時間：2022-10-02 20:11:28
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財政是國家(政府)為主體的經(jīng)濟活動(分配活動)，這在我國已經(jīng)形成了共識，因此財政從來就是國家(政府)財政，這是財政的本質(zhì)，或財政一般，問題的關(guān)鍵在于國家的性質(zhì)不同，社會經(jīng)濟運行機制不同，決定著國家為主體的經(jīng)濟活動(分配活動)目的及達到目的途徑不同。從而形成了不同的財政類型(模式)或稱財政特殊。公共財政作為我國社會主義市場經(jīng)濟下財政改革與發(fā)展的目標模式，對其內(nèi)涵的認識，必然要從社會主義市場經(jīng)濟環(huán)境入手。
社會主義生產(chǎn)的目的在于要最大限度地滿足全體人民日益增長的物質(zhì)文化生活的需要。問題的關(guān)鍵在于滿足人們需要的資源總是有限的，要使有限的資源盡可能地滿足人們的需要，效率是關(guān)鍵，是第一位的。要使經(jīng)濟活動符合效率的要求，必然要相應的效率裝置，而迄今為止，市場機制是人們發(fā)現(xiàn)的使經(jīng)濟活動有效率的唯一裝置。換句話說，在經(jīng)濟制度中，沒有市場機制也就沒有效率。但市場失敗的存在決定著市場機制只能有效率地提供具有排他性和競爭性的私人物品，滿足社會成員的私人需要，對社會成員個人需要圖譜中的公共需要則無法有效滿足，而公共需要又是社會成員個人圖譜中客觀存在的。既然市場機制無法有效提供，就只能通過某種非市場機制來提供。這種非市場機制在我國約定俗成稱為財政機制。市場機制提供的滿足私人需要的物品稱為私人物品，與此相對應，財政機制提供的滿足公共需要的物品稱為公共物品。據(jù)此，在市場經(jīng)濟下，財政就是政府通過非市場機制提供公共物品滿足社會公共需要的經(jīng)濟活動或分配活動。
問題到此還沒有完結(jié)，關(guān)鍵在于資源稀缺的前提下，政府如何提供公共物品才能使社會成員的私人需要和公共需要得到最優(yōu)滿足，實現(xiàn)社會成員個人福利水平最大化，或者更明確地說，政府財政機制提供公共物品如何才能符合經(jīng)濟活動效率的要求?既然市場機制是使經(jīng)濟活動有效率的唯一裝置，財政機制要符合經(jīng)濟效率的要求，其實質(zhì)上也必然是一種模擬市場機制。財政采用模擬市場機制提供公共物品，實質(zhì)上也就是要求按社會成員的意愿(偏好)提供公共物品。問題是社會成員眾多，而公共物品只能統(tǒng)一提供，這就需要通過某種裝置將社會成員個人對公共物品的個人偏好匯總成集體偏好。這就是說，在市場經(jīng)濟體制下要使社會成員福利水平最大化，政府財政機制提供公共物品滿足社會公共需要必須按社會成員的集體偏好(大多數(shù)人的意志)進行，由社會成員對政府財政活動進行約束和規(guī)范。由此可見，公共財政就是市場經(jīng)濟體制下政府按社會公眾的集體意愿提供市場機制無法有效提供的公共物品滿足社會公共需要的經(jīng)濟活動或分配活動，而公共財政制度就是確保政府按社會公眾的集體意愿提供公共物品滿足社會公共需要的經(jīng)濟活動或分配活動的基本規(guī)則。
二、如何正確理解公共財政
上述公共財政的簡單定義中，實際上包含著十分豐富的內(nèi)涵。對此應從以下幾個方面來理解：
1．公共財政是一種著眼于滿足社會公共需要的經(jīng)濟活動或分配活動。這里的分配指廣義的分配，包括資源配置、收入分配。最優(yōu)滿足社會公共需要構(gòu)成公共財政的出發(fā)點和歸宿。社會公共需要決定著公共財政的存在，決定著公共財政的活動范圍和活動效果。公共財政則著眼于滿足社會成員的公共需要，公共財政不應該成為超越市場的力量去滿足社會成員的私人需要。
2．公共財政活動的對象是提供公共物品。有需要就要有供給，滿足社會公共需要的供給途徑就構(gòu)成了公共財政活動的對象，這就是要提供公共物品。在這里，我們把政府公共財政為社會成員個人提供的各種產(chǎn)品和服務都稱為公共物品。私人物品則由市場提供，公共財政不能夠超越市場力量去提供私人物品，只能夠提供市場無法有效提供的公共物品。
3．公共財政的核心是效率。效率是經(jīng)濟活動的核心，公共財政作為政府為市場提供公共物品滿足社會公共需要的經(jīng)濟活動，其核心也是要解決效率問題。從計劃財政轉(zhuǎn)向公共財政說到底也是提高經(jīng)濟活動效率的必然要求。
公共財政的效率表現(xiàn)在兩個方面：一是配置效率，二是生產(chǎn)效率或X-效率。配置效率指的是資源根據(jù)最終產(chǎn)品消費者的偏好和預算約束線配置，從而使私人和公共物品的資源配置都達到帕累托效率狀態(tài)。從實踐角度看，配置效率是指下列問題：公共部門是否生產(chǎn)選民所需要的服務(公共支出)水平和組合?選民在政治市場上是自主的嗎?誰的偏好最重要?X-效率是從供給方來考慮的，指的是公共財政采用最好的方法和最有效的技術(shù)以最低成本生產(chǎn)公共物品。建立公共財政制度就是要最優(yōu)化制度安排，確保配置效率和生產(chǎn)效率得以實現(xiàn)。
4．公共財政的立足點是非市場贏利性。公共財政立足于非市場贏利性包括三個層次：一是指公共財政活動范圍立足于非市場競爭領域，不介入一般競爭性領域，不應“與民爭利”；二是指公共財政活動立足于非市場競爭領域，也應立足于非贏利性。政府向社會成員征收收入只應以彌補公共物品的生產(chǎn)成本為限。通俗說法就是公共財政活動中應做到“以支定收”，即根據(jù)社會成員對社會公共需要的需求確定公共物品的生產(chǎn)規(guī)模及相應的公共支出規(guī)模，公共支出規(guī)模確定公共收入的規(guī)模，而不能以政府能夠征得的收入多少來安排支出，即不能“以收定支”。“以支定收”是政府公共活動的行為準則。“以收定支”則是企業(yè)和家庭經(jīng)濟活動的行為準則。
5．公共財政是運行機制法治化的財政。公共財政運行機制法治化就是說整個公共財政活動都置于法治化軌道上，在法律法規(guī)約束下進行，做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”，實現(xiàn)依法理財。當然這里的“法”是民主基礎上反映最廣大人民群眾根本意志的“法”，是“合法的法”，即“正義之法”、“理性之法”、“合法之法”。通過民主的方式將社會成員對公共財政活動的集體意愿上升為法律，從而使社會成員的意志得以真實決定、約束規(guī)范和監(jiān)督政府公共財政活動，確保政府公共財政活動符合社會成員的根本利益。阿克頓曾言：“權(quán)力使人腐化，絕對的權(quán)力使人絕對腐化”。既然國家(政府)為了提供公共物品滿足社會公共需要的職責而被社會成員委以強制性的公共權(quán)力(政治權(quán)力)，那么有效防范掌握了公共權(quán)力的公共部門及其官員濫用權(quán)力損害社會成員利益就成了社會公眾最關(guān)注的問題，而唯一的途徑就在于政府行為法治化，而政府公共財政活動法治化是關(guān)鍵。因此構(gòu)建公共財政框架，就不僅僅是從“公共性”方面入手“甩包袱”(縮減財政支出供給范圍)，而且更為重要的是要從政府自身行為規(guī)范化入手，推進政府公共財政活動的法治化。
三、澄清認識誤區(qū)創(chuàng)建我國公共財政
客觀地說，建立公共財政框架的目標雖然很明確，但目前無論是理論界還是政府部門都還對建立公共財政存在著認識上的誤區(qū)。澄清這些理論認識上的誤區(qū)，才有利于建立實質(zhì)意義上的公共財政制度。目前存在認識誤區(qū)大致可歸納為以下幾個方面：
1．公共財政就是財政，而財政從來都是國家(政府)財政。這種誤解的錯誤就在于只看到了財政的共性，而沒有看到財政的特性。的確，公共財政是財政的一種模式，財政從來也都是國家財政，但是不同的社會形態(tài)及經(jīng)濟運行方式下的財政呈現(xiàn)出各自不同的特征，財政的職能及實現(xiàn)機制都體現(xiàn)出明顯的差別，從而“財政一般”中顯示出“財政特殊”。如果說“公共財政就是財政，財政從來都是國家財政”，實質(zhì)上是否認了不同社會形態(tài)及經(jīng)濟運行方式下財政的特殊性。照這種觀點，也就不存在中國財政適應市場經(jīng)濟要求轉(zhuǎn)軌——建立公共財政的必要。正確的認識應當是，公共財政是財政的一種：具體類型或模式，即與市場經(jīng)濟相適應的財政模式。
2．“公共財政論”是對“國家分配論”的否定。這種觀點的錯誤就在于把財政的類型(模式)同財政的本質(zhì)混淆在一起?！皣曳峙湔摗睆娬{(diào)的是財政的本質(zhì)，即財政是以國家為主體的分配，“公共財政論”則強調(diào)的是財政的類型或模式，強調(diào)的是財政的本質(zhì)在市場經(jīng)濟下如何體現(xiàn)出來，或者說強調(diào)的是財政的運行機制。公共財政強調(diào)的是財政作為國家為主體的分配活動在市場經(jīng)濟下“應按社會公眾的意愿，提供公共物品滿足社會公共需要”來進行。因此，搞公共財政并不是否定財政的本質(zhì)，而是要求國家財政按社會主義市場經(jīng)濟要求，系統(tǒng)地改變具體的財政制度安排，公共財政并沒有否定國家財政。
3．公共財政的“公共性”否定了國家財政的“階級性”。這種觀點的誤解在于把“公共性”與“階級性”看作了完全對立的兩方面。實際上，公共財政的“公共性”與國家財政的“階級性”是對立統(tǒng)一的，而不是完全對立的，強調(diào)公共財政的“公共性”并不等于否認財政的“階級性”。這是因為公共財政作為與市場經(jīng)濟相適應的一種財政模式，其根本特征即是“公共性”，而階級性寓于“公共性”。公共財政通過為市場經(jīng)濟活動提供公共服務，實現(xiàn)“階級性”的要求。在資本主義市場經(jīng)濟下，資本主義國家只有通過公共財政這個工具彌補市場失效，為市場提供公共服務，才能為私人資本榨取剩余價值創(chuàng)造共同的外部條件。例如如果沒有公共財政進行收入再分配，工人階級將因基本生活無法滿足而導致勞動力再生產(chǎn)萎縮，進而導致資本主義生產(chǎn)關(guān)系萎縮的致命后果。因此，公共財政進行收入再分配實際上是資產(chǎn)階級利用國家為主體的分配活動為私人資本更好地剝削創(chuàng)造共同的外部資本，也就是說，“階級性”通過“公共性”體現(xiàn)出來。
1.社會主義市場經(jīng)濟呼喚公共財政。歷史證明，無政府主義的市場經(jīng)濟或者完全自由的市場經(jīng)濟在配置資源中的成本很高，并不是促進經(jīng)濟發(fā)展的最有效形式，市場經(jīng)濟需要政府引導。通過對市場行為的宏觀調(diào)控，彌補市場失靈，達到資源配置最優(yōu)，是市場經(jīng)濟條件下最基本的公共需要，這一公共需要呼喚政府的公共財政。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，我國財政所面對的基礎，已從作為行政附屬物的企業(yè)和個人，轉(zhuǎn)到了獨立的市場主體上來，財政的“獨立主體性”正在形成，財政活動也正轉(zhuǎn)到為經(jīng)濟主體的公共利益提供服務上來，成為滿足經(jīng)濟主體公共需要的基本手段。國家財政對市場的調(diào)控作用，在我國社會主義市場經(jīng)濟初建時就被充分認識到，而起調(diào)控作用的財政應采取公共財政的形式，則是近些年才被我們逐漸認識到的。對市場經(jīng)濟進行調(diào)控的國家財政不應是延續(xù)計劃經(jīng)濟諸多特征的傳統(tǒng)財政，而應是與市場經(jīng)濟的公共需要相適應的公共財政。公共財政對市場的調(diào)控作用主要體現(xiàn)在營造硬環(huán)境和軟環(huán)境兩個方面。所謂硬環(huán)境，就是要能保證市場的物資流動、資金流動和信息流動暢通。這種市場環(huán)境只能由政府來提供。所謂軟環(huán)境，是指能有一套完整的法律法規(guī)，來規(guī)范市場經(jīng)濟的“游戲規(guī)則”，并有一套相應的機構(gòu)，來監(jiān)督這些“游戲規(guī)則”的實行。
2.公共財政是提高政府支出效率、遏止腐敗的一劑良藥。公共財政的重要特征之一，是政府預算建立在一整套科學公開的運作程序之上，這就為精打細算、有效地使用政府經(jīng)費提供了制度保障，從而避免了由預算制度流于形式所造成的政府支出鋪張浪費現(xiàn)象，大大促使政府支出效率的提高。公共財政的又一重要特征，是通過對政府財力的法律制約，將所有政府預算內(nèi)外的收入都納入政府預算中，將政府的一舉一動都納入到法治范圍之內(nèi)。政府收支行為如果不能受到有效的法制約束，政府預算缺乏應有的透明度和公開性，就為權(quán)力腐敗提供了廣闊的空間和肥沃的土壤。因此，公共財政的推行實為醫(yī)治政府權(quán)力腐敗的一劑良藥。
二、我國公共財政改革向縱深推進所面臨的難題
