時間：2023-03-13 11:26:29
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我國證券市場自建立以來，在近20年間獲得了飛速發(fā)展，取得了舉世矚目的成績：據中國證監(jiān)會2009年8月25日的統(tǒng)計數據顯示，截至2009年7月底，我國股票投資者開戶數近1．33億戶，基金投資賬戶超過1．78億戶，而上市公司共有1628家，滬深股市總市值達23．57萬億元，流通市值11．67萬億元，市值位列全球第三位。證券市場作為我國資本市場中的重要組成部分，在實現我國市場經濟持續(xù)、健康、快速發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。但同時，由于監(jiān)管、上市公司、中介機構等方面的原因，中國證券市場。這些問題的出現使證券市場的健康發(fā)展備受困擾，證券市場監(jiān)管陷人困境之中。因此，完善我國證券市場監(jiān)管法律制度，加強對證券市場的監(jiān)管、維護投資者合法權益已經成為當務之急。
一、我國證券市場監(jiān)管制度存在的問題
(一)監(jiān)管者存在的問題
1．證監(jiān)會的作用問題
我國《證券法》第178條規(guī)定：“國務院證券監(jiān)督管理機構依法對證券市場實行監(jiān)督管理，維護證券市場秩序，保障其合法運行?！睆默F行體制看，證監(jiān)會名義上是證券監(jiān)督管理機關，證監(jiān)會的監(jiān)管范圍看似很大：無所不及、無所不能。從上市公司的審批、上市規(guī)模的大小、上市公司的家數、上市公司的價格、公司獨立董事培訓及認可標準，到證券中介機構準入、信息披露的方式及地方、信息披露之內容，以及證券交易所管理人員的任免等等，凡是與證券市場有關的事情無不是在其管制范圍內。而實際上，證監(jiān)會只是國務院組成部門中的附屬機構，其監(jiān)督管理的權力和效力無法充分發(fā)揮。
2．證券業(yè)協(xié)會自律性監(jiān)管的獨立性問題
我國《證券法》第174條規(guī)定：“證券業(yè)協(xié)會是證券業(yè)的自律組織，是社會團體法人。證券公司應加入證券業(yè)協(xié)會。證券業(yè)協(xié)會的權力機構為全體會員組成的會員大會”。同時規(guī)定了證券業(yè)協(xié)會的職責，如擬定自律性管理制度、組織會員業(yè)務培訓和業(yè)務交流、處分違法違規(guī)會員及調解業(yè)內各種糾紛等等。這樣簡簡單單的四個條文，并未明確規(guī)定證券業(yè)協(xié)會的獨立的監(jiān)管權力，致使這些規(guī)定不僅形同虛設，并且實施起來效果也不好。無論中國證券業(yè)協(xié)會還是地方證券業(yè)協(xié)會大都屬于官辦機構，帶有一定的行政色彩，機構負責人多是由政府機構負責人兼任，證券業(yè)協(xié)會的自律規(guī)章如一些管理規(guī)則、上市規(guī)則、處罰規(guī)則等等都是由證監(jiān)會制定的，缺乏應有的獨立性，沒有實質的監(jiān)督管理的權力，不是真正意義上的自律組織，通常被看作準政府機構。這與我國《證券法》的證券業(yè)的自律組織是通過其會員的自我約束、相互監(jiān)督來補充證監(jiān)會對證券市場的監(jiān)督管理的初衷是相沖突的，從而表明我國《證券法》還沒有放手讓證券業(yè)協(xié)會進行自律監(jiān)管，也不相信證券業(yè)協(xié)會能夠進行自律監(jiān)管。在我國現行監(jiān)管體制中，證券業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管作用依然沒得到重視，證券市場自律管理缺乏應有的法律地位。
3．監(jiān)管主體的自我監(jiān)督約束問題
強調證券監(jiān)管機構的獨立性，主要是考慮到證券市場的高風險、突發(fā)性、波及范圍廣等特點，而過于分散的監(jiān)管權限往往會導致責任的相互推諉和監(jiān)管效率的低下，最終使抵御風險的能力降低。而從辨證的角度分析，權力又必須受到約束，絕對的權力則意味著腐敗。從經濟學的角度分析，監(jiān)管者也是經濟人，他們與被監(jiān)管同樣需要自律性。監(jiān)管機構希望加大自己的權力而減少自己的責任，監(jiān)管機構的人員受到薪金、工作條件、聲譽權力以及行政工作之便利的影響，不管是制定規(guī)章還是執(zhí)行監(jiān)管，他們都有以公謀私的可能，甚至成為某些特殊利益集團的工具，而偏離自身的職責和犧牲公眾的利益。從法學理論的角度分析，公共權力不是與生俱來的，它是從人民權利中分離出來，交由公共管理機構享有行使權，用來為人服務；同時由于它是由人民賦予的，因此要接受人民的監(jiān)督；但權力則意味著潛在的腐敗，它的行使有可能偏離人民服務的目標，被掌權者當作謀取私利的工具。因此，在證券市場的監(jiān)管活動中，由于監(jiān)管權的存在，監(jiān)管者有可能，做出損害投資者合法權益的行為，所以必須加強對監(jiān)管主體的監(jiān)督約束。
(二)被監(jiān)管者存在的問題
1．上市公司股權結構和治理機制的問題
由于我國上市公司上市前多由國有企業(yè)改制而來，股權過分集中于國有股股東，存在“一股獨大”現象，這種國有股股權比例過高的情況導致政府不敢過于放手讓市場自主調節(jié)，而用行政權力過多地干預證券市場的運行，形成所謂的“政策市”。由此出現了“證券的發(fā)行制度演變?yōu)閲衅髽I(yè)的融資制度，同時證券市場的每一次大的波動均與政府政策有關，我國證券市場的功能被強烈扭曲”的現象。證監(jiān)會的監(jiān)管活動也往往為各級政府部門所左右?？傊?，由于股權結構的不合理，使政府或出于政治大局考慮，而不敢放手，最終造成證監(jiān)會對證券市場的監(jiān)管出現問題。
2．證券市場中介機構的治理問題
同上市公司一樣，我國的證券市場中介機構的股權結構、治理機制等也有在著上述的問題。證券公司、投資公司、基金公司等證券市場的中介機構隨著證券市場的發(fā)展雖然也成長起來，但在我國證券市場發(fā)展尚不成熟、法制尚待健全、相關發(fā)展經驗不足的境況下，這些機構的日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范等也都存在很多缺陷。有些機構為了牟取私利，違背職業(yè)道德，為企業(yè)做假賬，提供虛假證明；有的甚至迎合上市公司的違法或無理要求，為其虛假包裝上市大開方便之門。目前很多上市公司與中介機構在上市、配股、資產重組、關聯交易等多個環(huán)節(jié)聯手勾結，出具虛假審計報告，或以能力有限為由對財務數據的真實性做出有傾向性錯誤的審計結論，誤導了投資者，擾亂證券市場的交易規(guī)則和秩序，對我國證券市場監(jiān)督管理造成沖擊。
3．投資者的問題
我國證券市場的投資者特別是中小投資者離理性、成熟的要求還有極大的距離。這表現在他們缺乏有關投資的知識和經驗，缺乏正確判斷企業(yè)管理的好壞、企業(yè)盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各種市場傳聞面前不知所措甚至盲信盲從，缺乏獨立思考和決策的能力。他們沒有樹立正確的風險觀念，在市場價格上漲時盲目樂觀，在市場價格下跌時又盲目悲觀，不斷的追漲殺跌，既加劇了市場的風險，又助長了大戶或證券公司操縱市場的行為，從而加大了我國證券市場的監(jiān)督管理的難度。
(三)監(jiān)管手段存在的問題
1．證券監(jiān)管的法律手段存在的問題
我國證券法制建設從20世紀80年展至今，證券法律體系日漸完善已初步形成了以《證券法》、《公司法》為主，包括行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個層次的法律體系，尤其是《證券法》的頒布實施，使得我國證券法律制度的框架最終形成。但是從總體上看，我國證券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，證券市場是由上市公司證券經營機構、投資者及其它市場參與者組成，通過證券交易所的有效組織，圍繞上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)運行。在這一系列環(huán)節(jié)中，與之相配套的法律法規(guī)應當是應有俱有，但我國目前除《證券法》之外，與之相配套的相關法律如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽平價法》等幾乎空白。其次，一方面，由于我國不具備統(tǒng)一完整的證券法律體系，導致我國在面臨一些證券市場違法違規(guī)行為時無計可施；另一方面，我國現有的證券市場法律法規(guī)過于抽象，缺乏具體的操作措施，導致在監(jiān)管中無法做到“有章可循”。再者，我國現行的證券法律制度中三大法律責任的配制嚴重失衡，過分強調行政責任和刑事責任，而忽視了民事責任，導致投資者的損失在事實上得不到補償。以2005年新修訂的《證券法》為例，該法規(guī)涉及法律責任的條款有48條，其中有42條直接規(guī)定了行政責任，而涉及民事責任的條款只有4條。
2．證券監(jiān)管的行政手段存在的問題
在我國經濟發(fā)展的歷程中，計劃經濟體制的發(fā)展模式曾長久的站在我國經濟發(fā)展的舞臺上，這種政府干預為主的思想在經濟發(fā)展中已根深蒂固，監(jiān)管者法律意識淡薄，最終導致政府不敢也不想過多放手于證券市場。因此在我國證券市場的監(jiān)管中，市場的自我調節(jié)作用被弱化。
3．證券監(jiān)管的經濟手段存在的問題
對于證券監(jiān)管的經濟手段，無論是我國的法律規(guī)定還是在實際的操作過程中均有體現，只不過這種經濟的監(jiān)管手段過于偏重于懲罰措施的監(jiān)督管理作用而忽視了經濟獎勵的監(jiān)督管理作用。我國證券監(jiān)管主要表現為懲罰經濟制裁，而對于三年保持較好的穩(wěn)定發(fā)展成績的上市公司，卻忽視了用經濟獎勵手段鼓勵其守法守規(guī)行為。
二、完善我國證券市場監(jiān)管法律制度
(一)監(jiān)管者的法律完善
I．證監(jiān)會地位的法律完善
我國《證券法》首先應重塑中國證監(jiān)會的權威形象，用法律規(guī)定增強其獨立性，明確界定中國證監(jiān)會獨立的監(jiān)督管理權。政府應將維護證券市場發(fā)展的任務從證監(jiān)會的工作目標中剝離出去，將證監(jiān)會獨立出來，作為一個獨立的行政執(zhí)法委員會。同時我國《證券法》應明確界定證監(jiān)會在現行法律框架內實施監(jiān)管權力的獨立范圍，并對地方政府對證監(jiān)會的不合理的干預行為在法律上做出相應規(guī)制。這樣，一方面利于樹立中國證監(jiān)會的法律權威，增強其監(jiān)管的獨立性，另一方面也利于監(jiān)管主體之間合理分工和協(xié)調，提高監(jiān)管效率。
2．證券業(yè)自律組織監(jiān)管權的法律完善
《證券法》對證券業(yè)自律組織的簡簡單單的幾條規(guī)定并未確立其在證券市場監(jiān)管中的輔助地位，我國應學習英美等發(fā)達國家的監(jiān)管體制，對證券業(yè)自律組織重視起來。應制定一部與《證券法》相配套的《證券業(yè)自律組織法》，其中明確界定證券業(yè)自律組織在證券市場中的監(jiān)管權范圍，確定其輔助監(jiān)管的地位以及獨立的監(jiān)管權力；在法律上規(guī)定政府和證監(jiān)會對證券業(yè)自律組織的有限干預，并嚴格規(guī)定干預的程序；在法律上完善證券業(yè)自律組織的各項人事任免、自律規(guī)則等，使其擺脫政府對其監(jiān)管權的干預，提高證券業(yè)自律組織的管理水平，真正走上規(guī)范化發(fā)展的道路，以利于我國證券業(yè)市場自我調節(jié)作用的發(fā)揮以及與國際證券市場的接軌。
3．監(jiān)管者自我監(jiān)管的法律完善
對證券市場中的監(jiān)管者必須加強監(jiān)督約束：我國相關法律要嚴格規(guī)定監(jiān)管的程序，使其法制化，要求監(jiān)管者依法行政；通過法律法規(guī)，我們可以從正面角度利用監(jiān)管者經濟人的一面，一方面改變我國證監(jiān)會及其分支機構從事證券監(jiān)管的管理者的終身雇傭制，建立監(jiān)管機構同管理者的勞動用工解聘制度，采取懲罰和激勵機制，另一方面落實量化定額的激勵相容的考核制度；在法律上明確建立公開聽證制度的相關內容，使相關利益主體參與其中，對監(jiān)管者形成約束，增加監(jiān)管的透明度；還可以通過法律開辟非政府的證券監(jiān)管機構對監(jiān)管者業(yè)績的評價機制，來作為監(jiān)管機構人事考核的重要依據。
(二)被監(jiān)管者的法律完善
1．上市公司治理的法律完善
面對我國上市公司的股權結構、治理機制出現的問題，我們應當以完善上市公司的權力制衡為中心的法人治理結構為目標。一方面在產權明晰的基礎上減少國有股的股份數額，改變國有股“一股獨大”的不合理的股權結構；另一方面制定和完善能夠使獨立董事發(fā)揮作用的法律環(huán)境，并在其內部建立一種控制權、指揮權與監(jiān)督權的合理制衡的機制，把充分發(fā)揮董事會在公司治理結構中的積極作用作為改革和完善我國公司治理結構的突破口和主攻方向。
2．中介機構治理的法律完善
我國證券市場中的中介機構同上市公司一樣，在面對我國的經濟發(fā)展的歷史和國情時也有股權結構、治理機制的問題。除此之外，在其日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范、經濟信用等方面也存在很多缺陷。我們應當以優(yōu)化中介機構的股權結構、完善中介機構的法人治理結構為根本目標，一方面在法津上提高違法者成本，加大對違法違規(guī)的中介機構及相關人員的處罰力度：不僅要追究法人責任，還要追究直接責任人、相關責任人的經濟乃至刑事的責任。另一方面在法律上加大對中介機構的信用的管理規(guī)定，使中介機構建立起嚴格的信用擔保制度。
3．有關投資者投資的法律完善
我國相關法律應確立培育理性投資者的制度：首先在法律上確立問責機制，將培育理性投資的工作納入日常管理中，投資者投資出問題，誰應對此負責，法律應有明確答案。其次，實施長期的風險教育戰(zhàn)略，向投資者進行“股市有風險，投資需謹慎”的思想灌輸。另外，還要建立股價波動與經濟波動的分析體系，引導投資者理性預期。投資者對未來經濟的預期是決定股價波動的重要因素，投資者應以過去的經濟信念為條件對未來經濟作出預期，從而確定自己的投資策略。
(三)監(jiān)管手段的法律完善
1．證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的完善
