說明理由，注冊執(zhí)業(yè)證期滿六個月內(nèi)不予注冊的。2000年3月31日司法部《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》第51條規(guī)定，注冊機(jī)關(guān)經(jīng)審核，對有下列情形之一的基層法律服務(wù)工作者，暫緩執(zhí)業(yè)證注冊：①因違反執(zhí)業(yè)紀(jì)律或者有關(guān)管理規(guī)定，正在接受司法行政機(jī)關(guān)或者基層法律服務(wù)所查處的；②有犯罪嫌疑被立案查處的；③采用弄虛作假手段企圖騙取通過年度注冊的；④因患病或者其他原因已連續(xù)停止執(zhí)業(yè)六個月的。
5、認(rèn)為符合條件，申請司法行政機(jī)關(guān)參加資格考試，司法行政機(jī)關(guān)沒有依法辦理的。2001年10月30日最高人民法院、最高人民檢察院、司法部《國家司法考試實(shí)施辦法（試行）》第14條規(guī)定，有下列情形之一的人員不能報名參加考試，已經(jīng)辦理報名手續(xù)的，報名無效：①因故意犯罪受過刑事處罰的；②曾被國家機(jī)關(guān)開除公職，或曾被吊銷律師執(zhí)業(yè)證的；③依本辦法第18條的規(guī)定，曾被處以2年內(nèi)或終身不得報名參加國家司法考試處理的。
6、認(rèn)為司法行政機(jī)關(guān)違法收費(fèi)或者違法要求履行義務(wù)的。2000年8月14日司法部《司法鑒定機(jī)構(gòu)登記管理辦法》第18條規(guī)定：“申請設(shè)立司法鑒定機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)繳納登記費(fèi)。登記費(fèi)的具體數(shù)額，應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)匚飪r部門核定的標(biāo)準(zhǔn)收取”。第30條規(guī)定：“司法鑒定機(jī)構(gòu)辦理年度檢驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)繳納年度檢驗(yàn)費(fèi)。年度檢驗(yàn)收費(fèi)的具體數(shù)額，應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)匚飪r部門核定的標(biāo)準(zhǔn)收取”。
7、對司法行政機(jī)關(guān)作出的撤銷、變更或者維護(hù)公證機(jī)構(gòu)關(guān)于公證書的決定不服的。根據(jù)司法部《關(guān)于外國人收養(yǎng)公證若干問題的通知》的規(guī)定，公證處發(fā)現(xiàn)有下列情況之一的，應(yīng)拒絕公證：①當(dāng)事人身份與《指定管轄通知》、《收養(yǎng)通知書》不符；②當(dāng)事人不符合收養(yǎng)法規(guī)定的條件；③我國收養(yǎng)法律與收養(yǎng)人經(jīng)常居住地國收養(yǎng)法律有法律沖突；④當(dāng)事人意思表示不真實(shí)、不合法或沒有意思表示；⑤當(dāng)事人未履行公證前的法定程序；⑥當(dāng)事人提供的材料不真實(shí)或不合法；⑦送養(yǎng)人對被收養(yǎng)人沒有合法的監(jiān)護(hù)權(quán)；⑧公證之前，送養(yǎng)人與收養(yǎng)人事實(shí)上已經(jīng)移交被收養(yǎng)人的監(jiān)護(hù)撫養(yǎng)權(quán)；⑨收養(yǎng)通知書、收養(yǎng)登記證有嚴(yán)重錯誤的；⑩公證處查明的其他足以影響涉外收養(yǎng)公證真實(shí)性、合法性情況。但公證處或司法行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)外國人收養(yǎng)公證有錯誤的，應(yīng)當(dāng)依照《公證程序規(guī)則》的規(guī)定辦理。
1.行政復(fù)議是師生權(quán)利救濟(jì)不可替代的手段高等學(xué)校內(nèi)發(fā)生學(xué)校管理權(quán)與學(xué)生權(quán)利之間的沖突是不可避免的，教育主管部門不應(yīng)回避這種沖突，而應(yīng)該采取有效措施及時解決這種沖突，以保障高等學(xué)校正常的教學(xué)秩序。目前由于二次申訴制度的法律性質(zhì)不明確，導(dǎo)致大量的學(xué)生權(quán)利糾紛在經(jīng)過二次申訴后仍然得不到有效解決，最終迫使學(xué)生不得不走上無限申訴的道路。這種無限申訴即使最終達(dá)到了權(quán)利恢復(fù)的目的，也因?yàn)槠渚葷?jì)代價太高甚至這種代價超過因權(quán)利損害所受到的損失而完全失去救濟(jì)的意義。申訴制度本身并非一種規(guī)范的糾紛解決模式。在這一制度模式下，由于對申訴處理機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任界定不明確，因此申訴處理機(jī)關(guān)往往采取實(shí)用主義的做法，在處理結(jié)果上往往選擇對其有利的結(jié)果。例如在一級申訴中高等學(xué)校維持其處分決定的概率要大，而在二次申訴中教育主管部門即使認(rèn)為高校的處分有失公正，也往往并不做出直接的決定，而是責(zé)成高校重新做出決定。這種實(shí)用主義的做法根本無法體現(xiàn)處理結(jié)果的公正性，自然也就無法達(dá)到解決沖突和糾紛的目的[3]。
2.教育行政復(fù)議制度是高等學(xué)校學(xué)術(shù)自由權(quán)的重要保障高等學(xué)校的自治權(quán)包括管理自與學(xué)術(shù)自由權(quán)兩個方面，其中管理自是學(xué)術(shù)自由權(quán)的基礎(chǔ)和保障，沒有管理自，高等學(xué)校的學(xué)術(shù)自由權(quán)是無法實(shí)現(xiàn)的。從這一角度看，行政復(fù)議制度對管理自提供保障也就間接地為學(xué)術(shù)自由權(quán)提供了保護(hù)。學(xué)術(shù)自由權(quán)，就是國家依法承認(rèn)和保護(hù)公民進(jìn)行科學(xué)研究、文藝創(chuàng)作和其他文化活動，任何人包括國家機(jī)關(guān)和社會組織都不得侵犯公民在法律授權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)行科學(xué)研究、文藝創(chuàng)作和其他文化活動的權(quán)利[4]。學(xué)術(shù)自由權(quán)可劃分為學(xué)術(shù)研究自由權(quán)與學(xué)術(shù)評定自由權(quán)兩個方面。學(xué)術(shù)研究自由權(quán)是一種絕對的自由權(quán)，學(xué)術(shù)研究自由權(quán)是人類知識發(fā)展與創(chuàng)新的一條必需的途徑，各種學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的自由表達(dá)是學(xué)術(shù)發(fā)展和進(jìn)步的必要前提，學(xué)術(shù)研究中產(chǎn)生的問題只能通過學(xué)術(shù)研究的不斷深化來逐步加以解決，因此，學(xué)術(shù)研究自由權(quán)是絕對排除外在干預(yù)的。學(xué)術(shù)評定自由權(quán)，是一種相對的自由權(quán)，對其評定對象而言相當(dāng)于一種權(quán)力，這種權(quán)力在行使的過程中就有濫用的可能性，因此就需要對這種權(quán)力施以某種方式的控制。為了尊重和保障這種自由權(quán)，對這種權(quán)力的控制就只能作用于其程序而非對其實(shí)體進(jìn)行干預(yù)，例如對學(xué)術(shù)評定的標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)術(shù)評定的裁量及學(xué)術(shù)評定的結(jié)果應(yīng)當(dāng)尊重高等學(xué)校的自，但對學(xué)術(shù)評定的法定人數(shù)、學(xué)術(shù)評定的表決方式等程序性問題是可以進(jìn)行必要約束的，這也是正當(dāng)法律程序的必然要求。
3.完善教育行政復(fù)議制度是高等學(xué)校行政法律地位定位的必然要求高等學(xué)校所承擔(dān)的教學(xué)管理及授權(quán)頒發(fā)學(xué)位證書等行為從性質(zhì)上看應(yīng)為行政行為，因此高等學(xué)校也應(yīng)具有行政主體的性質(zhì)。任何一種權(quán)力都存在濫用的可能，加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督十分必要。相對于外部監(jiān)督而言，內(nèi)部監(jiān)督雖然存在監(jiān)督力度和效果方面的缺陷，但這種監(jiān)督也具有內(nèi)部及時糾錯、提高效率和保障權(quán)力運(yùn)行的穩(wěn)定性等方面的獨(dú)特功能。關(guān)于行政復(fù)議的功能，學(xué)界一般認(rèn)為其功能主要表現(xiàn)在內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)與解決糾紛三個方面，且內(nèi)部監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)最終的目的是為了解決糾紛。站在行政相對人的角度來看，內(nèi)部監(jiān)督對其權(quán)利救濟(jì)也是具有獨(dú)特的價值的，這種內(nèi)部救濟(jì)具有效率更高、成本更低的特點(diǎn)。完善行政復(fù)議制度可以避免二次申訴流于形式，避免出現(xiàn)無限申訴的現(xiàn)象。完善行政復(fù)議制度可以有效發(fā)揮教育主管部門對高等學(xué)校的內(nèi)部監(jiān)督功能。教育主管部門和高等學(xué)校共同構(gòu)成一個完整的教育系統(tǒng)，在這個系統(tǒng)內(nèi)，教育主管部門負(fù)有對高等學(xué)校進(jìn)行必要的監(jiān)管的職能，及時處理發(fā)生在高等學(xué)校校園內(nèi)的糾紛也是教育主管部門履行監(jiān)管職能的一個重要方面。另外，落實(shí)教育行政復(fù)議制度有利于實(shí)現(xiàn)復(fù)議制度與行政訴訟制度的有效銜接。根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，行政復(fù)議實(shí)行一級復(fù)議制度，申訴人對復(fù)議結(jié)果不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，這種制度安排既保障了行政復(fù)議制度功能的實(shí)現(xiàn)，又能有效防止無限申訴情況的出現(xiàn)，對學(xué)生救濟(jì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。
二、教育行政復(fù)議制度的完善
