時間：2023-02-07 08:53:43
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中圖分類號：F301.0 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：
隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程加快，對土地的占用越來越多，征地中存在的問題日益突出，產(chǎn)生諸如影響地方穩(wěn)定、阻礙城市發(fā)展等社會問題。因此，必須進一步規(guī)范土地的征用管理制度。
土地征用過程中的違規(guī)現(xiàn)象
一是由于公共利益的內(nèi)容沒有準(zhǔn)確界定和及時調(diào)整，導(dǎo)致了土地征用權(quán)的濫用。征地項目不僅包括交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施，而且工商業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)營性項目征地占用總量的較高比例。二是按土地原用途進行補償，土地征用費用占土地出讓價的比重過低，加上土地收益分配關(guān)系混亂，三是擁有集體使用權(quán)的單位或個人，未經(jīng)政府同意，未到相應(yīng)的國土部門辦理任何手續(xù)，私自將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押給其他單位或個人使用。四是失地農(nóng)民就業(yè)是確保生活水平不下降的有效措施。但企業(yè)有較大的用工自由，土地征用安置的勞動力容易面臨下崗失業(yè)的威脅。極易給社會穩(wěn)定帶來隱患。
二、土地征用管理不規(guī)范的原因
在我國存在著很多土地征用管理不規(guī)范的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象的存在給我國土地管理帶來了很大的麻煩，因此，為了規(guī)范我國土地征用行為，我們要尋找土地征用管理不規(guī)范的深入原因。
一是我國《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補償標(biāo)準(zhǔn)，這種補償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來的基礎(chǔ)上有所提高，但存在一定的不足，它難以體現(xiàn)土地的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟發(fā)展水平，進而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，導(dǎo)致農(nóng)民對征地的不滿。二是在征地程序上，從土地征用的認定到補償費的確定和勞動力的安置等，都是政府和用地單位說了算，農(nóng)民處于被動地位。三是在土地有償出讓中，土地價格較高，而征地補償費用較低，為地方政府“以地生財”創(chuàng)造了條件。四是農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)制度不健全，產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)責(zé)不明確，導(dǎo)致農(nóng)村集體和農(nóng)民個人的應(yīng)有合法權(quán)益沒有得到有效的保障，在土地收益分配上也是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會控制，往往是農(nóng)民的利益受到損害。五是招商引資制度、干部考核制度、土地管理制度的不健全，也影響到土地征用的順利實施和社會利益的均等化。以經(jīng)濟指標(biāo)為主的干部政績考核辦法不利于調(diào)動各級干部保護農(nóng)民權(quán)益和耕地的積極性，政府既是土地管理者又是用地者的狀況也不利于國土資源管理部門有效發(fā)揮監(jiān)督和執(zhí)法的職能等。
三、加強土地征用制度的對策
一是嚴(yán)格限定公益性用地范圍，依據(jù)國外經(jīng)驗和我國實際，“公共利益”應(yīng)嚴(yán)格限定在以下幾類：軍事用地；國家政府機關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地，能源、交通用地、如煤礦、道路、機場等；公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等；水利、環(huán)境保護用地，如水庫、防護林等；其他公認或法院裁定的公共利益用地。
二是針對土地征用補償中存在著補償標(biāo)準(zhǔn)過低，損害被征用人利益的情形，可以依據(jù)補償對等原則，損失以恢復(fù)為標(biāo)準(zhǔn)，征地補償費以市場地價為基數(shù)，參考附近地區(qū)的土地交易價格來確定，以避免土地征用與市場地價之間的巨大差距。
我國是一個發(fā)展中的社會主義國家，存在著不同的國情，集體土地是我國農(nóng)民進行生產(chǎn)的基本資料，而土地征用是對土地使用權(quán)永久的轉(zhuǎn)移，這樣就會導(dǎo)致農(nóng)民失去生產(chǎn)資料，生活保障會受到了沖擊。所以，為了規(guī)范土地征用制度，保障農(nóng)民的基本生活，我們要盡量提高農(nóng)民的補償收益，只有這樣才能夠減少農(nóng)民對土地征用的意見。而補償標(biāo)準(zhǔn)的提高關(guān)鍵還在于要更正補償標(biāo)準(zhǔn)確定方式，在原有補償標(biāo)準(zhǔn)確定過程中，主要的兩個標(biāo)準(zhǔn)是“土地原用途、原有生活水平”，如果仍然沿用這兩個標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民的土地補償款是不會有所提升的，因此我們建議要從制度上進行更新。
三是從實際出發(fā)，可以擴大征用補償范圍，將殘余地分割損害、正常營業(yè)損害以及其他各種因征地而支出的費用等可確定、可量化的財產(chǎn)損失列于補償范圍，以確保被征用人的合法權(quán)益不受侵犯。
我國征用集體土地的補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)包括:1、土地補償費。2、安置補償費3、地上附著物和青苗補助費。
我國土地征用中存在的若干問題：1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對非法占地行為的處罰力度過輕。3、征地補償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無保障。
我國農(nóng)村土地征用過程中導(dǎo)致上述問題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。4、土地征用補償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭端的主要原因。
對農(nóng)村土地征用過程中出現(xiàn)諸多問題提出的相應(yīng)對策。1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍3、要規(guī)范政府的征地行為。4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強征地的民主性。5、完善農(nóng)村土地征用的補償制度，合理安置失地農(nóng)民。
本文通過對我國農(nóng)村土地征用制度概念的理解以及闡述了農(nóng)村土地征用應(yīng)遵循的原則和在土地征用時應(yīng)補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。另外，根據(jù)我國目前在農(nóng)村集體土地征用過程中存在的問題，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補償制度完善，規(guī)范政府征地行為等方面提出了一些建議。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地征用制度“公共利益”范圍農(nóng)村集體土地征用補償農(nóng)村集體土地征用程序
我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農(nóng)村集體所有制。我國農(nóng)村土地征用是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人相應(yīng)的補償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小?/p>
一、集體土地征用應(yīng)遵循的原則。
1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。
我國人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費嚴(yán)重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續(xù)減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設(shè)征用土地中要做到這一要求，必須堅持：(1)加強規(guī)劃，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格控制各項建設(shè)用地(2)要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地(3)要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監(jiān)察和土地違法行為的打擊力度，切實制止亂占耕地的濫用土地行為。
2、保證國家建設(shè)用地的原則。
國家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為征用土地是國家政治權(quán)力的行使，而且因為國家權(quán)力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設(shè)即是社會公共利益的體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護土地的前提下保證國家建設(shè)用地。
3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。
集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當(dāng)補償，四是征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補助。
4、誰使用土地誰補償?shù)脑瓌t。
土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務(wù)，承擔(dān)此項義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn)，向被征用土地的集體組織給予補償。
二、征用集體土地的補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。
國家建設(shè)征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項內(nèi)容：
1、土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補償費標(biāo)準(zhǔn)，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補償費標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
2、安置補償費是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍征用其他土地的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
3、地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農(nóng)作物等，補償標(biāo)準(zhǔn)由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。
三、我國土地征用中存在的若干問題
1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規(guī)定都強調(diào)了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。
2、對非法占地行為的處罰力度過輕。目前已查處的大量違法批地占地案
件，往往是未批先征，未批先用，事后再補辦手續(xù)。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補辦手續(xù)，做善后工作，最終實現(xiàn)征地占地的“合法化”。今年以來，全國已發(fā)現(xiàn)違法占用土地案件4.69萬件，結(jié)案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責(zé)任人被移送司法機關(guān)，16人被追究刑事責(zé)任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權(quán)威性，也沒有使違法者受到震懾。
3、征地補償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無保障。在對農(nóng)村土地進行征用后，政府通常給予四種補償費：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。前兩種費用是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的，后兩種費用則是給地上附著物及青苗所有人的。國家在對農(nóng)村土地征用后，受償?shù)闹黧w主要是集體經(jīng)濟組織，而個人承包經(jīng)營農(nóng)戶不能作為受償?shù)闹黧w，只能在集體經(jīng)濟組織中受償，失地農(nóng)民不僅喪失了土地承包經(jīng)營權(quán)，而且喪失了集體經(jīng)濟組織成員的身份，成了多余的勞動力。加之沒有配套措施安排其生產(chǎn)和生活，造成農(nóng)民失地又失業(yè)生活極度困難。
四、農(nóng)村土地征用過程中導(dǎo)致上述問題的成因。
在土地征用過程中出現(xiàn)上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。
1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認為了公共設(shè)施和公益事
業(yè)建設(shè)需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補償產(chǎn)生了質(zhì)疑。國家征用權(quán)的濫用和土地所有權(quán)的強制轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了明顯的不公平：政府以低補償從農(nóng)民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價轉(zhuǎn)移給土地開發(fā)商。把這一行為認定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農(nóng)民的私權(quán)利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠遠不及農(nóng)民對自己土地的利用率。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。農(nóng)村土地的征用主要針對農(nóng)村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農(nóng)民個人承包經(jīng)營的集體土地。對農(nóng)村土地的征用也主要涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的利益和農(nóng)民個人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補償強行征用農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經(jīng)營合同，強行征用農(nóng)
