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篇1

以下為筆者在2006年清理區(qū)直42家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法依據(jù)的基礎(chǔ)上整理的行政裁決的分類，歡迎指正！

（一）對權(quán)屬糾紛的裁決。

如《土地管理法》第16條規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。

又如《漁業(yè)法》第12條規(guī)定：“全民所有制單位之間、集體所有制單位之間以及全民所有制單位與集體所有制單位之間的水面、灘涂所有權(quán)和使用權(quán)的爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由縣級以上地方人民政府處理?！?/p>

又如《草原法》第十六條規(guī)定，草原所有權(quán)、使用權(quán)的爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由有關(guān)人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者縣級以上人民政府處理。當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以依法向人民法院。在草原權(quán)屬爭議解決前，任何一方不得改變草原利用現(xiàn)狀，不得破壞草原和草原上的設(shè)施。

《森林法》第十七條規(guī)定：“單位之間發(fā)生的林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由縣級以上人民政府依法處理。個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間發(fā)生的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭議，由當(dāng)?shù)乜h級或者鄉(xiāng)級人民政府依法處理?！?/p>

《礦產(chǎn)資源法》第四十九條規(guī)定：礦山企業(yè)之間的礦區(qū)范圍的爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由有關(guān)縣級以上地方人民政府根據(jù)依法核定的礦區(qū)范圍處理；跨省、自治區(qū)、直轄市的礦區(qū)范圍的爭議，由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由國務(wù)院處理。

《水法》第五十六條不同行政區(qū)域之間發(fā)生水事糾紛的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商處理；協(xié)商不成的，由上一級人民政府裁決，有關(guān)各方必須遵照執(zhí)行。在水事糾紛解決前，未經(jīng)各方達(dá)成協(xié)議或者共同的上一級人民政府批準(zhǔn)，在行政區(qū)域交界線兩側(cè)一定范圍內(nèi)，任何一方不得修建排水、阻水、取水和截（蓄）水工程，不得單方面改變水的現(xiàn)狀。

（二）對侵權(quán)糾紛的裁決

如《植物新品種保護(hù)條例》第三十九條規(guī)定：未經(jīng)品種權(quán)人許可，以商業(yè)目的生產(chǎn)或者銷售授權(quán)品種的繁殖材料的，品種權(quán)人或者利害關(guān)系人可以請求省級以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政部門依據(jù)各自的職權(quán)進(jìn)行處理，也可以直接向人民法院提訟。省級以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政部門依據(jù)各自的職權(quán)，根據(jù)當(dāng)事人自愿的原則，對侵權(quán)所造成的損害賠償可以進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行；調(diào)解未達(dá)成協(xié)議的，品種權(quán)人或者利害關(guān)系人可以依照民事訴訟程序向人民法院提訟。省級以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政部門依據(jù)各自的職權(quán)處理品種權(quán)侵權(quán)案件時(shí)，為維護(hù)社會公共利益，可以責(zé)令侵權(quán)人停止侵權(quán)行為，沒收違法所得，可以并處違法所得5倍以下的罰款。

《專利法》第四十五條規(guī)定：自國務(wù)院專利行政部門公告授予專利權(quán)之日起，任何單位或者個(gè)人認(rèn)為該專利權(quán)的授予不符合本法有關(guān)規(guī)定的，可以請求專利復(fù)審委員會宣告該專利權(quán)無效。第四十六條規(guī)定：專利復(fù)審委員會對宣告專利權(quán)無效的請求應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查和作出決定，并通知請求人和專利權(quán)人。宣告專利權(quán)無效的決定，由國務(wù)院專利行政部門登記和公告。

對專利復(fù)審委員會宣告專利權(quán)無效或者維持專利權(quán)的決定不服的，可以自收到通知之日起三個(gè)月內(nèi)向人民法院。人民法院應(yīng)當(dāng)通知無效宣告請求程序的對方當(dāng)事人作為第三人參加訴訟。第五十四條規(guī)定：取得實(shí)施強(qiáng)制許可的單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)付給專利權(quán)人合理的使用費(fèi)，其數(shù)額由雙方協(xié)商；雙方不能達(dá)成協(xié)議的，由國務(wù)院專利行政部門裁決。第五十五條規(guī)定：專利權(quán)人對國務(wù)院專利行政部門關(guān)于實(shí)施強(qiáng)制許可的決定不服的，專利權(quán)人和取得實(shí)施強(qiáng)制許可的單位或者個(gè)人對國務(wù)院專利行政部門關(guān)于實(shí)施強(qiáng)制許可的使用費(fèi)的裁決不服的，可以自收到通知之日起三個(gè)月內(nèi)向人民法院。第五十七條規(guī)定：未經(jīng)專利權(quán)人許可，實(shí)施其專利，即侵犯其專利權(quán)，引起糾紛的，由當(dāng)事人協(xié)商解決；不愿協(xié)商或者協(xié)商不成的，專利權(quán)人或者利害關(guān)系人可以向人民法院，也可以請求管理專利工作的部門處理。管理專利工作的部門處理時(shí)，認(rèn)定侵權(quán)行為成立的，可以責(zé)令侵權(quán)人立即停止侵權(quán)行為，當(dāng)事人不服的，可以自收到處理通知之日起十五日內(nèi)依照《中華人民共和國行政訴訟法》向人民法院；侵權(quán)人期滿不又不停止侵權(quán)行為的，管理專利工作的部門可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。進(jìn)行處理的管理專利工作的部門應(yīng)當(dāng)事人的請求，可以就侵犯專利權(quán)的賠償數(shù)額進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解不成的，當(dāng)事人可以依照《中華人民共和國民事訴訟法》向人民法院。專利侵權(quán)糾紛涉及新產(chǎn)品制造方法的發(fā)明專利的，制造同樣產(chǎn)品的單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)提供其產(chǎn)品制造方法不同于專利方法的證明；涉及實(shí)用新型專利的，人民法院或者管理專利工作的部門可以要求專利權(quán)人出具由國務(wù)院專利行政部門作出的檢索報(bào)告。

《藥品管理法》第七十一條規(guī)定：國家實(shí)行藥品不良反應(yīng)報(bào)告制度。藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營企業(yè)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)必須經(jīng)常考察本單位所生產(chǎn)、經(jīng)營、使用的藥品質(zhì)量、療效和反應(yīng)。發(fā)現(xiàn)可能與用藥有關(guān)的嚴(yán)重不良反應(yīng)，必須及時(shí)向當(dāng)?shù)厥?、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門和衛(wèi)生行政部門報(bào)告。具體辦法由國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門會同國務(wù)院衛(wèi)生行政部門制定。對已確認(rèn)發(fā)生嚴(yán)重不良反應(yīng)的藥品，國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的藥品監(jiān)督管理部門可以采取停止生產(chǎn)、銷售、使用的緊急控制措施，并應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)組織鑒定，自鑒定結(jié)論作出之日起十五日內(nèi)依法作出行政處理決定。

《獸藥管理?xiàng)l例》第四十六條規(guī)定：獸醫(yī)行政管理部門依法進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，對有證據(jù)證明可能是假、劣獸藥的，應(yīng)當(dāng)采取查封、扣押的行政強(qiáng)制措施，并自采取行政強(qiáng)制措施之日起7個(gè)工作日內(nèi)作出是否立案的決定；需要檢驗(yàn)的，應(yīng)當(dāng)自檢驗(yàn)報(bào)告書發(fā)出之日起15個(gè)工作日內(nèi)作出是否立案的決定；不符合立案條件的，應(yīng)當(dāng)解除行政強(qiáng)制措施；需要暫停生產(chǎn)、經(jīng)營和使用的，由國務(wù)院獸醫(yī)行政管理部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府獸醫(yī)行政管理部門按照權(quán)限作出決定。未經(jīng)行政強(qiáng)制措施決定機(jī)關(guān)或者其上級機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，不得擅自轉(zhuǎn)移、使用、銷毀、銷售被查封或者扣押的獸藥及有關(guān)材料。第六十二條規(guī)定：違反本條例規(guī)定，未按照國家有關(guān)獸藥安全使用規(guī)定使用獸藥的、未建立用藥記錄或者記錄不完整真實(shí)的，或者使用禁止使用的藥品和其他化合物的，或者將人用藥品用于動物的，責(zé)令其立即改正，并對飼喂了違禁藥物及其他化合物的動物及其產(chǎn)品進(jìn)行無害化處理；對違法單位處1萬元以上5萬元以下罰款；給他人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》第三十五條規(guī)定：經(jīng)登記的農(nóng)藥，在登記有效期內(nèi)發(fā)現(xiàn)對農(nóng)業(yè)、林業(yè)、人畜安全、生態(tài)環(huán)境有嚴(yán)重危害的，經(jīng)農(nóng)藥登記評審委員會審議，由國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門宣布限制使用或者撤銷登記。

（三）對損害賠償?shù)牟脹Q

如《種子管理?xiàng)l例》第三十七條規(guī)定：非法經(jīng)營或者推廣未經(jīng)審定通過的農(nóng)作物新品種或者林木良種的，由農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門根據(jù)情節(jié)輕重給予警告，沒收種子和違法所得，責(zé)令賠償直接損失和可得利益的損失。第三十八條規(guī)定：銷售不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)種子的，以次充好、摻雜使假的，種子檢驗(yàn)員有權(quán)制止其經(jīng)營活動，扣押種子；工商行政管理機(jī)關(guān)除依照投機(jī)倒把行政處罰法規(guī)的規(guī)定處罰外，并可責(zé)令賠償直接損失和可得利益的損失。第三十九條規(guī)定：搶采掠青、損壞母樹的，在劣質(zhì)林內(nèi)采種的，由林業(yè)主管部門責(zé)令停止采種、賠償損失、沒收種子，可以并處罰款。

又如《野生動物保護(hù)法》第二十八條因獵捕野生動物造成農(nóng)作物或者其他損失的，由獵捕者負(fù)責(zé)賠償。

又如《檔案法》第二十四條規(guī)定：在利用檔案館的檔案中，有前款第一項(xiàng)、第二項(xiàng)、第三項(xiàng)違法行為的，由縣級以上人民政府檔案行政管理部門給予警告，可以并處罰款；造成損失的，責(zé)令倍償損失。

又如《水污染防治法》第55條的規(guī)定：“造成水污染危害的單位，有責(zé)任排除危害，并對直接受到損失的單位或者個(gè)人賠償損失。賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請求，由環(huán)境保護(hù)部門或者交通部門的航政機(jī)關(guān)處理?！?/p>

（四）對補(bǔ)償性糾紛的裁決。

如：《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第14條：“拆遷人與被拆遷人對補(bǔ)償形式和補(bǔ)償金額、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷過渡方式和過渡期限，經(jīng)協(xié)商達(dá)不成協(xié)議的，由批準(zhǔn)拆遷的房屋拆遷主管部門裁決?！?/p>

《植物新品種保護(hù)條例》第11條規(guī)定：“為了國家利益或者公共利益，審批機(jī)關(guān)可以作出實(shí)施植物新品種強(qiáng)制許可的決定，并予以登記和公告。取得實(shí)施強(qiáng)制許可的單位或者個(gè)人，應(yīng)當(dāng)付給品種權(quán)人合理的使用費(fèi)，其數(shù)額由雙方商定；雙方不能達(dá)成協(xié)議的，由審批機(jī)關(guān)裁決?！?/p>