1.在公共財政體制下國有經(jīng)濟的定位問題。無論在計劃經(jīng)濟時期，還是在市場經(jīng)濟時代，我國的社會主義性質(zhì)決定了與國有經(jīng)濟相關(guān)的財政收支始終是一種客觀存在。西方公共財政學建立在以私有經(jīng)濟為主的“社會共同需要”之上，我國在借鑒西方公共財政體制時如何給大量的國有經(jīng)濟定位，就成為一大難點問題。有些學者認為我國的財政應該由公共財政與國有資產(chǎn)財政所組成，提出所謂的公共財政雙元結(jié)構(gòu)論。也有學者將國有經(jīng)濟視作構(gòu)建我國公共財政體制的關(guān)鍵障礙，主張放棄對國有產(chǎn)權(quán)的庇護?！肮藏斦p元論”本身違背了公共財政論將財政定位在滿足社會共同需要的這一初衷。在市場經(jīng)濟條件下，涉及國有資產(chǎn)的財政收支，也同樣服務于社會公共需要這一大目標，這部分政府收支僅僅是財政的一個構(gòu)成要素，而非獨立成分。也即是說，國有資產(chǎn)財政只是公共財政的一個組成部分。從根本上說，如果將滿足社會共同需要作為財政分配的唯一目標，那么公共財政必然是一元論。至于將國有經(jīng)濟視作公共財政的障礙、主張放棄對國有產(chǎn)權(quán)庇護的觀點，與我國政治經(jīng)濟的本質(zhì)特征相違背，也是不符合國情的。
第一，公共政策學的教學綜合性不強。公共政策的教學沒有充分整合各種學科知識，利用政治學、法學、行政學、經(jīng)濟學、社會學、倫理學等學科的基本原理和方法對公共政策進行全面系統(tǒng)地教學。這主要表現(xiàn)在三個方面：一是公共政策學的教材內(nèi)容綜合性不強。從當前公開出版發(fā)行的公共政策學教材來看，絕大多數(shù)教材的綜合性還有待進一步加強。有的教材內(nèi)容偏向政治學，側(cè)重從政治系統(tǒng)、政治權(quán)力、政治制度、政治文化、政治統(tǒng)治等方面講解公共政策。把公共政策學編寫成為了政治政策學。有的教材內(nèi)容偏向行政管理學，側(cè)重從政府職能、行政體制、行政決策、行政執(zhí)行、行政效率等方面編寫教材，把公共政策學編寫成為了行政決策學。大多數(shù)的教材沒有把法學、社會學、經(jīng)濟學、倫理學、歷史學等的內(nèi)容有機整合到公共政策的內(nèi)容中去，對公共政策過程進行全面分析研究。二是公共政策學的課堂教學綜合性不夠。從授課教師來看，絕大多數(shù)的教師是行政管理、政治學或哲學專業(yè)出身的，擁有較強的專業(yè)知識，但對于公共政策涉及到的法學、經(jīng)濟學、社會學等知識卻知之甚少，在教學過程中對公共政策知識的講解缺乏全面性和系統(tǒng)性。目前，全國只有北京大學、吉林大學等極少數(shù)大學有專業(yè)培養(yǎng)公共政策學的博士學位授予點。公共政策學的專業(yè)人才非常稀少，大多數(shù)的授課教師往往是在自學公共政策的基礎上進行教學，缺乏專業(yè)訓練和學習。因此，絕大多數(shù)的公共政策學授課教師往往把公共政策學有意無意地講授成為了政治政策學或行政決策學。三是公共政策學培養(yǎng)學生綜合能力的功能沒有得到充分發(fā)揮。公共政策學不僅要培養(yǎng)學生學習掌握知識的能力、思維判斷能力、理性反思能力、洞察問題的能力、分析問題的能力、解決問題的能力，而且還要培養(yǎng)學生的理論批判能力、決策能力、創(chuàng)造能力、道德能力和公共精神、公共責任感等。但在當前的公共政策教學過程中，往往只注重向?qū)W生灌輸公共政策學的有關(guān)知識，注重考查學生的記憶知識的能力，沒有充分培養(yǎng)學生綜合能力素質(zhì)的功能。
第二，公共政策學的教學實踐性不突出。這主要表現(xiàn)在：首先，課堂教學中缺乏對學生實際能力的培養(yǎng)。在當前的公共政策教學中，絕大多數(shù)教師把注重學生實際能力的培養(yǎng)簡化為在課堂教學中進行案例教學，又把案例教學簡化為舉例子，用例子來論證說明公共政策知識理論。有的老師根本不知道案例教學的實質(zhì)和宗旨，也沒有真正掌握案例教學的方法，無法把真正的案例教學法貫徹運用到課堂教學中去。其次，公共政策教學與社會實際生活聯(lián)系薄弱。在公共政策的教學過程中，有的教師往往照本宣科，完全按照教材的內(nèi)容進行講授，沒有把現(xiàn)實社會生活中的政策實踐問題融入到教學之中進行分析講解，使政策科學理論與現(xiàn)實政策實踐相脫離。同時，也使學生片面地感覺到公共政策實踐離自己很遙遠，只是極少數(shù)的政策制定者和執(zhí)行者的事情，與自己沒有直接關(guān)系。再次，公共政策教學實踐實習環(huán)節(jié)缺失。在當前的公共政策教學計劃安排中，沒有教學實踐的環(huán)節(jié)。既沒有聘請黨政部門的政策制定者和執(zhí)行者對學生進行定期教學，也沒有安排學生到黨政部門進行考察調(diào)研或?qū)嵙?，學生缺乏對政策實踐活動的切身真實體驗，對公共政策實踐活動存在著神秘感。
第三，公共政策學的教學活動不重視公共性價值取向的強調(diào)與培育。公共政策存在的基本前提之一就是其公共性，缺失了公共性的政策就是非公共政策，是私人政策。這種輕忽公共性價值取向教育的傾向主要表現(xiàn)在：其一，在教學中強調(diào)公共政策工具理性，忽視公共政策的價值理性，即注重向?qū)W生傳授公共政策制定、執(zhí)行、評估、調(diào)整等方法的傳授，而對公共政策制定、執(zhí)行、評估、調(diào)整等背后所蘊含的價值取向的揭示和強調(diào)欠缺。其二，有的教師缺失公共精神，也缺乏批判反思意識能力，因此，在教學過程中也就不可能向?qū)W生強調(diào)和灌輸這些價值理念。例如，有的教師缺乏平等、公正、民主等意識和精神，有的教師甚至向?qū)W生有意無意地灌輸?shù)燃売^念、官本位思想等，使學生的價值觀受到誤導。缺失公共性教育的公共政策教學，使學生無法領悟和掌握公共政策學科最根本最重要的宗旨和精髓，也失去了公共政策教育的終極目的。
第四，公共政策學的教學科學性不足、藝術(shù)性缺失。在公共政策學科學性教育方面，有的教師缺乏對公共政策的研究，對公共政策基本規(guī)律的領會把握不夠深刻、準確，在課堂上只能照本宣科，更談不上通過教學向?qū)W生灌輸公共政策過程中的科學追求與科學精神，甚至有的教師有意無意地向?qū)W生灌輸一些有?？茖W真理的迷信思想觀念，使學生在追求真理的過程中迷失了方向。在公共政策學的教學計劃安排上，許多學校都存在著教學時間安排不合理的問題，大多數(shù)專業(yè)把公共政策課程安排在大二上學期，這與該課程的學科性質(zhì)特點不相符合。同時，公共政策的教學評價體系不完善、不科學，沒有圍繞學生能力培養(yǎng)需要進行教學評價指標體系的設計,重教學評價的形式，輕教學評價的實質(zhì)。
現(xiàn)行的學校教學評價中，常常忽視了它的教育與發(fā)展，片面重視其管理，使教學評價難以發(fā)揮其基本的功能。在公共政策教學科學性缺失的同時，對公共政策教學藝術(shù)性也缺乏基本的關(guān)照與兼顧。在現(xiàn)行的公共政策教材中，絕大多數(shù)教材都沒有涉及到對公共政策過程中的非理性因素的探討，沒有介紹政策主體的情感、意志、偏好、個性等非理性因素對公共政策的影響。因此，在公共政策的課堂教學中，大多數(shù)的教師也就沒有向?qū)W生講授相關(guān)的內(nèi)容，使學生所掌握的公共政策知識體系存在殘缺。
第五，公共政策學教學對當前中國現(xiàn)實社會公共問題關(guān)注不夠。這主要表現(xiàn)在兩方面：一方面，在公共政策的教學過程中，沒有注重中國特色的政策實踐活動，也沒有應用普遍性的政策原理來深入分析中國的實際政策問題。有的教材雖然嘗試提出了中國公共政策的決策模型，但卻與實際的決策相差萬里，是學者們模仿西方的決策模型，坐在書齋里臆想出的東西，這些所謂決策模型理論讓人如墜云霧。另一方面，在公共政策教學過程中沒有結(jié)合現(xiàn)實的政策問題。在我國，區(qū)域差距極大，東部沿海地區(qū)、中部地區(qū)、東北老工業(yè)地區(qū)以及西部地區(qū)，區(qū)域發(fā)展極不平衡，政策問題的現(xiàn)實差異突出。在公共政策教學過程中，各地區(qū)的教學內(nèi)容和課堂教學并沒有與所在區(qū)域的現(xiàn)實政策問題聯(lián)系起來進行分析講解，因此，難以使學生把公共政策與自己生活、學習的區(qū)域生態(tài)政策環(huán)境聯(lián)系起來進行思考、學習、體驗，從而更好地掌握和領悟公共政策的基本原理和知識。
二、公共政策教學模式優(yōu)化的基本路向
當前公共政策教學中所存在的問題直接影響著公共政策學科功能的發(fā)揮，使其難以充分發(fā)揮提高學生政策科學知識素養(yǎng)和決策能力的作用。為此，必須根據(jù)公共政策的學科特點，優(yōu)化公共政策的教學模式。其一，強化公共政策教學的綜合性。加強公共政策學的綜合性是培養(yǎng)學生綜合能力素質(zhì)的基礎。首先要強化公共政策學教材的綜合性。在公共政策教材的編寫過程中，應該認真整合多學科的知識理論，全面深入分析和闡述公共政策的基本知識原理。運用政治學、行政學、管理學、法學、社會學、經(jīng)濟學、倫理學等學科的知識對相關(guān)的政策問題和原理進行論證闡釋。編寫公共政策學教材是一項系統(tǒng)工程，單靠一己之力或某一專業(yè)之學是難以編好的，應該組織政治學、行政學、經(jīng)濟學、社會學、法學等專業(yè)的學者在一起討論研究，集思廣益，發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢進行編寫，把相關(guān)學科知識有機地進行有機整合，用來系統(tǒng)分析和研究公共政策問題。其次，加強公共政策課堂教學內(nèi)容的綜合性。授課教師應該加強學習，對公共政策學所涉及到的學科知識進行系統(tǒng)學習與熟練掌握，在課堂教學中，把相關(guān)學科知識用來準確具體地闡述公共政策問題，在對公共政策進行全面系統(tǒng)分析與研究的基礎上，使學生全面了解和掌握公共政策的基本原理和技能。再次，加強學生綜合能力素質(zhì)的培養(yǎng)。在公共政策教學過程中，教師不僅要準確全面向?qū)W生傳授公共政策的理論知識，讓其把握公共政策的基本規(guī)律，使其掌握比較扎實的公共政策專業(yè)知識，而且要想方設法提高學生發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的能力，緊密聯(lián)系社會現(xiàn)實問題，通過課堂討論、案例教學、調(diào)查研究等方法，教師應用公共政策理論對相關(guān)社會問題進行政策分析，使學生養(yǎng)成關(guān)心社會重大問題的習慣，聯(lián)系學生的學習和生活實際，從中發(fā)現(xiàn)與之有關(guān)的政策問題，并與學生一道進行深入分析研究，使其掌握政策分析的方法，掌握發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的基本方法和技能。
其二，重視公共政策教學的實踐性。加強公共政策教學的實踐性是促使學生掌握決策基本方法和培養(yǎng)學生解決實際問題能力的重要環(huán)節(jié)。一方面，教師要真正熟練掌握案例教學的基本方法，認真選擇、整理、編寫、改造案例材料，設置近似真實的政策實踐情境，使學生在仿真式的政策實踐情境中開動腦筋，調(diào)動所學習的政策知識方法思考解決問題的對策，同時，讓學生把自己的解決方案與真實的解決對策進行比較，再通過教師的講評分析，使學生在模擬情境決策中感受體驗到公共政策各個環(huán)節(jié)的基本方法，掌握一般的決策方法與技能。另一方面，要重視公共政策教學的實踐環(huán)節(jié)，把公共政策課程的教學實習納入教學計劃之中，可以聘請黨政部門的領導干部定期講授公共政策過程的實踐狀況以及存在的問題，使學生了解我國黨政部門公共政策的運行情況，對公共政策形成一定的感性認識。同時，也可以把公共政策實踐在實習階段予以明確要求，即在學生的實習計劃安排中，把公共政策實踐的具體內(nèi)容進行細化和明確，要求學生在黨政部門的實習鍛煉中，按照實習計劃的要求，對所在實習的黨政部門的有關(guān)公共政策狀況進行調(diào)查研究，寫出調(diào)查報告，把其內(nèi)容納入到總的實習報告之中，并進行相關(guān)考核。
其三，把公共政策價值取向教育納入教學過程之中，對學生進行公共精神教育。公共精神是公共政策的靈魂，如果不加強公共政策價值取向的教育，培育學生的公正公平、民主法治、公共利益、公共責任等理念和精神，公共政策就失去了存在的基礎。首先，作為教師應該具有公共精神，把傳授知識、創(chuàng)造知識、發(fā)現(xiàn)真理、傳播真理作為自己教書育人的歷史使命，在教學過程中秉持公平公正、法治民主、公共責任感等理念和精神。要使教師具有公共精神，一方面要加強對教師的連續(xù)教育培訓，另一方面，在教師的選擇聘任以及考核評價中，要重視公共精神的標準和要求，把公共精神作為嚴格把握好教師入口關(guān)的重要標準之一。其次，在公共政策的教師教學考評中，應該把教師是否具有公共精神作為考評的一個不可或缺的指標，使學生、教師和管理者能夠通過考評促進公共精神的發(fā)育，自覺或不自覺地激發(fā)培養(yǎng)公共精神。再次，在公共政策教學中，要把公共精神的教育作為教學的重要內(nèi)容之一，不能僅僅只向?qū)W生傳授公共政策的知識和方法。在公共政策學的教材編寫時，應該把公共政策的價值取向作為一個重要內(nèi)容編寫進教材中。在講授公共政策時，注重向?qū)W生傳授系統(tǒng)的知識內(nèi)容，并把公共精神的培養(yǎng)貫穿到教學的全過程之中，把公共精神的培育作為公共政策教學的主要目的之一。
一、中西公共財政的相似點
