時間：2023-03-06 16:06:10
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農(nóng)村小學(xué)教導(dǎo)主任述職報告1尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)、各位老師：
20____年的鐘聲已經(jīng)敲響，在辭舊迎新的交叉口，每個人都會自覺不自覺地對已逝韶華進(jìn)行反思、總結(jié)，當(dāng)然我也不例外。身為____小學(xué)的教導(dǎo)主任已有多個年頭，每年都會有不同的收獲、不同的感受，特別是近兩年，在辛勤忙碌的同時，更感到了自己肩上的責(zé)任是多么重大而光榮。下面我就對上學(xué)年的第一學(xué)期的教導(dǎo)工作做一報告：
一、工作回顧
1、積極組織教師深入學(xué)習(xí)各科課程標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真學(xué)習(xí)，認(rèn)真做筆記。
領(lǐng)悟新課改精神、新課程理念，轉(zhuǎn)變教師的教育教學(xué)思想。各教研組根據(jù)本組實際情況搜集有關(guān)教學(xué)理論，組織教師學(xué)習(xí)，用理論來指導(dǎo)教師的教育教學(xué)實踐，提高廣大教師的教科研理論水平，使廣大教師能運用理論知識解決教學(xué)中的實際問題。
2、積極開展教研活動。
(1)積極組織參加校內(nèi)外研討課。
本學(xué)期開展了許多教學(xué)教研活動：教研組的校級公開課;組內(nèi)教師的研討課等。每次活動都有討論，有記載，有評價，有總結(jié)。這些教學(xué)教研活動，為教師的專業(yè)成長搭建了舞臺。教師們學(xué)有所得，研有所樂。
(2)努力開展全校性公開課活動能力。教導(dǎo)處每期組織了一次有針對性的公開課活動，由教導(dǎo)處主持，就教學(xué)中遇
到的某些教學(xué)難點的突破展開學(xué)習(xí)討論，激發(fā)教師參與教研的主體意識和創(chuàng)造熱情，鼓勵教師合作、交流、共享教研成果。各位老師暢所欲言，大膽發(fā)表自己的意見看法。在一定程度上，提高了老師們的理論知識和實際操作能力。
(3)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)深入課堂聽課，教師互相聽課。教導(dǎo)處及各教研組長以身作則，在全校掀起了聽課熱潮。大家實實在在地研究課堂教學(xué)微觀領(lǐng)域經(jīng)常面臨的問題，發(fā)表見解，交流困惑，提高了教研組的凝聚力和科研能力。
3、理論指導(dǎo)實踐。
學(xué)校對教研組的教學(xué)研究活動、集體備課、教師的聽課作了具體要求，對教師的上課、備課、聽課、教學(xué)隨筆或反思也作了具體的要求，讓理論運用于實踐當(dāng)中。
4、抓常規(guī)，促進(jìn)管理更加規(guī)范。
(1)抓備課。備課是上好課的關(guān)鍵，我們要求教師依據(jù)課程標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)造性地使用教材，恰當(dāng)?shù)剡x擇教學(xué)方式和方法，有效地提高課堂教學(xué)效率，成為大家共同關(guān)注和思考的問題。本學(xué)期教導(dǎo)處對各教師的教案檢查了三次。每次檢查后，教導(dǎo)處都認(rèn)真總結(jié)，如實反饋，促使教師改正缺點，發(fā)揚優(yōu)點。
(2)抓上課。上課是教學(xué)過程的中心環(huán)節(jié)，上好一節(jié)課是提高教學(xué)質(zhì)量的關(guān)鍵。本學(xué)期繼續(xù)加強(qiáng)聽課，采用隨堂聽課制度，促使教師的教學(xué)觀念轉(zhuǎn)變，盡可能把更多的時間留
給學(xué)生，提高了課堂效率。
(3)抓作業(yè)批改。本學(xué)期學(xué)校對教師的作業(yè)批改進(jìn)行了新的考評辦法，提高作業(yè)批改的要求，加大了激勵措施。我們針對情況，對每一位老師提出了不同的整改要求，并用書面的形式通知老師，下次檢查時重點看改正的情況。
(4)抓教后反思。《課程標(biāo)準(zhǔn)》要求教師要及時進(jìn)行教后反思，在反思的基礎(chǔ)上使自己的教學(xué)促進(jìn)全體學(xué)生的全面發(fā)展，可見教后反思的重要性。要促進(jìn)教師的專業(yè)化發(fā)展，教學(xué)反思也是一個重要的手段。我校要求教師課后要及時進(jìn)行反思，并對反思進(jìn)行具體要求，以書面、小組等形式進(jìn)行教學(xué)反思，達(dá)到提高自身教學(xué)水平的目的。
5、加強(qiáng)教研組建設(shè)，實行組長負(fù)責(zé)制，各位組長訂好計劃，組織學(xué)習(xí)各學(xué)科教育叢書和新教材調(diào)整意見，積極探索各種教學(xué)模式，開展各項活動，使全體教師的業(yè)務(wù)水平不斷提到提高。
6、加強(qiáng)對新教師的培養(yǎng)，做好新上崗教師的考核工作，加強(qiáng)對他們的指導(dǎo)，多給他們開課的機(jī)會，使他們的教育教學(xué)能力都有了一定的提高。
7、加強(qiáng)對骨干教師的培養(yǎng)，給他們定任務(wù)、壓擔(dān)子，在科組活動上，要求他們上一堂示范課，供其他老師學(xué)習(xí)，使他們迅速成長，取得了較好的效果。
二、取得成績
(一)教學(xué)改革走進(jìn)教師的心中，進(jìn)入課堂教師們都在積極的參與嘗試，從迷糊到開始運用，到不知不覺間已經(jīng)走進(jìn)人們的心中，從注重知識的傳授到注重能力的培養(yǎng)，教師們都費了不少的經(jīng)歷和時間，取得了不少的成績。
(二)課堂教學(xué)，師生之間學(xué)生之間交往互動，共同發(fā)展。本學(xué)期我們結(jié)合各種培訓(xùn)的契機(jī)，動員老師采用“自主高效的課堂教學(xué)模式”，教師每人一份總校印發(fā)的重點文件，努力學(xué)習(xí)，大膽嘗試，休息時間爭得面紅耳赤，課上、課下都在努力著。
(三)以評價激勵、促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展。我們把評價作為全面考察學(xué)生的學(xué)習(xí)狀況，激勵學(xué)生的學(xué)習(xí)熱情，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展的手段，也作為教師反思和改進(jìn)教學(xué)的有力手段。
三、存在的問題
1、在教師的業(yè)務(wù)培訓(xùn)方面還是缺乏系統(tǒng)性和全面性，模范教師的引領(lǐng)作用還沒有得到充分的發(fā)揮，部分教師的基本素養(yǎng)還跟不上時代的要求。
2、學(xué)生良好的學(xué)習(xí)和行為習(xí)慣還有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。
3、在學(xué)校工作方面做得不夠細(xì)盡。
平時只顧忙著盡力去做好本職工作，不太注意周圍發(fā)生的事情，對與自己無關(guān)的或關(guān)系不大的事還不夠熱心、不夠主動，也沒能更熱情更主動地關(guān)心群眾，與其他老師交流不夠，沒能熱心地幫助周圍的同志有針對性地去想辦法，幫助解決實際問題。
4、在工作協(xié)調(diào)性方面較差。
平時總認(rèn)為自己能做好的事情不必勞駕他人。相反，自己關(guān)心、幫助他人也不夠，與他人談心、交流、溝通的機(jī)會比較少。因此，做了很多自以為是不錯的事情，卻得不到教職工的理解或認(rèn)同。
三、今后打算
1、抓常規(guī)：檢查情況與教師工作量化考評掛鉤。
2、抓教師培養(yǎng)，全面提高教師素質(zhì)
3、組織開展興趣小組活動際評比，充分發(fā)揮教師的特長優(yōu)勢，豐富學(xué)生的課余生活，發(fā)展學(xué)生的興趣特長，做好培優(yōu)工作。
總之，下學(xué)期面臨的學(xué)年質(zhì)量考核，教導(dǎo)處要做的事情還很多。我們只有在實踐中探索，在研究中改進(jìn)，在完善中發(fā)展，相信今后的教導(dǎo)處，工作目標(biāo)會更加明確，工作作風(fēng)會更加硬朗，工作思路會更加清晰，為全面提高教學(xué)管理水平，提高教學(xué)質(zhì)量努力工作。
農(nóng)村小學(xué)教導(dǎo)主任述職報告2根據(jù)學(xué)校會議安排，現(xiàn)將本人任職以來所做的工作及取得的成績述職如下：
一、政治思想表現(xiàn)：
政治思想表現(xiàn)：熱愛黨，熱愛社會主義祖國，忠于黨的教育事業(yè)，認(rèn)真學(xué)習(xí)和執(zhí)行黨的方針政策，努力提高自身的思想認(rèn)識，不斷增強(qiáng)全心全意為人民服務(wù)的意識。認(rèn)真學(xué)習(xí)和實踐新的教育教學(xué)理論知識，更新教育觀念，用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)自己的教育教學(xué)工作，有良好的教師職業(yè)道德，教書育人，為人師表，堅持“德育為首”，狠抓德育工作，以自身良好的思想道德素質(zhì)引導(dǎo)學(xué)生樹立遠(yuǎn)大的理想，培養(yǎng)學(xué)生良好的思想品質(zhì)。
二、工作表現(xiàn)：
二年來，本人以鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府政府關(guān)于“教育強(qiáng)鎮(zhèn)”的指示精神為指針，認(rèn)真落實學(xué)校及教導(dǎo)部門的工作計劃，在學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)及全體老師的關(guān)心支持和配合下，
認(rèn)真做好教師隊伍的管理與建設(shè)、教學(xué)常規(guī)管理、教研教改等各方面工作，圓滿地完成了上級領(lǐng)導(dǎo)布置的工作任務(wù)。工作中認(rèn)真執(zhí)行和遵守學(xué)校的各種規(guī)章制度，做到不曠課，不遲到，不早退。對待工作認(rèn)真負(fù)責(zé)，積極主動，有較強(qiáng)的事業(yè)心和責(zé)任心，能與廣大教師密切配合，開展各種教育教學(xué)活動。所承擔(dān)的教學(xué)工作能與同組、同年段的老師加強(qiáng)交流和溝通，不斷提高自身的教育教學(xué)能力，提高課堂教學(xué)質(zhì)量。在承擔(dān)的公開觀摩課堂教學(xué)評優(yōu)活動中，受到學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和老師的好評。教學(xué)常規(guī)管理是提高教學(xué)質(zhì)量的保證，能根據(jù)《安徽省教育常規(guī)管理實施方案》對教學(xué)常規(guī)工作常抓不懈，能向其他行政領(lǐng)導(dǎo)虛心求教，不斷提高工作質(zhì)量。
三、工作實績：
積極組織和參加各級各類大型教研活動，本人撰寫的論文《農(nóng)村學(xué)校語文教學(xué)現(xiàn)狀分析》在廣安市語文教學(xué)教研論文評比中獲得市級論文二等獎，在廣安市第五屆青少年書信大賽中獲得優(yōu)秀輔導(dǎo)獎，撰寫的日志《如何改變孩子的壞習(xí)慣》榮登“三人行網(wǎng)絡(luò)班級”的首頁。
四、廉潔自律：
廉潔自律：加強(qiáng)學(xué)習(xí)，不斷提高思想認(rèn)識，增強(qiáng)了自覺執(zhí)行黨風(fēng)廉政規(guī)定的自覺性。努力做好本職工作，積極配合主要領(lǐng)導(dǎo)做好工作。切實履行好自己工作職責(zé)，能夠嚴(yán)格執(zhí)行廉潔自律的規(guī)定，沒有違反廉政規(guī)定和制度的行為。廉潔自律，保持__員本色。保持了艱苦樸素的作風(fēng)，沒有奢侈浪費和到過高檔娛樂場地消費活動。
五、存在問題
1、教育教學(xué)常規(guī)管理水平有待提高。
個別教師綜合素質(zhì)還有待提高，教師自覺學(xué)習(xí)的積極性還有待激發(fā)，需要從管理的方式方法上下功夫。
2、教研組教研活動實用性不強(qiáng)，部分學(xué)科教研活動欠規(guī)范，在新的學(xué)期里將采取有效措施彌補。
3。沒能登高望遠(yuǎn)，在具體事務(wù)中花費了很多時間，但在部門工作中總體上缺乏開拓性工作的開展。
六、今后的工作思路
一是要進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)習(xí)，解放思想。方法、途徑、措施和活動等都要適應(yīng)新時期學(xué)校教學(xué)工作的特點;二是不斷加強(qiáng)自身修養(yǎng)，提高管理和工作水平，發(fā)揮敢于爭先，勇于創(chuàng)新的精神，開創(chuàng)學(xué)校教學(xué)工作的新局面;三是想方設(shè)法著力研究解決學(xué)校存在的突出的留守學(xué)生厭學(xué)問題。
在新的一年里，在校領(lǐng)導(dǎo)班子的英明領(lǐng)導(dǎo)下，再加上有各位老師的大力支持，我對學(xué)校教學(xué)工作充滿了信心。我相信我校的教學(xué)工作一定會更上一個新的臺階!
農(nóng)村小學(xué)教導(dǎo)主任述職報告3本學(xué)期，我校在鄉(xiāng)中心學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)下，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十及十八屆五中全會精神和區(qū)教育局20____年工作要點精神，緊緊圍繞教育“科學(xué)發(fā)展、規(guī)范發(fā)展、均衡發(fā)展、內(nèi)涵發(fā)展、優(yōu)質(zhì)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展”六大主題，以“聚焦課堂，全面提高教育質(zhì)量;創(chuàng)新方式，全力提升教研品味”為要務(wù)，以促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展和教師專業(yè)成長為目標(biāo)，努力改進(jìn)教師教學(xué)教研方式和學(xué)生學(xué)習(xí)方式，全面深化教學(xué)改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育，堅持特色辦學(xué)，優(yōu)化教學(xué)管理，深化教學(xué)改革，提升辦學(xué)效能，不斷提高教學(xué)質(zhì)量?，F(xiàn)將本學(xué)期教導(dǎo)工作匯報如下:
一、加強(qiáng)常規(guī)管理，督促工作規(guī)范
1、樹立規(guī)范意識
我們強(qiáng)調(diào)規(guī)范學(xué)科課程，強(qiáng)化教育法規(guī)意識，嚴(yán)格執(zhí)行課程計劃，按照規(guī)定開齊、上足、教好所有規(guī)定的課程，以保證學(xué)生的全面發(fā)展和個性發(fā)展。堅決做到教師、教室、教導(dǎo)處的課表一致。以標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和均衡化發(fā)展為契機(jī)，學(xué)校成立課程檢查落實小組，每天對全校教師落實課程情況進(jìn)行抽查，實行推門聽課，取得一定成效;減輕學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)，嚴(yán)格控制學(xué)生在校學(xué)習(xí)活動時間。
2、嚴(yán)督教學(xué)常規(guī)
教學(xué)工作是學(xué)校的中心工作，認(rèn)真上課是教師的基本要求，必須加強(qiáng)各級管理，做到層層把關(guān)，處處落實、環(huán)環(huán)相扣，即“誰的班級誰負(fù)責(zé)”、“誰的課堂誰負(fù)責(zé)”、“誰分管的誰負(fù)責(zé)”，強(qiáng)化崗位責(zé)任意識。學(xué)校對教師的教學(xué)常規(guī)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定：抓好“備、講、批、輔、考、思”六個環(huán)節(jié)，優(yōu)化教學(xué)過程。通過對6個方面的要求，強(qiáng)化學(xué)校的常規(guī)管理，明確教師的常規(guī)工作。教師能認(rèn)真?zhèn)湔n、上課、按時批閱作業(yè)、耐心輔導(dǎo)學(xué)生，做好每節(jié)課有反思。
二、加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)與研究，提高教師素質(zhì)
教育教學(xué)理論能指導(dǎo)教育實踐，能不斷更新教師的教育觀念，提高教師的理論修養(yǎng)和業(yè)務(wù)水平。加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)與教育教學(xué)研究，能有效提高教師的專業(yè)水平。
1、本學(xué)期，我校認(rèn)真組織以師德建設(shè)為核心加強(qiáng)教師隊伍建設(shè)，提升教師職業(yè)道德素養(yǎng)，打造一支愛崗敬業(yè)、品德高尚、無私奉獻(xiàn)、公正廉明的教師隊伍。
2、積極組織教師深入學(xué)習(xí)各科課程標(biāo)準(zhǔn)和《義務(wù)教育法》，認(rèn)真學(xué)習(xí)，認(rèn)真做筆記。
領(lǐng)悟新課改精神、新課程理念，轉(zhuǎn)變教師的教育教學(xué)思想。各教研組根據(jù)本組實際情況搜集有關(guān)教學(xué)理論，組織教師學(xué)習(xí)，用理論來指導(dǎo)教師的教育教學(xué)實踐，提高廣大教師的教科研理論水平，使廣大教師能運用理論知識解決教學(xué)中的實際問題;積極組織中青年教師學(xué)習(xí)、熟練使用交互式電子白板技術(shù)，掌握現(xiàn)代教學(xué)技術(shù)，促進(jìn)課堂教學(xué)。
3、“請進(jìn)來，走出去”。
鼓勵教師積極參加片、鄉(xiāng)、區(qū)、市級各類教學(xué)和教研活動，如鄉(xiāng)“1234”教研、“七助一”辦學(xué)共同體活動、全區(qū)城鄉(xiāng)百名教師成長結(jié)對活動、中心片級教研、區(qū)“圖書漂流”活動以及區(qū)“三定備課”;支持青年教師參加網(wǎng)上培訓(xùn)：促進(jìn)教師更新觀念，更新知識，提高業(yè)務(wù)水平。
4、給老師搭建發(fā)展展示的平臺。
本學(xué)期，學(xué)校教導(dǎo)處積極配合組織教師參加鄉(xiāng)中心學(xué)?！半娮影装迨褂铆h(huán)境下三環(huán)五步課堂教學(xué)模式”展示活動、第五屆教育博客評比、班主任教育案例評比、評課論教等，讓教師們展示風(fēng)采，引領(lǐng)教師專業(yè)成長，促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展。
5、以課題研究為引領(lǐng)，促進(jìn)學(xué)校教研水平的提升和教師專業(yè)化發(fā)展。
本學(xué)期，我校繼續(xù)組織力量，參加迎江區(qū)基礎(chǔ)教育科研小課題研究項目《預(yù)防和糾正小學(xué)生錯別字的有效策略研究》，與兄弟學(xué)校一起，分工合作，現(xiàn)已完成第二階段的研究，并獲專家組的肯定。我們將積極參與研究，爭取早日結(jié)題。
三、構(gòu)建高效課堂，提升教學(xué)質(zhì)量
1、組織教師認(rèn)真學(xué)習(xí)探討研究“三環(huán)五步”教學(xué)法和交互式電子白板技術(shù)，以先進(jìn)的教學(xué)理念和教學(xué)技術(shù)武裝自己。
2、扎實開展校本教研。
本學(xué)期教導(dǎo)處進(jìn)行了“一人獻(xiàn)一課”校本教研公開課，上課的老師都能課前認(rèn)真?zhèn)湔n、為上好公開課做好充分的準(zhǔn)備工作;聽課的教師都能認(rèn)真做好筆記;課后在教研組長的主持下對每一節(jié)公開課進(jìn)行評課。在全校教師中開展“構(gòu)建高效課堂”的大討論，引導(dǎo)教師改進(jìn)教學(xué)方法，提高教學(xué)效率，不斷提高課堂教學(xué)質(zhì)量。
四、關(guān)注學(xué)生全面發(fā)展，提高辦學(xué)水平
教育應(yīng)以人為本，為了進(jìn)一步促進(jìn)學(xué)生素質(zhì)的全面提高，在抓好文化課的教學(xué)質(zhì)量的同時，我校也沒有放松體育、衛(wèi)生、藝術(shù)教育：全面實施《國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》，開展學(xué)生“體育、藝術(shù)2+1”活動，建立學(xué)生體質(zhì)健康監(jiān)測體系;組織開展了豐富多彩的活動，如安慶市青少年科技創(chuàng)新大賽、交通安全知識競賽、小學(xué)科學(xué)學(xué)生實驗操作技能競賽、寫字比賽等。眾多的活動為學(xué)生提供了展示交流的平臺，豐富學(xué)生的文化生活，優(yōu)化了育人環(huán)境。同時也檢驗了我校創(chuàng)建特色學(xué)校的成果。
五、探索發(fā)展創(chuàng)特色
特色學(xué)校的建設(shè)，是全面實施素質(zhì)教育的需要，是學(xué)校發(fā)揮優(yōu)勢、開拓創(chuàng)新的有效載體。是學(xué)校是否可以持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。
本學(xué)期，我校加快以書法為特色的特色學(xué)校建設(shè)步伐，切實做好創(chuàng)特色學(xué)校創(chuàng)建工作。努力提升辦學(xué)品位，提高教育教學(xué)質(zhì)量，真正使學(xué)校成為師生身心愉悅、健康成長的樂園。
六、存在的問題
1、專業(yè)教師配備不齊，雖然體育課有走教教師，但是科學(xué)、藝術(shù)等專職教師不足，從而使該方面教學(xué)不能取得良好成績;
2、教研還只停留于本校、本鄉(xiāng)，影響面較小。
七、下學(xué)期工作思路
1、繼續(xù)抓好常規(guī)工作，保證教學(xué)質(zhì)量;
2、加強(qiáng)校際教學(xué)交流，發(fā)揮輻射作用，鼓勵與兄弟學(xué)校開展各種校際間的教研、教學(xué)交流活動，搭建互助平臺;
3、繼續(xù)抓好課題研究;
4、完善教師學(xué)習(xí)制度，加強(qiáng)教師業(yè)務(wù)水平的提高;
5、開展具有本校特色的各類活動，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展。
農(nóng)村小學(xué)教導(dǎo)主任述職報告4時光飛逝，一轉(zhuǎn)眼一個學(xué)年又要結(jié)束了。回顧自己本學(xué)年的工作，最深的體會就是自己的辛勤付出有一點收獲。本人在這一學(xué)年里繼續(xù)擔(dān)任教導(dǎo)主任一職，分管學(xué)生學(xué)籍管理、教師業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作、學(xué)生成長記錄袋、文明學(xué)校網(wǎng)管理及科學(xué)、思品等的教學(xué)研究工作，并擔(dān)任六(2)班語文教學(xué)。一年來，本人恪盡職守，勤勤懇懇，踏踏實實做好每一項工作?，F(xiàn)將有關(guān)工作情況做述職如下：
一、政治思想方面
本人能堅持四項基本原則，擁護(hù)黨的方針政策，忠誠黨的教育事業(yè)，有愛崗敬業(yè)的思想，能自覺遵守社會公德和教師的行為規(guī)范。平時能關(guān)心時政，認(rèn)真學(xué)習(xí)和領(lǐng)悟____________同志提出的榮辱觀，牢固樹立為學(xué)生服務(wù)、為教師服務(wù)、為學(xué)校服務(wù)的思想。真誠、熱情、公正的對待每一個人、每一件事。平時能嚴(yán)格遵守學(xué)校的各種規(guī)章制度，平時從不遲到、早退、不中途離校。嚴(yán)格遵守學(xué)校的教學(xué)管理制度，做到上課不遲到、不早退、不拖堂，能深刻認(rèn)識到中層干部應(yīng)做身正為范、自覺遵守學(xué)校制度的表率。嚴(yán)于律己，盡心盡責(zé)，以較高的要求來約束自己。
二、教育教學(xué)工作
本人能牢固樹立以上課為本的思想，在教學(xué)過程中能與同年級組的教師一起研究，討論教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)方法和教學(xué)思路。平時重視教學(xué)方法和教學(xué)思想的探究，注重課堂教學(xué)效果，注重減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)，注重學(xué)生學(xué)習(xí)能力和語文素養(yǎng)的提高。在這一年的任教中，對于學(xué)習(xí)習(xí)慣較差的學(xué)生我堅持經(jīng)常協(xié)助班主任，與其父母多溝通。在學(xué)校里多關(guān)心學(xué)生的學(xué)習(xí)情況，對于作業(yè)經(jīng)常不做的學(xué)生，讓他們利用課余時間完成。對于接受能力較差的學(xué)生進(jìn)行個別輔導(dǎo)。在每次的素質(zhì)檢測中，所任班級的同學(xué)均能取得較好成績。多名同學(xué)在各類作文競賽中獲獎，自己撰寫的教學(xué)論文也在省、區(qū)級獲獎。
三、管理工作
作為學(xué)校的一名中層干部，能做到相互團(tuán)結(jié)、相互尊重、相互配合，工作認(rèn)真負(fù)責(zé)，堅決服從組織決定，辦事公平公正，敢于承擔(dān)責(zé)任，不計報酬，不計名利。
(一)學(xué)籍管理工作：
1、學(xué)年初認(rèn)真組織一年級各班主任搞好新生基本信息的采集，搞好新生學(xué)籍審批。
2、每學(xué)期開學(xué)初，為轉(zhuǎn)走學(xué)生辦理轉(zhuǎn)學(xué)手續(xù)，并為轉(zhuǎn)入學(xué)生及時辦理學(xué)籍增補。
3、對我鎮(zhèn)小學(xué)生的學(xué)籍檔案進(jìn)行管理，組織班主任老師搜集、錄入學(xué)生學(xué)籍資料、數(shù)據(jù)，把學(xué)籍?dāng)?shù)據(jù)上傳入庫，實現(xiàn)了小學(xué)生學(xué)籍的電子化管理。
(二)教務(wù)工作
教務(wù)工作是一項經(jīng)常性、持久性的煩雜工作，需要的耐心和細(xì)心。
1、平時能把各種教研活動、會議的通知、車輛安排等都能準(zhǔn)確及時地傳達(dá)到各辦公室及有關(guān)人員手中。
2、本學(xué)年各種會議和教師病事假較多，我能細(xì)心做好平時調(diào)課、代課工作，為了落實到人，做到調(diào)、代課、會議通知不帶信，寧可跑上奔下，走東竄西。
雖然人勞累一點，但只要能保證學(xué)校的教學(xué)工作能正常開展我就心滿意足了。
(三)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)工作
1、積極組織教師以校本培訓(xùn)為主要方式，深入學(xué)習(xí)課程改革教育叢書，領(lǐng)悟新課改精神，新課程理念，逐步轉(zhuǎn)變教師教育教學(xué)思想，本學(xué)年，教導(dǎo)處組織全體教師學(xué)習(xí)了《常州市小學(xué)學(xué)科教學(xué)建議》、“如何說課”、《探索課堂的真諦》等的理論學(xué)習(xí)。
還組織了五年級的老師參加區(qū)舉行的新教材教法培訓(xùn)，弄清新大綱的要求和教材修改的內(nèi)容?；顒雍蠼M織教師開展研討，撰寫教學(xué)反思。同時認(rèn)真做好資料收集、整理工作。
2、本學(xué)年，仍堅持把校本培訓(xùn)融入學(xué)校教研，安排好教師參加各級各類的教學(xué)研討和培訓(xùn)活動，以次提高教師的教育教學(xué)水平。
各學(xué)科組開展的教研課，交流課，為教師的專業(yè)成長搭建舞臺。教師們學(xué)有所得，行有所感。
(四)其他工作
1、根據(jù)上級的精神，及時收集有關(guān)信息，做好文明學(xué)校電子臺帳管理的信息錄入、上傳工作。
2、做好學(xué)生成長記錄袋的管理工作。
督促班主任老師及時收集、增添資料，把工作做實做細(xì)。
3、協(xié)助教導(dǎo)主任組織并落實各類調(diào)研、競賽活動。
本學(xué)年，以教學(xué)質(zhì)量為中心，組織了一年級拼音過關(guān)測試、三年級語文、四年級《品德與生活》調(diào)研，出好試卷，及時作好分析與反饋工作，使教師們心中有數(shù)，以便采用相應(yīng)的教學(xué)措施，提高學(xué)科質(zhì)量。做好畢業(yè)班的閱卷、試卷質(zhì)量分析等工作。
五、存在的不足
1、組織教師業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)工作深入創(chuàng)新力度不夠。
2、深入課堂、深入班級不夠。
教學(xué)管理水平和教育教學(xué)質(zhì)量還有待進(jìn)一步提高。
我想這些是我在今后的工作中應(yīng)當(dāng)注意的問題，也是自己錘煉的方向，相信在大家的幫助下能不斷地加以克服，本人也將一如既往地盡自己的力量為學(xué)校的不斷發(fā)展做出貢獻(xiàn)。
在這一年的工作中，我得到了領(lǐng)導(dǎo)和全校教職工的大力支持，在此對你們表示萬分的感謝，謝謝大家!