（五）對民間糾紛的裁決

篇2

要建構(gòu)一套行政規(guī)制模式，首先要解決的是要素齊全問題，包括確立行政規(guī)制的功能、價(jià)值、依據(jù)、范圍、對象、主體、方式、過程、結(jié)果和監(jiān)督救濟(jì)等，然后要解決不同構(gòu)成要素之間的關(guān)聯(lián)性問題，保證諸構(gòu)成要素相互匹配，避免出現(xiàn)“短板”。

就其實(shí)質(zhì)而言，建構(gòu)行政規(guī)制模式是一個(gè)試圖發(fā)現(xiàn)并改變規(guī)制關(guān)系主體行為選擇的成本/收益比率的過程。行政規(guī)制的法律設(shè)定不僅會影響規(guī)制對象的行為選擇，還會影響規(guī)制主體的行為選擇，通過保證規(guī)制主體行為選擇的理性來推動規(guī)制對象行為選擇的理性。就其形式而言，建構(gòu)行政規(guī)制模式是一個(gè)制造出一種主次分明的主體關(guān)系的過程。要從事實(shí)上或者假想中一片混沌的社會現(xiàn)象中建構(gòu)起一套輪廓清晰、取向明確的行政規(guī)制模式，就必須遵循某種取舍標(biāo)準(zhǔn)，首先建構(gòu)一系列對立的范疇，諸如規(guī)制主體與對象、公益與私益、公共選擇與私人選擇等，然后再進(jìn)行優(yōu)先性排序，例如公益優(yōu)先于私益、規(guī)制對象服從規(guī)制主體、公共選擇取代市場選擇等，通過承認(rèn)一些變量和拒絕一些因素、強(qiáng)化部分變量和弱化部分變量的方式，建構(gòu)起一個(gè)錯(cuò)落有致的行政規(guī)制模式。在一定程度上，這類似于韋伯所謂的確立“理想類型”的過程。

建構(gòu)一種行政規(guī)制模式，就是試圖通過可預(yù)期的法律之治來解決社會行動的不確定性問題，這是一個(gè)依托現(xiàn)實(shí)創(chuàng)造未來、客觀見之于主觀、努力將法治價(jià)值融入社會事實(shí)之中的過程，是一個(gè)有風(fēng)險(xiǎn)的試錯(cuò)過程，存在著各種可能造成行政規(guī)制模式不合理的隱患。這主要包括：或者是模式的構(gòu)成要素殘缺不全，例如缺乏績效評估；或者是模式的諸構(gòu)成要素之間不匹配，例如權(quán)責(zé)不對稱；或者是對成本/收益比率產(chǎn)生非理性的制約與激勵(lì)，例如誘發(fā)行政規(guī)制的設(shè)租、尋租；或者是對模式變量的取舍不當(dāng)、甚或掛一漏萬，例如行政規(guī)制的理論模式容易因追求模式的純潔性和可控性而將經(jīng)驗(yàn)、直覺、情感等非理性因素拒之門外；或者是在制造模式局部強(qiáng)弱對比的過程中因過分夸張而顧此失彼、甚或本末倒置，例如因片面強(qiáng)調(diào)行政規(guī)制的命令———服從性從而變異成權(quán)力本位。

傳統(tǒng)規(guī)制模式及其危機(jī)

所謂傳統(tǒng)的行政規(guī)制模式，就是一種以國家為軸心的行政規(guī)制模式，它有可能滑向兩個(gè)極端：在一個(gè)方向上對應(yīng)于全能政府，主張更廣、更硬、更加直接的行政規(guī)制，將維護(hù)和保障國家對社會的全面控制當(dāng)作法律的主題；在相反的方向上對應(yīng)于夜警國家，主張更窄、更軟、更加間接的行政規(guī)制，將法律的功能定位為控制權(quán)力和保障自由。大多數(shù)傳統(tǒng)的行政規(guī)制模式處于兩個(gè)極端之間的某一點(diǎn)上。傳統(tǒng)的行政規(guī)制模式盡管在兩個(gè)極端形態(tài)上形成鮮明對比，但這并不影響二者分享一些共同特征，在相當(dāng)程度上它們殊途同歸：

一是對抗性。傳統(tǒng)行政規(guī)制模式制造大量涇渭分明的對立范疇，這就使得一種非此即彼的對抗關(guān)系昭然若揭，它集中體現(xiàn)為規(guī)制主體與規(guī)制對象之間的對抗性，將公益與私益關(guān)系機(jī)械地理解為此漲彼消。二是單向度。行政規(guī)制主體是指令的發(fā)出者，行政規(guī)制對象是指令的接受者，二者之間是一種單向度的命令———服從關(guān)系。三是國家壟斷。行政規(guī)制的依據(jù)只能是“體現(xiàn)國家意志、由國家創(chuàng)制或認(rèn)可、依靠國家強(qiáng)制力保證實(shí)施”的硬法規(guī)范，行政規(guī)制的主體只能是行使國家權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，行政規(guī)制過程只能是一個(gè)單一的權(quán)力行使過程，國家在行政規(guī)制中居于單中心的壟斷地位。四是封閉性。就其主體而言，行政規(guī)制過程對規(guī)制對象和其他利害關(guān)系人往往是封閉的；就其評價(jià)機(jī)制而言，行政規(guī)制過程對規(guī)制對象和觀察者、評價(jià)者往往是封閉的；就其據(jù)以決策的信息和知識而言，行政規(guī)制往往只對單一來源開放，以邏輯排斥經(jīng)驗(yàn)或者因經(jīng)驗(yàn)排斥邏輯，不同知識之間不能兼容。五是形式主義。行政規(guī)制過程被似是而非地假定為“絞肉機(jī)”式的執(zhí)法過程，重視的是形式合法性而非行政績效，注重過程導(dǎo)向而非結(jié)果導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)對上負(fù)責(zé)而非滿足公眾訴求。

這種與國家管理主義范式契合的傳統(tǒng)行政規(guī)制模式，因?yàn)楣仓卫淼呐d起而越發(fā)地不合時(shí)宜，危機(jī)四起：一是行政規(guī)制的目標(biāo)與手段關(guān)系出現(xiàn)斷裂，單一的命令———服從方式不足以有效滿足維護(hù)公共秩序、保障公共安全和促進(jìn)公共福利的社會需求。二是行政規(guī)制的形式合法性背離實(shí)質(zhì)正義，法律似乎得到實(shí)施，但公共安全并未隨之出現(xiàn)；或者雖然維護(hù)了公共秩序，但公民自由并未因此得到維護(hù)和拓展。三是理論、制度與實(shí)踐三者之間的各自為戰(zhàn)，合乎邏輯的規(guī)制理論沒有能力指導(dǎo)法律制度安排，法律設(shè)定的規(guī)制“效力”難以轉(zhuǎn)化為規(guī)制實(shí)踐的“實(shí)效”，規(guī)制實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)在規(guī)制理論中得不到應(yīng)有的反映，這就造成了行政規(guī)制理論的自說自話，行政規(guī)制制度安排的一廂情愿和行政規(guī)制實(shí)踐的各行其是

傳統(tǒng)行政規(guī)制模式帶來嚴(yán)重的規(guī)制失靈問題。行政成本居高不下，強(qiáng)制性規(guī)制收效甚微，規(guī)制目標(biāo)經(jīng)常落空。此外，還誘發(fā)權(quán)力濫用，設(shè)租、尋租屢禁不止，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的過度規(guī)制和社會領(lǐng)域的規(guī)制不足并存，行政規(guī)制存在著結(jié)構(gòu)性失衡，行政管理的越位和錯(cuò)位與公共服務(wù)的缺位和不到位并存。更加令人擔(dān)憂的是，行政規(guī)制的初衷主要是解決市場失靈問題，那些因行政規(guī)制的擠占而致市場機(jī)制無法發(fā)揮作用的領(lǐng)域，會發(fā)生公共選擇與私人選擇的雙重失效。

行政規(guī)制模式的重構(gòu)

篇3

國家行政賠償，是指代表國家行使行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)的過程中侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，造成損害，由國家依法承擔(dān)賠償責(zé)任的法律制度。行政賠償范圍可以說是行政賠償中核心的內(nèi)容。行政賠償范圍有兩層含義：它既包括國家對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為承擔(dān)賠償責(zé)任的行為范圍，也包括國家對上述行為造成的損害后果承擔(dān)賠償責(zé)任的范圍。因此，行政損害賠償?shù)姆秶少r償?shù)男姓謾?quán)行為的范圍和可賠償?shù)膿p害范圍。世界各國都有不同的規(guī)定，主要涉及到物質(zhì)損害與精神損害、直接損失與間接損失等問題。

從國外典型的立法例來看，西方國家界定行政賠償范圍是以概括性規(guī)定為原則，特殊排除為例外，即在規(guī)定了行政賠償責(zé)任的構(gòu)成要件和國家責(zé)任豁免的范圍之后，就不再對行政賠償范圍做具體規(guī)定和詳細(xì)列舉。而國家責(zé)任豁免所排除的內(nèi)容，則主要為侵權(quán)行為的排除對于受損害利益不直接排除。但我國《國家賠償法》在行政訴訟法規(guī)定的基礎(chǔ)上，針對實(shí)際存在的情況和現(xiàn)象，采取概括與列舉并用的方法，規(guī)定了行政賠償?shù)姆秶?/p>

行政賠償?shù)姆秶鶕?jù)行政侵權(quán)行為可分為侵犯人身權(quán)的行政賠償和侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政賠償。我國《國家賠償法》在總則第2條作了如下概括規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！痹诘诙碌谝还?jié)對行政賠償范圍作了詳細(xì)列舉，具體范圍有：

1．人身權(quán)侵權(quán)的行政賠償范圍

根據(jù)國家賠償法第3條規(guī)定，侵犯人身權(quán)的違法行為具體有：（1）違法拘留或者違法采取限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施；（2）非法拘禁或者以其他方法非法剝奪公民人身自由的行為；（3）以毆打等暴力行為或者教唆他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或者死亡的違法行為。（4）違法使用武器、警械造成公民身體傷害與死亡的違法行為；（5）造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為。

2．財(cái)產(chǎn)侵權(quán)的行政賠償范圍

根據(jù)國家賠償法第4條規(guī)定，侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的違法行政行為具體有：（1）違法實(shí)施罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財(cái)物等行政處罰的；（2）違法對財(cái)產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施的行為；（3）違反國家規(guī)定征收財(cái)物、攤牌費(fèi)用的行為；（4）違法侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)造成損害的其他行為。

3．國家不承擔(dān)賠償責(zé)任的情形

根據(jù)國家賠償法第5條，屬于下列情形之一的，國家不承擔(dān)賠償責(zé)任：行政機(jī)關(guān)工作人員與行使職權(quán)無關(guān)的個(gè)人行為；因?yàn)楣?、法人和其他組織自己的行為致使損害發(fā)生的；法律規(guī)定的其他情形。

我國國家賠償法之所以采取這種不同于大多數(shù)西方國家的立法體例。主要是考慮到我國的國家賠償制度尚處于初創(chuàng)時(shí)期，無論是理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還是財(cái)政能力因素都沒有具備條件擴(kuò)大賠償范圍，在法律適用中采取保守的態(tài)度是一種務(wù)實(shí)的做法。

