時間：2023-02-13 15:05:38
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把具有一定理論基礎(chǔ)的學(xué)生塑造成為有理想、有道德、有技能的社會需求人才是學(xué)校的根本任務(wù)，要完成合格人才的培養(yǎng)任務(wù)，就要做好管理、教學(xué)等各項(xiàng)工作，做好各項(xiàng)服務(wù)工作。作為學(xué)校一員，筆者既承擔(dān)教學(xué)任務(wù)，又承擔(dān)辦公室日常事務(wù)。如何協(xié)調(diào)好教學(xué)與行政工作，提高服務(wù)質(zhì)量，是筆者個人努力的方向和關(guān)注的重點(diǎn)。
(1)牢固樹立服務(wù)意識?，F(xiàn)代教育強(qiáng)調(diào)：教育為人民服務(wù)，學(xué)校為學(xué)生著想。從某種角度來說也是在提示我們，應(yīng)確立和形成服務(wù)意識和服務(wù)理念，并最大限度地為社會、家長、學(xué)生提供優(yōu)質(zhì)、周到的服務(wù)。作為一名現(xiàn)代教師，要清楚自身定位，自覺摒棄傳統(tǒng)的“教師至上”的觀念，樹立“學(xué)生至上”的觀念，自覺把自己定位為“保姆”“服務(wù)者”的角色，牢固樹立服務(wù)意識，熱心、誠心對待廣大師生。教師在關(guān)注學(xué)生學(xué)業(yè)的同時，應(yīng)更為熱切地關(guān)注學(xué)生的精神成長，從細(xì)節(jié)入手，從小處抓起，真正去理解和落實(shí)“以人為本”的教育理念，切實(shí)為人的全面發(fā)展服務(wù)，讓每一位學(xué)生都在學(xué)習(xí)的過程中享受到成長的快樂。急家長之所急，想學(xué)生之所想，把我們的工作切實(shí)做到學(xué)生、家長的心坎上，盡到自己應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。
(2)扎實(shí)做好服務(wù)工作。如何協(xié)調(diào)好教學(xué)與行政工作?筆者覺得可以從以下三方面著手：一是要以教學(xué)工作為重心，切實(shí)提高教學(xué)服務(wù)質(zhì)量。作為一名青年教師，要認(rèn)識到自身在教學(xué)經(jīng)驗(yàn)、駕馭課堂能力、專業(yè)素質(zhì)等方面存在的不足，努力查找自身問題，花大力氣、下真功夫做好備課、上課、輔導(dǎo)等教學(xué)工作。同時，主動向教學(xué)經(jīng)驗(yàn)豐富的老教師、教學(xué)技能突出的中青年教師學(xué)習(xí)，善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，勤于查找不足，精于提升素質(zhì)，嚴(yán)于教導(dǎo)學(xué)生，切實(shí)提高講課水平，提高育人質(zhì)量。二是要做好行政工作。對于承擔(dān)的行政管理工作，除精心、務(wù)實(shí)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)刈龊霉ぷ饕酝?，還要經(jīng)常向自己提出更高的工作要求，施加壓力，自我提高，盡善盡美地完成工作任務(wù)。比如，遇到教學(xué)任務(wù)和行政工作沖突時，筆者總是給自己鼓勁，要求自己不能懈怠，抽時間，找空當(dāng)，加班加點(diǎn)地完成工作任務(wù)。三是要協(xié)調(diào)好教學(xué)與行政事務(wù)。工作無大小，無輕重、貴賤之分，說到底，都是為了搞好服務(wù)，為了發(fā)展好學(xué)校事業(yè)。既要重視教學(xué)，又要重視行政事務(wù)。要在教學(xué)工作完成之余，保質(zhì)保量地完成行政工作，做到工作中不怠工，不扯皮，不干與工作無關(guān)的事情，把有限的精力全部投入到工作中去，做到教學(xué)與行政事務(wù)“兩不誤”，切實(shí)提高服務(wù)質(zhì)量。
二、不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)，努力提高自身素質(zhì)
一、高校助學(xué)政策中貧困生認(rèn)定工作現(xiàn)狀及存在的問題
貧困生認(rèn)定工作是各高等院校助學(xué)政策體系中的基礎(chǔ)性工作，是確保資助政策體系各扶持幫助政策能否順利落實(shí)到位的重要依據(jù)和依賴，因而也是高校資助工作開展的一個前提。近些年來，國家資助力度在不斷擴(kuò)大，資助的對象也不斷調(diào)整，對貧困生的認(rèn)定規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)自然不斷發(fā)生變化。然而，值得一提的是，長期以來，作為貫穿這一工作主線的貧困生認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)一直缺乏較為詳細(xì)的規(guī)定，對現(xiàn)實(shí)的操作指導(dǎo)性不強(qiáng)。這就導(dǎo)致在貧困生的認(rèn)定過程中，出現(xiàn)主觀性、隨意性和不科學(xué)性的現(xiàn)象和情況。下面，我們就從目前貧困生認(rèn)定工作的三個環(huán)節(jié)的現(xiàn)狀來進(jìn)行分析：
首先，從確定貧困生的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)來看，主要有以下幾個方面：孤兒、殘疾學(xué)生以及殘疾家庭子女、見義勇為人員子女以及見義勇為學(xué)生、烈士子女，以及其他優(yōu)撫對象子女且家庭經(jīng)濟(jì)困難;單親家庭、父母年事已高或患病、喪失勞動能力等，家庭無固定經(jīng)濟(jì)來源的學(xué)生;學(xué)生家庭或本人突遭不幸（如家庭遭遇自然災(zāi)害，學(xué)生本人突發(fā)疾病或意外事故），超越家庭經(jīng)濟(jì)承受能力的;享受城鎮(zhèn)和農(nóng)村最低生活保障家庭子女;響應(yīng)國家計(jì)劃生育政策的農(nóng)村家庭中只有一個子女或兩個女孩且經(jīng)濟(jì)困難;其他原因造成家庭經(jīng)濟(jì)困難。
其次，從困難生認(rèn)定的程序來看，一般為：首先由個人提出書面申請，并在申請書后附上盡可能提供的貧困證明;二是班級調(diào)查、測評、摸底;三是輔導(dǎo)員組織班委評議、排隊(duì)、預(yù)審;四是系部或?qū)W院認(rèn)定工作組審核、公示;最后由學(xué)校貧困生資助中心審核并建立貧困生檔案。
最后，從貧困生等級的確定條件來看，一般是：一是只要學(xué)生提供家庭所在地政府部門加蓋公章的任一形式的貧困證明或在家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查表中有政府部門加蓋公章的低收入家庭，可初步認(rèn)定為“一般困難”;在此基礎(chǔ)上，如果能提供三級貧困證明原件，戶口薄及其他貧困證明材料，可初步認(rèn)定為“比較困難”;在此基礎(chǔ)上如果還能提供其他困難證明者，如監(jiān)護(hù)人喪失勞動能力證明，無經(jīng)濟(jì)收入證明，孤兒證明或受災(zāi)證明等，可初步認(rèn)定“特殊困難”。與此同時，還綜合考慮學(xué)生的表現(xiàn)和日常消費(fèi)行為等。
二、對高校助學(xué)政策中貧困生認(rèn)定工作存在的問題之完善
貧困生認(rèn)定是高校做好資助工作的前提，是確保國家惠民政策落到實(shí)處的切實(shí)保障。因此，完善高校助學(xué)政策中貧困生認(rèn)定工作有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。針對上述所存在的問題，筆者認(rèn)為，可從下面幾個方面入手：
首先是建章立制，從宏觀的角度完善相關(guān)政策法規(guī)。這需要從二個層面來進(jìn)行。一是從政府層面來講，應(yīng)該制定并完善有關(guān)法律法規(guī)，為貧困證明的真實(shí)性提供必要的法律保障。生源地開具的貧困證明對于認(rèn)定高校貧困生工作來說應(yīng)該是最可行、最準(zhǔn)確、最有效的方法。但地方民政部門沒有深入地了解學(xué)生的家庭收入、人口、日常開支等詳細(xì)情況就蓋章，使得高等院校貧困生認(rèn)定工作變得異常艱難。這就需要國家制定法律法規(guī)，約束生源地行政部門工作人員不負(fù)責(zé)任地開具貧困生證明的行為。對胡亂開貧困證明的行為進(jìn)行相應(yīng)的處罰和追究。同時要求責(zé)任人在每一份貧困證明上簽署自己的姓名并留下聯(lián)系方式，以便學(xué)校進(jìn)行調(diào)查與核實(shí)，這也對責(zé)任人起到一定的約束作用。從而保證所開出的“貧困證明”真正起到證明的作用，從而從源頭上杜絕“假貧困生”的出現(xiàn)。二是從高校層面來講，應(yīng)該要建立和完善高校在貧困生資助工作中的相關(guān)法律法規(guī)，使高校在貧困生資助工作中真正做到法律化、制度化。對處在一線的輔導(dǎo)員加強(qiáng)思想道德修養(yǎng)和師德建設(shè)。提高政治覺悟和道德水平，率先垂范，嚴(yán)于律己。因?yàn)檩o導(dǎo)員的失職而造成“假貧困生”的出現(xiàn)，要追究其輔導(dǎo)員的責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重者應(yīng)給予紀(jì)律處分。對于參加評議小組的學(xué)生干部，清楚明白地向?qū)W生傳達(dá)國家、學(xué)校的相關(guān)資助政策，使他們按章辦事，真正做到公正公平，絕不能因?yàn)榕碌米锶硕尫秦毨W(xué)生“混水摸魚”。對在此項(xiàng)工作表現(xiàn)不稱職的學(xué)生干部，在評獎評優(yōu)中實(shí)行一票否決制。
1.引言
西方理論較多和我國政策實(shí)踐的封閉系統(tǒng)，造成了部分大學(xué)學(xué)生和老師的迷惑，怎樣學(xué)和怎么教授是一個目前仍然沒有解決教學(xué)難題。公共政策分析是公共事業(yè)管理專業(yè)的核心教學(xué)課程，但受學(xué)科發(fā)展和教學(xué)觀念等的影響，在教學(xué)過程中存在著無趣、無為的問題，以及師生缺乏互動、教學(xué)內(nèi)容單調(diào)、教學(xué)目標(biāo)模糊，未能真正剖析公共政策的本質(zhì)特點(diǎn)和來龍去脈的問題。我認(rèn)為，公共政策分析教學(xué)的關(guān)鍵在于處理師生、理論與實(shí)踐、內(nèi)部與外部關(guān)系。提升公共政策分析教學(xué)需從以下幾個方面進(jìn)行改進(jìn)。
2.公共政策分析課程教學(xué)改革原則分析
2.1理論聯(lián)系實(shí)際的原則
政策科學(xué)是一門行動取向的學(xué)科，它是適應(yīng)人類利用知識和方法改進(jìn)政策制定系統(tǒng)而產(chǎn)生的，在實(shí)踐中產(chǎn)生，又在實(shí)踐中應(yīng)用與發(fā)展，它既要指導(dǎo)各項(xiàng)政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評估組成的實(shí)踐活動，又要發(fā)現(xiàn)與解決復(fù)雜的社會問題，為實(shí)踐服務(wù)。理論聯(lián)系實(shí)踐是教學(xué)的基本原則，不僅要聯(lián)系公共政策的政府制定實(shí)踐，而且要聯(lián)系各地的管理實(shí)際，聯(lián)系政策實(shí)踐中積極方面，更要聯(lián)系消極與不足方面。尤其對政策消極方面政策，要有正確觀念，比如在分析“在公共場所全面禁煙”公共政策時，既要看到這項(xiàng)公共政策的時代要求和社會文明進(jìn)步，又要看到其執(zhí)行的難以操作，需要遵循漸近決策模型的提升完善軌跡，否則學(xué)生就會陷入政策制定與政策執(zhí)行的困境與迷惑中去。
2.2學(xué)生主體的原則
在多數(shù)公共政策分析教學(xué)實(shí)踐過程中，往往忽視學(xué)生參與的主體地位，教師大部分從抽象、宏觀、理性方面去詳細(xì)分析公共政策，很多學(xué)生失去學(xué)習(xí)的熱情和動力，缺乏互動與交流。因此在公共政策分析教學(xué)過程中，學(xué)生的參與式主體教學(xué)不容忽視。為了增強(qiáng)教學(xué)效果，讓學(xué)生成為公共政策分析教學(xué)的主人，可以進(jìn)行教師為主體的討論式教學(xué)，模擬具體公共政策分析情境教學(xué)。比如在教授公共政策制定時，可以讓學(xué)生充當(dāng)政府發(fā)言人，向社會某項(xiàng)政策信息，課后再進(jìn)行交流，建立非正式互動示范式。
2.3知識與能力同步提高原則
讓學(xué)生充分了解公共政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評估等管理過程是公共政策分析教學(xué)的目的。因此，在教學(xué)過程中，要把傳授的知識轉(zhuǎn)變?yōu)榛畹闹R和能力，是一大難點(diǎn)。傳統(tǒng)的灌輸式教學(xué)使得學(xué)生被迫接受知識，這樣的知識實(shí)際是死的知識，即使非素質(zhì)和能力有效提高，也會產(chǎn)生負(fù)面作用，如學(xué)生產(chǎn)生逆反學(xué)習(xí)心理。因此，在公共政策分析教學(xué)過程中，要注重提高學(xué)生的學(xué)習(xí)能力，由被動學(xué)向主動學(xué)轉(zhuǎn)變，以知識為載體提高學(xué)生分析與解決實(shí)際公共政策分析問題的能力。力求大學(xué)生學(xué)了政策系統(tǒng)后，能夠?qū)φ吲e一反三、觸類旁通，運(yùn)用所學(xué)理論知識去分析復(fù)雜的政策制定模式和執(zhí)行復(fù)雜系統(tǒng)，為政策科學(xué)化民主化提供幫助。
3.增強(qiáng)公共政策教學(xué)效果的技術(shù)途徑分析
3.1構(gòu)建有序的課堂教學(xué)平臺
緊密聯(lián)系改革開放和現(xiàn)代化的實(shí)踐，緊密聯(lián)系學(xué)生學(xué)習(xí)和生活實(shí)際，實(shí)現(xiàn)教育方式、途徑的立體化和多樣化。在教學(xué)過程中以此原則為指導(dǎo)，具體要做到如下幾個方面：首先，重視學(xué)生的教學(xué)評價機(jī)制，做到從評價規(guī)程、評價的組織制度、評價人員的行為準(zhǔn)則和培訓(xùn)制度評價檔案的管理辦法、工作制度、評價的監(jiān)督日常管理管理制度等。評價制度應(yīng)根據(jù)各類型高校自身的實(shí)際發(fā)展需要確定方向，通過評估制度的確立實(shí)施，使得教學(xué)評估著眼于發(fā)展性評價，形成自我調(diào)節(jié)、督導(dǎo)體系和自我管理的監(jiān)控。其次，完善教學(xué)計(jì)劃，按照政治學(xué)與行政學(xué)專業(yè)的培養(yǎng)目標(biāo)和要求來設(shè)置課程、制定和完善教學(xué)計(jì)劃，如增設(shè)西方宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、地方民族政策學(xué)、西方行政學(xué)說史等補(bǔ)充課程。同時對課程時間也要合理安排。建議把公共政策學(xué)放到大四第一學(xué)期，因?yàn)橥ㄟ^前幾年的積累，學(xué)生對這門課程有學(xué)習(xí)興趣和動機(jī)，又有相當(dāng)綜合的知識積累，以及足夠的心智去學(xué)好。在教學(xué)中，高校教師對每學(xué)期所設(shè)的課程都要有一個基本安排，教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)目標(biāo)、教學(xué)難點(diǎn)、教學(xué)改革，以及教學(xué)評估機(jī)制都要以一定形式上交教研室，而教務(wù)處要采取措施對教師的教學(xué)工作進(jìn)度和教學(xué)行為進(jìn)行嚴(yán)格的約束和指導(dǎo)，采取相應(yīng)的激勵機(jī)制，樹立教學(xué)典型。最后，改革傳統(tǒng)的筆試考試方式，提倡考試方式的多樣性和多元性，要把考試的選擇權(quán)交給任課老師和院系部門。具體對于公共政策分析的而言說，可以采取以閉卷考試為主導(dǎo)的方式，畢竟筆試是最公平的考試方式，也可以采取口試方式作為補(bǔ)充，口試方式可以使得大學(xué)生在具體考試情境中練習(xí)、鍛煉、學(xué)習(xí)和提升，進(jìn)而提高語言表達(dá)能力和溝通能力，提高反應(yīng)能力，也可以采取寫學(xué)年論文的方式進(jìn)行公共政策方式考試，每個學(xué)期開始就預(yù)先把論文內(nèi)容、規(guī)范和所要達(dá)到目標(biāo)告之學(xué)生，讓學(xué)生利用實(shí)踐教學(xué)機(jī)會，去政府和公共部門調(diào)研，可以抽樣調(diào)查、訪談等方法完成論文。為了鼓勵學(xué)生的自主創(chuàng)新和協(xié)作意識可以鼓勵以小組形式完成論文，可以用公開發(fā)表高質(zhì)量的學(xué)術(shù)論文取代考試，可以根據(jù)不同級別刊物設(shè)置相應(yīng)分?jǐn)?shù)，鼓勵學(xué)生在公共管理期刊上發(fā)表。由于不是每個學(xué)生都能達(dá)到發(fā)表文章水平，可以設(shè)置一定權(quán)重來衡量文章分?jǐn)?shù)。