民承包的土地。當(dāng)農(nóng)村土地被肆意的征用，社會上便出現(xiàn)了一種新的群體-“失地農(nóng)民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應(yīng)的補償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會不穩(wěn)定因素。
3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重《土地管理法》第四十五條第三款規(guī)定：“征用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批。”這是征用農(nóng)業(yè)用地的基本程序，但在我國農(nóng)村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進行。我國的廣大農(nóng)村中，縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對農(nóng)村土地享有著絕對的權(quán)力，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于村集體所有，但縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府部門卻是所有者主體的代表，同時又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農(nóng)村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監(jiān)督機制，很多時候便會出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。由于農(nóng)村土地征用費低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。
4、土地征用補償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭端的主要原因。
首先，行政補償法律體系不健全。我國憲法規(guī)定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用，但未規(guī)定應(yīng)給予相應(yīng)的補償。與憲法此規(guī)定相配套的法律規(guī)范對于補償制度的規(guī)定也不完備。如《環(huán)境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規(guī)定，但卻未規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予何種補償?shù)囊?guī)定。其次，補償辦法規(guī)定不合理、不科學(xué)，在實踐中的可操作性較差?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：征用耕地的土地補償費為征用前三年該地前三年的平均產(chǎn)值的六倍至十倍，對安置費的補償規(guī)定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規(guī)定能否合理體現(xiàn)被征用土地的實際價值令人懷疑。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計，
近三年全國土地出讓金收入累計達9100多億元。這其中又有多少真正補償?shù)搅宿r(nóng)民的手中呢？
五、對農(nóng)村土地征用過程中出現(xiàn)諸多問題提出的相應(yīng)對策。
1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。
在實際征地過程中，之所以出現(xiàn)損害農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)地非農(nóng)化失控的現(xiàn)象，重要原因之一，就是征地的指導(dǎo)思想有偏差，目的動機不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實現(xiàn)資本原始積累，加快建設(shè)，或者為了體現(xiàn)個人政績。其實，規(guī)范的征地制度應(yīng)具備兩項基本功能，或者說能解決兩個問題：一是具備保障農(nóng)民權(quán)益的功能，以確保農(nóng)民在失地的同時獲得與城市居民同等的居住、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老的條件；二是具備控制農(nóng)地非農(nóng)化趨勢的功能，將農(nóng)地占用納入合理利用和保護有限土地資源、實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道。這是衡量征地制度是否科學(xué)、合理、規(guī)范的唯一標(biāo)準(zhǔn)。只有以此為出發(fā)點，并作為實施征地過程的指導(dǎo)思想，輔以切實措施，才能確保在推進城市化過程的同時，最大限度地確保農(nóng)民權(quán)益和有效地實現(xiàn)耕地資源的動態(tài)平衡。
2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍。
由于“公共利益”概念的抽象性，而我國現(xiàn)行法規(guī)對“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴大征地范圍留下了空子，以至于出現(xiàn)“公共利益”是個筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現(xiàn)這類現(xiàn)象，參照國際上有關(guān)國家《征地法》的規(guī)定，有必要對“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國防、軍事需要；(2)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環(huán)境保護等建設(shè)事業(yè)；(4)、國家和地方政府需要修建的機關(guān)，以及以非營利性為目的的研究機關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位?！肮怖妗本哂袆討B(tài)性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應(yīng)倡導(dǎo)、重視社會民眾的參與權(quán)、選擇權(quán)。對于社會普遍承認的、獨立于社會和國家現(xiàn)行政策之外的公共利益用地項目，如有關(guān)國民健康、市政基礎(chǔ)設(shè)施等，政府應(yīng)嚴(yán)格按有關(guān)土地征收、征用法規(guī)辦事，而對那些由社會發(fā)展不同階段所引發(fā)的符合社會、國家急需要的相對公共利益項目，尤其是有爭議的項目，則應(yīng)建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認同。
3、要規(guī)范政府的征地行為。
在對農(nóng)民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補償?shù)闹黧w。雖然，新修改的《憲法》對有關(guān)土地征用的條款作了重大修改，突出了對農(nóng)民利益的保護，但政府在征地過程中的強勢地位并未有多大的改變，對“公共利益”的解釋權(quán)仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對征地如何補償?shù)臎Q定權(quán)還是在政府。因此，如何規(guī)范政府、主要是地方政府的行為，構(gòu)成了規(guī)范征地制度，保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。為此，首先要嚴(yán)格控制政府的征地權(quán)力，理清征收、征用的界限。其次強化平等協(xié)商和監(jiān)督機制。國家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時，必須尊重農(nóng)民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農(nóng)民進行平等的協(xié)商，征得絕大多數(shù)農(nóng)民的認同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關(guān)系。在現(xiàn)行征地制度下，在征地和供地之間有一個很大的利益空間。它構(gòu)成了濫用征地權(quán)力、任意降低補償標(biāo)準(zhǔn)的癥結(jié)。因此，必須有針對性地采取措施規(guī)范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關(guān)系。
4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強征地的民主性。
筆者認為，農(nóng)村土地征用事關(guān)農(nóng)民的生存，完善農(nóng)村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個步驟：其一應(yīng)該加強對農(nóng)村土地征用的審批程序。其二，應(yīng)該增加農(nóng)村土地征用的聽證程序。在農(nóng)村土地被征用時，農(nóng)民往往是最后一個知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農(nóng)村土地過程中的暗箱操作，應(yīng)當(dāng)增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權(quán)，提高征地的透明度。其三，加強農(nóng)村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無權(quán)決定土地被征用的用途，但對征地補償?shù)拇_定及補償費用的分配及使用，卻有權(quán)進行參與，發(fā)表自己的意見，如果是少數(shù)農(nóng)民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農(nóng)民參與決策，如此才能更好的監(jiān)督征地使用單位對土地使用情況，如果被征土地被閑置，農(nóng)民當(dāng)然地有權(quán)申請恢復(fù)土地的耕種，如此不僅達到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護國家有限的土地資源。
5、完善農(nóng)村土地征用的補償制度，合理安置失地農(nóng)民。
農(nóng)村土地征用補償如何完善是學(xué)者們一直關(guān)注的問題，《土地管理法》規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)中的“土地年產(chǎn)值”是個極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當(dāng)大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償?shù)碾S意性，而且在實踐中征地的雙方多數(shù)時是達不成共識的。因此，筆者認為解決這些問題應(yīng)該從幾個方面著手：第一，補償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在是市場經(jīng)濟的時代，只有以土地的市場價格來確定補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)才較為合理，讓土地所有人或使用人切實了解土地征用，參與討價還價，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權(quán)益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應(yīng)該在給予金錢補償?shù)耐瑫r，對他們今后的生活給予安置。另外，筆者認為還可以將一部分補償拿出為失地農(nóng)民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴大補償?shù)姆秶?。筆者認為在對農(nóng)民的實際損失給予了補償?shù)耐瑫r，還應(yīng)該加入預(yù)期的利益。預(yù)期的利益當(dāng)然是很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預(yù)期利益更應(yīng)該給予維護。
參考文獻資料：
1、《憲法》第10條第三款規(guī)定
2、《土地管理法》第47條規(guī)定
土地征用具有下列特征:
1.征用主體的唯一性。征用土地主體只能是國家,只有國家才能在國家建設(shè)征用地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體,因為只有國家才能享有國家建設(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利。
2.征用土地的行政性。國家建設(shè)征用土地,是一種具體行政行為,是通過行政行為實現(xiàn)土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)換,雙方地位是不平等的,土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致,而是基于國家的單方面的意思表示,無需被征用土地的所有人同意,被征用土地的集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)服從國家需要,不得阻撓。
3.征用條件的補償性。國家建設(shè)征用集體土地,要對集體經(jīng)濟組織給予經(jīng)濟補償,國家征用土地與沒收土地不同,它是有償強制進行,而不是無償強制進行。它不是等價的買賣,而是以補償為條件的征用,補償是適當(dāng),即嚴(yán)格依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定給予補償,征地補償以使被征地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。
二、土地征用與補償范圍、標(biāo)準(zhǔn)及主體。
我國目前規(guī)定征地補償標(biāo)準(zhǔn)的主要法律和行政法規(guī)包括《土地管理法》、《大中型水利水電工程建設(shè)用地補償和移民安置條例》、《土地復(fù)墾規(guī)定》等。
我國征地費用一般由以下幾部分構(gòu)成:
1.土地補償費。它是對土地所有人或?qū)ν恋氐耐度牒褪找娴难a償?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定:“征用耕地的土地補償費,為該耕地被征用前三年的平均年產(chǎn)值的6至10倍”。征用其他土地的補償費,由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的補償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
2.安置補助費。安置補助費是為安置以土地為主要生活資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費按需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù),按照被征用的耕地數(shù)量除以征地前征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每個需安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征用前三年年產(chǎn)值,但是,每公頃被征用耕地的安置補助費,最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍。征用其他土地的安置補助費,由省、自治區(qū)、直轄市參照耕地的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