我國證券監(jiān)管的法律法規(guī)體系雖然已經日漸完善，形成了以《證券法》和《公司法》為中心的包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個層次的法律法規(guī)體系，但我國證券監(jiān)管法律法規(guī)體系無論從總體上還是細節(jié)部分都存在諸多漏洞和不足。面對21世紀的法治世界，證券監(jiān)管法律法規(guī)在對證券監(jiān)管中的作用不言而語，我們仍需加強對證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的重視與完善。要加快出臺《證券法》的實施細則，以便細化法律條款，增強法律的可操作性，并填補一些《證券法》無法監(jiān)管的空白；制定與《證券法》相配套的監(jiān)管證券的上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)的相關法律法規(guī)，如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽評價法》等等；進一步完善法律責任制度，使其在我國證券市場中發(fā)揮基礎作用，彌補投資者所遭受的損害，保護投資者利益。
2．證券監(jiān)管行政手段的法律完善
政府對證券市場的過度干預，與市場經濟發(fā)展的基本原理是相違背的，不利于證券市場的健康、快速發(fā)展。因此要完善我國證券市場的監(jiān)管手段，正確處理好證券監(jiān)管同市場機制的關系，深化市場經濟的觀念，減少政府對市場的干涉。盡量以市場化的監(jiān)管方式和經濟、法律手段代替過去的政府指令和政策干預，在法律上明確界定行政干預的范圍和程序等內容，使政府嚴格依法監(jiān)管，并從法律上體現證券監(jiān)管從“官本位”向“市場本位”轉化的思想。
3．證券監(jiān)管其他手段的法律完善
我國證券市場自建立以來，在近20年間獲得了飛速發(fā)展，取得了舉世矚目的成績：據中國證監(jiān)會2009年8月25日的統(tǒng)計數據顯示，截至2009年7月底，我國股票投資者開戶數近1．33億戶，基金投資賬戶超過1．78億戶，而上市公司共有1628家，滬深股市總市值達23．57萬億元，流通市值11．67萬億元，市值位列全球第三位。證券市場作為我國資本市場中的重要組成部分，在實現我國市場經濟持續(xù)、健康、快速發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。但同時，由于監(jiān)管、上市公司、中介機構等方面的原因，中國證券市場。這些問題的出現使證券市場的健康發(fā)展備受困擾，證券市場監(jiān)管陷人困境之中。因此，完善我國證券市場監(jiān)管法律制度，加強對證券市場的監(jiān)管、維護投資者合法權益已經成為當務之急。
一、我國證券市場監(jiān)管制度存在的問題
(一)監(jiān)管者存在的問題
1．證監(jiān)會的作用問題
我國《證券法》第178條規(guī)定：“國務院證券監(jiān)督管理機構依法對證券市場實行監(jiān)督管理，維護證券市場秩序，保障其合法運行?！睆默F行體制看，證監(jiān)會名義上是證券監(jiān)督管理機關，證監(jiān)會的監(jiān)管范圍看似很大：無所不及、無所不能。從上市公司的審批、上市規(guī)模的大小、上市公司的家數、上市公司的價格、公司獨立董事培訓及認可標準，到證券中介機構準入、信息披露的方式及地方、信息披露之內容，以及證券交易所管理人員的任免等等，凡是與證券市場有關的事情無不是在其管制范圍內。而實際上，證監(jiān)會只是國務院組成部門中的附屬機構，其監(jiān)督管理的權力和效力無法充分發(fā)揮。
2．證券業(yè)協(xié)會自律性監(jiān)管的獨立性問題
我國《證券法》第174條規(guī)定：“證券業(yè)協(xié)會是證券業(yè)的自律組織，是社會團體法人。證券公司應加入證券業(yè)協(xié)會。證券業(yè)協(xié)會的權力機構為全體會員組成的會員大會”。同時規(guī)定了證券業(yè)協(xié)會的職責，如擬定自律性管理制度、組織會員業(yè)務培訓和業(yè)務交流、處分違法違規(guī)會員及調解業(yè)內各種糾紛等等。這樣簡簡單單的四個條文，并未明確規(guī)定證券業(yè)協(xié)會的獨立的監(jiān)管權力，致使這些規(guī)定不僅形同虛設，并且實施起來效果也不好。無論中國證券業(yè)協(xié)會還是地方證券業(yè)協(xié)會大都屬于官辦機構，帶有一定的行政色彩，機構負責人多是由政府機構負責人兼任，證券業(yè)協(xié)會的自律規(guī)章如一些管理規(guī)則、上市規(guī)則、處罰規(guī)則等等都是由證監(jiān)會制定的，缺乏應有的獨立性，沒有實質的監(jiān)督管理的權力，不是真正意義上的自律組織，通常被看作準政府機構。這與我國《證券法》的證券業(yè)的自律組織是通過其會員的自我約束、相互監(jiān)督來補充證監(jiān)會對證券市場的監(jiān)督管理的初衷是相沖突的，從而表明我國《證券法》還沒有放手讓證券業(yè)協(xié)會進行自律監(jiān)管，也不相信證券業(yè)協(xié)會能夠進行自律監(jiān)管。在我國現行監(jiān)管體制中，證券業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管作用依然沒得到重視，證券市場自律管理缺乏應有的法律地位。
3．監(jiān)管主體的自我監(jiān)督約束問題
強調證券監(jiān)管機構的獨立性，主要是考慮到證券市場的高風險、突發(fā)性、波及范圍廣等特點，而過于分散的監(jiān)管權限往往會導致責任的相互推諉和監(jiān)管效率的低下，最終使抵御風險的能力降低。而從辨證的角度分析，權力又必須受到約束，絕對的權力則意味著腐敗。從經濟學的角度分析，監(jiān)管者也是經濟人，他們與被監(jiān)管同樣需要自律性。監(jiān)管機構希望加大自己的權力而減少自己的責任，監(jiān)管機構的人員受到薪金、工作條件、聲譽權力以及行政工作之便利的影響，不管是制定規(guī)章還是執(zhí)行監(jiān)管，他們都有以公謀私的可能，甚至成為某些特殊利益集團的工具，而偏離自身的職責和犧牲公眾的利益。從法學理論的角度分析，公共權力不是與生俱來的，它是從人民權利中分離出來，交由公共管理機構享有行使權，用來為人服務；同時由于它是由人民賦予的，因此要接受人民的監(jiān)督；但權力則意味著潛在的腐敗，它的行使有可能偏離人民服務的目標，被掌權者當作謀取私利的工具。因此，在證券市場的監(jiān)管活動中，由于監(jiān)管權的存在，監(jiān)管者有可能，做出損害投資者合法權益的行為，所以必須加強對監(jiān)管主體的監(jiān)督約束。
(二)被監(jiān)管者存在的問題
1．上市公司股權結構和治理機制的問題
由于我國上市公司上市前多由國有企業(yè)改制而來，股權過分集中于國有股股東，存在“一股獨大”現象，這種國有股股權比例過高的情況導致政府不敢過于放手讓市場自主調節(jié)，而用行政權力過多地干預證券市場的運行，形成所謂的“政策市”。由此出現了“證券的發(fā)行制度演變?yōu)閲衅髽I(yè)的融資制度，同時證券市場的每一次大的波動均與政府政策有關，我國證券市場的功能被強烈扭曲”的現象。證監(jiān)會的監(jiān)管活動也往往為各級政府部門所左右?？傊捎诠蓹嘟Y構的不合理，使政府或出于政治大局考慮，而不敢放手，最終造成證監(jiān)會對證券市場的監(jiān)管出現問題。
2．證券市場中介機構的治理問題
同上市公司一樣，我國的證券市場中介機構的股權結構、治理機制等也有在著上述的問題。證券公司、投資公司、基金公司等證券市場的中介機構隨著證券市場的發(fā)展雖然也成長起來，但在我國證券市場發(fā)展尚不成熟、法制尚待健全、相關發(fā)展經驗不足的境況下，這些機構的日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范等也都存在很多缺陷。有些機構為了牟取私利，違背職業(yè)道德，為企業(yè)做假賬，提供虛假證明；有的甚至迎合上市公司的違法或無理要求，為其虛假包裝上市大開方便之門。目前很多上市公司與中介機構在上市、配股、資產重組、關聯交易等多個環(huán)節(jié)聯手勾結，出具虛假審計報告，或以能力有限為由對財務數據的真實性做出有傾向性錯誤的審計結論，誤導了投資者，擾亂證券市場的交易規(guī)則和秩序，對我國證券市場監(jiān)督管理造成沖擊。
3．投資者的問題
我國證券市場的投資者特別是中小投資者離理性、成熟的要求還有極大的距離。這表現在他們缺乏有關投資的知識和經驗，缺乏正確判斷企業(yè)管理的好壞、企業(yè)盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各種市場傳聞面前不知所措甚至盲信盲從，缺乏獨立思考和決策的能力。他們沒有樹立正確的風險觀念，在市場價格上漲時盲目樂觀，在市場價格下跌時又盲目悲觀，不斷的追漲殺跌，既加劇了市場的風險，又助長了大戶或證券公司操縱市場的行為，從而加大了我國證券市場的監(jiān)督管理的難度。
(三)監(jiān)管手段存在的問題
1．證券監(jiān)管的法律手段存在的問題
我國證券法制建設從20世紀80年展至今，證券法律體系日漸完善已初步形成了以《證券法》、《公司法》為主，包括行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個層次的法律體系，尤其是《證券法》的頒布實施，使得我國證券法律制度的框架最終形成。但是從總體上看，我國證券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，證券市場是由上市公司證券經營機構、投資者及其它市場參與者組成，通過證券交易所的有效組織，圍繞上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)運行。在這一系列環(huán)節(jié)中，與之相配套的法律法規(guī)應當是應有俱有，但我國目前除《證券法》之外，與之相配套的相關法律如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽平價法》等幾乎空白。其次，一方面，由于我國不具備統(tǒng)一完整的證券法律體系，導致我國在面臨一些證券市場違法違規(guī)行為時無計可施；另一方面，我國現有的證券市場法律法規(guī)過于抽象，缺乏具體的操作措施，導致在監(jiān)管中無法做到“有章可循”。再者，我國現行的證券法律制度中三大法律責任的配制嚴重失衡，過分強調行政責任和刑事責任，而忽視了民事責任，導致投資者的損失在事實上得不到補償。以2005年新修訂的《證券法》為例，該法規(guī)涉及法律責任的條款有48條，其中有42條直接規(guī)定了行政責任，而涉及民事責任的條款只有4條。
2．證券監(jiān)管的行政手段存在的問題
在我國經濟發(fā)展的歷程中，計劃經濟體制的發(fā)展模式曾長久的站在我國經濟發(fā)展的舞臺上，這種政府干預為主的思想在經濟發(fā)展中已根深蒂固，監(jiān)管者法律意識淡薄，最終導致政府不敢也不想過多放手于證券市場。因此在我國證券市場的監(jiān)管中，市場的自我調節(jié)作用被弱化。
3．證券監(jiān)管的經濟手段存在的問題
對于證券監(jiān)管的經濟手段，無論是我國的法律規(guī)定還是在實際的操作過程中均有體現，只不過這種經濟的監(jiān)管手段過于偏重于懲罰措施的監(jiān)督管理作用而忽視了經濟獎勵的監(jiān)督管理作用。我國證券監(jiān)管主要表現為懲罰經濟制裁，而對于三年保持較好的穩(wěn)定發(fā)展成績的上市公司，卻忽視了用經濟獎勵手段鼓勵其守法守規(guī)行為。
二、完善我國證券市場監(jiān)管法律制度
(一)監(jiān)管者的法律完善
I．證監(jiān)會地位的法律完善
我國《證券法》首先應重塑中國證監(jiān)會的權威形象，用法律規(guī)定增強其獨立性，明確界定中國證監(jiān)會獨立的監(jiān)督管理權。政府應將維護證券市場發(fā)展的任務從證監(jiān)會的工作目標中剝離出去，將證監(jiān)會獨立出來，作為一個獨立的行政執(zhí)法委員會。同時我國《證券法》應明確界定證監(jiān)會在現行法律框架內實施監(jiān)管權力的獨立范圍，并對地方政府對證監(jiān)會的不合理的干預行為在法律上做出相應規(guī)制。這樣，一方面利于樹立中國證監(jiān)會的法律權威，增強其監(jiān)管的獨立性，另一方面也利于監(jiān)管主體之間合理分工和協(xié)調，提高監(jiān)管效率。
2．證券業(yè)自律組織監(jiān)管權的法律完善
《證券法》對證券業(yè)自律組織的簡簡單單的幾條規(guī)定并未確立其在證券市場監(jiān)管中的輔助地位，我國應學習英美等發(fā)達國家的監(jiān)管體制，對證券業(yè)自律組織重視起來。應制定一部與《證券法》相配套的《證券業(yè)自律組織法》，其中明確界定證券業(yè)自律組織在證券市場中的監(jiān)管權范圍，確定其輔助監(jiān)管的地位以及獨立的監(jiān)管權力；在法律上規(guī)定政府和證監(jiān)會對證券業(yè)自律組織的有限干預，并嚴格規(guī)定干預的程序；在法律上完善證券業(yè)自律組織的各項人事任免、自律規(guī)則等，使其擺脫政府對其監(jiān)管權的干預，提高證券業(yè)自律組織的管理水平，真正走上規(guī)范化發(fā)展的道路，以利于我國證券業(yè)市場自我調節(jié)作用的發(fā)揮以及與國際證券市場的接軌。
3．監(jiān)管者自我監(jiān)管的法律完善
對證券市場中的監(jiān)管者必須加強監(jiān)督約束：我國相關法律要嚴格規(guī)定監(jiān)管的程序，使其法制化，要求監(jiān)管者依法行政；通過法律法規(guī)，我們可以從正面角度利用監(jiān)管者經濟人的一面，一方面改變我國證監(jiān)會及其分支機構從事證券監(jiān)管的管理者的終身雇傭制，建立監(jiān)管機構同管理者的勞動用工解聘制度，采取懲罰和激勵機制，另一方面落實量化定額的激勵相容的考核制度；在法律上明確建立公開聽證制度的相關內容，使相關利益主體參與其中，對監(jiān)管者形成約束，增加監(jiān)管的透明度；還可以通過法律開辟非政府的證券監(jiān)管機構對監(jiān)管者業(yè)績的評價機制，來作為監(jiān)管機構人事考核的重要依據。
(二)被監(jiān)管者的法律完善
1．上市公司治理的法律完善
面對我國上市公司的股權結構、治理機制出現的問題，我們應當以完善上市公司的權力制衡為中心的法人治理結構為目標。一方面在產權明晰的基礎上減少國有股的股份數額，改變國有股“一股獨大”的不合理的股權結構；另一方面制定和完善能夠使獨立董事發(fā)揮作用的法律環(huán)境，并在其內部建立一種控制權、指揮權與監(jiān)督權的合理制衡的機制，把充分發(fā)揮董事會在公司治理結構中的積極作用作為改革和完善我國公司治理結構的突破口和主攻方向。
2．中介機構治理的法律完善
我國證券市場中的中介機構同上市公司一樣，在面對我國的經濟發(fā)展的歷史和國情時也有股權結構、治理機制的問題。除此之外，在其日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范、經濟信用等方面也存在很多缺陷。我們應當以優(yōu)化中介機構的股權結構、完善中介機構的法人治理結構為根本目標，一方面在法津上提高違法者成本，加大對違法違規(guī)的中介機構及相關人員的處罰力度：不僅要追究法人責任，還要追究直接責任人、相關責任人的經濟乃至刑事的責任。另一方面在法律上加大對中介機構的信用的管理規(guī)定，使中介機構建立起嚴格的信用擔保制度。