1.二次申訴轉(zhuǎn)換為行政復(fù)議制度行政復(fù)議法是我國有關(guān)行政復(fù)議制度的基本法，其他單行法律在引入行政復(fù)議制度時，并不需要對行政復(fù)議的程序性問題做出重復(fù)規(guī)定，而只需在單行法律中明確相關(guān)爭議的當(dāng)事人可以依法提起行政復(fù)議即可。行政復(fù)議屬行政司法的范疇，是行政權(quán)吸收和運(yùn)用某種司法權(quán)的體現(xiàn)，而司法權(quán)須遵循中立的原則，因此不宜由部門規(guī)章對其作出規(guī)定，因?yàn)椴块T規(guī)章往往不能完全排除行業(yè)利益的影響，寄希望于部門規(guī)章對其作出規(guī)定往往是不現(xiàn)實(shí)的，現(xiàn)行的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》明確排除行政復(fù)議制度的適用即是明證。上述我國行政復(fù)議法第六條第九項法律條文所設(shè)想的糾紛發(fā)生的類型與實(shí)踐背離，因而該條文在實(shí)踐中失去權(quán)利救濟(jì)的功能。依據(jù)該條文規(guī)定，當(dāng)事人只有在向教育主管部門提出保護(hù)其受教育權(quán)的申請，而教育主管部門不履行其法定職責(zé)的前提下，才可向行政機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議。當(dāng)學(xué)校未對學(xué)生做出處分決定時，學(xué)生權(quán)利損害尚未發(fā)生；而當(dāng)學(xué)校已經(jīng)做出處分決定時，權(quán)利損害已經(jīng)成為事實(shí)，參照人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的規(guī)定，學(xué)生應(yīng)當(dāng)何時申請權(quán)利保護(hù)呢？如果事后提出，則決定已經(jīng)做出，權(quán)利損害已經(jīng)發(fā)生，教育主管部門是不可能對其實(shí)施“保護(hù)”的；如果事前提出，則要求學(xué)生在“感覺到”學(xué)校即將對其做出處分決定而處分決定尚未實(shí)際做出的情況下即向教育主管部門申請保護(hù)，學(xué)生可以借教育主管部門之手來干涉高等學(xué)校對學(xué)生管理權(quán)的行使，這種申請不具有正當(dāng)性；即使提出申請，教育主管部門拒絕這種缺乏正當(dāng)性的保護(hù)申請，并不屬于“不履行法定職責(zé)”的范圍。需要對《教育法》和《高等教育法》做出修改，明確規(guī)定對于高等學(xué)校教育法律糾紛，教師和學(xué)生可以向教育主管部門依法提起行政復(fù)議。學(xué)生申訴適用于校內(nèi)而復(fù)議發(fā)生于校外，但其目的都是為了解決受教育權(quán)爭議。考慮到這兩種救濟(jì)方式各有利弊，應(yīng)當(dāng)明確教育行政復(fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，將不服行政處分納入行政復(fù)議范疇，使其真正成為高校學(xué)生維護(hù)自身權(quán)益的一條重要的法律救濟(jì)途徑[5]。做出這種規(guī)定不與高等學(xué)校的管理自發(fā)生沖突，原因即在于教育主管部門是教育系統(tǒng)內(nèi)的管理機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)直接做出復(fù)議決定仍屬廣義的大學(xué)自治權(quán)的行使范疇，因此并未危及大學(xué)自治權(quán)本身。
1.1 對行政復(fù)議的性質(zhì)定位不明確
行政復(fù)議的性質(zhì)關(guān)系到行政復(fù)議立法的價值取向，也關(guān)系到整個行政復(fù)議制度的構(gòu)架，以及行政復(fù)議工作的發(fā)展方向。因此，對行政復(fù)議正確定性非常重要。一直以來，對行政復(fù)議的性質(zhì)定位主要存在兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政復(fù)議制度，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級對下級的層級監(jiān)督和糾錯機(jī)制，稱為監(jiān)督說另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政復(fù)議制度是一種行政救濟(jì)制度，是行政管理相對人對行政機(jī)關(guān)所作的具體行政行為有異議時，申請復(fù)查及糾正的救濟(jì)制度，屬于通常所說的民告官的范圍，稱為救濟(jì)說。雖然二者并不對立，但層級監(jiān)督是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為，在性質(zhì)上以行政手段為主導(dǎo);而救濟(jì)是外部行為，獨(dú)立于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之外，在性質(zhì)上以司法手段為主導(dǎo)，理論上二者不能共存。
1.2 行政復(fù)議范圍還需完善
隨著社會生活的發(fā)展，出現(xiàn)了一些新情況，有些界限需要進(jìn)一步明確，特別是有些熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。如:《行政復(fù)議法》沒有將內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議范圍，因而導(dǎo)致公務(wù)員合法權(quán)益受到侵犯時，不能得到及時、有效的救濟(jì)。保護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益與保護(hù)普通公民的合法權(quán)益一樣，兩者都應(yīng)該有充分的救濟(jì)途徑和救濟(jì)手段。國家公務(wù)員雖然可以通過行政申訴來維護(hù)自己的合法權(quán)益，但申訴與行政復(fù)議制度的功能不可同日而語，后者的救濟(jì)更加有效?！缎姓?fù)議法》將公務(wù)員合法權(quán)益的救濟(jì)排除于復(fù)議之外，這是我國行政復(fù)議制度的一大缺陷。隨著我國加入WTO，在司法行政方面也相應(yīng)的出現(xiàn)了一些新問題，這也迫切要求我們完善《行政復(fù)議法》，與國際接軌。
1.3 行政組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，工作機(jī)制不順暢，且缺乏獨(dú)立性
按照復(fù)議法規(guī)定，我國的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)。從表面上看，法制工作機(jī)構(gòu)不同于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)，較之其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立，從而在復(fù)議審查過程中主持人與執(zhí)法者身份相分離，從而體現(xiàn)法律審查中的自然公證法則。但從行政組織結(jié)構(gòu)上看，它在組織關(guān)系上與其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)并無太大區(qū)別，因而在承辦具體復(fù)議事項時難免由于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而受部門利益或偏私的影響，其復(fù)議活動實(shí)際上無法獨(dú)立進(jìn)行，從而無法保證在復(fù)議審查中的公證、中立的立場。而這種設(shè)置上的缺陷，直接導(dǎo)致的結(jié)果就是復(fù)議工作機(jī)制的不順暢。
1.4 行政復(fù)議與行政訴訟銜接不暢，增加累訴
《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》是相互銜接相互配套的法律制度，行政裁決行政復(fù)議行政訴訟是完整的行政及救濟(jì)的程序，行政管理相對人在合法權(quán)益受到侵害時，可以選擇先申請行政復(fù)議，尋求行政救濟(jì);對行政復(fù)議結(jié)果不服，再向法院起訴，尋求司法救濟(jì);也可以直接向人民法院起訴，除法律規(guī)定復(fù)議前置的以外。但在實(shí)際情況中，兩者并沒有銜接好，主要體現(xiàn)在：①行政復(fù)議申請范圍與行政訴訟的受理范圍沒有銜接好;②對行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的不予受理決定該不該提起訴訟問題沒有銜接好;③在對具體行政行為的合理性審查上相互矛盾。
2 對行政復(fù)議制度改革的思考
行政復(fù)議制度是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、寄寓于社會主義政治的法律規(guī)范，在社會全面進(jìn)步和我國加入WTO的新形勢下，必須本著與時俱進(jìn)的科學(xué)態(tài)度，在總結(jié)過去的經(jīng)驗(yàn)與不足的基礎(chǔ)上，借鑒國外相關(guān)制度的成功典范，結(jié)合我過的國情，順應(yīng)現(xiàn)代行政法的發(fā)展方向，進(jìn)行必要的改革，全面加強(qiáng)行政復(fù)議建設(shè)，以此推進(jìn)依法行政的進(jìn)程，維護(hù)法律公正統(tǒng)一。
2.1 在性質(zhì)上，要對行政復(fù)議制度作準(zhǔn)確和明確的定性
對行政復(fù)議制度的準(zhǔn)確且明確的定性是行政復(fù)議制度發(fā)揮作用的前提。從理論看，首先，行政復(fù)議從性質(zhì)上分析，政復(fù)議都是作為法院司法救濟(jì)以外的一種行政救濟(jì)制度存在;其次，行政復(fù)議的啟動應(yīng)以申請人提出申請為前提,不告不理,是被動的監(jiān)督;再次,從行政復(fù)議表現(xiàn)形式看,它是一種居中裁決行為,是行政復(fù)議機(jī)關(guān)在申請人和被申請人兩個平等當(dāng)事人之間進(jìn)行居中裁決的司法行為,而不是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的單向監(jiān)督行為。從實(shí)踐看,行政復(fù)議實(shí)行全面審查原則,通過對案件的審理,糾正行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?是行政復(fù)議的職責(zé)所在。將行政復(fù)議定性為行政救濟(jì)制度,也并非一定走全盤司法化道路,行政復(fù)議不必通過搬用司法機(jī)關(guān)辦案程序來體現(xiàn)救濟(jì)性質(zhì),完全可以有自己的特色,但必須堅持機(jī)構(gòu)的獨(dú)立并有嚴(yán)格的程序。
2.2 適應(yīng)新形勢的需要，從實(shí)體上適當(dāng)擴(kuò)大行政復(fù)議的受案和審查范圍