3.青苗補償費。青苗補償費是對被征用地當(dāng)年或當(dāng)季農(nóng)作物的補償,其補償標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。
4.地上附著物的補償費。地上附著物是指依附在地上的工程物體,如水井、曬谷場、水渠管線、房屋等。附著物的補償標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。
從上述土地征用補償費用的范圍和標(biāo)準(zhǔn),可見支付補償費是用地單位,接受補償費用的是土地的所有人或使用人或承包人,即農(nóng)村村集體組織或村民小組或農(nóng)民。
三、征地補償?shù)姆蓻_突。
雖然我國《土地管理法》已經(jīng)對土地征用補償?shù)姆秶?biāo)準(zhǔn)作出明確規(guī)定,但是對征地受償主體與其他法律存在法律沖突。
農(nóng)村土地承包關(guān)系,是土地承包者農(nóng)民與該土地的所有者農(nóng)村集體經(jīng)濟兩個平等民事主體之間的合同關(guān)系。政府強制性征地,必然要與承包合同雙方當(dāng)事人發(fā)生征地關(guān)系。正如拆遷補償,拆遷人即要補償房屋所有人,又要補償租賃人一樣。政府征用農(nóng)民承包的土地,在直接向土地的所有者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織支付土地補償費的同時,也應(yīng)直接向土地的承包經(jīng)營者農(nóng)民支付土地補償費。但是在現(xiàn)實生活中,政府往往只把土地補償費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的村或組,而作為土地承包者的農(nóng)民根本未得到相應(yīng)的土地補償,因為村或組往往未依法處分土地補償款,由此引起的因征地補償?shù)男姓m紛、民事糾紛、上訪事件層出不窮,問題根本在于《土地管理法》與其他法律對征地補償?shù)囊?guī)定存在明顯的法律沖突。
我國征用集體土地的補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)包括:1、土地補償費。2、安置補償費3、地上附著物和青苗補助費。
我國土地征用中存在的若干問題：1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對非法占地行為的處罰力度過輕。3、征地補償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無保障。
我國農(nóng)村土地征用過程中導(dǎo)致上述問題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。4、土地征用補償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭端的主要原因。
對農(nóng)村土地征用過程中出現(xiàn)諸多問題提出的相應(yīng)對策。1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍3、要規(guī)范政府的征地行為。4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強征地的民主性。5、完善農(nóng)村土地征用的補償制度，合理安置失地農(nóng)民。
本文通過對我國農(nóng)村土地征用制度概念的理解以及闡述了農(nóng)村土地征用應(yīng)遵循的原則和在土地征用時應(yīng)補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。另外，根據(jù)我國目前在農(nóng)村集體土地征用過程中存在的問題，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補償制度完善，規(guī)范政府征地行為等方面提出了一些建議。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地征用制度“公共利益”范圍農(nóng)村集體土地征用補償農(nóng)村集體土地征用程序
我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農(nóng)村集體所有制。我國農(nóng)村土地征用是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人相應(yīng)的補償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小?/p>
一、集體土地征用應(yīng)遵循的原則。
1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。
我國人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費嚴(yán)重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續(xù)減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設(shè)征用土地中要做到這一要求，必須堅持：(1)加強規(guī)劃，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格控制各項建設(shè)用地(2)要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地(3)要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監(jiān)察和土地違法行為的打擊力度，切實制止亂占耕地的濫用土地行為。
2、保證國家建設(shè)用地的原則。
國家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為征用土地是國家政治權(quán)力的行使，而且因為國家權(quán)力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設(shè)即是社會公共利益的體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護土地的前提下保證國家建設(shè)用地。
3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。
集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當(dāng)補償，四是征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補助。
4、誰使用土地誰補償?shù)脑瓌t。
土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務(wù)，承擔(dān)此項義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn)，向被征用土地的集體組織給予補償。
二、征用集體土地的補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。
國家建設(shè)征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項內(nèi)容：
1、土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補償費標(biāo)準(zhǔn)，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補償費標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
2、安置補償費是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍征用其他土地的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
3、地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農(nóng)作物等，補償標(biāo)準(zhǔn)由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。
三、我國土地征用中存在的若干問題
1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規(guī)定都強調(diào)了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。
2、對非法占地行為的處罰力度過輕。目前已查處的大量違法批地占地案
件，往往是未批先征，未批先用，事后再補辦手續(xù)。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補辦手續(xù)，做善后工作，最終實現(xiàn)征地占地的“合法化”。今年以來，全國已發(fā)現(xiàn)違法占用土地案件4.69萬件，結(jié)案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責(zé)任人被移送司法機關(guān)，16人被追究刑事責(zé)任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權(quán)威性，也沒有使違法者受到震懾。
3、征地補償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無保障。在對農(nóng)村土地進行征用后，政府通常給予四種補償費：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。前兩種費用是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的，后兩種費用則是給地上附著物及青苗所有人的。國家在對農(nóng)村土地征用后，受償?shù)闹黧w主要是集體經(jīng)濟組織，而個人承包經(jīng)營農(nóng)戶不能作為受償?shù)闹黧w，只能在集體經(jīng)濟組織中受償，失地農(nóng)民不僅喪失了土地承包經(jīng)營權(quán)，而且喪失了集體經(jīng)濟組織成員的身份，成了多余的勞動力。加之沒有配套措施安排其生產(chǎn)和生活，造成農(nóng)民失地又失業(yè)生活極度困難。
四、農(nóng)村土地征用過程中導(dǎo)致上述問題的成因。
在土地征用過程中出現(xiàn)上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。
1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認為了公共設(shè)施和公益事
業(yè)建設(shè)需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補償產(chǎn)生了質(zhì)疑。國家征用權(quán)的濫用和土地所有權(quán)的強制轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了明顯的不公平：政府以低補償從農(nóng)民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價轉(zhuǎn)移給土地開發(fā)商。把這一行為認定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農(nóng)民的私權(quán)利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠遠不及農(nóng)民對自己土地的利用率。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。農(nóng)村土地的征用主要針對農(nóng)村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農(nóng)民個人承包經(jīng)營的集體土地。對農(nóng)村土地的征用也主要涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的利益和農(nóng)民個人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補償強行征用農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經(jīng)營合同，強行征用農(nóng)
民承包的土地。當(dāng)農(nóng)村土地被肆意的征用，社會上便出現(xiàn)了一種新的群體-“失地農(nóng)民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應(yīng)的補償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會不穩(wěn)定因素。
3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重《土地管理法》第四十五條第三款規(guī)定：“征用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批?！边@是征用農(nóng)業(yè)用地的基本程序，但在我國農(nóng)村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進行。我國的廣大農(nóng)村中，縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對農(nóng)村土地享有著絕對的權(quán)力，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于村集體所有，但縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府部門卻是所有者主體的代表，同時又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農(nóng)村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監(jiān)督機制，很多時候便會出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。由于農(nóng)村土地征用費低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。
4、土地征用補償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭端的主要原因。
首先，行政補償法律體系不健全。我國憲法規(guī)定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用，但未規(guī)定應(yīng)給予相應(yīng)的補償。與憲法此規(guī)定相配套的法律規(guī)范對于補償制度的規(guī)定也不完備。如《環(huán)境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規(guī)定，但卻未規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予何種補償?shù)囊?guī)定。其次，補償辦法規(guī)定不合理、不科學(xué)，在實踐中的可操作性較差?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：征用耕地的土地補償費為征用前三年該地前三年的平均產(chǎn)值的六倍至十倍，對安置費的補償規(guī)定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規(guī)定能否合理體現(xiàn)被征用土地的實際價值令人懷疑。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計，