當(dāng)今世界各國的國家賠償制度進(jìn)入了全面深入發(fā)展的新時(shí)期。目前行政賠償制度比較發(fā)達(dá)的英、美、法、日等國行政賠償范圍已日益具體、細(xì)化。當(dāng)前，我國《國家賠償法》頒布將近10年，對行政賠償范圍所作的界定還是比較窄的，尤其是一些當(dāng)時(shí)存在爭議的侵權(quán)損害行為的處理，既沒有直接列舉在賠償范圍之內(nèi)，也沒有被排除條款所包含進(jìn)去，不利于實(shí)踐中的應(yīng)用。加之我國政治，經(jīng)濟(jì)體制改革速度驚人，今非昔比，國家承受能力的問題也將不再成為障礙，而權(quán)利保護(hù)的需要?jiǎng)t會相對突出。另外中國隨著加入WTO，與世界法律制度接軌是我國法律界面臨的迫在眉睫的重大任務(wù)。為此，應(yīng)對行政賠償范圍進(jìn)行調(diào)整，并逐步拓寬行政賠償范圍。

一、可賠償?shù)男姓謾?quán)行為范圍

國家機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使對公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成的損害，可能是直接的、人身上的或財(cái)產(chǎn)上的，也可能是間接的、精神上的。因此在可賠償?shù)男姓謾?quán)行為的范圍拓寬上有以下幾方面：

（一）精神損害。精神損害是指對人身造成的精神痛苦，她包括精神上的悲傷、憂慮氣憤、失望等。從世界范圍內(nèi)賠償法發(fā)展情況看，賠償范圍已經(jīng)從物質(zhì)損害賠償發(fā)展到精神損害賠償，精神損害已被許多國家納入賠償范圍。在韓國、日本等國，一般認(rèn)為國家賠償法中所說的侵害包括精神損害。本文認(rèn)為，精神損害雖然無形，但確實(shí)存在，其受害程度也并非完全不能確定，而且精神損害本身往往不會單獨(dú)存在，在多數(shù)情況下都會再導(dǎo)致受害人物質(zhì)上或身體上的損害，對一些受害人來說遠(yuǎn)甚于人身或財(cái)產(chǎn)損害，不給予適當(dāng)賠償難以彌補(bǔ)其損害。而精神損害在民法領(lǐng)域已經(jīng)廣泛地給予物質(zhì)賠償，具有精神損害賠償?shù)囊恍┏晒Φ南冗M(jìn)經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)國家在行政法律關(guān)系中作為具有權(quán)力、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢一方的主體，對精神損害亦應(yīng)給予物質(zhì)賠償。因此，本文建議至少應(yīng)將達(dá)到相當(dāng)嚴(yán)重程度的精神損害納入國家賠償之列，并給予特定范圍的、概括性的、適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)賠償。

（二）對人身權(quán)含義作擴(kuò)大解釋。人身權(quán)，在我國憲法學(xué)中包括人身自由不受侵犯，人格尊嚴(yán)不受侵犯以及同人身自相聯(lián)系的住宅不受侵犯，通信自由和通信秘密受法律保護(hù)。在我國民法學(xué)中，將人身權(quán)分為人格權(quán)和身份權(quán)。人格權(quán)又分為親權(quán)、監(jiān)護(hù)權(quán)、著作權(quán)、發(fā)明權(quán)等。在我國《國家賠償法》中納入國家行政賠償?shù)姆秶娜松頇?quán)損害，主要是人身權(quán)中兩項(xiàng)最基本、最重要的權(quán)利，即人身自由權(quán)損害和生命健康權(quán)損害。由此我們可以清楚看到，民法、國家賠償法都把人身權(quán)的范圍規(guī)定得比憲法中規(guī)定的人身權(quán)的范圍要小。本文認(rèn)為，同一概念的內(nèi)涵、外延在法律中的規(guī)定應(yīng)當(dāng)一致。因此，國家賠償法中的人身權(quán)的界定及范圍應(yīng)當(dāng)和憲法的規(guī)定項(xiàng)一致，借鑒民法的有關(guān)規(guī)定，盡快完善起來，實(shí)現(xiàn)對公民人身權(quán)的最大保護(hù)。

（三）公民政治權(quán)利損害。從我國《國家賠償法》的規(guī)定來看，僅對行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使公民的人身權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)造成損害予以賠償，而對公民其它的權(quán)利損害則沒有規(guī)定。人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)只是公民權(quán)利中的一小部分，也是最基本的，隨著我國全面小康社會的建設(shè)，人民對政治權(quán)利的要求也更加強(qiáng)烈，參政議政的能力和水平逐漸提高，而不是僅僅滿足于經(jīng)濟(jì)利益的獲得。事實(shí)上，政治權(quán)利是公民的最高權(quán)利，是最能體現(xiàn)公民作為人的價(jià)值的權(quán)利。我國憲法中明確規(guī)定了公民的各項(xiàng)政治權(quán)利，并要求各級國家機(jī)關(guān)保障實(shí)施，造成損害應(yīng)給予賠償。行政法是全面落實(shí)憲法的一個(gè)部門法，更加要求全面保障落實(shí)公民的各項(xiàng)權(quán)利并承擔(dān)損害賠償責(zé)任。因此，本文以為，在我國經(jīng)濟(jì)和文化不斷發(fā)展，人民民主意識不斷提高的情況下要最大限度的保障公民政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。（四）間接損害。間接損害與直接損害相對應(yīng)，不是指實(shí)際已經(jīng)受到的損害，而是指可以預(yù)期受到的利益損害，即現(xiàn)實(shí)可得利益損害（指已經(jīng)具備取得利益的條件，若無侵害行為發(fā)生，則必可以實(shí)現(xiàn)的未來利益）?，F(xiàn)行《國家賠償法》立法時(shí)，出于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國家財(cái)政負(fù)擔(dān)能力以及間接損害的認(rèn)定與技術(shù)有一定的難度，中國國家賠償法的操作經(jīng)驗(yàn)不足的情況考慮下，采取有限賠償原則，對于財(cái)產(chǎn)損害的賠償只賠償直接損失，不賠償間接損失。但隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家財(cái)政狀況的逐步改善，財(cái)政負(fù)擔(dān)能力的逐步提高及不設(shè)立對人身和財(cái)產(chǎn)間接損害的國家賠償，對許多公民、法人和其他組織來說往往會顯失公平等方面考慮，把對間接的人身與財(cái)產(chǎn)損害，納入國家賠償法的范圍是必要的，也有利于我國的國家賠償法的穩(wěn)定。當(dāng)然，應(yīng)將間接損害的賠償限定在一定范圍內(nèi)，如對有合法證據(jù)證明的間接損失進(jìn)行賠償。

二、不承擔(dān)行政賠償責(zé)任的行為范圍

不承擔(dān)行政賠償責(zé)任的行為范圍又稱為行政賠償責(zé)任的例外或限制，西方國家的這部分又屬于國家責(zé)任豁免的范圍。不承擔(dān)行政賠償責(zé)任的行為范圍上，本文認(rèn)為以下幾點(diǎn)要調(diào)整：

（一）抽象行政行為。

從眾多國家法制傳統(tǒng)看，國家對立法行為原則上不負(fù)賠償責(zé)任，但這一原則很少在法律中明確規(guī)定。現(xiàn)在有部分國家對抽象行政行為進(jìn)行賠償，其條件包括：首先，立法行為已被確認(rèn)為違憲或違法；其次，立法中并未排除賠償?shù)目赡苄?；再次，?shí)踐證明，很多抽象行政行為因違法而被撤消、廢止，對抽象行政行為的監(jiān)督不斷加強(qiáng)。所以，本文認(rèn)為，考慮抽象行政行為主體對行為相對人損害的部分賠償或補(bǔ)償具有其必要性，同時(shí)也符合社會發(fā)展的需要。

（二）自由裁量行政行為

自由裁量行為屬于具體行政行為。自由裁量權(quán)在國外早期一般屬于國家責(zé)任豁免的范圍。美國聯(lián)邦侵權(quán)求償法第2680條規(guī)定就有明確表示。在法律規(guī)定上，我國沒有直接的依據(jù)將自由裁量權(quán)納入國家責(zé)任豁免范圍，但從行政訴訟法第54條規(guī)定看自由裁量行政行為僅在和顯失公正的情況才給予糾正，實(shí)行的是有限的國家責(zé)任豁免。在賠償訴訟中，自由裁量行為是否引起國家賠償，本文認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)享有的自由裁量主要是合理性問題，如果認(rèn)為自由裁量行為都存在違法性問題，則設(shè)立自由裁量權(quán)失去法律意義；如果實(shí)行絕對豁免，則會導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)并在致人損害后以行為合理性為由主張免責(zé)，不利于保護(hù)受害人合法權(quán)益。因此，實(shí)行以豁免為原則，以賠償為例外的相對豁免比較切實(shí)，符合國家賠償法的立法精神。

（三）公有公共設(shè)施致害行為。

篇4

侵權(quán)行為具有普遍性。但我們一提到“侵權(quán)”，最先想到的往往是民事侵權(quán)，而很少提及行政主體的侵權(quán)行為。這主要是與我國傳統(tǒng)的服從、聽令習(xí)慣有關(guān)，即上級、長官的命令只需服從，包括其對自身的侵權(quán)行為；另一方面，行政侵權(quán)雖是行政法學(xué)理論體系中的一個(gè)基本命題，卻至今仍沒有喚起行政法學(xué)者足夠的重視，對此的研究僅僅是淺嘗輒止。

實(shí)際上，不從公法私法化或私法公法化的層面上看，僅就侵權(quán)行為的普遍性角度，侵權(quán)是行為的必然結(jié)果。無論是私人行為還是公共行為，由于社會矛盾和利益的沖突，自利行為的他者致害在所難免。因?yàn)闊o論公法領(lǐng)域還是私法領(lǐng)域中的人，都通過各種方式直接或間接地實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，即符合“經(jīng)濟(jì)人”的理論。隨著1994年《國家賠償法》的出臺，“行政侵權(quán)”概念得到我國行政法學(xué)界的廣泛認(rèn)同。

“行政侵權(quán)”在我國得到認(rèn)同經(jīng)歷了一個(gè)漫長的時(shí)期。古代社會雖廣泛存在行政侵權(quán)行為，卻因無“行政侵權(quán)”的概念和理念而不被人們所認(rèn)識。建國初期，法律上規(guī)定但在司法實(shí)踐中卻不存在行政侵權(quán)，即處于事實(shí)上的行政侵權(quán)免責(zé)時(shí)期。1957年之后，一切法制破壞殆盡，行政侵權(quán)法律制度被否定，更無從談對“行政侵權(quán)”的認(rèn)同問題。即使是1978年憲法及其它法律的頒布，也未曾提到行政侵權(quán)方面的規(guī)定。1982年憲法原則及初成體系的國家賠償制度標(biāo)志著我國已在理論上及法律原則上對行政侵權(quán)予以肯定；然而在具體的責(zé)任范圍和賠償標(biāo)準(zhǔn)上，并未完全依法實(shí)施，這一時(shí)期處于行政侵權(quán)的有限責(zé)任時(shí)期。直至1988年由羅豪才先生主編的《行政法論》才最先較為系統(tǒng)地提出“行政侵權(quán)”概念并進(jìn)行了較為全面的研究。