3．有關投資者投資的法律完善
我國相關法律應確立培育理性投資者的制度：首先在法律上確立問責機制，將培育理性投資的工作納入日常管理中，投資者投資出問題，誰應對此負責，法律應有明確答案。其次，實施長期的風險教育戰(zhàn)略，向投資者進行“股市有風險，投資需謹慎”的思想灌輸。另外，還要建立股價波動與經濟波動的分析體系，引導投資者理性預期。投資者對未來經濟的預期是決定股價波動的重要因素，投資者應以過去的經濟信念為條件對未來經濟作出預期，從而確定自己的投資策略。
(三)監(jiān)管手段的法律完善
1．證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的完善
我國證券監(jiān)管的法律法規(guī)體系雖然已經日漸完善，形成了以《證券法》和《公司法》為中心的包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個層次的法律法規(guī)體系，但我國證券監(jiān)管法律法規(guī)體系無論從總體上還是細節(jié)部分都存在諸多漏洞和不足。面對21世紀的法治世界，證券監(jiān)管法律法規(guī)在對證券監(jiān)管中的作用不言而語，我們仍需加強對證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的重視與完善。要加快出臺《證券法》的實施細則，以便細化法律條款，增強法律的可操作性，并填補一些《證券法》無法監(jiān)管的空白；制定與《證券法》相配套的監(jiān)管證券的上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)的相關法律法規(guī)，如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽評價法》等等；進一步完善法律責任制度，使其在我國證券市場中發(fā)揮基礎作用，彌補投資者所遭受的損害，保護投資者利益。
2．證券監(jiān)管行政手段的法律完善
政府對證券市場的過度干預，與市場經濟發(fā)展的基本原理是相違背的，不利于證券市場的健康、快速發(fā)展。因此要完善我國證券市場的監(jiān)管手段，正確處理好證券監(jiān)管同市場機制的關系，深化市場經濟的觀念，減少政府對市場的干涉。盡量以市場化的監(jiān)管方式和經濟、法律手段代替過去的政府指令和政策干預，在法律上明確界定行政干預的范圍和程序等內容，使政府嚴格依法監(jiān)管，并從法律上體現證券監(jiān)管從“官本位”向“市場本位”轉化的思想。
3．證券監(jiān)管其他手段的法律完善
二、貴陽市房地產市場監(jiān)管存在的問題
貴陽市房地產市場雖然成穩(wěn)定的增長，但是也存在諸多問題，特別是在監(jiān)管方面存在的問題異常突出，主要體現在以下幾個方面：
（一）監(jiān)管體系不明朗，監(jiān)管效力分散
貴陽市現行的房地產監(jiān)管措施多是由各部門結合國家多部委下達的通知，針對為各階段市場調控需要分頭制定而出臺的，行業(yè)所涉及的房管、建設、規(guī)劃、國土、稅務、銀行、工商等部門各有監(jiān)管辦法或規(guī)定，條款關聯度不高，下發(fā)時間跨度較大，顯得整個市場監(jiān)管體系不夠明朗。由此也導致了各部門間各自獨立監(jiān)管、信息互通不暢、市場監(jiān)管效力分散。雖也組織多部門聯合監(jiān)管活動，圍繞房地產項目審批、開發(fā)、交易等環(huán)節(jié)進行監(jiān)管審查，但由于活動時間短，收效只是一時，在長遠的監(jiān)管效用中收效甚微。
（二）房地產監(jiān)管信息平臺不完善
房地產監(jiān)管信息平臺包括內部平臺和外部平臺。內部平臺主要為管理部門提供房地產監(jiān)管的數據及信息的監(jiān)管平臺。外部平臺是指監(jiān)管部門面向公眾能及時快捷地了解房地產市場信息，同時，監(jiān)管部門迅速將反饋意見進行處理。目前在貴陽市，房地產監(jiān)管信息外部平臺主要是貴陽市住房和城鄉(xiāng)建設局所設立的房地產市場監(jiān)管處設立的網站和貴陽住宅與房地產信息網。前者網站共設立了最新工作信息、公示公告、資料下載、部門介紹五個欄目，這五個欄目中的信息均為2006~2009年的內容，沒有一條2014至2010年的監(jiān)管信息，每個欄目中的信息內容少，沒有及時更新，嚴重的影響公眾對監(jiān)管政策、制度的知情權。不理于監(jiān)管的實行。
（三）監(jiān)管部門的執(zhí)行力不夠
房地產市場包含了房地產從生產銷售到售后服務的全過程，是涉及土地、拆遷、規(guī)劃、融資、建筑等部門的龐大系統(tǒng)工程，任何一個環(huán)節(jié)出現問題，都會影響房地產的發(fā)展。因房地產市場涉面廣，監(jiān)管部門很難做到全方面有效的監(jiān)管，很多環(huán)節(jié)并沒有真正的監(jiān)管到位。
（四）監(jiān)管不當造成存在爛樓現象
貴陽市房地產市場監(jiān)管中，一直存在較大漏洞，不但未能發(fā)揮監(jiān)管其應有的作用、有時甚至由于操作不當，影響了公眾的日常生活。貴陽市房地產市場存在因監(jiān)管不當，造成許多樓盤存在質量問題。如：世紀城、大正雨曦城等許多樓盤都存在墻壁出現裂縫，墻壁漏水等諸多房屋的質量問題，這說明監(jiān)管部門在驗收房屋時，驗收沒有仔細到位，而且出現這些問題的部分樓盤，監(jiān)管部門未要求房開商限期整改，使得公眾的合法權益得不到保障。
三、完善貴陽市房地產市場監(jiān)管的對策
（一）推進房地產市場監(jiān)管體制改革
貴陽市房地產市場監(jiān)管涉及多方面的工作，客觀上需要一個統(tǒng)籌全面的工作的機構，這樣有利于解決政策互相抵觸的問題。在實踐中，可以成立議事協(xié)調機構，包括貴陽市住房與城鄉(xiāng)建設局、貴陽市國土資源局、貴陽市國家發(fā)展與改革委員會等部門的領導組成，由分管經濟工作的領導組織協(xié)調各部門的監(jiān)管工作。這樣在政策制定時，與相關部門協(xié)商，保證政策之間的協(xié)調。
（二）加強房地產監(jiān)管信息平臺建設
貴陽市房地產監(jiān)管信息平臺可以對房地產市場的信息進行收集、整理和分析，依靠一定的信息技術手段，監(jiān)管信息并形成反饋機制和決策機制。貴陽市房地產監(jiān)管信息平臺主要應提供供地、建造、銷售、再銷售等方面的信息。信息要及時進行更新，并需要增加在線辦事和公眾參與的功能。這樣不僅能增加監(jiān)管的透明度，還能有利于公眾辦理房地產相關方面的事宜，并且為監(jiān)管部門決策和制定政策提供依據。
（三）構建房地產市場監(jiān)管問責制度
通過完善問責體系和問責制度，進一步健全監(jiān)管機構職責體系。首先要明確劃分各監(jiān)管部門和監(jiān)管人員的權責界限，確定官員問責標準。其次要加大同部門問責力度，并且對不同監(jiān)管部門有連帶責任的也要問責。最后要完善貴陽市房地產市場監(jiān)管問責的法律法規(guī)。具體來說，比如執(zhí)行差別化住房信貸、不到位，房地產相關稅收征管不力，個人住房信息系統(tǒng)建設滯后等問題，要對相關負責人相關部門進行問責。
（四）監(jiān)管部門不定期抽查
為了確保市場穩(wěn)定，各相關監(jiān)管部門應不定期組織抽查，加強開發(fā)建設、預售等環(huán)節(jié)動態(tài)監(jiān)管。對存在問題的責令限期整改，逾期不改的給予相應處理，作為不良經營行為記錄其信用檔案，并向社會曝光。
（五）完善房地產商品住房預售監(jiān)管制度
貴陽市監(jiān)管部門要嚴格商品住房預售許可管理，房開商應當按照預售方案售房，預售方案中若有主要內容發(fā)生變更的，應當報主管部門備案并公示，并且預售資金要全部納入監(jiān)管賬戶，確保用于項目工程建設。以防止部分房開商樓盤未支付施工方款項，而樓盤卻已賣出。若房開商因有種原因無法支付施工方款項，而導致施工方阻止戶主入住。例如：大正雨曦城M棟戶主購房多年，卻因房開商無法支付施工方尾款，導致施工方阻止戶主入住。目前此問題依舊沒有得到妥善的解決。監(jiān)管部門將預售資金要全部納入監(jiān)管賬戶，不僅確保用于項目工程建設，而且能確保戶主享受及時入住應有的權利。
二、我國證券市場監(jiān)管的現狀及存在的主要問題
以前，證券市場監(jiān)管主要由中國人民銀行主管，體改委、國家工商局等其他政府機構及上海、深圳兩地地方政府參與管理的形式。成立國務院證券委和中國證監(jiān)會以后，證券監(jiān)管由國務院證券委負責，中國證監(jiān)會作為證券委的執(zhí)行機構，承擔起對我國證券市場的監(jiān)管任務。國務院撤銷了證券委，同年確認中國證監(jiān)會為證券監(jiān)管的主管機關。隨著證券市場的發(fā)展，我國證券法律制度也逐步建立起來，如《公司法》、《國庫券條例》、《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》、《禁止證券欺詐行為暫行辦法》、《證券交易所管理辦法》、《公開發(fā)行股票公司信息披露制度》、《證券市場禁入制度》等一系列證券法律法規(guī)均已頒布執(zhí)行。作為根本大法的《證券法》的出臺，進一步確立了中國證券市場法律規(guī)范的框架。以滬深交易所設立為標志，中國證券市場短短十幾年走過了國外證券市場上百年的自然演進的發(fā)展過程，應當說政府的積極推進功不可沒，然而毋庸諱言，年輕的中國證券市場在快速成長的過程中還存在不少問題：!監(jiān)管制度缺乏長遠規(guī)劃。中國證券市場從無到有，發(fā)展到現在的規(guī)模，成績斐然。然而，由于市場發(fā)展迅猛，政府監(jiān)管部門疲于應付大量繁雜的日常事務性工作，不經意忽略了對市場發(fā)展急待解決的根本的監(jiān)管制度建設。為了盡快解決一些短期凸#顯的問題，往往采取急救辦法，甚至以行政命令的方式強行調控市場，雖然暫時緩和了事態(tài)，但是很可能為日后的市場發(fā)展和監(jiān)管工作帶來了意想不到的隱患。監(jiān)管存在滯后性和弱效性。盡管我國證券監(jiān)管機構近年來加大了對欺詐與操縱的打擊力度，但行政監(jiān)管往往是事后監(jiān)管，監(jiān)管存在顯著的滯后性和弱效性。
滯后性。從違規(guī)行為的發(fā)生到監(jiān)管機構做出處罰，往往歷時彌久，監(jiān)管行為存在明顯的滯后性。如“中科創(chuàng)業(yè)”、“億安科技”操縱股價行為在發(fā)生數年以后才被發(fā)現，而“瓊民源”事件的查處過程竟長達兩年。另一方面，監(jiān)管力量相對有限，調查費用不菲，一些市場欺詐行為未被處理，成為漏網之魚，使違法者產生僥幸心理，鋌而走險。(’弱效性。對違規(guī)行為處罰顯得過輕。如民源海南公司動用銀行貸款和透支操縱“瓊民源”股價非法獲利))萬元，查處后除了沒收非法所得以外，僅處以警告和罰款了事。實際上，對上市公司違規(guī)行為的處罰卻轉嫁到公司股東身上，并無過錯的中小股東往往受害最深。對應承擔直接責任的違規(guī)公司的高管人員處罰過輕，弱化了監(jiān)管效果。"證券監(jiān)管決策缺乏科學性。目前我國的證券監(jiān)管體制決定了中國證監(jiān)會是證券市場的唯一監(jiān)管機構，一方面提高了證券監(jiān)管決策實施的權威性，但另一方面卻可能有損決策的科學性。我國的證券監(jiān)管機構作為政府代表，除了承擔監(jiān)管職責以外，還擔負著培育和完善證券市場的職能，而當前經濟體制改革中的焦點問題———金融體系的創(chuàng)新與改革———是一項牽涉到方方面面的系統(tǒng)工程，這些背景決定了不同領域的金融法規(guī)政策之間存在高度的相關性和制約性。比如，證監(jiān)會的某項措施可能符合單一證券監(jiān)管目標的最優(yōu)化，但由于與其他金融管理機構處于分割狀態(tài)，其監(jiān)管決策未必能達到國家整體金融及經濟發(fā)展的最佳效果，因此證券監(jiān)管決策缺乏科學性在所難免。對投資者的保護機制不夠完善。海外成熟的證券市場對投資者的保護主要有以下幾個途徑：
投資者教育機制。對投資者在證券市場基礎知識、證券法律法規(guī)等方面加強教育，尤其是加強市場風險教育，有利于投資者熟悉市場、認識市場運作的客觀規(guī)律，就像對適齡兒童進行系統(tǒng)的免疫接種一樣，打預防針對增強自我保護能力大有好處。投資者訴訟機制。投資者可以通過集團訴訟等方式，對作出虛假信息披露的公司提訟，并且比較容易獲得相應的賠償。投資者賠償機制。國外的證券市場通常設有賠償基金：一方面，可以提高投資者入市的積極性；另一方面，可以構建防范系統(tǒng)風險的緩沖機制，由市場風險引起的損失可以得到有效的賠償。目前，我國的投資者教育機制剛剛起步，投資者訴訟機制和賠償機制還未真正建立并發(fā)揮作用。
三、完善我國證券市場監(jiān)管的對策建議
證券市場在國民經濟中的地位和作用越來越重要，可以預見隨著證券市場的發(fā)展證券監(jiān)管將面臨前所未有的挑戰(zhàn)。與中國證券市場的實際情況相適應的高效率的證券監(jiān)管是保障我國證券市場健康發(fā)展的重要前提。以下從監(jiān)管法律制度建設、上市公司監(jiān)管、獨立董事制度、證券市場監(jiān)管體制等四個方面提出完善我國證券市場監(jiān)管的對策和建議：對證券市場監(jiān)管法律制度建設問題，應從以下方面入手：
確立證券市場監(jiān)管機構的法律地位，進一步明確證券監(jiān)管機構法律地位的條款和細則；加強立法建設，增強證券監(jiān)管法律制度體系的完備性和配套性，提高法律體系的統(tǒng)一性和整體性；增強證券監(jiān)管法律法規(guī)的科學性和可操作性，強化法制內容的實效性；-’建立健全證券監(jiān)管法律法規(guī)的實施機制，杜絕有法不依的現象，加大執(zhí)法力度；適應證券網絡化和市場開放的發(fā)展趨勢，盡快制訂適宜的相關監(jiān)管規(guī)章制度。!從規(guī)范和發(fā)展兩方面抓好上市公司的監(jiān)管工作。在加強上市公司監(jiān)管的同時，努力為上市公司的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，以監(jiān)管激勵上市公司持續(xù)發(fā)展。加強證監(jiān)會派出機構監(jiān)管職能，建立健全派出機構監(jiān)管績效考評機制。重點加強上市公司信息披露監(jiān)管，增強信息披露的有效性。加強上市公司監(jiān)管的制度建設，切實搞好上市公司監(jiān)管工作。"獨立董事制度。首先，確立獨立董事應有的社會地位，提高獨立董事參與上市公司最大決策的程度，培育并建立獨立董事人才庫；其次，明確區(qū)分獨立董事與監(jiān)事會的不同職責，充分發(fā)揮獨立董事在上市公司規(guī)范運作中的作用；最后，加強關于獨立董事的法規(guī)和各項規(guī)章制度落實的監(jiān)督，完善獨立董事制度運行的外部環(huán)境。#建立一個主體多元化，結構多層次，相互協(xié)調又相互制衡的高效的證券市場監(jiān)管體制，逐步改變目前僅由證監(jiān)會單方面壟斷監(jiān)管規(guī)則制訂的局面，縮小行政監(jiān)管直接作用于市場的范圍。讓證券交易所和證券業(yè)協(xié)會等自律監(jiān)管主體來填補行政監(jiān)管收縮后留下的空白，強化自律監(jiān)管對行政監(jiān)管的制衡，多方面約束并盡可能減少政府機構執(zhí)法中腐敗現象的發(fā)生。除了上述幾個方面的問題以外，值得一提的是，對監(jiān)管者的監(jiān)督在我國幾乎還是一片空白，因此要努力推動監(jiān)管的法制化和市場化，建立有效的權力制衡機制，包括內部制衡機制和外部制衡機制，保障公眾及媒體的監(jiān)督權力，強化社會輿論監(jiān)督。