近三年全國土地出讓金收入累計達9100多億元。這其中又有多少真正補償?shù)搅宿r(nóng)民的手中呢？
五、對農(nóng)村土地征用過程中出現(xiàn)諸多問題提出的相應(yīng)對策。
1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。
在實際征地過程中，之所以出現(xiàn)損害農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)地非農(nóng)化失控的現(xiàn)象，重要原因之一，就是征地的指導(dǎo)思想有偏差，目的動機不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實現(xiàn)資本原始積累，加快建設(shè)，或者為了體現(xiàn)個人政績。其實，規(guī)范的征地制度應(yīng)具備兩項基本功能，或者說能解決兩個問題：一是具備保障農(nóng)民權(quán)益的功能，以確保農(nóng)民在失地的同時獲得與城市居民同等的居住、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老的條件；二是具備控制農(nóng)地非農(nóng)化趨勢的功能，將農(nóng)地占用納入合理利用和保護有限土地資源、實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道。這是衡量征地制度是否科學(xué)、合理、規(guī)范的唯一標(biāo)準(zhǔn)。只有以此為出發(fā)點，并作為實施征地過程的指導(dǎo)思想，輔以切實措施，才能確保在推進城市化過程的同時，最大限度地確保農(nóng)民權(quán)益和有效地實現(xiàn)耕地資源的動態(tài)平衡。
2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍。
由于“公共利益”概念的抽象性，而我國現(xiàn)行法規(guī)對“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴大征地范圍留下了空子，以至于出現(xiàn)“公共利益”是個筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現(xiàn)這類現(xiàn)象，參照國際上有關(guān)國家《征地法》的規(guī)定，有必要對“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國防、軍事需要；(2)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環(huán)境保護等建設(shè)事業(yè)；(4)、國家和地方政府需要修建的機關(guān)，以及以非營利性為目的的研究機關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位?！肮怖妗本哂袆討B(tài)性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應(yīng)倡導(dǎo)、重視社會民眾的參與權(quán)、選擇權(quán)。對于社會普遍承認的、獨立于社會和國家現(xiàn)行政策之外的公共利益用地項目，如有關(guān)國民健康、市政基礎(chǔ)設(shè)施等，政府應(yīng)嚴(yán)格按有關(guān)土地征收、征用法規(guī)辦事，而對那些由社會發(fā)展不同階段所引發(fā)的符合社會、國家急需要的相對公共利益項目，尤其是有爭議的項目，則應(yīng)建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認同。
3、要規(guī)范政府的征地行為。
在對農(nóng)民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補償?shù)闹黧w。雖然，新修改的《憲法》對有關(guān)土地征用的條款作了重大修改，突出了對農(nóng)民利益的保護，但政府在征地過程中的強勢地位并未有多大的改變，對“公共利益”的解釋權(quán)仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對征地如何補償?shù)臎Q定權(quán)還是在政府。因此，如何規(guī)范政府、主要是地方政府的行為，構(gòu)成了規(guī)范征地制度，保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。為此，首先要嚴(yán)格控制政府的征地權(quán)力，理清征收、征用的界限。其次強化平等協(xié)商和監(jiān)督機制。國家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時，必須尊重農(nóng)民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農(nóng)民進行平等的協(xié)商，征得絕大多數(shù)農(nóng)民的認同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關(guān)系。在現(xiàn)行征地制度下，在征地和供地之間有一個很大的利益空間。它構(gòu)成了濫用征地權(quán)力、任意降低補償標(biāo)準(zhǔn)的癥結(jié)。因此，必須有針對性地采取措施規(guī)范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關(guān)系。
4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強征地的民主性。
筆者認為，農(nóng)村土地征用事關(guān)農(nóng)民的生存，完善農(nóng)村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個步驟：其一應(yīng)該加強對農(nóng)村土地征用的審批程序。其二，應(yīng)該增加農(nóng)村土地征用的聽證程序。在農(nóng)村土地被征用時，農(nóng)民往往是最后一個知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農(nóng)村土地過程中的暗箱操作，應(yīng)當(dāng)增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權(quán)，提高征地的透明度。其三，加強農(nóng)村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無權(quán)決定土地被征用的用途，但對征地補償?shù)拇_定及補償費用的分配及使用，卻有權(quán)進行參與，發(fā)表自己的意見，如果是少數(shù)農(nóng)民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農(nóng)民參與決策，如此才能更好的監(jiān)督征地使用單位對土地使用情況，如果被征土地被閑置，農(nóng)民當(dāng)然地有權(quán)申請恢復(fù)土地的耕種，如此不僅達到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護國家有限的土地資源。
5、完善農(nóng)村土地征用的補償制度，合理安置失地農(nóng)民。
農(nóng)村土地征用補償如何完善是學(xué)者們一直關(guān)注的問題，《土地管理法》規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)中的“土地年產(chǎn)值”是個極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當(dāng)大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償?shù)碾S意性，而且在實踐中征地的雙方多數(shù)時是達不成共識的。因此，筆者認為解決這些問題應(yīng)該從幾個方面著手：第一，補償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在是市場經(jīng)濟的時代，只有以土地的市場價格來確定補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)才較為合理，讓土地所有人或使用人切實了解土地征用，參與討價還價，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權(quán)益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應(yīng)該在給予金錢補償?shù)耐瑫r，對他們今后的生活給予安置。另外，筆者認為還可以將一部分補償拿出為失地農(nóng)民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴大補償?shù)姆秶９P者認為在對農(nóng)民的實際損失給予了補償?shù)耐瑫r，還應(yīng)該加入預(yù)期的利益。預(yù)期的利益當(dāng)然是很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預(yù)期利益更應(yīng)該給予維護。
參考文獻資料：
1、《憲法》第10條第三款規(guī)定
2、《土地管理法》第47條規(guī)定
1.1法律體系以及法規(guī)依據(jù)可行性低
目前，我國的土地征用相關(guān)問題主要依靠土地管理法以及憲法來解決，尚未制定和確定具有較強針對性和專業(yè)性的土地征用補償法，導(dǎo)致補償規(guī)定不明確，執(zhí)行力度相對薄弱。除此以外，相關(guān)的法律規(guī)范尚未健全，可操作性比較匱乏，難以為補償制度的貫徹落實提供強有力的支撐。另外，土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)的制定以及執(zhí)行是以土地的原用途而非現(xiàn)行市價為實際的依據(jù)，導(dǎo)致補償標(biāo)準(zhǔn)缺乏一定的合理性和可行性，農(nóng)民的合法權(quán)益在一定程度上受到了侵害。
1.2征地貨幣補償值的制定缺乏科學(xué)合理性
現(xiàn)階段，我國土地被征用的農(nóng)民一般而言具有較低的土地補償值，具體可以從以下兩個方面進行概括：首先，補償標(biāo)準(zhǔn)遠遠低于農(nóng)民的實際生活水平。在土地被征用后，農(nóng)民的主要生活來源被切斷，生活水平和質(zhì)量可能會逐漸下降。其次，土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)常常與實際的土地市場價相去甚遠，根據(jù)土地補償所采取的分配方法來看，農(nóng)民人均獲得的安置補助費基本上很難維持正常水平的生活開銷，除此以外，征收的土地按照土地用途進行補償時，相應(yīng)的補償價格也往往嚴(yán)重低于實際的土地市場價，農(nóng)民的利益很難得到全面有效的維護。
1.3征地補償標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)存弊端相對較多
土地管理法雖然對耕地征用的補償費用進行了明確的規(guī)定，然而其征地補償標(biāo)準(zhǔn)卻有很大的弊端。首先，在土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)中，補償費用劃分的范圍和界定并不科學(xué)合理。由于對征用的土地進行補償時，涉及的因素以及內(nèi)容相對的復(fù)雜，會因不斷發(fā)生變化的條件的干擾而受到較大的影響，因此存在著較大的不確定性，難以保障其穩(wěn)定性，另外，很難確定有關(guān)測量數(shù)值的準(zhǔn)確性、合理性以及科學(xué)性，導(dǎo)致補償標(biāo)準(zhǔn)難以對實際的情況進行真實、準(zhǔn)確的反映。其次，補償標(biāo)準(zhǔn)中對補助、補償費用的應(yīng)用范圍進行了明確的規(guī)定，而其他的相關(guān)費用卻沒有囊括在內(nèi)，特別是拆分損失補償、鄰地補償以及預(yù)期發(fā)展價值補償相對缺失，這些損失一般由農(nóng)民承擔(dān)。一般情況下，土地的價值是以整體為單位進行衡量的，但是很多土地的征用方式為部分征用以及分割征用，土地的規(guī)模大大縮小，導(dǎo)致土地的整體價值被削減。除此以外，在外部原因的影響下，征用土地的應(yīng)用領(lǐng)域也會在一定程度上影響其周邊土地的價值。
2.完善農(nóng)村土地征用補償制度的措施
2.1細化補償項目，擴大補償范圍
在土地征用的過程中，造成財產(chǎn)關(guān)系產(chǎn)生變化的原因難以進行預(yù)期以及預(yù)料，所以，一般情況下，土地所有人承擔(dān)的財產(chǎn)風(fēng)險比商業(yè)風(fēng)險要大得多，造成的風(fēng)險既包括直接損失，也有因周圍環(huán)境變化所造成的可預(yù)期利益的損失。對于國際征地補償理論而言，以上所提及的損失并不由征用主體負責(zé)，而主要由土地所有人來承擔(dān)，因此，農(nóng)民的利益會在一定程度上受到損失，所以，這些商業(yè)投資行為嚴(yán)重的缺乏科學(xué)性以及合理性。所以，對補償標(biāo)準(zhǔn)以及項目進行統(tǒng)一化和細化，促進征地補償公開性以及規(guī)范性的提升，不僅能夠切實的補償由征地造成的一系列不合理損失，還能全面的保障被征土地所有人的合法權(quán)益。
2.2科學(xué)地制定農(nóng)地征用補償制度
在現(xiàn)實中，在農(nóng)地征用過程中，土地的所有權(quán)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，土地不再歸農(nóng)民所有，而是成為了城市土地并歸國家所有。被征用的土地發(fā)生轉(zhuǎn)變后，土地的價值在一定程度上得到了較大的提高，換言之，土地補償費的制定同當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平有著密切的聯(lián)系，但是同年產(chǎn)值并沒有很大的關(guān)系。由此可知，我國目前制定的征地補償費用實際上并不高，同時也無法對土地價值造成影響的經(jīng)濟因素進行全面的反映，導(dǎo)致在投資情形以及投資水平具有較大差異性的情況下，征地補償費用的差異性也難得到真實的體現(xiàn)。政府征地耗費的成本較低，很難對國家機關(guān)征地行為進行約束，難以維護土地流轉(zhuǎn)市場的秩序，也會給糧食安全造成較大的潛在威脅。所以，應(yīng)該努力的改變征地補償機制以土地年產(chǎn)值為依據(jù)的進行土地補償?shù)男袨?，以切實的提高征地補償?shù)墓_性以及規(guī)范性，真正的維護農(nóng)村土地所有者的合法權(quán)益，體現(xiàn)法律法規(guī)的公平性以及公正性。
2.3轉(zhuǎn)變政府職能，改進征地補償程序
自2003年起上海、江蘇和浙江等省市首先實行“土地換保障”的思路后，全國各地紛紛學(xué)習(xí)和參考這些地區(qū)的做法。“土地換保障”在維護農(nóng)民的根本利益、保障其長期生活穩(wěn)定沒發(fā)揮了一定作用。不過就如何建立失地農(nóng)民社會保障制度，各地的情況和條件不同，目前都處在探索之中，并且著重考慮的是失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題。其中主要有這樣幾種模式：
1.1繼續(xù)實行被征用土地以前的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。有些地方暫時沿用農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險，但由于這項制度是在農(nóng)村低生活水平的基礎(chǔ)上，以低保障、廣覆蓋為原則制定的，無論在基金的繳納，還是養(yǎng)老金的測算上都低于城鎮(zhèn)的生活保障水平，因此實際上無法保障失地“非農(nóng)化”后的生活水準(zhǔn)。