農(nóng)村小學(xué)教導(dǎo)主任述職報告5本學(xué)年我繼續(xù)擔(dān)任____小學(xué)教導(dǎo)主任工作，教導(dǎo)主任的工作任務(wù)很多，事情瑣碎繁雜，但我能盡自己最大的努力恪盡職守，勤勤懇懇，踏踏實實做好每一項工作。我的原則就是“抬頭做人，低頭做事”。現(xiàn)將一學(xué)期來的工作向領(lǐng)導(dǎo)和各位老師匯報如下：
一、政治思想方面
我忠誠于黨的教育事業(yè)，愛崗敬業(yè)，能自覺遵守社會公德和教師的行為規(guī)范。牢固樹立教育是一種服務(wù)的意識，為學(xué)生服務(wù)、為教師服務(wù)、為學(xué)校服務(wù)。真誠、熱情、公正的對待每一個人、每一件事。嚴(yán)格遵守學(xué)校的各項管理制度，能深刻認(rèn)識到自己應(yīng)做身正為范、做自覺遵守學(xué)校制度的表率，要求教師做到的，自己先做到。校長吩咐的事，盡自己的努力去辦好;教師需要解決問題，盡自己的所能去解決。工作從不推諉懈怠，我熱愛教育工作，熱愛自己的學(xué)校，心系教育。
二、教學(xué)工作
本人能牢固樹立以教學(xué)為本的思想，時刻不忘我是一名教師，嚴(yán)謹(jǐn)教學(xué)是我的風(fēng)格，追求教學(xué)優(yōu)質(zhì)、高效是我的教學(xué)目標(biāo)，每一節(jié)課我都精心謀劃，精心準(zhǔn)備，經(jīng)常制作課件，使用多媒體教學(xué)。教學(xué)過程中能與其它年級的教師一起研究，討論教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)方法和教學(xué)思路。平時重視教學(xué)方法和教學(xué)思想的探究，注重課堂教學(xué)效果，注重減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)，嚴(yán)格控制學(xué)生作業(yè)量，關(guān)注學(xué)生的全面發(fā)展。關(guān)注學(xué)生良好學(xué)習(xí)習(xí)慣的養(yǎng)成，嚴(yán)格要求，加強(qiáng)訓(xùn)練。我所任教的班級人數(shù)多，有許多學(xué)生是中途轉(zhuǎn)來的，學(xué)困生也多，作業(yè)批改、補差任務(wù)重，但我都能堅持按時認(rèn)真批改，利用課余時間認(rèn)真細(xì)致地對差生進(jìn)行個別輔導(dǎo)。
三、管理工作
作為學(xué)校的教導(dǎo)主任，我能做到相互團(tuán)結(jié)、相互尊重、相互配合，工作認(rèn)真負(fù)責(zé)，堅決服從組織決定，辦事公平公正，敢于承擔(dān)責(zé)任，不計報酬，不計名利。
日常工作
1.及時認(rèn)真做好相關(guān)資料的上報工作，如學(xué)籍的整理、統(tǒng)計和上報，建立學(xué)生流動臺帳，學(xué)籍管理規(guī)范。
2.學(xué)期初重新編排了課表。
3.安排好教師外出參加聽課學(xué)習(xí)、參加教研和培訓(xùn)。
4.認(rèn)真完成中心校要求必須完成的各項電子表格檔案上報工作。
教學(xué)常規(guī)管理
1.精心制訂教學(xué)工作計劃，工作目標(biāo)明確，工作思路清楚，工作要求具體，對教學(xué)具有指導(dǎo)性。
2.對教師教學(xué)常規(guī)性的工作進(jìn)行了檢查，檢查包括：備課、聽課、作業(yè)、教后反思、班務(wù)工作等。
3.課堂教學(xué)是質(zhì)量的關(guān)鍵，是教學(xué)工作的核心，因此，本學(xué)期平時工作重點抓課堂教學(xué)，組織了聽課，通過看備課是否與上課一致，查備課的有效性。
組織了教師相互聽課評課活動動。
4.提高教學(xué)質(zhì)量仍然是教育的根本，是學(xué)校工作的重要目標(biāo)，期中前，對各年級的教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行了抽測，并進(jìn)行質(zhì)量分析。
期末組織全校統(tǒng)一考試，組織教師進(jìn)行質(zhì)量分析，為下學(xué)年調(diào)整教學(xué)思路作準(zhǔn)備?？荚嚬ぷ魇羌容^復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到方方面面，每個環(huán)節(jié)都不能疏忽，我總精心謀劃、細(xì)致安排，。
其它工作
1.值班做到按時到崗，全身心投入管理，多事之秋，麻痹不得。
2.配合校長完成多項校園工作。
大家好!在駐村工作隊工作一年多以來，在鎮(zhèn)黨委、政府的關(guān)心及村“兩委”的支持和廣大村民的配合下，緊密圍繞全村發(fā)展規(guī)劃，認(rèn)真履行駐村工作職責(zé)，始終堅持認(rèn)真、負(fù)責(zé)、求真、務(wù)實的工作態(tài)度開展駐村扶貧工作。現(xiàn)將我的駐村工作情況匯報如下：
一、主要工作開展情況
(一)資料收集、整理
今年，是我村脫貧摘帽的關(guān)鍵年，為確保我村順利通過脫貧攻堅驗收工作，我協(xié)助第一書記對村級脫貧攻堅資料進(jìn)行了系統(tǒng)的整理、完善，務(wù)必保證我村在今年的脫貧驗收工作順利摘帽。
(二)政策宣講，落實
通過農(nóng)名夜校、入戶宣講政策方針，每月至少開展2次農(nóng)民夜校學(xué)習(xí)活動，確保農(nóng)民夜校學(xué)習(xí)活動常態(tài)化、制度化。
（三）全心全意服務(wù)群眾
駐村以來，緊緊圍繞全心全意為村民服務(wù)的宗旨，在鎮(zhèn)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，完成了村社道路硬化等一系列項目，確保每一位村民都能享受各項扶貧惠民政策。
（四）嚴(yán)于律己，恪守紀(jì)律
駐村以來，我嚴(yán)格遵守工作紀(jì)律，每周從周一到周五吃住在村，與村兩委一起堅持在工作第一線，嚴(yán)格執(zhí)行考勤、請銷假、外出報備等日常管理制度
二、工作體會
（一）努力工作，依靠組織
駐村工作者一年多以來，我深深的感受到只有把群眾的期盼轉(zhuǎn)化為工作的動力，切實解決好群眾身邊的問題，才能不辜負(fù)這兩年的駐村工作；及時向單位匯報駐村工作開展情況及困難，單位給予最大的支持，讓我能夠靜下心來，將全部精力放到脫貧攻堅的工作中去。
（二）加強(qiáng)學(xué)習(xí)，鍛煉本領(lǐng)
一、深入調(diào)研，及時了解村情動態(tài)
自3月21日任職以來，在村“兩委”的大力支持和密切配合下，克服種種困難，會同駐村工作隊員認(rèn)真細(xì)致地開展調(diào)查研究，及時了解村情動態(tài)，掌握村里基本情況，通過召開村兩委干部座談會，村兩委工作會議，走訪村里老黨員，困難戶等不同層次的村民代表，對村里進(jìn)行了詳實的摸底，如村里的人口人數(shù)、困難戶數(shù)、地理條件、存在的各項問題和困難等。再如留守學(xué)生數(shù)，老百姓的心聲和想法，空巢老人和留守兒童情況等等，根據(jù)村里的實際，聽取群眾的意見和建議,確定了駐村工作目標(biāo)：一是幫助發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)促增收致富；二是幫助村民解決熱點難點實際問題為民辦實事解民憂；三是走家串戶訪疾苦提高群眾滿意率助推工作高效開展。
二、做好政策宣傳和社會穩(wěn)定工作
在駐村工作中，一是宣傳黨和政府的扶貧政策和農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、低保、救助、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶貧貸款、農(nóng)業(yè)保險等各項強(qiáng)農(nóng)惠民政策。二是利用進(jìn)村入戶的有利時機(jī)，開展普法教育，教育和引導(dǎo)村民提高法制觀念和法律意識，教育村民遵守《村規(guī)民喲》。三是積極協(xié)助村兩委對轄區(qū)內(nèi)的社會矛盾糾紛定期進(jìn)行摸底排查，對所排查出的矛盾糾紛，及時進(jìn)行調(diào)解疏導(dǎo)化解。同時廣泛宣傳開展清潔環(huán)境、美化家園、培育新風(fēng)、造福群眾的重要性，組織動員農(nóng)民群眾發(fā)揮主體作用、積極參與加強(qiáng)生態(tài)文明鄉(xiāng)村建設(shè)，營造愛護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好風(fēng)氣。
三、努力工作，加強(qiáng)隊伍建設(shè)
一是強(qiáng)化管理。在《甘肅省貧困村駐村幫扶工作隊管理辦法》的基礎(chǔ)上，常山村駐村幫扶工作隊結(jié)合實際制定了切實可行的考勤管理辦法，對隊長、隊員的出勤、請銷假、值班、工作匯報等多方面進(jìn)行了細(xì)化，管理效果明顯。二是強(qiáng)化學(xué)習(xí)。常山村駐村幫扶工作隊設(shè)置了政治理論、惠農(nóng)政策和農(nóng)業(yè)科技三方面學(xué)習(xí)內(nèi)容，每周開展一次集中學(xué)習(xí)和探討，不斷增強(qiáng)駐村干部的政策理論水平和服務(wù)能力。三是強(qiáng)化服務(wù)。工作隊將全體成員照片和聯(lián)系方式在常山村民微信群中予以公示，公開承諾接受電話咨詢政策和到村到戶幫辦實事、化解矛盾糾紛等。同時將入戶走訪作為常態(tài)性工作，經(jīng)常性摸排，強(qiáng)化宗旨服務(wù)意識，提高幫扶成效。幫助村兩委對各自職責(zé)進(jìn)行了細(xì)化分工，建立了村干部分工協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步明確了工作任務(wù)，提升了工作效率。駐村干部組織指導(dǎo)村兩委干部召開了常山村經(jīng)濟(jì)工作會議，向群眾代表當(dāng)面匯報工作，與群眾面對面交流商定村級發(fā)展重大事項。這些舉措幫扶常山村兩委班子規(guī)范了工作程序、創(chuàng)新了工作方法、提升了工作效率。
四、尋路子、添措施，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作
一是督促完善農(nóng)民專業(yè)合作社。鎮(zhèn)原縣金元種植養(yǎng)殖專業(yè)合作社是駐村幫扶工作隊幫助常山村創(chuàng)辦的第一個發(fā)展種植養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)民專業(yè)合作社，也是唯一的村集體經(jīng)濟(jì)形式。為了合作社的發(fā)展壯大，駐村幫扶工作隊先后帶領(lǐng)村干部及種植養(yǎng)殖專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人到正寧縣、平泉鎮(zhèn)、太平鎮(zhèn)、城關(guān)路溝考察學(xué)習(xí)農(nóng)民專業(yè)合作社創(chuàng)辦經(jīng)驗，已投入18萬多元修建了磚混結(jié)構(gòu)鋼架羊棚200平方米，彩鋼結(jié)構(gòu)草料棚105平方米，彩鋼結(jié)構(gòu)辦公室104平方米，下一步將投入湖羊養(yǎng)殖帶動貧困戶脫貧、增收、致富。 二是及時向縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門匯報溝通，幫助協(xié)調(diào)解決常山村硬化道路，已列入預(yù)算項目，爭取在資金到位后實施硬化，切實解決群眾出行問題。三是用2017年度第一書記經(jīng)費7000元聯(lián)系了兩臺工程用鏟車及工程用挖掘機(jī)整修了常山至申塬3、8公里道路。四是結(jié)合六查三講一強(qiáng)化百日行動，攜手慶陽市愛心企業(yè)籌措21000元深入常山村和五里溝村看望慰問困難群眾。
五、全面入戶走訪，核查 “四類分類”落實完成
由駐村幫扶工作隊牽頭，協(xié)調(diào)縣鎮(zhèn)各級幫扶單位及幫扶干部，加強(qiáng)與貧困戶的聯(lián)系，抓緊落實“四類分類”政策資金落實情況，對進(jìn)度緩慢的幫扶單位和幫扶干部及時進(jìn)行了提醒和督促。在“一戶一策”方案制定工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步摸清底子，建立常山村貧困人口數(shù)據(jù)庫，由駐村幫扶工作隊專人負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)維護(hù)，定期進(jìn)行走訪及時更新信息，實現(xiàn)貧困戶信息數(shù)據(jù)動態(tài)管理，為幫扶攻堅發(fā)揮指導(dǎo)作用。圍繞脫貧驗收指標(biāo)，解決“兩不愁、三保障”存留問題。其中重點關(guān)注C級危房改造和安全飲水等當(dāng)前最急需解決的問題，確保貧困人口如期實現(xiàn)脫貧。將走訪入戶與政策宣傳相結(jié)合，積極培訓(xùn)動員幫扶干部，在進(jìn)村入戶走訪時，用群眾聽得懂的“語言”宣傳與貧困戶切身利益相關(guān)的惠農(nóng)政策，為群眾解疑釋惑，做到了人人都是宣傳員。通過這項工作，讓貧困群眾享受到黨的政策的實惠，也抓住了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要機(jī)遇，為穩(wěn)定增收脫貧致富打下了基礎(chǔ)。
農(nóng)民的生活好起來
“人民生活一變再變，變得多、變得快?！鄙辖疑酱宕逯魅稳钔敬碇v述了村里的一個故事：姜家山村有位90多歲的老人，過去幾年里一直住在城里的兒子家中，去年回到村里，他感觸深刻：山間小路變成了高速路；肩挑手提變成了貨車來往。阮同志代表說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅讓城市大改變，農(nóng)村的受益更明顯。道路修好了，城鄉(xiāng)距離拉小了，從關(guān)到村里不到半小時車程；建立新農(nóng)合、養(yǎng)老保險等保障機(jī)制。農(nóng)村出現(xiàn)了新變化，農(nóng)民的生活變得多姿多彩了，老百姓笑在臉上，甜在心里。
注重科技跨越發(fā)展
“去年，企業(yè)銷售額增長80%，這得益于我省制定科學(xué)發(fā)展、跨越發(fā)展的好政策、好舉措。”東亞南有限公司董事長郭同志表說。他說，企業(yè)要實現(xiàn)跨越發(fā)展，就要注重引進(jìn)高科技，生產(chǎn)出高端產(chǎn)品。輕紡材料科技股份有限公司總經(jīng)理王代表則說，自年創(chuàng)業(yè)以來，輕紡從一家傳統(tǒng)的服裝生產(chǎn)企業(yè)發(fā)展成為創(chuàng)新型高科技企業(yè)，與重視引進(jìn)高科技分不開。公司一直注重提高面料的技術(shù)含量，加快設(shè)備更新?lián)Q代，提升公司管理水平。去年，在紡織業(yè)整體反彈的趨勢中，企業(yè)業(yè)績不俗，銷售額增長超過30%。王代表說，技術(shù)改造和提升管理是企業(yè)實現(xiàn)跨越發(fā)展的關(guān)鍵。年至今，海天僅在設(shè)備技改方面就投入了1.1億元。“十二五”開局之年，企業(yè)將緊抓機(jī)遇，開拓國內(nèi)外市場，并力爭通過上市增強(qiáng)實力，實現(xiàn)更快更好發(fā)展。
從“小”到“大海西”
當(dāng)前我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革不斷創(chuàng)出輝煌業(yè)績，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到重要的推動作用。目前我國對“三農(nóng)”問題日益重視，在這樣大好的形勢下，農(nóng)村集體資金的安全性保障，離不開完善的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)制。只有監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮出應(yīng)有的作用，才能實實在在地維護(hù)農(nóng)民群眾的利益，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的開展起到保駕護(hù)航的作用。
1農(nóng)村財務(wù)會計監(jiān)督體系建設(shè)的主要內(nèi)容
1.1監(jiān)督主體
有關(guān)會計工作規(guī)范對于會計監(jiān)督都有詳細(xì)的規(guī)定：在單位經(jīng)濟(jì)活動中，會計監(jiān)督是由單位會計機(jī)構(gòu)及會計人員來負(fù)責(zé)的，村集體組織也同樣是這樣的規(guī)范約束，但有其特殊性的一面。其一，村集體不在國家基層政權(quán)之列，只設(shè)村會計和出納，獨立會計機(jī)構(gòu)則不需設(shè)立，村會計工作人員擔(dān)負(fù)村內(nèi)的會計監(jiān)督職責(zé)；其二，我國部分條件允許的村可以在村民會計的領(lǐng)導(dǎo)下，成立審計監(jiān)督委員會，對村財務(wù)和村干部進(jìn)行監(jiān)督，村民會議賦予審計監(jiān)督委員會監(jiān)督權(quán)利，審計監(jiān)督委員會需向村民作工作報告；其三，對村集體的會計監(jiān)督也可由有關(guān)部門來實施，如財政、稅務(wù)、農(nóng)經(jīng)、審計等。另外，還可以委托給注冊會計師。上述都是農(nóng)村財務(wù)會計監(jiān)督體系的監(jiān)督主體。
1.2監(jiān)督依據(jù)
監(jiān)督主體進(jìn)行監(jiān)督的過程中，需要的監(jiān)督依據(jù)主要有如下幾類：財經(jīng)法律、法規(guī)、規(guī)章；會計法律、法規(guī)和國家統(tǒng)一會計制度；地方各級財政和業(yè)務(wù)主管部門依據(jù)《會計法》和國家統(tǒng)一會計制度制定的具體實施辦法或者補充規(guī)定；村集體根據(jù)《會計法》和國家統(tǒng)一會計制度制定的村內(nèi)部會計管理制度。
1.3監(jiān)督內(nèi)容
農(nóng)村財務(wù)會計監(jiān)督體系內(nèi)部會計監(jiān)督工作開展時，必須遵循有關(guān)會計規(guī)定。監(jiān)督內(nèi)容主要有：原始憑證、會計帳薄、實物款項、財務(wù)報告人和財務(wù)收支等方面的監(jiān)督，同時還要對其他經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行監(jiān)督。對于農(nóng)村財務(wù)會計監(jiān)督除去這些內(nèi)容外，還有村集體組織財務(wù)明細(xì)公開、農(nóng)民負(fù)擔(dān)輕重、土地流轉(zhuǎn)情況，及村民關(guān)心的直接與其經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動的事項進(jìn)行實時監(jiān)督。同時，村集體經(jīng)濟(jì)組織還要受到財政、審計、紀(jì)委等職能部門的監(jiān)督。
2農(nóng)村財務(wù)會計監(jiān)督體系建設(shè)的有效策略
2.1優(yōu)化發(fā)票管理，完善審批制度
優(yōu)化發(fā)票管理，第一是要規(guī)范發(fā)票的管理制度，要做到發(fā)票專人負(fù)責(zé)管理，且要求發(fā)票管理人員與印鑒保管人員各司其責(zé)，不能混用，發(fā)票領(lǐng)用、核銷要做好詳細(xì)的登記；第二，開局發(fā)票的程序一定要規(guī)范，必須嚴(yán)格遵守如下程序：提出申請，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同意簽字，開具發(fā)票，開具人簽字；第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)管站要定期檢查發(fā)票開具情況；第四，要完善開假發(fā)票和虛開發(fā)票的懲治制度［1］。財務(wù)審批要發(fā)揮民主小組的職能，村級財務(wù)支出須報告村民小組并經(jīng)其批準(zhǔn)。在財務(wù)審批時，要具有正規(guī)合法規(guī)范的原始憑證，不能出具正規(guī)合法原始憑證時，要求證明人出具證明并要求簽字。
2.2財務(wù)公開要正確規(guī)范
正確規(guī)范財務(wù)公開主要包括規(guī)定財務(wù)公開的形式、時間、地點、程序和內(nèi)容。依據(jù)財務(wù)的實際需求，可選擇2種形式公開，即定期和不定期。正常情況下，定期公開的時間在季末、年末。財務(wù)公開的形式有多種，主要有書面公開、張榜公示、廣播傳達(dá)等［2］。農(nóng)村的財務(wù)公開形式一般是張榜公示，財務(wù)公開張榜一般張貼在比較顯眼、人流較多的地點。財務(wù)公開的程序要規(guī)范合理，公布的財務(wù)需由村主任、村民主小組審核并簽字蓋章后才可張貼。對于財務(wù)公開的內(nèi)容要求做到清晰、詳細(xì)，特別是農(nóng)民關(guān)心、敏感的問題必須做到一目了然。如村里的招待費用的用處、干部工資的多少、拆遷費明細(xì)等。
2.3提高外部審計監(jiān)督力度
2.3.1完善農(nóng)村財務(wù)審計制度。我國規(guī)定，農(nóng)村的財務(wù)審計工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所審計，由鄉(xiāng)經(jīng)管站對農(nóng)村財務(wù)管理實施管理，使審計工作具有獨立性。但是事實上，鄉(xiāng)財政所一般會委托鄉(xiāng)經(jīng)管站來進(jìn)行審計，這樣審計監(jiān)督工作的有效性就會受到影響。基于此，在農(nóng)村財務(wù)會計審計中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的紀(jì)檢監(jiān)察部門也應(yīng)參與進(jìn)來，從而對鄉(xiāng)經(jīng)管站的權(quán)利形成一定的約束，對鄉(xiāng)經(jīng)管站及村級財務(wù)審計工作發(fā)揮出監(jiān)督作用。2.3.2做好村干部的離任審計。因為村、支兩委與村民之間信息不暢，導(dǎo)致一些農(nóng)村村官自認(rèn)為巧妙地利用了這一可乘之機(jī)，無視國法，損公肥私，嚴(yán)重影響了農(nóng)村的和諧與健康。加強(qiáng)對村干部的離任審計，對于增強(qiáng)村干部的履職意識，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村財務(wù)會計管理中的不足具有十分重要的意義。在我國農(nóng)村，村支書和村主任權(quán)力較大，而對其監(jiān)督體系存在很多漏洞，大部分發(fā)生在村支書和村主任身上。對村干部的離任審計，包括村級項目投資情況的審批、土地的承包及出讓情況、村集體資產(chǎn)如何處置、管理費用如何支出等。2.3.3引入注冊會計師的審計機(jī)制。將第三方注冊會計師引入到農(nóng)村財務(wù)中，且定期進(jìn)行財務(wù)會計審計工作，確保審計工作的效率。首先，注冊會計師作為獨立的第三方，保證了農(nóng)村財務(wù)會計審計工作的客觀與公正，克服了農(nóng)村財務(wù)會計審計工作中的一些障礙；其次，注冊會計師具有很高的專業(yè)技術(shù)知識，保證了農(nóng)村財務(wù)會計審計工作的質(zhì)量［3］。
2.4加強(qiáng)對農(nóng)村會計人員的監(jiān)督
第一，要重視推行農(nóng)村會計委派制度和制度。農(nóng)村財務(wù)會計要面向社會統(tǒng)一公開招聘會計人員，并通過考試考核后，本著公平、公正、公開的原則，擇優(yōu)錄用；第二，被委派的會計人員要接受有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對其進(jìn)行會計核算和監(jiān)督，并要參與村中內(nèi)部事務(wù)管理［4］。與此同時，在實施制度的過程中，在確保村級集體資金不變的前提下，保證其應(yīng)該擁有的所有權(quán)和使用權(quán)、監(jiān)督權(quán)等不變，并由村級的報賬員定期將收據(jù)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的會計服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，明確管理規(guī)范。
3結(jié)語
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展是關(guān)系著國計民生的重大問題，在當(dāng)前形勢下，強(qiáng)化對農(nóng)村財務(wù)會計監(jiān)督體系的建立是勢在必行的?；诖耍粩嗤晟苾?yōu)化農(nóng)村財務(wù)會計監(jiān)督體系，深入改革農(nóng)村財務(wù)會計工作，構(gòu)建一套完善的高效的財務(wù)會計監(jiān)督體系，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮重要作用。
作者:李金 單位:連云港市贛榆區(qū)青口鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)中心
參考文獻(xiàn)
［1］石艷杰.淺析農(nóng)村財務(wù)會計監(jiān)督體系的建設(shè)［J］.中國經(jīng)貿(mào)，2015（5）：228.