行政復(fù)議法通過概括、列舉、排除三者結(jié)合的方式確定行政復(fù)議的范圍并將部分抽象行政行為納入可復(fù)議的范圍之中,這是我國行政復(fù)議制度的重大創(chuàng)新與進(jìn)步,但隨著我國加入世貿(mào)組織后目前我國行政復(fù)議的范圍仍然較窄,需要進(jìn)一步擴(kuò)展。行政復(fù)議領(lǐng)域的拓寬可能會涉及兩個比較大的方面,一是申請人資格的標(biāo)準(zhǔn)需要大大放寬,只要是受行政機(jī)關(guān)行政行為影響的個人、企業(yè)或其他團(tuán)體、組織,都可以提出行政復(fù)議申請;二是行政行為的范圍也要放寬，不但具體行政行為可以提起行政復(fù)議申請,抽象行政行為也應(yīng)當(dāng)可以提起行政復(fù)議申請。同時我國行政復(fù)議法把內(nèi)部行政行為排除在行政復(fù)議的范圍之外,這種做法容易導(dǎo)致公務(wù)員合法權(quán)益受到侵犯時得不到行政復(fù)議的救濟(jì),也與現(xiàn)代行政法治的平等精神相背馳。因此,有必要把內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議的范圍。
2.3 建立行政復(fù)議的回避制度和聽證制度
為了加強(qiáng)對行政復(fù)議行為本身實(shí)行有效的監(jiān)督，首先要建立行政復(fù)議的回避制度，如果行政復(fù)議人員是當(dāng)事人或當(dāng)事人的近親屬或有其他的利害關(guān)系，可能影響行政復(fù)議的公正性，當(dāng)事人有權(quán)要求其回避，或其應(yīng)當(dāng)自行回避。其次要建立行政復(fù)議的聽證制度，對于案情重大、復(fù)雜，涉及利益面廣影響力較大的行政復(fù)議案件必須適用聽證程序。聽證一般應(yīng)公開進(jìn)行，但如果涉及到國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的案件，聽證可以不公開進(jìn)行，但聽證內(nèi)容必須以筆錄的形式保存下來。
司法行政復(fù)議具有行政行為的基本法律特征。認(rèn)識和確定行政復(fù)議的性質(zhì)，有助于發(fā)展和完善行政復(fù)議制度，保障行政復(fù)議職能的正確發(fā)揮和行政復(fù)議活動的正確運(yùn)行。筆者認(rèn)為，行政復(fù)議在形式上是一種具體行政行為；在本質(zhì)上是一種行政監(jiān)督法律制度；在方法上是一種行政救濟(jì)的法律途徑；在程序上是一種按行政司法程序運(yùn)行的程序規(guī)則。本文將重點(diǎn)論述司法行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議的范圍、管轄以及程序。
關(guān)鍵詞：司法行政復(fù)議特征范圍管轄程序
司法行政復(fù)議是指司法行政相對人（公民、法人和其他組織）不服司法行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出申請，請求重新審查并糾正原具體行政行為，行政復(fù)議機(jī)關(guān)據(jù)此對原具體行政行為是否合法、適當(dāng)進(jìn)行審查并做出決定的法律制度。司法行政復(fù)議的目的是為了糾正司法行政主體做出的違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，以保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。
一、司法行政復(fù)議的特征
1、司法行政復(fù)議是司法行政機(jī)關(guān)的活動
司法行政機(jī)關(guān)是行使司法行政權(quán)力，執(zhí)行國家司法行政法律、法規(guī)、規(guī)章，管理國家司法行政事務(wù)的機(jī)關(guān)。司法行政機(jī)關(guān)在司法行政復(fù)議過程中運(yùn)用了行政機(jī)關(guān)的工作原則和方法，這是它的行政性。然而，司法行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行司法行政復(fù)議過程中，又擁有準(zhǔn)司法職權(quán)。這表明，司法行政復(fù)議是集行政性和司法性于一體的。
2、司法行政復(fù)議是司法行政機(jī)關(guān)處理司法行政爭議的活動
司法行政部門的行為既有行政行為，也有民事行為，兩種行為產(chǎn)生的爭議表現(xiàn)為行政爭議和民事爭議。司法行政爭議主要指行政主體在行政管理過程中因?qū)嵤┚唧w行政行為而與相對人發(fā)生的爭議，這種爭議的核心是該具體行政行為是否合法、適當(dāng)。司法行政復(fù)議是司法行政機(jī)關(guān)處理司法行政爭議的活動，如果司法行政主體實(shí)施解決民事爭議的具體行為，這種行為即不是行政復(fù)議，而是行政調(diào)解或行政裁決。
3、司法行政復(fù)議是司法行政機(jī)關(guān)按照法定程序和要求解決司法行政爭議的活動
行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)作為第三方解決行政爭議糾紛的活動。行政復(fù)議的這一特性要求司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)和做出行政行為的司法行政機(jī)關(guān)必須分開，同時也要求司法行政復(fù)議必須按法定程序進(jìn)行，這就是司法行政復(fù)議程序的準(zhǔn)司法性。司法行政復(fù)議的準(zhǔn)司法性使司法行政復(fù)議和人民法院審判一樣，有許多制度貫穿其中。如申請制度、管轄制度、移送制度、回避制度等?！端痉ㄐ姓C(jī)關(guān)行政復(fù)議應(yīng)訴工作規(guī)定》第11條規(guī)定：“辦理行政復(fù)議案件的法制工作機(jī)構(gòu)人員與申請人有利害關(guān)系的，可以提出自行回避，申請人也有權(quán)申請其回避，但應(yīng)說明理由”。司法行政復(fù)議程序的特點(diǎn)又體現(xiàn)在行政性方面。如復(fù)議機(jī)關(guān)自收到復(fù)議申請書至做出決定止，時間最長不超過六十日，司法行政復(fù)議作為行政活動，必須充分體現(xiàn)行政的效率原則，復(fù)議組織可以利用這些特點(diǎn)，迅速查清事實(shí)、解決司法行政爭議。所以，就解決司法行政爭議而言，司法行政復(fù)議程序比行政訴訟程序更經(jīng)濟(jì)、更具有效率。
4、司法行政復(fù)議是上級司法行政機(jī)關(guān)對下級司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的一種層級行政監(jiān)督
司法行政監(jiān)督可以在司法行政行為實(shí)施過程中進(jìn)行，也可以在司法行政行為完成之后進(jìn)行；可以是上級司法行政機(jī)關(guān)主動實(shí)施，也可以由利害關(guān)系人請求做出具體司法行政行為機(jī)關(guān)的上級司法行政機(jī)關(guān)實(shí)施，司法行政復(fù)議就是有權(quán)的上級司法行政機(jī)關(guān)依據(jù)利害關(guān)系人的請求，復(fù)查原具體行政行為的一種司法行政監(jiān)督措施。通過司法行政復(fù)議，上級司法行政機(jī)關(guān)可以及時發(fā)現(xiàn)并糾正下級司法行政機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為；同時也可以發(fā)現(xiàn)具體司法行政行為所依據(jù)的司法行政規(guī)范性文件，是否與法律、法規(guī)和規(guī)章相抵觸。
5、司法行政復(fù)議主要采用書面審查的方式，必要時也可以采取聽證的方式審理
《行政復(fù)議法》第22條規(guī)定：“行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見”。司法行政復(fù)議采用書面審查的方式的目的，在于確保司法行政復(fù)議必要的行政效率。這一點(diǎn)顯然不同于司法審查制度。
二、司法行政復(fù)議的范圍
對行政相對人來說是申請行政復(fù)議的范圍，而對司法行政機(jī)關(guān)而言是受理行政復(fù)議的范圍。行政相對人包括公民①、法人②或者其他組織以及外國人、無國籍人③。
根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》、《司法行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議應(yīng)訴工作規(guī)定》，公民、法人或者其他組織對下列具體行政行為可以向司法行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議。
1、認(rèn)為符合法定條件，申請司法行政機(jī)關(guān)辦理頒發(fā)資格證書、執(zhí)業(yè)證、許可證手續(xù)，司法行政機(jī)關(guān)拒絕辦理或者在法定期限內(nèi)沒有依法辦理。
2、對司法行政機(jī)關(guān)做出警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停止執(zhí)業(yè)、吊銷執(zhí)業(yè)證等行政處罰決定不服的。司法行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰，必須在其職權(quán)范圍內(nèi)嚴(yán)格依照《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定以及有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行，堅持以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，堅持責(zé)任與處罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，充分保障當(dāng)事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)等權(quán)利的行使。當(dāng)事人對行政處罰不服的，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。
3、認(rèn)為符合法定條件，申請司法行政機(jī)關(guān)辦理審批、審核、公告、登記的有關(guān)事項，司法行政機(jī)關(guān)不予上報申辦材料、拒絕辦理或者法定期限內(nèi)沒有依法辦理。
4、認(rèn)為符合法定條件，申請司法行政機(jī)關(guān)注冊執(zhí)業(yè)證，司法行政機(jī)關(guān)未出示書面通知說明理由，注冊執(zhí)業(yè)證期滿六個月內(nèi)不予注冊。
5、認(rèn)為符合條件，申請司法行政機(jī)關(guān)參加資格考試，司法行政機(jī)關(guān)沒有依法辦理。
6、認(rèn)為司法行政機(jī)關(guān)違法收費(fèi)或者違法要求履行義務(wù)的。
7、對司法行政機(jī)關(guān)做出的撤銷、變更或者維護(hù)公證機(jī)構(gòu)關(guān)于公證書的決定不服。
8、對司法行政機(jī)關(guān)做出的留場就業(yè)決定或根據(jù)授權(quán)做出的延長勞動教養(yǎng)的期限決定不服的。
9、對司法行政機(jī)關(guān)做出的關(guān)于行政賠償、刑事賠償決定不服的。
10、認(rèn)為司法行政機(jī)關(guān)做出的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的。