我國和西方的公共財政，都是建立或基本建立在現(xiàn)代經(jīng)濟基礎之上的，是國家或政府為市場提供公共服務的分配活動或經(jīng)濟活動，它們都是與市場經(jīng)濟相適應的一種財政類型。因此，兩者有著相同或相似的特征和內(nèi)涵。
1.彌補市場失效。市場經(jīng)濟下，在市場有效的領域，必須充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，以達到帕累托最佳狀態(tài)。但是，在某些具有共同消費性質(zhì)的領域和場合，就產(chǎn)生了所謂市場失效問題，其主要表現(xiàn)是：公共產(chǎn)品、外溢性、自然壟斷、風險及不確定性等現(xiàn)象的存在，以及社會分配不公和宏觀經(jīng)濟總量失衡等。此時，大體上就要求政府通過公共財政的收支而為市場提供公共服務，從而直接彌補市場失效。
2.為市場提供一視同仁的服務。等價交換是市場活動必須遵循的基本準則，這一準則決定了政府為市場提供的服務必須是“一視同仁”而不能是“區(qū)別對待”的。市場的統(tǒng)一性，決定了政府作用于某個或某些市場活動主體的過程，就是影響所有的市場活動主體的過程?，F(xiàn)實地看，財政收支對各市場活動主體有時候還是“有所差別”的，但這只是政府安排公共服務的一個手段而已，是為了保證市場與資本的正常運行，因此，從根本上看，仍是“一視同仁”的，這與“區(qū)別對待”有著本質(zhì)的差別。“區(qū)別對待”的原則否定著等價交換準則，進而否定了市場經(jīng)濟，它與市場經(jīng)濟是不相容的。
3.不以贏利為目的。贏利性是人們參與市場活動的直接動力，之所以會產(chǎn)生市場失效問題，一個根本原因就在于無法保證正常的市場贏利。作為公共財政主體的政府，是以政權(quán)所有者和社會管理者身份而展開各種彌補市場失效的活動，其活動具有非贏利性。如果作為公共財政主體的政府，其活動以贏利為目的，結(jié)果必然是經(jīng)濟活動政治化，從而導致整個市場經(jīng)濟體系的崩潰。
4.運行法治化。市場經(jīng)濟在某種程度上說就是法制經(jīng)濟，財政作為政府直接進行的活動，在市場經(jīng)濟下顯然必須受到法律的約束和規(guī)范，必須依法行事，從而具有法治性。財政法治化，意味著社會公眾可能通過相應的法律程序，其中主要是通過政府預算的法律權(quán)威而根本地決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督著政府的財政行為。
二、中西公共財政的不同點
導致中西公共財政差異的因素很多，有政治的、文化的因素，也有生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系等方面因素的影響。這里主要從生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的角度來闡釋雙方公共財政的同中之異。
1.生產(chǎn)關(guān)系性質(zhì)的不同，導致了雙方公共財政的性質(zhì)及有無雙元財政的差異。生產(chǎn)關(guān)系性質(zhì)的不同，其中主要是生產(chǎn)資料所有制性質(zhì)的不同，導致了我國公有制公共財政與西方的私有制公共財政的差異。西方的公共財政具有兩重性：市場經(jīng)濟制度決定了它是公共財政，從而具有公共性；生產(chǎn)資料的私有制又決定了它是資本主義財政，從而具有剝削性。兩者的結(jié)合，就表現(xiàn)為：在資本主義市場經(jīng)濟條件下，公共財政是公共性和剝削性的統(tǒng)一。同理，我國的公共財政也具有兩重性：生產(chǎn)資料的公有制決定了它是社會主義財政，必須為屬于全體人民所有的國有資本保值增值服務，從而具有增值性。這樣，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，公共財政就是公共性和增值性的同一。
進一步地看，在市場經(jīng)濟條件下，生產(chǎn)資料所有制性質(zhì)的差異，還直接導致了我國的財政運行模式將是雙元（結(jié)構(gòu)）財政模式，即公共財政和國有資本財政，而西方的財政運行模式只是較單一的公共財政模式。這是因為，公有制經(jīng)濟是我國將要建立的市場經(jīng)濟的主導經(jīng)濟成分，贏利性是我國國有經(jīng)濟的基本性質(zhì)，這構(gòu)成了同樣處于市場經(jīng)濟下的我國與西方國家的一個根本區(qū)別。處于非市場領域的政治性政府，其收支活動構(gòu)成公共財政，這是中西財政的一致之處；處于市場領域的經(jīng)濟性政府，其收支活動構(gòu)成國有資本財政，這是我國財政與西方財政的差異之處。兩者的結(jié)合，決定我國財政模式的雙元結(jié)構(gòu)以及西方財政模式的單元結(jié)構(gòu)。
2.生產(chǎn)力水平不同，導致雙方發(fā)展型公共財政與發(fā)達型公共財政的差異。我國生產(chǎn)力發(fā)展水平，總體上是落后于西方發(fā)達國家的，這決定了我國將要建立起來的公共財政有著諸多不同于西方發(fā)達國家的特點和內(nèi)容，形成了我國發(fā)展型公共財政與西方發(fā)達型公共財政的差異。在稅收收入結(jié)構(gòu)上，我國將長期以流轉(zhuǎn)稅為主，而西方大體上以所得稅為主；根據(jù)理查·馬斯格雷夫和羅斯托的“發(fā)展型”公共支出增長模型分析，我國正處在經(jīng)濟發(fā)展的初級階段，公共投資在整個國家經(jīng)濟總投資中占較高比重，為社會提供通訊、交通、教育、衛(wèi)生等基礎設施和公共服務，促使經(jīng)濟起飛。而西方國家的經(jīng)濟大多進入成熟期，公共支出主要目標由提供社會基礎設施轉(zhuǎn)向提供教育、衛(wèi)生、福利等服務，此時，用于社會保障和收入再分配方面的支出，所占比重較大。
3.市場經(jīng)濟形成的路徑不同，導致雙方市場失效范圍進而公共財政的范圍不同。經(jīng)濟史上，市場經(jīng)濟是否定西歐封建城邦經(jīng)濟的產(chǎn)物，它是“自發(fā)”形成的。從自然經(jīng)濟轉(zhuǎn)到市場經(jīng)濟，有種“自然轉(zhuǎn)變”的韻味，這使得西方國家的市場經(jīng)濟制度，能夠在數(shù)百年的發(fā)展過程中，逐步解決了政府與市場關(guān)系問題。而我國的市場經(jīng)濟是否定計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，是“人為”建成的。這是一條完全不同于西方式的構(gòu)建路徑，它決定了我國市場失效的特殊性：
（1）市場失效的人為性。一般而言，市場失效是相對于市場有效而言的，只能天然形成?？墒俏覈氖袌鍪В粌H包括“天然”的市場失效，還包含由政府非正常干預而產(chǎn)生的“人為”市場失效的內(nèi)容。
一、引言
經(jīng)過30年改革開放的偉大實踐,我國公共理財環(huán)境發(fā)生著巨大的變化,特別是隨著各級政府收支規(guī)模的不斷擴大以及廣大公民權(quán)利意識的日益覺醒,現(xiàn)存于公共理財領域的一些觀念、規(guī)則已無法與建設物質(zhì)文明、政治文明、生態(tài)文明和精神文明的客觀需要相匹配。無論是從效率方面、還是從公平方面來考量,公共理財尚有較大的改進空間。因此,與全國各行各業(yè)一樣,公共理財同樣存在著進一步更新觀念和創(chuàng)新機制的問題。由于公共理財領域的觀念更新是一個內(nèi)容甚為豐富的論題,本文僅以民主理財為切入點,探討公共理財在理念凝練和制度設計層面上亟待解決的一些問題。
二、民主理財是公共理財天然的品質(zhì)
依照公共財政基本理論,公共理財實質(zhì)上可理解為一種委托理財,這種委托理財涉及兩個完全不同的理財主體,即公共理財?shù)奈姓吆褪芡姓?。在此種眾委托關(guān)系中,委托者是廣大民眾或全體納稅人,從理論上來講,他們既是公共理財實際的決策者,也是公共理財過程最有力的監(jiān)督者,他們是公共理財?shù)闹鲗д吆椭湔?。與此相對應,政府則是公共理財?shù)氖芡姓?他們是公共理財?shù)膶嶋H執(zhí)行人和操作者;公共預算則是政府與全體公民或納稅人關(guān)于公共理財最基本、最重要的文字約定。以此為依規(guī),公共行政部門有序地開展經(jīng)常性的公共理財活動,包括日常的稅收征管、公共收支計劃的編制和公共資金的撥付等等。
公共理財?shù)哪繕酥赶蚴亲畲笙薅鹊貪M足廣大民眾的公共需要,由于公共需要既有地域的區(qū)分,又有內(nèi)容上的不同,因此如何使公共需要能夠得到充分的表達和有序的滿足,這是公共理財面臨的首要問題和重大抉擇。從供給的角度看,公共資源是稀缺的,公共財力是有限的;從需求角度來看,公眾對公共服務的要求往往比較強烈,納稅人對公共產(chǎn)品的需求又是多層次的。在這種不對稱的供求情勢下,有重點地滿足基本的公共需要必然是一種無奈而又必須的抉擇,這種抉擇權(quán)在于民眾自身而不在于政府,否則,即使是出于為民服務的良好愿望,也難免有越俎代庖之嫌。只有民眾才能切身感受到對公共服務或公共產(chǎn)品的真實訴求,這是政府始終所無法取代的。所以在公共理財領域,作為民眾的公仆,政府不應、也不能為民做主或代民作主。
公共理財既屬于經(jīng)濟范疇,又是屬于政治范疇,既關(guān)系到經(jīng)濟福利,又關(guān)系到政治權(quán)利。從權(quán)力歸屬來看,公共理財既涉及公民基本的經(jīng)濟權(quán)力,也涉及公民基本的政治權(quán)力,前者主要表現(xiàn)在對基本公共服務、公共福利的享受上,后者則集中表現(xiàn)為公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)等。因此就角度來講,如果說一切權(quán)力屬于人民,那么公共理財?shù)闹鲗?quán)也屬于人民。從這一意義上講,公共領域的民主理財不僅是經(jīng)濟市場化的使然,也是實踐原則之必需。正是由于公共理財為眾人之事,因此與家庭理財、公司理財相比較,在公共領域積極倡導并有效實施民主理財原則顯得更為敏感、更為迫切。
三、信息公開是民主理財?shù)幕厩疤?/p>
公共理財領域的民主理財,是民眾通過一定路徑或渠道對理財活動有序而又廣泛的參與,也是民眾或其代表收集、整理、分析相關(guān)理財信息并作出相應選擇或決策的全過程。因此,公共理財信息是否公開?如何公開?何時公開?又至何種程度?諸如此類的問題對社會的各個階層和領域有著重大而又深刻的影響。就對公眾的影響而言,如果他們無法獲知相關(guān)信息,或知之甚少,那么就無法或難于參與公共理財,民主理財則無從談起。
長期以來,受傳統(tǒng)文化的影響,我國的公共機構(gòu)一直采取的是封閉式公共理財方式,其重要特征就是政府為民作主,政府主導理財,包括對理財信息德掌控。令人可喜的是:近10年來,以公共財政為取向的財政改革有力地推動了公共理財?shù)墓_化進程,一定范圍內(nèi)和一定程度的透明化公共理財取得了不小的進展,成就有目共睹。但公共理財?shù)墓_程度相對于民眾的呼聲與期待,仍有較大差距。特別是公共權(quán)力部門對開放式的公共理財方式還缺乏充分的思想準備和組織準備。在此方面,有關(guān)公共預算的過程和數(shù)據(jù)遲遲不能得到及時、完全地公開,這是一個無法回避的客觀事實。從理論上講,只要不損害國家的安全和社會的穩(wěn)定,一切公共理財信息都應向公眾公開。在公共理財領域,普遍的公開是常態(tài),少數(shù)的保密是特例。以此標準來衡量,我國公共理財領域的信息公開可謂任重道遠,民主理財之事業(yè)方興未艾。與此同時,必須看到公共理財信息的公開化已刻不容緩,做出這一判斷的重要依據(jù)是:自改革開放30年來,我國社會發(fā)展正處在新的轉(zhuǎn)型階段,各階層的利益日趨分化,矛盾愈加突顯,尤其是特殊利益集團在公共理財領域的強勢博弈已屢見不鮮。由于這些博弈大多是在半透明、甚至是不透明的狀態(tài)下進行,在傳統(tǒng)的重人情、講面子、搞關(guān)系的文化氛圍中,期望每一位政府官員都能依靠道德的自覺,來頂住特殊利益集團的強大壓力,這是很不現(xiàn)實的。
各種利益集團通過博弈而影響公共決策和公共政策也是現(xiàn)代政治生活的重要內(nèi)容,他們對政府的游說、對官員的施壓并不可怕;真正可怕的是,此種游說和施壓是不透明、不均衡的。在暗箱操作的博弈狀態(tài)下,強勢的利益集團極有可能突破道德、甚至是法律的底線,以犧牲公共利益為代價求取一己私利。鑒于各種利益集團的存在是當前我國社會結(jié)構(gòu)的顯著特征之一,因此構(gòu)建公開而又透明的博弈平臺既至關(guān)重要,又十分迫切。公共理財,作為公共經(jīng)濟利益的交會之地則首當其沖。
四、制度建設是民主理財?shù)母颈ＷC
在保證公共理財信息公開透明的前提下,為了確保公眾合法有序地利用各種渠道參與公共理財,制度建設則至關(guān)重要。從我國實際狀況出發(fā),進一步完善以下兩大基本制度顯得尤為十分迫切,且現(xiàn)實可行:
(一)新聞輿論對公共理財?shù)谋O(jiān)督