1.2直接加入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。此類制度可以使被征地農(nóng)民直接融入城鎮(zhèn)居民，達到相應(yīng)的生活水平。但是按現(xiàn)行政策規(guī)定，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，保費的繳費期限不能少于15年，這就限制了那些年齡偏大的失地農(nóng)民。
1.3建立社區(qū)式的農(nóng)民退休制度。東部少數(shù)發(fā)達地區(qū)嘗試建立了該制度，但由于需要強大的集體經(jīng)濟作為支持，此模式的實用性也十分有限。而且集體經(jīng)濟應(yīng)對市場風(fēng)險的能力也影響該制度的運行和長久性。
2、現(xiàn)行土地征用制度的缺陷
2.1所有權(quán)主體不清造成農(nóng)民的權(quán)益受損?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，統(tǒng)一支配。而當(dāng)集體組織的所指并不清晰、主體不確定時，村民小組、村委會甚至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府都成為集體土地的支配者，并互相爭權(quán)奪利。由于對土地補償?shù)姆峙淙鄙倬唧w細則，土地補償在征地補償中占的份額又大，一些地區(qū)發(fā)生了村干部隨意截留、私分補償款等，引起群眾不滿。
2.2集體土地所有權(quán)主體不清使得農(nóng)民雖然在原則上享有占有、使用、處置土地利益的權(quán)利，但在土地的征用、補償問題上并沒有與國家進行平等對話的法律地位。政府有權(quán)利“強制性”地將集體土地征用為城市公共利益的建設(shè)用地，但與作為土地真正所有者與農(nóng)地需求者的農(nóng)民之間處于隔離狀態(tài)，不發(fā)生直接的經(jīng)濟和信息聯(lián)系?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：“征用土地的，按照被征用土地原用途給予補償”。這實際上排除了被征地農(nóng)民參與增值收益分配的機會。征地補償沒有包含土地增值部分。土地征用后，用途的改變，經(jīng)常會導(dǎo)致地價的上升。按照馬克思的地租理論，對增值部分的分配應(yīng)考慮被征地者的利益。國家有關(guān)統(tǒng)計資料顯示，土地用途轉(zhuǎn)變增值的土地收益分配中，政府大約得60～70%，村一級集體經(jīng)濟組織得25～30%，農(nóng)民個人只得5～10%。總體上，土地的補償費和安置補助費只考慮了土地的歷史產(chǎn)出和收益，以及不降低農(nóng)民的生活水準(zhǔn)，卻沒有考慮到土地改變用途后的級差地租，也沒有充分考慮到被征用土地后的這些農(nóng)民將成為新市民，生活費用水平必然提高的客觀事實。
3、完善失地農(nóng)民社會保障安置的對策思考為失地農(nóng)民建立相應(yīng)的社會保障，受到很多客觀因素的制約。比如，由于征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，加上財政補貼能力有限，社會保障基金缺口很大。另外，如果按照城鎮(zhèn)模式建立統(tǒng)賬結(jié)合的社會保險，需要個人有相當(dāng)?shù)木蜆I(yè)能力，但失地農(nóng)民在城市正式部門就業(yè)具有相當(dāng)?shù)碾y度，因此很難通過充分就業(yè)的途徑來建立失地農(nóng)民的個人賬戶。
3.1對現(xiàn)行的土地征用制度進行改革，是建立失地農(nóng)民社會保障的重要前提。構(gòu)建新型的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，明確農(nóng)民承包土地所具有的“占有、使用、收益、處置”的完整物權(quán)制度。凡經(jīng)營性土地，政府不得強制征用。當(dāng)非公益經(jīng)營項目獲得政府批準(zhǔn)需要征用農(nóng)民的土地時，農(nóng)民有權(quán)選擇以市場方式公平地兌現(xiàn)土地私權(quán)利的價值。完善土地征用補償制度，提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)。打破計劃經(jīng)濟模式下政府定價的做法，遵循價值規(guī)律，以市場價格生成土地補償費，應(yīng)當(dāng)成為未來我國征地改革的必然方向。建立合理的失地農(nóng)民社會保障安置制度。目前需要建立既符合現(xiàn)實實際，又便于今后與城鎮(zhèn)社會保障相銜接，且具有可操作性的社會保障安置方案。
農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位主要表現(xiàn)在四方面：直接提供農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)原材料的產(chǎn)品貢獻，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)向非農(nóng)的要素貢獻，農(nóng)業(yè)人口為工業(yè)消費品做市場貢獻，農(nóng)產(chǎn)品出口為工業(yè)化提供外匯貢獻。我們從工業(yè)化進程來分析農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位的變化。在工業(yè)化初級階段，工業(yè)發(fā)展較弱，經(jīng)濟發(fā)展主要依靠農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位主要體現(xiàn)為產(chǎn)品貢獻；隨著經(jīng)濟發(fā)展，工業(yè)化需要越來越多的經(jīng)濟資源，農(nóng)業(yè)的要素貢獻逐漸增加，更多資金、勞動力、土地轉(zhuǎn)移至工業(yè)行業(yè)；同時農(nóng)產(chǎn)品還會出口提供外匯貢獻。在工業(yè)化中級階段，工業(yè)發(fā)展對農(nóng)業(yè)的要素依賴減弱，但過多的工業(yè)消費品需要較大的消費市場，因此市場貢獻是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位的主要表現(xiàn)形式。在工業(yè)化高級階段，工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展壯大，其內(nèi)部可以提供生產(chǎn)要素、市場，但是糧食、工業(yè)原料的需求較大，產(chǎn)品貢獻再次成為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位的主要表現(xiàn)形式。綜上所述，我國經(jīng)濟發(fā)展正處于工業(yè)化中級階段，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品供給出現(xiàn)過?，F(xiàn)象，城鎮(zhèn)市場處于飽和狀態(tài)，而更大的需求市場是農(nóng)村。因此，我們應(yīng)想方設(shè)法提高農(nóng)業(yè)的市場貢獻，促進工業(yè)化進程，加快國民經(jīng)濟的增長。轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位是必要的，大力開發(fā)農(nóng)村市場，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民購買力。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展是當(dāng)前國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展的重要決定因素，這也是國家相關(guān)政策進行調(diào)整的首要考慮因素。
我國土地征用制度起源于建國初期，經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟兩個時代，曾前后多次被修改，不同時期的征地補償方式和標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異。近年來，由于城市化進程的加快，大量農(nóng)民集體的土地被征用，隨著現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度的確立，不少農(nóng)民對被征土地提出了產(chǎn)權(quán)要求，希望分享土地功能扭轉(zhuǎn)后所產(chǎn)生的增值。
然而，按照現(xiàn)有的土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民所獲得的土地補償非常有限，不僅不能分享土地增值，甚至連基本生活水平也得不到保證。對土地征用制度進行新一輪的改革已勢在必行。
土地征用制度改革的必然性
自從建國以來，當(dāng)土地征用制度不適應(yīng)社會發(fā)展要求時，政府會對該制度進行改革。改革后的一段時期內(nèi)，土地征用制度能為經(jīng)濟建設(shè)發(fā)揮積極的作用。然而，隨著時間的推移，該制度的優(yōu)勢將逐漸消失，其弊端也將逐步體現(xiàn)并開始阻礙經(jīng)濟的發(fā)展。
此時，新一輪的土地征用制度改革也將拉開序幕。據(jù)有關(guān)學(xué)者研究，土地征用制度的發(fā)展曾經(jīng)歷了五個階段，分別是1950年到1957年：土地征用立法起步階段；1958年到1964年：土地征用制度的調(diào)整階段；十年：土地征用制度的停止階段；1982年到1997年：土地征用制度的發(fā)展階段。1998年至今：土地征用制度的全面改革階段。這五個階段所實行的土地征用制度各不相同，當(dāng)時代從一個階段向另一個階段過渡時，土地征用制度進行了相應(yīng)的改革，土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)也發(fā)生了變化。
參照歷史，任何時代所實行的土地征用制度都存在一定的適用時期。某時期土地征用制度僅僅同該時期國家的發(fā)展形勢相適應(yīng)，當(dāng)形勢發(fā)生變化后，這種適應(yīng)性也將消失，舊的制度將被新的制度取代。所以，土地征用制度具有鮮明的時代特征，土地征用制度的不斷變革和其內(nèi)在的時代局限性有很大關(guān)系。
土地征用制度的決定因素
我國的經(jīng)濟發(fā)展階段、行政法律制度以及產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在不同時期有著顯著差異，而這些因素的決定了相應(yīng)時期的土地征用制度。而這些因素的變化也決定了不同時期土地征用制度的改革。
改革開放前的土地征用制度
改革開放前，我國農(nóng)業(yè)占GDP的比重較高，工商業(yè)的發(fā)展受到了一定的限制。當(dāng)時的經(jīng)濟增長目的是保證農(nóng)業(yè)和工業(yè)的均衡發(fā)展，維持社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。因此，我國采取了較低的農(nóng)地征用補償制度，同時給予失地農(nóng)民新的土地，鼓勵其繼續(xù)務(wù)農(nóng)。
由于我國實行計劃經(jīng)濟體制下的社會主義公有制，國家的利益高于一切，法律缺乏對私人財產(chǎn)的保護。農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)完全歸集體所有，農(nóng)民個人不擁有任何產(chǎn)權(quán)。雖然農(nóng)民僅能獲得土地調(diào)整期的補償，補償標(biāo)準(zhǔn)非常低，盡管農(nóng)民仍然能夠安心的接受這一補償。
改革開放中前期的土地征用制度
改革開放后，社會形勢發(fā)生了深刻變化。在社會主義市場經(jīng)濟的推動下，我國社會生產(chǎn)力迅速增長。生產(chǎn)力的發(fā)展主要來源于工業(yè)的發(fā)展，而工業(yè)的發(fā)展和城市化進程密不可分。城市能夠為工業(yè)帶來產(chǎn)業(yè)聚集效益，能夠為工業(yè)提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施支持，城市中大量的勞動力和生產(chǎn)服務(wù)性第三產(chǎn)業(yè)是工業(yè)企業(yè)發(fā)展壯大的必要保證。
當(dāng)工業(yè)集中在城市時，也會為城市發(fā)展提供大量的資源。所以，這一階段我國經(jīng)濟建設(shè)的主要目的是以城市化帶動工業(yè)化發(fā)展，政府為推動城市發(fā)展投入了大量的人力物力。
經(jīng)濟發(fā)展的同時，與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度也在我國逐步確立，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣意味著我國農(nóng)民獲得了土地的部分產(chǎn)權(quán)，國家不再通過調(diào)換土地的方式來保證農(nóng)民的基本生活。在法律和制度方面，國家更加重視對私有財產(chǎn)的保護，農(nóng)民對更高征地補償?shù)囊笥辛瞬糠掷碚撘罁?jù)。
在經(jīng)濟建設(shè)為主要目的大環(huán)境下，原有的征地補償標(biāo)準(zhǔn)雖然有利于城市化進程，但是無法體現(xiàn)出對農(nóng)民權(quán)益的保障。因此，政府在保證城市化進程能夠順利實施的前提下，適度提高了農(nóng)地征用補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。
改革開放后期土地征用制度
在改革開放的后期，我國經(jīng)濟發(fā)展仍然保持了較高的速度。我國仍然堅持以城市化帶動工業(yè)化的發(fā)展途徑，城市化的進程進一步加快。城市規(guī)模正以前所未有的速度擴張，導(dǎo)致的農(nóng)地征用補償問題也日益突出。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，上世紀(jì)90年代的十年間，全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加2640萬畝，其中81%的新增建設(shè)用地來自于對耕地的占用，被占耕地共有2138萬畝。進一步，在目前全國土地利用總體規(guī)劃修編過程中，各部門已提出的2005年-2020年新增建設(shè)用地高達6750-7500萬畝。土地供給不足已成為制約我國城市化發(fā)展的重要因素。
為此，我國迫切需要加大土地開發(fā)力度，以保證城市化進程的順利進行。
與此同時，市場經(jīng)濟體制和產(chǎn)權(quán)制度在我國得到進一步發(fā)展和完善，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進一步明晰，農(nóng)民要求獲得更高補償?shù)姆梢罁?jù)更加充分。經(jīng)濟發(fā)展使得城市居民的消費水平日益升高，為了保障失地農(nóng)民的生活水平，需要更高的補償標(biāo)準(zhǔn)。然而，現(xiàn)有征地補償標(biāo)準(zhǔn)與實際需要的差距過大，城市化進程導(dǎo)致土地被占用的農(nóng)民人數(shù)也與日俱增，這些都成為危害社會穩(wěn)定的潛在因素。
由于改革的矛盾在這一階段集中出現(xiàn)，保持穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會成為這一時期經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)的必要補充。新的土地征用補償制度既要保證城市化的繼續(xù)進行，又要減少社會矛盾的產(chǎn)生，為此國務(wù)院專門下發(fā)了《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》，再一次提高了土地征用補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。
土地征用制度改革的源動力