深山里飛出的“微信村”
走進(jìn)銅關(guān)村，村口的橫幅――“中國移動4G進(jìn)村，為‘互聯(lián)網(wǎng)+鄉(xiāng)村’保駕護(hù)航”，顯得格外搶眼。每個字村民都認(rèn)識，但是65歲的吳培珊老人說不出“互聯(lián)網(wǎng)+”的意思，盡管這個詞被國務(wù)院總理寫進(jìn)了政府工作報告，并以鋪天蓋地之勢影響著各行各業(yè)。
吳培珊只知道可以在村里的小賣部外“蹭”WiFi，與遠(yuǎn)在廣東佛山打工的小兒子用視頻聊天?！懊赓M的！不要錢！”她高興地一遍又一遍重復(fù)。
去年騰訊和貴州移動合作，投資100多萬元建了一座4G基站。4G網(wǎng)絡(luò)成了騰訊放入這個鄉(xiāng)村試驗場的第一個“反應(yīng)物”。緊接著，騰訊添加了另一項“反應(yīng)物”――智能手機(jī)。騰訊給銅關(guān)村村民免費發(fā)放了100多臺智能手機(jī)。當(dāng)然并不是每個人都能領(lǐng)取智能手機(jī)，騰訊有著嚴(yán)格的申請標(biāo)準(zhǔn)。
怕村民舍不得花錢買網(wǎng)絡(luò)流量，貴州移動每個月為領(lǐng)到手機(jī)的村民贈送1G的網(wǎng)絡(luò)流量，鼓勵他們開啟移動互聯(lián)網(wǎng)之旅。
隨后，村委建立了“銅關(guān)村微信群”，在外打工的村民也加入微信群，村民們在群里及時了解村里的動態(tài)。
村委在微信公眾號里公布了低保家庭名單（初評）。令銅關(guān)村村支書吳珍剛沒想到的是，微信群里一下子炸開了鍋。
老太太楊紹英不識字，聽說自己家沒評上，在微信群里“哭”了起來。年輕人在微信群里回復(fù)：“名單都是內(nèi)定的，別指望村干部了！”其他村民也隨聲附和。
當(dāng)晚村支書吳珍剛瀏覽微信信息時，嚇了一跳，130多條信息，全是村民們的抱怨與不理解。
吳珍剛當(dāng)了12年村支書，他了解楊紹英家的情況。她兒子高位截肢，三級殘疾，以前經(jīng)常拿低保。但是，今年縣里下發(fā)了紅頭文件，二級以上殘疾才符合評審標(biāo)準(zhǔn)。吳珍剛耐心地在群里跟他們解釋政策的變化，爭取群眾理解。他還發(fā)語音告訴楊紹英，會幫助她去鎮(zhèn)里爭取。
村主任吳榮盛則在群里仔細(xì)解釋：“第一榜是對符合低保條件的村民進(jìn)行民主評議的結(jié)果，第二榜是對民主評議過關(guān)的村民再次審核，如（群眾反映的）有車有磚房有小賣部的（農(nóng)戶），并不等于第一榜通過，第二、第三榜就能通過……”。
村民們看到村干部的積極回復(fù)，在微信里回之以驚訝和鼓掌的表情。村干部們這才松了一口氣。
銅關(guān)村微信群成了村民們社交的工具，月均交流信息超過千條。如今，有了移動互聯(lián)網(wǎng)，村里的留守老人可以利用互聯(lián)網(wǎng)跟外出打工的孩子聯(lián)系;村干部能更高效地管理村莊;村民接收信息的渠道更多。
對此，吳珍剛深有感觸，他在日記里寫下這樣一句話，“在互聯(lián)網(wǎng)里，打開了寨門?！?/p>
生態(tài)博物館成為“造血”平臺
背靠高山，水田環(huán)繞，19座仿侗寨式木制建筑在田壩上聚成一個小建筑群，這是騰訊基金會給銅關(guān)村捐資搭建的“侗族大歌生態(tài)博物館。”
2014年，騰訊公益投入1500萬元，組織本地村民用傳統(tǒng)建筑風(fēng)格和技術(shù)，造出了一組占地46畝、建筑面積5600平方的“銅關(guān)侗族大歌生態(tài)博物館”。
如今，這個博物館不僅成為鄉(xiāng)民的公共精神寄托空間，成為接待游客來游覽銅關(guān)村的展示窗，還為當(dāng)?shù)卮迕裉峁┝司蜆I(yè)機(jī)會。
“建生態(tài)博物館全部雇傭當(dāng)?shù)卮迕?，直接支付?00萬元工錢，建成后經(jīng)營利潤也全部歸村寨?！彬v訊企業(yè)社會責(zé)任總監(jiān)、“為村”項目負(fù)責(zé)人陳圓圓說。
生態(tài)博物館設(shè)置了10個固定村民崗位。吳家樂就是生態(tài)博物館里面的一名服務(wù)人員。“在家門口就業(yè)，既可以照顧家人又可以賺錢?！彼χf。
吳家樂不僅是一名服務(wù)員，也是侗族大歌藝術(shù)團(tuán)的成員。她告訴記者，游客來到生態(tài)博物館旅游，她們表演侗族大歌，生態(tài)博物館的工作人員會給她們一定的報酬。
“我們這里的人都會唱侗族大歌，以前沒覺得有什么，現(xiàn)在可以靠唱歌掙錢，挺意外的?！眳羌覙氛f。
一位阿姨織的100多條帕子，賣給博物館，賺到了4000多元錢。這樣的帕子，一名婦女一天能織四五條，博物館配備在客房，供住客使用。
村民吳定芝經(jīng)營著一家小賣部，同時還把自己織的侗布賣給博物館，她一個月可以織一張100米的侗布，賣給博物館1800元一張?！爸安┪镳^就在我這預(yù)定了400米的侗布，收入還可以?！碧崞稹盎ヂ?lián)網(wǎng)+”給村里帶來的改變，吳定芝笑著說：“我其實也不清楚‘互聯(lián)網(wǎng)+’到底是個什么東西，但是村里人都用上了智能手機(jī)，能跟在外打工的家人聯(lián)系，這就挺好的。我準(zhǔn)備過段時間把自己織好的侗布曬微信圈，指不定也有人跟我預(yù)定?！?/p>
博物館的外墻，掛上了精心設(shè)計的民宿改造方案示意圖。村民吳國榮成了第一個“吃螃蟹”的民宿主人，他家房子，一樓180平方米面積被規(guī)劃出五房兩廳三衛(wèi)一廚，二樓改造成6間客房。總造價25萬元，公益基金提供10萬元免息貸款，吳國榮自籌15萬元。客房每間夜128元，與博物館錯開消費層次（博物館客房最低699元）。房款暫時由博物館代收，每有客人入住一夜，45元用于還貸，45元支付女主人的清掃費，38元為運營費用。據(jù)測算，只要入住率達(dá)到三分之一，3至4年可還清10萬元貸款，民宿主人也有10萬元收入。貸款還清后，房款收入全部歸主人。
“為村”連接財富機(jī)會
“為村開放平臺”能給村民帶來多少錢？
“我們做的是連接，我們創(chuàng)造的是連接財富的機(jī)會?！标悎A圓說，中國農(nóng)村發(fā)展的整體滯后是由“失連”造成的，因信息獲取的不對稱和資源分配的不平衡所產(chǎn)生的數(shù)字鴻溝橫亙在城鄉(xiāng)之間，所以需要通過“連接”來為鄉(xiāng)村找到一個更系統(tǒng)而有效的解決辦法。而騰訊開放平臺上來自社會各界的資源，就能集結(jié)產(chǎn)生出許多奇妙的“化學(xué)反應(yīng)”。
據(jù)悉，為村以“連接，為鄉(xiāng)村”作為口號，是一個用移動互聯(lián)網(wǎng)發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村價值的開放平臺，以“互聯(lián)網(wǎng)+鄉(xiāng)村”的模式，為鄉(xiāng)村連接情感，連接信息，連接財富。
為村開放平臺“連接”的方法，可以總結(jié)成“為村三式”。
通過對農(nóng)村財務(wù)管理模式的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，在我國的農(nóng)村財務(wù)管理中存在一定的問題。首先缺乏一套完善成熟的農(nóng)村財務(wù)管理體體制?，F(xiàn)行農(nóng)村財務(wù)管理體制的主要局限性與農(nóng)村實際發(fā)展情況不符合，農(nóng)村管理機(jī)制缺乏合理的資金收入和資金管理機(jī)制，對資金使用去向沒有明確的管理規(guī)范和規(guī)章制度，群眾監(jiān)督更是農(nóng)村財務(wù)管理體制中的短板，許多村民參與財務(wù)管理的意識淡薄，村干部在進(jìn)行財務(wù)管理時掌握的權(quán)利多于法律法規(guī)中規(guī)定的權(quán)利，容易造成村干部貪污或者挪用公款等腐敗現(xiàn)象或者違法亂紀(jì)情況，不利于農(nóng)村財務(wù)管理的長遠(yuǎn)發(fā)展[1]。第二，在農(nóng)村財務(wù)管理中沒有科學(xué)合理的記賬檔案。村會計在進(jìn)行賬務(wù)的記錄時缺少一致規(guī)范的手段使得賬務(wù)與實際數(shù)目不符出現(xiàn)數(shù)據(jù)誤差，或者對記賬的科目記錄較為隨意，資金的收入支出情況沒有一一落實和核對，這種不完整的財務(wù)記錄和財務(wù)管理檔案不能夠全面地反映農(nóng)村財務(wù)管理活動狀態(tài)，對農(nóng)村財務(wù)管理監(jiān)督起到了負(fù)面影響和作用。這主要是因為在農(nóng)村財務(wù)管理中對收支情況的管理不嚴(yán)格，多數(shù)村會計由村干部兼任，這樣缺少了一個對農(nóng)村賬務(wù)管理有效監(jiān)督的程序，對財務(wù)管理和記賬管理不夠重視，為腐敗和違法行為營造了一個能在農(nóng)村中快速發(fā)展的溫床。第三，在農(nóng)村財務(wù)管理中缺少標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的會計和財務(wù)管理程序。對資金進(jìn)行支出使用時不能開出財務(wù)原始憑證，或者是缺少專門的審批人員簽字，對支出項目和使用金額沒有落實到具體的賬務(wù)記錄之中，僅憑工作人員的人工記憶或者印象記錄，在對資金進(jìn)行盤查和清點時往往會多出現(xiàn)金或者缺少現(xiàn)金。第四，在農(nóng)村財務(wù)管理中對賬務(wù)收支沒有一個標(biāo)準(zhǔn)的管理程序和規(guī)范。憑證審核沒有達(dá)到一定的水準(zhǔn)，在現(xiàn)存的農(nóng)村財務(wù)管理中開支憑證既可以由村支書簽字，也可以由其他村干部簽字批準(zhǔn)，并且審批手續(xù)較為簡單、審批較為寬松，村干部為了自身的利益在知曉批準(zhǔn)項目違規(guī)的情況下依舊會批準(zhǔn)，這種錯誤的財務(wù)管理意識滋長了農(nóng)村財務(wù)管理中的違法亂紀(jì)現(xiàn)象和腐敗行為，沒有一套對財務(wù)管理監(jiān)督的體系就無法對農(nóng)村財務(wù)資金進(jìn)行有效管理和監(jiān)督，村級監(jiān)督小組形同虛設(shè)無法發(fā)揮真正的作用。第五，農(nóng)村在進(jìn)行財務(wù)管理時缺少有效的財務(wù)預(yù)算規(guī)劃。在進(jìn)行財務(wù)管理時對資金的預(yù)算規(guī)劃是重要的一個環(huán)節(jié)，分為年度預(yù)算、季度預(yù)算和月度預(yù)算，避免在年終結(jié)算時由于預(yù)算規(guī)劃不當(dāng)造成收支不平衡，減少資金亂投入的現(xiàn)象。第六，在農(nóng)村財務(wù)管理中沒有一個嚴(yán)格規(guī)范的會計檔案管理制度。許多農(nóng)村還不具備建立村級檔案室的條件，對財務(wù)管理的資料更無法進(jìn)行記錄和整理，許多財務(wù)支出和收入情況就在會計家中或者根本沒有原始憑證，會計人員的自由性很大，缺少嚴(yán)格規(guī)范的檔案管理制度，使得會計人員將發(fā)票亂扔亂放，年終結(jié)算時找不到賬本和單據(jù)的情況時有發(fā)生，長期儲存在村中的憑證和資料，也由于管理不當(dāng)造成損失，經(jīng)過長時間的腐蝕、蟲蛀、發(fā)霉等情況，這些原始憑證和發(fā)票在相當(dāng)長的時間后無法反映出完整真實的財務(wù)數(shù)據(jù)[2]。第七，農(nóng)村財務(wù)管理中缺少一個穩(wěn)定、高素質(zhì)的會計團(tuán)隊。對農(nóng)村財務(wù)進(jìn)行管理的工作人員缺乏會計必須具有的專業(yè)技術(shù)能力和綜合素質(zhì)水平，沒有接受一定的專業(yè)技能培訓(xùn)和文化知識學(xué)習(xí)，不具備對村賬的專業(yè)管理和綜合分析核算素質(zhì)，對農(nóng)村財務(wù)管理工作的開展比較混亂。村會計多數(shù)由村干部兼任，受換屆影響，更換較為頻繁，且文化水平與總體素質(zhì)參差不齊。
2推動農(nóng)村財務(wù)管理完善的方案
第一，在農(nóng)村財務(wù)管理中村支部書記（村主任）需要提高自身對財務(wù)方面的領(lǐng)導(dǎo)能力，強(qiáng)化自身法制意識，推動農(nóng)村財務(wù)管理朝著法制化和規(guī)范化方向發(fā)展，重中之重是提高管理層的法治理念和對財務(wù)管理工作的重視，要把村級財務(wù)管理作為農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)層重要的事項之一，營造一個良好的財務(wù)管理工作外部環(huán)境，解決農(nóng)村財務(wù)管理工作中出現(xiàn)的一些問題，形成一整套完善、合理的財務(wù)管理規(guī)章制度。從資金來源入手一直到資金的使用去向和對資金的監(jiān)督情況，形成一套農(nóng)村民主資金管理機(jī)制和報表機(jī)制向有關(guān)部門時常進(jìn)行匯報工作，將村中的賬務(wù)公開化、透明化，尤其是資金的使用去向和收入支出賬目。第二，提高農(nóng)村財務(wù)管理的會計水平，加強(qiáng)對農(nóng)村財務(wù)管理的會計團(tuán)隊建設(shè)，選取具有較好的思想政治覺悟、較高專業(yè)技術(shù)能力、認(rèn)真負(fù)責(zé)精神的優(yōu)秀人才來擔(dān)任農(nóng)村村級會計，把素質(zhì)較差能力較低的原有會計清除出去，所有會計人員必須遵循憑證上崗制度并且接受定期的理論水平和業(yè)務(wù)能力學(xué)習(xí)培訓(xùn)，培訓(xùn)合格的會給予證書，若考核不合格或者沒有接受培訓(xùn)的不具備證書就不能擔(dān)任村級會計職位，不斷提高會計職稱考試的優(yōu)惠政策，例如村集體來承擔(dān)村會計的考試費用來減少農(nóng)村人才流失；還要建立一個會計團(tuán)隊的獎勵和懲罰機(jī)制，在農(nóng)村財務(wù)管理中取得較好工作成績的人員可以進(jìn)行表彰給予獎金，工作效率低下或者在賬務(wù)管理工作上出現(xiàn)誤差的會計要給予一定的批評和相應(yīng)懲罰，例如扣除獎金、寫檢討等，通過這種對會計的培訓(xùn)、憑證上崗機(jī)制和獎勵懲罰機(jī)制，確切地提高了農(nóng)村財務(wù)管理會計對工作的負(fù)責(zé)任程度，在不斷改革和創(chuàng)新中有效提高農(nóng)村財務(wù)管理整個會計隊伍的業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)水平。第三，在農(nóng)村財務(wù)管理中對形成的規(guī)范制度要嚴(yán)格遵守，村級會計管理賬務(wù)，資金和賬務(wù)管理任務(wù)需要分配給兩個不同的人，出納管理資金的支出和收入，每一筆項目支出或者資金收入都需要有事由、驗收人、經(jīng)手人和審批人簽字批準(zhǔn)作為原始憑證，確保原始憑證的手續(xù)符合規(guī)章制度和內(nèi)容真實可靠，農(nóng)村財務(wù)管理急需解決的一個問題就是推動村級賬務(wù)的賬款與原始憑證一致，在每一日都能夠清算出當(dāng)日的資金收入和支出情況并且在月底的時候結(jié)算清楚不拖延到下一個月；創(chuàng)新原來的農(nóng)村財務(wù)管理方式，將村委會集體審批方式與支出一人決定機(jī)制相互融合共同作用，避免個人資金支出容易的現(xiàn)象產(chǎn)生，推動農(nóng)村資金使用收益審批和資金收入支出預(yù)算規(guī)劃機(jī)制進(jìn)一步完善，財政所負(fù)責(zé)分析和測算村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和資金使用情況，做出一份農(nóng)村財務(wù)收支管理計劃報告發(fā)送給政府、人大和黨委，農(nóng)村在進(jìn)行財務(wù)管理時一定要符合中央的重要指示與群眾融為一體，將賬務(wù)和收支項目、收支預(yù)算規(guī)劃公布給民眾從而接受村民的公開監(jiān)督，杜絕擅自建立收費項目的情況發(fā)生，保證村中資金的審批都是?？顚Ｓ枚皇撬阶允褂茫?dāng)村干部換屆時一定要進(jìn)行資產(chǎn)審核，村民如果有問題要舉報或者反映要積極聽取并展開充分地調(diào)查，對村中干部、會計觸犯了法律的必須要嚴(yán)格審理和追究[3]。第四，在農(nóng)村財務(wù)管理中加強(qiáng)審計監(jiān)督工作的開展，成立農(nóng)民理財小組來監(jiān)督財務(wù)的收支和預(yù)算情況，對預(yù)算規(guī)劃方案有沒有貫徹落實，在年度、季度和月度都做出一份財務(wù)管理報告并將收支賬目進(jìn)行審核，向村委會和全體村民匯報財務(wù)工作情況和收支賬目，認(rèn)真聽取村民對財務(wù)管理的問題和建議，并根據(jù)這些建議進(jìn)行積極答復(fù)和調(diào)整，在年底時需要撰寫一份理財工作報告和村委會財務(wù)狀況調(diào)研報告，認(rèn)真審查賬目、現(xiàn)金、存款是否一致并進(jìn)行公布，公布的數(shù)據(jù)信息必須由村干部簽字批準(zhǔn)，確保農(nóng)村民眾對民主理財權(quán)利的貫徹和落實，避免村委會在公開賬務(wù)上的作假行為，此外，需要認(rèn)真審核和監(jiān)督賬務(wù)內(nèi)容是否真實，符合規(guī)定要求的才能貼到宣傳欄中。
【參考文獻(xiàn)】
【1】柴曉杰，村級財務(wù)管理模式改革優(yōu)化研究[J].時代金融，2015（21）：209-210.