行政侵權(quán)法產(chǎn)生的邏輯起點(diǎn)表現(xiàn)為行政侵權(quán)法律制度產(chǎn)生的歷史必然性。如果說，民事侵權(quán)產(chǎn)生在于多元化的主體之間人格的獨(dú)立和利益的分離，那么，行政侵權(quán)產(chǎn)生的邏輯起點(diǎn)則是民主制度的確立及國家利益與私人利益的調(diào)和（參考王世濤《行政侵權(quán)研究》，中國人民公安大學(xué)出版社）。在民的原則及民主制度的確立，使人們對于侵權(quán)主體的行為不再持忍受態(tài)度，而拿起武器起來反抗。為維護(hù)自己權(quán)益而產(chǎn)生的反抗心理，是行政侵權(quán)法產(chǎn)生的根本條件，行政侵權(quán)在救濟(jì)上體現(xiàn)了國家利益與私人利益之間的博弈。

行政侵權(quán)與違法犯罪行為均是對相對方利益的損害，那么如何區(qū)分兩者呢？我想主要可以從如下幾點(diǎn)進(jìn)行比較。

(一)主體

行政侵權(quán)的主體是指以自己的名義履行行政職權(quán)損害了相對方的法益，并依法獨(dú)立承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的行政主體。

行政侵權(quán)主體首先必須是行政主體，這一點(diǎn)不同于行政違法主體，行政違法主體不是單一的組織主體，而是兩個(gè)實(shí)施違法行為的主體——一個(gè)是對外的整體的組織主體，一個(gè)則是具體實(shí)施行政違法的行政公務(wù)人員。由此，行政違法的主體類型可分為兩類：一類是行政違法的外部主體，另一類是行政違法的內(nèi)部主體（楊件君《論行政違法的主客體的構(gòu)成》）。行政侵權(quán)的主體是法律授權(quán)的行政組織，被授予的權(quán)力之所以具有公權(quán)力的性質(zhì)，是因?yàn)榇祟惤M織本身具有管理公共事務(wù)的職能。但公務(wù)員不能作為行政侵權(quán)主體，因?yàn)橹挥心芤宰约好x實(shí)施行政職權(quán)行為并對職權(quán)行為獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的才可成為行政主體，公務(wù)員并不具備這一條件，其行為只是行政主體的而已，其身份被行政主體所吸收。而刑事責(zé)任的主體則為具有相應(yīng)行為能力的自然人或法人，并無特別要求。

(二)客體

行政侵權(quán)的客體是指行政主體在違法或不當(dāng)行使行政職權(quán)時(shí)所侵害的行政相對方的法益?！胺ㄒ妗辈煌凇昂戏?quán)益”，其不僅包括有實(shí)定法依據(jù)的權(quán)益，而且包括符合法律原則、法律精神的權(quán)益。

民事侵權(quán)的客體一般可以適用于行政侵權(quán)，但兩者并不完全一致。

從性質(zhì)上說，雖然作為民事主體的公民和作為行政相對方的公民享有的權(quán)利的內(nèi)容有些是一致的，但民事主體享有的權(quán)利屬于私權(quán)，而行政相對方享有的權(quán)利則屬于行政法保護(hù)的權(quán)利，不是單純的私人權(quán)利，即有“私權(quán)公權(quán)化”的問題。如言論自由一般只能發(fā)生在公民與國家之間，而不能發(fā)生在平等的公民之間。因此，在私法領(lǐng)域就不可能存在言論自由的侵權(quán)。

(三)歸責(zé)原則

在行政侵權(quán)法律制度中，歸責(zé)原則處于核心地位。它直接體現(xiàn)著行政侵權(quán)的立法精神，反映了行政侵權(quán)法律制度的價(jià)值取向，決定了可以引起行政侵權(quán)責(zé)任的行為范圍，它是行政侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成要件的前提和基礎(chǔ)。

目前，我國行政侵權(quán)的歸責(zé)體系呈多元化的構(gòu)建模式，主要有如下幾種：

1.過錯(cuò)責(zé)任原則

過錯(cuò)責(zé)任原則，即主觀過錯(cuò)責(zé)任原則，其強(qiáng)調(diào)行為人的行為主觀具有可譴責(zé)性，區(qū)分不同心理狀態(tài)下的法律后果，最大限度的實(shí)現(xiàn)公正價(jià)值。

首先，過錯(cuò)責(zé)任原則具有明確的規(guī)范功能，實(shí)現(xiàn)了規(guī)范和救濟(jì)的有機(jī)統(tǒng)一。過錯(cuò)是對國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員行為進(jìn)行評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，存在過錯(cuò)就要對侵權(quán)損害承擔(dān)責(zé)任，對過錯(cuò)的否定評價(jià)和規(guī)范即達(dá)到目的。其次，過錯(cuò)原則確定了行政侵權(quán)的范圍，界定受害人應(yīng)受行政救濟(jì)的范圍。此外，過錯(cuò)責(zé)任較好地解決了共同侵權(quán)行為中的過錯(cuò)承擔(dān)問題。然而，主觀過錯(cuò)責(zé)任原則最致命的缺陷是過錯(cuò)責(zé)任原則以行為人的心理狀態(tài)作為確定責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。而心理狀態(tài)常常難以把握，這對于保護(hù)受害人的權(quán)利是非常不利的，極易使行政主體的侵權(quán)行為因?yàn)樽C據(jù)不足而逃脫責(zé)任。

2.無過錯(cuò)責(zé)任原則

無過錯(cuò)責(zé)任原則，即客觀歸責(zé)原則，其只以是否對相對人造成損害為要件，不以主觀是否有過錯(cuò)及是否違法為前提。我國的國家賠償法只是將無過錯(cuò)責(zé)任原則作為我國行政侵權(quán)歸責(zé)原則體系的重要補(bǔ)充存在，雖并未視其為一項(xiàng)歸責(zé)原則，但將其納入到我國行政侵權(quán)歸責(zé)體系中是我3.違法原則

違法原則實(shí)現(xiàn)了行政侵權(quán)責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的客觀化，其在擺脫過錯(cuò)原則羈絆方面無疑比公務(wù)過錯(cuò)原則更徹底，不再帶有絲毫主觀虛擬的色彩（廖?！吨型赓r償制度之比較》）。

違法原則的優(yōu)點(diǎn)較為突出。首先，違法原則簡單明了，易于接受，可操作性強(qiáng)。其次，避免了過錯(cuò)原則中的主觀方面的認(rèn)定困難。最后，避免了過錯(cuò)加違法原則的雙重標(biāo)準(zhǔn)。

然而，違法原則并未將“明顯不當(dāng)”并損害國家、公民、法人及其他組織的合法權(quán)益卻并不“違法”的行為包括進(jìn)來。這一方面是由于法制仍處于發(fā)展階段并不完善；另一方面，法制本身有一定的韌性，即有自由裁量的尺度。國家機(jī)關(guān)及工作人員明顯失當(dāng)行為造成的損失并不能完全依照此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處罰，如果僅此一原則，必將不利于保護(hù)公民、法人及其他組織的合法權(quán)益，也不利于法制的健全。

4.違法和明顯不當(dāng)原則

違法和明顯不當(dāng)原則彌補(bǔ)了上述違法原則的不足。所謂“明顯不當(dāng)”即“合理性原則”，是“合法性原則”與“合理性原則”的結(jié)合。違法和明顯不當(dāng)原則的優(yōu)點(diǎn)顯著：首先，該原則最大限度地保護(hù)公民、法人及其他組織的合法權(quán)益；其次，該原則確立的賠償面適度適合中國國情；再次，該原則有利于法院的實(shí)際操作，違法、不當(dāng)均有評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，易于判決。

然而，“明顯不當(dāng)”的認(rèn)定賦予了法官相當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)，對于顯失公正和明顯不當(dāng)還缺乏一個(gè)明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，并且易造成“國家賠償”與“國家補(bǔ)償”的混淆。

由此可見，上述各個(gè)原則各有利弊，尚未有一個(gè)完全滿意的原則可供適用。只有將這些原則綜合起來，在實(shí)踐中具體問題具體分析，取長補(bǔ)短，才能公正、合理地解決現(xiàn)實(shí)問題。

面對行政侵權(quán)法律制度國際化的趨勢的加強(qiáng)，尤其是二戰(zhàn)以后，行政侵權(quán)制度呈擴(kuò)大化、法典化和國際化趨勢，我國又是后起之秀，筆者認(rèn)為，我國行政侵權(quán)法律制度應(yīng)在如下幾個(gè)方面進(jìn)行改善：

1.我國已經(jīng)加入WTO，與WTO的規(guī)則體系相適當(dāng)是我國法律創(chuàng)設(shè)和發(fā)展的重大課題。WTO的法律文件的一項(xiàng)重要原則是強(qiáng)調(diào)司法的最終的充分的救濟(jì)。但我國目前的行政侵權(quán)賠償額度普遍較低，很難適應(yīng)上述規(guī)則。因此，必須提高行政侵權(quán)的賠償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)行政侵權(quán)制度的宗旨——公平、正義。

2.學(xué)習(xí)西方擴(kuò)大行政侵權(quán)的范圍，如將公共設(shè)施致害納入到行政侵權(quán)責(zé)任體系中。此類案件多作為民事賠償，雖然作為民事賠償對當(dāng)事人較為有利，畢竟我國行政賠償額度較低。但這本應(yīng)是由公共設(shè)施致害作為行政侵權(quán)責(zé)任的性質(zhì)決定的，由此體現(xiàn)出我國法制水平存在問題。為達(dá)到國際化標(biāo)準(zhǔn)，必須實(shí)現(xiàn)法制分工明確，不可犯理論性錯(cuò)誤。