土地征用制度改革具有歷史必然性，而這一必然性背后則隱含著土地征用質(zhì)地改革的源動力。
通過分析我國土地征用制度的幾次改革過程，我們不難發(fā)現(xiàn)其中的相似之處。每當(dāng)一個土地征用制度建立之初，都能在促進經(jīng)濟發(fā)展和保障農(nóng)民權(quán)益之間找到平衡，但經(jīng)過一段時間后，這種平衡就將被打破而產(chǎn)生一系列社會矛盾。而這一系列矛盾則推動了下一輪土地征用制度的改革。
我國的土地征用制度產(chǎn)生于建國初期，當(dāng)時土地的一切權(quán)力都歸國家所有，征地后根據(jù)年產(chǎn)值的倍數(shù)給予補償合情合理?？墒?，直到改革開放之后，我國政府仍然沿用了這一標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)降低了農(nóng)地征用的支出，保證了政府能獲取土地的增值收益。
政府獲得這部分收益后，往往將該收益投入到城市建設(shè)中，以加快城市化進程。也就是說，我國政府通過土地征用補償制度，將農(nóng)地開發(fā)所產(chǎn)生的收益在城市和農(nóng)村間按比例進行了再分配。經(jīng)過一段時間后，這種再分配會導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距過大，影響社會穩(wěn)定。此時，我國政府則通過改革土地征用制度的方式，調(diào)整再分配的比例，暫時縮小城鄉(xiāng)差距以緩和矛盾?？墒牵母锊]有消除這種再分配現(xiàn)象，政府仍然從農(nóng)地開發(fā)中獲取增值收益，再將該收益用于城市建設(shè)。
只要這種再分配現(xiàn)象仍然存在，城鄉(xiāng)差距仍將繼續(xù)擴大，由此導(dǎo)致的土地征用制度改革也必然會出現(xiàn)。因此，我國土地征用制度所蘊含的城鄉(xiāng)差別，決定了該制度改革的必然性。
相比而言，由于歐美國家實行以市價為基礎(chǔ)的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，其制度并不存在內(nèi)稟的城鄉(xiāng)差別，無論是城市還是農(nóng)村的土地都按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進行補償，因而是一種相對穩(wěn)定的制度。但由于我國城市化程度遠遠低于發(fā)達國家，需要大量的土地進行城市化建設(shè)，故并不適合采用這種相對較高的補償標(biāo)準(zhǔn)。
據(jù)有關(guān)資料顯示，美國的城市化率已經(jīng)高達87%以上，美國三大城市群GDP占全美份額的67%；我國2005年城市化率僅為42.99%，我國三大城市圈的GDP僅僅占全國份額的38%左右，我國的城市無論在數(shù)量上還是在規(guī)模上都無法同發(fā)達國家相比，加快城市化進程成為我國社會發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急，因此現(xiàn)階段實行的土地征用制度仍應(yīng)以促進城市發(fā)展、提高工業(yè)水平為主要目的。在該制度的實行過程中，則要切實加強土地資源的集約利用，統(tǒng)籌兼顧社會各界的利益。根據(jù)本文的論述，由于該制度內(nèi)稟的城鄉(xiāng)差別將不可避免的導(dǎo)致社會矛盾的積累，所以在適當(dāng)?shù)臅r候，政府必須果斷的對土地征用制度進行改革，探索更有效的土地利用方式。
參考文獻：
1.李珍貴.美國土地征用制度.中國土地，2001
中圖分類號：D6 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-905X(2011)05-0097-03
隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，尤其是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，大量農(nóng)村集體土地被征用。由于在征地過程中存在諸多困境和矛盾，加上一些地方在征地中違規(guī)操作，侵害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象愈見頻繁，導(dǎo)致農(nóng)民上訪，引發(fā)社會矛盾，影響社會穩(wěn)定，在一定程度上已演變成了嚴(yán)重的社會問題。如何改革農(nóng)村土地征用制度已成為我們面臨的一個非常重要而緊迫的問題。改革農(nóng)村土地征用制度，必須把握好以下幾個著力點。
一、明確界定征地的公共利益范圍。嚴(yán)控征地規(guī)模
近年，我國很多地方受利益驅(qū)使，亂征濫用，圈地成風(fēng)，違法違規(guī)屢禁不止，甚至暴力強征現(xiàn)象頻頻發(fā)生，征地規(guī)模越來越大。耕地從1996年國家第一次土地詳查時的19.51億畝到2008年的18.26億畝，我國減少1.25億畝耕地僅用了12年的時間，年均減少1000多萬畝。耕地的快速減少，已經(jīng)危及耕地紅線和國家糧食安全，影響社會穩(wěn)定。濫征亂占成風(fēng)，其中一個重要原因就在于，我國至今還沒有一部具體的法律來明確規(guī)范征地行為以及征地各權(quán)利主體的權(quán)利義務(wù)，我國的《憲法》和《土地管理法》更沒對國家征地中的公共利益作出明確界定，對公共利益的解釋成為職能部門和地方政府的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致實踐中征地權(quán)濫用、征地范圍過寬，不僅為地方政府濫用征地權(quán)提供了空子，也為房地產(chǎn)商亂占農(nóng)地、炒地、圈地提供了借口。尤其是一些地方政府利用所掌握的征地主導(dǎo)權(quán)，把土地當(dāng)做第二財政，以地生財，低征高賣，賺取快錢，形成征得越多、獲得的土地收益越多的惡性循環(huán)，這是“圈地風(fēng)”屢禁不止的主要根源。
改革農(nóng)村土地征用制度，必須從源頭上遏制地方政府濫用征地權(quán)，嚴(yán)控征地規(guī)模。眾所周知，土地征用是國家為了公共利益的需要，依照法定程序把農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地并給予合理補償?shù)恼袨?。其中，公共利益是土地征用?quán)是否合理行使的唯一標(biāo)準(zhǔn)和界限，也是衡量征地權(quán)是否濫用的標(biāo)準(zhǔn)。因此，要從根本上遏制征地過多過濫的問題，一定要站在維護國家大局和農(nóng)民利益的立場上，嚴(yán)格界定國家為公共利益而進行征地的范圍，明確限定政府征地行為，盡量不多占用農(nóng)民的土地。這是改革農(nóng)村土地征用制度的關(guān)鍵。特別是應(yīng)該明確界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，把國家征地范圍嚴(yán)格限定在公共利益之內(nèi)，把經(jīng)營性用地從征地范圍中排除出去。根據(jù)國際經(jīng)驗和我國實際情況，可以采用列舉方式，結(jié)合土地利用分類規(guī)范，把國家征地的范圍嚴(yán)格限定于特殊用地(如軍事設(shè)施、涉外、宗教等)、公共管理與公共服務(wù)用地(如機關(guān)團體、新聞出版、科教文衛(wèi)等)、交通運輸用地(地面線路、場站等)、水域及水利設(shè)施用地(陸地水域、海涂等)及其他由政府興辦、用于以公共利益為目的的事業(yè)。在公共利益之外的用地，不能動用國家征地權(quán)。特別是要將商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地，以及各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)等工業(yè)用地退出國家征地范圍，使它們在土地利用總體規(guī)劃的控制下，通過公開市場交易的方式取得土地的使用權(quán)。在這里，即使公共事業(yè)也不一定動用國家征地權(quán)，一般公共事業(yè)項目也可通過市場交易的方式獲取使用權(quán)，從而從根本上控制征地規(guī)模，保障農(nóng)民利益。
二、明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)。把村民小組確定為產(chǎn)權(quán)單位或被征地主體
根據(jù)我國的法律規(guī)定，農(nóng)村集體是農(nóng)地的所有者，擁有土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。但無論是國家的《土地管理法》還是《土地承包法》，都沒有對這個所有權(quán)主體進行明確具體的界定。由于這里所說的“農(nóng)村集體”是一個抽象的集合群體，不具備法律上的人格，這就使得農(nóng)地權(quán)屬主體出現(xiàn)缺失，處于名存實亡的虛置狀態(tài)，致使財產(chǎn)歸屬不清，誰真正擁有土地，實際上并不明晰。農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)模糊的缺陷，直接導(dǎo)致責(zé)權(quán)利邊界不清，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不被尊重和承認，土地權(quán)益頻繁受到侵犯，也為各級政府和集體經(jīng)濟組織侵害農(nóng)民土地權(quán)益提供了條件，成為地方政府違規(guī)違法征地的制度性原因。
產(chǎn)權(quán)是所有制的核心，它的本質(zhì)要求是歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確。因此，改革農(nóng)村土地征用制度，必須改變農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)模糊不清的狀況，這是解決征地制度存在問題的根本所在。這里的關(guān)鍵是應(yīng)該對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體進行合理和明確的界定，使其進一步明晰化、具體化?？梢钥紤]在維護國家土地公有制的前提下，把村民小組看成是農(nóng)村集體組織的有效單位，把它明確確定為農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體或征地中的被征地主體。把農(nóng)地所有權(quán)主體明確為村民小組，并不是意味著要否定農(nóng)村土地的集體占有和集體經(jīng)營，也不是要把農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分解到個人，而是希望在維持我國目前現(xiàn)有的農(nóng)村社會政治組織形式的前提下，對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體進一步細化、具體化。這樣不僅能夠調(diào)動農(nóng)民的積極性，更重要的能使農(nóng)村土地所有權(quán)的主體規(guī)范化、明晰化、穩(wěn)定化。村民小組一般都以自然村落為單位，相互聯(lián)系密切，共同利益一致，透明度和民主性較強，相互監(jiān)督相對容易，能夠在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，充分行使其土地產(chǎn)權(quán)，富有彈性和靈活性，使其他各級組織不易侵犯自己的權(quán)利。在征地中把村民小組作為產(chǎn)權(quán)主體，能夠進一步顯化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的完整性，能夠更好地發(fā)揮博弈主體的主動性，調(diào)動農(nóng)民維護自身利益的積極性和主動性。就實踐來看，在我國現(xiàn)行的征地調(diào)查中，很多地方都是以村民小組作為調(diào)查對象的。把村民小組確定為產(chǎn)權(quán)單位或被征地主體，實踐中更易于操作，有利于保護農(nóng)民利益，也有利于土地資源的優(yōu)化配置。因此，在保證國家土地公有和農(nóng)村基本經(jīng)濟制度穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，把村民小組作為被征地的產(chǎn)權(quán)單位，對于農(nóng)村土地制度改革意義深遠。
三、優(yōu)化和規(guī)范征地程序。形成完整的土地征用程序規(guī)范體系
就我國目前的征地程序來看，一方面程序規(guī)定過于復(fù)雜和繁瑣，需要的手續(xù)多、流程長、蓋章多，這在一定程度上強化了政府及職能部門對農(nóng)村土地的行政管制權(quán)力；另一方面，實踐中很多程序又都流于形式，名義上是按照程序，實際上暗箱操作嚴(yán)重，農(nóng)民基本上沒有參與權(quán)，使得一些地方政府常常以國家征地的名義大肆圈占土地，在很大程度上沒有聽取農(nóng)民的意見和建議，剝奪了農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利。尤其是在制定土地規(guī)劃、確定補償標(biāo)準(zhǔn)等重大問題時，政府和開發(fā)商是主導(dǎo)，而把農(nóng)民排斥在外；在征地補償過程中，缺乏基本的中立評估機構(gòu)，農(nóng)民也沒有話語權(quán)，只能被動接受已經(jīng)定好了的條件；在發(fā)生征地糾紛時，農(nóng)民也沒有相應(yīng)的訴求渠道和法律救助體系。正是征地程序不規(guī)范、不透
明，導(dǎo)致地方政府征地行為缺乏有效的約束，征地行為扭曲，濫征普遍，也出現(xiàn)了大量尋租行為和腐敗現(xiàn)象。
建立公開、公平、公正的土地征用程序，是農(nóng)村土地征用制度改革的重要目標(biāo)之一。要進一步完善土地征用的相關(guān)法律法規(guī)，形成一套完整規(guī)范的土地征用程序體系，保證地方政府征地的整個操作過程都受到這一體系的約束。其重點：一是在合理簡化過繁征地程序基礎(chǔ)上，建立嚴(yán)格的征地審查制度，只有在確認符合國家公共利益需要之后才能動用征地權(quán)。二是完善和強化土地征用公告制度，增強征地各個環(huán)節(jié)和每道程序的透明度。土地征用要按照規(guī)定的程序，必須事先提前三個月進行公告，向農(nóng)民公布征地的原因、單位及范圍，增強征地各個環(huán)節(jié)的公開性和透明度，保證被征地村民享有充分全面的參與權(quán)、知情權(quán)和話語權(quán)。也可以引入規(guī)范的土地征用聽證程序，讓被征地農(nóng)民、村民小組、村集體組織等參與征地過程，了解詳細情況，讓土地征用成為真正的陽光工程。那些凡不予公告、不舉行聽證的征地行為，應(yīng)視為不合法征地，農(nóng)民有權(quán)拒絕。三要建立與被征地的農(nóng)村集體和農(nóng)民的協(xié)商制度，建立公平的爭議仲裁程序，充分保障被征地集體和農(nóng)民的參與權(quán)和申訴權(quán)。征地方案要同村民小組及每個農(nóng)戶直接見面，充分討論協(xié)商，簽訂規(guī)范有效的征地補償安置協(xié)議。如果在征地中有爭議，可向所在地縣級以上人民政府申請復(fù)議，或向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾嵩A。也可以考慮建立第三方仲裁機構(gòu)，有學(xué)者建議在各省人大常委會下建立土地資源審查委員會，負責(zé)調(diào)查、受理并裁決土地征用中的爭議，以切實在程序上保障失地農(nóng)民的權(quán)益。
四、改革征地補償制度。實行多元化的征地補償方式