財政涉農(nóng)又稱農(nóng)業(yè)財政投入和支出，是政府為克服市場缺陷，通過財政手段支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的各種經(jīng)濟(jì)行為的總和。包括：農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)挖潛改造資金、農(nóng)業(yè)科技三項費用、支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金、農(nóng)業(yè)事業(yè)費、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出。本文的財政涉農(nóng)項目主要有工程類和非工程類兩大項。工程類涉農(nóng)項目，主要是指全部或部分使用財政資金的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目；非工程類涉農(nóng)項目，主要是指農(nóng)村文化建設(shè)、農(nóng)村社會救助、農(nóng)村社會保障事業(yè)等。
（二）財政涉農(nóng)政策的種類和主要管理部門
財政涉農(nóng)政策主要有支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)防災(zāi)救災(zāi)政策和資金以及支持農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的政策和資金兩大類；涉農(nóng)項目和資金的管理部門主要有林業(yè)局、水利局、交通局、財政局、扶貧辦等，涵蓋了大部分政府管理部門。
二、X鎮(zhèn)涉農(nóng)項目和資金管理中存在的主要問題及原因分析
（一）項目申報缺少科學(xué)管理
1.項目申報隨意性大，缺少科學(xué)的程序?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)項目的申報，缺少科學(xué)的程序。X鎮(zhèn)各行政村在項目申報時也遵循“好中選優(yōu)、優(yōu)中選強(qiáng)”的原則，也通過“兩委會”充分醞釀和討論，但這些程序大多流于形式。當(dāng)基層黨員、群眾對促進(jìn)本村未來發(fā)展的關(guān)鍵項目有不同的意見時，僅憑幾個村領(lǐng)導(dǎo)就決定了擬立的建設(shè)項目，使村民失去了主體地位。
2.涉農(nóng)資源“散”，缺少統(tǒng)一管理。財政涉農(nóng)項目之所以名目繁多的原因是各個部門分別掌握各自的涉農(nóng)資源，這些項目和資金最根本的表現(xiàn)形式就是“散”，部門散、資金散、項目散、去處更是散！這就難以進(jìn)行規(guī)范化、精細(xì)化、科學(xué)化的管理，也不可能把有限的財政涉農(nóng)資源用在刀刃上，用在最優(yōu)的項目上。同樣因為“散”，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能分別各個相關(guān)機(jī)構(gòu)申請涉農(nóng)項目和資金，缺少統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。
3.涉農(nóng)資金缺口沒有保障機(jī)制。由于涉農(nóng)項目配套資金短缺，村領(lǐng)導(dǎo)只能靠個人關(guān)系，向上級機(jī)關(guān)爭取或向鄉(xiāng)村在外創(chuàng)業(yè)成功的“能人們”“討米下鍋”，但這些資助只是杯水車薪，不能滿足涉農(nóng)項目工程建設(shè)的資金需求。如X鎮(zhèn)T村2012年、2013年的村級建設(shè)項目中，雖然從外面爭取的資金達(dá)100多萬元，但也僅夠總需求的20%左右，這種“討米下鍋”的做法不可能成為新農(nóng)村建設(shè)的長效機(jī)制。
（二）涉農(nóng)項目的審批缺少科學(xué)的制度
1.涉農(nóng)項目立項缺少科學(xué)論證。有些村為更多地享受到“優(yōu)惠”政策，通過種種不當(dāng)手段去爭取，這必然干擾涉農(nóng)管理部門正常的工作程序。如X鎮(zhèn)A村、B村、C村，經(jīng)常有各種項目得以立項；而F村、H村、M村等，兩三年也沒有一個項目。這就使基層干部群眾怨聲載道，導(dǎo)致出現(xiàn)“黨的政策雖好，我們享受不到”、“端起飯碗吃肉，放下筷子罵娘”的怪象，參見下表案例分析。
從2011年至2014年3月各村合計涉農(nóng)項目獎勵、補助資金看，A村達(dá)1161.8388萬元；B村在缺少2011年補助資金數(shù)據(jù)的情況下，其三年合計也達(dá)908.0785萬元；C村合計達(dá)869.4305萬元，而M村和H村卻只有67.293萬元和21.612萬元。
2.人情關(guān)系影響涉農(nóng)項目和資金的審批?；鶎哟彐?zhèn)，人情關(guān)系錯綜復(fù)雜，大家都礙于面子。曾在該鎮(zhèn)某區(qū)域任職的一位領(lǐng)導(dǎo)，擔(dān)任鎮(zhèn)部門領(lǐng)導(dǎo)后，在資金、項目等的安排上，會更多地向這個村“傾斜”。并且，這種項目和資金的安排多“錦上添花”，少“雪中送炭”，多“面子工程”，少“里子建設(shè)”。從該鎮(zhèn)A村、B村、C村2011―2013年度村級集體經(jīng)濟(jì)收入看，已經(jīng)很富裕了，但“錦上添花”的“面子工程”卻還常有其“份”，各種涉農(nóng)項目和資金源源不斷地流向這些村。因為這些貧困村的主要領(lǐng)導(dǎo)與上級機(jī)關(guān)溝通、協(xié)調(diào)不足，地理位置相對偏遠(yuǎn)、信息比較閉塞，“跑鎮(zhèn)”不夠，有的村甚至還“不認(rèn)識”有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。所以，分配不到各種涉農(nóng)資源。這從表1中，A、B、C、M、H村所得到的項目類獎勵和資助資金的多寡已經(jīng)可見一斑。
從排名情況看，A村和C村的各種收入一直名列前茅，而H村和F村等幾個行政村的各種收入，在該鎮(zhèn)所有行政村中，一直排名靠后，但卻一直沒有得到相關(guān)涉農(nóng)資源的分配，參見如下案例分析。
案例分析：人情關(guān)系影響涉農(nóng)項目和資金的審批
從上述表1-5中可知，H村和F村的各種項目類獎勵補助資金遠(yuǎn)少于A、B、C這三個富裕的村。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)：其主要原因是他們不愿意“跑政進(jìn)金”，不愿意找領(lǐng)導(dǎo)爭取項目和政策支持，同時該村所處的地理位置也相對偏遠(yuǎn)。用該鎮(zhèn)一位部門領(lǐng)導(dǎo)的話說：“我都不認(rèn)識這些村的書記、村主任，那么，我們的涉農(nóng)項目放到他們村里去，我能放心嗎？”。這足以說明，在基層村鎮(zhèn)，要得到涉農(nóng)資源沒有人情和關(guān)系，不跑機(jī)關(guān)、不找領(lǐng)導(dǎo)，得到的資源就少，甚至沒有。
3.領(lǐng)導(dǎo)結(jié)對的村，涉農(nóng)資源來源廣。與貧困村聯(lián)系結(jié)對是各級領(lǐng)導(dǎo)一項重要的幫扶工作，如C村在地理位置上雖然遠(yuǎn)離中心城區(qū)，但因為是市領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系村，近幾年得到的名目繁多的各種外來資金和涉農(nóng)項目絡(luò)繹不絕，使C村的財政扶收入從2011年的49.75余萬元、排名第13位，突然躍居到2012年的415.06余萬元、排名第一，2013年雖然退居到第三位，但其絕對值從415.06萬元增加到了431.62萬元，年增長率為3.99%。雖然三年來C村的外來資金占其總收入的比例平均高達(dá)95.82%以上，但如果不能有效地利用這些外來資源，增強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)“造血”功能，那么該村的發(fā)展仍將是不可持續(xù)的，參見表4、表5。
三、促進(jìn)涉農(nóng)項目和資金科學(xué)管理的政策和途徑選擇
（一）成立財政涉農(nóng)項目和資金綜合管理部門
1.設(shè)立涉農(nóng)項目和資金綜合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。根據(jù)《寧波市政府投資項目管理辦法》的規(guī)定，市（縣、區(qū)）發(fā)展和改革委員會是政府投資項目的綜合管理部門，項目由發(fā)改委負(fù)責(zé)，資金由財政部門負(fù)責(zé)。建議寧波市成立涉農(nóng)項目和資金監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組，與“三農(nóng)”工作相關(guān)的涉農(nóng)部門的行政正職作為領(lǐng)導(dǎo)小組成員；設(shè)立涉農(nóng)項目和資金科學(xué)管理聯(lián)席會議制度，對涉農(nóng)項目的申報、審核、審批等工作相互通報；涉農(nóng)資金實行“一支筆”審批；對涉農(nóng)項目實行專家審核、科學(xué)評審、部門協(xié)調(diào)、黨委討論決定的管理機(jī)制。
2.實行信息公開，克服“錢”出多門。財政涉農(nóng)項目和資金，從申報、評審、審批、招投標(biāo)、實施、驗收等各個環(huán)節(jié)，都必須全程公示，包括在各級政府網(wǎng)站、報刊媒體和項目所在鄉(xiāng)村公告，并在各級財政預(yù)決算報告中公開資金去向、用途和詳細(xì)清單。按照“科學(xué)規(guī)劃、集中投入”的原則，統(tǒng)籌安排財政涉農(nóng)資源，建立財政涉農(nóng)項目和資金信息橫向互通平臺，做到信息互通、運作規(guī)范、資金整合，杜絕因職能交叉重疊造成的漏洞，克服“錢”出多門，提高資金使用效率。
（二）加強(qiáng)涉農(nóng)項目的程序化管理
1.規(guī)范項目立項的科學(xué)程序。加強(qiáng)涉農(nóng)項目的科學(xué)管理，規(guī)范項目和資金的申報程序。首先，由村“兩委會”醞釀、討論，提出擬立的涉農(nóng)建設(shè)項目，報鎮(zhèn)黨委和相關(guān)部門審核、備案。其次，由市（縣、區(qū)）涉農(nóng)工作聯(lián)席會議辦公室會同相關(guān)涉農(nóng)部門共同審核，并組織有關(guān)專家實地調(diào)研、科學(xué)論證、充分醞釀、無記名投票表決，決定是否給予立項。再次，對初步確定的擬立項目，報市黨政機(jī)關(guān)和人大常委會，由書記或市長辦公會議討論決定立項的項目及資金安排，并由分管的市（縣）級領(lǐng)導(dǎo)一支筆審批。
2.加強(qiáng)科學(xué)論證，實行科學(xué)管理。按政府投資項目的績效理論，要加強(qiáng)對擬立項目的可行性、技術(shù)方案、項目的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益、項目立項的重要性以及項目建成后的維護(hù)保養(yǎng)和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的科學(xué)管理能力等方面的科學(xué)論證，以決定是否給予立項。加強(qiáng)項目施工的科學(xué)管理，要聘請思想硬、懂技術(shù)、會管理的專業(yè)人員進(jìn)入項目領(lǐng)導(dǎo)班子；建立科學(xué)的評估、測算指標(biāo)體系，做好項目的評估、測算。要提高生產(chǎn)率，建立健全有效的激勵、約束、調(diào)控機(jī)制；要抓好工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理，落實好項目的監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)和考核工作。
3.加強(qiáng)跟蹤驗收，做好后續(xù)管理。建議由市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)部門和紀(jì)檢機(jī)關(guān)，對全市（縣）在建項目進(jìn)行經(jīng)常性的跟蹤檢查，對非工程類的如社會保障、文化教育等工作，也進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，并形成長效工作機(jī)制。對驗收合格的工程項目，頒發(fā)相關(guān)的資質(zhì)證書；對檢查不合格的項目，要責(zé)成有關(guān)負(fù)責(zé)人落實好補救措施或重新建設(shè)；情節(jié)嚴(yán)重的，要追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人的法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。
（三）統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃，主導(dǎo)資源分配
1.集中資源，競爭擇優(yōu)。以X鎮(zhèn)為例，各市（縣、區(qū)）財政涉農(nóng)項目和資金的使用與分配過程中，要強(qiáng)化績效理念，引入競爭機(jī)制，實行競爭性分配；要實行“多中選好、好中選優(yōu)”的原則，項目申報、評估審查到使用監(jiān)管等環(huán)節(jié)、辦法和標(biāo)準(zhǔn)要公開、統(tǒng)一，要公正、透明，廣泛接受社會監(jiān)督。杜絕“暗箱”操作和人情關(guān)系，杜絕“能人村”、“關(guān)系村”、“強(qiáng)人村”跑“政”進(jìn)“金”。
2.突出重點，統(tǒng)籌規(guī)劃。財政涉農(nóng)資源的使用與分配，要統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展，切實做好本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的規(guī)劃，依托現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)揮特色農(nóng)業(yè)優(yōu)勢，發(fā)揮區(qū)域資源和區(qū)位優(yōu)勢，實現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展。對高山村、空心村、無力村、落后村要通過退宅還田、退宅還耕、退宅還林，實現(xiàn)土地資源集約化利用；要加強(qiáng)中心村、文明村、生態(tài)村、重點村、專業(yè)村建設(shè)，加大項目和資金的支持力度，以進(jìn)一步促進(jìn)這些村的建設(shè)水平，起到示范、榜樣和引領(lǐng)作用。
3.加強(qiáng)調(diào)研，掌握主動。在鎮(zhèn)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，由鎮(zhèn)發(fā)改辦具體負(fù)責(zé)，加強(qiáng)調(diào)研，切實把握涉農(nóng)項目和資金分配的主導(dǎo)權(quán)，克服“能人”項目、“關(guān)系”資金等現(xiàn)象。通過運用好財政涉農(nóng)項目和資金的使用與分配工作，達(dá)到統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)延伸、重點突破，從而促進(jìn)X鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會和文化的穩(wěn)步協(xié)調(diào)發(fā)展。
幾點說明：
（1）數(shù)據(jù)來源：X鎮(zhèn)人民政府一般預(yù)算及基金專用賬；2009年―2014年X鎮(zhèn)人民政府工作報告；2011-2013年各村收入統(tǒng)計表。
（2）2011-2013年X鎮(zhèn)涉農(nóng)財政和新農(nóng)辦給予各村收入數(shù)據(jù)按年份排序情況表，只選取了其中排名最前和最后的五個行政村；
（3）（4+5）/總收入（%），指該村外來資金收入與村集體經(jīng)濟(jì)總收入的比例；
為大力培育農(nóng)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)，不斷增加農(nóng)民收入，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)縣戰(zhàn)略，早在20*年，縣委、縣政府就鮮明提出了積極發(fā)展5萬畝竹子、3萬畝蠶桑、2萬畝花椒、1萬畝優(yōu)質(zhì)水果的“5321”經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，明確了做大做強(qiáng)竹文章，把竹產(chǎn)業(yè)培育成為全縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)思想。這些年以來，通過實施天保工程、退耕還林工程、竹子基地建設(shè)，我縣的竹產(chǎn)業(yè)得以快速發(fā)展，全縣竹林面積已達(dá)12.1778萬畝，其中20*年以前已有竹林面積3萬畝，20*年至2009年共新發(fā)展竹林9.1778萬畝(慈竹1.4692萬畝，黃竹1.*73萬畝，水竹8378畝，雜交竹3.1631萬畝，麻竹1.7116萬畝，苦竹2173畝，毛竹6315畝，綿竹1100畝)。分年度來講，20*年發(fā)展3247畝，20*年1793畝，20*年8429畝，20*年474畝，20*年2835畝，20*年0.5萬畝，20*年1萬畝，20*年3萬畝、2009年3萬畝。按80%的保存率計算，我縣現(xiàn)有竹林保存面積10.3萬畝，現(xiàn)已發(fā)放各類竹苗493.5萬株，在促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和維護(hù)生態(tài)平衡中發(fā)揮了重要作用。
二、具體做法
(一)領(lǐng)導(dǎo)重視，措施有力。我縣在林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，經(jīng)過了多次嘗試，先后規(guī)模發(fā)展過蠶桑、五倍子、花椒等，但因市場行情發(fā)生變化，均未收到較好的效益。就如何做大做強(qiáng)林業(yè)產(chǎn)業(yè)，縣委、縣政府高度重視，科學(xué)調(diào)度，在經(jīng)過大量調(diào)查、反復(fù)研究的基礎(chǔ)上，于20*年確定了“5321”農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，通過五年的實踐，只有竹產(chǎn)業(yè)取得了明顯的效益，縣委、政府看到了這點，并引起了高度重視，于20*年縣委、政府再次明確提出了要做大做強(qiáng)竹文章，把竹產(chǎn)業(yè)培育成為全縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。成立了以縣長為組長，分管副縣長為副組長的竹產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)組，出臺了《*縣人民政府關(guān)于發(fā)展竹產(chǎn)業(yè)的意見》，并出資12萬元聘請了西南林學(xué)院董文淵博士為我縣竹產(chǎn)業(yè)發(fā)展顧問。特別是20*、2009年加大發(fā)展力度，每年都發(fā)展3萬畝(20*年省廳只給3500畝、40萬元，縣上配套200萬元發(fā)展到3萬畝，2009年省廳下達(dá)23000畝、184萬元，縣上配套7000畝、56萬元)。為了全面完成20*年3萬畝竹產(chǎn)業(yè)發(fā)展任務(wù)，年初召開了全縣竹產(chǎn)業(yè)發(fā)展動員會，安縣長親臨會議并作了重要講話，并層層簽訂了目標(biāo)責(zé)任書，將目標(biāo)任務(wù)落實到了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，實行主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、包片領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常抓的工作機(jī)制，三個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的黨委書記、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長都親自到村、到社、到地塊指導(dǎo)農(nóng)戶栽竹;春節(jié)收假后，縣林業(yè)局以水林發(fā)〔20*〕2號文件組建了以三個副局長為組長的三個工作組共27人，立即分赴三個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))督促指導(dǎo)此項工作，縣派干部駐鎮(zhèn)到村督促指導(dǎo)，栽竹期間縣鄉(xiāng)村干部1000多人次堅守在栽竹現(xiàn)場，嚴(yán)把宣傳發(fā)動、技術(shù)培訓(xùn)、規(guī)劃設(shè)計、苗木檢疫驗收、造林施工、檢查驗收關(guān)。同時還實行風(fēng)險責(zé)任金制度(如向家壩鎮(zhèn)各村總支書記、村主任交400元，林業(yè)站工作人員交200元，任務(wù)完不成不予退還)，有的村還成立造竹專業(yè)隊進(jìn)行造林，通過采取一系列行之有效的措施辦法和艱苦卓絕的工作，使全縣竹產(chǎn)業(yè)發(fā)展任務(wù)得以較好完成。經(jīng)20*年8月縣級檢查驗收，全縣共完成竹產(chǎn)業(yè)3*79畝(成片造林151*畝，零星造林15*7畝)，占任務(wù)30000畝的100.6%，平均成活率83%。2009年的措施和做法與20*年基本一致，并于今年2月20日前全面完成栽竹3萬畝的任務(wù)，2009年的還沒有組織檢查驗收?？傊?，在具體工作中，切實做到了“四個決心下夠”：一是縣委、縣政府決心下夠，堅定不移地把發(fā)展竹產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)來抓，一屆接一屆，持之以恒地抓;二是林業(yè)主管部門抓竹產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決心下夠，確保規(guī)劃設(shè)計、技術(shù)指導(dǎo)、種苗準(zhǔn)備等服務(wù)到位;三是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村干部的決心下夠，廣泛發(fā)動群眾完成造竹任務(wù)，加強(qiáng)管理，提高成活率;四是發(fā)展竹產(chǎn)業(yè)地區(qū)群眾的決心下夠，該退耕還林的堅決退耕還林，適合種植的地塊確保用于種竹。
(二)因地制宜，科學(xué)規(guī)劃。20*年4月，我縣聘請省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院營林分院編制了《云南省昭通市*縣竹產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，擬到“十一五”末，在全縣現(xiàn)有竹林8萬畝的基礎(chǔ)上發(fā)展到21萬畝，新發(fā)展13萬畝，分年度是20*年3萬畝、20*年4萬畝、2009年3萬畝、2*0年3萬畝。具體布局：一是以鹽水公路、水麻高速路、綏水公路為主，在路上起眼能望到的地方全部規(guī)劃為栽竹，現(xiàn)在有的加強(qiáng)管護(hù)，沒有的變更栽竹，不成片的能補一窩都得補一窩;最終要形成封閉的竹綠色長廊。二是在各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))內(nèi)以溝邊、路邊、房邊為主的“三邊”全部栽竹，竹種主要以雜交竹、黃竹、麻竹、毛竹、慈竹為主，海拔在800米以下的主要以栽黃竹、雜交竹、麻竹為主，海拔在800米以上的主要以栽毛竹、苦竹、甜竹為主。規(guī)劃于20*年底完成，并通過了省廳的評審，目前正按照規(guī)劃設(shè)計逐年實施。這里我要說明的是因為為了能列入全省竹基地縣(全省竹基地縣規(guī)模必須達(dá)到20萬畝以上)，所以在做規(guī)劃時加大了面積，原有的8萬畝，實際只有5萬畝左右，新發(fā)展13萬畝也沒有這么多地塊來落實，最后在今年政府工作報告中確定的是發(fā)展到15萬畝。
(三)創(chuàng)新機(jī)制，扶持鼓勵。發(fā)展竹產(chǎn)業(yè)要有配套的鼓勵政策，整合各項資金，才能發(fā)展壯大產(chǎn)業(yè)、調(diào)動農(nóng)民的積極性。我們借鑒四川長寧縣的做法，一是結(jié)合農(nóng)村土地承包政策，明確規(guī)定在農(nóng)民承包的土地、荒山及自留地和自留山造的竹材歸該農(nóng)戶所有，本著誰造誰有、誰投資誰受益的原則，允許繼承和轉(zhuǎn)讓;二是退耕還林造竹的土地享受退耕還林政策，保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性;三是鼓勵農(nóng)村能人大戶、機(jī)關(guān)事業(yè)單位的干部職工、個私企業(yè)租賃、承包“四荒”地造竹，享受縣政府關(guān)于天保和退耕還林方面的優(yōu)惠政策;四是在竹材和竹筍經(jīng)營上實行競標(biāo)經(jīng)營，并制定了最低保護(hù)價(竹材每噸不低于250元，竹筍每噸不低于3000元)，切實維護(hù)了林農(nóng)的合法收益;四是在種苗培育上，投資80萬元建立了占地80畝的縣天保中心苗圃，貸款100萬元在兩碗鄉(xiāng)建立了100畝的雜交竹苗圃，支持、鼓勵全縣林業(yè)系統(tǒng)職工參與育苗，并在同等條件下優(yōu)先采購使用，現(xiàn)全縣有4名林業(yè)職工參與竹苗培育，育苗800畝，年出竹苗200萬株以上。同時嚴(yán)格按照“鄉(xiāng)內(nèi)自給為主、縣內(nèi)調(diào)劑為輔、縣外購進(jìn)為補充”和“距離就近、質(zhì)量就高、價格就低、貨比三家”的原則公開購苗，確保了苗木質(zhì)量，提高了造林成活率;五是繼續(xù)推行了大戶承包造林和個體承包造林新機(jī)制，鼓勵群眾在規(guī)劃區(qū)內(nèi)開展規(guī)模造竹和零星造竹，經(jīng)申請驗收合格后，按照有關(guān)工程性造竹給予補助;六是集中資金，培育產(chǎn)業(yè)。統(tǒng)籌安排林業(yè)工程、扶貧開發(fā)、新農(nóng)村建設(shè)、科技項目和資金，重點投入竹基地建設(shè)，20*年來，共造竹9.1778萬畝，投入資金734萬元。
(四)典型示范，以點帶面。我們在竹產(chǎn)業(yè)建設(shè)中，凡外地引進(jìn)的竹種，如：雜交竹、麻竹等，均先示范，待成功后再大面推廣。相繼于20*年投資27.5萬元在太平鄉(xiāng)封頂山建立了500畝麻竹示范基地，20*年至20*年在花壇村的白龍灘、新灘村白果村民小組、成鳳村的關(guān)田小組共建立*畝雜交竹示范基地，示范效果良好，用典型事例來教育和啟發(fā)群眾，調(diào)動了群眾的種竹積極性。今年，我縣將進(jìn)一步強(qiáng)化竹示范基地建設(shè)，縣、鄉(xiāng)、村均建竹基地樣板，縣級樣板規(guī)模不低于300畝、鄉(xiāng)鎮(zhèn)樣板規(guī)模不低于200畝。
(五)集中力量，迅速趕超。在前些年實行縣級領(lǐng)導(dǎo)掛鉤，各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))相應(yīng)實行包片責(zé)任制，已將全縣竹產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定規(guī)模的基礎(chǔ)上，圍繞全縣竹產(chǎn)業(yè)基地縣建設(shè)的戰(zhàn)略部署，以及“十一五”期間全縣竹產(chǎn)業(yè)總盤達(dá)到15萬畝的總體目標(biāo)，在縣委、縣政府的空前重視下，全縣上下全體動員起來，大力發(fā)展竹產(chǎn)業(yè)，去今兩年，全縣再次掀起了新一輪造竹熱潮?？h委常委會議對大力發(fā)展竹產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了專題研究，首先在決策層面進(jìn)一步統(tǒng)一了思想認(rèn)識?？h政府緊接著又召開部署會議，就發(fā)展任務(wù)、實施步驟作出具體安排，召開了全縣竹產(chǎn)業(yè)發(fā)展會議，縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)到會作了重要講話，分管領(lǐng)導(dǎo)直接指揮、全程監(jiān)管、統(tǒng)籌調(diào)度，做到了領(lǐng)導(dǎo)精力的充分到位。各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村組也充分認(rèn)識到大力發(fā)展竹產(chǎn)業(yè)的重要意義，進(jìn)而在發(fā)動群眾、落實地塊、加強(qiáng)組織等具體環(huán)節(jié)上做好了充足的準(zhǔn)備。作為技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)的林業(yè)系統(tǒng)，從局領(lǐng)導(dǎo)到一般干部職工都將精力集中起來，從春節(jié)收假開始就實行局領(lǐng)導(dǎo)分片聯(lián)系鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，技術(shù)人員駐扎村組深入地塊的工作責(zé)任制，做到任務(wù)不完成，領(lǐng)導(dǎo)不出鄉(xiāng)，目標(biāo)不實現(xiàn)，隊員不撤村。通過全縣上下的共同努力，去今兩年共趕超發(fā)展竹子6萬畝，既迅速攀升了面積總量，又嚴(yán)格把關(guān)了產(chǎn)業(yè)質(zhì)量。
三、存在問題
我縣竹產(chǎn)業(yè)雖然取得了較大發(fā)展，效益顯著，有效地調(diào)整了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加了農(nóng)民收入，壯大了山區(qū)集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)了山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加速了農(nóng)民致富奔小康的步伐，但與發(fā)展較快的縣相比，仍有較大差距，主要存在以下困難和問題。
(一)經(jīng)營管理水平不高。由于山區(qū)群眾沒有真正樹立起“種竹如耕田”的思想意識，竹產(chǎn)業(yè)經(jīng)營粗放，投入少，產(chǎn)竹率低，重采輕予現(xiàn)象普遍存在，竹林總體質(zhì)量不高。在我縣現(xiàn)有的10.3萬畝的竹林保存面積中，50%以上是低產(chǎn)林和效益不高的竹林，尤其是部分竹林長期失管，產(chǎn)量和效益都很低下。