另外，根據(jù)我國《行政復(fù)議法》等的規(guī)定，抽象的行政行為和國家行為不屬于司法行政復(fù)議的范圍。抽象行政行為的特點(diǎn)在于它的普遍約束力和往后拘束力，司法行政相對人“對行政法規(guī)、規(guī)章或者具體普遍約束力的決定、命令不服的”，不能單獨(dú)申請行政復(fù)議。我國《行政復(fù)議法》第8條規(guī)定：“不服行政機(jī)關(guān)對民事糾紛做出的調(diào)解或者其他處理的，依法申請仲裁或者向人民法院提訟”。綜上說明，下列行為不屬于司法行政復(fù)議范圍：
1、執(zhí)行刑罰的行為
2、執(zhí)行勞動教養(yǎng)決定的行為
3、司法助理員對民間糾紛做出的調(diào)解或者其他處理的
4、資格考試成績評判行為
5、法律、法規(guī)規(guī)定的其他不能申請行政復(fù)議的行為
三、司法行政復(fù)議的管轄
司法行政復(fù)議的管轄，是指各級司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)對行政復(fù)議案件在受理上的具體分工。即司法行政相對人在提起行政復(fù)議之后，應(yīng)當(dāng)由哪一級行政復(fù)議機(jī)關(guān)來行使行政復(fù)議權(quán)。根據(jù)我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)，司法行政復(fù)議的管轄如下：
1、對縣級以上地方各級司法行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，向司法行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，由上一級司法行政機(jī)關(guān)管轄。為促進(jìn)司法行政機(jī)關(guān)依法行政水平，保障行政管理相對人的合法權(quán)益，規(guī)范司法行政機(jī)關(guān)行政處罰程序，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，司法部于1997年2月13日了《司法行政機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》。該規(guī)定第8條規(guī)定：“司法行政機(jī)關(guān)處罰案件，由違法行為發(fā)生地的司法行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”。對同一違法行為，兩個以上的司法行政機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)的，由先立案的司法行政機(jī)關(guān)管轄，司法行政機(jī)關(guān)對管轄權(quán)有爭議的，由共同的上級司法行政機(jī)關(guān)指定管轄。如《公證程序規(guī)則》第58條第2款規(guī)定：“申訴人、公證處或者其他當(dāng)事人對前款決定不服的，可以在規(guī)定期限內(nèi)向有管轄權(quán)的司法行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議”。
2、對監(jiān)獄機(jī)關(guān)、勞動教養(yǎng)機(jī)關(guān)的具體行政行為不服，向司法行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，由其主管的司法行政機(jī)關(guān)管轄。
3、對司法部的具體行政行為不服而向司法行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，由司法部管轄。申請人對司法部行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可向國務(wù)院申請裁決。
對縣級以上地方各級司法行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服直接向人民法院提起的行政訴訟，由做出具體行政行為的司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴。經(jīng)行政復(fù)議的行政訴訟，行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，由做出原具體行政行為的司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴；行政復(fù)議機(jī)關(guān)改變原具體行政行為，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)訴。但公民、法人或者其他組織申請行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)依法受理的，或者法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，對行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，在法定行政復(fù)議期限內(nèi)不得向人民法院提訟。因?yàn)槲覈缎姓?fù)議法》第16條第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經(jīng)依法受理的，不得申請行政復(fù)議?！?/p>
四、司法行政復(fù)議的程序
司法行政復(fù)議的程序，是指司法行政復(fù)議案件所應(yīng)遵循的步驟。它性質(zhì)上屬于行政程序。根據(jù)我國《行政復(fù)議法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，司法行政復(fù)議的程序大體上依次經(jīng)過四個階段，即申請、受理、審理和決定。
1、司法行政復(fù)議的申請
由于司法行政復(fù)議是一種依申請的行政行為，即司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)司法行政相對人的申請，在審查被申請的行政行為是否合法、適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上，依法做出的一種行政行為。因此，沒有司法行政相對人的申請，則不能啟動司法行政機(jī)關(guān)受理、審查的程序，司法行政復(fù)議作為監(jiān)控司法行政權(quán)的一種法律制度就不可能發(fā)揮其功能。
司法行政復(fù)議的申請是指司法行政相對人不服司法行政機(jī)關(guān)的具體行政行為而向復(fù)議機(jī)關(guān)提出要求撤銷或變更具體行政行為的請求。司法行政復(fù)議申請應(yīng)當(dāng)符合以下條件：①申請人是認(rèn)為司法行政機(jī)關(guān)具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。這里的“認(rèn)為”是指申請人主觀上認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到具體行政行為的侵害，至于在客觀上是否受到侵害，則需要通過審理才能確定；②有明確的被申請人。沒有明確的被申請人，復(fù)議機(jī)關(guān)無法進(jìn)行審理，申請人的請求也無法實(shí)現(xiàn)；③有具體的復(fù)議請求和事實(shí)根據(jù)。復(fù)議請求是申請人復(fù)議時向復(fù)議機(jī)關(guān)提出的具體要求；④屬于司法行政復(fù)議的范圍，否則復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理；⑤法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。如申請人向有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，應(yīng)當(dāng)在知道具體行政行為之日起60日內(nèi)提出。因不可抗力或者其他特殊情況的應(yīng)在障礙消除后的10日內(nèi)申請延長期限；申請人向人民法院的，人民法院已經(jīng)受理的，不得申請司法行政復(fù)議。
申請人申請行政復(fù)議，可以書面申請，也可以口頭申請。書面申請的申請書應(yīng)當(dāng)包括：①申請人的姓名、性別、年齡、職業(yè)和住所、法人或者其他組織的名稱、住所和法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人的姓名、職務(wù)；②被申請人的名稱、住址；③申請復(fù)議的理由；④申請的年、月、日?？陬^申請的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場記錄申請人的基本情況、行政復(fù)議請求、申請行政復(fù)議的主要事實(shí)、理由和時間，并由申請人簽字。
2、司法行政復(fù)議的受理
司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)自收到行政復(fù)議申請書之日起5日內(nèi)，對行政復(fù)議申請做出如下處理：
①行政復(fù)議申請符合法定受理條件并屬于《司法行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議應(yīng)訴工作規(guī)定》所規(guī)定的受案范圍的應(yīng)予受理。
②行政復(fù)議申請不符合法定受理條件的，不予受理并書面通知申請人。
③行政復(fù)議申請符合法定受理條件的，但不屬于本機(jī)關(guān)受理的，應(yīng)當(dāng)告知申請人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出。
除不符合行政復(fù)議的法定受理條件或者不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請外，行政復(fù)議申請自行復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)收到之日即為受理。做出具體行政行為的司法行政機(jī)關(guān)自收到行政復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)送的行政復(fù)議申請書副本或申請筆錄復(fù)印件后，應(yīng)書面做出答復(fù)，并將做出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，在10日內(nèi)提交行政復(fù)議機(jī)關(guān)。超級秘書網(wǎng)
3、司法行政復(fù)議的審理
司法行政復(fù)議的審理是對復(fù)議案件的事實(shí)、證據(jù)、法律適用及爭執(zhí)的焦點(diǎn)進(jìn)行審查的過程。審理是司法行政復(fù)議中的最實(shí)質(zhì)性階段。通過審理，查清事實(shí)，為適用法律即做出決定打下夯實(shí)的基礎(chǔ)。