3.2構(gòu)建實(shí)踐教學(xué)平臺
構(gòu)建實(shí)踐教學(xué)平臺對于公共政策尤為重要，因?yàn)楣舱呔C合了經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等現(xiàn)代科學(xué)，需要有綜合分析能力和工具作為支撐，以及有特色的公共政策分析案例庫。首先著力構(gòu)建驗(yàn)證型（通過提供高度仿真的情境如視頻、案例等引導(dǎo)學(xué)生綜合運(yùn)用所學(xué)的理論知識思考、分析，獨(dú)立作出判斷和決策）和探究型（在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，通過討論、辯論等形式進(jìn)行探究，達(dá)到澄清模糊認(rèn)識和錯誤認(rèn)識、提高學(xué)生明辨是非能力的目的）實(shí)踐教學(xué)模式。公共政策分析是一門實(shí)踐性很強(qiáng)的學(xué)科。絕大多數(shù)本科生和少數(shù)民族地方院校的學(xué)生，缺乏社會實(shí)踐的把握和理解，缺乏對公共部門工作的感性認(rèn)識，對學(xué)習(xí)往往茫然，缺乏動機(jī)和興趣，加上公共政策學(xué)教學(xué)最大的瓶頸在于有特色的公共政策案例分析，因而各高校要結(jié)合地方實(shí)際建立有特色的公共政策分析案例庫，如在傳授政策制定主體時候，可以具體某一地方政府某項(xiàng)具體的計(jì)劃作為公共政策分析的對象和范例，歸納和演繹出公共政策制定的價值取向、利益主題博弈、社會敏感度等知識內(nèi)容；針對元政策國家宏觀的公共政策可以以獨(dú)特個案為著眼點(diǎn)，建立一個案例庫，如在分析社會保障制度政策時，以社會保障中的盲點(diǎn)的福利院具體運(yùn)作模式分析框架，分析此項(xiàng)公共政策出臺的時代背景、意義、問題和對策。當(dāng)然在建立案例庫后，要科學(xué)分析具在教學(xué)過程中互動的教學(xué)方法，把課堂獨(dú)人教授法、研討法、小組討論法、情景模擬法等現(xiàn)代有效互動教學(xué)方法結(jié)合起來，把抽象的公共政策理論寓于特色案例情境分析中，從而既提高學(xué)生的認(rèn)知能力，又促進(jìn)師生相互認(rèn)可。
對于政策工具研究最早是在20世紀(jì)50年代中期由達(dá)爾和林德布洛姆撰寫的文章《論現(xiàn)代國家采取的政治——經(jīng)濟(jì)技術(shù)》中提出來的。但政策工具研究興起于20世紀(jì)80年代。20世紀(jì)80年代初的時候，荷蘭的吉爾霍德委員會便得出了以下結(jié)論：政策工具知識的缺乏和不足是導(dǎo)致政策失敗的重要原因。所以，為了解決這個問題我們需要建立和發(fā)展一門政策工具理論并將之付諸實(shí)踐。這時期最有影響力的著作要數(shù)1983年胡德的《政府的工具》。到了20世紀(jì)90年代及本世紀(jì)初，政策工具的研究得到了迅速地發(fā)展。目前，它已成為了當(dāng)代西方公共管理學(xué)和政策科學(xué)研究的一個焦點(diǎn)主題，同時也正在成長為一個新的學(xué)科分支。這一時期的代表作無非要數(shù)以下兩本了：一是20世紀(jì)90年代初的蓋伊·彼得斯和馮·尼斯潘主編的《公共政策工具；對公共管理工具的評價》；二是萊斯特·M·薩拉蒙主編的《政府工具——新治理指南》。其中筆者尤其要指出《公共政策工具——對公共管理工具的評價》一書，該書是1992年春在荷蘭鹿特丹大學(xué)舉行的政策工具研討會上的論文集，在眾多教材中較為全面地反映了當(dāng)時政策工具研究的狀況，是一本讓我們更好地了解公共政策工具并做進(jìn)一步研究的很好的參考書。
根據(jù)上文知道西方政策工具的真正興起與發(fā)展是在20世紀(jì)80年代之后，那么其原因有哪些呢?筆者借鑒了陳振民等學(xué)者的著作，將原因概述為以下四點(diǎn)：一是政府的管理和政策的執(zhí)行是很復(fù)雜的，這就導(dǎo)致人們對政策執(zhí)行工具的反思；二是此時西方一些福利國家相繼失敗，政府的工作效率低下，政策時常失靈，人們產(chǎn)生了了解政策失靈的原因和解決方案的強(qiáng)烈要求，而不少解決方案就存在于政策工具的理論之中；三是現(xiàn)代的社會科學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者們開始注重理論與實(shí)踐的緊密結(jié)合，導(dǎo)致他們對工具性知識的更多地追求；四是政策工具是政策科學(xué)研究領(lǐng)域的問題之一，政策科學(xué)自身發(fā)展到一定階段，自然會將政策工具納入研究重點(diǎn)之一。
1.2國內(nèi)政策工具的發(fā)展歷史及成果
在我國關(guān)于政策工具的研究是在本世紀(jì)初才慢慢被國內(nèi)學(xué)者所重視的，所以說它在我國的起步較晚，屬于新興研究領(lǐng)域，自然所取得的成果也是有限的。據(jù)我國國家圖書館和北京大學(xué)圖書館藏文獻(xiàn)進(jìn)行檢索發(fā)現(xiàn)，我國目前還沒有真正意義上的政策工具專著，只有一本中文版譯著，是由顧建光翻譯《公共政策工具：對公共管理工具的評價》一書所得，于2007年1月由中國人民大學(xué)出版社出版。其余的成果主要是教材和論文。對公共政策研究進(jìn)行介紹的教材筆者所知道的主要有：張金馬主編的《政策科學(xué)導(dǎo)論》(1992年版)；張國慶主偏的《現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論》(1997版)；陳振民主編的《政策科學(xué)》(1998年版)；陳振民編著的《公共政策分析》(包括2002、2003年兩版)；陳慶云主編的《公共政策分析》(2006)；陶學(xué)榮主編的《公共政策學(xué)》(2006)；郭紅玲主編的《公共政策學(xué)導(dǎo)論》(2007)；陳潭主編的《公共政策學(xué)原理》(2008)；嚴(yán)強(qiáng)主編的《公共政策學(xué)》(2008)等等。其中還有一本是2006年出版的由龐詩所譯的豪特利和拉米什的《公共政策研究——政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》一書，其內(nèi)容也有關(guān)于政策工具的介紹。至于論文也有數(shù)篇：2003年的主要是張成福的《論政府治理工具及其選擇》；2004年的主要有陳振民的《政府工具研究與政府管理方式》；2005年的主要有盧霞的《政府工具研究的新進(jìn)展》，徐程的《政府工具視角：一種審視政府治理的新途徑》，王偉昌的《新“治理”范式與政府工具研究》，儲亞萍的《論作為政府管理工具的合同》；2006年的主要有陳振民的《政府工具研究的新進(jìn)展》，呂志奎的《公共政策工具的選擇——政策執(zhí)行研究的新視角》，周奮進(jìn)等的《政府“治理工具”的選擇與行政行政制約》，余瑤的《當(dāng)代中國政府工具選擇芻議》，朱喜群的《論政府治理工具的選擇》；2007年主要有楊衛(wèi)玲的《公共信息；政府治理工具箱中最有效的“軟工具”》；2008年姜國兵的《對公共政策工具五大主題的理論反思》，等等。
2政策工具的內(nèi)涵
政策工具又稱為治理工具，政府工具，國內(nèi)外眾多學(xué)者都對其從不同的角度做了不同的定義，表述各異。國外主要有以下一些定義：尼德漢認(rèn)為工具是“公共機(jī)構(gòu)可以合法獲得的統(tǒng)治可能性”?；舾裢柗蛘J(rèn)為“工具是行動者能夠使用或潛在地加以使用，以便達(dá)成一個或更多目標(biāo)的事物”。林格林將工具定義為：“致力于影響和治理社會過程的具有相似特征的一系列政策活動”。美國學(xué)者萊斯特和斯圖爾特認(rèn)為政策工具是政策執(zhí)行的技術(shù)。澳大利亞學(xué)者歐文·E·休斯把政府工具定義為：“政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制”。另一個美國學(xué)者薩拉蒙則認(rèn)為工具是“一個行動者能夠使用或潛在地加以使用，以便達(dá)成一個或更多目的的任何事物”。而豪利特和拉米什則指出，政策工具是政府賴以推行政策的手段，是政府在部署和貫徹政策時擁有的實(shí)際方法和手段。
國內(nèi)知名學(xué)者陳振民、張成福、陶學(xué)榮、嚴(yán)強(qiáng)等等都對政策工具的內(nèi)涵作發(fā)表了自己的看法。有的認(rèn)為政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)或結(jié)果的手段；有的認(rèn)為政策工具指的是政府將其實(shí)質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動的路徑和機(jī)制，是政府治理的核心，沒有政策工具，便無法實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo){有的則認(rèn)為政策工具是“公共部門或社會組織為解決某一社會問題或達(dá)成一定的政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式的總稱”等等。
從以上定義我們可以看出，雖然各個學(xué)者對政策工具的定義千差萬別，但這些定義都體現(xiàn)了共同的基本屬性一一公共政策主體在執(zhí)行政策過程中，在達(dá)成政策目標(biāo)中所采取的手段、方法和途徑。結(jié)合這些定義，筆者認(rèn)為政策工具是公共政策制定主體，尤其是執(zhí)政黨和政府部門選擇的并具體加以運(yùn)用以執(zhí)行公共政策，達(dá)成政策目標(biāo)，從而解決政策問題的途徑和手段。
3政策工具的分類
3.1政策工具的分類簡介
關(guān)于政策工具的分類，學(xué)者們也是由于角度不同眾說紛蕓，表述各異。綜合起來有以下一些分類結(jié)果：荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家科臣(另一表述為德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家基爾申)最早試圖對政策工具加以分類。他關(guān)注的是一系列執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策從而獲得最優(yōu)化結(jié)果的工具。他整理出了64種工具，但是只是列舉，并未作系統(tǒng)化的分類。美國政治學(xué)家羅威、達(dá)爾和林德布洛姆等人對這些工具進(jìn)行了寬泛的分類，認(rèn)為可以分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具兩大類。薩拉蒙在前人研究的基礎(chǔ)之上又加上了開支性工具和非開支性工具兩種類型。胡德相比較前幾位學(xué)者來說提出了稍顯系統(tǒng)化的分類框架，他認(rèn)為所有的政策工具無一例外的都會使用到以下四種資源中的任一種或幾種。這四種資源是信息、權(quán)威、財(cái)力和可利用的正式組織。麥克唐納和艾莫爾則根據(jù)工具所要求達(dá)到的目標(biāo)將之分為四類：命令型工具、激勵型工具、能力建設(shè)型工具和系統(tǒng)變遷型工具。施耐德和英格拉姆等人的分類與之有些類似，他們認(rèn)為政策工具可分為激勵型工具、能力建設(shè)型工具、符號與規(guī)勸型工具和學(xué)習(xí)型工具四類。著名政策分析家狄龍將政策工具分為法律工具、經(jīng)濟(jì)工具和交流工具三類。這種分類方法在西方比較受推崇。另一種更新近的三分法是管制性工具、財(cái)政激勵工具和信息轉(zhuǎn)移工具。加拿大公共政策學(xué)者霍萊特和拉梅什根據(jù)政策工具的強(qiáng)制性程度將政策工具分為強(qiáng)制性工具、自愿性工具和混合性工具。此種分類方法在眾多方法中更具解釋力、更合理，在下文，筆者將對之進(jìn)行詳細(xì)介紹。加拿大政策科學(xué)布魯斯.德林和理查德.菲德也是根據(jù)政策工具的強(qiáng)制性程度將政府工具分為自律型政策工具和全民所有型政策工具，前者強(qiáng)制程度最低，而后者強(qiáng)制程度最高。這種分類為政策工具分類體現(xiàn)政府與社會之間的關(guān)系做了基礎(chǔ)性的貢獻(xiàn)。歐文.E.休斯認(rèn)為政府的干預(yù)都可以通過供應(yīng)、補(bǔ)貼、生產(chǎn)和管制這四方面的經(jīng)濟(jì)手段得以實(shí)現(xiàn)。林德和彼得斯則認(rèn)為政策工具是多元化的，它們可以包括命令條款、財(cái)政補(bǔ)助、管制規(guī)定、征稅、勸戒、權(quán)威和契約。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中將政策工具比作是“政府箭袋里的箭”，并將之分為以下三類：傳統(tǒng)類工具、創(chuàng)新類工具和先鋒類工具。E·S·薩瓦斯認(rèn)為政策工具有政府服務(wù)、政府間協(xié)議、契約、特許經(jīng)營、補(bǔ)助、市場、用戶付費(fèi)、志愿服務(wù)等等。
以上是西方對政策工具的大致分類情況，接下來我們看一下國內(nèi)主要的分類情況。國內(nèi)學(xué)者的分類總結(jié)起來主要有三種，一種是張成福在《公共管理學(xué)》中的分類，他政府介入的程度將政策工具分為政府部門直接提供財(cái)貨與服務(wù)、政府部門委托其他部門提供、簽約外包、補(bǔ)助或補(bǔ)貼、抵用券、經(jīng)營特許權(quán)、政府販?zhǔn)厶囟ǚ?wù)、自我協(xié)助、志愿服務(wù)和市場運(yùn)作。第二種是陳振民的分類，他認(rèn)為政策工具可分為三大類：市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段。最后一種是陶學(xué)榮的分類，他將政策工具則分為：經(jīng)濟(jì)性工具、行政性工具、管理性工具、政治性工具和社會性工具五類。
3.2政策工具分類的不足和困難
(1)不足。