摘要：證券市場是信用制度與市場經濟發(fā)展到一定階段的產物，是一個風險高度集中的市場，具有風險來源廣、傳導性強和社會危害巨大等特點。目前我國證券市場監(jiān)管的現狀與飛速發(fā)展的現實要求還存在很大的差距。本文從證券市場監(jiān)管的理論依據出發(fā)，分析了我國證券市場監(jiān)管的現狀及存在的主要問題，提出了完善我國證券市場監(jiān)管的對策建議。
關鍵詞：證券市場；自律監(jiān)管；行政監(jiān)管
證券市場作為金融市場的重要組成部分，對國民經濟的發(fā)展起著及其重要的推動作用。證券市場特有的籌集資金、資產重組、公司價值發(fā)現及風險提示等功能是市場經濟條件下，一國經濟健康、穩(wěn)定運行的必要條件。由于證券市場運作機制復雜、資本虛擬性等原因，產生風險的可能性極大。實踐表明對證券市場進行監(jiān)管可以提高運行效率，防范和化解風險，使證券市場更好地為國民經濟服務。
參考文獻：
曹鳳岐等，證券投資學（第二版）北京：北京大學出版社，
二、我國證券市場監(jiān)管的現狀及存在的主要問題
以前，證券市場監(jiān)管主要由中國人民銀行主管，體改委、國家工商局等其他政府機構及上海、深圳兩地地方政府參與管理的形式。成立國務院證券委和中國證監(jiān)會以后，證券監(jiān)管由國務院證券委負責，中國證監(jiān)會作為證券委的執(zhí)行機構，承擔起對我國證券市場的監(jiān)管任務。國務院撤銷了證券委，同年確認中國證監(jiān)會為證券監(jiān)管的主管機關。隨著證券市場的發(fā)展，我國證券法律制度也逐步建立起來，如《公司法》、《國庫券條例》、《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》、《禁止證券欺詐行為暫行辦法》、《證券交易所管理辦法》、《公開發(fā)行股票公司信息披露制度》、《證券市場禁入制度》等一系列證券法律法規(guī)均已頒布執(zhí)行。作為根本大法的《證券法》的出臺，進一步確立了中國證券市場法律規(guī)范的框架。以滬深交易所設立為標志，中國證券市場短短十幾年走過了國外證券市場上百年的自然演進的發(fā)展過程，應當說政府的積極推進功不可沒，然而毋庸諱言，年輕的中國證券市場在快速成長的過程中還存在不少問題：!監(jiān)管制度缺乏長遠規(guī)劃。中國證券市場從無到有，發(fā)展到現在的規(guī)模，成績斐然。然而，由于市場發(fā)展迅猛，政府監(jiān)管部門疲于應付大量繁雜的日常事務性工作，不經意忽略了對市場發(fā)展急待解決的根本的監(jiān)管制度建設。為了盡快解決一些短期凸#顯的問題，往往采取急救辦法，甚至以行政命令的方式強行調控市場，雖然暫時緩和了事態(tài)，但是很可能為日后的市場發(fā)展和監(jiān)管工作帶來了意想不到的隱患。監(jiān)管存在滯后性和弱效性。盡管我國證券監(jiān)管機構近年來加大了對欺詐與操縱的打擊力度，但行政監(jiān)管往往是事后監(jiān)管，監(jiān)管存在顯著的滯后性和弱效性。
滯后性。從違規(guī)行為的發(fā)生到監(jiān)管機構做出處罰，往往歷時彌久，監(jiān)管行為存在明顯的滯后性。如“中科創(chuàng)業(yè)”、“億安科技”操縱股價行為在發(fā)生數年以后才被發(fā)現，而“瓊民源”事件的查處過程竟長達兩年。另一方面，監(jiān)管力量相對有限，調查費用不菲，一些市場欺詐行為未被處理，成為漏網之魚，使違法者產生僥幸心理，鋌而走險。(’弱效性。對違規(guī)行為處罰顯得過輕。如民源海南公司動用銀行貸款和透支操縱“瓊民源”股價非法獲利))萬元，查處后除了沒收非法所得以外，僅處以警告和罰款了事。實際上，對上市公司違規(guī)行為的處罰卻轉嫁到公司股東身上，并無過錯的中小股東往往受害最深。對應承擔直接責任的違規(guī)公司的高管人員處罰過輕，弱化了監(jiān)管效果。"證券監(jiān)管決策缺乏科學性。目前我國的證券監(jiān)管體制決定了中國證監(jiān)會是證券市場的唯一監(jiān)管機構，一方面提高了證券監(jiān)管決策實施的權威性，但另一方面卻可能有損決策的科學性。我國的證券監(jiān)管機構作為政府代表，除了承擔監(jiān)管職責以外，還擔負著培育和完善證券市場的職能，而當前經濟體制改革中的焦點問題———金融體系的創(chuàng)新與改革———是一項牽涉到方方面面的系統(tǒng)工程，這些背景決定了不同領域的金融法規(guī)政策之間存在高度的相關性和制約性。比如，證監(jiān)會的某項措施可能符合單一證券監(jiān)管目標的最優(yōu)化，但由于與其他金融管理機構處于分割狀態(tài)，其監(jiān)管決策未必能達到國家整體金融及經濟發(fā)展的最佳效果，因此證券監(jiān)管決策缺乏科學性在所難免。對投資者的保護機制不夠完善。海外成熟的證券市場對投資者的保護主要有以下幾個途徑：
投資者教育機制。對投資者在證券市場基礎知識、證券法律法規(guī)等方面加強教育，尤其是加強市場風險教育，有利于投資者熟悉市場、認識市場運作的客觀規(guī)律，就像對適齡兒童進行系統(tǒng)的免疫接種一樣，打預防針對增強自我保護能力大有好處。投資者訴訟機制。投資者可以通過集團訴訟等方式，對作出虛假信息披露的公司提訟，并且比較容易獲得相應的賠償。投資者賠償機制。國外的證券市場通常設有賠償基金：一方面，可以提高投資者入市的積極性；另一方面，可以構建防范系統(tǒng)風險的緩沖機制，由市場風險引起的損失可以得到有效的賠償。目前，我國的投資者教育機制剛剛起步，投資者訴訟機制和賠償機制還未真正建立并發(fā)揮作用。
三、完善我國證券市場監(jiān)管的對策建議
證券市場在國民經濟中的地位和作用越來越重要，可以預見隨著證券市場的發(fā)展證券監(jiān)管將面臨前所未有的挑戰(zhàn)。與中國證券市場的實際情況相適應的高效率的證券監(jiān)管是保障我國證券市場健康發(fā)展的重要前提。以下從監(jiān)管法律制度建設、上市公司監(jiān)管、獨立董事制度、證券市場監(jiān)管體制等四個方面提出完善我國證券市場監(jiān)管的對策和建議：對證券市場監(jiān)管法律制度建設問題，應從以下方面入手：
確立證券市場監(jiān)管機構的法律地位，進一步明確證券監(jiān)管機構法律地位的條款和細則；加強立法建設，增強證券監(jiān)管法律制度體系的完備性和配套性，提高法律體系的統(tǒng)一性和整體性；增強證券監(jiān)管法律法規(guī)的科學性和可操作性，強化法制內容的實效性；-’建立健全證券監(jiān)管法律法規(guī)的實施機制，杜絕有法不依的現象，加大執(zhí)法力度；適應證券網絡化和市場開放的發(fā)展趨勢，盡快制訂適宜的相關監(jiān)管規(guī)章制度。!從規(guī)范和發(fā)展兩方面抓好上市公司的監(jiān)管工作。在加強上市公司監(jiān)管的同時，努力為上市公司的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，以監(jiān)管激勵上市公司持續(xù)發(fā)展。加強證監(jiān)會派出機構監(jiān)管職能，建立健全派出機構監(jiān)管績效考評機制。重點加強上市公司信息披露監(jiān)管，增強信息披露的有效性。加強上市公司監(jiān)管的制度建設，切實搞好上市公司監(jiān)管工作。"獨立董事制度。首先，確立獨立董事應有的社會地位，提高獨立董事參與上市公司最大決策的程度，培育并建立獨立董事人才庫；其次，明確區(qū)分獨立董事與監(jiān)事會的不同職責，充分發(fā)揮獨立董事在上市公司規(guī)范運作中的作用；最后，加強關于獨立董事的法規(guī)和各項規(guī)章制度落實的監(jiān)督，完善獨立董事制度運行的外部環(huán)境。#建立一個主體多元化，結構多層次，相互協(xié)調又相互制衡的高效的證券市場監(jiān)管體制，逐步改變目前僅由證監(jiān)會單方面壟斷監(jiān)管規(guī)則制訂的局面，縮小行政監(jiān)管直接作用于市場的范圍。讓證券交易所和證券業(yè)協(xié)會等自律監(jiān)管主體來填補行政監(jiān)管收縮后留下的空白，強化自律監(jiān)管對行政監(jiān)管的制衡，多方面約束并盡可能減少政府機構執(zhí)法中腐敗現象的發(fā)生。除了上述幾個方面的問題以外，值得一提的是，對監(jiān)管者的監(jiān)督在我國幾乎還是一片空白，因此要努力推動監(jiān)管的法制化和市場化，建立有效的權力制衡機制，包括內部制衡機制和外部制衡機制，保障公眾及媒體的監(jiān)督權力，強化社會輿論監(jiān)督。
參考文獻：
曹鳳岐等，證券投資學（第二版）北京：北京大學出版社，
鄭燕洪，信息不對稱、道德風險與市場紀律———國際金融監(jiān)管新趨勢的模型解析特區(qū)經濟
金融衍生產品是相對于基礎性金融產品而言的,其價值的決定依賴于對基礎性產品標的資產價格走勢的預期。在金融市場中,基礎性金融產品既可以是貨幣、股票、債券、外匯等金融資產,也可以是金融資產的價格,如利率、外匯匯率、股票價格指數等。金融衍生品的出現,是在國際金融市場上,金融資產價格發(fā)生劇烈波動,基礎產品市場交易利差大幅變化的情況下,滿足投資者保值、賺取有關資產差價(套利)或投機等種種需求的結果。
弗蘭克•J•法博奇認為,“一些合同給予合同持有者某種義務或者對一種金融資產進行買賣的選擇權。這些合同的價值由其交易的金融資產的價格決定,相應地,這些合約被稱為衍生工具”。巴塞爾銀行監(jiān)督委員會認為,金融衍生品是一種合約,該合約的價值取決于一項或多項背景資產或指數價值。1992年,在啟動金融期貨20年后,諾貝爾經濟學獎得主默頓•米勒將金融期貨的推出譽為“過去20年里最重要的金融創(chuàng)新”。
筆者認為,金融衍生品是指從“基礎性金融工具”或“傳統(tǒng)金融工具”中衍生出來的新型金融工具,即根據某種相關的金融資產預期的價格變化而進行定值的金融工具。其突出的特征在于其合約性價值的存在?；A性金融工具主要有三種形式:利率或債務工具的價格;外匯匯率;股票價格或股票指數。這些基礎性金融工具的衍生品主要包括金融期貨、金融期權、互換和遠期和約等。
(二)我國金融衍生品的市場現狀
20世紀90年代初,金融衍生品市場隨著我國金融體制的市場化改革開始出現。1990年后,我國開始引入期貨市場及外匯期貨、股指期貨、國債期貨、權證交易等,大部分因缺陷過多而被迫中斷試點(見表1),暴露了我國金融衍生市場的一些問題,如法規(guī)不健全、信息披露不規(guī)范、市場監(jiān)管不嚴格等。
由于金融衍生品獨特的風險轉移和價格發(fā)現等功能,不斷受到市場追捧并發(fā)展壯大。隨著我國加入WTO、匯率制度的改革和股權分置改革的逐步推進,我國市場經濟體制的逐步健全,適應經濟新形勢的發(fā)展需要,近兩年我國逐步增加了金融衍生品品種,試點次級抵押貸款、資產證券化、黃金期貨等品種,并準備推行融資融券、股指期貨等金融衍生品。但金融衍生品在推動金融市場發(fā)展的同時,也帶來了巨大風險。隨著全球金融危機的進一步加劇,我國金融衍生品市場問題也逐步暴露,從2008年南航JTP的末日瘋狂到高德炒金事件,都給投資人帶來了一定的災難。
金融衍生品發(fā)展中監(jiān)管理論的策略選擇
自由資本主義時期,資本主義世界信賴自由市場,政府“守夜人”角色似乎更加符合民眾的需要,但是隨著經濟危機的發(fā)生,民眾開始寄希望于政府的監(jiān)管。盡管金融監(jiān)管的歷史不長,但是監(jiān)管和市場的論戰(zhàn)卻從未止息。贊同性理論希望強化管制來規(guī)避金融風險,否定性理論則希望以市場的方式來解決金融風險。
贊同性理論包括:早期的抑制民眾過分投機于金融資本的動機理論;20世紀30年代金融危機爆發(fā)帶來的市場失靈論和公共利益理論;市場先天的缺陷如自然壟斷、社會福利損失、外部效應、信息不對稱等問題需要政府干預的社會利益理論;基于金融行業(yè)本身風險控制的金融風險理論;基于法律存在缺陷而監(jiān)管的法律不完備論等。
從發(fā)達國家的情況看,各國都重視對金融衍生品市場的監(jiān)管,并根據本國具體情況,建立了具有特色的金融衍生品市場監(jiān)管模式。而如何使得金融監(jiān)管卓有成效?分析研究金融監(jiān)管的否定性理論也會給我們帶來一定的啟示:
金融監(jiān)管否定性理論主要包括特殊利益論和社會選擇論。特殊利益論信奉市場經濟和放任主義,認為監(jiān)管政策反映的是參與政治過程中的各種利益集團的要求,監(jiān)管是為被監(jiān)管的行業(yè)利益服務的,因此監(jiān)管面臨著多方面的成本和道德風險,監(jiān)管對于問題的解決是無益的。社會選擇論是在特殊利益論的基礎上發(fā)展而來,這一理論將經濟學中的市場概念移植到行政決策中,把監(jiān)管認定為具有自利的理性的“經濟人”,對于集團間的利益討價還價之后的財富再分配,因而“政府不一定能糾正問題,事實上反倒可能是某些問題惡化”。
客觀地說,兩種否定性理論假說都存在著一定的合理成分,同時在實踐中,各國在金融監(jiān)管中也曾經出現過一些類似于理性“經濟人”為自身謀求利益的情形,這些情形的發(fā)生對于政府監(jiān)管信用構成了巨大的威脅,這種源于外部的道德性風險必須控制在一定的范圍內。
在世界監(jiān)管理論發(fā)展的過程中,也加入了一些其他因素的考量。最具代表性的觀點有兩種:
第一種考量為金融監(jiān)管經濟合同理論。金融交易包含著金融機構和金融消費者之間、金融機構和監(jiān)管者之間、監(jiān)管者和社會之間顯性和隱性合同的復雜結構。監(jiān)管可以被視為被監(jiān)管者和監(jiān)管者之間的一系列隱性合同關系,設計得好的合同可以促使金融機構的行為避免或者減少系統(tǒng)性風險;反之,則可能在金融活動中產生系統(tǒng)性風險。
第二種考量為金融監(jiān)管的成本和收益博弈。大多數國家對監(jiān)管機構的直接成本都有比較可靠的數據。但對可能是更大一塊的成本——即對施加于被監(jiān)管對象所造成的額外負擔卻沒有數據可利用。所以精確計算監(jiān)管的成本和收益幾乎是不可能的,但它的意義卻是現實的:監(jiān)管任何時候都是在成本和收益的權衡中做出判斷,偶爾的監(jiān)管失靈是否可以視為監(jiān)管體系加重了社會成本;以消除監(jiān)管失靈為目的的增強監(jiān)管是否得不償失。
我國金融衍生品市場監(jiān)管現狀及對策分析
(一)我國金融衍生品市場監(jiān)管現狀
法規(guī)體系建設不完善。法律是監(jiān)管的基礎,目前我國金融衍生品方面的立法相對滯后,且政出多門?，F行的與金融衍生品有關的法規(guī),基本上都是各監(jiān)管機構針對具體的衍生產品制定的,缺少統(tǒng)一的金融衍生品監(jiān)管法律,缺乏衍生品交易和風險管理的相關指引,尤其不能有效應對金融衍生品風險具有跨系統(tǒng)、跨部門蔓延的特性。