①審理的方式。司法行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時可以向有關(guān)組織和人員進(jìn)行調(diào)查，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。采取書面審理較為簡便，具有較高的效率，符合行政效率的要求；采取調(diào)查的方式適用于較為復(fù)雜、影響較大的司法行政復(fù)議案件。
②審理的依據(jù)。根據(jù)我國《行政復(fù)議法》等法律、法規(guī)規(guī)定，司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，以及上級司法行政機(jī)關(guān)依法制定和的具有普遍約束力的決定、命令為依據(jù)。司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為被申請人做出的具體行政行為依據(jù)的規(guī)定不合法，本機(jī)關(guān)有權(quán)處理，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)依法處理；無權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)按機(jī)關(guān)文件送達(dá)程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國家機(jī)關(guān)依法處理。處理期間，中止對具體行政行為的審查。
③審查的內(nèi)容。司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法對具體行政行為是否合法和適當(dāng)進(jìn)行審查，復(fù)議機(jī)關(guān)既有權(quán)審查具體行政行為是否合法，也有權(quán)審查行政行為是否適當(dāng)。
4、司法行政復(fù)議的決定
司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過對復(fù)議案件的審理，最后做出決定。根據(jù)我國《行政復(fù)議法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理案件之日起60日內(nèi)做出行政復(fù)議決定。如遇有因不可抗力延誤機(jī)關(guān)文件抵達(dá)的，有重大疑難情況的，需要與其他機(jī)關(guān)相協(xié)調(diào)的，需要對具體行政行為依據(jù)的規(guī)定進(jìn)行審查的，以及其他經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)需要延長復(fù)議期限等情況的，司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)不能在規(guī)定期限內(nèi)做出行政復(fù)議決定的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長，并告知申請人和被申請人，但延長期限最多不超過30日。司法行政復(fù)議決定有以下五種：
①維持決定。是指司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)做出的維持具體行政行為的決定，對被申請的具體行政行為，司法行政復(fù)議相關(guān)認(rèn)為事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令正確，符合法定程序和內(nèi)容適當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)做出維持該具體行政行為的復(fù)議決定。
②履行決定。指司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令被申請人履行某種法定職責(zé)的決定。
③補(bǔ)正決定。指司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)做出的責(zé)令被申請人補(bǔ)正具體行政行為的決定。如果具體行政行為適用法律、法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令正確，事實(shí)清楚，符合法定權(quán)限，而只是程序上有些不足，司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)可做出責(zé)令被申請人補(bǔ)正的決定。
④撤銷或變更決定。指司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)做出的撤銷或變更具體行政行為的決定。司法行政的具體行政行為事實(shí)不清、證據(jù)不足的，適用依據(jù)錯誤的，違反法定程序的，超越或者的，具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)?，司法行政?fù)議機(jī)關(guān)可以決定撤銷或變更。
⑤重作決定。指司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令申請人重新做出具體行政行為的決定。司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)在依法做出撤銷決定后，有時尚需被申請人重新做出具體行政行為，在這種情況下，司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)可決定責(zé)令被申請人重新做出具體行政行為。
此外，申請人在申請司法行政復(fù)議時一并提出行政賠償請求，依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予賠償?shù)?，司法行政?fù)議機(jī)關(guān)在決定撤銷、變更具體行政行為或者確認(rèn)行政行為違法時，應(yīng)當(dāng)同時決定被申請人依法賠償。申請人在申請行政復(fù)議時沒有提出賠償要求的，司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)在依法決定撤銷或者變更罰款，沒收違法所得以及沒收非法財物等具體行政行為時，應(yīng)當(dāng)同時責(zé)令被申請人返還財物或者賠償相應(yīng)的價款。
依法行政是一項重要的政治思想和法律原則，它的發(fā)展具有悠久的歷史。依法行政早在新興資產(chǎn)階級反對封建君主專制斗爭之初就已經(jīng)被提出了，在資產(chǎn)階級進(jìn)行掌權(quán)之后逐步形成體系，慢慢成長為管理國家的一把利刃，它在漫長的歷史長河中不斷地進(jìn)行發(fā)展并延續(xù)至今，前前后后歷經(jīng)三百余年。
依法行政緣起于新型的資產(chǎn)階級反對封建君主專制的需要，其直接的思想理念源自英國。資本主義最初的過程總是發(fā)生在英國;英國是資產(chǎn)階級世界的締造者 。英國在其光榮革命之后，資產(chǎn)階級于1689年通過議會頒布了《權(quán)利法案》。隨后，在1701年又制定頒布了《王位繼承法》，從而開創(chuàng)了國王監(jiān)朝而不理政的虛君制度，并極大地限制王權(quán)，使依法行政開始了實(shí)踐的道路。
所謂依法行政，從字面理解就是要求政權(quán)的實(shí)行必須要做到有法可依、依法而為、受法約束，同樣依法行政也是行政法中一個重要的原則。德國的行政法學(xué)家奧托邁耶是最早提出依法行政的明確要求的人，他把依法行政的原則又細(xì)化成了三個子原則即法律創(chuàng)制原則、法律優(yōu)先原則以及法律保留原則。他提出的這一系列原則都從法治的角度確立了依法行政的內(nèi)容和做法，至今被廣大學(xué)者所推崇。
但是在我國，我們所認(rèn)為的依法行政與其原有的含義是有些出入的，我們更注重依法行政在行政執(zhí)法問題的表現(xiàn)上，從更廣泛的角度來看，依法行政被泛指包括政府自身之力在內(nèi)的整個行政法治建設(shè)。近年來，依法行政在我國的發(fā)展逐漸趨于完善：
第一，法律規(guī)定了對抽象行政行為申請審查的限制條件。只有對規(guī)章以下的規(guī)范性文件才可申請審查；向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對“規(guī)定”的審查申請，以對具體行政行為的復(fù)議申請為前提；一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對抽象行政行為的審查申請，應(yīng)當(dāng)是認(rèn)為抽象行政行為不合法，而非不適當(dāng)。第二，稅收規(guī)章與“規(guī)定”（《行政復(fù)議法》稱“規(guī)章以下規(guī)范性文件”）實(shí)質(zhì)上的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)相對模糊。第三，納稅人獲取規(guī)范性文件的渠道淤滯，不能有效監(jiān)督抽象行政行為。第四，賦予稅務(wù)管理相對人對抽象行政行為一并申請審查的權(quán)利，無疑對包括稅務(wù)部門在內(nèi)的行政部門制定規(guī)范性文件提出了更高要求，而行政部門對此態(tài)度消極。
（二）對征稅行為的復(fù)議附加了限制條件
現(xiàn)行《稅收征管法》不僅規(guī)定了復(fù)議前置，而且對復(fù)議前置附加了先行納稅或提供相應(yīng)擔(dān)保的限制條件。這不僅不符合行政復(fù)議的便民原則，而且有可能因此剝奪納稅人申請法律救濟(jì)的權(quán)利。如果稅務(wù)機(jī)關(guān)的征稅行為確屬違法，而當(dāng)事人又因稅務(wù)機(jī)關(guān)征稅過多或遇到特殊困難或稅務(wù)機(jī)關(guān)所限定的納稅期限不合理而無力繳納（或提供相應(yīng)擔(dān)保），復(fù)議勢必?zé)o法啟動。當(dāng)事人受到不法侵害后既不能申請復(fù)議，也無法直接向法院.顯然是對當(dāng)事人訴權(quán)的變相剝奪。
（三）對與稅款相關(guān)的非納稅爭議，實(shí)踐中復(fù)議標(biāo)準(zhǔn)不一
《稅收征管法》規(guī)定，對未按時依法履行納稅義務(wù)的納稅人、扣繳義務(wù)人，稅務(wù)機(jī)關(guān)在追繳稅款及滯納金的同時，必須依法給予一定的處罰。雖然各方對“與稅款直接相關(guān)的罰款爭議不是納稅爭議”已達(dá)成共識，但對這類處罰如何申請行政復(fù)議，是否必須先繳納與之相關(guān)的稅款，實(shí)踐中有不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，相對人不可以直接申請稅務(wù)行政復(fù)議，必須先繳納相關(guān)稅款，但可以不繳罰款。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，可以直接申請稅務(wù)行政復(fù)議。筆者以為，兩種觀點(diǎn)都不能很好地解決問題。第一種觀點(diǎn)將處罰爭議等同于稅款爭議，未免有失偏頗。如果相對人對稅款并無異議，只是對罰款是否適當(dāng)有異議，此時還將先行納稅作為復(fù)議的條件，顯然有失公正。而據(jù)第二種觀點(diǎn)，征稅決定和處罰決定常常是基于同一事實(shí)和理由做出的，對處罰的審理必須基于對征稅問題的復(fù)議。如果不經(jīng)過先行納稅即可對罰款申請復(fù)議，并與稅款征收問題一并審理，顯然與“對征稅行為的復(fù)議以先行繳納有爭議的稅款為條件”相矛盾，而且還會助長納稅人借口對罰款有異議而逃避先行納稅動機(jī)。造成這種兩難局面的根本原因是稅款爭議的先行納稅問題，該問題不解決，上述現(xiàn)象便不可避免。