雖然很多學(xué)者對在政策工具分類上做出了嘗試，關(guān)于這方面的成果也不少，正如上文所述的那樣。但是我們不得不承認(rèn)政策工具的分類依然存在不少問題。有的分類太過于寬泛不夠具體，從而不便操作。比如說林德布洛姆等人作出的分類。有的分類選用的是列舉法，太過于具體。最大的弊端是難以窮盡，不科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。有的分類沒有相互區(qū)別、相互排斥。有的分類又太注重借鑒企業(yè)的分類了，從而有忽視“公共性”的嫌疑。有的分類對諸如談判、說服等非正式工具沒有加以重視。
(2)困難。
一、人力資源開發(fā)的公共政策屬性
著名學(xué)者戴維·伊斯頓從系統(tǒng)的角度出發(fā),認(rèn)為公共政策是政治系統(tǒng)權(quán)威性決定的輸出,其本質(zhì)是對的“價值”作權(quán)威性的分配。[1]對于這里的價值,我們應(yīng)作廣泛意義的理解:既包括層面的價值,也包括政治學(xué)、學(xué)意義上的價值;既包括物質(zhì)方面的價值,也包括精神方面的價值。人力資源作為“第一資源”,其開發(fā)所涉及的面是相當(dāng)廣泛的,具有豐富的,需要資源的輸入與輸出。因此,人力資源開發(fā)的過程(包括人力資源本身的配置)在本質(zhì)上是一個價值分配的過程,具有明顯的公共政策屬性,“科教興國”、“人才強(qiáng)國”等戰(zhàn)略思想本身就蘊(yùn)涵著豐富的公共政策涵義。當(dāng)人力資源開發(fā)的主體為政府時,人力資源開發(fā)便具有了公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性,因?yàn)檎度氲氖羌{稅人的錢,最大限度地增進(jìn)公共利益是其根本目的。
政府在進(jìn)行人力資源開發(fā)活動時,必然會有傾向地分配相關(guān)公共資源,如誰將先獲取?獲得多少?如何獲取?等等。人力資源開發(fā)的公共政策屬性具體體現(xiàn)在兩個方面:一是投資于人力資源開發(fā)的資源的分配。人力資源作為第一資源,如何將一國現(xiàn)有的人口資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為強(qiáng)大的人力資源優(yōu)勢,如何使現(xiàn)有的人力資源在規(guī)模、質(zhì)量上進(jìn)一步提高,實(shí)現(xiàn)體質(zhì)、知識水平、技能水平等的進(jìn)一步等都需要政府投入相當(dāng)?shù)墓操Y源,這些公共資源包括人財(cái)物、時間、精力等方面的內(nèi)容。政府作為人力資源開發(fā)的主體,其政策取向是有偏好的,如優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)還是高等教育?公共資源在城市與以及區(qū)域之間如何進(jìn)行有效的分配?這一系列的都涉及到政府公共政策的價值選擇。二是就人力資源本身來說,作為一種活的資源,它只有通過有效的配置和利用才能切實(shí)轉(zhuǎn)化為推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)動力,人力資源本身是政府公共政策分配的重要資源。因此,無論從開發(fā)人力資源的角度,還是從利用人力資源的角度來看,人力資源開發(fā)本質(zhì)上都是一種資源配置的過程。當(dāng)人力資源開發(fā)活動與具體的組織、群體、個人相結(jié)合時,也就轉(zhuǎn)化為了利益分享與社會發(fā)展的問題,也就關(guān)涉到人力資源開發(fā)政策理念的取向問題。
二、人力資源開發(fā)的強(qiáng)正外部性規(guī)定了政府是人力資源開發(fā)的核心主體
人力資源開發(fā)具有很強(qiáng)的正外部性,作為一種投資,具有高收益、低風(fēng)險的特征。人力資源開發(fā)的收益是多樣性的,社會的各方面都可能直接或間接地從人力資源開發(fā)中獲益,當(dāng)人力資源開發(fā)的主體為政府時,它具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性。公共產(chǎn)品,簡單的來說,即一個人消費(fèi)某一產(chǎn)品并不會損害他人對該產(chǎn)品的消費(fèi)的產(chǎn)品,它不同于私人產(chǎn)品,如、公司提供的私人產(chǎn)品。公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品相比較,它具有以下一些明顯的特征:
1.效用的不可分割性。公共產(chǎn)品是為整個社會提供的,不能將其分割成若干部分或分別歸于由某一個人或組織來消費(fèi),如安全、秩序、國防等等。當(dāng)然,依據(jù)受益范圍的大小,可以將公共產(chǎn)品劃分為全國性的和地區(qū)性的公共產(chǎn)品。盡管如此,公共產(chǎn)品的效用仍然是不可分割的,它總是向全國或某個地區(qū)的所有成員提供其效用。而私人產(chǎn)品的效用則具有可分割性,市場商品的效用發(fā)揮必須分割給具體的“個人”才能得以實(shí)現(xiàn),并由具體的“個人”來支付相關(guān)費(fèi)用。
2.消費(fèi)的非排他性。公共產(chǎn)品的非排他性即一個人或組織對某一公共產(chǎn)品的消費(fèi),并不或妨礙其它的個人和集團(tuán)同時消費(fèi)該公共產(chǎn)品,也不會減少其他個人或組織消費(fèi)該公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量。例如,航海中的燈塔,可以為夜間航行的所有船只提供照明;而私人產(chǎn)品則具有排他性,當(dāng)消費(fèi)者為私人產(chǎn)品付錢之后,他人就不能享用該產(chǎn)品或服務(wù)所帶來的利益。
3.取得方式的非競爭性。這里的非競爭性是指公共產(chǎn)品的價值不會因其消費(fèi)者的增加而減少,如路燈的照明,這表明公共產(chǎn)品的消費(fèi)者無須通過市場采取競爭的方式來獲取。而私人產(chǎn)品的消費(fèi)者一般必須通過市場采用出價競爭的方式來獲取產(chǎn)品的消費(fèi)權(quán),如我們的日常生活用品,在市場經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)通過市場化的運(yùn)作方式來獲得。
7.提供目的的非盈利性。公共產(chǎn)品的提供不能以盈利為目的,它追求社會效益和社會福利的最大化;而私人產(chǎn)品的提供則一般是以盈利為目的的,追求的是私人市場利潤的最大化。
公共產(chǎn)品的以上四個特征是密切聯(lián)系的,其中最核心的是其非排他性和非競爭性,其它兩個特征是它們的延伸。在實(shí)際生活中,完全符合以上特征的純粹的公共產(chǎn)品比較少,如國防;而大量存在的是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。盡管如此,我們也完全可以根據(jù)公共產(chǎn)品的非排他性和非競爭性來區(qū)別一般的公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的特性決定了市場在提供公共產(chǎn)品方面是失靈的,公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供應(yīng)是政府的基本職責(zé)和政府實(shí)施公共政策的主要內(nèi)容和邊界范圍,包括國家安全、社會治安、基礎(chǔ)教育、社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等的提供不能以盈利為目的。
市場提供公共產(chǎn)品的失靈為政府干預(yù)及其職能界定提供了邊界,市場的外部性是其失靈的重要原因。外部性是指在相互聯(lián)系、相互作用的經(jīng)濟(jì)主體(個體、企業(yè)或社會組織)之間,一個經(jīng)濟(jì)主體的活動對其他經(jīng)濟(jì)單位產(chǎn)生影響,而該主體又沒有根據(jù)這種影響從其他主體那里獲得相應(yīng)的報(bào)酬或支付相應(yīng)的補(bǔ)償。外部效應(yīng)有外部正效應(yīng)與外部負(fù)效應(yīng)兩種形式,好的或積極的影響被稱為外部正效應(yīng)或外部經(jīng)濟(jì)(如一個人養(yǎng)花種草給鄰近的養(yǎng)蜂人帶來的好處),壞的或消極的影響則被稱為外部負(fù)效應(yīng)或稱為外部不經(jīng)濟(jì)(如化工廠化學(xué)物質(zhì)和噪音的散布所產(chǎn)生的外部損耗)。當(dāng)外部效應(yīng)存在時,市場是無效的,無法通過市場機(jī)制的自發(fā)作用來調(diào)節(jié)以達(dá)到社會資源有效配置的目的。沃爾多對外部性問題進(jìn)行了深入的分析,認(rèn)為“在經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生‘外在需求’的地方,無論是受益還是損耗,由生產(chǎn)者滿足這些需求都是不恰當(dāng)?shù)?或者說是不可從生產(chǎn)者那里征收的。這樣市場結(jié)果將沒有效率。因?yàn)檫@些外部受益或損耗是不進(jìn)入決定生產(chǎn)決策的的?！盵2]市場機(jī)制難以解決外部效應(yīng)的問題為政府干預(yù)提供了依據(jù),面對外部效應(yīng),政府一般是通過補(bǔ)貼或直接的公共部門生產(chǎn)來推進(jìn)外部正效應(yīng)的產(chǎn)生,并通過相關(guān)政策、措施來管制外部負(fù)效應(yīng)的產(chǎn)生或彌補(bǔ)外部負(fù)效應(yīng)對社會造成的損失。
在市場經(jīng)濟(jì)條件下,公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供是政府的基本職責(zé)。其中,政府有效的創(chuàng)建公共福利系統(tǒng),包括養(yǎng)老院、孤兒院、社會保險機(jī)構(gòu)、殘疾人護(hù)理中心等;公共衛(wèi)生系統(tǒng),包括公共防疫系統(tǒng)、公共保健系統(tǒng)、公共醫(yī)療系統(tǒng)等;公共教育系統(tǒng),義務(wù)教育和一些特殊教育的教育經(jīng)費(fèi)由政府提供;公共文化事業(yè)和娛樂休閑設(shè)施,如博物館、展覽館、館、少年宮、公益性休閑場所以及名勝古跡和古文化遺址保護(hù)等;從事基礎(chǔ)、前沿學(xué)科和有戰(zhàn)略意義研究創(chuàng)造的科研機(jī)構(gòu)等等是政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重要內(nèi)容。就人力資源開發(fā)來講,教育和健康投入是實(shí)施人力資源開發(fā)的兩種主要形式。教育是人們獲取知識和增長才干的主要途徑,馬克思曾經(jīng)說過:“要改變一般的人的本性,使他獲得勞動部門的基能和技巧,成為發(fā)達(dá)的和專門的勞動力,就要有一定的教育和訓(xùn)練?！盵3]健康是人力資源開發(fā)的基本環(huán)節(jié),世界銀行在《1993年世界發(fā)展報(bào)告:投資于健康》中明確指出:“良好的健康狀況既是人類發(fā)展最根本的目標(biāo),又是加快發(fā)展的手段。”馬歇爾曾指出:“健康與強(qiáng)壯、體能、智能與道德情操……是財(cái)富的基礎(chǔ)。而物質(zhì)財(cái)富的最根本的重要性在于這樣一種事實(shí),即如果加以明智的運(yùn)用,它可以增進(jìn)人類的健康與強(qiáng)壯、體能、智能與道德情操?！盵7]這道出了健康與財(cái)富間的密切關(guān)系。而公共教育資源與公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)具有公共產(chǎn)品的基本屬性,這些領(lǐng)域靠市場是很難解決的,政府必須在這些方面發(fā)揮主要功能,為人力資源開發(fā)創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)環(huán)境,這尤其在我國具有特殊重要的意義。我國人口基數(shù)大,充分的保障基礎(chǔ)教育和基本的公共醫(yī)療衛(wèi)生是使我國從人口大國邁向人力資源強(qiáng)國基礎(chǔ)性條件,具有戰(zhàn)略意義。此外,在人力資源開發(fā)的諸多環(huán)節(jié),政府都應(yīng)提供相應(yīng)的公共服務(wù),包括政策引導(dǎo)、信息提供、人力資源配置與利用的宏觀調(diào)控等等,通過這些措施來糾正市場的偏差。政府在提供公共教育和公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中具有不可推卸的責(zé)任,公平、有效的提供和分配公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生資源是有效實(shí)施人力資源開發(fā)基本保障。
三、人力資源開發(fā)的政策理念:公平與效率
政府作為人力資源開發(fā)和人力資本投資的核心主體,其活動是通過一系列的人力資源開發(fā)政策來實(shí)現(xiàn)的,如教育政策、公共醫(yī)療衛(wèi)生政策等等。政府機(jī)制的運(yùn)作不同于市場,政府作為公共權(quán)力運(yùn)行的主體,政府在進(jìn)行人力資源開發(fā)時,應(yīng)堅(jiān)持公平為先,在此前提下追求高效率,以增進(jìn)和維護(hù)公共利益。而市場機(jī)制的運(yùn)作所遵循的是市場,各經(jīng)濟(jì)主體在進(jìn)行人力資源開發(fā)時,是以效率優(yōu)先為導(dǎo)向的,追求市場利潤的最大化。因此,政府機(jī)制的運(yùn)作應(yīng)重在解決公平問題,而市場機(jī)制的運(yùn)作重在解決效率問題,政府作為人力資源開發(fā)的核心主體,對公共資源的分配應(yīng)堅(jiān)持公平為先。
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來源：[2007-10-31]作者：考研
(一)公平:公共資源分配的價值前提
“公平”一詞涵義豐富,作為政府公共政策的價值取向,作為政府對公共資源進(jìn)行分配的價值前提,可以將其理解為政府對公共資源進(jìn)行合理性的分配。政府公共政策制定的過程從深層次上講實(shí)際上是一個價值選擇的過程,以對全的公共資源進(jìn)行合理分配,有效調(diào)節(jié)各種社會利益關(guān)系和促進(jìn)和諧利益格局的形成,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會的協(xié)調(diào)為目標(biāo)指向。當(dāng)前,我國正處于深刻的社會轉(zhuǎn)型之中,各種利益關(guān)系更為復(fù)雜,政府在公共政策的制定過程中必須綜合考量各利益相關(guān)者的利益訴求,把握社會的整體利益格局。我們可將體現(xiàn)公共政策公平價值優(yōu)先的合理性作一般意義上的理解,即通過公共政策的運(yùn)作,為公眾創(chuàng)造平等發(fā)展和有利于充分發(fā)揮聰明才智的政策環(huán)境。這主要包括三個方面的:一是創(chuàng)造機(jī)會均等的政策環(huán)境,這主要是指每個人參與社會活動的機(jī)會應(yīng)是相同的,公眾對社會各種價值、資源的獲取應(yīng)具有同等的機(jī)會,讓人們能夠站在同一起跑線上平等競爭,不能有歧視。二是創(chuàng)造規(guī)則一致的政策環(huán)境,這主要是指“在面前人人平等”,在各種社會活動中,每個人都應(yīng)嚴(yán)格遵守法律、法規(guī),各種法律、法規(guī)對每個人都具有同等的效力,依法辦事。三是創(chuàng)造收益適當(dāng)?shù)恼攮h(huán)境,這主要指所有人的勞動都是平等的,一切合法勞動和合法收入都應(yīng)得到法律的平等保護(hù)。公平不是要求絕對的平等,而是強(qiáng)調(diào)政府在制定公共政策、進(jìn)行公共資源分配時,必須同等地對待每一個人,同等對待不同階層的利益訴求。絕對平等是不可能實(shí)現(xiàn)的,盡管公共權(quán)力主體可以為公眾創(chuàng)造機(jī)會均等的政策環(huán)境,但其背后隱藏著的事實(shí)上的不平等是不可能完全消除的,因?yàn)椤捌瘘c(diǎn)平等即使作為一種理想,也不真正意味著一個人在進(jìn)入每一個競爭時在所有四個因素中?穴出身、運(yùn)氣、努力和選擇?雪與其他人都平等?！盵5]而且每個人在先天素質(zhì)上也是有差異的,那種絕對的平等實(shí)際上是不可能實(shí)現(xiàn)的。因此,堅(jiān)持“公平”優(yōu)先的價值并不是要求絕對平等。政府在對公共資源的進(jìn)行分配時必須平等考量各群體的利益訴求,以公共利益為旨?xì)w,有效調(diào)節(jié)各種社會利益關(guān)系,盡可能地把差異控制在一定限度內(nèi),彌補(bǔ)市場失靈,促進(jìn)和維護(hù)社會的整體平衡。