新聞輿論監(jiān)督運作空間的大小和力度的強弱,是現(xiàn)代政治文明進步程度的重要標志之一。我國憲法雖然明文規(guī)定公民有言論的自由,但卻沒有具體到如何保障新聞媒體行使自身的報道權(quán)和監(jiān)督權(quán)。從這一意義上講,我國的輿論監(jiān)督還缺乏充分的法理依據(jù)。因而如何在法理的層面上為我國的輿論監(jiān)督建立堅實的支撐點,這是實施有效輿論監(jiān)督的重要基礎。在一個法治國家里,有法可依是必要的前提,輿論監(jiān)督也不例外。作為公眾行使民利的重要途徑和形式,新聞單位進行輿論監(jiān)督理應受到法律的保護。對于被監(jiān)督對象通過權(quán)力或權(quán)力尋租,使用各種非理性、甚至是非法的手段妨礙輿論監(jiān)督的行為,我國立法及其相關(guān)部門應盡快制定和出臺相關(guān)法律法規(guī),以充分保障媒體在輿論監(jiān)督中的合法權(quán)利。與此同時,輿論監(jiān)督又是一把雙刃劍,保護新聞自由和對濫用新聞自由的限制,都是文明社會和法治社會的必然要求。為了避免輿論監(jiān)督中的消極因素,最大限度地發(fā)揮輿論監(jiān)督的積極作用,通過新聞立法來引導和規(guī)范新聞輿論的自律和他律行為亦是不可或缺。
新聞輿論對公共理財?shù)谋O(jiān)督作用主要體現(xiàn)在以下方面:第一,新聞輿論作為反映民意的喉舌,既可充分地傳遞公眾對公共理財活動的意愿、意見、建議和看法,也可公正、客觀地發(fā)表相關(guān)的評論,這些信息可為公共理財決策提供必要的參考。第二,新聞輿論作為公共機構(gòu)的政策宣傳工具,可以為公共理財?shù)臎Q策和政策進行必要和充分的宣傳解釋工作,盡可能地爭取理解和認同,減少誤解和阻力,從而為相關(guān)政策的出臺、調(diào)整和落實營造良好的輿論氛圍。第三,新聞輿論可依法對涉及公共理財?shù)乃袡C構(gòu)和人員進行有效的監(jiān)督,促使相關(guān)機構(gòu)及其工作人員為民理財、依法理財、科學理財,從而有效地減少失誤、防止腐敗。
(二)立法機構(gòu)對公共理財?shù)谋O(jiān)督
從國際通行慣例看,決策與監(jiān)督是立法機關(guān)的基本的職責所在。從我國法律的相關(guān)規(guī)定來考量,我國各級人大的決策與監(jiān)督職能也是有據(jù)可尋。因此我國各級人大對公共理財基本方略的決斷以及對公共理財各個環(huán)節(jié)的監(jiān)控責無旁貸。為了完成這一艱巨而又神圣的歷史使命,基于當前現(xiàn)實狀況,應對我國人大的代表構(gòu)成和職業(yè)性質(zhì)作出必要調(diào)整,使人大代表更好地履行立法應盡的職責。
在實踐中,讓民眾來參與公共決策,這是一個永遠不能實現(xiàn)的神話。從這個意義上來講,民意代表機構(gòu)的不斷完善是實現(xiàn)公共理財民主化的重要先決條件之一。為最大限度地擴大各級人大的民意基礎,使民意的表達更直接、順暢,對公權(quán)的監(jiān)督更有力、有效,應適度調(diào)整各級人大代表的構(gòu)成比例,逐步減少來自官方、或具有官方背景的代表人數(shù),相應增加來自非官方的代表人數(shù),至少應使后者在立法機構(gòu)的比例達到50%以上,從而使民意得到更充分的表達與伸張。與此同時,鑒于我國人大代表自身均有其本職工作要做,在本質(zhì)上他們是屬于兼職,而非專任,難于有足夠的時間、精力等必要條件來充當民意的表達者和民權(quán)的維護者,因此有關(guān)方面宜積極創(chuàng)造條件,早日實現(xiàn)各級人大代表由兼職狀態(tài)向?qū)Ｈ温殬I(yè)的更本轉(zhuǎn)變。
參考文獻:
1、厲以寧.思想解放、理論創(chuàng)新、積極改革[J].北京大學學報, 2008(9).
婚前財產(chǎn)公證是指公證機構(gòu)依法對夫妻（未婚夫妻）雙方就各自婚前財產(chǎn)、債務的范圍和權(quán)利歸屬問題達成協(xié)議的真實性、合法性給予證明的活動?；榍柏敭a(chǎn)公證有兩種形式，一是未婚夫妻在結(jié)婚登記前達成協(xié)議辦理公證，二是夫妻雙方在婚后對一方或雙方婚前的財產(chǎn)達成的協(xié)議辦理公證。如何正確認識婚前財產(chǎn)公證，還要從夫妻財產(chǎn)制說起。夫妻財產(chǎn)制是指規(guī)定夫妻財產(chǎn)關(guān)系的法律制度，其內(nèi)容包括夫妻財產(chǎn)制的設立、變更與廢止。夫妻婚前婚后財產(chǎn)的歸屬、管理、使用、收益、處分以及家庭生活費用的負擔，夫妻對外財產(chǎn)的責任、婚姻終止時夫妻財產(chǎn)的清算和分割等問題。在現(xiàn)實生活中，因離婚而引發(fā)的財產(chǎn)清算和分割的婚姻糾紛不少。結(jié)婚前，男、女雙方依法到公證機構(gòu)對各自的財產(chǎn)、債務范圍、權(quán)利歸屬問題進行公證，經(jīng)過公證的財產(chǎn)約定將會得到法律的直接認可。因為公證書，它不同于一般文書，它具有法律上的證據(jù)作用，一旦涉及訴訟，人民法院可以將公證書直接作為認定事實的依據(jù)。最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第九條將“已為有效公證文書所證明的事實”列為當事人無需舉證證明的事實之一?；榍柏敭a(chǎn)公證是近幾年來新開起的一項公證業(yè)務，它有助于明確協(xié)議雙方對婚前財產(chǎn)的數(shù)量、范圍、價值和產(chǎn)權(quán)的歸屬，是解決婚姻糾紛的可靠法律依據(jù)，對穩(wěn)定家庭關(guān)系和財產(chǎn)關(guān)系，預防婚姻糾紛、保護夫妻雙方的合法權(quán)益、促進社會的安定團結(jié)起著重要的作用。
二、辦理婚前財產(chǎn)公證中注意的事項
辦理婚前財產(chǎn)公證不是法律上規(guī)定的必須公證才生效的事項，它遵循的是當事人自愿的原則，其具體程序是：協(xié)議雙方當事人應共同到有管轄權(quán)的公證處申請辦理，填寫公證申請表，提交申請人的身份證明，財產(chǎn)權(quán)利證明，婚前財產(chǎn)協(xié)議書（當事人沒寫協(xié)議的公證員可以應當事人的要求代為書寫），其它證明材料。公證員在辦理婚前財產(chǎn)公證中，除要認真審查當事人的主體資格是否具備，意思是否表示真實、協(xié)議的內(nèi)容是否不違反法律或者社會公共利益外，筆者認為還要注意審查以下幾個方面：
1、注意審查婚前財產(chǎn)協(xié)議中的內(nèi)容，約定的財產(chǎn)要做到雙方當事人無爭議。在現(xiàn)實生活中，當事人獲得財產(chǎn)權(quán)的方式是多種多樣的，有接受贈與的，有繼承……等。但在財產(chǎn)的權(quán)屬問題上，并不是都不存在爭議。如筆者在辦理這類公證中，就遇到有個別當事人，在結(jié)婚前就在一起共同生活了好幾年，雙方經(jīng)濟共同支配、購置財產(chǎn)（如汽車、房產(chǎn)、股票等），但財產(chǎn)權(quán)利憑證上卻只寫了一方當事人的姓名，表面看是一方的婚前財產(chǎn)，而實際上卻是雙方共有的。還有的個別的當事人，在準備結(jié)婚前，共同出資購房，購買家具、電器等物品，但財產(chǎn)權(quán)利憑證上只寫了一方的姓名，實際上在這樣的財產(chǎn)的權(quán)屬問題上已存在著問題。因此，公證員在辦理此類公證時，一定要注意審查雙方當事人在約定的財產(chǎn)權(quán)屬上是否存在糾紛，協(xié)議中財產(chǎn)的歸屬，債權(quán)債務處理的內(nèi)容上是否明確，要做到雙方當事人無異議才能辦理公證。
2、對沒有房屋產(chǎn)權(quán)憑證的婚前財產(chǎn)公證，要注意收集當事人購置財產(chǎn)時給付款項的證明材料。在現(xiàn)實生活中，有的當事人已實際占有、使用房屋，但由于多方面的原因，未獲得房屋的產(chǎn)權(quán)憑證；還有的當事人，購買了房屋，在房屋還未交付、產(chǎn)權(quán)憑證未獲得前就準備結(jié)婚而申請辦理婚前財產(chǎn)公證。對這類當事人，公證員要注意了解房屋的來源，房屋的付款情況，房屋的使用、裝修等現(xiàn)狀，并收集相關(guān)的證明材料，同時應向另一方當事人進行應證，只要另一方當事人認可對方婚前財產(chǎn)的情況屬實，并對財產(chǎn)權(quán)屬的約定無異議，筆者認為這類婚前財產(chǎn)協(xié)議，可以公證。
3、注意審查當事人申請辦理婚前財產(chǎn)公證的原因。對不符合要求的申請不予受理。有的當事人在婚前單方到公證處申請辦理婚前財產(chǎn)公證，他們認為要求對方當事人到公證處辦理婚前財產(chǎn)公證有傷感情。對這種公證申請，應不予受理。同時公證員要給當事人做耐心的講解，告知其辦理婚前財產(chǎn)的目的、意義，鼓勵當事人要打破傳統(tǒng)的婚姻觀念；告知其辦理公證，需要雙方當事人到公證處親自辦理；告知其將申請辦理婚前財產(chǎn)公證的時間放在臨結(jié)婚前或結(jié)婚后。
4、注意審查再婚當事人或另一方系再婚當事人提供的財產(chǎn)權(quán)利憑證，做到約定的財產(chǎn)無產(chǎn)權(quán)糾紛。在婚前財產(chǎn)公證中，有的當事人由于有婚姻失敗的經(jīng)歷，對再婚就顯得格外的謹慎，為了避免再次離婚而發(fā)生財產(chǎn)糾紛，對婚前的財產(chǎn)申請辦理公證。公證員在辦理此類公證時，要注意審查當事人公證的財產(chǎn)是否是屬于本人所有，有無產(chǎn)權(quán)糾紛。要求當事人要提供離婚證和離婚協(xié)議，審查財產(chǎn)的權(quán)屬。只有搞清了財產(chǎn)的權(quán)屬，做到約定的財產(chǎn)無爭議、無產(chǎn)權(quán)糾紛，才能使公證的協(xié)議起到防患于未然的作用。
夾江縣是全國四大陶瓷生產(chǎn)基地之一,全縣有陶瓷企業(yè)98論文家,生產(chǎn)線238條。隨著全縣陶瓷產(chǎn)業(yè)迅速興起,全縣每年天然氣耗用近4億立方米,節(jié)能減排壓力巨大。近年來,夾江縣巧用行政、財政和稅收三大杠桿,制定了一系列節(jié)能減排的政策措施,將節(jié)能減排目標分解落實到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和重點企業(yè),加強對重點耗能企業(yè)的節(jié)能減排跟蹤和管理,加大重點河流污染治理,建立GDP能耗公報制度,著力從根本上緩解經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的資源約束矛盾和環(huán)境壓力,探索出了一條經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少的新型工業(yè)化道路。
一、三大杠桿促進能源往高處走(一)運用行政杠桿促使氣電優(yōu)化配置1.健全能耗目標考核體系。將節(jié)能降耗納入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有關(guān)部門的目標考核,實行規(guī)模以上企業(yè)能耗月報制度,對年耗能3000噸標準煤及以上的重點用能單位,簽訂節(jié)能目標責任書,形成能耗工作問責制。2.強化能耗審核機制。把能耗水平作為投資項目核準和備案的“強制性門檻”,實行新、改、擴建固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查制度、新上項目部門聯(lián)動機制和新開工項目公示制度。3.建立節(jié)能監(jiān)察機制。成立縣節(jié)能監(jiān)察中心,對用能單位和節(jié)能服務機構(gòu)的用能行為進行監(jiān)察。4.實行氣電聯(lián)動機制。制定并實施《夾江縣工業(yè)企業(yè)氣電聯(lián)動、同步供能實施辦法》和《工業(yè)用天然氣優(yōu)化配置方案》,對全縣企業(yè)從單位產(chǎn)值能耗、污染物排放等方面進行統(tǒng)計排序,對能耗相對過高、排放相對過多的企業(yè)在用能上給予限制,特別是在削減電、氣負荷時首先對排位靠后企業(yè)拉閘限電限氣,避免了供能企業(yè)、工業(yè)企業(yè)之間不協(xié)調(diào)而浪費氣電資源,促進了氣電資源向單位能耗低、排放少的企業(yè)配置。
(二)運用財政杠桿撬動企業(yè)技術(shù)改造1.專項資金重點扶持。在工業(yè)發(fā)展資金中設立80萬元的節(jié)能降耗專項資金,主要用于節(jié)能宣傳和培訓、節(jié)能示范項目補貼、節(jié)能新技術(shù)推廣及可再生能源和新能源的開發(fā)利用。重點支持陶瓷企業(yè)加大環(huán)保節(jié)能技術(shù)研發(fā)。2.財政激勵引導升級。凡列入省市級重點節(jié)能示范項目的,免征其土地設施所涉及的縣級行政收費,所形成的電力、天然氣節(jié)約量,按照節(jié)約價值的5%給予一次性獎勵;列入國家、省、市節(jié)能示范項目的,幫助申請國債資金的補助和支持;對集中建設排污設施的,由縣財政給予補助;對重點耗能企業(yè)申請銀行貸款用于節(jié)能降耗項目改造的,由縣財政給予3%的項目貸款貼息。米蘭諾公司獲省2008年第一批技術(shù)改造專項資金80萬元,水工機械和匯豐陶瓷公司各獲省2008年第一批產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究與開發(fā)專項資金10萬元。3.搬遷關(guān)停強制節(jié)能。加大清理整頓高耗能高污染企業(yè)力度,公布淘汰企業(yè)名單及淘汰時限;落實節(jié)能環(huán)保搬遷補助資金,對列入關(guān)停、取締名單的企業(yè)采取“五停”(停水、停電、停運、停貸、停氣)等強制性措施,促進污染企業(yè)搬遷。規(guī)矩水泥環(huán)保搬遷已正式獲省經(jīng)委核準,7月30日已正式開工建設,2009年6月底搬遷完畢。