監(jiān)管主體過于分散。目前,我國金融衍生品市場是多頭管理,央行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等都在各自領域負責相應機構金融衍生業(yè)務的監(jiān)管。由于部門分割,既形成在許多領域的重復監(jiān)管,也存在一定的監(jiān)管真空。各監(jiān)管機構之間尚缺乏統(tǒng)一的協(xié)調機構,同時也缺乏共識的戰(zhàn)略規(guī)劃。
行業(yè)自律組織作用不明顯。我國目前金融衍生品市場中的行業(yè)自律組織有中國期貨業(yè)協(xié)會和中國銀行間市場交易商協(xié)會,分別成立于2000年12月和2007年9月。由于缺乏管理部門的有效授權,行業(yè)自律作用得不到充分有效的發(fā)揮,金融衍生品市場的宏觀管理手段以管理部門的行政手段為主,協(xié)會自律管理手段不足。
(二)完善我國金融衍生品市場監(jiān)管的對策建議
1.加強金融衍生品市場監(jiān)管的法制建設。第一,市場準入制度是指對開展金融衍生品業(yè)務的金融機構、金融市場交易者、從業(yè)人員資格以及進入市場交易的金融衍生品合約等的最低要求。第二,風險監(jiān)控制度指金融監(jiān)管當局依照既定量化檢查標準、定性控制目標及風險綜合控制等規(guī)定,對金融機構從事金融衍生品交易的風險進行監(jiān)督和管理的法律制度。第三,信息披露制度是保障市場機制充分發(fā)揮作用的基本金融監(jiān)管制度。從規(guī)范披露內容和披露形式兩方面著手,提高信息披露的有效性,促使衍生品交易的公開、公正和公平,提高透明度。第四,危機救助和退市法律制度是為了維護金融體系的安全和穩(wěn)定,及時化解、處置、救助既有風險的法律制度。必須建立金融機構預警機制和存款保險制度,這在對外資金融機構的監(jiān)管和保護我國投資者利益方面尤其重要。
2.強化國內金融監(jiān)管權力的整合和協(xié)作機制的建設。我國金融監(jiān)管體制的安排是多頭分業(yè)監(jiān)管體制。目前我國金融監(jiān)管機構主要有銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會和中國人民銀行四家,其分工有著制度上的安排。《證券法》第179條第8款規(guī)定:“國務院證券監(jiān)督管理機構可以和其他國家或者地區(qū)的證券監(jiān)督管理機構建立監(jiān)督管理合作機制,實施跨境監(jiān)督管理”。銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保險監(jiān)督管理委員會(以下簡稱保監(jiān)會)于2004年6月28日頒布的《銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》授權監(jiān)管機構負責對外聯系,并與當地監(jiān)管機構建立工作關系;要求銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會密切合作,就重大監(jiān)管事項和跨行業(yè)、跨境監(jiān)管中復雜問題進行磋商,并建立定期信息交流制度。但由于這些規(guī)定過于原則,缺乏明確的操作細則,實踐中代表交流和協(xié)作的聯席會議也沒有實現。
對于金融衍生品市場更高層次的監(jiān)管,筆者認為,首先,應該由國務院分管金融工作的副總理代行管理協(xié)調職能,構筑以副總理為核心的縱向管理機制和橫向的協(xié)調機制,從而推動金融監(jiān)管工作的聯動性;其次,應該加強監(jiān)管機關的自我控制,以最大程度的削弱理性“經濟人”的可能性。
3.加強國際間監(jiān)管力量的協(xié)作機制建設。隨著金融危機不斷深化,國家單邊采取措施顯然已經不適應形勢的需要,急需國家間監(jiān)管力量的聯動性不斷增強。而實踐中,政府間金融衍生品交易監(jiān)管合作是規(guī)則導向的,主要通過雙邊或多邊條約、諒解備忘錄進行。由于國際組織頒布的規(guī)則通常采取軟法的方式,我國對這些國際通行的監(jiān)管標準審慎、合理的采納,可促進我國重新審視國內衍生市場的內在屬性和風險管理狀況,在一定程度上彌補衍生交易監(jiān)管體制的不足并為國際監(jiān)管協(xié)調奠定基礎。
總之,在金融衍生品被喻為“金融野獸”的今天,維護全球金融安全應當是金融衍生品市場監(jiān)控法律制度的出發(fā)點和落腳點。金融市場無論走得多遠,都要有法律法規(guī)相陪伴。我國應不斷摸索國內監(jiān)管力量的合理調配、國際監(jiān)管力量的分工合作等系統(tǒng)性問題,以期構建我國金融監(jiān)管法制的新格局。
參考文獻:
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（二）美國監(jiān)管模式分析。美國對投資基金的監(jiān)管始于1929年的世界性經濟危機。在美國，投資基金的管理機關是證券交易委員會(SEC)。本世紀30年代，美國先后頒布了有關投資基金發(fā)展的各種法律法規(guī)，有《1933年聯邦證券法》、《1934年證券交易法》、《1940年投資公司法》、《1940年投資顧問法》等。以法律為準繩來監(jiān)督、檢查和控制基金的行為，強調基金企業(yè)在法律約束下進行自律管理，該模式符合現代市場經濟發(fā)展要求，既能為投資基金的有序發(fā)展奠定良好的法律基礎，又能為廣大投資者提供完整的法律保護，使得投資基金的發(fā)展充滿了活力，但此模式弱化了政府功能，不利于投資基金的迅速起步和成長壯大，也不利于及時、有效地處理投資基金發(fā)展中出現的各種新問題。
（三）日本監(jiān)管模式分析。日本的投資基金是在政府的積極倡導和支持下成長起來的，因而，日本投資基金監(jiān)管模式的最大特征在于政府對基金發(fā)展的嚴格管制，通過政府職能機構制定強有力的措施來對基金發(fā)展的方向、規(guī)模及基金的運行和管理進行引導、調節(jié)。日本模式的優(yōu)點在于可以充分發(fā)揮政府的功能，迅速推進投資基金的起步和發(fā)展，縮短基金發(fā)展的成熟期，同時也有利于發(fā)揮投資基金在支持國家金融發(fā)展和經濟建設方面的積極作用。但是這種模式帶有濃厚的行政和計劃色彩，容易滋生腐敗和官僚作用；且該模式下的基金行業(yè)自律性較差，市場競爭亦不充分，不利于基金業(yè)的長遠發(fā)展。
二、我國投資基金市場動態(tài)化綜合監(jiān)管模式的構建
（一）我國投資基金市場監(jiān)管體制的理性選擇
1、選擇美國模式難以實現。目前我國處于經濟轉軌時期，市場經濟體制模式尚未完全建立起來，傳統(tǒng)計劃經濟模式的影響仍然存在，無論是企業(yè)還是個人對時常經濟的認識和適應能力都是有限的，廣大投資者對市場風險認識不足，市場經濟發(fā)育程度較低以及相應的法制基礎弱、市場建設滯后，人們的認識及心理準備不到位等，決定了我國走美國模式很困難。
2、選擇英國模式也不現實。雖然英國能充分發(fā)揮基金行業(yè)的自律功能，自覺地踏上規(guī)范化發(fā)展軌道，但行業(yè)協(xié)會的構建與完善及行業(yè)自律功能的發(fā)揮均需要一個較長的過程。對于我國這樣一個投資基金剛剛起步且發(fā)育程度還很低的國家來講，由于受整個宏觀環(huán)境的影響，我國構建行業(yè)組織，組建相關協(xié)會本身就有較大的困難，即使盡快組建，這些行業(yè)組織也需要一個發(fā)展完善過程。在這種發(fā)育程度低的狀態(tài)下，很難達到真正意義上的自律，這對現代市場經濟條件下我國投資基金的快速發(fā)展不僅不利，反而有可能阻礙其正常發(fā)展。
3、選擇日本模式也不適應。雖然日本模式能充分利用政府的強大功能培養(yǎng)和推進投資基金快速起步和成長壯大，但這也同我國社會經濟的發(fā)展不相適應。一方面，現在我國處于體制轉軌的關鍵時期，如果再以政府嚴格管制的方式來推動投資基金市場的發(fā)展，而削弱市場功能，勢必會對我國的改革和市場經濟進程帶來不利影響。另一方面，政府嚴格管制很容易引發(fā)制度上的障礙，從而不利于市場競爭機制的發(fā)揮，最終導致投資基金市場發(fā)展因缺乏有效的制衡機制而走入誤區(qū)。
4、建立適合我國國情的基金市場監(jiān)管模式。當前，我國所處的國內外環(huán)境與英、美、日等國在基金市場監(jiān)管模式形式形成時期所處的條件相比，已經發(fā)生了深刻的變化。在我國金融和經濟國際化進程加快發(fā)展，國際和國內市場競爭加劇的今天，國內外環(huán)境給我國投資基金市場的發(fā)展提供了良好的機遇，同時又提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，這種形式同時也對我國的投資基金市場監(jiān)管提出了更高的要求，為了達到持續(xù)、穩(wěn)定、快速和有序發(fā)展我國投資基金市場的目的，必須要對當前的監(jiān)管體制作以調整和創(chuàng)新。從我國的現實情況看，采用上述任何一種模式顯然都不完全符合我國目前處于經濟轉軌時期，市場經濟體制尚未完全建立起來和投資基金市場發(fā)展處于起步階段的國情，因此，必須通過對國外各種基金市場監(jiān)管模式的“揚棄”，構建具有中國特色的基金市場動態(tài)化綜合監(jiān)管模式。
（二）動態(tài)化綜合監(jiān)管模式的內涵
在我國投資基金市場監(jiān)管體制的構建中，應該綜合考慮和兼顧各種監(jiān)管主體的監(jiān)管功能和優(yōu)勢，發(fā)揮多種監(jiān)管手段的積極作用，既要從現階段的實際情況出發(fā)，滿足投資基金市場初期發(fā)展的要求，又要考慮長遠發(fā)展的戰(zhàn)略要求，構建一種在法律約束下的政府管制與行業(yè)自律相結合的監(jiān)管體制模式－動態(tài)化綜合監(jiān)管體制模式，是較為現實、合理的理性選擇。所謂動態(tài)化綜合監(jiān)管，其含義是指管理中既要注重各種監(jiān)管主體的有機結合，又要根據監(jiān)管對象所處的環(huán)境和條件，動態(tài)地選擇相應的管理手段和方式。這種監(jiān)管機制是監(jiān)管主體綜合化與監(jiān)管手段動態(tài)化的有機統(tǒng)一。在某種意義上說，它是一種管理指導思想，其真正意義在于指導我們一切從實際出發(fā)，進行有準備地方案管理和策略管理。這種管理模式要求我們根據發(fā)展目標，既要進行戰(zhàn)略性管理，又要有戰(zhàn)術管理，既要有優(yōu)化方案設計的充分準備，又要有應變的策略準備，以便保證管理目標的實現。
（三）構建動態(tài)化綜合監(jiān)管模式的意義和作用
這種模式強調發(fā)揮不同監(jiān)管主體的功能和多種監(jiān)管手段的積極作用，因而既有利于通過法規(guī)規(guī)范促進投資基金市場中各類投資基金的良性競爭，又有利于充分發(fā)揮政府的特殊功能，對投資基金市場的發(fā)展實施有效的培育和引導，促進投資基金市場的迅速成長與壯大。這種模式對我國具有重要意義也正是因為它所具有的靈活監(jiān)管特點比較適合我國現階段的投資基金市場發(fā)展狀況以及未來發(fā)展的需要。它能夠有效地兼顧各方面的需要在推動基金市場發(fā)展的同時，又能防范諸多弊端的出現。
這種模式有利于基金行業(yè)的投資基金市場競爭中加強合作，發(fā)揮出基金行業(yè)的整體功能效應，避免內部的惡性競爭，并盡可能地以合作同盟的形式參與國際競爭，這對起步較晚的我國投資基金早日趕上國際化發(fā)展步伐，加快投資基金市場與國際接軌有著積極的促進作用。構建動態(tài)化綜合監(jiān)管模式，要與我國大眾投資者的心理素質、認識程序相適應，能夠在發(fā)展中提高大眾對投資基金的理性認識，強化大眾的投資意識和心理承受能力，從而為投資基金市場的發(fā)展打下了廣泛的社會基礎，這對推動我國市場經濟的發(fā)展以及投資基金市場的全方位發(fā)展有十分重要意義。
三、動態(tài)化綜合監(jiān)管模式的發(fā)展思路構建我國投資
基金市場動態(tài)化綜合監(jiān)管模式的總體發(fā)展思路可以概括為：以法制建設為基礎和保障，建立全國統(tǒng)一的，權威性的投資基金市場主管機構，對基金市場的發(fā)展進程進行宏觀引導和協(xié)調管理，同時建立和完善基金行業(yè)組織及其相應約束自律機構，以此來保證投資基金市場的持續(xù)、穩(wěn)定和有序發(fā)展。這一思路的指導思想就是“三位一體，協(xié)同監(jiān)管”?！叭灰惑w”指的是同時綜合考慮三種監(jiān)管方式，一是通過制定法律法規(guī)來規(guī)范市場中基金企業(yè)的行為，使企業(yè)在法律約束下進行自律監(jiān)管；二是行政監(jiān)管，即通過建立權威性的，全國統(tǒng)一的投資基金市場管理機構，代表政府對基金市場發(fā)展實施監(jiān)督、檢查，引導和控制；三是通過建立和完善行業(yè)自律機制，使基金行業(yè)組織協(xié)會進行自律監(jiān)管。所謂“協(xié)同監(jiān)管”指的是在投資基金市場發(fā)展過程中，針對投資基金市場發(fā)展目標和具體運行狀況，恰當地處理和劃分政府管理，行業(yè)自律和企業(yè)自我管理的范圍及重點，避免監(jiān)管中的錯位或遺漏，同時做到宏觀目標與微觀目標的協(xié)調，近期目標與長遠目標的協(xié)調。在具體操作上，我國投資基金市場監(jiān)管體系應該怎么建立呢？筆者認為可以從以下幾個方面下手：
1、大力發(fā)揮政府的監(jiān)管職能。從世界各國投資基金市場的發(fā)展歷程來看，各國基金主管部門一般由中央銀行或財政部逐步移交給證券管理、監(jiān)督機構。在我國目前投資基金存在多頭管理的形式下，發(fā)揮政府監(jiān)管職能的首要任務就是要順應國際發(fā)展趨勢，確定我國的投資基金主管機關。即由國家投資基金管理委員會統(tǒng)一、集中管理。這個委員會由現有管理部門（人民銀行、證券委、證監(jiān)委等）的有關專家組成，是全國投資基金市場管理的最高權力機構。其主要職責是：制定投資基金管理有關法律和政策；設計投資基金市場的總體發(fā)展規(guī)劃；監(jiān)督基金法規(guī)的實施依據國家產業(yè)政策對基金發(fā)行流量及存量的總額或結構進行調整，從而引導投資基金市場合理配置社會資源，有效地保護投資者的合法權益，規(guī)范機構投資者。成立中國投資基金管理委員會意味著各管理部門權力的移交，這必須考慮有一個“緩沖”的過渡措施。為防止過渡期出現權力真空，導致投資基金市場秩序混亂，可以考慮實行申請發(fā)起設立基金和基金上市監(jiān)督分開管理的辦法。前者由人民銀行審核批準，并按基金規(guī)?；蚧鹦再|確立總行和大區(qū)分行二級審批制度；后者由人民銀行牽頭，會同證券委、證監(jiān)會，在證券管理機構下設立專門機構，即“中國投資基金管理委員會”，具體監(jiān)管國內投資基金市場。其職責：一是制定基金上市標準或應具備的條件；二是安排基金交易場所，形成統(tǒng)一的基金交易市場；三是審批基金要求上市的申請，確保上市基金的素質；四是監(jiān)管行為是否符合有關文件規(guī)定，及時公布有關信息；五是對違章行為進行處罰。