衡量價值分配的合理性從更深的意義上講就是要看這種價值分配是否符合最大多數(shù)人的根本利益,是否不斷滿足了人們多方面的需求,是否促進(jìn)了人的全面發(fā)展。公平的價值觀反映了人與人之間利益關(guān)系的一種狀態(tài),也是衡量人與人之間利益關(guān)系的尺度,合理地分配社會價值,可以最大限度地滿足人們不斷發(fā)展的利益需要和發(fā)展需求,這種需要和需求的滿足在很大程度上是通過政府對公共資源的公平分配來實(shí)現(xiàn)的,是整個社會和人實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展的基本條件。
(二)效率:市場經(jīng)濟(jì)條件下政府進(jìn)行公共資源分配的應(yīng)有之義
效率作為公共政策的價值取向,主要是指資源配置的有效性。公共權(quán)力主體對公共資源在全社會范圍內(nèi)進(jìn)行配置時,在公平價值追求的前提下應(yīng)力求高效率,尤其是對有限的公共資源的配置。公共資源配置的有效性可以從以下幾方面來理解:一是考察政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度,、客觀地確定政策結(jié)果并將政策結(jié)果與政策的預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行比較。在其他條件相同的情況下,政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度越高,表明政策配置資源的有效性就越高。如對公共資源的分配,我們可以通過考察人們的文化程度、人均教育資源占有量以及社會對教育的滿意度等指標(biāo)來進(jìn)行考量。二是考察政策投入的產(chǎn)出效率。政策資源投入與政策產(chǎn)出之間的比率關(guān)系是反映政策配置資源有效性的重要指標(biāo),阿瑟·奧肯指出:“效率意味著從一個給定的量中獲得最大的產(chǎn)出。”[6]一項(xiàng)政策即使實(shí)現(xiàn)了政策目標(biāo),或是較高程度地實(shí)現(xiàn)了政策目標(biāo),但政策投入的資源過多,造成了政策資源的無效利用和浪費(fèi),使政策資源的應(yīng)有作用沒有充分發(fā)揮出來,也不能認(rèn)為這種配置是高效的。三是考察社會整體效率。通過衡量公共政策對整個社會活動產(chǎn)生的,我們可以從整體上考察政策配置資源的狀況,如政策的實(shí)施是否最大限度地提高了全體社會成員的生活質(zhì)量,是否促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的良性發(fā)展和人的全面發(fā)展。經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼昆指出:“效率是資源配置使所有的社會成員得到的總的剩余最大化的性質(zhì)?！盵7]社會的整體滿意度是我們考察公共政策配置資源是否有效的重要尺度。學(xué)者們通常把帕累托效率作為資源配置有效性的最高境界。對于帕累托效率,經(jīng)濟(jì)政策學(xué)家尼古拉·阿克塞拉作了如下表述:“從帕累托原則的概念我們可以推出帕累托最優(yōu)概念?！薄叭绻麖纳鐣顟B(tài)a移動到其它狀態(tài),提高社會中某一社會成員的福利不可能不使至少一個其他成員的條件惡化,那么社會狀態(tài)a就是帕累托‘最優(yōu)的’?！盵8]帕累托效率為考察政策配置資源的有效性提供了重要依據(jù),但在現(xiàn)實(shí)的政策實(shí)踐中,要使政策配置資源達(dá)到帕累托效率幾乎是不可能的,只是我們可以無限地去接近它。效率的標(biāo)準(zhǔn)反映了公共權(quán)力主體與公共資源之間的關(guān)系,標(biāo)志著在公共政策的實(shí)踐中公共權(quán)力主體有效配置政策資源的能力和水平,并表明了公共資源的利用水平和作用發(fā)揮的程度。
人力資源開發(fā)的過程也是公共政策實(shí)踐的過程,人力資源開發(fā)政策的實(shí)施需要相應(yīng)的公共資源投入,公共資源能否得到公平、有效的配置,能否提高社會的整體人力資源水平是衡量政府宏觀調(diào)控能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。市場機(jī)制追求的是效率優(yōu)先,而政府機(jī)制應(yīng)以公平價值為先,以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益為旨?xì)w。在進(jìn)行人力資源開發(fā)活動時,其直接目的是為了獲取更多的市場利潤,增強(qiáng)企業(yè)的市場競爭力;而政府作為人力資源開發(fā)的主體,是不能以盈利為目的的,其根本目標(biāo)是為了提高全體社會成員的整體素質(zhì),提高整個國家人力資源水平,增強(qiáng)國家的國際競爭力。
四、公共財(cái)政是人力資源開發(fā)的強(qiáng)有力保障
人力資源開發(fā)活動是一個持續(xù)的過程,具有較強(qiáng)的周期性,見效慢。教育投資、基本醫(yī)療衛(wèi)生等投資都是大型的社會工程,這些工作靠市場是難以解決的,只有通過政府對公共財(cái)政、公共資源的有效配置和利用才能更有效的解決。作為一項(xiàng)準(zhǔn)公共產(chǎn)品開發(fā)活動,人力資源開發(fā)或人力資本投資不僅具有較高的預(yù)期收益,而且其收益也是多方面、多層次的,它既包括看得見的,也包括看不見的。人力資源開發(fā)所形成的人力資本具有很強(qiáng)的正外部性特點(diǎn),如科研人員所取的攻關(guān)所表現(xiàn)出來的收益不僅僅是具體的個人,還有這些科研人員所在的組織;同時,科研成果在全社會范圍內(nèi)的所形成的收益更是不可估量的,它可以使全社會受益,在國際上也可以提高一國的國際競爭力。因此,對于從事基礎(chǔ)、前沿學(xué)科和具有戰(zhàn)略意義的研究創(chuàng)造,政府在這些領(lǐng)域應(yīng)通過公共財(cái)政為其提供良好的基礎(chǔ)環(huán)境和實(shí)施相應(yīng)的激勵措施,積極鼓勵科研人員進(jìn)行科學(xué)研究,以充分發(fā)揮人力資源的效能。
在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,我們對“財(cái)政”一詞的一般理解是:財(cái)政是個分配,以國家為分配的主體,經(jīng)濟(jì)資源的配置服從于國家計(jì)劃,排斥市場機(jī)制的作用?！柏?cái)政”一詞的涵義是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的理念相適應(yīng)的,我國傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制要求建立高度集中的財(cái)政管理體制,財(cái)政代替企業(yè)成為了社會投資的主體,成為了社會再生產(chǎn)的主要構(gòu)成要素。而財(cái)政則認(rèn)為“財(cái)政”應(yīng)是公共部門經(jīng)濟(jì)或公共經(jīng)濟(jì),現(xiàn)代政府不僅是一個純消費(fèi)的單位,也是一個創(chuàng)造價值的生產(chǎn)部門,是與家庭部門和企業(yè)部門等相對應(yīng)的一個重要經(jīng)濟(jì)部門即公共經(jīng)濟(jì)部門。這個部門的任務(wù)就是提供公共產(chǎn)品和滿足社會的公共服務(wù)需要,彌補(bǔ)市場失靈。我國傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府部門是社會資源配置的主體,財(cái)政作為以國家為主體的分配,在社會資源配置中居于主導(dǎo)地位。相應(yīng)地,致使財(cái)政的職能范圍大而寬,幾乎囊括了生產(chǎn)、投資,乃至消費(fèi)的各個方面。而在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下,對資源的配置起基礎(chǔ)性作用的是市場,而不是政府。從計(jì)劃到市場的轉(zhuǎn)變要求政府職能的相應(yīng)變革,尤其是經(jīng)濟(jì)職能,要求重新界定我國財(cái)政的職能范圍。因此,借鑒有關(guān)市場失靈、公共產(chǎn)品與公共財(cái)政理論來認(rèn)識財(cái)政的性質(zhì)問題具有突出意義,即國家財(cái)政應(yīng)是公共財(cái)政,它在社會資源的配置中應(yīng)主要對市場機(jī)制起拾遺補(bǔ)缺作用,公共財(cái)政所要解決的是市場不能解決或者通過市場不能有效解決的問題,諸如提供公共產(chǎn)品、糾正外部效應(yīng)、維持有效競爭,調(diào)節(jié)收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)秩序等等。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府的主要職責(zé)就是彌補(bǔ)“市場失靈”,這也是公共財(cái)政的主要職能范圍。我國在黨的十四大提出經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以后,關(guān)于公共財(cái)政改革的研究和討論逐漸興起。1998年全國財(cái)政工作會議第一次提出了建設(shè)公共財(cái)政的要求;黨的十五屆五中全會《建議》明確將建立公共財(cái)政初步框架作為“十五”時期財(cái)政改革的重要目標(biāo);黨的十六屆三中全會《決定》進(jìn)一步提出了健全公共財(cái)政體制的改革目標(biāo),發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)需要相應(yīng)的公共財(cái)政制度相配合已成為社會的共識。從人力資源開發(fā)的角度講,建立科學(xué)、有效、合理的公共財(cái)政體制無疑能夠?yàn)槿肆Y源開發(fā)注入強(qiáng)大的動力,提供強(qiáng)有力的資源支持。
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中圖分類號：D33/37
文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
文章編號：1672-3198(2009)13-0043-02
1 政策工具的發(fā)展歷史及成果
1.1 國外政策工具的發(fā)展歷史及成果
對于政策工具研究最早是在20世紀(jì)50年代中期由達(dá)爾和林德布洛姆撰寫的文章《論現(xiàn)代國家采取的政治――經(jīng)濟(jì)技術(shù)》中提出來的。但政策工具研究興起于20世紀(jì)80年代。20世紀(jì)80年代初的時候，荷蘭的吉爾霍德委員會便得出了以下結(jié)論：政策工具知識的缺乏和不足是導(dǎo)致政策失敗的重要原因。所以，為了解決這個問題我們需要建立和發(fā)展一門政策工具理論并將之付諸實(shí)踐。這時期最有影響力的著作要數(shù)1983年胡德的《政府的工具》。到了20世紀(jì)90年代及本世紀(jì)初，政策工具的研究得到了迅速地發(fā)展。目前，它已成為了當(dāng)代西方公共管理學(xué)和政策科學(xué)研究的一個焦點(diǎn)主題，同時也正在成長為一個新的學(xué)科分支。這一時期的代表作無非要數(shù)以下兩本了：一是20世紀(jì)90年代初的蓋伊?彼得斯和馮?尼斯潘主編的《公共政策工具；對公共管理工具的評價》；二是萊斯特?M?薩拉蒙主編的《政府工具――新治理指南》。其中筆者尤其要指出《公共政策工具――對公共管理工具的評價》一書，該書是1992年春在荷蘭鹿特丹大學(xué)舉行的政策工具研討會上的論文集，在眾多教材中較為全面地反映了當(dāng)時政策工具研究的狀況，是一本讓我們更好地了解公共政策工具并做進(jìn)一步研究的很好的參考書。
根據(jù)上文知道西方政策工具的真正興起與發(fā)展是在20世紀(jì)80年代之后，那么其原因有哪些呢?筆者借鑒了陳振民等學(xué)者的著作，將原因概述為以下四點(diǎn)：一是政府的管理和政策的執(zhí)行是很復(fù)雜的，這就導(dǎo)致人們對政策執(zhí)行工具的反思；二是此時西方一些福利國家相繼失敗，政府的工作效率低下，政策時常失靈，人們產(chǎn)生了了解政策失靈的原因和解決方案的強(qiáng)烈要求，而不少解決方案就存在于政策工具的理論之中；三是現(xiàn)代的社會科學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者們開始注重理論與實(shí)踐的緊密結(jié)合，導(dǎo)致他們對工具性知識的更多地追求；四是政策工具是政策科學(xué)研究領(lǐng)域的問題之一，政策科學(xué)自身發(fā)展到一定階段，自然會將政策工具納入研究重點(diǎn)之一。
1.2 國內(nèi)政策工具的發(fā)展歷史及成果
在我國關(guān)于政策工具的研究是在本世紀(jì)初才慢慢被國內(nèi)學(xué)者所重視的，所以說它在我國的起步較晚，屬于新興研究領(lǐng)域，自然所取得的成果也是有限的。據(jù)我國國家圖書館和北京大學(xué)圖書館藏文獻(xiàn)進(jìn)行檢索發(fā)現(xiàn)，我國目前還沒有真正意義上的政策工具專著，只有一本中文版譯著，是由顧建光翻譯《公共政策工具：對公共管理工具的評價》一書所得，于2007年1月由中國人民大學(xué)出版社出版。其余的成果主要是教材和論文。對公共政策研究進(jìn)行介紹的教材筆者所知道的主要有：張金馬主編的《政策科學(xué)導(dǎo)論》(1992年版)；張國慶主偏的《現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論》(1997版)；陳振民主編的《政策科學(xué)》(1998年版)；陳振民編著的《公共政策分析》(包括2002、2003年兩版)；陳慶云主編的《公共政策分析》(2006)；陶學(xué)榮主編的《公共政策學(xué)》(2006)；郭紅玲主編的《公共政策學(xué)導(dǎo)論》(2007)；陳潭主編的《公共政策學(xué)原理》(2008)；嚴(yán)強(qiáng)主編的《公共政策學(xué)》(2008)等等。其中還有一本是2006年出版的由龐詩所譯的豪特利和拉米什的《公共政策研究――政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》一書，其內(nèi)容也有關(guān)于政策工具的介紹。至于論文也有數(shù)篇：2003年的主要是張成福的《論政府治理工具及其選擇》；2004年的主要有陳振民的《政府工具研究與政府管理方式》；2005年的主要有盧霞的《政府工具研究的新進(jìn)展》，徐程的《政府工具視角：一種審視政府治理的新途徑》，王偉昌的《新“治理”范式與政府工具研究》，儲亞萍的《論作為政府管理工具的合同》；2006年的主要有陳振民的《政府工具研究的新進(jìn)展》，呂志奎的《公共政策工具的選擇――政策執(zhí)行研究的新視角》，周奮進(jìn)等的《政府“治理工具”的選擇與行政行政制約》，余瑤的《當(dāng)代中國政府工具選擇芻議》，朱喜群的《論政府治理工具的選擇》；2007年主要有楊衛(wèi)玲的《公共信息；政府治理工具箱中最有效的“軟工具”》；2008年姜國兵的《對公共政策工具五大主題的理論反思》，等等。