(二)缺乏龍頭企業(yè)帶動。我縣沒有竹產(chǎn)品加工企業(yè),與竹基地不能較好地形成一體化，缺少有市場競爭力和品牌優(yōu)勢的龍頭企業(yè)的帶動和幅射，竹產(chǎn)品皆屬于初級產(chǎn)品，產(chǎn)品檔次不高，沒有形成具有明顯優(yōu)勢的拳頭產(chǎn)品和名牌產(chǎn)品，產(chǎn)業(yè)化程度較低，市場競爭力不強(qiáng)。同時，由于我縣無竹加工企業(yè),資源消耗量大，綜合利用率低。
(三)技術(shù)指導(dǎo)跟不上，投入不足。產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制不活，政策措施不配套，缺乏專業(yè)技術(shù)人才，技術(shù)服務(wù)仍不到位?，F(xiàn)有竹子科技成果難以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力，一些成熟的先進(jìn)實用技術(shù)得不到廣泛的推廣應(yīng)用，竹產(chǎn)業(yè)加工開發(fā)研究不夠，投入不足。每畝補助80元，只夠種苗錢，沒有管護(hù)錢(肥料、澆水等)。
(四)產(chǎn)業(yè)效益不夠明顯。大量低產(chǎn)林的存在，加上連年采伐，致使成材竹林不多，總體儲量不大，效益不高，再加上采伐竹材的運輸成本較高，銷售價格又上不去，直接影響了林農(nóng)造竹、護(hù)林的積極性。
四、工作建議
竹產(chǎn)業(yè)是我縣重要的農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)成為山區(qū)農(nóng)民增收致富的重要渠道。我們應(yīng)該正視竹產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問題，看到竹產(chǎn)業(yè)發(fā)展的潛力，堅定做強(qiáng)做大竹產(chǎn)業(yè)的信心，充分發(fā)揮豐富的竹林資源優(yōu)勢，突出重點，強(qiáng)化措施，做大做強(qiáng)竹產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)山區(qū)農(nóng)民持續(xù)增收，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。
(一)進(jìn)一步理清思路，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化管理。要大力發(fā)展竹產(chǎn)業(yè)，把竹產(chǎn)業(yè)打造成我縣重要的支柱產(chǎn)業(yè)，使竹產(chǎn)業(yè)成為*經(jīng)濟(jì)增長的新亮點。首先必須理清思路，就是要認(rèn)真貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，緊緊圍繞“竹產(chǎn)業(yè)基地縣”建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，堅持以市場為導(dǎo)向，以效益為中心，以科技為支撐，以竹林資源培育為基礎(chǔ)，以加工利用為龍頭，建立適應(yīng)市場發(fā)展要求和竹工貿(mào)一體化，產(chǎn)供銷一條龍的現(xiàn)代化竹產(chǎn)業(yè)體系;其次必須加強(qiáng)發(fā)展竹產(chǎn)業(yè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，健全機(jī)制，科學(xué)規(guī)劃，強(qiáng)化管理。全縣上下應(yīng)把大力發(fā)展竹產(chǎn)業(yè)作為農(nóng)民增收致富，促進(jìn)山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大事來抓，擺上黨政工作的重要議事日程。成立強(qiáng)有力的竹產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，并在縣林業(yè)局設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)(竹業(yè)開發(fā)管理辦公室)、定編、定人、定職、定經(jīng)費，由該常設(shè)機(jī)構(gòu)履行對竹產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)、規(guī)劃、管理、指導(dǎo)和服務(wù)的職能作用。強(qiáng)化行業(yè)管理，加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)，做好服務(wù)工作;此外，要依據(jù)竹產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模化、竹工貿(mào)產(chǎn)業(yè)化的目標(biāo)和社會發(fā)展的需要，對全縣竹產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，因地制宜地對竹產(chǎn)區(qū)進(jìn)行合理布局，確立竹產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局。
(二)強(qiáng)化資源培育，提高竹產(chǎn)業(yè)綜合效益。目前我縣竹林資源總量已達(dá)一定規(guī)模，但單位面積的產(chǎn)量仍然處于較低水平。資源培育的重點是加大科技投入，在可持續(xù)發(fā)展前提下，以經(jīng)濟(jì)效益為中心，提高單位面積產(chǎn)量和質(zhì)量，實現(xiàn)從數(shù)量擴(kuò)張型到質(zhì)量效益型的轉(zhuǎn)變。堅持科技興竹，大力加強(qiáng)竹產(chǎn)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，培訓(xùn)農(nóng)民技術(shù)員。切實建好各級各類豐產(chǎn)示范片，樹典型，立樣板，充分發(fā)揮典型的示范引導(dǎo)和輻射作用。開展分類經(jīng)營，在集約經(jīng)營的商品竹林中，根據(jù)加工業(yè)布局、市場需求情況區(qū)分材用、筍用、筍材兩用等不同培育目標(biāo)，采取不同經(jīng)營措施，實施定向培育。提高竹林集約經(jīng)營水平，在強(qiáng)化護(hù)筍養(yǎng)竹、竹林撫育施肥、合理采伐挖筍的基礎(chǔ)上，推廣竹林滴灌、覆蓋、配方施肥等先進(jìn)技術(shù)。實施竹產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是加快我縣竹業(yè)發(fā)展的必由之路，要想總體推進(jìn)竹產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使竹產(chǎn)業(yè)成為我縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長點，一要加快竹產(chǎn)業(yè)開發(fā)步伐。在竹資源培育上，要堅持新造與改造并舉的原則，叢生竹的發(fā)展要充分利用各種有利因素，鼓勵群眾利用房前屋后、河流兩岸、灘涂和緩坡山地大力種植。同時，要全力抓好低產(chǎn)竹林的改造，推廣竹林豐產(chǎn)技術(shù)，做好低產(chǎn)竹林的除雜墾復(fù)、施肥和病蟲害防治工作，通過合理采伐，提高現(xiàn)有竹林單位面積產(chǎn)量，促進(jìn)現(xiàn)有竹林步入良性循環(huán)，永續(xù)利用的軌道，力爭我縣竹林面積從現(xiàn)在的12.1778萬畝發(fā)展到“十一五”期末的15萬畝;二要積極開發(fā)中小徑竹，拓寬竹產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。隨著市場需求的變化，中小徑竹資源利用領(lǐng)域不斷拓展，發(fā)展中小徑竹的經(jīng)濟(jì)效益顯著提高，群眾開發(fā)熱情很高。要在繼續(xù)鼓勵培育雜交竹為主的竹資源的同時，努力開發(fā)具有地方特色的名優(yōu)中小徑竹，優(yōu)化竹種結(jié)構(gòu)，滿足市場對筍竹產(chǎn)品日益多元化的需求;三要利用我縣竹種資源優(yōu)勢，大力發(fā)展鄉(xiāng)土竹種資源，適當(dāng)引進(jìn)適宜生長、經(jīng)濟(jì)價值高的外來竹種，規(guī)模發(fā)展，提高效益。在發(fā)展方向上，可結(jié)合森林生態(tài)建設(shè)，在沿江沿溪重點地段發(fā)展生態(tài)竹林，發(fā)揮竹林防護(hù)效益。在旅游開發(fā)區(qū)，可種植觀賞竹林，豐富旅游內(nèi)涵，促進(jìn)竹文化的交流和傳播;在“四旁”、“四荒”適宜地段發(fā)展經(jīng)濟(jì)竹種，起到既美化環(huán)境，又增加收入的作用。同時要有目的地選擇一些有規(guī)模、有基礎(chǔ)的竹種園建成若干個竹子種苗供應(yīng)基地。四要以市場為導(dǎo)向，延長竹業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)多次增值，由粗加工向深加工、精加工轉(zhuǎn)變，由單一利用向綜合開發(fā)利用轉(zhuǎn)變，由低附加值產(chǎn)品向高附加值產(chǎn)品轉(zhuǎn)變，逐步提高產(chǎn)品檔次。
隨著村民自治制度的實行和村民委員會的成立，農(nóng)村基層社區(qū)公共權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，這對新型的農(nóng)村社會秩序和社會治理模式的形成起到了巨大的作用。特別是村民委員會這一新型農(nóng)村社區(qū)組織的出現(xiàn)使得傳統(tǒng)的農(nóng)村社會組織形式發(fā)生巨大的轉(zhuǎn)變，促使農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變遷，農(nóng)村社會的這種結(jié)構(gòu)性變遷也正是我國社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個重要方面。
從問題的角度來研究新制度對于村民自治研究或許更具有現(xiàn)實意義。在當(dāng)前村民自治制度實行過程中的一個十分重要的問題就是，作為村民自治組織的村民委員會在實際運作中的職能偏離，即其實際行為對于其職能實施本旨的偏離問題。這種偏離有多方面的表現(xiàn)，比如：并非行政機(jī)構(gòu)的村民委員會過多執(zhí)行行政任務(wù)，社區(qū)公益職能實施不力；村委會越權(quán)代行集體經(jīng)濟(jì)組織的職能；村委會及村干部僭越村民會議的決策權(quán)，變村民自治為村委會自治或村干部自治；對國家政策法規(guī)歪曲執(zhí)行等。村委會職能實施中的這種偏離不僅對村民自治的制度化發(fā)展帶來不良影響，也對農(nóng)村社會生產(chǎn)和生活造成一定的現(xiàn)實危害，有必要研究這一現(xiàn)象產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性原因，從而通過對這種現(xiàn)象的分析發(fā)現(xiàn)村民自治制度實行中的某些結(jié)構(gòu)瓶頸，并基于此探討村民自治的配套制度和其他相關(guān)改革措施的必要性和可能性。
目前，村民自治問題已經(jīng)引起了包括社會學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等在內(nèi)的諸多社會科學(xué)研究者的重視，對于村委會運行中出現(xiàn)的問題現(xiàn)有研究主要有兩種思路：“國家與社會”視角和“村干部角色”視角。
“國家與社會”視角的研究僅僅用國家與社會二分的框架來解釋村委會與村黨支部的行為差異或村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的沖突是不夠的，至少是失之簡單的，忽視了現(xiàn)實中各方之間關(guān)系的復(fù)雜性，因此不足以解釋村委會行為中存在的問題。比如：村委會的行為并不是完全受到村民控制的，那么它在多大程度上代表了村民的利益？村委會的職能中并不完全排斥政府的行政任務(wù)，那么它在多大程度上具有相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的獨立性？村委會在完成各項組織目標(biāo)時存在著很大的選擇性，那么它在實踐中的行動依據(jù)是什么？在大多數(shù)時候和大多數(shù)地方村委會與村黨支部并未表現(xiàn)出立場上的對立和利益上的分離，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系更多地也表現(xiàn)出一種若即若離的態(tài)勢而不是截然的分立，那么村委會與二者的關(guān)系在多大程度上可以用其權(quán)力合法性來源來解釋？
另一些從微觀角度進(jìn)行的研究彌補了以上宏觀視角研究的不足，這其中最有代表性的是從村干部或農(nóng)村社區(qū)精英的角色角度做的分析。比如：有人提出“弱監(jiān)護(hù)人”的概念概括市場化改革后的村干部的角色，認(rèn)為村干部在主觀上也無暇做好村民的監(jiān)護(hù)人，他們的干部身份并未被納入國家行政系統(tǒng)，就其本質(zhì)而言，和普通農(nóng)民一樣。這使他們在市場經(jīng)濟(jì)的沖擊下，同樣面臨著出路問題。因此村干部在利用所控制的集體資源時，首先考慮的只能是如何為自己謀求到更多的好處，而非是全體村民的利益[1]。從村干部角色角度進(jìn)行的研究彌補了國家與社會二分法的不足，用更加具體生動的解釋框架分析了村干部的行為，但是，這些研究忽視了村委會作為一個組織的存在，只關(guān)注村干部的行為。村委會作為一個正式組織具有獨立的行動能力和獨立的組織目標(biāo)、組織原則。為了獲得更加準(zhǔn)確的認(rèn)識，應(yīng)該關(guān)注村委會的集體行動究竟是如何形成的？它的行動原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會的行動的？本文正是從回答這些問題入手，將村委會看成一個獨立的行動者來分析村委會的行動邏輯，以期展現(xiàn)出村干部的個人行動與村委會的集體行動之間的關(guān)系，從而對村委會的職能偏離現(xiàn)象提出一個探索性的解釋框架。
二村委會職能實施中的偏離
在村委會實際工作中，制度規(guī)定的職能并不一定能夠得到貫徹執(zhí)行。歐博文（O’Brien）在研究村委會組織法時談到了許多中央的政策得不到充分實施的情況，其他一些政策在實施過程中也常常被扭曲了或只得到部分的實施[2]。這其中最為普遍的一種現(xiàn)象是村委會職能實施的偏離，這種偏離并不是對制度規(guī)定的公然違抗和反對，而是對其策略性執(zhí)行。在表面看來，各項職能都得到了實施，但實施的實際效果卻是職能內(nèi)容未能有效貫徹，職能實施的目標(biāo)未能實現(xiàn)，并且由此造成一些不良后果。在制度上，村委會的法律性質(zhì)為其規(guī)定了一組特有的權(quán)利和義務(wù)，這些權(quán)利和義務(wù)構(gòu)成了村委會職能的核心。村委會職能實施中的偏離主要是其作為基層群眾性自治組織的權(quán)利和義務(wù)在履行中的偏離。
2.1村委會的權(quán)利偏離
就村委會的權(quán)利行使來看，其偏離表現(xiàn)在兩個方面：一是權(quán)利的缺失，即制度規(guī)定的權(quán)利在職能實施中被侵犯而得不到行使；二是權(quán)利的僭越，即在職能實施中超出制度規(guī)定范圍行使權(quán)利。以下分別從這兩個方面來看村委會職能實施中權(quán)利的偏離。
2.1.1權(quán)利的缺失
村委會在實際工作中經(jīng)常會遇到的問題是其自治權(quán)利受到來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的侵犯,使其權(quán)利發(fā)生缺失。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然把村委會當(dāng)作自己的行政下級或派出機(jī)構(gòu)，仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對村委會工作和村民自治進(jìn)行行政干預(yù)，這特別突出地表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會事務(wù)權(quán)、財務(wù)權(quán)、人事權(quán)等屬于村委會的自利的非法干預(yù)上：
第一，事務(wù)權(quán)。主要表現(xiàn)為兩點：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不尊重村民會議（或村民代表會議）的民主決策權(quán)利，用行政命令代替村民會議（或村民代表會議）決定屬于村莊自身的事務(wù)，如鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法、村提留的收繳及使用，村集體經(jīng)濟(jì)收益及使用、分配，村辦學(xué)校、村建道路等公益事業(yè)的經(jīng)費籌集，村集體經(jīng)濟(jì)項目的立項、村民的承包經(jīng)營方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事項，本該由村民會議決定，但在不少地方，村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定征繳，統(tǒng)一管理和使用的。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自，即以下達(dá)生產(chǎn)任務(wù)指標(biāo)、簽訂經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃責(zé)任書甚或通過行政命令的形式，強(qiáng)制村委會和農(nóng)民如何生產(chǎn)、生產(chǎn)什么以及達(dá)到什么樣的指標(biāo)要求。例如，時常見諸媒體的“逼農(nóng)致富”事件就反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村民和村集體的經(jīng)濟(jì)自，在一些地方，甚至因此造成干群嚴(yán)重沖突，乃至釀成人員傷亡事件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會的控制在方式上還表現(xiàn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一般任鄉(xiāng)黨委副書記)通過對村黨支部的有效領(lǐng)導(dǎo)，來間接地“領(lǐng)導(dǎo)”而不僅僅是“指導(dǎo)”村委會。
第二，財務(wù)權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村級財務(wù)管理。支配村委會的最好辦法，莫過于控制村級公共財政。目前在許多地方實行的“村財鄉(xiāng)管”或“村帳鄉(xiāng)理”辦法就是頗受爭議的現(xiàn)象。一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以清理、整頓村級財務(wù)，加強(qiáng)村級財務(wù)監(jiān)督、管理為名，實行“村財鄉(xiāng)管”或“村賬鄉(xiāng)理”干涉乃至控制村級財務(wù)管理，最終達(dá)到間接支配村委會的目的。從各地的情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)常通過以下幾種方式對村級財務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和控制：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的報酬和獎勵標(biāo)準(zhǔn)提出指導(dǎo)性意見，進(jìn)行間接監(jiān)控；二是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收取鄉(xiāng)村稅費后，向村干部發(fā)放工資或獎金，進(jìn)行直接監(jiān)控；三是實行“村財鄉(xiāng)管”制度，對村委會財務(wù)收支進(jìn)行全面監(jiān)控。
第三，人事權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村級人事安排。為了達(dá)到支配或控制村委會的目的，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會候選人的提名、競選和投票的各個選舉環(huán)節(jié)直接或間接地影響、操縱村民選舉，想方設(shè)法使自己看中的候選人當(dāng)選。如果還不能達(dá)到目的，他們就以各種理由否定村民選舉的結(jié)果，甚至取消村民直接選舉，直接指定或委派村委會主任和村委會其他干部。從筆者實地調(diào)研的兩個村的情況來看，在村委會選舉中也都存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響和作用。除了影響和控制村委會選舉之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村委會人事權(quán)的另一個做法是對于自己不滿意的民選‘村官’直接非法罷免。
2.1.2權(quán)利的僭越
村委會權(quán)利行使中的偏離還表現(xiàn)為權(quán)利的僭越，即村委會在職能實施中超出制度規(guī)定范圍行使權(quán)利，也就是越權(quán)行事，其中主要是僭越村民會議（或村民代表會議）的權(quán)利以及僭越集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利。
1.村委會僭越村民會議（或村民代表會議）的權(quán)利。
《中華人民共和國村民委員會組織法》第十八條規(guī)定“村民委員會向村民會議負(fù)責(zé)并報告工作。村民會議每年審議村民委員會的工作報告，并評議村民委員會成員的工作?！边@就是說，村民會議是村民實行自治的權(quán)利機(jī)構(gòu)，村委會是村民實行自治的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)。二者的關(guān)系首先體現(xiàn)在：一是村委會執(zhí)行村民會議的決定。重要問題由村民會議決定，而不是由村委會決定。對于涉及全體村民利益的事項，村委會必須提請村民會議討論決定[3]。關(guān)于需由村民會議討論決定的具體事項，村組法也做了規(guī)定。另外，村組法第二十一條規(guī)定“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權(quán)的事項。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人?！庇纱丝梢姡迕翊頃h是特殊情況下村民會議的補充形式，其行使的權(quán)利來自村民會議的授權(quán)。所以，總地來說，關(guān)系村民利益的重要事項的決策權(quán)利在村民會議，至少應(yīng)該在由村民會議授權(quán)的村民代表會議，而不在村民委員會。
但是，在實際工作中，村委會時常僭越村民會議的決策權(quán)，形成虛置村民會議的局面，
這種現(xiàn)象被一些學(xué)者稱為“村委會自治”[4]，有的實際上就是少數(shù)村干部的自治，其實質(zhì)是侵犯了村民的自治權(quán)利。
2.村委會僭越集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利
依照制度規(guī)定，村委會具有一定的經(jīng)濟(jì)職能，但作為農(nóng)村社區(qū)公共權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)，村委會并不具有直接參與和從事經(jīng)濟(jì)活動的權(quán)利，村級組織中集體經(jīng)濟(jì)組織依法享有這種權(quán)利，而村委會依法應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織獨立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的自，《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條對此有明確規(guī)定。但在當(dāng)前的村民自治實踐中，村委會常常僭越集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營權(quán)，直接參與和從事經(jīng)濟(jì)活動。
在農(nóng)村改革前，既是基層政權(quán)組織又是基層經(jīng)濟(jì)組織，成為“政社合一”的組織，而體制下的生產(chǎn)大隊也同時具有政治組織和經(jīng)濟(jì)組織雙重身份，因而是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動的直接參與者。與此不同，農(nóng)村改革后“政社合一”的體制被打破，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只作為基層政權(quán)組織，而村委會也只是農(nóng)村社區(qū)組織，并不具有直接從事經(jīng)濟(jì)活動的資格，農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)主體是集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶、農(nóng)民個人以及其他經(jīng)濟(jì)實體。但有一點是村委會與生產(chǎn)大隊的相同之處，即掌握村莊公共資源的控制權(quán)。與生產(chǎn)大隊相比，雖然由于農(nóng)戶自利的增加，村委會所控制的資源范圍有所縮小，但作為農(nóng)村社區(qū)公共權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)，村委會仍然有管理村莊公共資源的合法身份，從而對這些資源享有實際控制權(quán)?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第五條明確規(guī)定“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”。在改革后經(jīng)濟(jì)市場化的背景下，村委會的這種村莊公共資源控制權(quán)為其直接參與市場活動提供了便利，而社會主體的逐利化傾向又使得村委會及其干部具有了從事牟利活動的沖動，兩方面情況結(jié)合的后果是村委會自覺地作為直接參與者加入到市場活動中。雖然，在基層組織體系中幾乎各村都有集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)合作社，但人事上幾乎都與村委會和村黨支部高度重合，并沒有引起“利益涉嫌”的擔(dān)憂。這種組織結(jié)構(gòu)的后果是實際工作中集體經(jīng)濟(jì)組織被虛置，經(jīng)濟(jì)活動由村兩委越俎代庖。村經(jīng)濟(jì)合作社實際上沒有獨立的機(jī)構(gòu)和活動，需要由經(jīng)濟(jì)合作社從事的活動均由村兩委相關(guān)人員直接從事。村委會的這種行為實際上是得到上下各方認(rèn)同的。對于上級而言，只要地方經(jīng)濟(jì)能得到發(fā)展，村委會的經(jīng)濟(jì)活動主體資格問題并不重要，實際上像韓村河、華西村、等所謂“超級村莊”那種將村莊社區(qū)組織當(dāng)作經(jīng)濟(jì)組織運做的模式已經(jīng)被作為先進(jìn)典型。對于村民而言，只要經(jīng)濟(jì)活動能夠給自己帶來更多的福利，也不會追究村委會的行為是否越權(quán)，只有當(dāng)經(jīng)營受挫，公共資源縮水，自己利益受損時才會表示不滿。在這種情況下，村委會運用村莊公共資源進(jìn)行經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)活動是受到鼓勵的。
村委會直接從事經(jīng)濟(jì)活動的行為雖然出于自我生存與發(fā)展的沖動，但實際上卻極大地?fù)p害了其職能的有效實施。村委會直接從事經(jīng)濟(jì)活動可以說是一柄雙刃劍，“一方面，如同企業(yè)家角色一樣，對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到推動作用（例如增加工作機(jī)會和收入）；另一方面，則與其他經(jīng)濟(jì)行動者形成利益競爭乃至沖突關(guān)系（例如資源、資金、機(jī)會和市場控制權(quán)的競爭）”[5]。
第一個方面的后果只有經(jīng)濟(jì)活動不斷成功才會實現(xiàn)，但經(jīng)濟(jì)活動是具有極大風(fēng)險的，一旦失敗，不但這種經(jīng)濟(jì)上的好處不能實現(xiàn)，還會帶來經(jīng)濟(jì)上和政治上的雙重不利后果，即村莊公共資源受到損失和村委會作為社區(qū)公共權(quán)威的正當(dāng)性受到質(zhì)疑。因為，村委會從事經(jīng)濟(jì)活動時與其他經(jīng)濟(jì)行動者的身份有所不同，村委會作為社區(qū)公共權(quán)威的代表，可以無償或象征性地有償使用村莊公共資源，比如土地、資金，而這些都不是村委會運用市場信譽和償還能力獲得的，而是憑借其特殊身份獲得的。這種情況下村委會的經(jīng)濟(jì)活動的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了村民大眾，使得公共資源容易損失，而一旦公共資源受到損失，村委會作為社區(qū)公共權(quán)威的正當(dāng)性將受到村民的質(zhì)疑。第二個方面的后果總是存在的，即使村委會的經(jīng)營活動很成功，而且越是這樣，這種與其他經(jīng)濟(jì)行動者的沖突越深。這還是因為村委會與一般經(jīng)濟(jì)行動者所不同的身份造成的。由于其公共權(quán)威身份使得其可以無償或象征性有償使用公共資源，可以在政策支持、信息獲取、社會關(guān)系等方面享有比其他經(jīng)濟(jì)行動者更有利的條件，從而在經(jīng)濟(jì)競爭中造成了不平等的競爭關(guān)系。并且，作為公共權(quán)威的身份與作為市場競爭者的身份是內(nèi)在矛盾的，前者的性質(zhì)是非贏利的，而后者則是最大限度地牟利?；谶@樣的原因，村委會直接從事經(jīng)濟(jì)活動將會有損其公共性?，F(xiàn)實中，這種損害的一個重要表現(xiàn)便是村莊公共職位的功利化，這種功利化一方面是村級治理方式的公司化，另一方面是村干部的逐利化。村級治理的公司化傾向在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊表現(xiàn)得由為突出，這時往往村支書或村主任出任村集體最大經(jīng)濟(jì)實體的法人代表，而村莊公共事務(wù)也成為了企業(yè)內(nèi)部的行政事務(wù)，其管理方式也相應(yīng)地成為了企業(yè)管理的方式。村干部的逐利化主要表現(xiàn)為，干部職位的吸引力不在其升遷機(jī)會或地位聲望，而在于利用公共職位獲得經(jīng)濟(jì)利益的便利。很多地方，特別是村集體經(jīng)濟(jì)資源較豐富的村，村干部競選者所看中的正是干部職位可以控制村莊公共資源，從而可以為自己和家人謀取更多的物質(zhì)利益。