(三)運用稅收杠桿助推質(zhì)量效益升級1.稅收能源消耗掛鉤制度。針對全縣陶瓷行業(yè)均是中小企業(yè)且稅務監(jiān)控難的實際,由兩稅、統(tǒng)計等部門深入企業(yè)、氣、電等能源供應部門調(diào)研,廣泛收集企業(yè)產(chǎn)能、產(chǎn)值、總能源消耗等數(shù)據(jù),測算出行業(yè)平均氣、電、煤等單位能耗產(chǎn)值,結(jié)合行業(yè)實際分產(chǎn)品大類,將產(chǎn)品單位能耗作為稅收的重要參考,促使企業(yè)采取措施降低能耗。2.節(jié)能項目稅收優(yōu)惠制度。企業(yè)從事節(jié)能項目所得,自項目取得第一年生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起,前三年縣級企業(yè)所得稅全部返還,第四年至第六年企業(yè)所得稅減半返還;企業(yè)購買并使用《節(jié)能節(jié)水專用設備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》規(guī)定的節(jié)能設備,該專用設備投資額的10%可以從企業(yè)當年的應繳納稅中抵免;當年不足抵免的,可以在以后5個納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)。3.節(jié)能研發(fā)稅收抵扣制度。企業(yè)為研發(fā)新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝發(fā)生的研究開發(fā)費,未形成無形資產(chǎn)計入當年損益的,在按照規(guī)定據(jù)實扣除的基礎上,按照研究開發(fā)費用的50%加計扣除;形成無形資產(chǎn)的,按照無形資產(chǎn)成本的150%攤銷。
二、三大特點凸顯節(jié)能減排成效
(一)走出了一條政府多種手段調(diào)控能耗的新路子1.節(jié)能降耗初見成效。2008年1—6月,全縣130家模以上企業(yè),總能耗76萬噸標煤,規(guī)模以上萬元工業(yè)增加值能耗5.285噸標煤,較去年同期下降8.08%,節(jié)約標煤6.687萬噸。2.環(huán)境保護力度加大。率先在四川省施行環(huán)保信譽考核制度和樂山市在建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保辦,企業(yè)環(huán)保信譽考核制度和約見談話制度不斷鞏固,網(wǎng)格式環(huán)境監(jiān)察不斷擴展,新萬興公司投資566.55萬元,治理噴霧干燥塔5座、壓制生產(chǎn)線5條和磨邊生產(chǎn)線5條,每年可減少粉塵排放911.2噸。2008年1—6月,全縣削減二氧化硫1021噸,完成全年任務的184.96%。3.生態(tài)環(huán)境初步改善。治理水土流失5平方公里,成片造林5000畝,四旁植樹35萬株,森林覆蓋率提高0.6個百分點,全縣城區(qū)環(huán)境質(zhì)量好于二級天數(shù)占總天數(shù)的93%。2008年1—6月,全縣財政投入140萬元,撬動企業(yè)和社會各界投入3.5億元投入節(jié)能環(huán)保技術(shù)改造。
(二)走出了一條企業(yè)主體作用充分發(fā)揮的新路子1.開展廢料循環(huán)利用。建輝、新萬興等21家陶瓷企業(yè)建成廢水處理循環(huán)利用設施,拋光線日耗水從2000噸/條減為600噸/條,工業(yè)用水重復利用率達71%;全部陶企廢水沉淀物壓濾干化后再次用作陶瓷生產(chǎn)坯料,減少原料消耗和廢物排放;峨佳、峨頂水泥廠每天使用陶瓷廢渣200—300噸,年產(chǎn)熟料水泥20—25萬噸。2.實施工業(yè)窯爐節(jié)能。推廣陶瓷窯爐一次燒成技術(shù)、窯爐內(nèi)堂涂節(jié)能材料及加長燃氣噴槍、改造風機和燒嘴脈沖助燃,威尼陶瓷改傳統(tǒng)的二次燒成為一次快燒,年節(jié)約天然氣達150萬方以上,節(jié)能率達20%;明珠陶瓷改單層為雙層燃氣生產(chǎn)線,下層煅燒窯爐的熱能直接作用于上層干燥窯爐,綜合能耗下降20%,產(chǎn)能提高30%。3.實現(xiàn)余熱余壓利用。重點在陶瓷行業(yè)推廣窯爐尾氣余熱復用噴霧塔技術(shù)和陶瓷輥道窯余熱發(fā)電技術(shù),東泰陶瓷廠利用蒸汽發(fā)電機余熱發(fā)電,可滿足企業(yè)自身50-70%的生產(chǎn)用電,年可發(fā)電250萬度,度電成本僅為0.05元;米蘭諾等企業(yè)利用窯爐尾氣余熱復用噴霧塔,可節(jié)省噴霧塔原煤或天然氣耗用,尾氣利用率達到30%,節(jié)能率達13%。4.推進機電系統(tǒng)節(jié)能。以電力電子技術(shù)傳動方式改造機械傳動方式,采用交流調(diào)速取代直流調(diào)速,重點推廣高效節(jié)能電動機、稀土永磁電動機和軟啟動裝置、無功補償自動投切裝置、計算機自動控制系統(tǒng)等;合理匹配電機系統(tǒng),消除“大馬拉小車”現(xiàn)象。5.推廣能量系統(tǒng)優(yōu)化。重點在陶瓷行業(yè)通過系統(tǒng)優(yōu)化設計、技術(shù)改造和改善管理,提高能源系統(tǒng)效率。近兩年,新中源、新萬興、米蘭諾等企業(yè)投入技改資金達7億多元,科達陶瓷在省內(nèi)陶企業(yè)中首家通過ISO10012:2003測量管理體系認證,西部瓷都陶瓷產(chǎn)區(qū)實現(xiàn)煤渣固體垃圾的零排放。
(三)走出了一條切實轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的新路子1.企業(yè)競爭力明顯增強。3家企業(yè)進入了全國建陶行業(yè)銷售收入30強,2家進入“四川省行業(yè)領先中小企業(yè)”200強。2.自主創(chuàng)新能力顯著改善。組建四川省建筑陶瓷工程技術(shù)研究中心,高檔紅坯陶瓷共性技術(shù)研發(fā)取得初步成果,研發(fā)出“玉晶石”系列產(chǎn)品,利用釩鈦礦渣生產(chǎn)有色仿古磚技術(shù)得到突破,企業(yè)新獲專利授權(quán)3件,建輝公司被命名為四川省建設創(chuàng)新型培育企業(yè)。3.品牌戰(zhàn)略實現(xiàn)突破。目前全縣已有中國馳名商標1個、四川省著名商標3個、省級名牌2個和16個國家免檢產(chǎn)品。新萬興年底將建成中國名牌產(chǎn)品,建輝、米蘭諾將獲得中國馳名商標。
三、四位一體建立節(jié)能長效機制
(一)完善行政問責制進一步明確縣鄉(xiāng)政府節(jié)能減排責任,對本行政轄區(qū)內(nèi)節(jié)能減排考核結(jié)果實行四掛鉤。1.跟政績掛鉤。將節(jié)能排污總量指標分值和經(jīng)濟增長的分值實行同等權(quán)重。2.跟職務任免掛鉤。實行節(jié)能減排一票否決,被評為差和較差的不予提拔。3.跟評先評優(yōu)掛鉤。節(jié)能減排差的取消評先評優(yōu)資格。4.跟執(zhí)行紀律掛鉤。對監(jiān)管失職、瀆職、發(fā)生重大環(huán)境污染事故或造成區(qū)域環(huán)境質(zhì)量惡化的給予紀律處分。
關(guān)鍵詞：上市公司財務危機預警系統(tǒng)
KeyWord：ListedcompanyFinancialcrisisPre-warningsystem
隨著經(jīng)濟一體化，經(jīng)營全球化的發(fā)展，企業(yè)的生存發(fā)展環(huán)境發(fā)生了很大變化，面臨著很大的風險性和復雜性。作為企業(yè)改革先鋒的上市公司，同樣存在著潛在的危機。一旦財務危機無法化解，就會被戴上“ST”的帽子，以失敗告終。為了有效化解財務危機，亟待建立適合我國上市公司的財務危機預警系統(tǒng)。
1財務危機預警系統(tǒng)
財務危機是企業(yè)喪失償還到期債務的能力。財務危機預警系統(tǒng)正是為化解上市公司財務危機而建立起來的一種機制，財務危機預警系統(tǒng)還沒有公認的定義，筆者在分析預警系統(tǒng)構(gòu)成要素的基礎上，將其定義為：財務危機預警系統(tǒng)是企業(yè)專門組織根據(jù)財務管理學、風險管理和統(tǒng)計學的相關(guān)理論，以企業(yè)的財務報表、經(jīng)營計劃、相關(guān)經(jīng)營資料以及所收集的外部資料為依據(jù)，采用定性和定量的分析方法，建立預警分析機制，將企業(yè)所面臨的經(jīng)營波動情況和危險情況預先告知企業(yè)經(jīng)營者和其他利益相關(guān)方,并分析企業(yè)發(fā)生經(jīng)營非正常波動或財務危機的原因,挖掘企業(yè)財務運營體系中所隱藏的問題，以督促企業(yè)管理部門提前采取防范或預防措施,為管理部門提供決策和風險控制依據(jù)的組織手段和分析系統(tǒng)。簡單的說，它是企業(yè)專門組織預警-報警-排警的有機管理過程體系。
2構(gòu)建財務危機預警系統(tǒng)的重要性
從理論上看，上市公司財務危機預警系統(tǒng)的構(gòu)建是我國企業(yè)管理與控制理論的豐富和發(fā)展。本文所構(gòu)建的財務危機預警系統(tǒng)是基于我國上市公司相關(guān)理論和經(jīng)濟技術(shù)特點上的，為上市公司財務危機警兆的理論研究提供新思路，從而建立一套發(fā)現(xiàn)警兆-確認警情-排警對策（預警-報警-排警）的邏輯機理，為我國上市公司提供一種危機預警管理新模式，在預防和化解危機，提高企業(yè)危機預警管理水平方面發(fā)揮作用。
從實踐上看，對于上市公司來說，借助財務危機預警系統(tǒng)，公司管理層能夠及時發(fā)現(xiàn)公司財務狀況的惡化，以及造成公司財務狀況惡化的原因，從而能夠及時地、有針對性的調(diào)整公司的經(jīng)營策略，扭轉(zhuǎn)公司經(jīng)營狀況惡化的勢頭，以避免淪為“ST”“PT”的行列。另外公司越早獲得危機信號，越可以減少其在會計、審計、律師等方面所支付的費用。同時，有利于證監(jiān)部門加強財務監(jiān)督管理，以提高上市公司的經(jīng)濟效益。
3構(gòu)建財務危機預警系統(tǒng)的可行性
3.1理論依據(jù)
我國20世紀80年代初有了經(jīng)濟預警的概念，承認經(jīng)濟的波動性和周期性。企業(yè)預警理論主要包括危機管理理論、策略震撼理論、企業(yè)逆境管理理論以及企業(yè)診斷理論。這就為財務預警理論的發(fā)展和成熟提供了理論基礎。財務危機預警系統(tǒng)是基于上市公司財務運作的全過程，不斷成熟的財務管理學理論則成為其基礎；財務危機預警系統(tǒng)的預警分析是對大量原始信息和數(shù)據(jù)的處理，日益發(fā)展完善的信息傳遞理論和統(tǒng)計學為其提供了理論基礎；財務危機預警系統(tǒng)中的危機管理不僅是對危機全過程的監(jiān)測和控制，而且是對風險的處理，那么現(xiàn)代經(jīng)濟周期理論和風險管理理論則為其提供了依據(jù)。另外，證監(jiān)部門于2001年11月《虧損上市公司暫停上市和終止上市實施辦法（修訂）》，表明我國證券市場退市機制不斷健全和完善。證券市場的退市機制是實現(xiàn)上市公司優(yōu)勝劣汰的重要途徑，增強上市公司的風險防范意識，提高上市公司的質(zhì)量，引導證券市場朝良性方向發(fā)展。
3.2經(jīng)濟基礎
財務危機預警系統(tǒng)是在危機前建立的，這個時候上市公司的財務狀況良好，財力雄厚，完全可以滿足構(gòu)建財務危機預警系統(tǒng)的所有資金需求。同時，財務危機預警系統(tǒng)建立起來以后，為公司解決財務危機提供了有效分析手段和控制對策，使上市公司不至于破產(chǎn)，更甚是能及時發(fā)現(xiàn)風險，保證了公司經(jīng)濟效益的實現(xiàn)，可以彌補構(gòu)建財務危機預警系統(tǒng)的全部支出，實現(xiàn)風險收益，即危機管理支出小于危機管理所帶來的收益。3.3技術(shù)支撐
上市公司的財務資料相對容易搜集，財務數(shù)據(jù)趨于規(guī)范財務預警系統(tǒng)以財務報表及其他相關(guān)的財務信息與非財務信息為依據(jù)，在建立財務預警模型和進行預警分析時，要運用大量的財務資料。大部分上市公司已經(jīng)能夠按照市場經(jīng)濟的基本規(guī)則進入市場，完成了現(xiàn)代企業(yè)制度的建設，產(chǎn)權(quán)明晰，管理規(guī)范、科學，財務披露制度較為健全。同時，又處于公開的市場監(jiān)管之下，各種操作行為較為規(guī)范。同時，監(jiān)管部門監(jiān)管力度的加大，將進一步抑制會計造假者的造假動機，提高財務數(shù)據(jù)質(zhì)量，從而更加有利于財務預警系統(tǒng)的順利運行。
4構(gòu)建財務危機預警系統(tǒng)的新思路
財務危機有潛伏、發(fā)作、惡化三個階段，在各個階段應該有相應的管理對策，這一系列的對策就構(gòu)成了本文財務危機預警系統(tǒng)的基本框架。