2 政策工具的內(nèi)涵
政策工具又稱為治理工具，政府工具，國內(nèi)外眾多學(xué)者都對其從不同的角度做了不同的定義，表述各異。國外主要有以下一些定義：尼德漢認(rèn)為工具是“公共機(jī)構(gòu)可以合法獲得的統(tǒng)治可能性”?；舾裢柗蛘J(rèn)為“工具是行動者能夠使用或潛在地加以使用，以便達(dá)成一個或更多目標(biāo)的事物”。林格林將工具定義為：“致力于影響和治理社會過程的具有相似特征的一系列政策活動”。美國學(xué)者萊斯特和斯圖爾特認(rèn)為政策工具是政策執(zhí)行的技術(shù)。澳大利亞學(xué)者歐文?E?休斯把政府工具定義為：“政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制”。另一個美國學(xué)者薩拉蒙則認(rèn)為工具是“一個行動者能夠使用或潛在地加以使用，以便達(dá)成一個或更多目的的任何事物”。而豪利特和拉米什則指出，政策工具是政府賴以推行政策的手段，是政府在部署和貫徹政策時擁有的實(shí)際方法和手段。
國內(nèi)知名學(xué)者陳振民、張成福、陶學(xué)榮、嚴(yán)強(qiáng)等等都對政策工具的內(nèi)涵作發(fā)表了自己的看法。有的認(rèn)為政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)或結(jié)果的手段；有的認(rèn)為政策工具指的是政府將其實(shí)質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動的路徑和機(jī)制，是政府治理的核心，沒有政策工具，便無法實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo){有的則認(rèn)為政策工具是“公共部門或社會組織為解決某一社會問題或達(dá)成一定的政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式的總稱”等等。
從以上定義我們可以看出，雖然各個學(xué)者對政策工具的定義千差萬別，但這些定義都體現(xiàn)了共同的基本屬性一一公共政策主體在執(zhí)行政策過程中，在達(dá)成政策目標(biāo)中所采取的手段、方法和途徑。結(jié)合這些定義，筆者認(rèn)為政策工具是公共政策制定主體，尤其是執(zhí)政黨和政府部門選擇的并具體加以運(yùn)用以執(zhí)行公共政策，達(dá)成政策目標(biāo)，從而解決政策問題的途徑和手段。
3 政策工具的分類
3.1 政策工具的分類簡介
關(guān)于政策工具的分類，學(xué)者們也是由于角度不同眾說紛蕓，表述各異。綜合起來有以下一些分類結(jié)果：荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家科臣(另一表述為德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家基爾申)最早試圖對政策工具加以分類。他關(guān)注的是一系列執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策從而獲
得最優(yōu)化結(jié)果的工具。他整理出了64種工具，但是只是列舉，并未作系統(tǒng)化的分類。美國政治學(xué)家羅威、達(dá)爾和林德布洛姆等人對這些工具進(jìn)行了寬泛的分類，認(rèn)為可以分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具兩大類。薩拉蒙在前人研究的基礎(chǔ)之上又加上了開支性工具和非開支性工具兩種類型。胡德相比較前幾位學(xué)者來說提出了稍顯系統(tǒng)化的分類框架，他認(rèn)為所有的政策工具無一例外的都會使用到以下四種資源中的任一種或幾種。這四種資源是信息、權(quán)威、財(cái)力和可利用的正式組織。麥克唐納和艾莫爾則根據(jù)工具所要求達(dá)到的目標(biāo)將之分為四類：命令型工具、激勵型工具、能力建設(shè)型工具和系統(tǒng)變遷型工具。施耐德和英格拉姆等人的分類與之有些類似，他們認(rèn)為政策工具可分為激勵型工具、能力建設(shè)型工具、符號與規(guī)勸型工具和學(xué)習(xí)型工具四類。著名政策分析家狄龍將政策工具分為法律工具、經(jīng)濟(jì)工具和交流工具三類。這種分類方法在西方比較受推崇。另一種更新近的三分法是管制性工具、財(cái)政激勵工具和信息轉(zhuǎn)移工具。加拿大公共政策學(xué)者霍萊特和拉梅什根據(jù)政策工具的強(qiáng)制性程度將政策工具分為強(qiáng)制性工具、自愿性工具和混合性工具。此種分類方法在眾多方法中更具解釋力、更合理，在下文，筆者將對之進(jìn)行詳細(xì)介紹。加拿大政策科學(xué)布魯斯.德林和理查德.菲德也是根據(jù)政策工具的強(qiáng)制性程度將政府工具分為自律型政策工具和全民所有型政策工具，前者強(qiáng)制程度最低，而后者強(qiáng)制程度最高。這種分類為政策工具分類體現(xiàn)政府與社會之間的關(guān)系做了基礎(chǔ)性的貢獻(xiàn)。歐文.E.休斯認(rèn)為政府的干預(yù)都可以通過供應(yīng)、補(bǔ)貼、生產(chǎn)和管制這四方面的經(jīng)濟(jì)手段得以實(shí)現(xiàn)。林德和彼得斯則認(rèn)為政策工具是多元化的，它們可以包括命令條款、財(cái)政補(bǔ)助、管制規(guī)定、征稅、勸戒、權(quán)威和契約。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中將政策工具比作是“政府箭袋里的箭”，并將之分為以下三類：傳統(tǒng)類工具、創(chuàng)新類工具和先鋒類工具。E?S?薩瓦斯認(rèn)為政策工具有政府服務(wù)、政府間協(xié)議、契約、特許經(jīng)營、補(bǔ)助、市場、用戶付費(fèi)、志愿服務(wù)等等。
以上是西方對政策工具的大致分類情況，接下來我們看一下國內(nèi)主要的分類情況。國內(nèi)學(xué)者的分類總結(jié)起來主要有三種，一種是張成福在《公共管理學(xué)》中的分類，他政府介入的程度將政策工具分為政府部門直接提供財(cái)貨與服務(wù)、政府部門委托其他部門提供、簽約外包、補(bǔ)助或補(bǔ)貼、抵用券、經(jīng)營特許權(quán)、政府販?zhǔn)厶囟ǚ?wù)、自我協(xié)助、志愿服務(wù)和市場運(yùn)作。第二種是陳振民的分類，他認(rèn)為政策工具可分為三大類：市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段。最后一種是陶學(xué)榮的分類，他將政策工具則分為：經(jīng)濟(jì)性工具、行政性工具、管理性工具、政治性工具和社會性工具五類。
3.2 政策工具分類的不足和困難
(1)不足。
本文從公共政策管理的視角，運(yùn)用學(xué)科前沿理論，在綜合分析、評判第三部門發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對目前第三部門的功能、困境及發(fā)展趨勢，作了比較深入的探討，提出了第三部門發(fā)展的路徑選擇，特別強(qiáng)調(diào)公共政策管理的作用及其體系設(shè)計(jì)。指出:第一，第三部門作為公共政策一方主體，仍需政府的監(jiān)督、引導(dǎo)和管理;第二，政府作為公共政策決策的主體，擁有資源優(yōu)勢，以及堅(jiān)持公共性的政策目標(biāo)和價值取向，它對暫時處于相對弱勢地位的政策對象第三部門承擔(dān)著管理的職責(zé)和義務(wù);第三，政府對第三部門的管理應(yīng)符合現(xiàn)實(shí)需要，即有度、有序。
本文的研究成果，無論在理論上還是在實(shí)踐層面上，都是相當(dāng)有限的，存在著不足，今后將在政府與第三部門關(guān)系、第三部門的屬性、產(chǎn)權(quán)、運(yùn)作機(jī)制和制度環(huán)境等方面進(jìn)一步開拓。
關(guān)鍵詞:第三部門，政府，公共政策，管理
前言
1.1選題動機(jī)與研究價值
現(xiàn)代社會是一個多元、民主、法治與開放的社會，它的一個重要特征就是公共管理主體的多元化，即政府、市場、第三部門和公民共同治理社會，隨著我國改革開放不斷地走向深入、社會轉(zhuǎn)型進(jìn)一步地展開，以及公共管理社會化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，第三部門正在逐漸發(fā)展和壯大起來，第三部門問題研究也由此成為公共管理的重要問題和前沿問題，在我國當(dāng)前社會，進(jìn)一步培育和發(fā)展第三部門，還是構(gòu)建以“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”為主要特征的社會主義和諧社會，以及以第三部門為基石的公民社會的重要內(nèi)容。因此，對于21世紀(jì)的中國來說，第三部門的發(fā)展水平和規(guī)模將在很大程度上標(biāo)志著中國社會文明進(jìn)步和現(xiàn)代化的進(jìn)程。
同時，處在社會轉(zhuǎn)型階段的政府，其角色定位與功能發(fā)揮也成為一個新的關(guān)注點(diǎn)。作為傳統(tǒng)公共管理的唯一主體，政府積累了大量有形的和無形的資源，基于這樣的資源優(yōu)勢以及它作為權(quán)力掌握者的優(yōu)勢地位，政府仍然是現(xiàn)代公共管理的主導(dǎo)力量，這也意味著政府對社會轉(zhuǎn)型負(fù)有更多的責(zé)任?！耙粋€好的和負(fù)責(zé)任的政府，應(yīng)該積極主動地調(diào)整自身的定位，促進(jìn)社會前進(jìn)，同時有意識地營造良好的政策環(huán)境，有計(jì)劃地培育公民與第三部門的自治能力，并引導(dǎo)、規(guī)范社會的自治活動，從而選擇性地逐步退出直接控制的社會領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)政府有效治理基礎(chǔ)上的社會轉(zhuǎn)型?！薄?/p>
但是事實(shí)上，第三部門在繁榮發(fā)展的背后仍然存在著不少問題，總體呈現(xiàn)弱小態(tài)勢，真正的職能作用不能得到應(yīng)有的發(fā)揮等，這些問題都跟政府管理上的不到位有著直接或間接的關(guān)系。一是政府對第三部門的管理缺失，包括信息的缺失，制度體制上的缺陷，以及管理能力的不足等，二是政府管理在實(shí)際操作中也存在很多問題。
因此，本論文以第三部門為研究對象，對于正確發(fā)揮第三部門的社會功能，預(yù)防、緩解、消除各種社會矛盾，進(jìn)而保持社會安定有序，對于推進(jìn)公共管理實(shí)現(xiàn)社會化，對于促進(jìn)社會主義和諧社會與中國公民社會的構(gòu)建等，無疑都是一個極富理論和現(xiàn)實(shí)意義的課題。
同時，政府仍然擔(dān)負(fù)著管理社會，包括對第三部門進(jìn)行合理有效監(jiān)管的職責(zé)，本文選擇了從政府公共政策管理的角度出發(fā)研究第三部門及其治理路徑，這對于政府實(shí)現(xiàn)與第三部門的互動即以政府改革中進(jìn)行的角色轉(zhuǎn)換來促進(jìn)第三部門的成長發(fā)育，并以第三部門的良好治理框架來推動政府加快職能的轉(zhuǎn)換，也有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。
1.2基本思路與分析框架
“第三部門”的概念是美國學(xué)者列維特 (levitt)1973年首先提出來的，盡管從‘王名，賈西津.中國ngo的發(fā)展分析〔j].管理世界，2002(8):40碩士論文政府對第三部門的公共政策管理研究世界范圍來看，第三部門的產(chǎn)生由來已久，但是至今仍然沒有形成統(tǒng)一的、普遍認(rèn)可的定義，各個國家在對第三部門的稱呼、內(nèi)涵和外延的界定上存在著較大的差異。我國學(xué)者在這類概念上也是見仁見智，他們根據(jù)自己的見解和偏好，對此形成了以下一些稱呼:非政府組織(ngo)、非營利組織(npo)、民間組織 (civilgroup)、社會團(tuán)體、志愿者組織(vo)、公民社會 (eivilsociety)、第三部門(thirdse。tor)，也有稱為非政府公共組織的(汪玉凱等)。
本文的研究成果，無論在理論上還是在實(shí)踐層面上，都是相當(dāng)有限的，存在著不足，今后將在政府與第三部門關(guān)系、第三部門的屬性、產(chǎn)權(quán)、運(yùn)作機(jī)制和制度環(huán)境等方面進(jìn)一步開拓。
關(guān)鍵詞:第三部門，政府，公共政策，管理
前言
1.1選題動機(jī)與研究價值
現(xiàn)代社會是一個多元、民主、法治與開放的社會，它的一個重要特征就是公共管理主體的多元化，即政府、市場、第三部門和公民共同治理社會，隨著我國改革開放不斷地走向深入、社會轉(zhuǎn)型進(jìn)一步地展開，以及公共管理社會化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，第三部門正在逐漸發(fā)展和壯大起來，第三部門問題研究也由此成為公共管理的重要問題和前沿問題，在我國當(dāng)前社會，進(jìn)一步培育和發(fā)展第三部門，還是構(gòu)建以“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”為主要特征的社會主義和諧社會，以及以第三部門為基石的公民社會的重要內(nèi)容。因此，對于21世紀(jì)的中國來說，第三部門的發(fā)展水平和規(guī)模將在很大程度上標(biāo)志著中國社會文明進(jìn)步和現(xiàn)代化的進(jìn)程。
同時，處在社會轉(zhuǎn)型階段的政府，其角色定位與功能發(fā)揮也成為一個新的關(guān)注點(diǎn)。作為傳統(tǒng)公共管理的唯一主體，政府積累了大量有形的和無形的資源，基于這樣的資源優(yōu)勢以及它作為權(quán)力掌握者的優(yōu)勢地位，政府仍然是現(xiàn)代公共管理的主導(dǎo)力量，這也意味著政府對社會轉(zhuǎn)型負(fù)有更多的責(zé)任?！耙粋€好的和負(fù)責(zé)任的政府，應(yīng)該積極主動地調(diào)整自身的定位，促進(jìn)社會前進(jìn)，同時有意識地營造良好的政策環(huán)境，有計(jì)劃地培育公民與第三部門的自治能力，并引導(dǎo)、規(guī)范社會的自治活動，從而選擇性地逐步退出直接控制的社會領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)政府有效治理基礎(chǔ)上的社會轉(zhuǎn)型。”’
但是事實(shí)上，第三部門在繁榮發(fā)展的背后仍然存在著不少問題，總體呈現(xiàn)弱小態(tài)勢，真正的職能作用不能得到應(yīng)有的發(fā)揮等，這些問題都跟政府管理上的不到位有著直接或間接的關(guān)系。一是政府對第三部門的管理缺失，包括信息的缺失，制度體制上的缺陷，以及管理能力的不足等，二是政府管理在實(shí)際操作中也存在很多問題。