2、籌建投資基金行業(yè)自律組織。隨著證券市場的發(fā)展，要選擇那些成功的基金管理公司作為主體力量，籌建“中國投資基金管理公會”，并借鑒香港經驗，在組織形式上實行會員制。正式會員由各地基金管理公司參加，其任務：一是制定中國投資基金執(zhí)業(yè)守則；二是推廣基金業(yè)務，擴大國內基金市場；三是監(jiān)督基金的日常動作，使之規(guī)范化；四是出版基金管理專業(yè)刊物；五是培訓基金從業(yè)人員；六是仲裁有關基金方面的糾紛；七是維護和樹立基金業(yè)的良好社會聲譽。
3、成立投資基金的評估機構。隨著投資基金市場規(guī)模（市場絕對規(guī)模和相對規(guī)模）的迅速發(fā)展，建立全國統(tǒng)一的基金評估機構也很重要。資產評估有利于明晰企業(yè)產權關系，強化投資公司管理，合理補償資產，優(yōu)化公司資產結構，保護國有資產，維護投資基金交易各方的合法權益。
4、建立各項規(guī)章制度。我們可以通過建立信用等級制度，信息披露制度和經理人，托管人考評制度，從不同側面對投資基金市場進行監(jiān)管。一是建立信用評級制度。根據不同投資基金的風險程度，模仿債券評級的辦法，對投資基金進行信用評級，該信用主級主要依賴基金的經營業(yè)績，投資政策與目標。管理人的業(yè)務水平及組合投資的效益和風險等幾方面。它不僅為證監(jiān)會對投資基金市場監(jiān)管提供客觀的依據，也為投資者的理性投資提供了可靠保證。二是建立規(guī)范的信息披露制度。與股票上市公司的信息披露制度一樣，基金管理公司必須執(zhí)行信息披露義務，披露內容包括各類報表、投資規(guī)模、投資方向、預期收益及重大事件披露等信息。三是建立經理人、托管人考評制度。由投資者、行業(yè)協(xié)會和證監(jiān)部門組成的評審團定期考評并公布于眾，以褒揚先進，強化托管各方的責任心和使命感。
5、完善投資基金市場的社會監(jiān)督機制。國外經驗證明，完善的投資基金市場社會監(jiān)督機制是投資基金市場健康發(fā)展的必要保證。首先，要利用投資者對基金市場進行外部監(jiān)督。其次，建立完善的投資基金評價體系。包括建立全國統(tǒng)一的基金評估機構和創(chuàng)辦基金專業(yè)刊物兩個方面。再次加強具有公正性、權威性的會計、審計、法律等中介機構的建設。此外，還應建立先進完備的技術監(jiān)督系統(tǒng)即電子監(jiān)督系統(tǒng)，對投資基金市場的運行和投資基金的投資運作進行跟蹤和監(jiān)督，使其理性化、規(guī)范化。
【參考文獻】
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[中圖分類號]F840
[文獻標識碼]A
[文章編號]1005-6432(2009)09-0063-02
政府監(jiān)管的目的主要是糾正市場的不足，阻止違法行為的產生。監(jiān)管還通過減少保險人破產的可能性來穩(wěn)定市場，對市場產生了很大的影響，并成為最明顯的一種市場外部力量。監(jiān)管的主要責任就是代替消費者對保險人的財務穩(wěn)定性進行監(jiān)督，確保保險合同的易于履行。
監(jiān)管者要求公司保持一定的風險，以消除由于有限負債所帶來的激勵機制。當責任方不能補償受害方時，第三方如保險公司補償受害人。當公司不能對他們所造成的損害進行充分補償時，未補償的責任使得社會的福利減少。未承保的風險對于社會產生了負的外部性。監(jiān)管者要求公司去購買充分的保險來阻止這種對社會而言的共同的外在風險。
資產和風險的多樣化具有防范功能，可以減小一次事故所帶來的嚴重的資本損失。通過購買保險的多樣化，可使得受害人得到足額的公平的賠償，而且還可以保護公司免于財務危機或破產。對于那些事故產生的原因是意外而非過失或疏忽時效果就更加明顯。
1 責任保險市場的雙重監(jiān)管對象
1.1責任保險市場對保險人的監(jiān)管
在美國，州保險監(jiān)管機構為了減小保險機構的破產規(guī)定了準備金要求，保險公司必須將一定量的資產以準備金的方式保留在公司內部。這項措施有效地限制了財產保險公司所簽發(fā)的保單的數量，從而保證了保險公司對于超過保費收入的索賠也具有理賠能力。
以無風險流動性資產形式存在的強制最低資本金要求被用于限制保險人的過度擴張。保險監(jiān)管者通過限制保險公司的杠桿作用來減少保險公司破產的可能性。杠桿作用適用于這樣的一種業(yè)務擴張：保險人用其資本(或盈余)來承保新的業(yè)務。新承保的保費與盈余的比例就是衡量杠桿作用的一種方法。
由于保單價值的波動性，責任保險的現金價值是不存在的。從另外一個角度來說，保單的價值就是保險人為了履行保單的理賠義務而在將來要賠付的量。于是保單的價值就是那些能影響未來賠付量的將來未知事件的函數。該價值經常偏離預期值，因為實際的賠付額只有到保單理賠的時候才會清楚。
監(jiān)管者還會限制保險公司所持有的普通股股票的數量。相比于其他的可選擇的投資，比如國庫券，普通股股票具有很大的損失風險。保險公司的資本被要求以一定比例的低風險、高流動性的資產來持有，以便滿足保險理賠的需要。監(jiān)管的目的并不是禁止市場機制的運行，而是要限制風險的過度擴張。
1.2責任保險市場對投保人的監(jiān)管
保險人并不是政府監(jiān)管的唯一目標。在很多情況下，保單持有人必須依照法律持有保單。監(jiān)管通過要求私人企業(yè)購買保險來避免對其為數眾多的員工產生消極的影響。如果這種監(jiān)管沒有到位，那些厭惡風險的公司將不會購買責任保險。在完全有效市場，任何企業(yè)發(fā)覺面臨的是低風險時，他們出于降低成本的考慮，都不傾向于購買保險。相應地，如果這種風險是高風險，以利潤最大化為目標的企業(yè)將更傾向于購買保險，以避免可能產生的損失。
然而，單純依靠市場機制并不能有效地避免那些不合適的或錯誤的企業(yè)決定。如果沒有監(jiān)管，一些企業(yè)不計后果的行為將會對整個社會產生明顯的負面影響。通過制定保險采購的監(jiān)管法律可以很輕松地消除這種道德上的兩難處境。社會或政府發(fā)現沒有購買保險的傷害行為的負面影響如此之大，以至于政府不得不強制推行責任保險。
2責任保險的外部性淺析
責任的存在并不會必然地促使?jié)撛诘那謾嗳巳ベ徺I充分保額的保險。一家公司的資產表明了其對消費者的侵權或傷害所能承受的最大賠償額。當賠償責任超過其資產時，這家公司將不太傾向于購買保險來保護自己，因為他們將會視這種責任為一種恰好相當于公司資產的一種財務罰金。換言之，超出侵權一方資產的責任將不會被侵權方所考慮。如果沒有法律所要求的保額的話，對受害方的賠償將會受到侵權方資產額的限制。侵權方認識到他們僅需用一部分資本就能滿足任何必需的賠償，這就給了這些公司一種不考慮后果而采取放大風險的行為的激勵機制。
保險人的償付能力應該被清晰地公布，并且其已經成為了監(jiān)管的主要目標。由于保險合同保障的是一段時間內的風險，所以部分保險人有接受過大風險的傾向。當保險人的這種行為被縱容的時候，償付能力不足的風險也隨之上升。保險監(jiān)管方了解這種激勵機制，然后通過減少保險人接受的風險量來限制保險人的這種傾向。資本準備金要求和投資方向的限制是監(jiān)管者常用的兩種手段。
對于保險人來說，其提供的保額不充分或者沒有滿足保單持有人的需求，這種激勵機制就會呈現。因為責任保險經常是被政府管制的，對于被保險人來說，它在費率談判和保額確定方面不具有優(yōu)勢，所以保額是有可能不充分的。
保險公司也是以贏利最大化為目標的，保險公司為了提高收入，也希望能將閑置的資本進行投資。這種投資是保持保險人的資本、提高償付能力、促進經濟增長的一種合理的并且常用的資金運用方式。但是，當保險人被高回報吸引而進行風險投資的時候，道德風險就隨之產生。投資損失可能會導致保險人不能履行保險合同的賠付責任，甚至會破產。保險人也可進行長期投資，不過如此一來，保險人的資本就被長期投資所占用，而被占用的資本也不能用于理賠，這就造成保險人不能對現有的保單提供充分的保障。
在購買保險的情況下，保單持有人可能不會積極地避免損失。較高的風險對于購買保險的他們而言，并不是很危除的，因為通過保險，他們把風險責任轉嫁給保險人，于是出于提高利潤的考慮，他們會增加風險投資，客觀上使自己的風險增加。
現實的環(huán)境使保險人幾乎不可能從被保險人那里獲取完全、準確的信息。市場條件和被保險人的信息都是經常變動的。隨著保險人的不斷變化、發(fā)展，信息收集的成本和渠道受限的信息很快就會過時，這將使得評估一個被保險人的真實風險變得很困難。
被保除人商業(yè)行為的不正確顯示可能會降低保險人對單個保單持有人的風險測度。例如：在建筑行業(yè)中，保單持有人可能在建筑過程中采用削減支架或使用假冒的建筑材料來降低成本，這時道德風險就產生了。這種負面激勵產生的原因就是當保單持有人購買保險后有恃無恐，為了高利潤而不擇手段。由于不能對保單持有人進行有效的監(jiān)督，將會產生很大的負面激勵。
3責任保險市場監(jiān)管的外部性分析
責任保險市場一般是有效運行的，只有當市場結構進行調整的時候除外，在市場進行調整的時候，保險人贏利能力的下降將會使保險人改變風險責任，并且還可以把矯 正市場的壓力推給監(jiān)管者。保險人提高保費，被保險人承受高成本，雙方都在就法律和監(jiān)管的問題進行溝通的時候，通常是整個保險行業(yè)處于不景氣的階段。所以保險監(jiān)管的方法或手段不斷地被創(chuàng)造出來以防止那些會對整個市場造成沖擊的偶然事故的發(fā)生。任何法律或監(jiān)管手段實施之前，都必須弄明白上述實施會對行業(yè)周期的每個階段產生什么樣的影響。
由于被監(jiān)管的保險公司都有嚴密的組織、多樣化的財務手段，再加上其對行業(yè)最佳運行效率的較深理解，他們常常會盡力地避開那些監(jiān)管。行業(yè)的其他公司由于擁有較少的資源和缺乏組織性而不可能避開監(jiān)管，所以會對大郎分的監(jiān)管發(fā)出抗議。整個行業(yè)想以整個社會為代價來獲得那些在制度設計和執(zhí)行起來對自己有利的監(jiān)管。串通將會破壞監(jiān)管的目的，使其由基于整個社會福利的最大化轉變?yōu)樘囟▓F體的福利最大化，盡管有缺陷，但監(jiān)管的目的還是提高市場效率，阻止危險行為的發(fā)生。
現在假定特定利益集團和市場外部組織不會對市場產生影響，政府干預保險的目的就是解決市場存在的同有的缺陷。監(jiān)管被用來減少保險人由于資不抵債而破產的可能性。因為保險人的破產會產生連鎖反應，不僅會傷害被保險人的利益，還會傷害到那些與保險人無直接關系但是有問接關系的第三方。
證券市場作為金融市場的重要組成部分，對國民經濟的發(fā)展起著及其重要的推動作用。證券市場特有的籌集資金、資產重組、公司價值發(fā)現及風險提示等功能是市場經濟條件下，一國經濟健康、穩(wěn)定運行的必要條件。由于證券市場運作機制復雜、資本虛擬性等原因，產生風險的可能性極大。實踐表明對證券市場進行監(jiān)管可以提高運行效率，防范和化解風險，使證券市場更好地為國民經濟服務。
一、公共利益論簡述
公共利益論是二十世紀二十年代世界性經濟金融危機之后提出的。這種理論認為，監(jiān)管的基本出發(fā)點就是要維護社會公眾的利益，而公眾利益涉及千家萬戶、各行各業(yè)，維護公眾利益只能由國家法律授權的機構來行使。市場難免存在缺陷，純粹的自由市場必然會導致自然壟斷與社會福利的損失，并且還存在外部效應和信息不對稱帶來的公平問題。在現實經濟中通常存在以下幾個方面的市場失靈：自然壟斷。假設在社會理想的產出水平下，只有一個廠商從事生產，該產業(yè)的生產成本最小化，那么此時的市場就是自然壟斷市場。處于該行業(yè)中的每個公司都會在利益驅動下爭相兼并擴張，之后形成壟斷市場而不是自由競爭的市場。壟斷者通過限制產量、抬高價格，使商品價格超過邊際成本而獲取超額利潤，必然帶來導致市場效率的喪失。"外部效應。外部效應是指未被交易雙方包括在內的額外成本或額外收益。在提供商品及服務時，如果社會利益或成本與私人利益或成本之間存在差異，那么自由競爭就無法實現資源的有效配置。盡管私人之間可能通過協(xié)議來解決外部效應問題，但達成協(xié)議的交易費用往往過高，而市場監(jiān)管卻能有效地消除外部效應。信息不對稱。在商品生產者和消費者之間，信息分布往往不對稱，一般而言生產者比消費者擁有更多的信息。生產者從自身的利益出發(fā)，而不是按優(yōu)質優(yōu)價的原則來出售商品。這樣在相同的價格水平下，銷售質量更好的生產者被迫退出市場以逃避損失，而質量較差的生產者則乘機占領市場，出現“劣貨驅逐良貨”的現象。信息不對稱要求更多的信息披露，使消費者能夠據此區(qū)分產品質量的高下，監(jiān)管正是消除信息不對稱的有效方法。由于市場存在上述缺陷，公共利益論認為在市場失靈的情況下對其實施監(jiān)管能提高公共利益。
二、我國證券市場監(jiān)管的現狀及存在的主要問題
以前，證券市場監(jiān)管主要由中國人民銀行主管，體改委、國家工商局等其他政府機構及上海、深圳兩地地方政府參與管理的形式。成立國務院證券委和中國證監(jiān)會以后，證券監(jiān)管由國務院證券委負責，中國證監(jiān)會作為證券委的執(zhí)行機構，承擔起對我國證券市場的監(jiān)管任務。國務院撤銷了證券委，同年確認中國證監(jiān)會為證券監(jiān)管的主管機關。隨著證券市場的發(fā)展，我國證券法律制度也逐步建立起來，如《公司法》、《國庫券條例》、《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》、《禁止證券欺詐行為暫行辦法》、《證券交易所管理辦法》、《公開發(fā)行股票公司信息披露制度》、《證券市場禁入制度》等一系列證券法律法規(guī)均已頒布執(zhí)行。作為根本大法的《證券法》的出臺，進一步確立了中國證券市場法律規(guī)范的框架。以滬深交易所設立為標志，中國證券市場短短十幾年走過了國外證券市場上百年的自然演進的發(fā)展過程，應當說政府的積極推進功不可沒，然而毋庸諱言，年輕的中國證券市場在快速成長的過程中還存在不少問題：!監(jiān)管制度缺乏長遠規(guī)劃。中國證券市場從無到有，發(fā)展到現在的規(guī)模，成績斐然。然而，由于市場發(fā)展迅猛，政府監(jiān)管部門疲于應付大量繁雜的日常事務性工作，不經意忽略了對市場發(fā)展急待解決的根本的監(jiān)管制度建設。為了盡快解決一些短期凸#顯的問題，往往采取急救辦法，甚至以行政命令的方式強行調控市場，雖然暫時緩和了事態(tài)，但是很可能為日后的市場發(fā)展和監(jiān)管工作帶來了意想不到的隱患。監(jiān)管存在滯后性和弱效性。盡管我國證券監(jiān)管機構近年來加大了對欺詐與操縱的打擊力度，但行政監(jiān)管往往是事后監(jiān)管，監(jiān)管存在顯著的滯后性和弱效性。