財務危機的潛伏時期，上市公司處在一個多變的環(huán)境之中，公司的市場狀況、產(chǎn)品的升級換代速度、關(guān)聯(lián)企業(yè)的供貨和資金償付能力、競爭對手的價格政策變動、金融市場的波動、利率和外匯市場的變化、銀行信用和利率政策的改變等等，都會對企業(yè)的財務狀況、籌資能力、資金調(diào)度能力和償債能力等產(chǎn)生巨大的影響。為了及時準確的識別財務危機，就需要有一個專門組織對企業(yè)內(nèi)外的財務信息和數(shù)據(jù)進行全面收集和有效傳遞，為預警分析機制提供信息數(shù)據(jù)基礎，這就構(gòu)成了財務危機預警系統(tǒng)的信息處理機制。
財務危機的發(fā)作時期，在證監(jiān)部門的財務監(jiān)督下，上市公司為保證經(jīng)濟效益的實現(xiàn)，就必須對收集的內(nèi)外財務信息和數(shù)據(jù)進行分析，選擇能夠明顯反映公司財務狀況特征的指標體系，不僅要有財務指標，而且要引入非財務指標，如行業(yè)、企業(yè)規(guī)模、管理水平等，以全面反映公司財務狀況，然后用收集的數(shù)據(jù)和選定的指標，通過現(xiàn)代建模方法（如主成分法，人工神經(jīng)網(wǎng)絡方法）構(gòu)建預警分析模型，以準確判斷財務危機是否已經(jīng)產(chǎn)生，將此分析結(jié)果及時反饋給企業(yè)管理者，便于其迅速采取對策。指標分析和模型分析構(gòu)成了財務危機預警系統(tǒng)的預警分析機制。
財務危機的惡化時期，財務危機已經(jīng)存在，如果不能及時控制或有效化解，上市公司將面臨生死存亡的境地。為了化解危機，公司管理層就要立即啟動財務危機處理小組，迅速分析財務危機產(chǎn)生的原因，及時采取有效的管理措施，以恢復公司正常經(jīng)營。由于財務危機有突發(fā)性，要求公司管理層要有強烈的危機意識。
任何一項管理活動都離不開管理者，上市公司財務危機預警管理也不例外，要有一個專門組織為預警管理服務。構(gòu)建了以財務危機發(fā)展階段為基礎的預警-報警-排警的財務危機預警過程機理，還需要有實施財務危機預警系統(tǒng)的組織機制，它包含了組織體系和組織過程。組織體系就是構(gòu)建一個專門為危機預警管理服務的組織；組織過程則是在危機預警系統(tǒng)實施中的預警-報警-排警邏輯過程。
此財務危機預警系統(tǒng)是以專門組織為保證，依次執(zhí)行預警-報警-排警三項活動，與前面的研究相比，克服了將組織機制、信息處理機制、預警分析機制、危機管理機制并列的不足，使預警系統(tǒng)結(jié)構(gòu)更為合理，為財務危機預警系統(tǒng)的實施提供了新思路。
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一、構(gòu)建和諧社會對財政建設的要求
社會是一個十分復雜的系統(tǒng),由此也決定了和諧社會內(nèi)涵的復雜性和廣泛性。不同學者對和諧社會的理解也不盡一致。有的認為,和諧社會最根本的特征是和諧的利益關(guān)系;有的認為,構(gòu)建和諧社會就是建立一個與社會主義市場經(jīng)濟體制相配套的社會利益均衡機制,從而形成全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的社會;還有的認為,和諧社會是指“民主法制、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會。以上觀點從不同的側(cè)面闡述了和諧社會的內(nèi)涵。綜上所述,和諧社會是指社會內(nèi)部本身以及社會與其自身相關(guān)的事物之間保持的一種協(xié)調(diào)狀態(tài)。社會主義和諧社會既強調(diào)人與人的和諧,人與社會的和諧,又要達到人與自然的和諧。
構(gòu)建社會主義和諧社會是一個長期的系統(tǒng)工程,需要社會各子系統(tǒng)之間良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展,需要財稅、收入分配、社會保障制度等與之相配套。應積極運用財政政策使每個公民都能享受到經(jīng)濟增長給其帶來的實惠,使其自身得到全面發(fā)展,從而增強社會認同感,避免各種不和諧現(xiàn)象的發(fā)生。與構(gòu)建和諧社會相適應的是和諧財政政策。所謂和諧財政政策,是指既能有效支撐和促進社會主義和諧社會的構(gòu)建與發(fā)展,又能保證財政體系自身和諧循環(huán)的財政方針、準則和措施的總稱。與以往的財政政策相比,和諧財政政策應更加注重公共產(chǎn)品配置的公平,實現(xiàn)公共產(chǎn)品均等化;更加注重財力分配的基本均衡,縮小地區(qū)間因經(jīng)濟發(fā)展水平不同造成的財力差異;更加注重財政政策的公平公正,為各種市場經(jīng)濟主體提供平等的財政條件。
二、財政政策對構(gòu)建和諧社會制約的主要表現(xiàn)
改革開放以來,我國經(jīng)濟建設取得了舉世矚目的成就。但由于各項制度建設滯后,難免產(chǎn)生各種不和諧因素。諸如居民收入分配差距問題;地區(qū)、城鄉(xiāng)差別問題;生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化等。以上不和諧因素的產(chǎn)生固然是多種因素綜合作用的結(jié)果,但與財政政策不完善也有很大關(guān)系,突出表現(xiàn)在以下幾個方面。
1.不同地區(qū)居民享受的公共產(chǎn)品和服務不均等從公平角度講,同一個國家居民應該享受到大致相同的公共產(chǎn)品和服務,不因居住地區(qū)不同而有較大差別。全國性公共產(chǎn)品由中央政府提供,各地不會有太大差異。地方性公共產(chǎn)品由各地方政府提供,在現(xiàn)行的財政政策框架下,地方性公共產(chǎn)品的多少與當?shù)卣斄τ兄苯勇?lián)系,而政府財力又是與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)的。不同省區(qū)之間,特別是東部地區(qū)與中西部地區(qū)之間,人均財力差距非常明顯。2003年人均財政支出,最大與最小的省份差達8.58倍;并且同一省區(qū)內(nèi)財力差距也較大,如廣東省珠江三角洲地區(qū)2004年人均可支配財力分別是東西兩翼和粵北等山區(qū)的7.7倍和6.6倍。財力差異造成各地方政府提供公共產(chǎn)品和服務的能力不同,不同地區(qū)居民享受的公共產(chǎn)品和服務不均等。
2.“二元”財政結(jié)構(gòu)彰顯城鄉(xiāng)差別從構(gòu)建和諧社會的需要出發(fā),政府財政應有助于縮小城鄉(xiāng)差別。相反,由于我國“二元”財政結(jié)構(gòu)的存在進一步拉大了城鄉(xiāng)差別。一是政府對于同一種公共產(chǎn)品,在城鄉(xiāng)之間的提供方式不一樣。如在教育、道路等方面,城市居民基本上可低價甚至免費使用,其成本主要由政府承擔;而在農(nóng)村則主要是通過名目繁多的非稅方式由農(nóng)民自己承擔,財政只給予少量或根本不給補貼。二是社會保障制度不完善,廣大農(nóng)村居民尚未納入社會保障的范圍。近年來,我國政府逐步加強了社會保障制度建設,擴大了社保對象范圍,但農(nóng)村社會保障體系建設滯后。在占全國人口60%的農(nóng)村人口中,社會保障僅限于在小部分城鎮(zhèn)勞動者中實施,使得城鄉(xiāng)社保覆蓋率之比高達22∶1。
3.居民收入分配差距持續(xù)拉大,財政調(diào)節(jié)乏力在市場經(jīng)濟條件下,財政的一個重要職能是調(diào)節(jié)收入分配,避免貧富差距過大,維持相對公平。當前,收入分配差距在不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同單位,甚至同一單位不同崗位之間都呈現(xiàn)持續(xù)拉大的態(tài)勢。從整體上看,我國的基尼系數(shù)已經(jīng)接近0.5,早已超過0.4的國際警戒線標準,如果不采取措施予以解決,很可能引發(fā)社會動亂等不穩(wěn)定因素?，F(xiàn)行財政調(diào)節(jié)功能存在明顯不足,主要體現(xiàn)在稅收調(diào)節(jié)作用未能充分發(fā)揮。一是不同收入階層稅負不均衡,從稅負公平角度而言,稅負應與納稅能力相適應。而我國事實上卻出現(xiàn)了中低收入者稅負相對過重,富人稅負輕的“逆向調(diào)節(jié)”現(xiàn)象。由于當前個人所得稅起征點過低,稅率過高,又缺乏合理的減免和退稅制度,造成中低收入者稅負過重。據(jù)統(tǒng)計,2004年我國個人所得稅收入的65%來源于工資、薪金所得,且中低收入者占了絕大多數(shù)。二是稅制體系不完善,財產(chǎn)稅相對缺失。根據(jù)國際經(jīng)驗,個人所得稅調(diào)節(jié)作用的充分發(fā)揮必須要有與之相配套的財產(chǎn)稅。由于我國遺產(chǎn)稅、贈予稅等稅種的缺失,使稅收難以發(fā)揮對高收入群體的“削峰”作用。
4.財政宏觀調(diào)控乏力,影響了人與自然的和諧相處
由于長期以來我國采取粗放式經(jīng)濟增長模式,導致自然資源大量消耗,環(huán)境質(zhì)量嚴重下降,生態(tài)環(huán)境遭到破壞,資源短缺、國土沙化、飲用水源的污染等因素對我國經(jīng)濟發(fā)展構(gòu)成很大制約。然而,財政宏觀調(diào)控在推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、保護生態(tài)環(huán)境等方面作用發(fā)揮不夠,粗放式的經(jīng)濟增長方式?jīng)]有得到根本性轉(zhuǎn)變,在一定程度上影響了人與自然的和諧相處。
三、構(gòu)建和諧財政的設想
公共財政應通過完善各種政策、制度,構(gòu)建“和諧財政”,為建設和諧社會做出應有的貢獻。
1.完善財政轉(zhuǎn)移支付制度,為公共服務均等化奠定基礎
實現(xiàn)地區(qū)間公共服務均等化是構(gòu)建和諧社會的要求。公共服務均等化是指消除地方差異和主體差異,各地方政府能夠按照全國一般標準和居民的生存需求,提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務。應建立公共服務均等化的保障機制,重點是完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。一是變基數(shù)法為因素法。按照因素法合理確定中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付額,將地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、稅負高低、城市化程度、人口、教育狀況等因素作為轉(zhuǎn)移支付的主要依據(jù),通過對各種因素綜合分析確定支付規(guī)模,提高轉(zhuǎn)移支付的科學合理程度;二是采取靈活多樣的轉(zhuǎn)移支付形式。要把一般性補助、平級補助、專項補助、特別補助等形式有效結(jié)合;三是調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付很大一塊是通過稅收返還形式進行的,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)稅收返還所占份額最大,反而加劇了地區(qū)間財力不均衡。由于稅收返還的狀況短期內(nèi)難以改變,為抵消其不利影響,應調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)分配結(jié)構(gòu),重點向中西部貧窮地區(qū)傾斜。2.加大解決“三農(nóng)”問題的財力支持力度,促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展
針對目前我國城鄉(xiāng)之間差距過大的現(xiàn)實,應發(fā)揮財政政策導向作用,使財政收入分配適度向“三農(nóng)”傾斜,縮小城鄉(xiāng)差距,促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。一是財政投資重點由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村。新增財政支出和固定資產(chǎn)投資向“三農(nóng)”傾斜,逐步建立穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)投入增長機制,大力加強農(nóng)村基礎設施建設,增強農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。二是調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),大力支持農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展,新增教育、文化、衛(wèi)生等財政支出應主要用于農(nóng)村,進一步改善農(nóng)村中小學辦學條件,推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點,完善農(nóng)村醫(yī)療救助制度,逐步實現(xiàn)公共產(chǎn)品的城鄉(xiāng)“一體化”供給。三是完善稅費減免和財政補貼政策。建立防止農(nóng)民負擔反彈的長效機制,維護農(nóng)民的正當利益。四是增加農(nóng)民就業(yè)培訓支出。對農(nóng)民進行職業(yè)技能培訓,增強農(nóng)民的就業(yè)能力,有利于轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力,增加農(nóng)民收入。