篇5

行政法律關(guān)系的產(chǎn)生，是指因法定事由出現(xiàn)后，行政法律關(guān)系的主體之間按法定的權(quán)利義務(wù)模式（即行政法律關(guān)系模式）形成必然的權(quán)利義務(wù)的聯(lián)系。但這種聯(lián)系又可分為應(yīng)有聯(lián)系和實(shí)有聯(lián)系兩種情況。應(yīng)有聯(lián)系是指當(dāng)某種條件具備后，主體雙方就自然形成一定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，無論主體是否意識到，或者主體是否承認(rèn)它。如公民一旦取得達(dá)到應(yīng)繳納稅款的收入，稅收機(jī)關(guān)就與之自然形成應(yīng)有的法定征納稅關(guān)系，無論公民是否知道或承認(rèn)自已有應(yīng)納稅的義務(wù)，或者無論稅收機(jī)關(guān)是否已主張公民必須繳納稅收。實(shí)有聯(lián)系是指當(dāng)某種條件具備后，主體雙方在自然形成一定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的基礎(chǔ)上積極主動地主張這種聯(lián)系。實(shí)有聯(lián)系是有意識、有行為的聯(lián)系，是人們付諸實(shí)際的聯(lián)系。在這里，將兩種聯(lián)系分開是有重要實(shí)踐意義的。應(yīng)有聯(lián)系是實(shí)有聯(lián)系的基礎(chǔ)；但應(yīng)有聯(lián)系是理想狀態(tài)的，從某種意義上講是理論上的聯(lián)系。有時(shí)它可以實(shí)現(xiàn)，如公民在雙方權(quán)利義務(wù)自然形成后主動履行了自己的義務(wù)。有時(shí)它可能永遠(yuǎn)得不到實(shí)現(xiàn)，如公民不知自已已得到的收入應(yīng)當(dāng)納稅，稅務(wù)機(jī)關(guān)也不知公民已有這一收入；或者公民知道自已的收入應(yīng)當(dāng)納稅，但沒有申報(bào)致使稅收機(jī)關(guān)不知道，由于稅收機(jī)關(guān)不知道而未予主張和處理，這就使雙方應(yīng)有的權(quán)利義務(wù)關(guān)系只具理論意義，而實(shí)際上無法實(shí)現(xiàn)。實(shí)有聯(lián)系是人們有意識、有行為的聯(lián)系，因而是人們積極要求實(shí)現(xiàn)的聯(lián)系，通常它能最終得以實(shí)現(xiàn)。如一旦公民取得應(yīng)納稅的收入，稅務(wù)機(jī)關(guān)就告之應(yīng)有的征納稅關(guān)系已經(jīng)形成，積極主張自已的征稅權(quán)利和公民納稅的義務(wù)，要求公民按法律規(guī)定履行納稅的義務(wù)，這種積極主張的行為使雙方的權(quán)利義務(wù)聯(lián)系成為實(shí)有的聯(lián)系并促成其最終實(shí)現(xiàn)。顯然，實(shí)有的權(quán)利義務(wù)聯(lián)系比應(yīng)有的權(quán)利義務(wù)關(guān)系更重要，也更有意義。

以上述兩種聯(lián)系的不同為標(biāo)準(zhǔn)，我們可以將行政法律關(guān)系的產(chǎn)生分成潛在的產(chǎn)生與實(shí)際的產(chǎn)生兩種形態(tài)。

行政法律關(guān)系潛在的產(chǎn)生，就是人們之間形成的只是應(yīng)有的權(quán)利義務(wù)聯(lián)系，即在行政法規(guī)定的某種情況出現(xiàn)后，人們依法應(yīng)當(dāng)具有的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。行政法律關(guān)系實(shí)際的產(chǎn)生，則是人們之間已經(jīng)形成的實(shí)際性的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。過去人們研究法律關(guān)系的產(chǎn)生時(shí)并不區(qū)分兩者，似乎權(quán)利義務(wù)關(guān)系只要產(chǎn)生就萬事大吉，結(jié)果導(dǎo)致不能細(xì)致觀察權(quán)利義務(wù)的產(chǎn)生與權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)之間的不同過程，而且對促使權(quán)利義務(wù)關(guān)系的最終實(shí)現(xiàn)也不能產(chǎn)生積極的意義。

行政法律關(guān)系潛在的產(chǎn)生與實(shí)際的產(chǎn)生在要求上是不同的。

潛在的產(chǎn)生只要求具備以下兩個(gè)條件：

第一，行政法事先規(guī)定了一定的權(quán)利義務(wù)模式以及適用這種模式的條件；

第二，適用這種模式的條件實(shí)際發(fā)生。條件一旦具備，則主體間就自然具有了模式規(guī)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，即雙方的行政法律關(guān)系就潛在地產(chǎn)生了。

實(shí)際的產(chǎn)生則必須要求具備以下三個(gè)條件：

第一，行政法事先規(guī)定了一定的權(quán)利義務(wù)模式以及適用這種模式的條件；

第二，適用這種模式的條件實(shí)際發(fā)生；

第三，主體一方或雙方以其行為積極主張適用這種模式，確認(rèn)各自的權(quán)利義務(wù)并催促行使權(quán)利和履行義務(wù)。主體積極主張適用某種權(quán)利義務(wù)模式的行為如，權(quán)利主體以自已的行為開始主張自己的權(quán)利和對方的義務(wù)，并催促義務(wù)一方及時(shí)履行義務(wù)。這種主張權(quán)利可能是直接向應(yīng)履行法定義務(wù)的一方主張，也可能是通過一個(gè)擁有法定權(quán)力的國家機(jī)構(gòu)，借助國家權(quán)力向應(yīng)履行法定義務(wù)的一方主張。此時(shí)，行政法律關(guān)系就是實(shí)際的產(chǎn)生。

應(yīng)當(dāng)看到，行政法律關(guān)系潛在產(chǎn)生的條件與行政法律關(guān)系實(shí)際產(chǎn)生的條件之間的差別確有區(qū)分的意義。前者指的是在現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)了什么情況，就自然應(yīng)適用規(guī)定的行政法律關(guān)系模式；而后者則是指在前一種情況的基礎(chǔ)上，主體還要有積極的主張，或者說要積極明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系并督促一定權(quán)利義務(wù)關(guān)系的實(shí)際運(yùn)行。兩者的這種差別過去人們常常不注意。如有的學(xué)者這樣表述一定的行政法律關(guān)系的產(chǎn)生：“嚴(yán)重自然災(zāi)害引起國家救濟(jì)災(zāi)民的行政法律關(guān)系的產(chǎn)生”。筆者認(rèn)為，這一說法中所指的“產(chǎn)生”，如果是指國家與災(zāi)民之間因出現(xiàn)嚴(yán)重自然災(zāi)害而應(yīng)當(dāng)具有救助權(quán)利義務(wù)關(guān)系是正確的，但如果是指國家與災(zāi)民之間已經(jīng)發(fā)生了救助權(quán)利義務(wù)關(guān)系，則是不正確的。這里就有一個(gè)未區(qū)分行政救助法律關(guān)系潛在產(chǎn)生的條件與行政救助法律關(guān)系實(shí)際產(chǎn)生的條件的問題。以下略作分析。

適用法定的行政救助法律關(guān)系的模式是有條件的，即“法定情形”出現(xiàn)才應(yīng)當(dāng)（僅僅是應(yīng)當(dāng)）適用這種關(guān)系模式作出處理。這里的所謂“法定情形”，就是指有了一定的法律事實(shí)（如發(fā)生災(zāi)害）。但這種“法定情形”所帶來的還只是“應(yīng)當(dāng)”適用行政救助法律關(guān)系模式而已。這種應(yīng)當(dāng)性不等于行政救助法律關(guān)系實(shí)際就產(chǎn)生了。在本屬“應(yīng)當(dāng)”、而當(dāng)事人并不知道的情況下，行政救助法律關(guān)系就不能實(shí)際產(chǎn)生。具體地講，嚴(yán)重的自然災(zāi)害發(fā)生本應(yīng)產(chǎn)生國家與災(zāi)民之間的行政救助法律關(guān)系，但僅此是否就實(shí)際上產(chǎn)生了國家救濟(jì)災(zāi)民的行政法律關(guān)系呢？當(dāng)然不是。如在不知災(zāi)害發(fā)生的情況下，國家是不可能實(shí)際形成與災(zāi)民的救助關(guān)系的。這時(shí)，只有當(dāng)災(zāi)民報(bào)告了災(zāi)情并積極主張國家對自己的救助義務(wù)時(shí)，國家與災(zāi)民的行政救助法律關(guān)系才實(shí)際上產(chǎn)生形成。這也就是說，能適用行政救助法律關(guān)系模式的法律事實(shí)出現(xiàn)，并不必然使行政救助法律關(guān)系實(shí)際產(chǎn)生。如果人們不積極主張自己的權(quán)利或要求對方履行義務(wù)，這時(shí)的法律關(guān)系產(chǎn)生往往只是“應(yīng)當(dāng)如此”而不是“實(shí)際如此”，它是空洞而不具有實(shí)際意義的。

將行政法律關(guān)系潛在產(chǎn)生的條件與行政法律關(guān)系實(shí)際產(chǎn)生的條件區(qū)分開來有一定的理論與實(shí)踐意義。

第一，它可以使人們在一定的法律事實(shí)發(fā)生后，不是消極等待、聽之任之，而是積極按法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系去主張自己的應(yīng)有權(quán)利，否則就不能及時(shí)有效地用法律武器保護(hù)自己，也可能會因此失去實(shí)際形成權(quán)利義務(wù)的時(shí)機(jī)，如延誤了法定期限，錯(cuò)過了時(shí)效等等。

第二，它強(qiáng)調(diào)了當(dāng)事人的行為對實(shí)際形成行政法律關(guān)系的重要性，引導(dǎo)我們注重當(dāng)事人的法律行為對明確、固定各自權(quán)利義務(wù)并催促實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的必要作用。行政法規(guī)范對權(quán)利義務(wù)關(guān)系的規(guī)定不可能自動實(shí)現(xiàn)，它必須通過人們的法律行為，如果不能看到這一點(diǎn)，就會出現(xiàn)錯(cuò)誤的法律實(shí)踐。

第三，它可以完善行政法律關(guān)系的理論。由于產(chǎn)生行政法律關(guān)系的兩種形態(tài)在條件上有一部分是一致的（即都以一定的法律事件與法律行為為條件），有一部分則不一致（實(shí)際產(chǎn)生的條件有時(shí)需要主體的積極主張行為）。從理論上對其予以正確認(rèn)識并劃分其區(qū)別，是有益于行政法律關(guān)系理論科學(xué)化的。

行政法律關(guān)系的實(shí)際產(chǎn)生，強(qiáng)調(diào)主體在條件具備時(shí)對法定權(quán)利義務(wù)關(guān)系的實(shí)際主張，而不是強(qiáng)調(diào)主體對權(quán)利義務(wù)的應(yīng)當(dāng)享有。這樣它必須依靠主體的積極態(tài)度和行為來體現(xiàn)。有時(shí)沒有主體的這種態(tài)度和行為，是無從反映主體與他方實(shí)際上具有一定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的。行政法學(xué)界長期認(rèn)為，法律事件與法律行為都能使行政法律關(guān)系產(chǎn)生形成。筆者認(rèn)為這不夠清楚。事實(shí)上，法律事件并不能使行政法律關(guān)系實(shí)際上形成。法律事件是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀事件。這類事件出現(xiàn)后，只能使行政法律關(guān)系的實(shí)際產(chǎn)生成為可能。如《中華人民共和國人民警察法》規(guī)定，人民警察有義務(wù)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)。在這里，災(zāi)害、險(xiǎn)情的發(fā)生就是法律事件；一旦這種法律事件出現(xiàn)，就符合了行政法對人民警察與受難者之間行政法律關(guān)系的規(guī)定。但這并不是這種行政法律關(guān)系的實(shí)際產(chǎn)生。行政法律關(guān)系的實(shí)際產(chǎn)生還需要主體開始有履行義務(wù)的行為，或主張權(quán)利的行為。如果沒有這種行為，行政法律關(guān)系仍沒有實(shí)際運(yùn)行，仍只是處于理想的、潛在可能的狀態(tài)。

行政法律關(guān)系的產(chǎn)生從另一角度看也是行政法律關(guān)系預(yù)定模式被適用的結(jié)果。如前所述，行政法律關(guān)系的模式是行政法對在何種情況下將形成何種權(quán)利義務(wù)的狀況的規(guī)定。它只是一種具有普遍適用意義的樣板格式，是靜態(tài)的，沒有具體化和人格化。行政法律關(guān)系的產(chǎn)生就是行政法律關(guān)系模式的適用；換言之，是行政法律關(guān)系模式在現(xiàn)實(shí)中的具體化、人格化。當(dāng)然，行政法律關(guān)系的產(chǎn)生與行政法律關(guān)系的實(shí)現(xiàn)也有不同。行政法律關(guān)系的產(chǎn)生是行政法律關(guān)系模式中的權(quán)利義務(wù)對具體人的落實(shí)，而行政法律關(guān)系的實(shí)現(xiàn)是行政法律關(guān)系模式中的權(quán)利義務(wù)被最后行使或履行完成。