滯后性。從違規(guī)行為的發(fā)生到監(jiān)管機構做出處罰，往往歷時彌久，監(jiān)管行為存在明顯的滯后性。如“中科創(chuàng)業(yè)”、“億安科技”操縱股價行為在發(fā)生數年以后才被發(fā)現，而“瓊民源”事件的查處過程竟長達兩年。另一方面，監(jiān)管力量相對有限，調查費用不菲，一些市場欺詐行為未被處理，成為漏網之魚，使違法者產生僥幸心理，鋌而走險。(’弱效性。對違規(guī)行為處罰顯得過輕。如民源海南公司動用銀行貸款和透支操縱“瓊民源”股價非法獲利))萬元，查處后除了沒收非法所得以外，僅處以警告和罰款了事。實際上，對上市公司違規(guī)行為的處罰卻轉嫁到公司股東身上，并無過錯的中小股東往往受害最深。對應承擔直接責任的違規(guī)公司的高管人員處罰過輕，弱化了監(jiān)管效果。"證券監(jiān)管決策缺乏科學性。目前我國的證券監(jiān)管體制決定了中國證監(jiān)會是證券市場的唯一監(jiān)管機構，一方面提高了證券監(jiān)管決策實施的權威性，但另一方面卻可能有損決策的科學性。我國的證券監(jiān)管機構作為政府代表，除了承擔監(jiān)管職責以外，還擔負著培育和完善證券市場的職能，而當前經濟體制改革中的焦點問題———金融體系的創(chuàng)新與改革———是一項牽涉到方方面面的系統(tǒng)工程，這些背景決定了不同領域的金融法規(guī)政策之間存在高度的相關性和制約性。比如，證監(jiān)會的某項措施可能符合單一證券監(jiān)管目標的最優(yōu)化，但由于與其他金融管理機構處于分割狀態(tài)，其監(jiān)管決策未必能達到國家整體金融及經濟發(fā)展的最佳效果，因此證券監(jiān)管決策缺乏科學性在所難免。對投資者的保護機制不夠完善。海外成熟的證券市場對投資者的保護主要有以下幾個途徑：
投資者教育機制。對投資者在證券市場基礎知識、證券法律法規(guī)等方面加強教育，尤其是加強市場風險教育，有利于投資者熟悉市場、認識市場運作的客觀規(guī)律，就像對適齡兒童進行系統(tǒng)的免疫接種一樣，打預防針對增強自我保護能力大有好處。投資者訴訟機制。投資者可以通過集團訴訟等方式，對作出虛假信息披露的公司提訟，并且比較容易獲得相應的賠償。投資者賠償機制。國外的證券市場通常設有賠償基金：一方面，可以提高投資者入市的積極性；另一方面，可以構建防范系統(tǒng)風險的緩沖機制，由市場風險引起的損失可以得到有效的賠償。目前，我國的投資者教育機制剛剛起步，投資者訴訟機制和賠償機制還未真正建立并發(fā)揮作用。
三、完善我國證券市場監(jiān)管的對策建議
證券市場在國民經濟中的地位和作用越來越重要，可以預見隨著證券市場的發(fā)展證券監(jiān)管將面臨前所未有的挑戰(zhàn)。與中國證券市場的實際情況相適應的高效率的證券監(jiān)管是保障我國證券市場健康發(fā)展的重要前提。以下從監(jiān)管法律制度建設、上市公司監(jiān)管、獨立董事制度、證券市場監(jiān)管體制等四個方面提出完善我國證券市場監(jiān)管的對策和建議：對證券市場監(jiān)管法律制度建設問題，應從以下方面入手：
確立證券市場監(jiān)管機構的法律地位，進一步明確證券監(jiān)管機構法律地位的條款和細則；加強立法建設，增強證券監(jiān)管法律制度體系的完備性和配套性，提高法律體系的統(tǒng)一性和整體性；增強證券監(jiān)管法律法規(guī)的科學性和可操作性，強化法制內容的實效性；-’建立健全證券監(jiān)管法律法規(guī)的實施機制，杜絕有法不依的現象，加大執(zhí)法力度；適應證券網絡化和市場開放的發(fā)展趨勢，盡快制訂適宜的相關監(jiān)管規(guī)章制度。!從規(guī)范和發(fā)展兩方面抓好上市公司的監(jiān)管工作。在加強上市公司監(jiān)管的同時，努力為上市公司的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，以監(jiān)管激勵上市公司持續(xù)發(fā)展。加強證監(jiān)會派出機構監(jiān)管職能，建立健全派出機構監(jiān)管績效考評機制。重點加強上市公司信息披露監(jiān)管，增強信息披露的有效性。加強上市公司監(jiān)管的制度建設，切實搞好上市公司監(jiān)管工作。"獨立董事制度。首先，確立獨立董事應有的社會地位，提高獨立董事參與上市公司最大決策的程度，培育并建立獨立董事人才庫；其次，明確區(qū)分獨立董事與監(jiān)事會的不同職責，充分發(fā)揮獨立董事在上市公司規(guī)范運作中的作用；最后，加強關于獨立董事的法規(guī)和各項規(guī)章制度落實的監(jiān)督，完善獨立董事制度運行的外部環(huán)境。#建立一個主體多元化，結構多層次，相互協(xié)調又相互制衡的高效的證券市場監(jiān)管體制，逐步改變目前僅由證監(jiān)會單方面壟斷監(jiān)管規(guī)則制訂的局面，縮小行政監(jiān)管直接作用于市場的范圍。讓證券交易所和證券業(yè)協(xié)會等自律監(jiān)管主體來填補行政監(jiān)管收縮后留下的空白，強化自律監(jiān)管對行政監(jiān)管的制衡，多方面約束并盡可能減少政府機構執(zhí)法中腐敗現象的發(fā)生。除了上述幾個方面的問題以外，值得一提的是，對監(jiān)管者的監(jiān)督在我國幾乎還是一片空白，因此要努力推動監(jiān)管的法制化和市場化，建立有效的權力制衡機制，包括內部制衡機制和外部制衡機制，保障公眾及媒體的監(jiān)督權力，強化社會輿論監(jiān)督。
參考文獻：
曹鳳岐等，證券投資學（第二版）北京：北京大學出版社，
我國證券市場自建立以來，在近20年間獲得了飛速發(fā)展，取得了舉世矚目的成績：據中國證監(jiān)會2009年8月25日的統(tǒng)計數據顯示，截至2009年7月底，我國股票投資者開戶數近1．33億戶，基金投資賬戶超過1．78億戶，而上市公司共有1628家，滬深股市總市值達23．57萬億元，流通市值11．67萬億元，市值位列全球第三位。證券市場作為我國資本市場中的重要組成部分，在實現我國市場經濟持續(xù)、健康、快速發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。但同時，由于監(jiān)管、上市公司、中介機構等方面的原因，中國證券市場。這些問題的出現使證券市場的健康發(fā)展備受困擾，證券市場監(jiān)管陷人困境之中。因此，完善我國證券市場監(jiān)管法律制度，加強對證券市場的監(jiān)管、維護投資者合法權益已經成為當務之急。
一、我國證券市場監(jiān)管制度存在的問題
(一)監(jiān)管者存在的問題
1．證監(jiān)會的作用問題
我國《證券法》第178條規(guī)定：“國務院證券監(jiān)督管理機構依法對證券市場實行監(jiān)督管理，維護證券市場秩序，保障其合法運行。”從現行體制看，證監(jiān)會名義上是證券監(jiān)督管理機關，證監(jiān)會的監(jiān)管范圍看似很大：無所不及、無所不能。從上市公司的審批、上市規(guī)模的大小、上市公司的家數、上市公司的價格、公司獨立董事培訓及認可標準，到證券中介機構準入、信息披露的方式及地方、信息披露之內容，以及證券交易所管理人員的任免等等，凡是與證券市場有關的事情無不是在其管制范圍內。而實際上，證監(jiān)會只是國務院組成部門中的附屬機構，其監(jiān)督管理的權力和效力無法充分發(fā)揮。
2．證券業(yè)協(xié)會自律性監(jiān)管的獨立性問題
我國《證券法》第174條規(guī)定：“證券業(yè)協(xié)會是證券業(yè)的自律組織，是社會團體法人。證券公司應加入證券業(yè)協(xié)會。證券業(yè)協(xié)會的權力機構為全體會員組成的會員大會”。同時規(guī)定了證券業(yè)協(xié)會的職責，如擬定自律性管理制度、組織會員業(yè)務培訓和業(yè)務交流、處分違法違規(guī)會員及調解業(yè)內各種糾紛等等。這樣簡簡單單的四個條文，并未明確規(guī)定證券業(yè)協(xié)會的獨立的監(jiān)管權力，致使這些規(guī)定不僅形同虛設，并且實施起來效果也不好。無論中國證券業(yè)協(xié)會還是地方證券業(yè)協(xié)會大都屬于官辦機構，帶有一定的行政色彩，機構負責人多是由政府機構負責人兼任，證券業(yè)協(xié)會的自律規(guī)章如一些管理規(guī)則、上市規(guī)則、處罰規(guī)則等等都是由證監(jiān)會制定的，缺乏應有的獨立性，沒有實質的監(jiān)督管理的權力，不是真正意義上的自律組織，通常被看作準政府機構。這與我國《證券法》的證券業(yè)的自律組織是通過其會員的自我約束、相互監(jiān)督來補充證監(jiān)會對證券市場的監(jiān)督管理的初衷是相沖突的，從而表明我國《證券法》還沒有放手讓證券業(yè)協(xié)會進行自律監(jiān)管，也不相信證券業(yè)協(xié)會能夠進行自律監(jiān)管。在我國現行監(jiān)管體制中，證券業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管作用依然沒得到重視，證券市場自律管理缺乏應有的法律地位。
3．監(jiān)管主體的自我監(jiān)督約束問題
強調證券監(jiān)管機構的獨立性，主要是考慮到證券市場的高風險、突發(fā)性、波及范圍廣等特點，而過于分散的監(jiān)管權限往往會導致責任的相互推諉和監(jiān)管效率的低下，最終使抵御風險的能力降低。而從辨證的角度分析，權力又必須受到約束，絕對的權力則意味著腐敗。從經濟學的角度分析，監(jiān)管者也是經濟人，他們與被監(jiān)管同樣需要自律性。監(jiān)管機構希望加大自己的權力而減少自己的責任，監(jiān)管機構的人員受到薪金、工作條件、聲譽權力以及行政工作之便利的影響，不管是制定規(guī)章還是執(zhí)行監(jiān)管，他們都有以公謀私的可能，甚至成為某些特殊利益集團的工具，而偏離自身的職責和犧牲公眾的利益。從法學理論的角度分析，公共權力不是與生俱來的，它是從人民權利中分離出來，交由公共管理機構享有行使權，用來為人服務；同時由于它是由人民賦予的，因此要接受人民的監(jiān)督；但權力則意味著潛在的腐敗，它的行使有可能偏離人民服務的目標，被掌權者當作謀取私利的工具。因此，在證券市場的監(jiān)管活動中，由于監(jiān)管權的存在，監(jiān)管者有可能，做出損害投資者合法權益的行為，所以必須加強對監(jiān)管主體的監(jiān)督約束。
(二)被監(jiān)管者存在的問題
1．上市公司股權結構和治理機制的問題
由于我國上市公司上市前多由國有企業(yè)改制而來，股權過分集中于國有股股東，存在“一股獨大”現象，這種國有股股權比例過高的情況導致政府不敢過于放手讓市場自主調節(jié)，而用行政權力過多地干預證券市場的運行，形成所謂的“政策市”。由此出現了“證券的發(fā)行制度演變?yōu)閲衅髽I(yè)的融資制度，同時證券市場的每一次大的波動均與政府政策有關，我國證券市場的功能被強烈扭曲”的現象。證監(jiān)會的監(jiān)管活動也往往為各級政府部門所左右?？傊?，由于股權結構的不合理，使政府或出于政治大局考慮，而不敢放手，最終造成證監(jiān)會對證券市場的監(jiān)管出現問題。
2．證券市場中介機構的治理問題
同上市公司一樣，我國的證券市場中介機構的股權結構、治理機制等也有在著上述的問題。證券公司、投資公司、基金公司等證券市場的中介機構隨著證券市場的發(fā)展雖然也成長起來，但在我國證券市場發(fā)展尚不成熟、法制尚待健全、相關發(fā)展經驗不足的境況下，這些機構的日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范等也都存在很多缺陷。有些機構為了牟取私利，違背職業(yè)道德，為企業(yè)做假賬，提供虛假證明；有的甚至迎合上市公司的違法或無理要求，為其虛假包裝上市大開方便之門。目前很多上市公司與中介機構在上市、配股、資產重組、關聯交易等多個環(huán)節(jié)聯手勾結，出具虛假審計報告，或以能力有限為由對財務數據的真實性做出有傾向性錯誤的審計結論，誤導了投資者，擾亂證券市場的交易規(guī)則和秩序，對我國證券市場監(jiān)督管理造成沖擊。
3．投資者的問題
我國證券市場的投資者特別是中小投資者離理性、成熟的要求還有極大的距離。這表現在他們缺乏有關投資的知識和經驗，缺乏正確判斷企業(yè)管理的好壞、企業(yè)盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各種市場傳聞面前不知所措甚至盲信盲從，缺乏獨立思考和決策的能力。他們沒有樹立正確的風險觀念，在市場價格上漲時盲目樂觀，在市場價格下跌時又盲目悲觀，不斷的追漲殺跌，既加劇了市場的風險，又助長了大戶或證券公司操縱市場的行為，從而加大了我國證券市場的監(jiān)督管理的難度。
(三)監(jiān)管手段存在的問題
1．證券監(jiān)管的法律手段存在的問題
我國證券法制建設從20世紀80年展至今，證券法律體系日漸完善已初步形成了以《證券法》、《公司法》為主，包括行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個層次的法律體系，尤其是《證券法》的頒布實施，使得我國證券法律制度的框架最終形成。但是從總體上看，我國證券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，證券市場是由上市公司證券經營機構、投資者及其它市場參與者組成，通過證券交易所的有效組織，圍繞上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)運行。在這一系列環(huán)節(jié)中，與之相配套的法律法規(guī)應當是應有俱有，但我國目前除《證券法》之外，與之相配套的相關法律如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽平價法》等幾乎空白。其次，一方面，由于我國不具備統(tǒng)一完整的證券法律體系，導致我國在面臨一些證券市場違法違規(guī)行為時無計可施；另一方面，我國現有的證券市場法律法規(guī)過于抽象，缺乏具體的操作措施，導致在監(jiān)管中無法做到“有章可循”。再者，我國現行的證券法律制度中三大法律責任的配制嚴重失衡，過分強調行政責任和刑事責任，而忽視了民事責任，導致投資者的損失在事實上得不到補償。以2005年新修訂的《證券法》為例，該法規(guī)涉及法律責任的條款有48條，其中有42條直接規(guī)定了行政責任，而涉及民事責任的條款只有4條。
2．證券監(jiān)管的行政手段存在的問題
在我國經濟發(fā)展的歷程中，計劃經濟體制的發(fā)展模式曾長久的站在我國經濟發(fā)展的舞臺上，這種政府干預為主的思想在經濟發(fā)展中已根深蒂固，監(jiān)管者法律意識淡薄，最終導致政府不敢也不想過多放手于證券市場。因此在我國證券市場的監(jiān)管中，市場的自我調節(jié)作用被弱化。
3．證券監(jiān)管的經濟手段存在的問題
對于證券監(jiān)管的經濟手段，無論是我國的法律規(guī)定還是在實際的操作過程中均有體現，只不過這種經濟的監(jiān)管手段過于偏重于懲罰措施的監(jiān)督管理作用而忽視了經濟獎勵的監(jiān)督管理作用。我國證券監(jiān)管主要表現為懲罰經濟制裁，而對于三年保持較好的穩(wěn)定發(fā)展成績的上市公司，卻忽視了用經濟獎勵手段鼓勵其守法守規(guī)行為。
二、完善我國證券市場監(jiān)管法律制度
(一)監(jiān)管者的法律完善
I．證監(jiān)會地位的法律完善