（四）“條條管轄”存在弊端，復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏“中立性”
現(xiàn)行稅務(wù)行政復(fù)議實(shí)行“條條管轄”?！皸l條管轄”有利于克服地方保護(hù)主義，有利于滿足行政復(fù)議對專業(yè)性和技術(shù)性的需求，但也有其不可避免的弊端：不便民，經(jīng)濟(jì)成本過高；申請人參與復(fù)議審理活動的可能性較小，復(fù)議工作的公開性和公正性會“打折”；上下級稅務(wù)部門經(jīng)常就具體行政行為進(jìn)行溝通.下級部門某些具體行政行為往往是“奉旨行事”的結(jié)果；易受部門利益左右。
根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定.稅務(wù)復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理稅務(wù)行政復(fù)議事項。該機(jī)構(gòu)以其所從屬的稅務(wù)機(jī)關(guān)的名義行使職權(quán)，其行為實(shí)際上是其所從屬的稅務(wù)機(jī)關(guān)的行為。在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立稅務(wù)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，有利于處理專業(yè)性較強(qiáng)的稅務(wù)爭議案件，有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部自我監(jiān)督、自我糾偏，有利于避免和減少稅務(wù)行政訴訟，但也存在中立性不足，不能公正、無偏私地對待雙方當(dāng)事人等問題。（五）復(fù)議與訴訟兩種銜接模式引發(fā)的問題
以稅務(wù)爭議可否直接提訟為標(biāo)準(zhǔn)，可以將稅務(wù)行政復(fù)議與稅務(wù)行政訴訟的銜接模式劃分為兩種，通常稱為“必經(jīng)復(fù)議”和“選擇復(fù)議”。根據(jù)稅務(wù)行政復(fù)議與稅務(wù)行政訴訟兩種銜接模式有關(guān)適用范圍的規(guī)定，稅務(wù)管理相對人在對“罰款”進(jìn)行復(fù)議時，適用選擇復(fù)議，對此，法條規(guī)定不夠縝密?！抖愂照鞴芊ā返诎耸藯l第1款規(guī)定.納稅人對稅務(wù)機(jī)關(guān)作出的納稅決定有爭議，必須先經(jīng)過復(fù)議，對復(fù)議決定不服方可向人民法院。而該條第2款規(guī)定，納稅人對稅務(wù)機(jī)關(guān)作出的罰款決定不服，可以不經(jīng)過復(fù)議程序而直接向人民法院。假如納稅人據(jù)此條規(guī)定同時啟動行政程序和司法程序，對追繳稅款的行為申請行政復(fù)議，對罰款的行為提起行政訴訟，將會產(chǎn)生這樣幾種情形：一是稅務(wù)行政復(fù)議機(jī)關(guān)維持下級稅務(wù)機(jī)關(guān)原具體稅務(wù)行政行為中有關(guān)納稅的決定，人民法院也維持被訴稅務(wù)機(jī)關(guān)原具體稅務(wù)行政行為的罰款內(nèi)容。出現(xiàn)這種情況，不會產(chǎn)生矛盾，皆大歡喜。二是稅務(wù)行政復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)過重新調(diào)查核實(shí)后，決定撤銷原具體稅務(wù)行政行為中的納稅決定或作其他處理。在這種情況下，人民法院就罰款部分所作的判決就失去了存在的基礎(chǔ)，無論結(jié)果如何，都將毫無意義。三是稅務(wù)行政復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)過復(fù)議后維持下級稅務(wù)機(jī)關(guān)的原具體稅務(wù)行政行為中有關(guān)納稅決定的內(nèi)容，而人民法院卻判決撤銷原具體稅務(wù)行政行為中有關(guān)罰款的內(nèi)容。在第三種情況下，理論界和實(shí)際工作者對法院受理后能否對相關(guān)的稅款問題作出判決，有不同的意見。一種意見認(rèn)為，法院受案后，既可以審查稅款征收行為，也可以對稅款問題作出判決，否則，對罰款判決將失去事實(shí)依據(jù)，且難以執(zhí)行。另一種意見認(rèn)為，法院可以對稅款征收行為進(jìn)行審查，并據(jù)此判斷罰款行為是否合法、適當(dāng)，但不能在未經(jīng)復(fù)議的情況下對稅款問題作出判決，即法院對稅款問題只審不判。由于認(rèn)識不同，各地法院在處理此類稅務(wù)行政案件中掌握的標(biāo)準(zhǔn)也不盡一致。
二、完善我國稅務(wù)行政復(fù)議制度的設(shè)想
（一）增強(qiáng)對抽象行政行為申請審查的可操作性
1.將稅務(wù)行政規(guī)章納入審查申請范圍。將稅務(wù)規(guī)章納入審查申請范圍，賦予稅務(wù)管理相對人啟動監(jiān)督審查抽象行政行為的權(quán)利.實(shí)現(xiàn)對稅務(wù)規(guī)章的常態(tài)化、機(jī)制化監(jiān)督，是必要的，也是可行的。（1）同一般的稅務(wù)規(guī)范性文件相比，稅務(wù)規(guī)章具有制定機(jī)關(guān)級別高、影響面廣、可以在一定范圍內(nèi)創(chuàng)設(shè)新的行政規(guī)范等特點(diǎn)。稅務(wù)規(guī)章一旦違法，其危害性遠(yuǎn)大于一般的稅務(wù)規(guī)范性文件違法。（2）法院審理稅務(wù)行政訴訟案件的依據(jù)是法律法規(guī)，稅務(wù)規(guī)章只能參照適用，如果稅務(wù)規(guī)章與法律法規(guī)不一致，稅務(wù)機(jī)關(guān)即使“照章行事”，也可能敗訴。（3）現(xiàn)行體制下，對包括行政規(guī)章在內(nèi)的抽象行政行為的監(jiān)督因缺少有效的程序規(guī)則、缺少程序的發(fā)動者而“實(shí)際上收效甚微”。（4）在民主和法制的環(huán)境下，稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)施具體行政行為必須以法律、法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)，其中最直接的依據(jù)往往是稅務(wù)規(guī)章。就趨勢而言，稅務(wù)機(jī)關(guān)直接依據(jù)稅務(wù)規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件實(shí)施具體行政行為的幾率會越來越小，到一定時期，具體行政行為依據(jù)的合法性問題實(shí)際上主要是稅務(wù)規(guī)章的合法性問題。從這個角度講，更不應(yīng)把稅務(wù)規(guī)章排除在審查申請范圍之外。2.允許稅務(wù)管理相對人單獨(dú)對抽象稅務(wù)行政行為申請審查。大多數(shù)國家和地區(qū)對抽象行政行為申請審查持開放和包容態(tài)度，不附加限制條件。我國的稅務(wù)管理相對人認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定不合法，只能在對具體行政行為申請復(fù)議的同時一并提出對該規(guī)定的審查申請。該規(guī)定除了可以降低抽象行政行為受到行政復(fù)議監(jiān)督的幾率以外，無任何意義。取消對抽象稅務(wù)行政行為申請審查的限制性規(guī)定，有助于更好地發(fā)揮行政復(fù)議的監(jiān)督功能。
3.建立抽象稅務(wù)行政行為公開制度。公開抽象的稅務(wù)行政行為，為稅務(wù)管理相對人提供盡可能全面的稅收信息，是發(fā)展民主政治，參與國際政治、經(jīng)濟(jì)交流的必然要求。必須改變單純靠行政機(jī)關(guān)層層轉(zhuǎn)發(fā)紅頭文件政策的方式，建立規(guī)范的稅法公開制度.利用各種媒體和信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，為相對人提供可靠的稅務(wù)信息.便于其發(fā)現(xiàn)問題，行使復(fù)議權(quán)。
（二）廢止先行納稅或提供相應(yīng)擔(dān)保的規(guī)定
現(xiàn)行法律規(guī)定納稅爭議復(fù)議前先行納稅或提供相應(yīng)擔(dān)保，主要是為了避免當(dāng)事人拖欠稅款，確保國家財政收入。表面看，此說似乎有道理，細(xì)究起來卻立不住腳。因?yàn)椋悇?wù)機(jī)關(guān)享有充分的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，且行政救濟(jì)不停止具體行政行為的執(zhí)行，如果稅務(wù)管理相對人不繳稅款，稅務(wù)機(jī)關(guān)完全可以通過行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)來實(shí)現(xiàn)稅款征收目的。以限制訴權(quán)的方式保障國家稅款及時、足額入庫，有悖行政救濟(jì)的初衷。
（三）增加選擇性的異議審理程序
筆者所說的異議審理程序，類似于我國臺灣租稅法規(guī)定的在提愿之前的“復(fù)查程序”。稅務(wù)管理相對人對納稅有異議，可以向作出具體行政行為的稅務(wù)機(jī)關(guān)提出。經(jīng)過異議審理，稅務(wù)機(jī)關(guān)自認(rèn)無誤，須將答辯書連同有關(guān)文件移送稅務(wù)行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)議；如果稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)為原具體行政行為有誤，可撤銷或變更該行為。相對人對變更結(jié)果仍然不服的，可以向稅務(wù)行政復(fù)議機(jī)關(guān)正式申請復(fù)議。增加該程序的積極意義，在于節(jié)約投訴的精力和財力，減輕相對人的訴累。異議審理應(yīng)設(shè)置為選擇性的非必經(jīng)程序。
（四）改革稅務(wù)行政復(fù)議委員會