3.完善稅收制度,促進收入分配的公平縮小收入差距是構(gòu)建和諧社會的基礎,稅收制度則是調(diào)節(jié)收入分配的重要手段,要逐步完善稅收制度。一是完善稅制設計。個人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的重點應放在高收入階層,適當減輕中等收入者的稅負,通過提高起征點、降低稅率、減免退稅制度等,縮小中、低收入者與富人之間的收入差距。應將目前的分類課征制改為混合課征制或綜合課征制,有利于加大對高收入階層的調(diào)節(jié)力度,真正體現(xiàn)公平稅負的原則。同時,應將各種補貼、福利等全部納入工資范圍征稅。二是加強稅收征管,提高稅務管理和監(jiān)督的技術(shù)水平,加強對偷稅、逃稅、避稅行為高發(fā)領域的監(jiān)管力度。對私營企業(yè)家、文藝體育界明星、外企高級雇員、房地產(chǎn)開發(fā)商、知名經(jīng)濟學家、律師、官員等“新富階層”的收入實施重點監(jiān)控。三是適時開征遺產(chǎn)稅和贈與稅。遺產(chǎn)稅是個人所得稅的補充,可以有效防止個人所得稅的流失。此外,在開征遺產(chǎn)稅的同時還應開征贈與稅,以防止被繼承人生前將財產(chǎn)通過贈與方式逃避繳納遺產(chǎn)稅。
4.建設“生態(tài)財政”,促進人與自然的和諧相處當前,資源緊缺和環(huán)境污染等問題已對我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴重制約,應加強財政在生態(tài)社會轉(zhuǎn)型過程中的作用,支持統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展。在財政政策上,加大對生態(tài)建設和環(huán)境建設的支持力度,建設“生態(tài)財政”,促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展及節(jié)約型社會的建立,促進經(jīng)濟社會全面發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的良性循環(huán)。一是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),增加生態(tài)環(huán)境保護和基礎設施建設支出。二是完善生態(tài)補償機制。進一步完善排污收費制度,并按照“誰開發(fā)誰保護、誰利用誰補償”的原則,建立健全生態(tài)補償機制。三是大力支持發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。堅持開源與節(jié)流并重,通過稅收優(yōu)惠等政策積極引導社會資金進入資源循環(huán)利用領域,促進資源節(jié)約型社會的建立。
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在公共財政框架下研究農(nóng)業(yè)發(fā)展問題，是當前的一個熱點，也有了一些成果。但研究者大都是從原先的假設和前提出發(fā)，從而使公共財政框架的解釋能力下降，農(nóng)業(yè)發(fā)展問題研究也被引入了無發(fā)展性的淺灘。反過來，其從宏觀上也誤導公共財政框架構(gòu)建的初衷，偏離了問題的重點，這也必然會影響到正在變革中的農(nóng)業(yè)，一定程度上阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展問題探索的進一步深化。因此，筆者試圖打破常規(guī)，應用新的框架和方法分析兩者的關(guān)系，并為我國正處于變革中的農(nóng)業(yè)和公共財政框架的研究提供借鑒。
一、公共財政框架下的農(nóng)業(yè)發(fā)展問題的實質(zhì)
農(nóng)業(yè)發(fā)展的總體落后有其獨特的經(jīng)濟學原因。SmithAdam（亞當·斯密，1776）認為，〔1〕分工是經(jīng)濟增長的源泉，工業(yè)與農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)率差別原因是工業(yè)中分工的好處大于交易費用，而農(nóng)業(yè)中的協(xié)調(diào)費用高于好處。農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟收入的比重下降，不是因為人們的偏好或生產(chǎn)條件的外生變化，而是農(nóng)業(yè)必須靠從工業(yè)進口機器來間接進行分工。進行分工的同時，也使整個市場打破了原來的均衡點，并開始尋找新的均衡點。
SmithAdam的觀點有一個前提，即工業(yè)和農(nóng)業(yè)在市場環(huán)境中擁有相同的權(quán)力資源。對于我國的農(nóng)業(yè)而言，無論是封建社會還是解放后，都是權(quán)力資源配置格局下的弱勢產(chǎn)業(yè)。康芒斯的觀點〔2〕雖然有些極端，但市場功能的發(fā)揮及資源配置的過程肯定是以一定的權(quán)力結(jié)構(gòu)為前提的。農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開公共財政框架的構(gòu)建和真正運行，但公共財政框架除了對農(nóng)業(yè)收支的規(guī)范化和科學化進行界定外，最核心、最重要的功能是調(diào)整和重組全社會的權(quán)力資源配置格局。
“三農(nóng)問題，本質(zhì)上是一個道德問題”（楊小凱）?！?〕當全社會在某個時刻都認識到農(nóng)業(yè)的艱難處境時，一時的言論很是動聽感人。由于現(xiàn)行的權(quán)力資源的格局，制定者和執(zhí)行者都是原先既定利益的受惠者，他們會逐漸遺忘以前的言論，遺忘權(quán)力資源初期取得的不公平性?！爱敳黄降瘸蔀樯鐣囊话阋?guī)律時，最大的不平等是不會引起注意的?！薄?〕在農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展問題上，這種“遺忘效應”也同樣存在。據(jù)現(xiàn)在農(nóng)業(yè)方面的政策和農(nóng)業(yè)領域的研究來看，公共財政框架只是開始了最基礎的試探性的構(gòu)建。我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏足夠的保障，公共產(chǎn)品的城市化傾向和農(nóng)村地方公共產(chǎn)品供給的嚴重滯后，成為農(nóng)民增收、城鄉(xiāng)差別拉大、二元結(jié)構(gòu)更趨突出的根本原因（王國華、）。人口占總數(shù)最多的產(chǎn)業(yè)，在財政的二次分配中，竟然只有不到500億元，遠低于其他的產(chǎn)業(yè)，而且國家的行政管理費用在2004年就已經(jīng)達到了3000多億元。各種源自社會等級制度的限制，極大的破壞了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而在此種權(quán)力資源配置格局下的國家財政對農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持（很多時候這種照顧是看得見、摸不著的），又進一步扭曲了真正的農(nóng)村市場。再加上農(nóng)業(yè)原先交易效率的低下，農(nóng)業(yè)本身分工結(jié)構(gòu)有向自給自足的全部均衡傾斜的趨勢，以及政績化的政策和個別地區(qū)農(nóng)業(yè)邊際改革的成果，使這種變化顯得異常的模糊。到2002年，地方政府有45%的財權(quán)，但行使著69.3%的事權(quán)，使得財政框架下的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能通過制度外的收費用以彌補巨額的負債。
一些學者在研究農(nóng)業(yè)問題時，總是從既定的假設出發(fā)，他們單純的認為公共財政框架正在順利和諧地構(gòu)建中或已經(jīng)基本構(gòu)建完畢，并且能為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供應有的支持和公開、公平、合理的引導。這顯然是沒有真正理解農(nóng)業(yè)和公共財政框架的核心關(guān)系問題，他們錯誤地估計了既得利益者及其代表的權(quán)力和抵制、誤導農(nóng)業(yè)改革的能力?，F(xiàn)行權(quán)力資源配置格局的制定者和實施者大都是原先的受惠者，從馬克思哲學理論分析，他們對這種格局持天生的唯心主義認同。那么，那些學者根據(jù)前面的前提而做的一系列研究的實用價值也就值得質(zhì)疑。
“一個階層的民主，也要依靠其經(jīng)濟力量?！薄?〕因此，我們要打破原來的老套路，正如CoaseR.（科斯，1937）提出企業(yè)為什么會出現(xiàn)一樣（而不是從規(guī)模經(jīng)濟舊的角度），〔6〕當時人們也是忽略了這個問題，只知道企業(yè)的存在或企業(yè)研究方向就是一個前提，但當科斯及其弟子張五常對企業(yè)理論作出了突破性的研究之后，人們對于企業(yè)和企業(yè)的管理理論的視野及解釋力就更高明了。公共財政框架也是一樣。
二、公共財政框架下的農(nóng)業(yè)發(fā)展思路及模型
農(nóng)業(yè)問題是一個社會等級問題，由此而引出的權(quán)力資源配置格局的嚴重傾斜，其實農(nóng)業(yè)始終處在社會權(quán)力資源循環(huán)的?！?〕構(gòu)建公共財政框架，首先就要突破這道頑固的防線，然后重新科學地重組權(quán)力資源配置格局，引導我國由分配型財政、生產(chǎn)型財政向公共財政轉(zhuǎn)變，最大程度上削減和緩沖農(nóng)業(yè)分配過程中的協(xié)調(diào)費用負擔，從根本上杜絕農(nóng)業(yè)發(fā)展的桎梏。
1.先分離。即先把公共財政框架的構(gòu)建和農(nóng)業(yè)本身首期分離，對整個社會特別是公共財政框架，可以避免現(xiàn)行的社會等級制度下的“迷霧政治”。在“迷霧政治”的環(huán)境中，就是有某些階層借原來的弱勢產(chǎn)業(yè)和人群的政策導向掩蓋其真正的目的，使政策和政策的可行性與連續(xù)性大打折扣。如農(nóng)村的金融信貸，國家有意搞活農(nóng)村金融市場，但真正受益的卻是房地產(chǎn)行業(yè)。在分離中，我們要根據(jù)憲法真正地構(gòu)建公共財政框架，給予農(nóng)業(yè)以公平。公共財政框架的首期構(gòu)建也要與農(nóng)民在國民中應有的權(quán)力相匹配，更重要的是框架的推行和實施更要符合這一標準。要打破權(quán)力中的黃宗羲定理，框架的實施也是針對實施者的，否則，由于政府和上層等級的既得利益，邊際利益的調(diào)整也會達到極限。如自1978年的農(nóng)業(yè)邊際利益調(diào)整，到上世紀90年代時達到了極限，造成了延續(xù)至今的農(nóng)業(yè)發(fā)展長期停滯不前。如果不打破原來的權(quán)力資源分配的格局，農(nóng)業(yè)本身結(jié)構(gòu)又將更遠離帕累托最佳，而現(xiàn)行農(nóng)業(yè)內(nèi)部畸形的市場均衡又在破壞其發(fā)展。所以，要依靠公共財政框架對行政機構(gòu)和各級政府作出大幅度的壓縮，這是關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展命運的根本性措施，況且國家政權(quán)和公共財政也能夠承受這種變革及其經(jīng)濟負擔。
我們借助柯布—道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)建立一個簡化的模型來進行初淺的量化，以便更好地理解權(quán)力資源在政治和經(jīng)濟兩個領域以及在城市和農(nóng)村的配置所產(chǎn)生的長期社會發(fā)展績效。
Y=εAaBb（A=c1+d1，b=c2+d2）
A和B分別表示權(quán)力資源在政治和經(jīng)濟兩個領域的配置，具體轉(zhuǎn)化為財政間接控制市場配置（財政間接控制）兩部分；a和b則相應的表示社會經(jīng)濟發(fā)展績效對該領域權(quán)力資源的彈性參數(shù)，且a+b=1；ε表示綜合績效系數(shù)；Y表示總體社會經(jīng)濟發(fā)展績效；c和d表示農(nóng)村和城市的權(quán)力資源配置。
由于我國總體分工演進和專業(yè)化已到了一定的階段，完全保險的行業(yè)部門改革也取得了有效的成績，從理論和實踐的角度已經(jīng)證明：市場配置效率高于財政直接配置效率，即a.