我國《證券法》首先應重塑中國證監(jiān)會的權威形象，用法律規(guī)定增強其獨立性，明確界定中國證監(jiān)會獨立的監(jiān)督管理權。政府應將維護證券市場發(fā)展的任務從證監(jiān)會的工作目標中剝離出去，將證監(jiān)會獨立出來，作為一個獨立的行政執(zhí)法委員會。同時我國《證券法》應明確界定證監(jiān)會在現行法律框架內實施監(jiān)管權力的獨立范圍，并對地方政府對證監(jiān)會的不合理的干預行為在法律上做出相應規(guī)制。這樣，一方面利于樹立中國證監(jiān)會的法律權威，增強其監(jiān)管的獨立性，另一方面也利于監(jiān)管主體之間合理分工和協(xié)調，提高監(jiān)管效率。
2．證券業(yè)自律組織監(jiān)管權的法律完善
《證券法》對證券業(yè)自律組織的簡簡單單的幾條規(guī)定并未確立其在證券市場監(jiān)管中的輔助地位，我國應學習英美等發(fā)達國家的監(jiān)管體制，對證券業(yè)自律組織重視起來。應制定一部與《證券法》相配套的《證券業(yè)自律組織法》，其中明確界定證券業(yè)自律組織在證券市場中的監(jiān)管權范圍，確定其輔助監(jiān)管的地位以及獨立的監(jiān)管權力；在法律上規(guī)定政府和證監(jiān)會對證券業(yè)自律組織的有限干預，并嚴格規(guī)定干預的程序；在法律上完善證券業(yè)自律組織的各項人事任免、自律規(guī)則等，使其擺脫政府對其監(jiān)管權的干預，提高證券業(yè)自律組織的管理水平，真正走上規(guī)范化發(fā)展的道路，以利于我國證券業(yè)市場自我調節(jié)作用的發(fā)揮以及與國際證券市場的接軌。
3．監(jiān)管者自我監(jiān)管的法律完善
對證券市場中的監(jiān)管者必須加強監(jiān)督約束：我國相關法律要嚴格規(guī)定監(jiān)管的程序，使其法制化，要求監(jiān)管者依法行政；通過法律法規(guī)，我們可以從正面角度利用監(jiān)管者經濟人的一面，一方面改變我國證監(jiān)會及其分支機構從事證券監(jiān)管的管理者的終身雇傭制，建立監(jiān)管機構同管理者的勞動用工解聘制度，采取懲罰和激勵機制，另一方面落實量化定額的激勵相容的考核制度；在法律上明確建立公開聽證制度的相關內容，使相關利益主體參與其中，對監(jiān)管者形成約束，增加監(jiān)管的透明度；還可以通過法律開辟非政府的證券監(jiān)管機構對監(jiān)管者業(yè)績的評價機制，來作為監(jiān)管機構人事考核的重要依據。
(二)被監(jiān)管者的法律完善
1．上市公司治理的法律完善
面對我國上市公司的股權結構、治理機制出現的問題，我們應當以完善上市公司的權力制衡為中心的法人治理結構為目標。一方面在產權明晰的基礎上減少國有股的股份數額，改變國有股“一股獨大”的不合理的股權結構；另一方面制定和完善能夠使獨立董事發(fā)揮作用的法律環(huán)境，并在其內部建立一種控制權、指揮權與監(jiān)督權的合理制衡的機制，把充分發(fā)揮董事會在公司治理結構中的積極作用作為改革和完善我國公司治理結構的突破口和主攻方向。
2．中介機構治理的法律完善
我國證券市場中的中介機構同上市公司一樣，在面對我國的經濟發(fā)展的歷史和國情時也有股權結構、治理機制的問題。除此之外，在其日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范、經濟信用等方面也存在很多缺陷。我們應當以優(yōu)化中介機構的股權結構、完善中介機構的法人治理結構為根本目標，一方面在法津上提高違法者成本，加大對違法違規(guī)的中介機構及相關人員的處罰力度：不僅要追究法人責任，還要追究直接責任人、相關責任人的經濟乃至刑事的責任。另一方面在法律上加大對中介機構的信用的管理規(guī)定，使中介機構建立起嚴格的信用擔保制度。
3．有關投資者投資的法律完善
我國相關法律應確立培育理性投資者的制度：首先在法律上確立問責機制，將培育理性投資的工作納入日常管理中，投資者投資出問題，誰應對此負責，法律應有明確答案。其次，實施長期的風險教育戰(zhàn)略，向投資者進行“股市有風險，投資需謹慎”的思想灌輸。另外，還要建立股價波動與經濟波動的分析體系，引導投資者理性預期。投資者對未來經濟的預期是決定股價波動的重要因素，投資者應以過去的經濟信念為條件對未來經濟作出預期，從而確定自己的投資策略。
(三)監(jiān)管手段的法律完善
1．證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的完善
我國證券監(jiān)管的法律法規(guī)體系雖然已經日漸完善，形成了以《證券法》和《公司法》為中心的包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個層次的法律法規(guī)體系，但我國證券監(jiān)管法律法規(guī)體系無論從總體上還是細節(jié)部分都存在諸多漏洞和不足。面對21世紀的法治世界，證券監(jiān)管法律法規(guī)在對證券監(jiān)管中的作用不言而語，我們仍需加強對證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的重視與完善。要加快出臺《證券法》的實施細則，以便細化法律條款，增強法律的可操作性，并填補一些《證券法》無法監(jiān)管的空白；制定與《證券法》相配套的監(jiān)管證券的上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)的相關法律法規(guī)，如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽評價法》等等；進一步完善法律責任制度，使其在我國證券市場中發(fā)揮基礎作用，彌補投資者所遭受的損害，保護投資者利益。
2．證券監(jiān)管行政手段的法律完善
政府對證券市場的過度干預，與市場經濟發(fā)展的基本原理是相違背的，不利于證券市場的健康、快速發(fā)展。因此要完善我國證券市場的監(jiān)管手段，正確處理好證券監(jiān)管同市場機制的關系，深化市場經濟的觀念，減少政府對市場的干涉。盡量以市場化的監(jiān)管方式和經濟、法律手段代替過去的政府指令和政策干預，在法律上明確界定行政干預的范圍和程序等內容，使政府嚴格依法監(jiān)管，并從法律上體現證券監(jiān)管從“官本位”向“市場本位”轉化的思想。
3．證券監(jiān)管其他手段的法律完善
(一)全市農村文化市場發(fā)展不夠平衡。經濟相對發(fā)達的中心集鎮(zhèn)文化市場比較繁榮(如華寧的盤溪、新平的嘎灑等)，文化經營門類比較齊全。而經濟欠發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(如新平的老廠、元江的咪哩、易門的小街等)，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村人口近萬人，但文化市場發(fā)展遲緩，有的至今沒有一家經批準設立的文化經營場所，文化市場處于空白狀態(tài)，難以滿足群眾的文俗肖費需求。
(二)市場經營秩序不夠規(guī)范。農村文化經營單位普遍存在規(guī)模小、分布散，以個體和個人獨資經營為主。如盤溪的九家網吧每家就是20幾臺電腦，且檔次低、環(huán)境差，經營者素質也參差不齊，一些經營者以追求利潤最大化為目的，有的甚至置法律、法規(guī)于不顧，從事違法違規(guī)經營活動。
(三)無照經營狀況較為突出。在縣(區(qū))中心城區(qū)由于對文化市場執(zhí)法力度的增強，一些無證照文化經營場所悄悄地向農村和城鄉(xiāng)結合部轉移，以逃避監(jiān)管，繼續(xù)從事非法文化經營活動(如:黑網吧、地下賭博游戲室和臺球賭博)，禁之不絕。無證照非法經營活動的存在，嚴重擾亂了農村文化市場經營秩序，影響了未成年人的健康成長，甚至引發(fā)治安問題，不利于社會主義新農村的建設、不利于農村經濟的發(fā)展和社會穩(wěn)定。
(四)文化市場監(jiān)督管理相對薄弱。各縣(區(qū))文化市場行政執(zhí)法隊伍機構不全，人員編制少，全市只有專職的執(zhí)法人員13名，要對全市3284家文化經營場所進行有效監(jiān)管，顯然是不夠的。農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站又處于管理有責、執(zhí)法無權的境地，管理較為蒼白無力。
(五)執(zhí)法環(huán)境有待改善。調查表明，從事農村文化市場經營活動的大多數是下崗失業(yè)人員、失地農民，以及殘疾人員、外地流動人口，他們中不少經營者法制意識薄弱，素質較低。在執(zhí)法過程中容易產生對抗情緒，對抗執(zhí)法甚至暴力抗法現象時有發(fā)生。
一、玉溪市農村文化市場監(jiān)管情況及存在的問題
近年來，玉溪市政府和文化主管部門對農村文化市場的管理:一是健全領導機構。全市建立、健全了各級文化市場管理委員會，由市、縣、區(qū)主管領導擔任負責人，統(tǒng)籌協(xié)調農村文化市場各項工作。二是不斷加大管理力度。各縣區(qū)文化主管部門嚴格按照國家有關管理規(guī)定，加強對網絡文化市場接納未成年人、音像市場經營盜版音像制品違法行為的處罰力度;嚴把農村演出團體的進人關，對演出團體進行嚴格的審核。三是制定政策、措施，鼓勵支持農村開辦健康文化事。
二、存在問題的原因分析
(一)思想認識方面。農村文化市場管理工作在個別地方和部分領導的心目中沒有適當的位置，對凈化社會文化環(huán)境認識模糊。認為抓經濟才是“硬的”，抓文化是“軟的”;在經濟欠發(fā)達的山區(qū)農村，農民的生活雖然有了改善，但還相對落后，他們看重的是家庭的經濟收人，同樣認為農村文化可有可無。
(二)組織機制不全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站沒有處罰權。近年來各縣區(qū)為進一步加強文化市場管理，不斷強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站的文化市場管理職責，促進文化市場健康繁榮發(fā)展，雖然分別制定了相應的管理措施。如新平縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站的要求是要配備專職文化市場管理人員，在文化經營項目密集的嘎灑、漠沙等鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立健全文化市場管理制度、檢查制度、查扣制度、統(tǒng)計及舉報制度，年初有工作計劃，年終有總結。華寧縣對文化站的要求是，對涉及到違法違規(guī)經營活動的，應迅速上報縣文化局稽查隊依法處理，對無證的文化經營活動一經發(fā)現，必須勸阻其非法經營活動，并立即報縣文化局稽查隊處理。但由于全市的鎮(zhèn)鄉(xiāng)文化站無權對違法違規(guī)經營者進行任何形式的行政處罰，在日常工作中違法經營戶不聽勸阻是沒有什么辦法的，等你報到縣文化局，證據已經被抹去。給查處工作帶來了很多困難。一方面全市大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站工作人員目前是一到二人，主要的工作任務不是在搞文化市場的管理，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)對文化市場的管理是落不到實處的，難以適應農村文化市場管理的需要;另一方面管理力度不大，近些年來大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農村文化市場管理，往往是采取突擊性措施，臨時從有關部門抽出人員組成檢查組進行檢查，這些臨時檢查人員疏于業(yè)務、政策不熟，且人員不穩(wěn)定，在執(zhí)法檢查中產生短期行為現象。
(三)機構人員編制少、經費不足、監(jiān)管人員整體素質不高。全市文化市場行政執(zhí)法隊伍人員數量少、力量薄弱。各縣區(qū)雖有明確的管理機構和監(jiān)督職責及行政執(zhí)法職能，但管理編制人員不足，據統(tǒng)計，全市正式設立稽查隊的有7個(含市稽查支隊)定編26人，在崗在編的13人，在編不在崗的6人，在崗不在編的26人，峨山、江川、易門4個縣沒有執(zhí)法隊伍，澄江縣雖然有編制有機構但是無專職執(zhí)法人員，8個縣還存在行政許可與行政處罰不分和執(zhí)法權限混淆的情況。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般沒有專門的文化市場管理機構，縣級文化市場管理部門受各種因素的制約，鞭長莫及，導致管理失控。管理人員思想素質、文化素質及科技素質偏低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站隊伍老化等問題嚴重阻礙了文化市場的監(jiān)督與管理。隨著市場管理范圍的不斷擴大，監(jiān)督檢查任務越來越繁重，管理地域面廣線長，管理經費缺乏保障，管理設施設備落后等主客觀原因，造成了對農村文化市場的日常監(jiān)督、管理難以“到位”或遠水解不了近渴的現狀。
三、加強農村文化市場監(jiān)督管理工作的思路
(一)加強宣傳、提高認識。發(fā)展社會主義文化，把握先進文化的前進方向，滿足人民群眾的精神文化需求是黨和國家的一貫方針和長遠奮斗的目標，是建設中國特色社會主義的重要內容，是促進社會主義精神文明建設的有效途徑，也是建設社會主義新農村的基本任務。因此要加強宣傳，使各級領導和群眾都認識到，健全農村文化市場體系，完善文化市場管理機制，是構建和諧農村文化，營造良好社會環(huán)境的重要任務?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該像抓其他工作一樣抓好文化市場的管理與監(jiān)督工作。
(二)健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化管理機制。隨著文化市場在農村的形成和發(fā)展，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)應建立文化市場管理委員會，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記任主任，宣傳委員、政府分管的副職為副主任，文化站、公安派出所、工商所等為成員單位，配備1名文化市場專職管理人員(人口密集、文化市場經營項目多的可視情況增編，人員性質參照公務員管理)，具體負責日常管理項目的審批和市場監(jiān)督、工作協(xié)調等事宜。有條件的地方也可建立專兼職文化市場稽查隊伍，設立文化市場稽查中隊，履行農村文化市場行政執(zhí)法工作，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)專兼職文化市場稽查人員在巡查、取證等方面的作用，縣級文化部門委托有執(zhí)法權限的機構進行執(zhí)法，使行政執(zhí)法“手臂”向下延伸，起到“補位”作用。從而，促進文化市場規(guī)范、有序、健康、繁榮地發(fā)展，為推動社會主義新農村建設和諧社會建設起到積極的作用。
(三)建立農村文化市場社會監(jiān)管網絡體系。在廣泛宣傳國家有關政策、法規(guī)，提高人民群眾、特別是文化從業(yè)人員的法制觀念的基礎上，要充分發(fā)揮當地公安派出所、工商所、學校、社區(qū)、村委會的作用，聘請熱心人士組成義務監(jiān)督員隊伍，建立橫向到邊、縱向到底的農村文化市場社會監(jiān)管網絡體系。