行政法律關(guān)系的模式與行政法律關(guān)系的產(chǎn)生也有聯(lián)系。其聯(lián)系在于，行政法律關(guān)系的模式是行政法律關(guān)系產(chǎn)生和實(shí)現(xiàn)的依據(jù)和指示樣式，前者與后兩者在內(nèi)容上是重合的。但很明顯，從行政法律關(guān)系的模式到行政法律關(guān)系的產(chǎn)生有一定距離，行政法律關(guān)系的模式被適用后就使行政法律關(guān)系得以產(chǎn)生，這就需要了解行政法律關(guān)系模式的適用問題。

二、行政法律關(guān)系模式的適用

（一）適用行政法律關(guān)系模式的條件

法律所規(guī)定的法律關(guān)系的模式是多種多樣的，這些不同的模式分別針對不同的生活現(xiàn)象。對這些法律關(guān)系的確定通常是總結(jié)過去已有的社會生活的原形而來，同時(shí)更是對未來社會生活的預(yù)見和指引。那么，只有當(dāng)某種社會生活現(xiàn)象出現(xiàn)時(shí)，才能適用相應(yīng)的行政法律關(guān)系模式；只有當(dāng)一定的社會生活現(xiàn)象出現(xiàn)時(shí)，才能對照已定的法律關(guān)系模式看是否一致并進(jìn)而適用該模式。這就是說，一定的社會生活現(xiàn)象出現(xiàn)，就是適用一定的法律關(guān)系模式的條件。

行政法設(shè)定的法律關(guān)系模式在何種社會生活出現(xiàn)的情形下可以被適用，通常行政法要作具體規(guī)定。行政法的這些規(guī)定總稱為法律事實(shí)，它包括法律事件和法律行為兩種情況。

1、適用行政法律關(guān)系模式的法律事件

一般認(rèn)為，法律事件包括社會事件和自然事件，都是不以人們的意志為轉(zhuǎn)移的事件。社會事件即社會變革，自然事件是自然的變化。但社會變革和自然變化發(fā)生后能否都適用現(xiàn)存的行政法律關(guān)系的模式呢？筆者的回答是否定的。適用現(xiàn)存行政法律關(guān)系模式的通常是自然變化而不是社會變革。社會變革為什么不能成為可適用行政法律關(guān)系模式的法律事實(shí)？筆者認(rèn)為，這是因?yàn)樯鐣兏镆话悴粚儆陬A(yù)定的行政法律關(guān)系的模式；相反，社會變革往往要打破原有的行政法律關(guān)系模式。社會變革引起社會制度的根本性變化，這種變化要超出既定行政法律關(guān)系的模式。它可能是制定新型行政法律關(guān)系模式的起因，但卻不在原有行政法律關(guān)系的確定范圍之內(nèi)，否則也就不成其為社會變革。但是，社會變革卻是行政法律關(guān)系變化的條件，因?yàn)樗芤鹪行姓申P(guān)系的消滅，使原有行政法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)也歸于消滅。由于國家行政職能與國家秩序、社會秩序有緊密的聯(lián)系，社會變革對國家行政職能有根本性的影響，因而社會變革能直接決定行政法律關(guān)系的變更和消滅。從常規(guī)而言，只有自然變化才是適用行政法律關(guān)系模式的基本法律事實(shí)。

自然變化是因自然現(xiàn)象而形成的不以人的意志為轉(zhuǎn)移的變化。主要有人的客觀變化、物質(zhì)的客觀變化和自然界的客觀變化。

人的客觀變化指不以人自己的主觀意愿而自然發(fā)生的人的機(jī)體變化。如人的出生、衰老、死亡等。人的客觀變化能導(dǎo)致多種行政法律關(guān)系模式的適用。如人的出生將能導(dǎo)致人口登記行政法律關(guān)系模式的適用，人的衰老將能導(dǎo)致社會保障行政法律關(guān)系模式的適用，人的死亡將能導(dǎo)致戶口注銷行政法律關(guān)系模式的適用。

物質(zhì)的客觀變化指物質(zhì)的自然變化，如物品因腐爛變質(zhì)而失去價(jià)值，房屋因達(dá)到一定年限而成為具有保護(hù)價(jià)值的重要文物。物質(zhì)的客觀變化也將能導(dǎo)致一定行政法律關(guān)系模式的適用。如房屋因年代久遠(yuǎn)成為文物時(shí)，能導(dǎo)致文物保護(hù)法律關(guān)系模式的適用，或?qū)е滦姓魇辗申P(guān)系模式的適用。

自然界的客觀變化指自然界的變化，如自然災(zāi)害等。自然界的客觀變化也能導(dǎo)致大量行政法律關(guān)系模式的適用，如自然災(zāi)害的發(fā)生，就能導(dǎo)致行政救助法律關(guān)系模式的適用，或者減免稅收法律關(guān)系模式的適用等等。

2、適用行政法律關(guān)系模式的法律行為

法律行為是適用行政法律關(guān)系模式的另一個(gè)主要法律事實(shí)。但對這種法律行為先有兩個(gè)理解性的問題需要說明：

第一，這里所稱的法律行為，一定是行政法預(yù)先規(guī)定的行為，即行政法預(yù)先規(guī)定只有這類行為才能產(chǎn)生行政法上的后果──引起行政法律關(guān)系模式的適用，或者說行政法預(yù)先已確定只有這類行為才能引起行政法律關(guān)系的產(chǎn)生。正因?yàn)榉蓪@種行為有確定，這種行為才稱之為“法律行為”。法律確定某些行為能產(chǎn)生法律后果，這是法律的明示、預(yù)定和限制，不屬于這樣范圍的行為是不能適用相應(yīng)的法律關(guān)系模式的。明確這一點(diǎn)的意義在于，要求人們特別是具有行政權(quán)力的行政主體依法辦事，依法行政，不能任意適用或不適用行政法律關(guān)系的模式。如法律規(guī)定，違反治安管理的行為要受到治安管理行政處罰，這就確定了只有違反治安管理的行為才是能引起治安處罰法律關(guān)系模式適用的法律行為，它們可引起行政處罰法律關(guān)系的產(chǎn)生。而其他行為則不能引起該類法律關(guān)系的產(chǎn)生。但是，應(yīng)當(dāng)說法律未能預(yù)見和規(guī)定的行為在另外的情況下也能產(chǎn)生法律后果──即引起一定行政法律關(guān)系模式的廢除，如社會革命。不過這些法律未確定的行為不是現(xiàn)行法律規(guī)定的，不應(yīng)稱為法律行為。由于社會的發(fā)展導(dǎo)致新的社會現(xiàn)象的出現(xiàn)，人們還有一些行為可能未被現(xiàn)有法律所預(yù)見，這種現(xiàn)象表明社會的發(fā)展與法律的局限、立法技術(shù)的完善之間是有矛盾的。此時(shí)，這種行為不能也不應(yīng)適用現(xiàn)行的行政法律關(guān)系模式，而需要立法及時(shí)作出反映，規(guī)定新的行政法律關(guān)系模式以作適用。

第二，這里的法律行為當(dāng)然是“人”的行為，包括公民、法人或其他組織的行為。對此也有一個(gè)重要的理論問題需要研究：這種行為是否要求必須是人們有意識的行為？有的學(xué)者都認(rèn)為，法律行為應(yīng)是人們有意識的行為。對“有意識”還有幾種不同的理解：一種認(rèn)為是行為人對自己行為的作出是有意識的，即是有意識支配的；另一種認(rèn)為是行為人對自己行為的結(jié)果如何是有意識的，即明知某種行為結(jié)果也期望這種結(jié)果；還有一種認(rèn)為是行為人對自己的行為將產(chǎn)生、變更或消滅一定的行政法律關(guān)系是有意識的，即期望通過自己的行為產(chǎn)生、變更或消滅某種行政法律關(guān)系。筆者認(rèn)為，不論屬于哪種意義上的“有意識”都不是這里所說的“法律行為”的關(guān)鍵。按筆者的觀點(diǎn)，能引起行政法律關(guān)系模式適用的法律行為，不要求其是否有意識或無意識，這種法律行為可以是人們有意識的，也可以是人們無意識的。在此強(qiáng)調(diào)法律行為是人們有意識的行為是沒有意義的。這是因?yàn)?，人們的行為有一部分受人們的意識支配，有一部分卻不能受意識支配，甚至有時(shí)人們對自己的行為沒有意識控制的能力。換言之，人們作出的行為，在意識上有三種可能性：

（1）有意識引起法律后果的行為，這是一種主觀與客觀相一致的行為。它表現(xiàn)為期望通過自己的行為產(chǎn)生某種行政法律關(guān)系。如行政主體對行政相對人作出收取某種費(fèi)用的決定，這是一種有意識的法律行為，其目的就是建立一種要求對方履行義務(wù)的行政法律關(guān)系。

（2）無意識引起法律關(guān)系的行為，這是一種純客觀的行為，它表現(xiàn)為行為只是客觀發(fā)生，但行為人并無建立一定法律關(guān)系的期望和目的。它也是人們常說的“事實(shí)行為”。如行政主體在執(zhí)行緊急公務(wù)中，為追捕違法人而無意中損壞了第三人財(cái)產(chǎn)的行為。在這類行為中，追捕違法人是有意識的，但在緊急中損害第三人財(cái)物卻是無意識的，而這種意識的行為也能引起一定的行政法律關(guān)系的產(chǎn)生。如引起行政補(bǔ)償法律關(guān)系模式的適用并產(chǎn)生這種行政法律關(guān)系。

（3）不能由人們意識控制的行為，這也是一種純客觀的行為，但與上面第二種純客觀的行為相比，又另有特點(diǎn)。這種特點(diǎn)在于，前者是人們并無主觀上特定目的或期望的行為，而后者卻是人們不能自我控制的行為。它表現(xiàn)為行為客觀發(fā)生，行為人卻無控制自己行為的能力。如未成年人或精神病人所作出的某種行為。這類行為仍可引起某種行政法律關(guān)系模式的適用。如未成年人或精神病人損壞公共財(cái)產(chǎn)的行為，能引起行政主體責(zé)令其監(jiān)護(hù)人管教或賠償法律關(guān)系的產(chǎn)生。這就是說，上述三類行為實(shí)際上都可以引起一定的行政法律關(guān)系的產(chǎn)生。因此，我們不能限定法律行為必須是有意識的。

能適用行政法律關(guān)系模式的法律行為有很多，主要包括行政主體的行為、行政相對人的行為。

1.行政主體的法律行為

行政主體的法律行為導(dǎo)致行政法律關(guān)系模式的適用是比較常見的。這可以分為以下幾種情況：第一，行政主體的行政立法行為可以導(dǎo)致權(quán)力機(jī)關(guān)對其監(jiān)督法律關(guān)系模式的適用；