因此，本論文以第三部門為研究對象，對于正確發(fā)揮第三部門的社會功能，預(yù)防、緩解、消除各種社會矛盾，進(jìn)而保持社會安定有序，對于推進(jìn)公共管理實(shí)現(xiàn)社會化，對于促進(jìn)社會主義和諧社會與中國公民社會的構(gòu)建等，無疑都是一個極富理論和現(xiàn)實(shí)意義的課題。
同時，政府仍然擔(dān)負(fù)著管理社會，包括對第三部門進(jìn)行合理有效監(jiān)管的職責(zé)，本文選擇了從政府公共政策管理的角度出發(fā)研究第三部門及其治理路徑，這對于政府實(shí)現(xiàn)與第三部門的互動即以政府改革中進(jìn)行的角色轉(zhuǎn)換來促進(jìn)第三部門的成長發(fā)育，并以第三部門的良好治理框架來推動政府加快職能的轉(zhuǎn)換，也有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。
1.2基本思路與分析框架
“第三部門”的概念是美國學(xué)者列維特(Levitt)1973年首先提出來的，盡管從‘王名，賈西津.中國NGo的發(fā)展分析〔J].管理世界，2002(8):40碩士論文政府對第三部門的公共政策管理研究世界范圍來看，第三部門的產(chǎn)生由來已久，但是至今仍然沒有形成統(tǒng)一的、普遍認(rèn)可的定義，各個國家在對第三部門的稱呼、內(nèi)涵和外延的界定上存在著較大的差異。我國學(xué)者在這類概念上也是見仁見智，他們根據(jù)自己的見解和偏好，對此形成了以下一些稱呼:非政府組織(NGO)、非營利組織(NPo)、民間組織(CivilGroup)、社會團(tuán)體、志愿者組織(Vo)、公民社會(eivilSociety)、第三部門(Thirdse。tor)，也有稱為非政府公共組織的(汪玉凱等)。
中圖分類號：G642.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-9324（2013）42-0071-03
公共政策學(xué)是教育部公共管理教學(xué)指導(dǎo)委員會要求開設(shè)的所有公共管理類本科專業(yè)的四大平臺課程之一，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理類本科專業(yè)在城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院開設(shè)，現(xiàn)有行政管理、土地資源管理、公共事業(yè)管理、城市管理等四個專業(yè)，且公共政策課程均已在上述四個專業(yè)開設(shè)。因城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院是我校唯一擁有經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)兩大學(xué)科交叉優(yōu)勢的學(xué)院，教學(xué)研究覆蓋區(qū)域經(jīng)濟(jì)和公共管理兩大學(xué)科，因此本文擬在此學(xué)科交叉背景下，針對《公共政策學(xué)》的課堂教學(xué)思路進(jìn)行探討，以期為公共政策課程教學(xué)改革的進(jìn)一步深化提供參考。以1887年伍德羅·威爾遜（Woddrow Wilson）提交關(guān)于行政研究的論文開始，美國公共行政學(xué)科方始建立。1951年美國政治學(xué)家勒納和拉斯維爾共同主編《政策科學(xué)：視野與方法的近期發(fā)展》一書，該書第一次對政策科學(xué)的學(xué)科性質(zhì)、研究內(nèi)容、發(fā)展方向作了詳盡的論述，被人們認(rèn)做是公共政策學(xué)誕生的標(biāo)志[1]。中國公共政策學(xué)科于20世紀(jì)80年代中期在引進(jìn)西方政策科學(xué)研究成果的基礎(chǔ)上逐漸發(fā)展起來，目前已成為中國公共管理學(xué)科乃至整個中國社會科學(xué)研究領(lǐng)域極為重要且富有活力的一部分。由于在我國發(fā)展較晚，還屬于一門新興學(xué)科。總的來看，公共政策教學(xué)的專業(yè)化人才缺口較大，高校教師在公共政策教學(xué)過程中偏重理論，在關(guān)注社會公共政策現(xiàn)實(shí)、提出政策解決方案等方面較為欠缺，從而使這門課一定程度上成為“無源之水，無本之末”[2]，在課堂教學(xué)上存在諸多問題。尤其是案例教學(xué)和社會現(xiàn)實(shí)的結(jié)合不夠緊密。由于選擇合適的案例開展教學(xué)，有助于學(xué)生從“課堂學(xué)習(xí)”到“政策實(shí)踐”的轉(zhuǎn)變與體驗(yàn)，因此案例教學(xué)也是公共政策學(xué)發(fā)源地美國的MPA、MPP教育的基本工具和方法。針對以上問題，本文試圖結(jié)合我國高校公共政策學(xué)的課堂教學(xué)情況，談?wù)勀壳按嬖诘默F(xiàn)狀和問題。
一、當(dāng)前公共政策學(xué)課堂教學(xué)主要方法
近年來，各高?！豆舱邔W(xué)》任課教師針對公共政策學(xué)學(xué)科的復(fù)雜性、多樣性特征，加強(qiáng)理論研究和探討，不斷探索新教法。以首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)、濟(jì)南大學(xué)等高校行政管理本科專業(yè)公共政策課程組為例，主要采用的教學(xué)方法有[3]：
1.教材講授法。多年來公共政策學(xué)在實(shí)踐的基礎(chǔ)上形成了較為系統(tǒng)的理論體系，一般涵蓋西方公共政策學(xué)介紹、公共政策分析的基本理論模型、公共政策概念、功能、類型和公共政策系統(tǒng)、公共政策價值、公共政策環(huán)境、公共政策的決策體制、政策議程和制定模式、政策工具以及公共政策的執(zhí)行、評估、終結(jié)等分析過程。教材講授法，一般會梳理上述基本理論。在講授中，首先介紹公共政策學(xué)的歷史起源；其次介紹公共政策所研究的理論體系；再次介紹公共政策分析過程和具體分析方法。通過教材講授，讓學(xué)生熟悉公共政策學(xué)的基本概念和發(fā)展脈絡(luò)，了解公共政策的主要理論規(guī)范和一般研究方法。
2.案例教學(xué)法。在一般理論分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行案例教學(xué)，是公共政策學(xué)課堂教學(xué)的重要授課方式。通過理論和實(shí)踐的結(jié)合來加深對公共政策學(xué)原理的認(rèn)知，來實(shí)現(xiàn)對現(xiàn)實(shí)問題更加規(guī)范深入的分析，這是任課教師必須解決的重要課題。解決途徑之一就是案例教學(xué)法。公共政策學(xué)教材內(nèi)容有大段理論闡述。雖然我國公共政策研究起步較晚，但豐富的政策發(fā)展現(xiàn)實(shí)使得可供用以教學(xué)的公共政策案例俯拾皆是。教師可以通過實(shí)踐案例，引導(dǎo)同學(xué)們用所學(xué)理論指導(dǎo)與分析實(shí)踐，在實(shí)踐分析中總結(jié)鮮活理論，提高公共政策實(shí)踐模擬的能力，從而不斷提升理論分析水平和公共政策視野。每堂課可以穿插一到兩個案例。一般在上一次課結(jié)尾讓學(xué)生們了解素材，然后分組、分班級或指定幾個人準(zhǔn)備，在教師講解的基礎(chǔ)上引導(dǎo)重點(diǎn)發(fā)言和集體討論，其他人可以發(fā)表意見。根據(jù)教學(xué)內(nèi)容逐次展開分析。逐日積累，可以整理形成案例庫。一般來說，準(zhǔn)備的同學(xué)都能充分搜集整理相關(guān)資料，闡述時能做到邏輯清晰，觀點(diǎn)獨(dú)特、立場鮮明，課堂氣氛一般較為活躍。
3.時事解讀法。公共政策的重要范疇之一就是國家每次召開重要會議出臺的重要文件。一方面，處于青春期的大學(xué)生，朝氣蓬勃、對社會滿腔熱情、憂國憂民，關(guān)注時政、關(guān)注國家發(fā)展；另一方面，限于知識、閱歷、經(jīng)驗(yàn)，大部分學(xué)生對當(dāng)前的熱點(diǎn)政策問題一知半解、跟風(fēng)趕潮，沒有自己獨(dú)立的觀點(diǎn)和見解，思考問題和社會現(xiàn)實(shí)結(jié)合不夠緊密，容易陷入“空談?wù)`國”的群體氛圍，急需老師引導(dǎo)。為讓學(xué)生及時了解和掌握國家重大方針、政策，把握時政動態(tài)，公共政策學(xué)課程組根據(jù)國家重大和主要會議精神，專門制作專題講座課件，讓學(xué)生了解前沿政策。在解讀時事政策時，任課教師還補(bǔ)充講解公共政策基本理論知識，用理論原理來解釋時事政策，用當(dāng)前政策來驗(yàn)證理論原理。
二、當(dāng)前我國高校公共政策學(xué)課堂教學(xué)突出問題及創(chuàng)新思路
雖然可以較為深入地講解教材、較為生動地分析案例，較為鮮活地結(jié)合時事，但綜合來看，當(dāng)前我國公共政策學(xué)教學(xué)存在的突出問題主要有以下兩個方面：
1.理論發(fā)展滯后實(shí)踐，難以和政策現(xiàn)實(shí)對接。公共政策學(xué)教學(xué)中，理論和實(shí)踐的脫節(jié)現(xiàn)象較為普遍。面對豐富的政策現(xiàn)實(shí)案例，卻常常發(fā)現(xiàn)難以和社會的現(xiàn)實(shí)政策實(shí)現(xiàn)無縫對接。原因在于：一是教學(xué)中的教材理論有余而實(shí)踐不足。限于我國公共政策研究的深度和公共政策學(xué)教學(xué)的歷史，雖然《公共政策學(xué)》等眾多高校的教材不斷更新引用最新的社會政策案例，輔之以專題講授和案例教學(xué)，但是理論為主、實(shí)踐為輔的根本格局沒有變，教材中大段的理論敘述和現(xiàn)實(shí)常有脫節(jié)現(xiàn)象。公共政策學(xué)的核心特征——實(shí)踐應(yīng)用性沒有得到充分體現(xiàn)。二是理論與現(xiàn)實(shí)差距巨大。講解理論基本上是從科學(xué)性角度來闡述，把標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化、理想化作為常規(guī)思維來對學(xué)生進(jìn)行引導(dǎo)教學(xué)。但是現(xiàn)實(shí)、實(shí)踐又是零散、復(fù)雜、多樣、豐富、變化、普遍聯(lián)系的，因此理論與實(shí)踐之間的時間差距、現(xiàn)實(shí)差距、情況差距都很大，難以即時跟進(jìn)，超前預(yù)期。
2.教學(xué)內(nèi)容方法單一，難以和社會發(fā)展同步。一方面，教學(xué)內(nèi)容基本上都是介紹公共政策的概念、學(xué)科對象、性質(zhì)、范圍，討論公共政策的特征、類型、功能，介紹政策主客體、環(huán)境、公共決策體制和公共政策分析方法的應(yīng)用等內(nèi)容，且常年不變。面對不斷變化的情況、質(zhì)疑能力不斷提升的學(xué)生、政策分析不斷發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，常年不變或極少改變的教學(xué)內(nèi)容難以滿足不斷發(fā)展的政策現(xiàn)實(shí)。
另一方面，雖然近年已經(jīng)改觀很多，但公共政策研究領(lǐng)域重規(guī)范分析、輕實(shí)證研究、重定性分析、輕定量研究的傾向仍然大量存在，特別是跨學(xué)科研究、比較研究和系統(tǒng)分析、統(tǒng)計(jì)分析和歷史分析等方法的運(yùn)用較為欠缺。較為單一的教學(xué)和研究方法偏重于灌輸理論知識，使得深入、豐富的研究方法和課程教學(xué)的結(jié)合在很大程度上脫節(jié)。
從上述問題中可以看出，近年來我國高校公共政策學(xué)課堂教學(xué)仍舊沒有脫離照本宣科的窠臼，并沒有緊緊聯(lián)系豐富的政策現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，從根本上進(jìn)行課堂教學(xué)創(chuàng)新。課堂教學(xué)的主體是學(xué)生而不是教師，怎么發(fā)揮學(xué)生的主動性、積極性、創(chuàng)造性，從而在鮮活的政策現(xiàn)實(shí)中有所啟發(fā)、有所收獲，才是課堂教學(xué)的靈魂所在。
三、改變思路主要有兩個方向
1.注重交叉學(xué)科知識滲透，鍛煉政策仿真實(shí)施能力。公共政策學(xué)的研究對象和研究內(nèi)容具有跨學(xué)科、邊緣性、實(shí)踐性的顯著特征，公共政策又具有復(fù)雜性、尖銳性、普遍性、專業(yè)性、變化性和發(fā)展性等特點(diǎn)，公共政策學(xué)的課程內(nèi)容關(guān)聯(lián)政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)、公共管理學(xué)、法學(xué)、系統(tǒng)分析與運(yùn)籌學(xué)等學(xué)科。[4]因此，交叉、綜合、多學(xué)科知識的滲透和相互聯(lián)系教學(xué)就顯得非常必要。通過在課堂教學(xué)中滲透不同學(xué)科的知識背景和學(xué)科視角，可以使學(xué)生更好地了解公共政策的基礎(chǔ)理論，更加深入地把握政策對象，不斷增強(qiáng)公共政策的制定、實(shí)施、評估、分析等綜合創(chuàng)新能力。在這一方面，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院具有天然優(yōu)勢。我國絕大部分政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交等公共政策的著力點(diǎn)都放在城市，且均以經(jīng)濟(jì)管理為主，通過經(jīng)濟(jì)管理手段推進(jìn)國家進(jìn)步和社會發(fā)展。因此，以經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)為基礎(chǔ)的交叉學(xué)科教學(xué)具有學(xué)科優(yōu)勢。在學(xué)生逐步熟悉公共政策學(xué)的基本理論框架知識的情況下，可以進(jìn)行課堂仿真模擬教學(xué)，通過當(dāng)前我國現(xiàn)實(shí)政策問題的模擬和解決，充分發(fā)揮學(xué)生的創(chuàng)造力和主動性，模擬現(xiàn)場情況，進(jìn)行實(shí)時點(diǎn)評。
2.創(chuàng)新案例教學(xué)方法，還原政策發(fā)展情景脈絡(luò)。從國內(nèi)來看，目前公共政策學(xué)的案例教學(xué)，或者如前所述以專題講座法形式出現(xiàn)，或者以典型案例形式進(jìn)行，均存在著不夠系統(tǒng)、脫離實(shí)踐、單向講解等弊端，不能真正把公共政策學(xué)的原理應(yīng)用于實(shí)踐而又能高于實(shí)踐——即通過學(xué)習(xí)理論知識來拿出解決現(xiàn)實(shí)政策問題的辦法。
為實(shí)現(xiàn)課堂教學(xué)和現(xiàn)實(shí)情況的無縫對接，應(yīng)給同學(xué)們以公共政策實(shí)踐的機(jī)會來深入了解。這一機(jī)會可以從到公共政策制定相關(guān)部門參訪、請國家機(jī)關(guān)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或相關(guān)人員講座、通過課題研究復(fù)證公共政策產(chǎn)生流程等三個方面著手，不斷錘煉學(xué)生的政策分析和思路創(chuàng)新能力。
參考文獻(xiàn)：
[1]陶學(xué)榮.公共政策學(xué)[M].大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2006.