土地補償是征地問題的核心問題，我國現(xiàn)行的征地補償標(biāo)準(zhǔn)是比較低的，完全是一種與當(dāng)前市場無關(guān)的政策性價格，是對農(nóng)民的象征性補償，過于偏離土地的市場價格和農(nóng)民的預(yù)期，而政府卻能夠通過低征高賣獲得巨大的經(jīng)濟利益。據(jù)估算，在近20年間，國家從農(nóng)民那里獲得土地資產(chǎn)收益高達2萬億元以上，從而使得地方政府具有多征濫征的動力。農(nóng)村土地征用制度改革的重點之一，就是要改革征地補償制度。為了切實保護被征地農(nóng)民的利益，完善土地市場，征地補償必須在確認農(nóng)民集體土地財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，以土地的市場價格為依據(jù)，建立市場化的征地補償機制，對失地農(nóng)民進行真正的公平補償。這里的征地補償既要體現(xiàn)土地的生產(chǎn)資料功能，更要體現(xiàn)對失地農(nóng)民的社會保障及發(fā)展功能，至少應(yīng)包括兩部分，即被征土地的市場價格和其他相關(guān)補償，土地市場價格應(yīng)該是土地被征后的最終用途在當(dāng)前公開市場中的正常價格，相關(guān)補償應(yīng)該是指因征地而產(chǎn)生的搬遷、前期投資及間接損失、新工作前期費用及建筑物補償?shù)取?/p>
對征地按照土地的市場價格或高于市場價格進行補償，是世界大多數(shù)發(fā)達國家的普遍做法。當(dāng)然，就我國目前實際情況來看，即使按照市場價格對征地農(nóng)民進行補償，也會使許多地方特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的政府在財力上負擔(dān)更重甚至難以承受，更不可能高于市場價格進行補償。當(dāng)前比較可行的補償是參考國內(nèi)外一些成功做法，對失地農(nóng)民采取多元化的補償方式，即一方面進行貨幣補償，另一方面采取實物補償，如留地補償，就是在征地時為使失地農(nóng)民生產(chǎn)生活有長遠穩(wěn)定的保障，在規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)留出一定面積的發(fā)展用地，讓被征地村民、村民小組或集體經(jīng)濟組織從事生產(chǎn)經(jīng)營，解決失地農(nóng)民的就業(yè)和保障問題；還有替代地補償，是在失地農(nóng)民得到土地補償費后找不到就業(yè)崗位的情況下，給他們另找一塊地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，以解決就業(yè)和生活問題。還可以采取債券或股權(quán)補償?shù)茸鳛檠a充方式對農(nóng)民進行多元化的補償，以解決農(nóng)民的長期生活保障問題。這些方式都有成功的經(jīng)驗和做法，可以根據(jù)各地實際綜合運用。此外，還要建立土地征用補償費管理機制，從制度上保證補償費的合理分配與使用，及時足額把土地補償費發(fā)放到農(nóng)民手中，徹底消除拖欠和隨意克扣等現(xiàn)象。
五、推進農(nóng)村集體建設(shè)用地合法入市。逐步實現(xiàn)與城市國有土地同地同價同權(quán)流轉(zhuǎn)
根據(jù)我國法律，農(nóng)村集體土地只有被轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋刂?，才能進入土地市場交易，也就是說，農(nóng)業(yè)用地是無法直接進入非農(nóng)土地市場的，這種規(guī)定使被征地農(nóng)民的利益受到了損害。對于承包了土地的農(nóng)民來說，他們希望能夠在承包期內(nèi)利用土地獲取最大的經(jīng)濟收益，但在目前的土地制度下卻難以實現(xiàn)。由于農(nóng)地入市受到政策的嚴(yán)格限制，農(nóng)民土地被征后無法通過市場獲取土地收益，也使土地的市場價格形成機制不順，城鄉(xiāng)土地市場相互分割，價格差距大，農(nóng)地不斷被侵蝕。實踐中，由于缺乏科學(xué)規(guī)劃，以及國家對占用農(nóng)地的嚴(yán)格限制，一些地方大量的農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)、盲目地進入土地市場，造成建設(shè)用地供應(yīng)總量難以控制，土地指標(biāo)屢屢突破，違規(guī)項目頻繁出現(xiàn)，也嚴(yán)重擾亂了正常的土地市場秩序。
推進農(nóng)村集體建設(shè)用地合法入市，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實現(xiàn)與城市國有土地“同地、同價、同權(quán)”流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，也是土地征用制度改革的必然趨勢。逐步實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地合法入市，可以降低市場交易成本，有效促進土地資源的優(yōu)化配置，也有利于打破壟斷，促進農(nóng)村市場化發(fā)展和經(jīng)濟增長，加速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程。特別是農(nóng)村集體建設(shè)用地的合法入市，以公開的、規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，有利于挖掘集體建設(shè)用地的潛力，有利于發(fā)揮市場機制在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，逐步形成反映土地市場供求、資源稀缺程度的土地價格形成機制，建立與城鎮(zhèn)地價體系密切聯(lián)系的集體建設(shè)用地地價體系，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場體系。
六、建立征地責(zé)任制度保障及責(zé)任追究機制。嚴(yán)格征地各環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約
我國當(dāng)前土地違法違規(guī)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，而凡是性質(zhì)嚴(yán)重的土地違法行為幾乎都涉及地方政府，一些本應(yīng)該負有監(jiān)管責(zé)任的地方政府卻成了土地違法的主體。目前土地征用中的監(jiān)督管理工作存在很多薄弱環(huán)節(jié)，作為土地管理部門的土地監(jiān)察機構(gòu)，難以對越權(quán)批地、亂占濫用等違法問題進行有效防范，對土地違法主體的處罰缺乏有效手段。在一些地方的土地征用中，越權(quán)批地、邊報邊批、未批先征、未批先用等現(xiàn)象比較普遍，這也是導(dǎo)致土地違法違規(guī)屢禁不止的重要原因。
改革農(nóng)村土地征用制度，必須進一步建立和完善地方政府征地權(quán)力監(jiān)督制約機制。這里的重點是，必須建立明確的征地責(zé)任制度保障及責(zé)任追究機制，要明確規(guī)定土地征用的責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容及范圍，一旦發(fā)現(xiàn)土地征用過程中存在違法違規(guī)行為，就要根據(jù)其性質(zhì)與損失，追究相關(guān)人員的責(zé)任。同時，為了規(guī)范和監(jiān)督土地征用權(quán)的運用，發(fā)揮地方政府的管理職能，必須建立嚴(yán)格有效的監(jiān)督制約機制。要進一步完善地方政府的內(nèi)部和外部監(jiān)督機制，發(fā)揮人大對地方政府征地行為的監(jiān)督作用，強化新聞媒體監(jiān)督和司法監(jiān)督，加大對土地征用中違法違規(guī)案件的查處力度，提高濫征亂占土地的成本等，用嚴(yán)格的監(jiān)督制約機制約束地方政府的濫征行為，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益。
參考文獻：
中圖分類號：F301文獻標(biāo)識碼： A
前言
對于農(nóng)民來說，土地就是他們的全部，失去土地就失去了一切。要根本解決被征地農(nóng)民的經(jīng)濟保障問題，必須從土地本身入手，從保障農(nóng)民的土地所有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)、以及經(jīng)營權(quán)等方面深入研究，深化改革。必須依據(jù)基本原理，解決土地價值增值收益分配問題。
一、我國現(xiàn)行征地制度的缺陷
觀點認為，所有制問題是生產(chǎn)關(guān)系的根本問題，與所有制相關(guān)的主要是所有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)及經(jīng)營權(quán)等問題。其中所有權(quán)是核心，其它權(quán)利行使都會受到所有權(quán)的制約。我國經(jīng)濟體制改革過程中，實施了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。國家在保持重要生產(chǎn)資料所有權(quán)的同時，可依據(jù)法律對生產(chǎn)資料使用權(quán)進行轉(zhuǎn)讓、買賣。國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓的規(guī)定就體現(xiàn)了這一原理。
但是，在農(nóng)村集體所有制土地征用過程中，這一原理卻遭到摒棄?！吨腥A人民共和國土地管理法》第四十三條卻規(guī)定， 任何單位和個人進行建設(shè)需要使用土地，必須依法申請使用國有土地；第四十四條規(guī)定，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。國家及地方政府可以憑借自己掌握的權(quán)力，變集體所有制土地為國有土地。因改變土地用途，形成的土地價值增值收益，大量裝入各級政府及開發(fā)商的腰包。地方財政很大部分變成了土地財政，一個個開發(fā)商因此獲得大量超額利潤。不少農(nóng)民因為失去土地，失去了經(jīng)濟依靠，變成了無所事事的城市居民。
事實上，現(xiàn)有土地管理的法規(guī)政策，本身就存在弊端。一是為各級政府采用強制力量，剝奪農(nóng)民集體所有制土地的權(quán)利提供了合法依據(jù)；二是否定了不同所有制主體之間的平等權(quán)利。從理論和實踐方面看，政府征收集體土地這個環(huán)節(jié)，也存在嚴(yán)重問題。
1、否定了不同所有制主體之間的平等權(quán)益 集體所有、國家所有和私人所有，都是平等的所有制主體，現(xiàn)行土地管理體制，保證了其它所有制主體的建設(shè)權(quán)和發(fā)展權(quán)，卻限制了農(nóng)民集體所有制主體的建設(shè)權(quán)和發(fā)展權(quán)。這一體制是國家和政府通過限制一個利益主體的合法權(quán)益，而滿足另外一個主體經(jīng)濟利益的法律歧視。
2、 “公共利益”本身就界定不清 一個村的利益可以是公共利益，一個鄉(xiāng)、一個縣、一個市的利益也可以看作是公共利益，農(nóng)村集體所有土地，可以為了任何一級的政府的“公共利益”而被剝奪。地方社會發(fā)展、文化發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善是公共利益，招商引資，開發(fā)建設(shè)也可以看成是“公共利益”，任何意圖都可以看成是“公共利益”需要 [2]，對 “公共利益”的解釋變成了職能部門和主要行政領(lǐng)導(dǎo)自由裁量的權(quán)力[3]。
3、為有關(guān)管理人員權(quán)力尋租提供了便利和通道 從土地征收到出讓，再到轉(zhuǎn)讓，任何用地都必須辦理近百個手續(xù)，每道手續(xù)一道坎，道道都為權(quán)力尋租開辟了通道。
4、嚴(yán)重損害農(nóng)民的合法權(quán)益 農(nóng)民沒有權(quán)利在屬于自己的土地上投資開發(fā)建設(shè)。而政府卻為開發(fā)商提供便利。大量的超額利潤，誘發(fā)開發(fā)商私欲膨脹，不惜鋌而走險，暴力剝奪農(nóng)民的土地所有權(quán)，侵害農(nóng)民的土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，損害農(nóng)民群眾的經(jīng)濟利益。
5、農(nóng)民的合法經(jīng)濟權(quán)益得不到持續(xù)保障 在我國，現(xiàn)行政策對農(nóng)民的征地補償一般是一次性貨幣補償，之后讓農(nóng)民自謀出路這種措施無法保證農(nóng)民的“可持續(xù)生計”問題。根據(jù)中華人民共和國國土資源部官網(wǎng)公布數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前法定最高補償標(biāo)準(zhǔn)大約為24000元/畝，按最低生活標(biāo)準(zhǔn)每人300元/月計算，當(dāng)前法定的征地補償費僅夠農(nóng)民維持不到7年的生活需要。而失地農(nóng)民由于文化水平低，缺少現(xiàn)代工業(yè)所需的勞動技能，加之生活習(xí)慣差異，很難真正融入城市社會，有些甚至走向違法犯罪，形成現(xiàn)代城市不安全隱患。
二、研究現(xiàn)狀
根據(jù)目前土地征用過程農(nóng)民權(quán)益保障研究的現(xiàn)狀來看，業(yè)內(nèi)人士主要提出了以下幾種觀點：一種觀點是改革征收制度，將符合土地利用規(guī)劃的集體非農(nóng)建設(shè)用地納入土地使用權(quán)交易市場，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)交易市場。用地單位與農(nóng)民集體通過談判，以市場價格達成土地使用權(quán)出讓協(xié)議，在國家土地管理部門登記備案即可。另一種觀點是改變土地增值分配格局，增加農(nóng)民的分配份額。在現(xiàn)有的土地征收制度下，即國家作為征收主體，可以因“公共利益”需要征收土地所有權(quán)，對于農(nóng)民的賠償價格要以市場價為準(zhǔn)。第三種觀點是對于征收集體土地，賠償時可以借用使用年限趨于無窮時的國有土地使用權(quán)的出讓價格代替集體土地所有權(quán)的出讓價格，從而維護農(nóng)民可持續(xù)性經(jīng)濟保障對于以上觀點我認為都有一定的局限性。
對于第一種觀點，我認為存在一些問題。首先，對于農(nóng)民來說，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）第十條規(guī)定：加強村鎮(zhèn)建設(shè)用地的管理，禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，第十一條規(guī)定：要嚴(yán)格保護基本農(nóng)田。但由于農(nóng)民缺乏法律知識，他們可能會將更多的基本農(nóng)田非法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，再進行自由轉(zhuǎn)讓，進而獲取更大的利潤。其次，就地方政府而言，土地征收是其主要財政收入，是其進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，社會公益建設(shè)的資金來源，地方政府不可能將這部分土地的主動權(quán)交給農(nóng)民。
國家征收土地是壟斷行為，具有強制性，非競爭性，既不符合市場交易原則，也不符合市場價格規(guī)律，那么第二種觀點提出的市場價到底應(yīng)該以什么為準(zhǔn)則來衡量，也難以確定，而且不具備可持續(xù)性。
第三種觀點雖然提出了土地可持續(xù)性補償，但無窮年限土地價格的確定，要考慮通貨膨脹以及國家經(jīng)濟發(fā)展速度，難以計算。而且一次性貨幣補償不利于農(nóng)民的可持續(xù)生計，這中補償也會給國家?guī)砭揞~的資金壓力。
三、維護失地農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益的幾點建議
1、 國家征收集體土地使用權(quán)，保留農(nóng)民土地所有權(quán) 國家征收集體土地使用權(quán)，保留集體土地的所有權(quán)，保證了政府參與征收，獲取財政收入，防止農(nóng)民非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，同時農(nóng)民享有永久土地收益權(quán)?！稇椃ㄐ拚浮返?0條第4款：“任何組織或者個人不得侵占，買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”