第二，行政主體執(zhí)法時(shí)的合法損害行為或者違法侵害行為可以導(dǎo)致行政復(fù)議、行政訴訟等監(jiān)督法律關(guān)系模式的適用，以及行政補(bǔ)償、行政賠償法律關(guān)系模式的適用。

第三，行政主體的一種行政管理行為可引起另一種行政管理法律關(guān)系模式的適用，如行政主體對一行政相對人交通事故責(zé)任的確認(rèn)行為，可能引起行政主體對該行政相對人交通管理處罰關(guān)系模式的適用。

第四，行政主體的不作為行為則可引起監(jiān)督等行政法律關(guān)系模式的適用。2.行政相對人的法律行為

行政相對人行為是極重要的引起行政法律關(guān)系模式適用的法律行為。大體可分為三種：

第一，合法行為引起受益性行政法律關(guān)系模式的適用。如科學(xué)發(fā)明創(chuàng)造能引起行政獎(jiǎng)勵(lì)法律關(guān)系模式的適用。

第二，違法行為能引起處罰法律關(guān)系、行政強(qiáng)制法律關(guān)系等模式的適用。

第三，監(jiān)督行為能引起國家監(jiān)督機(jī)關(guān)對行政主體監(jiān)督法律關(guān)系模式的適用，以及引起行政補(bǔ)救、行政賠償法律關(guān)系的適用。

3.監(jiān)督主體的法律行為

監(jiān)督主體法律行為引起行政法律關(guān)系模式適用的情況也很多，如行政主體非法限制公民人身自由的行為，能導(dǎo)致某種監(jiān)督行政法律關(guān)系模式的適用，或者行政賠償法律關(guān)系模式的適用等等；行政相對人不遵守交通規(guī)則的行為，能導(dǎo)致交通行政處罰法律關(guān)系模式的適用；監(jiān)督主體撤銷行政主體非法行政決定的行為，能導(dǎo)致行政賠償法律關(guān)系模式的適用。等等。

從另一角度講，導(dǎo)致行政法律關(guān)系模式適用的法律行為可分為兩類：

一是作為，二是不作為。作為與不作為又分為合法的和不合法的。合法的作為或不作為大多是權(quán)利義務(wù)交互的本身，即本身就已是實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行為，很少作為適用法律關(guān)系模式條件的行為。通常只有不合法的作為或不作為才是作為適用法律關(guān)系模式的行為。如行政主體合法作出保障行政相對人權(quán)益的行為，其本身就是在履行保障法律關(guān)系中的義務(wù)；但如果行政主體非法侵害行政相對人的權(quán)益，則該行為將導(dǎo)致某種監(jiān)督法律關(guān)系的適用，屬于引起監(jiān)督行政法律關(guān)系適用的條件。

在這里，作為能適用行政法律關(guān)系模式的條件的法律行為與人們行使權(quán)利或履行義務(wù)的行為是不同的。前者只是一種事實(shí)，是適用法律關(guān)系模式的起因；而后者是在實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是法律關(guān)系運(yùn)行的結(jié)果。通過下例可以更明確地表明其區(qū)別：某公民實(shí)施了毆打他人這一違反治安管理的行為，公安機(jī)關(guān)依治安管理處罰條例對其予以行政罰款100元，該公民繳納了罰款。在此例中，某公民有兩個(gè)行為，一個(gè)是違反治安管理，一個(gè)是繳納罰款。就此案而言，公民違反治安管理的行為只是一種事實(shí)，即是適用行政處罰法律關(guān)系模式的起因，或者說是一個(gè)作為能適用行政處罰法律關(guān)系模式條件的行為。而公民繳納罰款的行為則是履行行政處罰法律關(guān)系中義務(wù)的行為。前者是不合法的，而后者是合法的，兩者并不相同。

上述事實(shí)和行為導(dǎo)致的是行政法律關(guān)系模式的潛在適用，即由于具有了條件，人們之間的行政法律關(guān)系潛在、應(yīng)然地具有了。但這并不等于行政法律關(guān)系就是實(shí)際上已產(chǎn)生。有時(shí)沒有法律關(guān)系主體按照行政法律關(guān)系模式去進(jìn)一步積極主張和明確適用，上述潛在的適用并無實(shí)際意義，因?yàn)樗ǔ２痪哂腥魏螌?shí)際結(jié)果。

（二）行政法律關(guān)系模式的具體適用

行政法律關(guān)系的具體適用是在適用條件具備的情況下，人們之間權(quán)利義務(wù)的規(guī)定模式自然地適用或人為地被適用。

自然適用是一旦適用某種法律關(guān)系模式的條件具備，主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系就潛在地形成，它具有無爭議的“應(yīng)當(dāng)性”，無論人們是否意識到或是否愿意。如嬰兒一旦出生就自然享有人身權(quán)利受行政主體保護(hù)的義務(wù)，這種行政保障法律關(guān)系模式一經(jīng)有嬰兒出生這一條件就自然地、潛在地被適用。

人為地適用是當(dāng)適用某種法律關(guān)系模式的條件具備時(shí)，人們積極選擇該行政法律關(guān)系模式并主動要求加以適用。人為地適用是當(dāng)自然適用沒有發(fā)生實(shí)際效果而人為進(jìn)行的。人為地適用是對自然適用不足的一種重要補(bǔ)充。

自然適用不能發(fā)生實(shí)際效果而要進(jìn)行人為適用的情況如上文所述，公民收入已達(dá)應(yīng)納稅標(biāo)準(zhǔn)但其不知，稅務(wù)機(jī)關(guān)也不知其有該收入，此時(shí)因公民有應(yīng)納稅收入這一事實(shí)存在，征納稅行政法律關(guān)系已潛在形成，該種法律關(guān)系模式理應(yīng)自然適用而發(fā)生實(shí)際作用，但卻并未發(fā)生實(shí)際作用，雙方的實(shí)際權(quán)利義務(wù)甚至并不為雙方所知。這當(dāng)然完全未達(dá)到立法設(shè)定征納稅法律關(guān)系模式的目的。要解決這一不足必須依靠人為地適用，即有人積極、明確地主張適用征納稅法律關(guān)系的模式。如有人告之該公民有納稅義務(wù)，要求該公民按法律關(guān)系的規(guī)定模式履行義務(wù)；或有人向稅務(wù)機(jī)關(guān)揭發(fā)，主張稅務(wù)機(jī)關(guān)行使法律關(guān)系規(guī)定模式中的征稅權(quán)力，等等。

人們對自然適用的條件是否形成的認(rèn)識上的分歧也能導(dǎo)致自然適用不具實(shí)際效果。如一公民因受災(zāi)這一事實(shí)，本應(yīng)自然適用國家給予救助的法律關(guān)系模式，但民政機(jī)關(guān)認(rèn)為受災(zāi)的程度并未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)（即條件未具備），沒有主動履行救助的義務(wù)；而公民也不積極去主張要求適用該救助法律關(guān)系模式，因而自然適用沒有發(fā)生效果。

對此，我們必然會看到一個(gè)重要的問題：要使權(quán)利義務(wù)關(guān)系順利實(shí)現(xiàn)，在條件具備的情況下，人們不能僅依法律關(guān)系模式的自然適用，而必須積極地去主張法律關(guān)系模式的適用，即要充分認(rèn)識并強(qiáng)調(diào)人為適用的作用。但人為適用對主體來講并不是簡單的，它需要主體積極的行為。行政法律關(guān)系模式的自然適用則通常只需主體的消極等待，具體地講，只要求符合兩個(gè)條件：一是適用某一行政法律關(guān)系模式的條件已經(jīng)具備；二是主體對自然適用某一法律關(guān)系模式的條件并無異議。但人為適用對主體的要求是：第一，主體要有對法律規(guī)定的了解以及積極主張權(quán)利義務(wù)的較強(qiáng)的法律觀念，這就涉及法律意識的培育、法治宣傳教育的開展甚至行政指導(dǎo)的作用。第二，主體要學(xué)會收集、提供并運(yùn)用證據(jù)以證明適用某一行政法律關(guān)系模式的條件已經(jīng)具備。第三，主體能按法律規(guī)定的程序，以規(guī)定的形式，積極去主張、要求適用一定的行政法律關(guān)系權(quán)利義務(wù)模式。例如，當(dāng)行政主體侵害行政相對人合法權(quán)益的行為發(fā)生且在又不履行行政賠償義務(wù)的情況下，行政相對人要主張適用法定的行政賠償法律關(guān)系的模式處理，首先需懂得國家賠償法的規(guī)定，并能提供證據(jù)證明侵害的實(shí)際存在，同時(shí)會按法律規(guī)定的途徑、方法主張賠償。只有這樣對行政法律關(guān)系模式進(jìn)行人為適用，才使得行政法律關(guān)系實(shí)際得以產(chǎn)生形成。

三、行政法律關(guān)系的實(shí)現(xiàn)分析

行政法律關(guān)系的實(shí)現(xiàn)是指行政法律關(guān)系主體之間的法定權(quán)利得到滿足或法定義務(wù)得到履行。行政法律關(guān)系的模式、行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、行政法律關(guān)系的實(shí)現(xiàn)三者不同，從行政法律關(guān)系的模式到行政法律關(guān)系的最終實(shí)現(xiàn)有一個(gè)很復(fù)雜的過程。研究重視這一過程，對在立法設(shè)定權(quán)利義務(wù)時(shí)就充分考慮到權(quán)利義務(wù)實(shí)現(xiàn)的可能性和可行性是十分重要的，對明確各方主體如何從應(yīng)當(dāng)具有權(quán)利到積極主張權(quán)利最后到實(shí)際實(shí)現(xiàn)權(quán)利，或從應(yīng)當(dāng)具有義務(wù)到實(shí)際履行義務(wù)也是十分必要的。過去人們通常只研究行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、或變更、消滅，而不研究行政法律關(guān)系的實(shí)現(xiàn)，這是行政法律關(guān)系理論上的一個(gè)重大缺陷。這種理論缺陷所帶來的現(xiàn)實(shí)問題就是在行政法治的實(shí)踐中，許多法定的權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)享有卻實(shí)際并未享有，權(quán)利義務(wù)關(guān)系雖已形成卻未能最終實(shí)現(xiàn)，法律的一些規(guī)定成為一紙空文，一些人也不知如何使自已的應(yīng)有權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)。

（一）行政法律關(guān)系實(shí)現(xiàn)的幾種情況

從實(shí)際情況來看，行政法律關(guān)系的實(shí)現(xiàn)通常有三種情況：

第一，適用某種法律關(guān)系模式的條件一經(jīng)出現(xiàn)，該行政法律關(guān)系模式自然適用于當(dāng)事人之間，雙方行政法律關(guān)系潛在地形成；此時(shí)，有義務(wù)的一方主動按其模式履行完自已的義務(wù)，實(shí)現(xiàn)了行政法律關(guān)系。在這種情況下，行政法律關(guān)系的產(chǎn)生與行政法律關(guān)系的實(shí)現(xiàn)是同時(shí)的。

第二，適用某種法律關(guān)系模式的條件出現(xiàn)后，具有法定權(quán)利的一方適用該法律關(guān)系模式，直接向有義務(wù)的一方主張權(quán)利，導(dǎo)致行政法律關(guān)系的實(shí)際產(chǎn)生；其后經(jīng)有義務(wù)的一方履行完其義務(wù)，使行政法律關(guān)系實(shí)現(xiàn)。在這種情況下，從權(quán)利義務(wù)關(guān)系的產(chǎn)生到權(quán)利義務(wù)關(guān)系的實(shí)現(xiàn)之間有一定的間隔。