2.2村委會的義務(wù)偏離
村委會職能一方面通過其各項權(quán)利體現(xiàn)出來，另一方面通過其作為村民公共利益人的義務(wù)體現(xiàn)出來。村委會的義務(wù)，用徐勇教授的分法大致包括村務(wù)和政務(wù)兩部分。村務(wù)涉及本村村民利益的村莊公共事務(wù)；政務(wù)是上級政府下派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任務(wù)延伸到村一級的事務(wù)[6]。從村委會的性質(zhì)來看，作為農(nóng)村基層群眾性自治組織，村委會的義務(wù)應(yīng)該首先體現(xiàn)自治性，因此其主要義務(wù)應(yīng)該是與村民公共利益緊密相關(guān)的村務(wù)。這一點已經(jīng)體現(xiàn)在相關(guān)法律規(guī)定中，按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，村委會的主要任務(wù)是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等屬于村務(wù)范疇的事務(wù)，而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政務(wù)，村委會的義務(wù)只是協(xié)助開展工作。但是，從村民自治實踐情況來看，村委會日常工作任務(wù)在很大程度上偏離了其自治性，其作為自治組織所應(yīng)履行的義務(wù)沒有得到有效履行。這種情況表現(xiàn)在相反相承的兩個方面，一個方面是村委會過度代行政務(wù)，另一個方面是村委會對村務(wù)的忽略。
2.2.1村委會過度代行政務(wù)
實行村民自治后，在很多地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然將村委會當(dāng)作自己的“腿”，村委會更像是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下派機(jī)構(gòu)而不是群眾性自治組織，日常的主要任務(wù)成了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的政務(wù)，用老百姓總結(jié)的話來說是“催糧派款，刮宮引產(chǎn)”；相反，本來屬于其主要任務(wù)的村務(wù)卻被忽略了，甚至在很大程度上被荒廢了[7]。有的研究者將這種現(xiàn)象總結(jié)為村委會的“附屬行政化”[8]，正反映了目前很多地方村委會實際工作中過度代行政務(wù)的問題。
對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的任務(wù)，村干部也很為難，一方面不能違背上面的意思，另一方面過多的任務(wù)也成了村干部的負(fù)擔(dān)，特別是一些完成起來有困難的任務(wù)，而往往越是困難的任務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)越是需要村級組織的協(xié)助，因此對村干部的壓力越大。這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了增加對村干部的控制，使他們更加積極地完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的任務(wù)以及更自覺地按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意志辦事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往通過控制村委會的財務(wù)權(quán)并將村干部的報酬與其完成任務(wù)情況掛鉤的辦法。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定發(fā)放報酬的數(shù)量與結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事情就好辦了。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有求于村一級的事情不是很多的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)報酬制度可以做得平均一些。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)有很多事情要求村干部完成且完成一些事情有難度時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便將村干部應(yīng)得報酬與其完成工作情況掛鉤，有些村干部某項任務(wù)完成得不好，就得不到這項工作的結(jié)構(gòu)報酬。村與村之間干部報酬的差距就拉開了[9]。
2.2.2村委會對村務(wù)的忽略
按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規(guī)定，村委會的核心任務(wù)應(yīng)該是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，以及向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議等與本村村民利益密切相關(guān)的事務(wù)。但是，村委會的日常工作主要是完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的各項任務(wù)，過度代行政務(wù)，其結(jié)果便是，在另一個方面，村委會對于本該是其工作重心的村務(wù)的忽略甚至是荒廢。這主要表現(xiàn)在以下兩個問題：村莊公益事業(yè)辦理不力；對村民利益表達(dá)缺乏關(guān)心。以下分別對這兩個問題加以說明。
1關(guān)于村莊公益事業(yè)
關(guān)于村莊公益事業(yè)的問題，目前的研究多是從經(jīng)濟(jì)的視角考慮問題，其基本思路是將村莊公益的困境歸于經(jīng)濟(jì)上的匱乏，從而在這個基礎(chǔ)上認(rèn)為，只要有了資金充分投入，萬事大吉。但是問題的另一個方面是為什么擁有大量投入的“形象工程”并沒有給村莊帶來公益？為什么（相對于從前）經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，村民富裕了，而集體的公益事業(yè)卻荒廢了？這就及到涉另一個“錢”以外的與錢多錢少同樣重要甚至某些時候更為重要的問題，即村莊公共組織對公益事業(yè)的關(guān)心程度以及對現(xiàn)有公益資源的動員能力的問題。這顯然已經(jīng)不是一個經(jīng)濟(jì)問題而是政治社會問題。從這一視角來看村莊公益事業(yè)的問題不難看出這樣兩類現(xiàn)象：一是村干部對于村莊公益事業(yè)缺乏應(yīng)有的關(guān)心，二是村委會對于現(xiàn)有的村莊公益資源缺乏足夠的動員能力。這兩個問題實際上是聯(lián)系在一起的，并且很多時候是互為因果的。由于村干部對于村莊公益事業(yè)缺乏關(guān)心，必然導(dǎo)致其在村民中的威信的損失，削弱村民對于村干部和村委會的信任，這又必然會削弱村委會對于村莊資源的動員能力；另一方面，由于村委會缺乏對村莊資源的動員能力，對于村干部而言，公益事業(yè)成為一項十分費力的工作，在當(dāng)前村干部任務(wù)繁重（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的任務(wù)）的情況下，這又會降低村干部對于村莊公益事業(yè)的熱情。
這種情況下，沒有外來的壓力或幫助，村委會很難自覺地提供公益事業(yè)供給，所謂的外來壓力主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的關(guān)于公益事業(yè)達(dá)標(biāo)的任務(wù)，而外來幫助包括政府部門或村莊以外的其他組織提供的資金、技術(shù)、規(guī)劃、管理等方面的扶持。因此，可以看到的現(xiàn)象是目前很多地方的村莊公益事業(yè)是靠外力啟動的，村莊內(nèi)部的資源動員能力并未得到增強(qiáng)，村干部也并未培養(yǎng)起承擔(dān)公益事業(yè)組織任務(wù)的自覺，而一旦外力撤除，村莊公益事業(yè)又將面臨困境。在這種外力啟動的村莊公益事業(yè)中，村委會并沒有成功扮演其應(yīng)有的角色，也沒有通過組織公益事業(yè)提高其資源動員能力和組織公益事業(yè)的熱情，村民與村干部的信任關(guān)系也沒能通過這樣的機(jī)會得到增強(qiáng)。很多學(xué)者也對這種“輸血式”的村莊公益供給方法和“外援式”發(fā)展模式的弊端給予重視[10]，并認(rèn)為這是造成目前農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)中效果差和形象工程多的重要原因。
2關(guān)于村民利益表達(dá)
按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規(guī)定，村委會有義務(wù)調(diào)解民間糾紛，向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議。村委會是村民公共利益的代表，村民的利益要求理應(yīng)通過村委會得到表達(dá)和實現(xiàn)，是否為村民利益著想，能否為村民利益說話、出力也是村干部是否得到村民認(rèn)可的主要標(biāo)準(zhǔn)。然而，在村民自治實踐中，村委會對村民利益缺乏關(guān)心的現(xiàn)象仍然很多，被設(shè)計為村民自治組織的村委會并沒有起到維護(hù)村民權(quán)益的作用，有的時候，它的現(xiàn)實作用甚至與其制度設(shè)計構(gòu)想相反。當(dāng)然，在本村與其他村發(fā)生山嶺、土地所有權(quán)以及其他資源利用和分配等方面的摩擦與沖突的時候，村委會一般還是會與村民同心協(xié)力地一起維護(hù)本村的利益，但一旦國家的利益與村民的利益發(fā)生矛盾，如遇到縣、鄉(xiāng)亂攤派、亂收費、亂罰款、亂征地等情況，村委會往往站在國家、政府一邊，反過來壓制村民的不滿，勸說甚或幫助政府強(qiáng)制他們服從，而對于村民的利益訴求村委會并不十分關(guān)心。當(dāng)然，有的時候、有的地方的村委會也會為村民說幾句好話，爭取一點利益，個別村委會甚至?xí)龅酶谩?/p>
三對村委會職能偏離現(xiàn)象的解釋
3.1村干部的行動與村委會職能的實施
要對村委會職能實施中的偏離現(xiàn)象做出解釋首先有必要考察村委會職能得以實施的基本過程，即村委會作為一個組織的集體行動是如何產(chǎn)生的。應(yīng)該關(guān)注村委會的集體行動究竟是如何形成的？它的行動原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會的行動的？
3.1.1村委會“法人行動”的實現(xiàn)
本文解釋村委會的行動的研究策略是將村委會看成一個獨立的行動主體，并通過考察村干部個人行動與村委會集體行動之間的關(guān)系找出村委會集體行動的產(chǎn)生機(jī)制。對于這樣的研究策略，科爾曼的“法人行動理論”是一個十分合適的理論工具，這一理論正是關(guān)于個體行動與由這些個體組成的集體的行動之間關(guān)系的理論。法人行動理論認(rèn)為，法人是通過自然人將其權(quán)利轉(zhuǎn)讓給一個共同的權(quán)威機(jī)構(gòu)而形成的，法人行動的目的是為這些自然人獲取共同利益，現(xiàn)代法人行動者具有這樣一些特征：它由職位所組成；它擁有獨立的權(quán)利和義務(wù)，有自己的利益和資源，在法律上，它可以在功能上替代自然人，并對自己的整體行動負(fù)法律責(zé)任（科爾曼，1999）。根據(jù)法人行動理論，一個基本的法人行動系統(tǒng)是由一個委托人和一個人組成的統(tǒng)一的行動單位，其中作為委托人的行動者追求自身利益時有足夠的資源而無適當(dāng)?shù)哪芰Ρ阋M力尋找具有相當(dāng)技術(shù)與能力的其他行動者作為人為自己服務(wù)并以支付報酬為交換手段。
實行村民自治后的村民委員會正是一個現(xiàn)代法人行動者，村民通過民主選舉將一部分權(quán)利轉(zhuǎn)讓給村委會，村委會的宗旨是為維護(hù)和增加全體村民的共同利益。村委會是依法并通過法定程序成立的正式組織，它由村委會主任等一系列職位組成。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組成法》，村委會擁有一組獨立的權(quán)利和義務(wù)；作為村民自治組成有自己的利益和資源；在法律上，村委會可替代自然人的功能并對其組織行為負(fù)法律責(zé)任。實際上，村委會是另一個法人行動系統(tǒng)中的人，這個法人行動系統(tǒng)是村民會議，它由委托人--全體村民，人--村民委員會結(jié)合而成，而村委會又作為委托人其權(quán)利分配到其一系列職位上，由這些職位的擔(dān)當(dāng)者即村干部。
村委會的職能如何能夠落實到村干部的行動中呢？這一點是由村干部作為村委會法人行動者人的身份作為法律保證的。這一特殊身份的意義在于作為人的村干部與其委托人之間具有法定的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。實行村民自治后，從法律上看，村委會的權(quán)威關(guān)系通過村民選舉行為自愿授予。實際中，村委會的建立有部分政府行為，如上級政府倡導(dǎo)、指導(dǎo)，甚至提各主要職位的候選人，但畢竟村民有了法律賦予的選舉權(quán)和罷免權(quán)，這樣就在村民與村干部建立了一種共同的權(quán)威關(guān)系。在這種關(guān)系中，作為委托人的村民在沒有附帶任何報酬的情況下轉(zhuǎn)讓自己對行動的控制權(quán)，期望作為人的村干部給自己帶來好處，作為人的村干部的行動目的即是維護(hù)和增進(jìn)村民委托人的共同的利益，這是人的法定義務(wù)。基于村民與村干部的共同權(quán)威關(guān)系，村干部有其作為人的利益、規(guī)則與資源。利益首先是其的委托人的利益，其次是由于其行為而從委托人那得到的報酬；規(guī)則包括各種法律、法規(guī)中對村干部行為的規(guī)范以及存在于文化中的角色期望；而資源既包括作為委托人的村民轉(zhuǎn)讓給村干部的那部分權(quán)利資源，也包括由此帶來的對村莊公共物質(zhì)資源的控制權(quán)和支配權(quán)。所有這些要素，包括共同權(quán)威關(guān)系，人的利益，規(guī)則和資源共同構(gòu)成了作為人的村干部行動的結(jié)構(gòu)性要素，正是這些結(jié)構(gòu)性要素規(guī)定了村干部行動的適當(dāng)性。村干部的這種身份規(guī)定其應(yīng)該通過自己的工作實施村委會的各項職能，并且為其工作提供了必要的資源。
3.1.2村干部個人行動在村委會“法人行動”中的特殊地位
法人行動者是一種無形實體，其行動意志需要通過其人的行動得以實現(xiàn)，為此必須把使用法人資源的權(quán)利置于人手中，即將其資源托付給法人職位占有者，集中的資源是法人行動者擁有權(quán)力與效率的基礎(chǔ)。這樣，在法人行動者內(nèi)部，權(quán)力從資源所有者的手中轉(zhuǎn)移并集中到法人資源使用者的手中。在村委會法人行動者內(nèi)部，為全體村民共有的對村莊公共資源（包括物質(zhì)資源、人力資源、社會資源）的處置權(quán)轉(zhuǎn)移到村委會的各個管理職位中去，并最終由占據(jù)這些管理職位的村干部掌握。雖然村干部的這些權(quán)利在法律上是受到村民的制約的，但這里所說的能夠制約村干部的村民是作為整體的村民或村民大多數(shù)，而對于作為個體的村民而言，村干部顯然獲得了更多的權(quán)利，也就是說，在村委會法人行動者中，村干部處于一種相對特殊的地位。
作為人的村干部在村委會法人行動者中的這種特殊地位，使得村干部的個人行動對于村委會“法人行動”的結(jié)果起到特殊重要的作用。雖然法人行動屬于系統(tǒng)行動，其行動決策是集體意志的體現(xiàn)，應(yīng)該代表著集體成員的公共利益，但是在村委會法人行動產(chǎn)生的集體決策過程中，占有特殊地位的村干部可以起到的作用相對單個村民要大得多。因為，法人行動的決策基礎(chǔ)是法人行動者內(nèi)部交換活動中形成的各種利益[11]。而在法人行動者內(nèi)部交換活動中，利益格局的形成是與交換各方的談判實力分不開的，這種談判實力是由各自占有的資源及其相對價值決定的[12]。在村委會法人行動者內(nèi)部交換活動中，村干部顯然占有了更多的有價值的資源，因此具有相對于普通村民來說更強(qiáng)的談判實力，所以其利益和意志更容易影響到村委會的集體決策。比如，村干部著村莊公共福利分配的權(quán)利以及其他物質(zhì)資源處置的權(quán)利，便有條件以此來交換村民對其的支持與服從，這也正是現(xiàn)實中很多地方農(nóng)村出現(xiàn)家長式領(lǐng)導(dǎo)的重要原因。即便是村莊公共事務(wù)的決策需要集體討論或征求村民的意見，但由于村干部的公共權(quán)威身份使其可以以村莊公共利益代言人的身份出現(xiàn)，從而為其個人意志尋找正當(dāng)性，并以組織或集體的名義對抗和壓制反對者，比較容易使其主張在集體決策中體現(xiàn)。
3.2村委會職能實施中村干部的策略行為
鑒于村干部的個人行動對于村委會職能實施的特殊重要意義，村干部是否能夠在其工作中自覺保證村委會職能得到有效實施就顯得十分重要。那么，在村委會職能實施過程中村干部個人行動的策略是怎樣的？村干部在工作中是完全自覺地執(zhí)行相關(guān)制度規(guī)定還是相反？其行動依據(jù)是什么？
3.2.1村干部策略行為的基本原則
村干部作為一般理性行動者,其行動的基本原則是最大限度地實現(xiàn)個人利益,村干部的利益由一定的需要和偏好構(gòu)成,包括物質(zhì)的、精神的、社會的需要和偏好，比如其個人和家庭收入的增加，物質(zhì)條件的改善，其個人以及家人同鄉(xiāng)親們的友好關(guān)系，村民的支持與尊敬，該村在與其他村的比較中獲得更高的評價和更好的聲譽等都屬于村干部的利益。但是，這些構(gòu)成利益的各種需要和偏好在村干部的認(rèn)知體系中具有一定的排序，排序的依據(jù)則是村干部對各種需要和偏好的判斷。也就是說，只有被行動者所認(rèn)識到的利益才會對其行動起作用，被其認(rèn)為更重要的利益對其行動具有更大的作用。比如，對于一個更看重個人物質(zhì)利益的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地實現(xiàn)其物質(zhì)利益；對于一個更看重村民支持與尊敬的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地獲得村民的支持與尊敬；對于一個更看重上級領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)同的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地獲得上級領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)同。當(dāng)然，個人對自己利益的認(rèn)知并不是一成不變的，而是會因具體情景的不同而不同。
村干部的理性行動是為達(dá)到一定目的而通過人際交往或社會交換所表現(xiàn)出來的社會性行動，這種行動需要理性的考慮（或計算）對其目的有影響的各種因素，這些因素包括制度、文化、權(quán)利、情感等方面。但是判斷理性與非理性不能以局外人的標(biāo)準(zhǔn)，而是要行動者的眼光來衡量。村干部的這種理性行動服從規(guī)則和資源等結(jié)構(gòu)性要素的制約。但同時，村干部也具有能動作用，這種能動作用一方面表現(xiàn)在具有認(rèn)知能力和選擇能力，可以對其行動情境做出判斷并提出適當(dāng)?shù)男袆硬呗?；另一方面表現(xiàn)在行動者可以反思性地監(jiān)管自己的行為，即可以通過對其行為后果的判斷形成新的行動決策。這里所說的后果大概分為獎勵和懲罰兩種。村干部會根據(jù)后果來肯定、否定或是矯正其行動策略，而其判斷的依據(jù)仍然是其自身利益。比如，如果村干部認(rèn)為嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)村委會職能實施的制度的行動會受到獎勵，就會強(qiáng)化他的這種行動，相反則會對這種行動進(jìn)行修正；如果村干部認(rèn)為其違反規(guī)定的行為可以為自己帶來利益而不會受到懲罰，或是其獲得的利益大于付出的代價，就會鼓勵他繼續(xù)違反規(guī)定；如果村干部認(rèn)為對制度變通執(zhí)行會更有利于自己，則會尋求變通手段。因此，村干部具有采取策略行為的能力。
3.2.2村干部的策略行為與村委會的職能偏離
總地來看，作為理性行動者，村干部在村委會職能實施過程中采取的行動策略主要包括兩點：一是從職能實施的內(nèi)容來看，村委會的職能是被選擇性實施；二是從職能實施的方式來看，村委會的職能是被變通性實施。
（一）從內(nèi)容來看，村委會的職能被選擇性實施。
實際上，在目前村委會職能實施中，村干部采取的策略既不是完全不執(zhí)行相關(guān)制度，也不是完全實施各項制度，準(zhǔn)確地說，村干部是對村委會職能選擇性實施。為什么村干部有時是恪守職責(zé)的人，有時卻又是藐視規(guī)則的投機(jī)者？實際上這種現(xiàn)象是村干部的策略行為造成的。其行為依據(jù)主要有兩點：
第一，村干部對自身利益的判斷。就是說對于那些對村干部實現(xiàn)自身利益有幫助的職能內(nèi)容，村干部具有較高的積極性；相反對于那些對村干部實現(xiàn)自身利益會有阻礙的職能內(nèi)容，村干部就不會太積極，甚至?xí)Х桨儆嬜璧K這些職能的實施。當(dāng)然，具體是對其利益有利還是有害不是以外人的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，而是以村干部自己的判斷來衡量。而且這還與彼時彼地的具體情境有關(guān)。比如：村干部之所以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的任務(wù)不敢怠慢，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著村干部的工資分配權(quán)有關(guān)。村干部的報酬與其完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)的情況相掛鉤，完成情況好可以受到額外獎勵，完成情況不好則會被扣發(fā)部分工資。這種情況在前面第三部分中已經(jīng)詳細(xì)說明過。正是通過這種辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成功地將村干部的物質(zhì)利益與其工作內(nèi)容緊密聯(lián)系起來，因此村干部在村務(wù)與政務(wù)之間選擇時會更加積極地完成政務(wù)而忽略村務(wù)。這里所舉的只是一個事例，類似的利益激勵任務(wù)還有不少。
第二，村干部對制度強(qiáng)硬程度和明確程度的判斷。就是說對于那些具有嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制的制度，以及那些具有明確考核辦法的制度，村干部比較容易努力執(zhí)行；相反，對于那些缺乏嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制的制度，或是那些缺乏明確考核辦法的制度，村干部則缺乏執(zhí)行的積極性。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部簽訂了責(zé)任書的內(nèi)容更容易得到村干部的自覺完成。這種責(zé)任書每一條指標(biāo)都有數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)。這種明確的指標(biāo)促進(jìn)了村干部對上級任務(wù)的完成。相反，村干部與村民之間一般都沒有類似于這樣的責(zé)任書，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任書一般也不會有村務(wù)內(nèi)容，這也就難怪他們忙于鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的政務(wù)而疏忽村務(wù)了。
（二）從方式來看，村委會的職能被變通性實施。
這里所謂變通包括兩個方面，一是非對抗，即村干部基本上不會明確反對執(zhí)行有關(guān)村委會職能的制度，相反較為普遍的情況倒是會利用制度作為其行動合法性依據(jù)；二是轉(zhuǎn)化，即村干部對于那些他們不愿意執(zhí)行卻又不得不執(zhí)行的制度往往會運用一定轉(zhuǎn)化技術(shù)，使制度在形式上得到實施，實際上卻使制度變質(zhì)。
先說第一個方面，村干部對待各項有關(guān)村委會職能的制度的方式往往不會是對抗性的，即便是對那些他們很不愿意執(zhí)行的制度，他們知道制度具有正當(dāng)性，如果反對則自己的行動將缺乏合法性，他們知道這樣做是愚蠢的。因此，村干部往往利用這些制度作為其行動合法性的理由，特別是以國家法律或政策形式出現(xiàn)的制度。無論其行動在實質(zhì)上是否符合制度的要求，村干部都會為其行動做出一定的合法性宣稱，這樣他們便可使自己在道義上處于有利位置。
再說第二個方面，這方面的事例也很多，其實一直以來基層干部對于那些不愿意執(zhí)行卻又不得不執(zhí)行的上級政策都是采取陽奉陰違的對策。比如，關(guān)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，國家制定了嚴(yán)格制度，有明確的指標(biāo)限制，但基層干部往往通過夸大虛報農(nóng)民的收入來掩蓋過多的收費，或是在上級來檢查時做一些臨時性的工作蒙騙檢查者。再比如，《村民委員會組織法》規(guī)定村中與村民利益密切相關(guān)的重要事項須召開村民會議決定，但目前普遍的做法是用村民代表會議替代村民會議，而在“村民代表”人數(shù)和人選上村干部又可以進(jìn)行變通，以有利于自己的利益和意志。
村干部這種變通策略的原則仍然是對自身利益的判斷，他們總是傾向于使制度執(zhí)行朝著更有利于自身利益的方向轉(zhuǎn)化。假如對自己有利，他們會把一條有益的中央政策如經(jīng)濟(jì)增長，變成為一條危害性的“地方政策”，使浪費性的投資和壓榨的加重合法化，還會想方設(shè)法在收取合理稅收的時候搭便車加收許多不合理的費，并且這些不合理的費往往比合理稅收多得多。
3.3村干部行動的“自由”政治空間
從上一節(jié)的分析可以看出，村委會職能實施中的偏離是村干部出于自身利益的策略行為的結(jié)果。那么，村干部的策略行為是如何成為可能的，也就是說，村干部行動中所面臨的環(huán)境為其策略行為提供了怎樣的“自由”政治空間？這里所說的“自由”政治空間是借用了楊善華的概念[13]，楊善華所說的“自由”政治空間是指村干部可以按照自己個人或社區(qū)的利益來安排村莊的實際事務(wù)和自己想做的事情的自由度。在楊善華那里，“自由”政治空間的概念主要是針對認(rèn)為在1949年以后的中國，國家已經(jīng)能夠完全深入農(nóng)村社會基層，國家意志可以在農(nóng)村社會完全貫徹的觀點提出的，這一概念表明村干部在面對來自上級的壓力時仍然具有一定的回旋余地。本文所說的“自由”政治空間與此稍有不同，這種不同的前提是，實行村民自治后村干部的權(quán)力合法性來源改變的情況下村干部面臨來自村莊內(nèi)部和國家的雙重壓力，特別是來自村民的壓力增加。這種情況下，“自由”政治空間是指村干部面臨來自村莊內(nèi)部和國家的雙重壓力時仍然可以按照自己的利益來安排村莊的實際事務(wù)和自己想做的事情的自由度。實際上，這里的“自由”政治空間是村委會職能偏離的重要結(jié)構(gòu)性原因，它反映出在村莊政治結(jié)構(gòu)中存在著的問題。聯(lián)系村干部作為村委會法人行動者人所面臨的內(nèi)外關(guān)系來看，問題主要有兩個：一是村委會法人行動者內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的不平衡；二是村委會法人行動者外部控制的不完善。
3.3.1村委會法人行動者內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的不平衡
平衡的權(quán)威關(guān)系中，人以實現(xiàn)法人行動者的某一目標(biāo)為委托人帶來某種利益，以此與委托人進(jìn)行交換，獲得職位權(quán)利與報酬。但是，由于人掌握對法人資源的控制權(quán)，在交換中處于有利地位，因此常常出現(xiàn)過度要價。在村委會法人行動者內(nèi)部，人的過度要價主要有：挪用公共物品、獲得或轉(zhuǎn)讓村辦企業(yè)承包權(quán)、壟斷對外聯(lián)系、無限期連任、村民的敬畏和順從等。在村委會這種共同權(quán)威系統(tǒng)中，人獲得權(quán)利的條件是他必須為社區(qū)創(chuàng)造福利，而人得到的報酬往往不是經(jīng)濟(jì)報酬（村干部津貼并不多），而是職位賦予的各種非經(jīng)濟(jì)權(quán)利：諸如連任、信任、權(quán)威、上級獎勵、外部社會關(guān)系等。這些非經(jīng)濟(jì)權(quán)利有的不能與職位分離，如權(quán)威；可以與職位分離的又不能與人本人分離，如榮譽、信任、聲望、關(guān)系等。因此人普遍存在一種心理：把非經(jīng)濟(jì)權(quán)利轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟(jì)權(quán)利。優(yōu)先占有集體企業(yè)承包權(quán)、挪用公共物品就成了普遍現(xiàn)象。
在村民自治制度設(shè)計中，為了防止村干部的權(quán)利過大帶來的腐敗行為，村民有權(quán)監(jiān)督村干部的行為。由于“信息不對稱”的存在，村民很難有效監(jiān)督村干部，這就突顯出村務(wù)公開制度的重要性。但是，村務(wù)公開的實際執(zhí)行效果并不能令人樂觀。很多地方的村務(wù)公開僅僅是一種形式，往往是到年終或上級檢查前，村干部將財務(wù)帳目公布于布告欄中就算村務(wù)公開了。這種村務(wù)公開操作辦法的弊端很明顯：一是內(nèi)容過于簡單，僅從公布的數(shù)字是看不出問題的。二是公開方式有弊端，村務(wù)公開不僅僅是村務(wù)公布，應(yīng)該是村民能夠了解到村務(wù)決策和執(zhí)行中的每一個重要的有必要知情的環(huán)節(jié)而不只是了解最后的結(jié)果。因此，村務(wù)公開需要村民有更多的參與，村民通過村民會議或村民代表會議參與到?jīng)Q策和村務(wù)執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)中。這又引出第三個弊端，周期過長。村務(wù)一年才公開一次，有的地方可能更少，如此長的周期使得很多重要問題已經(jīng)無從查證，因此有必要制定短周期的定期公開制度與重大村務(wù)及時公開相結(jié)合的辦法。當(dāng)然，公開的方式仍然需要便于村民參與，比如村民會議或村民代表會議。