集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可分為“首次流轉(zhuǎn)”和“再次流轉(zhuǎn)”[4]。上文所提及征地制度不完善是基于所有權(quán)的征收，如果征收過程只涉及使用權(quán)，不涉及所有權(quán)。國家按一定使用年限（70年）征收農(nóng)民土地使用權(quán)，再通過收取轉(zhuǎn)讓金，將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去進行開發(fā)建設(shè)。這樣既符合現(xiàn)有法律規(guī)定，也可以在不觸動農(nóng)民土地所有權(quán)的同時，保證農(nóng)民享有永久土地增值收益。這與小產(chǎn)權(quán)不同，開發(fā)商仍舊以買國有土地的模式進行開發(fā)，國家仍就頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證，只是國家對于買賣土地的資金應(yīng)和擁有所有權(quán)的農(nóng)民進行合理分配。
2、健全土地增值收益分配機制 集體土地流轉(zhuǎn)過程中的土地增值主要是指政府征收后的建設(shè)用地價格與征地前的農(nóng)業(yè)用地價格的差額，扣除必要的土地開發(fā)成本以及征地過程中交納的有關(guān)稅費后的余額[5]。
農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，一般需要經(jīng)過兩個階段，即國家先把農(nóng)用地的使用權(quán)征收，然后再出讓給開發(fā)商，開發(fā)商對其進行開發(fā)利用，獲取利潤。其流程如圖 1 所示：
3、合理確定土地增值收益分配比例 目前大部分土地增值收益是分配給國家的.李英強在座談會上也指出，學(xué)界公認的分配格局是地方政府占到20-30%，開發(fā)商占40-50%，村集體占到25-30%，農(nóng)民大概只占5-10%。筆者認為，要保證土地增值收益分配的合理性，就必須：
3.1 實現(xiàn)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的有償有期轉(zhuǎn)讓 保障農(nóng)民對土地的永久所有權(quán)，國家保留農(nóng)民的土地所有權(quán)，征收其土地使用權(quán)，并保證其在使用者之間有償有期轉(zhuǎn)讓（一般以建筑使用年限為標(biāo)準(zhǔn)確定土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓期限），并根據(jù)此期限進行補償。這一觀點解決了上文提出的無窮年限的土地補償弊端。
3.2 土地首次轉(zhuǎn)讓增值收益應(yīng)該在農(nóng)民和政府之間合理分配 地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)形式，地租雖然可以以級差地租和壟斷地租形式存在，但其根源都在于土地所有權(quán)。政府規(guī)劃土地，改變土地用途，使其經(jīng)濟位置變化，有了更大的交換價值，其地租就應(yīng)該在農(nóng)民和政府之間進行分配。
其實，政府作為土地利用規(guī)劃及其管理者，只不過是國家利益的“守門員”，農(nóng)民和開發(fā)商之間的利益“調(diào)解員”。政府行使其職能所產(chǎn)生的地價增值及其分配，只能通過制定合理的稅收政策予以保證。
3.3 土地轉(zhuǎn)讓的二次增值收益應(yīng)該在農(nóng)民和開發(fā)商之間進行合理分配 農(nóng)民作為土地的最終所有者，應(yīng)該是土地收益的首要受益人，開發(fā)商作為投資人，只能獲得投資利息和資本利潤，獲得經(jīng)營管理回報。在轉(zhuǎn)讓年限到期后，由開發(fā)商投資所產(chǎn)生的土地價格增長，歸享有土地所有權(quán)的農(nóng)民所有。如此進行循環(huán)，保證農(nóng)民土地永久性收益。
總結(jié)：
農(nóng)村集體所有制土地征用過程，侵害村民合法權(quán)益現(xiàn)象時有發(fā)生，由此引發(fā)失地農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益的保障問題。現(xiàn)行土地征用政策存在諸多不合理，國家應(yīng)在保證所有權(quán)主體平等的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)農(nóng)民與其土地使用者之間的平等交易。國家可在保障農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，由農(nóng)民收取土地使用權(quán)出讓金。國家轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，收取使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費用。土地流轉(zhuǎn)中的地價增值收益，應(yīng)在農(nóng)民、政府和開發(fā)商之間合理分配，保證農(nóng)民所有權(quán)收益，體現(xiàn)政府規(guī)劃權(quán)收益，保護開發(fā)商投資收益，實現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益的可持續(xù)保障。
中國參考文獻：
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一、我國土地征用制度的現(xiàn)狀
1、征地規(guī)模過大
據(jù)統(tǒng)計，從2004―2013年的9年間，我國耕地從18.51 億畝銳減到17.78億畝，9年凈減少0.73億畝。建設(shè)占用耕地是其中主要原因。而同一時期我國人口卻增加7000萬人。人增地減的矛盾越來越明顯。如果征地規(guī)模再不控制將嚴(yán)重威脅到農(nóng)民生存和國家的糧食安全，影響到農(nóng)村的社會穩(wěn)定、土地資源的合理利用和國家的可持續(xù)發(fā)展。
2、我國缺乏專門的土地征用法，征地過程中違法和濫用自由裁量權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重
由于立法不夠完善，征地行為不規(guī)范，我國的“重征用輕補償或無補償”的憲法模式，被建國后至今的四部憲法無一例外地采用，盡管我國早已建立土地征用補償制度，但仍無憲法依據(jù)。對于公法而言，“法無明確而為之即為違法”。但在實際的土地征用中，有大量的土地征用是不符合法律規(guī)定的，違法現(xiàn)象嚴(yán)重。
3、對征用土地的補償標(biāo)準(zhǔn)過低，補償落實不到位，嚴(yán)重損害了農(nóng)村農(nóng)民的利益
征收耕地補償標(biāo)準(zhǔn)主要是按被征收耕地的年產(chǎn)值和倍數(shù)計算，其中土地補償費為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。土地補償費和安置補助費和總和，規(guī)定最離不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的 30 倍。在征地實踐中，農(nóng)民不能及時足額得到征地補償也是農(nóng)民反響較大的問題。
二、農(nóng)村土地征用中存在的問題
1、征地補償標(biāo)準(zhǔn)不明確、不統(tǒng)一
土地征用的一個焦點問題是征地補償標(biāo)準(zhǔn)問題。目前我們征地所依據(jù)的補償原則是：按照被征用土地的原用途給予補償。依照《土地管理法》第47條，其補償標(biāo)準(zhǔn)是被征用宗地年產(chǎn)值的一定倍數(shù)計算。因此土地年產(chǎn)值就是計算補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。但由于年產(chǎn)值的計算方法、計算依據(jù)等不同，每一宗地的年產(chǎn)值額差異較大，所以標(biāo)準(zhǔn)非常不統(tǒng)一。在具體的征地實踐中有些征地單位往往采用的包干地價法，直接由征地單位與被征地方進行協(xié)商包干地價。然而這樣產(chǎn)生的結(jié)果是，即使是同一地區(qū)，不同時間，不同地塊征地補償價格差異也較大。所以使農(nóng)民對征地價格的期望值不斷攀升，人為增大了征地的難度。
2、土地征收程序欠缺
首先，缺乏征地目的的評估階段。這種程序的簡化，使得在土地征收中缺乏對征地用途的嚴(yán)格審查，導(dǎo)致土地審批部門較少考慮征地用途的公共利益性，而主要考慮政府的利益或征地申請人的利益，極易損害被征收者的利益。其次，征地過程中被征收者的參與度低。首先，聽證會由權(quán)利人提出方可進行。其次，聽政的范圍過窄，在補償及安置方案出臺前的征收過程中，沒有賦予被征收者舉行聽證會或其他參與方式的權(quán)利。
3、不能解決失地農(nóng)民長期的生活保障
《土地管理法》第四十七條規(guī)定，“依照本條第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補助費?！睋?jù)此，征地補償?shù)牧⒎ū疽鈶?yīng)該是保持被征地方生活水平不降低。就河北省實際情況看，土地征用主要發(fā)生在城市擴張區(qū)，而城市周邊的有些農(nóng)民已經(jīng)不再主要依賴土地，在城市周邊出現(xiàn)大量閑置農(nóng)用地現(xiàn)象。城市周邊的這些農(nóng)民從土地上獲取的收人所占總收人的比例已越來越小。按照目前征地補償標(biāo)準(zhǔn)來看，征地補償基本能保證這些農(nóng)民在征地后生活水平不降低。但由于農(nóng)民失去土地后的長遠生計沒有保障，無法解決養(yǎng)老問題，所以仍是不愿失去土地。
4、補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民損失慘重
《土地管理法》第47條第2 款規(guī)定：“征地耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費?！憋@然，我國的土地補償僅限于直接損失，間接損失的補償則根本就不予考慮。而且，即使是對直接損失的補償標(biāo)準(zhǔn)也過低，按土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值來計算補償標(biāo)準(zhǔn)?！锻恋毓芾矸ā返?47條第2款規(guī)定：土地補償費為該土地被征前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍；安置補償費為該土地被征前 3 年平均年產(chǎn)值的4-6 倍。這種規(guī)定沒有考慮土地本身的價值，也不考慮土地征收后地價的上漲。按照現(xiàn)行的補償標(biāo)準(zhǔn)及農(nóng)村居民人均生活消費支出計算，其得到的補償只能維持7 年左右的生活。因此，對于那些依靠土地而生存的被征地農(nóng)民來說，土地被征收即意味著失去了今后生活的保障。
三、完善我國土地征收制度的對策建議
1、嚴(yán)格界定征地標(biāo)準(zhǔn)
首先，可以概括性的描述出公共利益應(yīng)具備的特性：（1）共享性，公共利益是社會公民共同的、整體的、綜合的利益，而不是某一個或某些人的利益。（2）非營利性，在被征地上所興事業(yè)、建筑，不得從事營利性活動，應(yīng)該是義務(wù)性的為本國公民服務(wù)。（3）合理性，在征地中充分考慮被征收者的利益，給予其完全的補償。
其次，借鑒發(fā)達國家做法并結(jié)合我國實際，具體列舉出系列公共利益種類，如：（1）國家機關(guān)及公益性事業(yè)單位建設(shè)。（2）國防建設(shè)。（3）能源、交通、水利等公用事業(yè)和其它市政建設(shè)。（4）科、教、文、衛(wèi)、體育事業(yè)建設(shè)。（5）環(huán)保及文物古跡、名勝風(fēng)景保護建設(shè)。
2、征地程序的完善
（1）建立征地目的評估機構(gòu)。該機構(gòu)應(yīng)與征收機構(gòu)相分離，以避免政府既是規(guī)則的制定者，又是規(guī)則的實施者，造成濫用征地權(quán)的現(xiàn)象。同時該評估機構(gòu)還應(yīng)對后續(xù)工作進行監(jiān)督，即被征地是否用于公益性建設(shè)及建成后是否為公眾所享用等。
（2）轉(zhuǎn)換政府角色，加強被征收者的參與度。打破征地的完全行政化代替市場化的局面，政府應(yīng)承認被征收者獨立的市場主體地位，通過市場規(guī)則進行土地征收。政府只需告知被征收者有關(guān)征地的事實、理由和依據(jù)，并給予其充分表達意見的機會。補償協(xié)議和補償費完全可以由用地單位和被征收者自行達成協(xié)議，政府進行必要的監(jiān)督就行了，就像有的學(xué)者所建議的：政府不直接參與征地，通過頒發(fā)征收許可證和征購許可證來實現(xiàn)對土地的審批。這樣能使被征收者的權(quán)益得到更好的保護；同時也能提高他們的配合度，減少征地的阻力。
（3）完善土地征收的聽證程序。首先，一方面要加大聽政制度在農(nóng)村中的宣傳力度；另一方面改變只有權(quán)利人申請才啟動的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)要求政府對征地過程中的重大事項和爭議主動召開聽證會。其次，應(yīng)擴大聽證范圍，不能僅停留在征地事后范圍內(nèi)，應(yīng)自征地程序啟動時，就啟動聽證會，更好的保護被征收者的利益。
3、實行征地補償方式的多樣化
從保障被征收者長遠生存利益出發(fā)，除金錢補償外，還可采取以下補償方式：
置換地補償，也就是最原始的以地換地的方式，對于主要依靠土地生存的農(nóng)民，這是最好的方式，能保證他們?nèi)杂械韧耐恋馗N以維持生存。
技術(shù)培訓(xùn)的方式，提高失地農(nóng)民的綜合素質(zhì)，在競爭激烈的市場經(jīng)濟環(huán)境中找到一份滿意的工作，維持以后的生活。
養(yǎng)老保險的方式等。值得注意的是，應(yīng)賦予被征收者對這些方式的自主選擇權(quán)或由被征收者與補償方協(xié)商確定。
4、完善農(nóng)村醫(yī)療保障體系
首先，設(shè)立多元化的醫(yī)療保障制度。政府應(yīng)當(dāng)建立多元化的醫(yī)療保障制度，為失地農(nóng)民建立相應(yīng)的社會醫(yī)療救助制度。加強多元化的投入，引導(dǎo)社區(qū)經(jīng)濟、企業(yè)、慈善機構(gòu)及個人等方面的捐助，來充實失地農(nóng)民醫(yī)療救助基金，如發(fā)行各種類型的彩票、開征農(nóng)村社會保障稅等。通過建立多元化、多層次的醫(yī)療保障制度，切實保障失地農(nóng)民有病可醫(yī)，有病敢醫(yī)。其次，醫(yī)療保障范圍重點突出。以我國目前的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和我國失地農(nóng)民的數(shù)量來看，想要全面建立面向所有失地農(nóng)民的醫(yī)療保障制度，可能性是很小的。以目前的情況來看，我們應(yīng)當(dāng)盡快建立大病保險制度、中老年人特殊救助醫(yī)療制度。絕大多數(shù)被征地地區(qū)經(jīng)濟不發(fā)達，尚不具備將失地農(nóng)民的醫(yī)療保障納入社會醫(yī)療保險制度的條件。普通的小病小災(zāi)可以不納入失地農(nóng)民醫(yī)療保障的范圍，但是重大病情的發(fā)生，政府應(yīng)當(dāng)對其有所補助。具體的哪些病情可以納入保障范圍，可以由當(dāng)?shù)卣凑战?jīng)濟發(fā)展水平及其他因素進行確定。對于中老年的失地農(nóng)民，政府應(yīng)當(dāng)建立新型的醫(yī)療保險體系。達到一定的年齡以后，政府可以對中老年失地農(nóng)民免費辦理醫(yī)保卡，對住院治療的失地農(nóng)民采取按花費比例進行優(yōu)惠，每個花費檔次所享有的醫(yī)療折扣各不相同，具體的標(biāo)準(zhǔn)和年齡政府可以按照本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)達程度予以確定，確保失地農(nóng)民的醫(yī)療保險得以順利實行。
參考文獻：
[1]孟祥舟.實行土地征用補償“雙軌制”創(chuàng)新的探索，河南國土資源，2013年第7期.