[2]王筱靜.2011年MPA系列講座——公共政策學(xué)的引進(jìn)及其中國化[J].北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2011，（02）.
一．前言
1959年《財(cái)政法組織法》（LOLF）確立了法國財(cái)政預(yù)算的基本框架。期間，該法令雖多次被修訂，但仍然無法適應(yīng)時代的要求。2001年8月，原法國總統(tǒng)希拉克頒布了新《財(cái)政法組織法》，明確提出建立以結(jié)果和績效為導(dǎo)向的財(cái)政預(yù)算，并規(guī)定從2006年1月1日起開始執(zhí)行新方法編制的預(yù)算案。該法案被認(rèn)為是法國公共財(cái)政的一次重大改革，它給法國財(cái)政預(yù)算管理的各個方面都帶來了顯著變化。其最大的意義在于使法國的公共行政從傳統(tǒng)的官僚模式走向新公共管理模式，公共服務(wù)領(lǐng)域從此也開始面臨一連串的重大改革。
二．改革的背景
1.新公共管理思潮的影響
自20世紀(jì)80年代中期以來，由于技術(shù)變革、全球化、信息化和國際競爭的挑戰(zhàn)，許多國家的行政管理發(fā)生了重大變化。以韋伯的官僚理論為代表的、等級深嚴(yán)的傳統(tǒng)公共行政制度在支配整整一個世紀(jì)的漫長年代后，正轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾淼?、?zé)任的、服務(wù)的、企業(yè)化的、以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的形式。
新公共管理理論源于歐美國家，最早由英國前首相柴契爾夫人提倡推行。隨后該理論在西方國家逐漸受到重視。美國學(xué)者戴維·奧斯本在其著作《摒棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略》中提出了“再造政府”的理論，并強(qiáng)調(diào)“再造政府就是用企業(yè)化體制來取代官僚體制”。[①]戴維·奧斯本認(rèn)為，在傳統(tǒng)模式下，政府在提供公共產(chǎn)品時力不從心，窘態(tài)百出工商管理論文，因此該模式應(yīng)當(dāng)被改革。戴維·奧斯本提倡政府在有限資源條件下，生產(chǎn)出更多的產(chǎn)品和提供更高品質(zhì)的公共服務(wù)；同時，政府應(yīng)當(dāng)擁有一定的公共企業(yè)精神，并學(xué)習(xí)或運(yùn)用企業(yè)管理的基本理念及做法，運(yùn)用私人企業(yè)管理技術(shù)以及用結(jié)果指標(biāo)來評估績效，讓政府更具活力及競爭力。
在戴維·奧斯等學(xué)者的推動下，新公共理論的影響日益擴(kuò)大。以美國為首的西方國家，特別是西方經(jīng)合組織（OECD）的會員國，相續(xù)進(jìn)行了改革，提出了“績效政府”的理念。法國在這方面雖然改革起步較晚，但是也出臺了相關(guān)的法令，加快了行政改革的步伐。主要內(nèi)容有：改革地方行政管理體制，取消對各地方政府的監(jiān)管，擴(kuò)大地方政府權(quán)力，擴(kuò)大地方民主，增強(qiáng)地方民選機(jī)構(gòu)的權(quán)利等等。
2．改善法國政府財(cái)政赤字的迫切需要
從法國國內(nèi)看，法國的公共債務(wù)問題一直困擾著法國歷屆政府站。2005年，法國公共債務(wù)與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了歐盟《穩(wěn)定與增長公約》規(guī)定的60%的上限，達(dá)到了66.8%。同時，西方各國政府都大刀闊斧的改革政府機(jī)構(gòu)、改善公共財(cái)政管理，而法國卻相對滯后，這就迫使法國政府加快了行政改革。從2000年以來，法國經(jīng)濟(jì)一直處于低迷狀態(tài)，失業(yè)率上升、國內(nèi)投資與需求大幅度減少，這造成了法國財(cái)政收入銳減。與此同時，為實(shí)施經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，法國政府又大規(guī)模投入資金。這導(dǎo)致法國公共債務(wù)規(guī)模明顯擴(kuò)大。
三．改革的主要內(nèi)容。
與1959年以來形成的預(yù)算體制相比，新《財(cái)政法組織法》的變革之處主要體現(xiàn)在以下幾個方面： 1.強(qiáng)化預(yù)算的績效的管理。在過去，各部門預(yù)算支出項(xiàng)目是分割孤立的，完全由議會根據(jù)部門需要進(jìn)行撥付。在這樣的機(jī)制下，預(yù)算項(xiàng)目很難體現(xiàn)各種計(jì)劃的性質(zhì)也很難明確各級行政管理者的責(zé)任。新《財(cái)政法組織法》運(yùn)用績效機(jī)制來推動財(cái)政預(yù)算，重新建立了財(cái)政預(yù)算機(jī)制。新機(jī)制使得各級管理者的責(zé)任明確、國家政策連貫而緊密。該機(jī)制把財(cái)政預(yù)算分為“任務(wù)”（mission）、“項(xiàng)目”(programme)、“行動”(action)。“任務(wù)”是財(cái)政預(yù)算的最高級工商管理論文，體現(xiàn)了國家的主要公共政策以及相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算安排。同時，若干個“項(xiàng)目”組成了某個“任務(wù)”。“行動”又把項(xiàng)目的各項(xiàng)計(jì)劃具體化。
新《財(cái)政法組織法》規(guī)定，各級、部門必須建立下一年度的行政計(jì)劃與工作安排；同時，每項(xiàng)具體計(jì)劃的效果必須通過相關(guān)部門的績效考核，并把結(jié)果反映到年度績效考核報(bào)告中。
2. 項(xiàng)目的行政負(fù)責(zé)人責(zé)任更為明確、擁有更多的自主權(quán)。新《財(cái)政法組織法》的另一最大的亮點(diǎn)在于，除了不能觸動人員工資之外，只要能保證項(xiàng)目目標(biāo)圓滿完成和提高工作效率，各行政部門項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可按實(shí)際情況自由調(diào)度資金預(yù)算。同時，為了保證項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的公正、廉潔，該法案還規(guī)定必須強(qiáng)化行政部門內(nèi)部審計(jì)職能，使每個公共政策項(xiàng)目執(zhí)行者承擔(dān)了更多的義務(wù)與責(zé)任。 3.強(qiáng)化了議會對財(cái)政預(yù)算的民主監(jiān)督力度。新《財(cái)政法組織法》實(shí)施之后，議會是最大的受益者。它對財(cái)政預(yù)算的監(jiān)控力度得到了空前的加強(qiáng)。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，財(cái)政預(yù)算更為透明。根據(jù)新《財(cái)政法組織法》第五十條規(guī)定，當(dāng)政府向議會提交國家未來四年的發(fā)展報(bào)告的時候，必須同時提供相關(guān)數(shù)據(jù)與證據(jù)的來源，以供議會調(diào)查、審議，從而提高財(cái)政預(yù)算的真實(shí)性。其次，擴(kuò)大了議會對預(yù)算批準(zhǔn)的范圍。得益于財(cái)政預(yù)算的分任務(wù)管理與績效管理機(jī)制，議會可以通過討論國家公共政策與發(fā)展策略來決定對某項(xiàng)任務(wù)是否賦予相關(guān)財(cái)政預(yù)算支持，從而大大提高了議會的決策者的角色。在新《財(cái)政法組織法》實(shí)施之前，議會由于缺乏必要的時間與手段，只能針對整個國家財(cái)政預(yù)算的一攬子計(jì)劃進(jìn)行投票。只有約占6%的財(cái)政預(yù)算真正被議會深入討論研究。新法案實(shí)施之后，“任務(wù)”、“項(xiàng)目”、“行動”與它們所需要的財(cái)政預(yù)算一目了然，議會成員可以從容不迫的進(jìn)行討論和投票。最后，公共政策與財(cái)政預(yù)算捆綁進(jìn)行表決，提高了議會地位和權(quán)利。一方面，決算法草案的審議時間縮短、效率大大提高；另一方面，審議的宗旨不再是對財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行技術(shù)和形式上的修改，而是對公共政策進(jìn)行評估，并對每個項(xiàng)目的結(jié)果、成本和使用進(jìn)行分析。
四．新《財(cái)政法組織法》對公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的影響
配合新《財(cái)政法組織法》，法國從希拉克政府到薩科齊政府，都對公共部門進(jìn)行了一系列的漸進(jìn)式改革。薩科齊的政府改革目前正在進(jìn)行工商管理論文，無法考察其最終效果，但是其部分改革措施是值得借鑒的、同時應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其改革也取得了階段性成果。
1.減少了財(cái)政支出。由于公共支出明顯上升，威脅到了法國的財(cái)政與金融安全，薩科奇政府制定和實(shí)施了稱為“公共政策全面修訂” 的全面改革計(jì)劃，旨在對公共支出進(jìn)行結(jié)構(gòu)性削減站。這項(xiàng)計(jì)劃確定了很多改革目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)現(xiàn)代化;改善為公民和企業(yè)提供的服務(wù);確保公務(wù)員能夠因?yàn)楣ぷ鞫玫礁嗟谋碚?以及推廣注重效果的文化。其整體目標(biāo)是用更少的資源，取得更好的成效。該計(jì)劃是法國政府全面轉(zhuǎn)型的范例，它由370項(xiàng)經(jīng)過開支審查篩選出的舉措組成，同時，每個政府部門都必須節(jié)約開支和提升效率。
2.大幅度的減少了公務(wù)員數(shù)量與規(guī)模：法國公務(wù)員的數(shù)量從2003 年開始減少，減少的幅度逐年加大，到了2007 年，退休的公務(wù)員人數(shù)介于7萬到8萬人之間，而該年就裁減了1萬5千 個職缺。[②]如今，薩科奇政府實(shí)行每兩名公務(wù)員退休后只補(bǔ)充一名新公務(wù)員的政策。行政人員的開支從而大大減少。
3.對公共部門進(jìn)行分類改革?，F(xiàn)有的公共服務(wù)部門被分成三大類：一是關(guān)系到民生與社會穩(wěn)定的教育、公共衛(wèi)生等部門，將繼續(xù)由國家管理；二是涉及國家安全和戰(zhàn)略意義的領(lǐng)域，具有一定商業(yè)色彩的軍工、航天和核電等部門，國家將繼續(xù)控制；三是可以向私人資本開放的其它的部門，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，這些領(lǐng)域內(nèi)國有企業(yè)壟斷將被打破，私人資本獲準(zhǔn)進(jìn)入。
4.行政部門的創(chuàng)新改革。主要有兩項(xiàng)：一是預(yù)算法采取“目標(biāo)管理”原則，各行政部門將根據(jù)目標(biāo)制訂預(yù)算；二是對政府各部門引入外部審計(jì)，同時對崗位任務(wù)和人員設(shè)置等深入調(diào)研并提出現(xiàn)代化管理建議。
5.強(qiáng)化公共部門的績效管理。公共部門的各項(xiàng)公共事務(wù)分為“任務(wù)”、“項(xiàng)目”、“目標(biāo)”、和“指數(shù)”。“任務(wù)”是指各項(xiàng)社會事務(wù)，如交通、社會治安等。“項(xiàng)目”是指細(xì)化后的各項(xiàng)“任務(wù)”，如在就業(yè)“任務(wù)”中，就有增加就業(yè)的“項(xiàng)目”；“目標(biāo)”是每個項(xiàng)目要達(dá)到的目的，如增加就業(yè)的“項(xiàng)目”中就提出要把增加就業(yè)崗位作為“目標(biāo)”。最后，“指數(shù)”是指量化后的結(jié)果，主要用于評估各項(xiàng)措施是否富有成效。如在采取新措施后，每年新增的就業(yè)崗位的數(shù)量等等。
法國政府在推進(jìn)公共部門改革中取得了一定的階段性成果。以法國內(nèi)政部為例， 2005年法國道路交通事故所造成的人員傷亡人數(shù)低于5000人，與2002年相比受傷者減少了25%,而死亡率則減少了36%,創(chuàng)歷史之新低。與2002年相比，違法活動減少了8.2%,在公共道路上的違法活動則減少了20%。[③]
五．借鑒與啟示
法國作為西方發(fā)達(dá)國家工商管理論文，其公共部門頗具特色，它在整個國家政治經(jīng)濟(jì)生活中扮演重要角色，發(fā)揮著十分關(guān)鍵作用。雖然由于政治體制和國情不同，不能引入他們的所有做法，但他們績效考核的理念、嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制，對推進(jìn)我國事業(yè)單位績效改革有著十分重要的借鑒意義。
1.深化市場化改革，減少公共部門監(jiān)管。當(dāng)今世界是信息化社會，全球一體化的步伐不斷加快。在法國，公眾參與公共管理早就是一個現(xiàn)實(shí)。在我國，一方面，民眾借助互聯(lián)網(wǎng)等手段開始尋求公民參與的過程來充實(shí)公民生活，來有目標(biāo)地表現(xiàn)公民意識，并學(xué)習(xí)表達(dá)自己對公共事務(wù)的看法。另一方面，政府行政官僚的擴(kuò)張，經(jīng)常造成公共部門逐漸遠(yuǎn)離其所服務(wù)的社會大眾，忽視民眾的的真正需求，甚至引發(fā)社會沖突。在新形勢下，要解決事業(yè)單位中的績效改革問題，其基本點(diǎn)還是應(yīng)當(dāng)立足于對公共部門，包括對事業(yè)單位權(quán)利的限制和對公平性的追根問底。只有在上層建筑中確立了公平性與市場經(jīng)濟(jì)的自由與充分競爭，社會才能充滿活力和創(chuàng)造力。沒有一個完全市場經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境，作為社會子系統(tǒng)和公共部門的事業(yè)單位績效改革的效果也無法保證。所以，政府、事業(yè)單位不能既當(dāng)游戲的裁判又做選手，它們應(yīng)當(dāng)把主要精力用到保護(hù)公正與提供公共服務(wù)上來。