村務(wù)公開還只是村民對村干部進(jìn)行民主監(jiān)督的一個方面，其它方面的監(jiān)督更是薄弱，這樣一來，即便村干部是民主選舉產(chǎn)生的，仍然會出現(xiàn)人權(quán)利過大的問題。
3.3.2村委會法人行動者外部控制的不完善
對村干部的監(jiān)督，除了來自村民以外，還來自國家，即黨和政府（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)）對村干部的監(jiān)督。雖然實行農(nóng)村改革后村干部獲得了更多的自，國家對村干部的制約相對減弱，但國家仍然可以通過法律手段和政策手段對村干部進(jìn)行一定監(jiān)督。但是，這種監(jiān)督同樣遇到信息不對稱的難題，國家很難通曉村莊中的事務(wù)，很難清楚知道村干部的行為，也正因為上級監(jiān)督的困難，國家才會積極推行村民自治，期望通過村民的監(jiān)督制約村干部的行為。因此，對村干部而言，來自國家的外部控制是先天不足的。
不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的控制在目的上也存在問題。就目的而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制主要是為了使村干部更好的為自己完成任務(wù)，而不是杜絕村干部的不當(dāng)行為，只要這種不當(dāng)行為不至于激起太大的民怨，不至于引起司法部門的注意。這種目的性影響到控制方式上，主要是通過與村干部簽訂責(zé)任書的形式加強(qiáng)控制。這里面的弊端是，責(zé)任書只能對可以量化的事物進(jìn)行控制，主要是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而很多與村民利益密切相關(guān)的事物由于無法量化就不在責(zé)任書的內(nèi)容里。并且，責(zé)任書使得村干部與國家之間的關(guān)系簡化為一種經(jīng)紀(jì)關(guān)系，即村干部只是替國家提取農(nóng)村資源的工具，成為國家在農(nóng)村的經(jīng)紀(jì)人。這種情況下上級只會關(guān)心任務(wù)完成的結(jié)果而對于村干部完成任務(wù)的過程不感興趣，即使在完成任務(wù)的過程中存在不當(dāng)行為，上級一般也會容忍，這種容忍就鼓勵了村干部的不當(dāng)行為。
最后，在當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也普遍實行責(zé)任制的背景下，村干部的這種經(jīng)紀(jì)身份使得他們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間建立起一種微妙的個人關(guān)系。當(dāng)前基層政府財政包干的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍有任務(wù)在身，而他們要順利完成任務(wù)離不開村干部的幫助。特別是包村干部，與領(lǐng)導(dǎo)簽了責(zé)任書，他所包的村完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)的情況與他本人的收益掛鉤，他們與村干部關(guān)系好壞會影響到村干部完成任務(wù)的積極性，從而影響到包村干部自身利益。因此，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，他首先擔(dān)心村干部不肯賣力完成任務(wù)，至于村干部的其他過失，只要不出大亂子，他就不甚關(guān)心。另一方面，對于村干部而言，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可以獲得政府的支持，可以發(fā)展與村莊以外的社會關(guān)系，從而可以獲得更多的資源。這樣，村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部特別是包村干部之間很容易產(chǎn)生一種“人情”關(guān)系，雙方基于這種“人情”關(guān)系交換各自所需而對方擁有的資源。在這種“人情”關(guān)系是一種非正式關(guān)系，在這種關(guān)系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會把默許村干部在執(zhí)行制度時的某些無損大局的越軌行為作為鞏固和發(fā)展這種“人情”關(guān)系的必要成本，從而鼓勵了村干部偏離制度的行為。最后，這種“人情”關(guān)系使得國家對村干部的監(jiān)督發(fā)生異化，并且這種關(guān)系會造就跨越鄉(xiāng)村兩級的利益集團(tuán)，這種利益集團(tuán)的形成則會進(jìn)一步增加國家和村民監(jiān)督鄉(xiāng)村干部的難度。
總地來說，村委會法人行動者內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的不平衡和外部控制的不完善為村干部的策略行為提供了“自由”政治空間。版權(quán)所有
從問題的角度來研究新制度對于村民自治研究或許更具有現(xiàn)實意義。在當(dāng)前村民自治制度實行過程中的一個十分重要的問題就是，作為村民自治組織的村民委員會在實際運作中的職能偏離，即其實際行為對于其職能實施本旨的偏離問題。這種偏離有多方面的表現(xiàn)，比如：并非行政機(jī)構(gòu)的村民委員會過多執(zhí)行行政任務(wù)，社區(qū)公益職能實施不力；村委會越權(quán)代行集體經(jīng)濟(jì)組織的職能；村委會及村干部僭越村民會議的決策權(quán)，變村民自治為村委會自治或村干部自治；對國家政策法規(guī)歪曲執(zhí)行等。村委會職能實施中的這種偏離不僅對村民自治的制度化發(fā)展帶來不良影響，也對農(nóng)村社會生產(chǎn)和生活造成一定的現(xiàn)實危害，有必要研究這一現(xiàn)象產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性原因，從而通過對這種現(xiàn)象的分析發(fā)現(xiàn)村民自治制度實行中的某些結(jié)構(gòu)瓶頸，并基于此探討村民自治的配套制度和其他相關(guān)改革措施的必要性和可能性。
目前，村民自治問題已經(jīng)引起了包括社會學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等在內(nèi)的諸多社會科學(xué)研究者的重視，對于村委會運行中出現(xiàn)的問題現(xiàn)有研究主要有兩種思路：“國家與社會”視角和“村干部角色”視角。
“國家與社會”視角的研究僅僅用國家與社會二分的框架來解釋村委會與村黨支部的行為差異或村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的沖突是不夠的，至少是失之簡單的，忽視了現(xiàn)實中各方之間關(guān)系的復(fù)雜性，因此不足以解釋村委會行為中存在的問題。比如：村委會的行為并不是完全受到村民控制的，那么它在多大程度上代表了村民的利益？村委會的職能中并不完全排斥政府的行政任務(wù)，那么它在多大程度上具有相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的獨立性？村委會在完成各項組織目標(biāo)時存在著很大的選擇性，那么它在實踐中的行動依據(jù)是什么？在大多數(shù)時候和大多數(shù)地方村委會與村黨支部并未表現(xiàn)出立場上的對立和利益上的分離，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系更多地也表現(xiàn)出一種若即若離的態(tài)勢而不是截然的分立，那么村委會與二者的關(guān)系在多大程度上可以用其權(quán)力合法性來源來解釋？
另一些從微觀角度進(jìn)行的研究彌補了以上宏觀視角研究的不足，這其中最有代表性的是從村干部或農(nóng)村社區(qū)精英的角色角度做的分析。比如：有人提出“弱監(jiān)護(hù)人”的概念概括市場化改革后的村干部的角色，認(rèn)為村干部在主觀上也無暇做好村民的監(jiān)護(hù)人，他們的干部身份并未被納入國家行政系統(tǒng)，就其本質(zhì)而言，和普通農(nóng)民一樣。這使他們在市場經(jīng)濟(jì)的沖擊下，同樣面臨著出路問題。因此村干部在利用所控制的集體資源時，首先考慮的只能是如何為自己謀求到更多的好處，而非是全體村民的利益[1]。從村干部角色角度進(jìn)行的研究彌補了國家與社會二分法的不足，用更加具體生動的解釋框架分析了村干部的行為，但是，這些研究忽視了村委會作為一個組織的存在，只關(guān)注村干部的行為。村委會作為一個正式組織具有獨立的行動能力和獨立的組織目標(biāo)、組織原則。為了獲得更加準(zhǔn)確的認(rèn)識，應(yīng)該關(guān)注村委會的集體行動究竟是如何形成的？它的行動原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會的行動的？本文正是從回答這些問題入手，將村委會看成一個獨立的行動者來分析村委會的行動邏輯，以期展現(xiàn)出村干部的個人行動與村委會的集體行動之間的關(guān)系，從而對村委會的職能偏離現(xiàn)象提出一個探索性的解釋框架。
二村委會職能實施中的偏離
在村委會實際工作中，制度規(guī)定的職能并不一定能夠得到貫徹執(zhí)行。歐博文（O’Brien）在研究村委會組織法時談到了許多中央的政策得不到充分實施的情況，其他一些政策在實施過程中也常常被扭曲了或只得到部分的實施[2]。這其中最為普遍的一種現(xiàn)象是村委會職能實施的偏離，這種偏離并不是對制度規(guī)定的公然違抗和反對，而是對其策略性執(zhí)行。在表面看來，各項職能都得到了實施，但實施的實際效果卻是職能內(nèi)容未能有效貫徹，職能實施的目標(biāo)未能實現(xiàn)，并且由此造成一些不良后果。在制度上，村委會的法律性質(zhì)為其規(guī)定了一組特有的權(quán)利和義務(wù)，這些權(quán)利和義務(wù)構(gòu)成了村委會職能的核心。村委會職能實施中的偏離主要是其作為基層群眾性自治組織的權(quán)利和義務(wù)在履行中的偏離。
2.1村委會的權(quán)利偏離
就村委會的權(quán)利行使來看，其偏離表現(xiàn)在兩個方面：一是權(quán)利的缺失，即制度規(guī)定的權(quán)利在職能實施中被侵犯而得不到行使；二是權(quán)利的僭越，即在職能實施中超出制度規(guī)定范圍行使權(quán)利。以下分別從這兩個方面來看村委會職能實施中權(quán)利的偏離。
2.1.1權(quán)利的缺失
村委會在實際工作中經(jīng)常會遇到的問題是其自治權(quán)利受到來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的侵犯,使其權(quán)利發(fā)生缺失。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然把村委會當(dāng)作自己的行政下級或派出機(jī)構(gòu)，仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對村委會工作和村民自治進(jìn)行行政干預(yù)，這特別突出地表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會事務(wù)權(quán)、財務(wù)權(quán)、人事權(quán)等屬于村委會的自利的非法干預(yù)上：
第一，事務(wù)權(quán)。主要表現(xiàn)為兩點：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不尊重村民會議（或村民代表會議）的民主決策權(quán)利，用行政命令代替村民會議（或村民代表會議）決定屬于村莊自身的事務(wù)，如鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法、村提留的收繳及使用，村集體經(jīng)濟(jì)收益及使用、分配，村辦學(xué)校、村建道路等公益事業(yè)的經(jīng)費籌集，村集體經(jīng)濟(jì)項目的立項、村民的承包經(jīng)營方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事項，本該由村民會議決定，但在不少地方，村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定征繳，統(tǒng)一管理和使用的。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自，即以下達(dá)生產(chǎn)任務(wù)指標(biāo)、簽訂經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃責(zé)任書甚或通過行政命令的形式，強(qiáng)制村委會和農(nóng)民如何生產(chǎn)、生產(chǎn)什么以及達(dá)到什么樣的指標(biāo)要求。例如，時常見諸媒體的“逼農(nóng)致富”事件就反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村民和村集體的經(jīng)濟(jì)自，在一些地方，甚至因此造成干群嚴(yán)重沖突，乃至釀成人員傷亡事件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會的控制在方式上還表現(xiàn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一般任鄉(xiāng)黨委副書記)通過對村黨支部的有效領(lǐng)導(dǎo)，來間接地“領(lǐng)導(dǎo)”而不僅僅是“指導(dǎo)”村委會。
第二，財務(wù)權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村級財務(wù)管理。支配村委會的最好辦法，莫過于控制村級公共財政。目前在許多地方實行的“村財鄉(xiāng)管”或“村帳鄉(xiāng)理”辦法就是頗受爭議的現(xiàn)象。一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以清理、整頓村級財務(wù)，加強(qiáng)村級財務(wù)監(jiān)督、管理為名，實行“村財鄉(xiāng)管”或“村賬鄉(xiāng)理”干涉乃至控制村級財務(wù)管理，最終達(dá)到間接支配村委會的目的。從各地的情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)常通過以下幾種方式對村級財務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和控制：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的報酬和獎勵標(biāo)準(zhǔn)提出指導(dǎo)性意見，進(jìn)行間接監(jiān)控；二是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收取鄉(xiāng)村稅費后，向村干部發(fā)放工資或獎金，進(jìn)行直接監(jiān)控；三是實行“村財鄉(xiāng)管”制度，對村委會財務(wù)收支進(jìn)行全面監(jiān)控。
第三，人事權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村級人事安排。為了達(dá)到支配或控制村委會的目的，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會候選人的提名、競選和投票的各個選舉環(huán)節(jié)直接或間接地影響、操縱村民選舉，想方設(shè)法使自己看中的候選人當(dāng)選。如果還不能達(dá)到目的，他們就以各種理由否定村民選舉的結(jié)果，甚至取消村民直接選舉，直接指定或委派村委會主任和村委會其他干部。從筆者實地調(diào)研的兩個村的情況來看，在村委會選舉中也都存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響和作用。除了影響和控制村委會選舉之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村委會人事權(quán)的另一個做法是對于自己不滿意的民選‘村官’直接非法罷免。
2.1.2權(quán)利的僭越
村委會權(quán)利行使中的偏離還表現(xiàn)為權(quán)利的僭越，即村委會在職能實施中超出制度規(guī)定范圍行使權(quán)利，也就是越權(quán)行事，其中主要是僭越村民會議（或村民代表會議）的權(quán)利以及僭越集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利。
1.村委會僭越村民會議（或村民代表會議）的權(quán)利。
《中華人民共和國村民委員會組織法》第十八條規(guī)定“村民委員會向村民會議負(fù)責(zé)并報告工作。村民會議每年審議村民委員會的工作報告，并評議村民委員會成員的工作?！边@就是說，村民會議是村民實行自治的權(quán)利機(jī)構(gòu)，村委會是村民實行自治的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)。二者的關(guān)系首先體現(xiàn)在：一是村委會執(zhí)行村民會議的決定。重要問題由村民會議決定，而不是由村委會決定。對于涉及全體村民利益的事項，村委會必須提請村民會議討論決定[3]。關(guān)于需由村民會議討論決定的具體事項，村組法也做了規(guī)定。另外，村組法第二十一條規(guī)定“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權(quán)的事項。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。”由此可見，村民代表會議是特殊情況下村民會議的補充形式，其行使的權(quán)利來自村民會議的授權(quán)。所以，總地來說，關(guān)系村民利益的重要事項的決策權(quán)利在村民會議，至少應(yīng)該在由村民會議授權(quán)的村民代表會議，而不在村民委員會。
但是，在實際工作中，村委會時常僭越村民會議的決策權(quán)，形成虛置村民會議的局面，
這種現(xiàn)象被一些學(xué)者稱為“村委會自治”[4]，有的實際上就是少數(shù)村干部的自治，其實質(zhì)是侵犯了村民的自治權(quán)利。
2.村委會僭越集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利
依照制度規(guī)定，村委會具有一定的經(jīng)濟(jì)職能，但作為農(nóng)村社區(qū)公共權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)，村委會并不具有直接參與和從事經(jīng)濟(jì)活動的權(quán)利，村級組織中集體經(jīng)濟(jì)組織依法享有這種權(quán)利，而村委會依法應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織獨立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的自，《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條對此有明確規(guī)定。但在當(dāng)前的村民自治實踐中，村委會常常僭越集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營權(quán)，直接參與和從事經(jīng)濟(jì)活動。
在農(nóng)村改革前，既是基層政權(quán)組織又是基層經(jīng)濟(jì)組織，成為“政社合一”的組織，而體制下的生產(chǎn)大隊也同時具有政治組織和經(jīng)濟(jì)組織雙重身份，因而是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動的直接參與者。與此不同，農(nóng)村改革后“政社合一”的體制被打破，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只作為基層政權(quán)組織，而村委會也只是農(nóng)村社區(qū)組織，并不具有直接從事經(jīng)濟(jì)活動的資格，農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)主體是集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶、農(nóng)民個人以及其他經(jīng)濟(jì)實體。但有一點是村委會與生產(chǎn)大隊的相同之處，即掌握村莊公共資源的控制權(quán)。與生產(chǎn)大隊相比，雖然由于農(nóng)戶自利的增加，村委會所控制的資源范圍有所縮小，但作為農(nóng)村社區(qū)公共權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)，村委會仍然有管理村莊公共資源的合法身份，從而對這些資源享有實際控制權(quán)?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第五條明確規(guī)定“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”。在改革后經(jīng)濟(jì)市場化的背景下，村委會的這種村莊公共資源控制權(quán)為其直接參與市場活動提供了便利，而社會主體的逐利化傾向又使得村委會及其干部具有了從事牟利活動的沖動，兩方面情況結(jié)合的后果是村委會自覺地作為直接參與者加入到市場活動中。雖然，在基層組織體系中幾乎各村都有集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)合作社，但人事上幾乎都與村委會和村黨支部高度重合，并沒有引起“利益涉嫌”的擔(dān)憂。這種組織結(jié)構(gòu)的后果是實際工作中集體經(jīng)濟(jì)組織被虛置，經(jīng)濟(jì)活動由村兩委越俎代庖。村經(jīng)濟(jì)合作社實際上沒有獨立的機(jī)構(gòu)和活動，需要由經(jīng)濟(jì)合作社從事的活動均由村兩委相關(guān)人員直接從事。村委會的這種行為實際上是得到上下各方認(rèn)同的。對于上級而言，只要地方經(jīng)濟(jì)能得到發(fā)展，村委會的經(jīng)濟(jì)活動主體資格問題并不重要，實際上像韓村河、華西村、等所謂“超級村莊”那種將村莊社區(qū)組織當(dāng)作經(jīng)濟(jì)組織運做的模式已經(jīng)被作為先進(jìn)典型。對于村民而言，只要經(jīng)濟(jì)活動能夠給自己帶來更多的福利，也不會追究村委會的行為是否越權(quán)，只有當(dāng)經(jīng)營受挫，公共資源縮水，自己利益受損時才會表示不滿。在這種情況下，村委會運用村莊公共資源進(jìn)行經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)活動是受到鼓勵的。
村委會直接從事經(jīng)濟(jì)活動的行為雖然出于自我生存與發(fā)展的沖動，但實際上卻極大地?fù)p害了其職能的有效實施。村委會直接從事經(jīng)濟(jì)活動可以說是一柄雙刃劍，“一方面，如同企業(yè)家角色一樣，對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到推動作用（例如增加工作機(jī)會和收入）；另一方面，則與其他經(jīng)濟(jì)行動者形成利益競爭乃至沖突關(guān)系（例如資源、資金、機(jī)會和市場控制權(quán)的競爭）”[5]。
第一個方面的后果只有經(jīng)濟(jì)活動不斷成功才會實現(xiàn)，但經(jīng)濟(jì)活動是具有極大風(fēng)險的，一旦失敗，不但這種經(jīng)濟(jì)上的好處不能實現(xiàn)，還會帶來經(jīng)濟(jì)上和政治上的雙重不利后果，即村莊公共資源受到損失和村委會作為社區(qū)公共權(quán)威的正當(dāng)性受到質(zhì)疑。因為，村委會從事經(jīng)濟(jì)活動時與其他經(jīng)濟(jì)行動者的身份有所不同，村委會作為社區(qū)公共權(quán)威的代表，可以無償或象征性地有償使用村莊公共資源，比如土地、資金，而這些都不是村委會運用市場信譽和償還能力獲得的，而是憑借其特殊身份獲得的。這種情況下村委會的經(jīng)濟(jì)活動的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了村民大眾，使得公共資源容易損失，而一旦公共資源受到損失，村委會作為社區(qū)公共權(quán)威的正當(dāng)性將受到村民的質(zhì)疑。第二個方面的后果總是存在的，即使村委會的經(jīng)營活動很成功，而且越是這樣，這種與其他經(jīng)濟(jì)行動者的沖突越深。這還是因為村委會與一般經(jīng)濟(jì)行動者所不同的身份造成的。由于其公共權(quán)威身份使得其可以無償或象征性有償使用公共資源，可以在政策支持、信息獲取、社會關(guān)系等方面享有比其他經(jīng)濟(jì)行動者更有利的條件，從而在經(jīng)濟(jì)競爭中造成了不平等的競爭關(guān)系。并且，作為公共權(quán)威的身份與作為市場競爭者的身份是內(nèi)在矛盾的，前者的性質(zhì)是非贏利的，而后者則是最大限度地牟利?；谶@樣的原因，村委會直接從事經(jīng)濟(jì)活動將會有損其公共性。現(xiàn)實中，這種損害的一個重要表現(xiàn)便是村莊公共職位的功利化，這種功利化一方面是村級治理方式的公司化，另一方面是村干部的逐利化。村級治理的公司化傾向在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊表現(xiàn)得由為突出，這時往往村支書或村主任出任村集體最大經(jīng)濟(jì)實體的法人代表，而村莊公共事務(wù)也成為了企業(yè)內(nèi)部的行政事務(wù)，其管理方式也相應(yīng)地成為了企業(yè)管理的方式。村干部的逐利化主要表現(xiàn)為，干部職位的吸引力不在其升遷機(jī)會或地位聲望，而在于利用公共職位獲得經(jīng)濟(jì)利益的便利。很多地方，特別是村集體經(jīng)濟(jì)資源較豐富的村，村干部競選者所看中的正是干部職位可以控制村莊公共資源，從而可以為自己和家人謀取更多的物質(zhì)利益。
2.2村委會的義務(wù)偏離
村委會職能一方面通過其各項權(quán)利體現(xiàn)出來，另一方面通過其作為村民公共利益人的義務(wù)體現(xiàn)出來。村委會的義務(wù)，用徐勇教授的分法大致包括村務(wù)和政務(wù)兩部分。村務(wù)涉及本村村民利益的村莊公共事務(wù)；政務(wù)是上級政府下派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任務(wù)延伸到村一級的事務(wù)[6]。從村委會的性質(zhì)來看，作為農(nóng)村基層群眾性自治組織，村委會的義務(wù)應(yīng)該首先體現(xiàn)自治性，因此其主要義務(wù)應(yīng)該是與村民公共利益緊密相關(guān)的村務(wù)。這一點已經(jīng)體現(xiàn)在相關(guān)法律規(guī)定中，按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，村委會的主要任務(wù)是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等屬于村務(wù)范疇的事務(wù)，而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政務(wù)，村委會的義務(wù)只是協(xié)助開展工作。但是，從村民自治實踐情況來看，村委會日常工作任務(wù)在很大程度上偏離了其自治性，其作為自治組織所應(yīng)履行的義務(wù)沒有得到有效履行。這種情況表現(xiàn)在相反相承的兩個方面，一個方面是村委會過度代行政務(wù)，另一個方面是村委會對村務(wù)的忽略。
2.2.1村委會過度代行政務(wù)
實行村民自治后，在很多地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然將村委會當(dāng)作自己的“腿”，村委會更像是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下派機(jī)構(gòu)而不是群眾性自治組織，日常的主要任務(wù)成了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的政務(wù)，用老百姓總結(jié)的話來說是“催糧派款，刮宮引產(chǎn)”；相反，本來屬于其主要任務(wù)的村務(wù)卻被忽略了，甚至在很大程度上被荒廢了[7]。有的研究者將這種現(xiàn)象總結(jié)為村委會的“附屬行政化”[8]，正反映了目前很多地方村委會實際工作中過度代行政務(wù)的問題。
對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的任務(wù)，村干部也很為難，一方面不能違背上面的意思，另一方面過多的任務(wù)也成了村干部的負(fù)擔(dān)，特別是一些完成起來有困難的任務(wù)，而往往越是困難的任務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)越是需要村級組織的協(xié)助，因此對村干部的壓力越大。這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了增加對村干部的控制，使他們更加積極地完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的任務(wù)以及更自覺地按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意志辦事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往通過控制村委會的財務(wù)權(quán)并將村干部的報酬與其完成任務(wù)情況掛鉤的辦法。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定發(fā)放報酬的數(shù)量與結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事情就好辦了。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有求于村一級的事情不是很多的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)報酬制度可以做得平均一些。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)有很多事情要求村干部完成且完成一些事情有難度時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便將村干部應(yīng)得報酬與其完成工作情況掛鉤，有些村干部某項任務(wù)完成得不好，就得不到這項工作的結(jié)構(gòu)報酬。村與村之間干部報酬的差距就拉開了[9]。
2.2.2村委會對村務(wù)的忽略