我國的稅務(wù)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置有三種選擇：設(shè)在政府法制機(jī)構(gòu)內(nèi)或與政府法制機(jī)構(gòu)合署辦公，即“塊塊管轄”；設(shè)在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部，即“條條管轄”；設(shè)置一個獨(dú)立于稅務(wù)部門的專職稅務(wù)復(fù)議機(jī)構(gòu)。第一種選擇的優(yōu)勢是：有專門的機(jī)構(gòu)和人員，地位比較超脫，執(zhí)法水平比較高.便于申請人就近申請稅務(wù)行政復(fù)議。但是，稅務(wù)行政復(fù)議有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，要求復(fù)議人員精通一般法律，并具備較高的稅收業(yè)務(wù)素質(zhì)。這里的稅收業(yè)務(wù)素質(zhì)無疑是一個不可或缺的充要條件，而“塊塊管轄”恰恰很難滿足這一條件。第三種選擇具有獨(dú)立性和超脫性，能夠保證復(fù)議案件的公正審理，是一種理想模式。但該模式在我國推行的時機(jī)尚不成熟，因?yàn)槲覈壳暗亩悇?wù)行政復(fù)議案件數(shù)量極小，從成本的角度考量，遠(yuǎn)不需要設(shè)立專職的稅務(wù)復(fù)議機(jī)構(gòu)。我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的理想模式應(yīng)該是：以稅務(wù)行政復(fù)議委員會為相對獨(dú)立的復(fù)議機(jī)構(gòu)，實(shí)行合議制；保證復(fù)議委員會委員中社會公正人士、專家、學(xué)者不少于二分之一；完善稅務(wù)行政復(fù)議委員會組織規(guī)則和案件審理規(guī)則，確保復(fù)議優(yōu)質(zhì)、高效、公正。（五）重構(gòu)稅務(wù)行政復(fù)議與訴訟的銜接制度
近年來，我國財政體制發(fā)生了較大變化，為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，財政部門開始循序漸進(jìn)的建立公共財政體制。在公共財政體制下，要保證財政資金使用的有效性和財政管理的公開、公正、透明，考察部門預(yù)算的合理性及其執(zhí)行效果，考察政府采購成本的公允性，對財政資金的使用實(shí)施有效的監(jiān)控等，都需要相應(yīng)的政府會計信息作支撐。與此同時，政府出于向納稅人、國債購買者和投資者等政府資金的提供者提供有用信息的需要（如納稅人對于政府資產(chǎn)管理的關(guān)注，國債購買者和投資者對于政府債務(wù)結(jié)構(gòu)和償債能力的關(guān)注等），出于監(jiān)控財政資金的使用和加強(qiáng)政府自身資產(chǎn)和負(fù)債管理的需要，我國有必要建立相應(yīng)的政府會計核算標(biāo)準(zhǔn)和財務(wù)報告制度。
3.政府績效評價制度的建設(shè)離不開政府財務(wù)報告的改進(jìn)
隨著我國新一屆政府開始推行問責(zé)制和公共財政體制要求對財政資金的使用進(jìn)行追蹤問效，我國財政部門以及其他有關(guān)部門都在逐步建立起政府的績效評價體系，以對政府部門及官員進(jìn)行有效的制約和監(jiān)督。
在政府績效評價體系的建設(shè)過程中，政府績效評價標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計固然重要，但是為政府績效評價提供數(shù)據(jù)的政府會計信息和其他有關(guān)信息則更加重要。從這個角度講，要建立起科學(xué)、合理的政府績效評價體系，離不開政府會計的改革和政府財務(wù)報告所提供的信息。比如，如果要評價財政項目的有效性，就必須依賴于政府會計提供有關(guān)項目成本的信息和由項目所形成資產(chǎn)的信息如果要評價某一政府或者部門的工作業(yè)績和可持續(xù)發(fā)展能力，就需要依賴于政府財務(wù)報告中所包括的營運(yùn)績效表和資產(chǎn)負(fù)債表所提供的有關(guān)收入、費(fèi)用、資產(chǎn)、負(fù)債信息等。
4.改進(jìn)政府財務(wù)報告是加強(qiáng)社會監(jiān)督的需要
人民群眾和社會輿論對于政府財務(wù)狀況、運(yùn)營績效和現(xiàn)金流量信息也日益關(guān)注，希望能夠獲得更多的知情權(quán)，從而對政府無形中形成了一個強(qiáng)大的社會監(jiān)督網(wǎng)。政府要提高自身的透明度，解脫其公共受托責(zé)任，滿足社會監(jiān)督的需要，也必須建立起一套完整的政府會計標(biāo)準(zhǔn)和政府財務(wù)報告制度。
四、結(jié)束語
政府財務(wù)報告是政府會計的“產(chǎn)品”，它向社會公眾提供有助于分析和評價政府的受托業(yè)績及受托責(zé)任履行情況的財務(wù)信息，信息使用者可以據(jù)此做出相關(guān)決策。政府財務(wù)報告在政府與社會公眾之間架起一座重要的信息溝通橋梁，發(fā)揮著不容忽視的作用。迄今為止，我國尚未實(shí)行政府財務(wù)報告制度，政府財務(wù)信息只是散見于政府預(yù)算執(zhí)行情況報告或稱政府財政報告、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況報告以及政府工作報告等政府報告中。我國在政府財務(wù)報告的構(gòu)建方面，尚處于剛剛起步階段，還有許多需要完善的地方。因此，對于政府財務(wù)報告的研究有十分重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。
參考文獻(xiàn)：
[關(guān)鍵詞]行政復(fù)議自由裁量權(quán)司法審查
一、行政復(fù)議
我們所要談?wù)摰氖切姓?fù)議中的自由裁量權(quán)問題，那么就不得不對行政復(fù)議做一個簡單的闡述，以期望對行政復(fù)議制度有一個初步的了解。
在姜明安老師書中對行政復(fù)議作出如下定義：“行政復(fù)議是指行政相對人認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為的申請，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)Ρ簧暾埖木唧w行政行為進(jìn)行合法性、適當(dāng)性審查，并作出行政復(fù)議決定的一種法律制度。行政復(fù)議是現(xiàn)代法治社會中解決行政爭議的方法之一，它與行政訴訟、行政賠償同屬行政救濟(jì)，是行政相對人保護(hù)自身合法權(quán)益的基本法律制度之一?！?/p>
行政復(fù)議是一種行政行為，但是它有不同于其他行政行為，它具有以下幾個方面的特點(diǎn)：
1．行政復(fù)議所處理的爭議是行政爭議。這里的行政爭議主要是指行政主體在行政管理過程中因?qū)嵤┚唧w行政行為而與相對人發(fā)生的爭議，這種爭議的核心是該具體行政行為是否合法、適當(dāng)。行政復(fù)議是專門為解決行政爭議而設(shè)置的一種制度。
2.行政復(fù)議以具體行政行為為審查對象，并附帶審查部分抽象行政行為。行政主體作出的行政行為可以分為具體行政行為和抽象行政行為，前者如行政處罰、行政許可等行為，后者如制定和行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件等。我國行政復(fù)議以具體行政行為為審查對象，附帶審查抽象行政行為中的其他規(guī)范性文件，但不審查行政法規(guī)和規(guī)章。
3.行政復(fù)議主要采用書面審查的方式，必要時也可以通過聽證的方式審理。書面審查的方式是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過審查雙方提交的書面證據(jù)材料，認(rèn)定案件的事實(shí)，判斷法律適用的正確性，從而作出行政復(fù)議決定。行政復(fù)議采用書面審查的目的，在于確保行政復(fù)議必要的行政效率。
行政復(fù)議是公民、法人或其他組織獲得行政救濟(jì)的一種重要途徑，它不僅能夠?yàn)楣竦暮戏?quán)益提供及時、高效的保障，而且還能夠?qū)崿F(xiàn)行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督。作為一種成本低廉、方便快捷的糾紛解決機(jī)制，行政復(fù)議制度為世界各國、各地區(qū)所廣泛采用，德國的異議審查制度、日本的行政不限審查制度、法國行政救濟(jì)制度（包括善意救濟(jì)和層級救濟(jì)）、英國的行政裁判所制度、美國的行政法官制度、我國臺灣地區(qū)的訴愿制度等均大抵與行政復(fù)議制度相當(dāng)。
二、行政自由裁量權(quán)及在行政復(fù)議中的應(yīng)用
按具體行政行為受法律拘束的程度，可以將其分為羈束性行政行為和自由裁量性行政行為。其中法律賦予行政機(jī)關(guān)在自由裁量行為中有一種特殊的權(quán)利，謂之為自由裁量權(quán)。所以簡單地說，行政自由裁量權(quán)就是法律法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)在行政管理活動中依據(jù)立法目的和公正合理的原則，根據(jù)具體情況自行判斷行為并自行決定實(shí)施其行為或不作為以及如何作為的權(quán)力，是行政機(jī)關(guān)常用的一種權(quán)力。行政自由裁量權(quán)相對于一般法定行政權(quán)來說，是一種自由的權(quán)力，靈活性大，行政機(jī)關(guān)享有自行判斷、自行選擇和自行決定是否作出某種行為，在何時何地行為，怎樣行為的廣泛自由。行政自由裁量權(quán)的自由不是絕對的它具有行政權(quán)的國家意志性、法律性的一般特點(diǎn)，有其標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)，受合法性的限制。自由裁量是在法律法規(guī)規(guī)定的一定范圍內(nèi)的自由裁量，而不是完全沒有范圍沒有邊際的裁量，與毫無準(zhǔn)則限制完全不同。
行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政的必然要求。首先，行政自由裁量權(quán)的存在是提高行政效率之必要。針對紛繁復(fù)雜、發(fā)展變化的各種社會現(xiàn)象，為使行政機(jī)關(guān)能夠?qū)彆r度勢，對各種特殊、具體的社會問題能夠靈活果斷地處理和解決，在適用的方式、方法等方面應(yīng)有一定的自由選擇的余地。為此，我國的法律法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)在法定范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)，以增強(qiáng)行政的能動性，提高行政效率。其次，行政自由裁量權(quán)的存在是法律調(diào)整各種社會關(guān)系之需要。面對復(fù)雜的社會關(guān)系，法律法規(guī)不能概括完美，作出非常細(xì)致的規(guī)定。因此，從立法技術(shù)上看，有限的法律只能作出一些較原則、富有彈性的規(guī)定，作出可供選擇的措施和上下活動的幅度，促使行政機(jī)關(guān)靈活機(jī)動地因人因事作出有效的行政管理。同時，行政自由裁量權(quán)也是一把雙刃劍，在缺乏程序約束及必要有效監(jiān)督的情形下又極易被濫用，對行政相對人的合法權(quán)益造成侵害。