在這一模型下，現(xiàn)行的財政體制為：A>B，d2>c2，d1>d2.即權(quán)力資源只要由財政直接控制，且主要配置在城市，但B的比重在逐步的增大。公共財政框架在這個模型下應該是：Ad1，d2>c2，即工商基礎型公共財政體制，權(quán)力資源總體向市場傾斜，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，帶動農(nóng)業(yè)的商業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化，逐步消減城鄉(xiāng)對立的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，因而可以從根本上解決農(nóng)業(yè)發(fā)展問題。這是公共財政框架構(gòu)建和運行的總的思路。
2.再融合、創(chuàng)造。在融合和創(chuàng)造過程中，農(nóng)業(yè)發(fā)展問題就會變得比先前明朗，最重要的是做好權(quán)力的銜接和農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的改革。筆者認為其它問題（如農(nóng)村金融市場、農(nóng)業(yè)增長線的改變以及保障體系和基礎設施建設）是水到渠成的。公共財政框架應全面科學地規(guī)范收支，給農(nóng)業(yè)以公平的財政誘導。表面上看，公共財政應該支援農(nóng)村，若只是無發(fā)展性地進行支援，靠公共財政是遠遠不夠的，因此，財政支援要遵循發(fā)展性支援原則。
公共財政只是對市場經(jīng)濟的一種補充，市場經(jīng)濟的前提就是市場參與主體——社會各成員之間權(quán)力都是平等的。如果沒有一個平等的社會前提，是不可能達到社會經(jīng)濟的良性協(xié)調(diào)發(fā)展。由于城鄉(xiāng)權(quán)力分配的不平衡，形成了中國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟形態(tài)，嚴重阻礙了農(nóng)村的發(fā)展，同時也將影響城市的遠景發(fā)展。如今的一個現(xiàn)實矛盾是：作為中國主要成員的農(nóng)民，因其分散于全國各地，又嚴重缺乏組織性，其不能得到與其它社會集團的平起平坐的對話資格在權(quán)力資源配置過程中始終處于不利的地位。市場本身是無法改變這一歷史的權(quán)力資源格局的。正如楊小凱分析：只要權(quán)力平等，由于原來市場交易效率的不同，農(nóng)村的投資者及其它的資源會涌到城市導致城市競爭的加劇。但隨著農(nóng)村的制度環(huán)境的改善，增值空間更大，各種費用下降，反而會給人們許多機會，由此，兩者會逐步達到一種動態(tài)的平衡?！?〕因此，公共財政應該消除或降低因制度扭曲導致的農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生交易成本和城鄉(xiāng)權(quán)力資源分配上的不平衡。
只有當農(nóng)業(yè)以外的產(chǎn)業(yè)所得到的權(quán)力資源趨于合理時，農(nóng)業(yè)才能真正的放手發(fā)展，才能在一個公開、公平的市場和社會中參與競爭。
三、結(jié)語
盡管以上的分析顯得很激進，那只是從戰(zhàn)略上來俯視整個社會和公共財政框架以及農(nóng)業(yè)的發(fā)展問題，公共財政框架能夠被提上席面，沒有人會承認那是因為農(nóng)業(yè)的困境，而是通過這個框架的建立，其他的產(chǎn)業(yè)和各種利益集團都可以在其中獲得好處，這是我們必須要理解的前提。我們正是要從這個基點出發(fā)，把農(nóng)業(yè)發(fā)展融到這個機會中。在改革中，我們始終要有自己的核心的系統(tǒng)的具體措施和指導思想，盡可能地利用現(xiàn)有的已掌握的權(quán)力資源，使自己的改革措施得到切實的實行和相當人數(shù)的支持，避免從泛道德的角度下結(jié)論認為兩種或多種利益群體是“水火不相容”。即使我們的變革的動機與意圖是純正的，但也應該承擔相應的責任，特別是應承擔農(nóng)業(yè)改革陷入困境甚至失敗的責任。更多的從改革的策略上動腦筋，構(gòu)建公共財政框架和真正發(fā)展農(nóng)業(yè)，是很不容易的，我們做的還太少了，研究也是太膚淺了。嚴格的說，我們的研究和策略要求是相對內(nèi)部的挖掘，盡量控制在變革者之間的切磋，然后再滲透到正在變革中的公共財政框架及農(nóng)業(yè)。
農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要權(quán)力資源的均衡分配，公共財政框架必須促進權(quán)力分配機制的優(yōu)化，由市場之手來促產(chǎn)業(yè)化革命，激發(fā)農(nóng)業(yè)挖掘內(nèi)部潛力，鞏固權(quán)力資源公平合理配置的格局。
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注：
（1）Smith，Adam（1776）：AnInquiryintotheNatureandCausesoftheWealthofNations.Reprint，editedbyE.Cannan.Chicago：UniversityofChicagopress，1976年。
〔2〕[美]康芒斯（制度經(jīng)濟學派的代表）在《制度經(jīng)濟學》一書中（北京商務印書館，1983年版）指出：資源配置的決定因素不是市場，而是社會制度安排中的權(quán)力結(jié)構(gòu)。
〔3〕林光彬：社會等級制度與“三農(nóng)”問題，《讀書》，2002第2期。
〔4〕〔5〕托克維爾：《論美國的民主》，商務印書館，1988年。
農(nóng)業(yè)基礎設施建設一般包括農(nóng)田水利建設、農(nóng)產(chǎn)品流通重點設施建設、商品糧棉生產(chǎn)基地、用材林生產(chǎn)基礎和防護林建設、農(nóng)業(yè)教育、科研技術(shù)推廣和氣象基礎設施等。目前，我國農(nóng)業(yè)依然是靠天吃飯，大多地區(qū)不得不主要依靠雨水灌溉，人工灌溉對于那些雨量稀少或者雨量變化無常的地區(qū)也是絕對必要的。經(jīng)過多年努力，我國農(nóng)業(yè)基礎設施狀況盡管有所改善，但是依然薄弱。因此，2004年以來的中央農(nóng)村工作會議一直將農(nóng)業(yè)基礎設施建設作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的首要任務。
社會主義市場經(jīng)濟體制下的公共財政，就是政府按社會公眾的集體意愿提供市場機制無法有效提供的公共品，以滿足社會公共需要的經(jīng)濟活動或分配活動，它以追求公共利益為已任。由于農(nóng)村區(qū)域人口居住密度小，農(nóng)業(yè)基礎設施的市場化指數(shù)相對較低(見表1)，農(nóng)業(yè)基礎設施的提供主要由政府來完成。因此，承擔農(nóng)業(yè)基礎設施建設是公共財政必不可少的投入。農(nóng)業(yè)基礎設施建設最關(guān)鍵的問題是投融資方式的選擇，這不僅關(guān)系到農(nóng)業(yè)基礎設施投資的效率，還決定著農(nóng)業(yè)基礎設施的資金來源及其維護等問題。
根據(jù)我們的調(diào)查，近年來國家財政對農(nóng)村基礎設施投入增加較快，1994-2006年，中央累計安排農(nóng)業(yè)基本建設投資總量超過4000億元，主要投向農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)的基礎設施建設，加強農(nóng)村“六小工程”建設。在國債及中央預算內(nèi)投資和新增中央預算內(nèi)投資當中用于大農(nóng)業(yè)方面的投資比例也有所提高，目前財政資金正在成為我國農(nóng)業(yè)基礎設施建設的主要資金來源(見表2)。但從整體上來看，我國農(nóng)業(yè)基礎設施的投資總量仍然明顯不足，直接用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活條件的基礎設施的投資比重偏低。造成農(nóng)業(yè)基礎設施供給不足的原因或制約農(nóng)業(yè)基礎設施增加的因素是多方面的，向城市傾斜的公共財政體制是農(nóng)村基礎設施建設資金供給不足的體制性因素。因此，必須構(gòu)建城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)平衡、公平合理的基礎設施財政供給新體制。
一、完善公共財政體系，深化財政管理體制改革
1.根據(jù)受益范圍的大小，通過調(diào)整和理順各級財政分配關(guān)系，合理劃分農(nóng)業(yè)基礎設施的界限，建設基礎設施費用原則上由各地方相應層級的公共財政予以提供，中央政府根據(jù)公平均衡的原則，按貧困程度予以支持。
2.建立和完善省級政府以下財政轉(zhuǎn)移支付制度。由于地方政府提供的基礎設施大多具有的正外溢性，如果沒有相應的補償，這些產(chǎn)品的供給就會陷入不足的境地。因此，建立和完善省級政府以下轉(zhuǎn)移支付制度，由上級或鄰近地區(qū)政府對其進行適當?shù)难a助是必然選擇。從目前地方公共財政體制來看，不僅要求完善縱向轉(zhuǎn)移支付制度，還應建立健全省級以下政府間橫向轉(zhuǎn)移支付制度。
3.推進農(nóng)村稅費制度改革的深化與創(chuàng)新。應加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的步伐，合理確定農(nóng)村稅收，逐步建立起科學、公平、合理、規(guī)范、優(yōu)化的農(nóng)村新稅制。同時，對農(nóng)村稅費體系進行合理重構(gòu)，盡快形成新的有利于增加農(nóng)村基礎設施供給的籌資制度。
二、建立財政投融資機制，引導社會資金投入
籌措建設資金是加強農(nóng)村基礎設施建設的關(guān)鍵。必須堅持從實際出發(fā)，采取靈活多樣的融資方式，多種渠道籌措建設資金，加大對農(nóng)業(yè)基礎設施的投入。
1.增加政府對農(nóng)業(yè)基礎設施的投入力度。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，市、縣要調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的財政投資和支持方向，應逐步提高各級政府對農(nóng)業(yè)基礎設施建設的投入，把加強農(nóng)業(yè)基礎設施建設作為公共財政投入的重點。城鎮(zhèn)的公益事業(yè)和基礎設施要向農(nóng)村延伸，特別是城鎮(zhèn)的垃圾處理設施、管理職能要突破城鄉(xiāng)界限，逐步延伸到廣大農(nóng)村。
2.廣泛吸納社會資金參與農(nóng)業(yè)基礎設施建設。制定優(yōu)惠政策，在農(nóng)村道路建設、橋梁建設和社會保障等方面可以采取BOT、冠名權(quán)等形式，鼓勵、引導民營資金投向農(nóng)村基礎設施建設。可以采取以村為單位向銀行貸款，財政貼息的辦法，籌措部分資金用于農(nóng)村基礎設施建設。務員之家
三、改革和加強農(nóng)業(yè)基礎設施管理機制
過去對農(nóng)業(yè)基礎設施的管理主要是一種實物管理和設備管理，談不上什么資產(chǎn)經(jīng)營管理。無償服務、無償供給、無償消費，導致供給越多而需求缺口越大。因此，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的農(nóng)村基礎設施管理體制就成為有效增加供給的一個重要途徑。經(jīng)營性或競爭性基礎設施要逐步改造成公司制，實行現(xiàn)代企業(yè)制度，按一般生產(chǎn)企業(yè)運作，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供服務。非經(jīng)營性或非競爭性基礎設施實行以價值管理為主、以實物管理為輔的體制，可以是無償服務或低償服務，經(jīng)費來源主要由財政負擔，但是也要講究經(jīng)濟效益，講究責、權(quán)、利相統(tǒng)一。所有農(nóng)業(yè)基礎設施要盡可能實行資本化和價值化管理。農(nóng)業(yè)各類小型基礎設施可改建成各種合作經(jīng)濟、股份經(jīng)濟、股份合作經(jīng)濟等形式，明晰產(chǎn)權(quán)，按企業(yè)化原則經(jīng)營。
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