按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規(guī)定，村委會的核心任務(wù)應(yīng)該是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，以及向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議等與本村村民利益密切相關(guān)的事務(wù)。但是，村委會的日常工作主要是完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的各項任務(wù)，過度代行政務(wù)，其結(jié)果便是，在另一個方面，村委會對于本該是其工作重心的村務(wù)的忽略甚至是荒廢。這主要表現(xiàn)在以下兩個問題：村莊公益事業(yè)辦理不力；對村民利益表達(dá)缺乏關(guān)心。以下分別對這兩個問題加以說明。
1關(guān)于村莊公益事業(yè)
關(guān)于村莊公益事業(yè)的問題，目前的研究多是從經(jīng)濟(jì)的視角考慮問題，其基本思路是將村莊公益的困境歸于經(jīng)濟(jì)上的匱乏，從而在這個基礎(chǔ)上認(rèn)為，只要有了資金充分投入，萬事大吉。但是問題的另一個方面是為什么擁有大量投入的“形象工程”并沒有給村莊帶來公益？為什么（相對于從前）經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，村民富裕了，而集體的公益事業(yè)卻荒廢了？這就及到涉另一個“錢”以外的與錢多錢少同樣重要甚至某些時候更為重要的問題，即村莊公共組織對公益事業(yè)的關(guān)心程度以及對現(xiàn)有公益資源的動員能力的問題。這顯然已經(jīng)不是一個經(jīng)濟(jì)問題而是政治社會問題。從這一視角來看村莊公益事業(yè)的問題不難看出這樣兩類現(xiàn)象：一是村干部對于村莊公益事業(yè)缺乏應(yīng)有的關(guān)心，二是村委會對于現(xiàn)有的村莊公益資源缺乏足夠的動員能力。這兩個問題實際上是聯(lián)系在一起的，并且很多時候是互為因果的。由于村干部對于村莊公益事業(yè)缺乏關(guān)心，必然導(dǎo)致其在村民中的威信的損失，削弱村民對于村干部和村委會的信任，這又必然會削弱村委會對于村莊資源的動員能力；另一方面，由于村委會缺乏對村莊資源的動員能力，對于村干部而言，公益事業(yè)成為一項十分費力的工作，在當(dāng)前村干部任務(wù)繁重（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的任務(wù)）的情況下，這又會降低村干部對于村莊公益事業(yè)的熱情。
這種情況下，沒有外來的壓力或幫助，村委會很難自覺地提供公益事業(yè)供給，所謂的外來壓力主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的關(guān)于公益事業(yè)達(dá)標(biāo)的任務(wù)，而外來幫助包括政府部門或村莊以外的其他組織提供的資金、技術(shù)、規(guī)劃、管理等方面的扶持。因此，可以看到的現(xiàn)象是目前很多地方的村莊公益事業(yè)是靠外力啟動的，村莊內(nèi)部的資源動員能力并未得到增強(qiáng)，村干部也并未培養(yǎng)起承擔(dān)公益事業(yè)組織任務(wù)的自覺，而一旦外力撤除，村莊公益事業(yè)又將面臨困境。在這種外力啟動的村莊公益事業(yè)中，村委會并沒有成功扮演其應(yīng)有的角色，也沒有通過組織公益事業(yè)提高其資源動員能力和組織公益事業(yè)的熱情，村民與村干部的信任關(guān)系也沒能通過這樣的機(jī)會得到增強(qiáng)。很多學(xué)者也對這種“輸血式”的村莊公益供給方法和“外援式”發(fā)展模式的弊端給予重視[10]，并認(rèn)為這是造成目前農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)中效果差和形象工程多的重要原因。
2關(guān)于村民利益表達(dá)
按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規(guī)定，村委會有義務(wù)調(diào)解民間糾紛，向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議。村委會是村民公共利益的代表，村民的利益要求理應(yīng)通過村委會得到表達(dá)和實現(xiàn)，是否為村民利益著想，能否為村民利益說話、出力也是村干部是否得到村民認(rèn)可的主要標(biāo)準(zhǔn)。然而，在村民自治實踐中，村委會對村民利益缺乏關(guān)心的現(xiàn)象仍然很多，被設(shè)計為村民自治組織的村委會并沒有起到維護(hù)村民權(quán)益的作用，有的時候，它的現(xiàn)實作用甚至與其制度設(shè)計構(gòu)想相反。當(dāng)然，在本村與其他村發(fā)生山嶺、土地所有權(quán)以及其他資源利用和分配等方面的摩擦與沖突的時候，村委會一般還是會與村民同心協(xié)力地一起維護(hù)本村的利益，但一旦國家的利益與村民的利益發(fā)生矛盾，如遇到縣、鄉(xiāng)亂攤派、亂收費、亂罰款、亂征地等情況，村委會往往站在國家、政府一邊，反過來壓制村民的不滿，勸說甚或幫助政府強(qiáng)制他們服從，而對于村民的利益訴求村委會并不十分關(guān)心。當(dāng)然，有的時候、有的地方的村委會也會為村民說幾句好話，爭取一點利益，個別村委會甚至?xí)龅酶谩?/p>
三對村委會職能偏離現(xiàn)象的解釋
3.1村干部的行動與村委會職能的實施
要對村委會職能實施中的偏離現(xiàn)象做出解釋首先有必要考察村委會職能得以實施的基本過程，即村委會作為一個組織的集體行動是如何產(chǎn)生的。應(yīng)該關(guān)注村委會的集體行動究竟是如何形成的？它的行動原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會的行動的？
3.1.1村委會“法人行動”的實現(xiàn)
本文解釋村委會的行動的研究策略是將村委會看成一個獨立的行動主體，并通過考察村干部個人行動與村委會集體行動之間的關(guān)系找出村委會集體行動的產(chǎn)生機(jī)制。對于這樣的研究策略，科爾曼的“法人行動理論”是一個十分合適的理論工具，這一理論正是關(guān)于個體行動與由這些個體組成的集體的行動之間關(guān)系的理論。法人行動理論認(rèn)為，法人是通過自然人將其權(quán)利轉(zhuǎn)讓給一個共同的權(quán)威機(jī)構(gòu)而形成的，法人行動的目的是為這些自然人獲取共同利益，現(xiàn)代法人行動者具有這樣一些特征：它由職位所組成；它擁有獨立的權(quán)利和義務(wù)，有自己的利益和資源，在法律上，它可以在功能上替代自然人，并對自己的整體行動負(fù)法律責(zé)任（科爾曼，1999）。根據(jù)法人行動理論，一個基本的法人行動系統(tǒng)是由一個委托人和一個人組成的統(tǒng)一的行動單位，其中作為委托人的行動者追求自身利益時有足夠的資源而無適當(dāng)?shù)哪芰Ρ阋M力尋找具有相當(dāng)技術(shù)與能力的其他行動者作為人為自己服務(wù)并以支付報酬為交換手段。
實行村民自治后的村民委員會正是一個現(xiàn)代法人行動者，村民通過民主選舉將一部分權(quán)利轉(zhuǎn)讓給村委會，村委會的宗旨是為維護(hù)和增加全體村民的共同利益。村委會是依法并通過法定程序成立的正式組織，它由村委會主任等一系列職位組成。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組成法》，村委會擁有一組獨立的權(quán)利和義務(wù)；作為村民自治組成有自己的利益和資源；在法律上，村委會可替代自然人的功能并對其組織行為負(fù)法律責(zé)任。實際上，村委會是另一個法人行動系統(tǒng)中的人，這個法人行動系統(tǒng)是村民會議，它由委托人--全體村民，人--村民委員會結(jié)合而成，而村委會又作為委托人其權(quán)利分配到其一系列職位上，由這些職位的擔(dān)當(dāng)者即村干部。
村委會的職能如何能夠落實到村干部的行動中呢？這一點是由村干部作為村委會法人行動者人的身份作為法律保證的。這一特殊身份的意義在于作為人的村干部與其委托人之間具有法定的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。實行村民自治后，從法律上看，村委會的權(quán)威關(guān)系通過村民選舉行為自愿授予。實際中，村委會的建立有部分政府行為，如上級政府倡導(dǎo)、指導(dǎo)，甚至提各主要職位的候選人，但畢竟村民有了法律賦予的選舉權(quán)和罷免權(quán)，這樣就在村民與村干部建立了一種共同的權(quán)威關(guān)系。在這種關(guān)系中，作為委托人的村民在沒有附帶任何報酬的情況下轉(zhuǎn)讓自己對行動的控制權(quán)，期望作為人的村干部給自己帶來好處，作為人的村干部的行動目的即是維護(hù)和增進(jìn)村民委托人的共同的利益，這是人的法定義務(wù)。基于村民與村干部的共同權(quán)威關(guān)系，村干部有其作為人的利益、規(guī)則與資源。利益首先是其的委托人的利益，其次是由于其行為而從委托人那得到的報酬；規(guī)則包括各種法律、法規(guī)中對村干部行為的規(guī)范以及存在于文化中的角色期望；而資源既包括作為委托人的村民轉(zhuǎn)讓給村干部的那部分權(quán)利資源，也包括由此帶來的對村莊公共物質(zhì)資源的控制權(quán)和支配權(quán)。所有這些要素，包括共同權(quán)威關(guān)系，人的利益，規(guī)則和資源共同構(gòu)成了作為人的村干部行動的結(jié)構(gòu)性要素，正是這些結(jié)構(gòu)性要素規(guī)定了村干部行動的適當(dāng)性。村干部的這種身份規(guī)定其應(yīng)該通過自己的工作實施村委會的各項職能，并且為其工作提供了必要的資源。
3.1.2村干部個人行動在村委會“法人行動”中的特殊地位
法人行動者是一種無形實體，其行動意志需要通過其人的行動得以實現(xiàn)，為此必須把使用法人資源的權(quán)利置于人手中，即將其資源托付給法人職位占有者，集中的資源是法人行動者擁有權(quán)力與效率的基礎(chǔ)。這樣，在法人行動者內(nèi)部，權(quán)力從資源所有者的手中轉(zhuǎn)移并集中到法人資源使用者的手中。在村委會法人行動者內(nèi)部，為全體村民共有的對村莊公共資源（包括物質(zhì)資源、人力資源、社會資源）的處置權(quán)轉(zhuǎn)移到村委會的各個管理職位中去，并最終由占據(jù)這些管理職位的村干部掌握。雖然村干部的這些權(quán)利在法律上是受到村民的制約的，但這里所說的能夠制約村干部的村民是作為整體的村民或村民大多數(shù)，而對于作為個體的村民而言，村干部顯然獲得了更多的權(quán)利，也就是說，在村委會法人行動者中，村干部處于一種相對特殊的地位。
作為人的村干部在村委會法人行動者中的這種特殊地位，使得村干部的個人行動對于村委會“法人行動”的結(jié)果起到特殊重要的作用。雖然法人行動屬于系統(tǒng)行動，其行動決策是集體意志的體現(xiàn)，應(yīng)該代表著集體成員的公共利益，但是在村委會法人行動產(chǎn)生的集體決策過程中，占有特殊地位的村干部可以起到的作用相對單個村民要大得多。因為，法人行動的決策基礎(chǔ)是法人行動者內(nèi)部交換活動中形成的各種利益[11]。而在法人行動者內(nèi)部交換活動中，利益格局的形成是與交換各方的談判實力分不開的，這種談判實力是由各自占有的資源及其相對價值決定的[12]。在村委會法人行動者內(nèi)部交換活動中，村干部顯然占有了更多的有價值的資源，因此具有相對于普通村民來說更強(qiáng)的談判實力，所以其利益和意志更容易影響到村委會的集體決策。比如，村干部著村莊公共福利分配的權(quán)利以及其他物質(zhì)資源處置的權(quán)利，便有條件以此來交換村民對其的支持與服從，這也正是現(xiàn)實中很多地方農(nóng)村出現(xiàn)家長式領(lǐng)導(dǎo)的重要原因。即便是村莊公共事務(wù)的決策需要集體討論或征求村民的意見，但由于村干部的公共權(quán)威身份使其可以以村莊公共利益代言人的身份出現(xiàn)，從而為其個人意志尋找正當(dāng)性，并以組織或集體的名義對抗和壓制反對者，比較容易使其主張在集體決策中體現(xiàn)。
3.2村委會職能實施中村干部的策略行為
鑒于村干部的個人行動對于村委會職能實施的特殊重要意義，村干部是否能夠在其工作中自覺保證村委會職能得到有效實施就顯得十分重要。那么，在村委會職能實施過程中村干部個人行動的策略是怎樣的？村干部在工作中是完全自覺地執(zhí)行相關(guān)制度規(guī)定還是相反？其行動依據(jù)是什么？
3.2.1村干部策略行為的基本原則
村干部作為一般理性行動者,其行動的基本原則是最大限度地實現(xiàn)個人利益,村干部的利益由一定的需要和偏好構(gòu)成,包括物質(zhì)的、精神的、社會的需要和偏好，比如其個人和家庭收入的增加，物質(zhì)條件的改善，其個人以及家人同鄉(xiāng)親們的友好關(guān)系，村民的支持與尊敬，該村在與其他村的比較中獲得更高的評價和更好的聲譽等都屬于村干部的利益。但是，這些構(gòu)成利益的各種需要和偏好在村干部的認(rèn)知體系中具有一定的排序，排序的依據(jù)則是村干部對各種需要和偏好的判斷。也就是說，只有被行動者所認(rèn)識到的利益才會對其行動起作用，被其認(rèn)為更重要的利益對其行動具有更大的作用。比如，對于一個更看重個人物質(zhì)利益的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地實現(xiàn)其物質(zhì)利益；對于一個更看重村民支持與尊敬的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地獲得村民的支持與尊敬；對于一個更看重上級領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)同的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地獲得上級領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)同。當(dāng)然，個人對自己利益的認(rèn)知并不是一成不變的，而是會因具體情景的不同而不同。
村干部的理性行動是為達(dá)到一定目的而通過人際交往或社會交換所表現(xiàn)出來的社會性行動，這種行動需要理性的考慮（或計算）對其目的有影響的各種因素，這些因素包括制度、文化、權(quán)利、情感等方面。但是判斷理性與非理性不能以局外人的標(biāo)準(zhǔn)，而是要行動者的眼光來衡量。村干部的這種理性行動服從規(guī)則和資源等結(jié)構(gòu)性要素的制約。但同時，村干部也具有能動作用，這種能動作用一方面表現(xiàn)在具有認(rèn)知能力和選擇能力，可以對其行動情境做出判斷并提出適當(dāng)?shù)男袆硬呗?；另一方面表現(xiàn)在行動者可以反思性地監(jiān)管自己的行為，即可以通過對其行為后果的判斷形成新的行動決策。這里所說的后果大概分為獎勵和懲罰兩種。村干部會根據(jù)后果來肯定、否定或是矯正其行動策略，而其判斷的依據(jù)仍然是其自身利益。比如，如果村干部認(rèn)為嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)村委會職能實施的制度的行動會受到獎勵，就會強(qiáng)化他的這種行動，相反則會對這種行動進(jìn)行修正；如果村干部認(rèn)為其違反規(guī)定的行為可以為自己帶來利益而不會受到懲罰，或是其獲得的利益大于付出的代價，就會鼓勵他繼續(xù)違反規(guī)定；如果村干部認(rèn)為對制度變通執(zhí)行會更有利于自己，則會尋求變通手段。因此，村干部具有采取策略行為的能力。
3.2.2村干部的策略行為與村委會的職能偏離
總地來看，作為理性行動者，村干部在村委會職能實施過程中采取的行動策略主要包括兩點：一是從職能實施的內(nèi)容來看，村委會的職能是被選擇性實施；二是從職能實施的方式來看，村委會的職能是被變通性實施。
（一）從內(nèi)容來看，村委會的職能被選擇性實施。
實際上，在目前村委會職能實施中，村干部采取的策略既不是完全不執(zhí)行相關(guān)制度，也不是完全實施各項制度，準(zhǔn)確地說，村干部是對村委會職能選擇性實施。為什么村干部有時是恪守職責(zé)的人，有時卻又是藐視規(guī)則的投機(jī)者？實際上這種現(xiàn)象是村干部的策略行為造成的。其行為依據(jù)主要有兩點：
第一，村干部對自身利益的判斷。就是說對于那些對村干部實現(xiàn)自身利益有幫助的職能內(nèi)容，村干部具有較高的積極性；相反對于那些對村干部實現(xiàn)自身利益會有阻礙的職能內(nèi)容，村干部就不會太積極，甚至?xí)Х桨儆嬜璧K這些職能的實施。當(dāng)然，具體是對其利益有利還是有害不是以外人的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，而是以村干部自己的判斷來衡量。而且這還與彼時彼地的具體情境有關(guān)。比如：村干部之所以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的任務(wù)不敢怠慢，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著村干部的工資分配權(quán)有關(guān)。村干部的報酬與其完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)的情況相掛鉤，完成情況好可以受到額外獎勵，完成情況不好則會被扣發(fā)部分工資。這種情況在前面第三部分中已經(jīng)詳細(xì)說明過。正是通過這種辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成功地將村干部的物質(zhì)利益與其工作內(nèi)容緊密聯(lián)系起來，因此村干部在村務(wù)與政務(wù)之間選擇時會更加積極地完成政務(wù)而忽略村務(wù)。這里所舉的只是一個事例，類似的利益激勵任務(wù)還有不少。
第二，村干部對制度強(qiáng)硬程度和明確程度的判斷。就是說對于那些具有嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制的制度，以及那些具有明確考核辦法的制度，村干部比較容易努力執(zhí)行；相反，對于那些缺乏嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制的制度，或是那些缺乏明確考核辦法的制度，村干部則缺乏執(zhí)行的積極性。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部簽訂了責(zé)任書的內(nèi)容更容易得到村干部的自覺完成。這種責(zé)任書每一條指標(biāo)都有數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)。這種明確的指標(biāo)促進(jìn)了村干部對上級任務(wù)的完成。相反，村干部與村民之間一般都沒有類似于這樣的責(zé)任書，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任書一般也不會有村務(wù)內(nèi)容，這也就難怪他們忙于鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的政務(wù)而疏忽村務(wù)了。
（二）從方式來看，村委會的職能被變通性實施。
這里所謂變通包括兩個方面，一是非對抗，即村干部基本上不會明確反對執(zhí)行有關(guān)村委會職能的制度，相反較為普遍的情況倒是會利用制度作為其行動合法性依據(jù)；二是轉(zhuǎn)化，即村干部對于那些他們不愿意執(zhí)行卻又不得不執(zhí)行的制度往往會運用一定轉(zhuǎn)化技術(shù)，使制度在形式上得到實施，實際上卻使制度變質(zhì)。
先說第一個方面，村干部對待各項有關(guān)村委會職能的制度的方式往往不會是對抗性的，即便是對那些他們很不愿意執(zhí)行的制度，他們知道制度具有正當(dāng)性，如果反對則自己的行動將缺乏合法性，他們知道這樣做是愚蠢的。因此，村干部往往利用這些制度作為其行動合法性的理由，特別是以國家法律或政策形式出現(xiàn)的制度。無論其行動在實質(zhì)上是否符合制度的要求，村干部都會為其行動做出一定的合法性宣稱，這樣他們便可使自己在道義上處于有利位置。
再說第二個方面，這方面的事例也很多，其實一直以來基層干部對于那些不愿意執(zhí)行卻又不得不執(zhí)行的上級政策都是采取陽奉陰違的對策。比如，關(guān)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，國家制定了嚴(yán)格制度，有明確的指標(biāo)限制，但基層干部往往通過夸大虛報農(nóng)民的收入來掩蓋過多的收費，或是在上級來檢查時做一些臨時性的工作蒙騙檢查者。再比如，《村民委員會組織法》規(guī)定村中與村民利益密切相關(guān)的重要事項須召開村民會議決定，但目前普遍的做法是用村民代表會議替代村民會議，而在“村民代表”人數(shù)和人選上村干部又可以進(jìn)行變通，以有利于自己的利益和意志。
村干部這種變通策略的原則仍然是對自身利益的判斷，他們總是傾向于使制度執(zhí)行朝著更有利于自身利益的方向轉(zhuǎn)化。假如對自己有利，他們會把一條有益的中央政策如經(jīng)濟(jì)增長，變成為一條危害性的“地方政策”，使浪費性的投資和壓榨的加重合法化，還會想方設(shè)法在收取合理稅收的時候搭便車加收許多不合理的費，并且這些不合理的費往往比合理稅收多得多。
3.3村干部行動的“自由”政治空間
從上一節(jié)的分析可以看出，村委會職能實施中的偏離是村干部出于自身利益的策略行為的結(jié)果。那么，村干部的策略行為是如何成為可能的，也就是說，村干部行動中所面臨的環(huán)境為其策略行為提供了怎樣的“自由”政治空間？這里所說的“自由”政治空間是借用了楊善華的概念[13]，楊善華所說的“自由”政治空間是指村干部可以按照自己個人或社區(qū)的利益來安排村莊的實際事務(wù)和自己想做的事情的自由度。在楊善華那里，“自由”政治空間的概念主要是針對認(rèn)為在1949年以后的中國，國家已經(jīng)能夠完全深入農(nóng)村社會基層，國家意志可以在農(nóng)村社會完全貫徹的觀點提出的，這一概念表明村干部在面對來自上級的壓力時仍然具有一定的回旋余地。本文所說的“自由”政治空間與此稍有不同，這種不同的前提是，實行村民自治后村干部的權(quán)力合法性來源改變的情況下村干部面臨來自村莊內(nèi)部和國家的雙重壓力，特別是來自村民的壓力增加。這種情況下，“自由”政治空間是指村干部面臨來自村莊內(nèi)部和國家的雙重壓力時仍然可以按照自己的利益來安排村莊的實際事務(wù)和自己想做的事情的自由度。實際上，這里的“自由”政治空間是村委會職能偏離的重要結(jié)構(gòu)性原因，它反映出在村莊政治結(jié)構(gòu)中存在著的問題。聯(lián)系村干部作為村委會法人行動者人所面臨的內(nèi)外關(guān)系來看，問題主要有兩個：一是村委會法人行動者內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的不平衡；二是村委會法人行動者外部控制的不完善。
3.3.1村委會法人行動者內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的不平衡
平衡的權(quán)威關(guān)系中，人以實現(xiàn)法人行動者的某一目標(biāo)為委托人帶來某種利益，以此與委托人進(jìn)行交換，獲得職位權(quán)利與報酬。但是，由于人掌握對法人資源的控制權(quán)，在交換中處于有利地位，因此常常出現(xiàn)過度要價。在村委會法人行動者內(nèi)部，人的過度要價主要有：挪用公共物品、獲得或轉(zhuǎn)讓村辦企業(yè)承包權(quán)、壟斷對外聯(lián)系、無限期連任、村民的敬畏和順從等。在村委會這種共同權(quán)威系統(tǒng)中，人獲得權(quán)利的條件是他必須為社區(qū)創(chuàng)造福利，而人得到的報酬往往不是經(jīng)濟(jì)報酬（村干部津貼并不多），而是職位賦予的各種非經(jīng)濟(jì)權(quán)利：諸如連任、信任、權(quán)威、上級獎勵、外部社會關(guān)系等。這些非經(jīng)濟(jì)權(quán)利有的不能與職位分離，如權(quán)威；可以與職位分離的又不能與人本人分離，如榮譽、信任、聲望、關(guān)系等。因此人普遍存在一種心理：把非經(jīng)濟(jì)權(quán)利轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟(jì)權(quán)利。優(yōu)先占有集體企業(yè)承包權(quán)、挪用公共物品就成了普遍現(xiàn)象。
在村民自治制度設(shè)計中，為了防止村干部的權(quán)利過大帶來的腐敗行為，村民有權(quán)監(jiān)督村干部的行為。由于“信息不對稱”的存在，村民很難有效監(jiān)督村干部，這就突顯出村務(wù)公開制度的重要性。但是，村務(wù)公開的實際執(zhí)行效果并不能令人樂觀。很多地方的村務(wù)公開僅僅是一種形式，往往是到年終或上級檢查前，村干部將財務(wù)帳目公布于布告欄中就算村務(wù)公開了。這種村務(wù)公開操作辦法的弊端很明顯：一是內(nèi)容過于簡單，僅從公布的數(shù)字是看不出問題的。二是公開方式有弊端，村務(wù)公開不僅僅是村務(wù)公布，應(yīng)該是村民能夠了解到村務(wù)決策和執(zhí)行中的每一個重要的有必要知情的環(huán)節(jié)而不只是了解最后的結(jié)果。因此，村務(wù)公開需要村民有更多的參與，村民通過村民會議或村民代表會議參與到?jīng)Q策和村務(wù)執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)中。這又引出第三個弊端，周期過長。村務(wù)一年才公開一次，有的地方可能更少，如此長的周期使得很多重要問題已經(jīng)無從查證，因此有必要制定短周期的定期公開制度與重大村務(wù)及時公開相結(jié)合的辦法。當(dāng)然，公開的方式仍然需要便于村民參與，比如村民會議或村民代表會議。
村務(wù)公開還只是村民對村干部進(jìn)行民主監(jiān)督的一個方面，其它方面的監(jiān)督更是薄弱，這樣一來，即便村干部是民主選舉產(chǎn)生的，仍然會出現(xiàn)人權(quán)利過大的問題。
3.3.2村委會法人行動者外部控制的不完善
對村干部的監(jiān)督，除了來自村民以外，還來自國家，即黨和政府（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)）對村干部的監(jiān)督。雖然實行農(nóng)村改革后村干部獲得了更多的自，國家對村干部的制約相對減弱，但國家仍然可以通過法律手段和政策手段對村干部進(jìn)行一定監(jiān)督。但是，這種監(jiān)督同樣遇到信息不對稱的難題，國家很難通曉村莊中的事務(wù)，很難清楚知道村干部的行為，也正因為上級監(jiān)督的困難，國家才會積極推行村民自治，期望通過村民的監(jiān)督制約村干部的行為。因此，對村干部而言，來自國家的外部控制是先天不足的。
不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的控制在目的上也存在問題。就目的而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制主要是為了使村干部更好的為自己完成任務(wù)，而不是杜絕村干部的不當(dāng)行為，只要這種不當(dāng)行為不至于激起太大的民怨，不至于引起司法部門的注意。這種目的性影響到控制方式上，主要是通過與村干部簽訂責(zé)任書的形式加強(qiáng)控制。這里面的弊端是，責(zé)任書只能對可以量化的事物進(jìn)行控制，主要是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而很多與村民利益密切相關(guān)的事物由于無法量化就不在責(zé)任書的內(nèi)容里。并且，責(zé)任書使得村干部與國家之間的關(guān)系簡化為一種經(jīng)紀(jì)關(guān)系，即村干部只是替國家提取農(nóng)村資源的工具，成為國家在農(nóng)村的經(jīng)紀(jì)人。這種情況下上級只會關(guān)心任務(wù)完成的結(jié)果而對于村干部完成任務(wù)的過程不感興趣，即使在完成任務(wù)的過程中存在不當(dāng)行為，上級一般也會容忍，這種容忍就鼓勵了村干部的不當(dāng)行為。
最后，在當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也普遍實行責(zé)任制的背景下，村干部的這種經(jīng)紀(jì)身份使得他們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間建立起一種微妙的個人關(guān)系。當(dāng)前基層政府財政包干的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍有任務(wù)在身，而他們要順利完成任務(wù)離不開村干部的幫助。特別是包村干部，與領(lǐng)導(dǎo)簽了責(zé)任書，他所包的村完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)的情況與他本人的收益掛鉤，他們與村干部關(guān)系好壞會影響到村干部完成任務(wù)的積極性，從而影響到包村干部自身利益。因此，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，他首先擔(dān)心村干部不肯賣力完成任務(wù)，至于村干部的其他過失，只要不出大亂子，他就不甚關(guān)心。另一方面，對于村干部而言，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可以獲得政府的支持，可以發(fā)展與村莊以外的社會關(guān)系，從而可以獲得更多的資源。這樣，村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部特別是包村干部之間很容易產(chǎn)生一種“人情”關(guān)系，雙方基于這種“人情”關(guān)系交換各自所需而對方擁有的資源。在這種“人情”關(guān)系是一種非正式關(guān)系，在這種關(guān)系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會把默許村干部在執(zhí)行制度時的某些無損大局的越軌行為作為鞏固和發(fā)展這種“人情”關(guān)系的必要成本，從而鼓勵了村干部偏離制度的行為。最后，這種“人情”關(guān)系使得國家對村干部的監(jiān)督發(fā)生異化，并且這種關(guān)系會造就跨越鄉(xiāng)村兩級的利益集團(tuán)，這種利益集團(tuán)的形成則會進(jìn)一步增加國家和村民監(jiān)督鄉(xiāng)村干部的難度。
總地來說，村委會法人行動者內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的不平衡和外部控制的不完善為村干部的策略行為提供了“自由”政治空間。