談到行政復(fù)議中的自由裁量權(quán)問題，不得不從行政“疆域”說起。在19世紀(jì)，西方國家大多數(shù)依照亞當(dāng)•斯密在《國富論》中闡述的自由貿(mào)易理論，實(shí)行自由放任政策，國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠市場這只“看不見的手”進(jìn)行規(guī)制，信奉“管事最少的政府是最好的政府”的理念。那個時候，“除了郵局和警察以外，一名具有守法意識的英國人幾乎可能沒有意識到政府的存在而度過他的一生”。后來，行政的疆域突破了傳統(tǒng)的自由經(jīng)濟(jì)時代的領(lǐng)域，擴(kuò)大到如下方面:(1)干預(yù)經(jīng)濟(jì)，對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行規(guī)制；(2)調(diào)控國內(nèi)國際貿(mào)易、管理國內(nèi)國際金融；(3)舉辦社會福利和社會保險；(4)管理教育、文化和醫(yī)療衛(wèi)生；(5)保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)；(6)保護(hù)、開發(fā)和利用資源；(7)控制環(huán)境環(huán)境污染和改善人類生活、生態(tài)環(huán)境；(8)監(jiān)控產(chǎn)品質(zhì)量和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益；(9)管理城市規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)；(10)直接組織大型工程建設(shè)和經(jīng)營、管理國有企業(yè)等等。行政權(quán)的擴(kuò)張，使社會經(jīng)濟(jì)空前發(fā)展，但也帶來了一系列的問題。
根據(jù)對行政復(fù)議及行政自由裁量權(quán)的以上論述，可以推導(dǎo)出自由裁量權(quán)在行政復(fù)議中應(yīng)用時的特點(diǎn)和出現(xiàn)的問題：
1.行政復(fù)議中的自由裁量權(quán)針對的是行政爭議而行使的。行政復(fù)議制度的設(shè)立是為了解決行政爭議，因此復(fù)議機(jī)關(guān)所享有的行政權(quán)的運(yùn)作主要是解決行政主體與相對人之間的矛盾，其自由裁量權(quán)具有特定性，只能針對呈現(xiàn)在復(fù)議機(jī)關(guān)面前的行政爭議案件。不同于行政主體享有的裁量權(quán)的范圍廣、自由度高的特點(diǎn)，更不同于司法中的裁量權(quán)，后者具有更為嚴(yán)格的適用標(biāo)準(zhǔn)和程序。
2.行政復(fù)議法為行政復(fù)議中的自由裁量權(quán)的行使提供了許多條文基礎(chǔ)。如行政復(fù)議法的第三條第三項“審查申請行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)，擬定行政復(fù)議決定”,這一條文規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)對被申請的具體行政行為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合法性與合理性的審查，但是在實(shí)踐過程中很難判定什么是合理什么是不合理，沒有一個相對具體的判斷指引。第十七條“行政復(fù)議機(jī)關(guān)對不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請，決定不予受理，并書面告知申請人”該條作出不予受理決定的審查標(biāo)準(zhǔn)并不明晰，預(yù)留了隨意裁量的空間。第二十二條“行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，認(rèn)為有必要時，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見?！笔聦?shí)上絕大多數(shù)都采用了書面審查的辦法，是否進(jìn)行調(diào)查、聽取各方意見也取決于復(fù)議機(jī)構(gòu)的決定，隨意性極大。
3.行政復(fù)議中的自由裁量權(quán)會受到來自司法機(jī)關(guān)及其他機(jī)關(guān)的牽制。復(fù)議機(jī)關(guān)相較于作出行政行為的行政機(jī)關(guān)更加關(guān)注于自己的復(fù)議結(jié)果是否能被法院及其他機(jī)關(guān)認(rèn)可，因?yàn)槿绻话l(fā)現(xiàn)在復(fù)議過程中有違法違紀(jì)的行為，就會被依照行政復(fù)議法及其他相關(guān)法規(guī)追究法律任。并且被復(fù)議申請人依據(jù)行政訴訟法告上法庭也不是一件舒服的事情。因此復(fù)議機(jī)關(guān)在運(yùn)用自己的自由裁量權(quán)對行政主體的自由裁量結(jié)果進(jìn)行審查時，是會考慮到法院和其他機(jī)關(guān)介入的因素。
三、對行政復(fù)議中的自由裁量權(quán)規(guī)制的思考
（一）來自行政自我拘束原則的影響
所謂行政自我拘束原則，是指行政主體如果曾經(jīng)在某個案件中做出一定內(nèi)容的決定或者采取一定的措施，那么，在其后的所有同類案件中，行政主體都要受前面所做出的決定或者所采取的措施的拘束，對有關(guān)行政相對人做出相同的決定或者采取相同的措施的原則?，F(xiàn)代國家憲法上的平等原則，是行政自我拘束原則之直接淵源。這一原則其實(shí)強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)中行政權(quán)力運(yùn)行的統(tǒng)一性，要求同類問題相同處理。在行政裁量廣泛存在的今天，試圖讓法院運(yùn)用司法權(quán)審查行政疆域的每個角落是不現(xiàn)實(shí)的，有關(guān)行政管理方面的事務(wù)，也不是僅僅涉及到法律問題，有些問題包括了財政稅收環(huán)保土建等方面非常專業(yè)的問題，讓法院來對這些領(lǐng)域的專業(yè)知識進(jìn)行評價肯定是自討苦吃，因此建立行政自我拘束的原則的意義就在于，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在作出決定之前必須考慮到自己以前對同類問題所持的觀點(diǎn)看法、采取的具體措施,被申請復(fù)議的行政機(jī)關(guān)對同類問題所持的觀點(diǎn)看法、采取的具體措施，進(jìn)而保證其自由裁量權(quán)能夠謹(jǐn)慎、斟酌地做出，特別是在一些專業(yè)知識很強(qiáng)的領(lǐng)域，根據(jù)這一原則制定出一套詳盡的操作性強(qiáng)的內(nèi)控機(jī)制，減少復(fù)議機(jī)關(guān)的裁量權(quán)異化的情況。
（二）對行政復(fù)議中的自由裁量權(quán)的司法監(jiān)督
在大多數(shù)情況下，當(dāng)相對人沒有從復(fù)議機(jī)關(guān)那里得到公正、有效的救濟(jì)的時候，其最有可能的就是通過提起行政訴訟尋求司法保護(hù)。而且司法作為社會公平正義的最后一道防線,對行政權(quán)的控制的作用不容忽視。目前有很多老師和學(xué)者關(guān)于行政復(fù)議司法化進(jìn)行討論,有學(xué)者在總結(jié)出行政復(fù)議種種弊端(如:當(dāng)事人不愿申請行政復(fù)議，不愿意不敢提起行政訴訟的情況十分普遍；行政復(fù)議的救濟(jì)作用十分有限等等)后，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的行政法律救濟(jì)制度，完全可以將行政復(fù)議納入行政訴訟的范疇，并效仿法國體制，設(shè)立隸屬于中央政府的獨(dú)立行使行政審判權(quán)的行政法院系統(tǒng)，由行政法院統(tǒng)一行使對行政相對人的法律救濟(jì)權(quán)和對行政主體的法律監(jiān)督權(quán)。學(xué)生認(rèn)為，從法理學(xué)的角度說存在即為合理，任何一項制度的存在都有其必要性，既然它能夠?yàn)榇蠖鄶?shù)國家所單獨(dú)采用必然有其合理的因素。所以學(xué)生對將行政復(fù)議制度并入行政訴訟，設(shè)立行政法院表示疑惑，如果行政法院隸屬于中央政府，那還不是不能做到完全跳出部門或系統(tǒng)的狹隘圈子，在設(shè)立制度進(jìn)行控制的時候并沒有預(yù)設(shè)相對較高的權(quán)力就是正確的、不受制約的。這樣做不是又使行政復(fù)議陷入了另一個大一點(diǎn)的圈子嗎?并且對根源于法國的這種制度能否在中國順利運(yùn)作表示質(zhì)疑。因此,許多學(xué)者認(rèn)為,當(dāng)務(wù)之急是推進(jìn)我國的司法改革進(jìn)程，逐步加強(qiáng)法院的獨(dú)立性，以使行政訴訟制度能充分發(fā)揮其功能,是法院能夠有效、有度的對復(fù)議機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)淖杂刹昧啃袨檫M(jìn)行規(guī)制。
（三）完善行政責(zé)任制度，加強(qiáng)行政復(fù)議制度的專業(yè)化、獨(dú)立性
我國的行政復(fù)議法在第六章列入了法律責(zé)任的規(guī)定，目的在于明確復(fù)議機(jī)關(guān)及被申請機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，但這些條款在實(shí)際適用的時候效果并不明顯，具體規(guī)則不能很好的落實(shí)，問題有部分源于條文本身的不夠具體和可操作性不強(qiáng)，在修訂復(fù)議法時應(yīng)當(dāng)明確追究法律責(zé)任的具體機(jī)關(guān)、操作規(guī)程等程序規(guī)定。如前所述，不能因?yàn)樾姓?fù)議制度在現(xiàn)實(shí)中遇到了一些問題，就否定這一制度的積極意義，針對復(fù)議制度遇到的具體問題可以通過修改法律、制定實(shí)施細(xì)則等來加以完善。針對復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性問題，學(xué)生認(rèn)為絕對的獨(dú)立是不存在的，復(fù)議機(jī)關(guān)在隸屬于政府的同時可以引入一些程序性規(guī)定，如聽證、專家咨詢會、程序公開等制度，使復(fù)議申請人能夠充分的在復(fù)議作出結(jié)果之前發(fā)表自己的看法，“讓別人聽到自己的呼喊聲”。從訴訟法的角度我們知道，程序正義之所以重要，并不在于它一定會帶來真正公平正義的結(jié)果，而在于它使當(dāng)事人能切實(shí)感覺到自己受到尊重，自己的意見能夠正確順暢的表達(dá)。關(guān)于經(jīng)費(fèi)問題，這涉及到財政稅收方面的專業(yè)性問題，切實(shí)可行的方法是在有關(guān)學(xué)者提出基本方案后，將方案交由相關(guān)部門論證，最終的目標(biāo)是能夠保證全國的復(fù)議機(jī)關(guān)都有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)保障，可以裁減基層的復(fù)議機(jī)關(guān),達(dá)到精簡高效的機(jī)構(gòu)設(shè)置。針對復(fù)議機(jī)關(guān)人員專業(yè)化的問題，很多老師提出以下的觀點(diǎn)“建立行政復(fù)議人員的任職資格制度，將這些人員的選用納入國家司法考試的范圍”，提高復(fù)議人員的法律素養(yǎng)保證他們的任職資格，是控制裁量權(quán)不適當(dāng)運(yùn)用的有效手段。
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