2. 重新認(rèn)識公共部門的本質(zhì)。高績效政府組織是指政府組織以績效評估體系為標(biāo)準(zhǔn)，以最低的管理成本取得最大的社會公眾對公共服務(wù)和公共產(chǎn)品滿足度的一種管理模式和組織形態(tài)。它強(qiáng)調(diào)了以社會公眾的滿意度作為產(chǎn)出的最終標(biāo)準(zhǔn)。法國新《財(cái)政法組織法》的根本目的是在于提高公共部門的服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)效率。為公眾更好的服務(wù)站。對于我國的事業(yè)單位，一方面，其“績效”必須最大程度地凸顯其社會公益性，并抑制、克服其可能潛在的自利性和營利性；另一方面，其“績效”還必須同時依循各自具體行業(yè)的內(nèi)在要求，凸顯其獨(dú)特的公益價值。在我國，目前許多事業(yè)單位社會公益性做得不盡如人意。事業(yè)“績效”應(yīng)有的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)均被嚴(yán)重異化、扭曲。所以，事業(yè)單位全面實(shí)行績效改革工商管理論文，不能不首先從理清什么是事業(yè)績效開始。我國的事業(yè)單位屬于公共部門，所以它們的績效應(yīng)當(dāng)是“公共、公平和責(zé)任”。
3.績效考核制度應(yīng)伴隨著我國財(cái)政體制的改革。從法國經(jīng)驗(yàn)看，財(cái)政績效管理伴隨著政府管理理念提升，它是市場經(jīng)濟(jì)條件下社會發(fā)展、政府管理模式發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。從法國2006年執(zhí)行的新預(yù)算案看，最大的特點(diǎn)就是建立了新的結(jié)構(gòu)。新結(jié)構(gòu)分為“任務(wù)”、“項(xiàng)目”、“行動”三級。每一個級別都有相對固定的行政負(fù)責(zé)人。這就使得各部門公共政策項(xiàng)目負(fù)責(zé)人擁有更大的自由度和承擔(dān)更多的責(zé)任。而目前我國的財(cái)政預(yù)算與管理體制仍然沿用傳統(tǒng)的模式，它與事業(yè)單位甚至政府部門的績效管理體制改革無法匹配。
4.應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化公眾與人大對事業(yè)單位績效的監(jiān)督與評估作用。法國議會是新《財(cái)政法組織法》的最大受益者，其角色因?yàn)樾隆敦?cái)政法組織法》而強(qiáng)化。議會有權(quán)監(jiān)督各項(xiàng)任務(wù)的落實(shí)情況，由此可以具體知道公共支出的去向，增加了公共預(yù)算的透明度。在我國推進(jìn)事業(yè)單位績效改革過程中，績效指標(biāo)的如何量化，考核如何保證公平公正、具備公信力是我國目前事業(yè)單位績效改革的一個難題。由于缺乏可以借鑒引用的辦法和模式，很多地方和單位的績效考核變成了“官績效”“一言堂”。因此，績效考核需要考慮多維度考核，以使考核結(jié)果更加客觀、公正。鑒于事業(yè)單位的公益性質(zhì)，公眾對公共服務(wù)的滿意度應(yīng)當(dāng)作為績效考核指標(biāo)，讓學(xué)校、醫(yī)院所在的社區(qū)代表、各級人大代表參與到績效評價中來，提高考核的透明度和公信力。
[參考文獻(xiàn)]:
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一、公共政策執(zhí)行的理論闡述。
公共政策執(zhí)行是正常過程的時間環(huán)節(jié)，是將公共政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的唯一途徑。國外學(xué)者對公共政策執(zhí)行的定義大致分為兩大類：一類如瓊斯等，十分關(guān)注公共政策作為行動指南的指導(dǎo)作用，認(rèn)為政策執(zhí)行的關(guān)鍵問題在于政策執(zhí)行機(jī)關(guān)如何采取政策行動。政策行動堅(jiān)強(qiáng)有力、行動方法切實(shí)可行就可以較為順利地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，合理的政策執(zhí)行行動甚至在一定程度上可以彌補(bǔ)政策決定的不足；另一類如格斯頓等，則強(qiáng)調(diào)執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)的作用，認(rèn)為既定的政策是否能夠得到忠實(shí)的執(zhí)行，關(guān)鍵在于政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)在主觀上是否能夠充分理解政策的含義，是否愿意毫無保留地支持政策決定，在客觀上是否擁有足夠的能力和資源[ 1 ] 。
綜合以上諸種界定，中國學(xué)者寧騷在《公共政策學(xué)》一書中的觀點(diǎn)是“所謂公共政策執(zhí)行就是正常政策執(zhí)行主體為了實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)，通過各種措施和手段作用于公共政策對象，使公共政策內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的行動過程”。
二、問題：農(nóng)村合作醫(yī)療政策的困境。
在我國農(nóng)村，多數(shù)農(nóng)民從事著收益低下、剩余很少的農(nóng)業(yè)勞動。在收入增長緩慢的前提下，農(nóng)民面臨最大的風(fēng)險就是疾病、養(yǎng)老和貧困，而疾病與養(yǎng)老相比，風(fēng)險更大。因此，農(nóng)民在社會保障體系中的第一需求是醫(yī)療保障。
目前的醫(yī)療保障基本上是農(nóng)民自我保障。在醫(yī)藥價格猛漲的情形下，農(nóng)民醫(yī)療費(fèi)用支出急劇增加，醫(yī)療費(fèi)用攀升的幅度超過了農(nóng)民實(shí)際收入增長的幅度，醫(yī)療費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了農(nóng)民個人和家庭的經(jīng)濟(jì)承受能力。在農(nóng)村，小病經(jīng)常不看，大病看不起，一旦出現(xiàn)大病，則整個家庭陷入經(jīng)濟(jì)困頓之中，因病致貧、因病返貧現(xiàn)象極為普遍。農(nóng)民對社會醫(yī)療保障的需求很大。既然農(nóng)民存在著對社會醫(yī)療保障的迫切需求，而政府原有的合作醫(yī)療體系已經(jīng)解體，醫(yī)療服務(wù)的供給不復(fù)存在，那么，政府恢復(fù)和重建農(nóng)村醫(yī)療保障的政策為何無法實(shí)施，達(dá)不到預(yù)期的政策目標(biāo)和效果呢？[ ]
三、解釋：政策行動者的視角。
本文主要借鑒新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，認(rèn)為制度或政策給博弈中的行動者提供了一種激勵機(jī)制，在一定的約束條件下改變行動者的行為傾向。好的或成功的制度與政策能夠通過激勵機(jī)制和約束條件的變化改變行動者的行為方式或傾向，從而實(shí)現(xiàn)政策的原有目標(biāo)和預(yù)期效果。本文將根據(jù)不同的政策行動者面臨的約束條件和激勵機(jī)制，從不同的政策行動者相互博弈的視角解釋農(nóng)村醫(yī)療保障這項(xiàng)公共政策執(zhí)行困難的原因。
1. 中央政府在財(cái)政緊張的約束條件和沒有農(nóng)民群體政策壓力的激勵機(jī)制下，對重建農(nóng)村醫(yī)療保障制度的政策資源投入不足。
一項(xiàng)社會政策出臺之后，需要具有政策資源的支持才能運(yùn)作和執(zhí)行。一般地講，政策資源主要包括人力、財(cái)力、物力等，其中最重要的是財(cái)力的支持。目前，農(nóng)村的醫(yī)保政策主要缺乏相應(yīng)的資金投入，尤其是中央政府的財(cái)政投入。中央政府主張“舉辦合作醫(yī)療，要在政府的組織領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持民辦公助和自愿參加的原則?；I資以個人投入為主，集體扶持，政府適當(dāng)支持。要通過宣傳教育，提高農(nóng)民自我保健和互助共濟(jì)意識，動員農(nóng)民積極參加。其實(shí)，中央政府對農(nóng)村醫(yī)療保障制度的財(cái)政支持嚴(yán)重不足。
農(nóng)村醫(yī)療保障制度作為整個社會保障的組成部分，具有公共產(chǎn)品的特點(diǎn)，即具有消費(fèi)上的非競爭性和非排他性，它能促進(jìn)整個農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的持久繁榮以及人民生活水平的提高。公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品主要由政府組織生產(chǎn)和提供，政府也理應(yīng)承擔(dān)起供給的責(zé)任。那么，中央政府為什么沒有為農(nóng)村醫(yī)療保障這項(xiàng)社會政策投入配套的財(cái)政支持呢政府在財(cái)政緊張的約束條件下，用于社會保障的資源比較有限。在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、由發(fā)展中經(jīng)濟(jì)向發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)升級的過程中，政府需要解決的公共事務(wù)很多，因此，中央政府財(cái)政能力肯定存在不足的情況，許多國家都遇到財(cái)力不足的危機(jī)。中國公共政策的制定不是政府與民眾之間的公共選擇，而主要是政府單方面供給公共政策的形式。作為醫(yī)療保障政策目標(biāo)群體的農(nóng)民對政策制定者———政府的力量是微弱的，他們沒有談判和制約的力量。在政府的約束機(jī)制和激勵機(jī)制中，農(nóng)民缺乏進(jìn)行利益表達(dá)的途徑，也很少有其它途徑可以實(shí)現(xiàn)群體的政策主張。
因此，政府在既有的財(cái)政資源約束條件下，肯定優(yōu)先處理其它政策問題，而忽視甚至放棄在農(nóng)村供給公共產(chǎn)品這種政府本應(yīng)承擔(dān)的職能。
2. 中央政府職能部門與地方政府的政策行為同樣沒有為政策執(zhí)行提供有效支持。
中央政府雖然決定”恢復(fù)和重建“農(nóng)村的合作醫(yī)療制度，但是，對于資金來源，各職能部門的觀點(diǎn)不一，它們的政策措施是相互矛盾的。中央政府需要通過公共政策解決公共問題，但是，這些政策，尤其是各個部門出臺的政策都服務(wù)于不同的政策目標(biāo)，例如民政部的規(guī)定是為了重建合作醫(yī)療的目標(biāo)，而農(nóng)業(yè)部的政策是為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，這兩種目標(biāo)都是政府在特定時期中選擇的目標(biāo)，因而發(fā)生政策措施的沖突與矛盾。
在中央政府較弱的政策激勵機(jī)制下，很難促使更多的地方政府重視農(nóng)村醫(yī)療保障。由于對地方政府的考核和評價中，城市的社會保障遠(yuǎn)比農(nóng)村的社會保障重要。因此，地方政府主要將資源和精力更多地放在城市而不是農(nóng)村。
3. 作為政策行動者的農(nóng)民無法為建立農(nóng)村醫(yī)療保障制度承擔(dān)主要責(zé)任。
由于農(nóng)村的醫(yī)療保障政策缺少各級政府相應(yīng)的財(cái)力支持，而社會政策又不能離開經(jīng)濟(jì)資源而獲得有效執(zhí)行，因此，實(shí)施農(nóng)村合作醫(yī)療保障政策的重要資金來源是向農(nóng)村中的廣大農(nóng)民籌集。
首先，進(jìn)入90年代以來，雖然中央政府采取了各種增加農(nóng)民收入的政策措施，但是農(nóng)民收入增加有限，而且農(nóng)民的稅賦負(fù)擔(dān)卻非常沉重。因此，農(nóng)民為合作醫(yī)療所交費(fèi)用雖然從絕對值來看并不算高，但是它在農(nóng)民的家庭年收人中所占的比例是大多數(shù)農(nóng)民，尤其是廣大的中西部農(nóng)民承擔(dān)不起的。？？ 其次，農(nóng)民不太相信建立合作醫(yī)療制度能給農(nóng)民帶來很大的好處。因?yàn)楦鶕?jù)經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)民認(rèn)為在合作醫(yī)療制度存在不平等的待遇。農(nóng)民沒有相應(yīng)的措施保障基層政府從他們其身上收走的錢，能夠用于醫(yī)療保障，這些錢很可能成為基層政府又一項(xiàng)亂收費(fèi)，最后落入干部的腰包。
根據(jù)筆者對農(nóng)村醫(yī)療保障政策的相關(guān)行為者的分析，由于中央政府沒有為農(nóng)村的醫(yī)療保障政策投入配套和充足的經(jīng)濟(jì)資源，地方政府由于財(cái)政困難也同樣沒有能力或者沒有動力為農(nóng)民建立醫(yī)療保障制度，而農(nóng)民個體又因收入增長緩慢、對政策的某種不信任，導(dǎo)致農(nóng)民沒有能力或不愿為農(nóng)村醫(yī)療保障單獨(dú)”買單“。因此，我國目前的農(nóng)村醫(yī)療保障政策遇到了實(shí)施的難題，很難達(dá)到政策制定者起初所訂立的為農(nóng)民提供醫(yī)療保障的政策目標(biāo)。[論文格式]
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