第三，適用某種法律關(guān)系模式的條件出現(xiàn)后，具有法定權(quán)利的一方適用法律關(guān)系的模式直接向有義務(wù)的一方主張權(quán)利，導(dǎo)致行政法律關(guān)系的實(shí)際產(chǎn)生；但有義務(wù)的一方不履行其義務(wù)，有權(quán)利的一方進(jìn)而直接借助一定的國家權(quán)力（如行政主體對不履行義務(wù)的行政相對人行使行政權(quán)力）強(qiáng)迫有義務(wù)的一方履行義務(wù)，或者間接借助一定的國家權(quán)力（如行政相對人對不履行義務(wù)的行政主體通過司法機(jī)關(guān)行使行政審判權(quán)力），強(qiáng)迫有義務(wù)的一方履行義務(wù)，后者最終被動地履行其義務(wù)使行政法律關(guān)系得以實(shí)現(xiàn)。在這種情況下，不僅從權(quán)利義務(wù)關(guān)系的產(chǎn)生到權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)有一定的間隔；而且在這個(gè)過程中，又產(chǎn)生了另外的權(quán)利義務(wù)關(guān)系──即有權(quán)利的一方請求掌握國家權(quán)力的一方給予保護(hù)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以及掌握國家權(quán)力的一方對有義務(wù)的一方實(shí)施強(qiáng)制的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

從行政法律關(guān)系的上述三種實(shí)現(xiàn)情況看，主體的行為是實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的關(guān)鍵。無論是主體行使權(quán)利還是履行義務(wù)的行為，都能使行政法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)得以最終落實(shí)。因此，研究行政法律關(guān)系的實(shí)現(xiàn)不能不重點(diǎn)分析主體的行為。

（二）行政法律關(guān)系實(shí)現(xiàn)的條件

行政法律關(guān)系的實(shí)現(xiàn)需要具備以下條件：

第一，行政法律關(guān)系的明確化。行政法律關(guān)系的明確化是實(shí)現(xiàn)該法律關(guān)系的首要條件。如果行政法律關(guān)系本身不明確，它在現(xiàn)實(shí)生活中是無法實(shí)現(xiàn)的。

行政法律關(guān)系的明確化首先要求法定的行政法律關(guān)系模式是明確的，這是對立法的要求。具體地講，行政法在設(shè)定行政法律關(guān)系時(shí)，對法律關(guān)系的要素即主體、主體之間的權(quán)利義務(wù)、客體以及在何種情形下適用該法律關(guān)系模式應(yīng)當(dāng)有明確的規(guī)定，上述各項(xiàng)中有一項(xiàng)不明確都將使該行政法律關(guān)系無法實(shí)現(xiàn)。

行政法律關(guān)系的明確化還要求人們對行政法律關(guān)系模式是清楚明確的，即法律設(shè)定了行政法律關(guān)系的模式之后，要通過法治宣傳的行政指導(dǎo)，使人們了解模式上的規(guī)定，明確在什么條件產(chǎn)生后，自已就具有了某種主體地位，具有了某種權(quán)利和義務(wù)，明確權(quán)利義務(wù)的客體是什么。這種明確化旨在一旦適用行政法律關(guān)系的條件具備，就能促使人們自覺、正確地行使權(quán)利和履行義務(wù)。

行政法律關(guān)系的明確化還要求在法律關(guān)系主體沒有意識到自已的主體地位時(shí)，社會及時(shí)提示它們，告之其權(quán)利義務(wù)，強(qiáng)化權(quán)利主體的權(quán)利意識和義務(wù)主體的義務(wù)意識，以促使它們實(shí)際產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系并保障其實(shí)現(xiàn)。

第二，權(quán)利義務(wù)的具體化。權(quán)利義務(wù)的具體化也是實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系的重要條件之一。權(quán)利義務(wù)的具體化旨在使權(quán)利義務(wù)具體、細(xì)致，便于行使或履行。如果權(quán)利義務(wù)不具體，則不便于主體操作，也將不利于行政法律關(guān)系的實(shí)現(xiàn)。

權(quán)利義務(wù)的具體化要求立法對行政法律關(guān)系作出規(guī)定后，凡不具體、細(xì)致之處都應(yīng)由國家有關(guān)部門作出詳盡的法律解釋，結(jié)合實(shí)際條件確定行使權(quán)利和履行義務(wù)的方法和程序，以此保證權(quán)利義務(wù)具體、有效地行使或履行。

第三，有效的權(quán)利義務(wù)行使或履行的保障手段。權(quán)利義務(wù)行使或履行的保障手段包括有權(quán)威的評判機(jī)構(gòu)及監(jiān)督、強(qiáng)制執(zhí)行的必要手段。當(dāng)主體之間對是否適用、或適用哪種行政法律關(guān)系的模式有爭議時(shí)，有專門的機(jī)構(gòu)評判，在義務(wù)主體明知有義務(wù)卻不履行義務(wù)時(shí)，保障手段能有效促使義務(wù)主體及時(shí)履行義務(wù)，以保證行政法律關(guān)系的實(shí)現(xiàn)。

（三）實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系的行為

實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系的行為，是行政法律關(guān)系主體行使行政法律關(guān)系中的權(quán)利或履行義務(wù)的行為。這種行為有下列特征：

第一，這些行為是主體有意識、有目的的行為。主體以其行為去實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)，實(shí)質(zhì)是主體在依法享有、行使自已的權(quán)利或履行自已應(yīng)有的義務(wù)，而且它要求主體具有行為能力；因此，它是主體有目的、有意識的行為。在這一點(diǎn)上它與引起行政法律關(guān)系模式適用的行為不同。引起行政法律關(guān)系適用的行為作為一種法律事實(shí)，只是一種適用行政法律關(guān)系模式的條件；因此，它是否為主體有目的、有意識的行為并不重要。

第二，這些行為都必須是法定的，而且是合法的。行政法規(guī)定了主體相互間的權(quán)利義務(wù)，并規(guī)定了主體行使權(quán)利或履行義務(wù)的方式、方法，主體只有按法律規(guī)定去行使權(quán)利或履行義務(wù)，才能正確、完全地實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系，也才能得到法律的肯定和保護(hù)，未按法律要求去行使權(quán)利或履行義務(wù)的，還不能正確和正常實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系。

第三，實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系的行為有權(quán)利行為和義務(wù)行為。對于實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系來講，通常要求兩種行為的交互和回應(yīng)，即只有雙方的行為回應(yīng)才能使權(quán)利義務(wù)關(guān)系得以完成。

權(quán)利行為與義務(wù)行為的回應(yīng)有多種具體狀況：

其一，權(quán)利主體行使權(quán)利時(shí)，義務(wù)主體履行不阻撓、不妨礙的義務(wù)，保證權(quán)利主體享有權(quán)利的狀態(tài)和行使權(quán)利的自由，從而實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系。如行政主體行使其所具有的行政權(quán)力，行政相對人履行不阻撓、不妨礙的義務(wù)；行政相對人行使其所具有的法定人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及經(jīng)營自利時(shí)，行政主體履行不非法干預(yù)的義務(wù)。國家監(jiān)督機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)時(shí)，行政主體履行不干預(yù)的義務(wù)等等。在這種情況下，權(quán)利主體的行為有時(shí)明顯有時(shí)不明顯，而義務(wù)主體的行為都是履行不作為義務(wù)的行為。權(quán)利主體的明顯行為通常是使用權(quán)利的行為，如行政相對人對行政主體批評、建議權(quán)的行使表現(xiàn)為對行政主體的工作提出書面或口頭的批評、意見；權(quán)利主體不明顯的行為通常是權(quán)利狀態(tài)的保持，如公民生命健康權(quán)并不表現(xiàn)為公民的某種行為，而只是通過行政主體不予侵害的不作為行為表現(xiàn)出來。

其二，在權(quán)利主體應(yīng)有的權(quán)利未實(shí)現(xiàn)，或行使權(quán)利的自由因受阻不能實(shí)現(xiàn)時(shí)，義務(wù)主體通過履行義務(wù)來滿足權(quán)利主體的權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系。如行政主體履行救助的義務(wù)使行政相對人獲得受益的權(quán)利，或者行政相對人的權(quán)利和自由受第三人侵害時(shí)，行政主體履行保護(hù)的義務(wù)；或者行政相對人的權(quán)利和自由受行政主體的阻礙不能實(shí)現(xiàn)，行政主體履行義務(wù)消除障礙，從而實(shí)現(xiàn)行政相對人的權(quán)利自由。

其三，權(quán)利主體的權(quán)利受到侵害，義務(wù)主體通過履行補(bǔ)救賠償?shù)牧x務(wù)來恢復(fù)權(quán)利主體的權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系。如行政主體侵害行政相對人的權(quán)利和自由造成損失后，行政主體履行補(bǔ)償或賠償?shù)牧x務(wù)，以恢復(fù)、補(bǔ)救行政相對人的權(quán)利。

在實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系的雙方行為交互中，主體履行義務(wù)的作為或不作為行為是必要而不可缺少的，該行為是實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系行為中的關(guān)鍵。通常而言，只要義務(wù)主體履行了義務(wù)就落實(shí)了權(quán)利主體的權(quán)利；但不能反過來講，權(quán)利主體行使了權(quán)利就等于義務(wù)主體履行了義務(wù)。因?yàn)闄?quán)利的行使有多種情況，在有些情況下，權(quán)利的行使必須以義務(wù)來保證，如行政相對人的受益權(quán)在沒有行政主體給付義務(wù)的保證下，是不可能實(shí)現(xiàn)的；而在另一些情況下，權(quán)利并不因義務(wù)未履行而喪失，只是行使得不完全、不徹底。這表明權(quán)利主體行使權(quán)利并不意味著義務(wù)主體一定履行了義務(wù)。如行政相對人行使批評、建議權(quán)，并不等于行政主體就履行了接受批評、建議的義務(wù)。同時(shí)，權(quán)利主體行使權(quán)利的行為相對義務(wù)主體履行義務(wù)的行為而言并不明顯，這是因?yàn)闄?quán)利在許多情況下只是一種狀態(tài)，而不都表現(xiàn)為行為。如上所述，在人身權(quán)利中，生命健康權(quán)就是一種狀態(tài)而不通過行為表現(xiàn)，權(quán)利人沒有作出行為也表明其具有權(quán)利；而人身自由權(quán)則通常要通過權(quán)利人按自己的意志進(jìn)行活動的行為表現(xiàn)出來。據(jù)此，義務(wù)人履行義務(wù)的行為是實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系的最重要的主體行為。

按照主體的不同，可將實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系的行為分為三大類：

1.行政主體實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系的行為

行政主體的行為是常見的實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系的行為。它可分為兩種：一種是行政主體履行義務(wù)的行為；另一種是行政主體運(yùn)用行政強(qiáng)制性權(quán)力排除障礙，迫使有義務(wù)的一方履行義務(wù)的行為。

行政主體以其履行義務(wù)的行為來實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系又有多種情況：

第一，主動自覺地履行其義務(wù)。即一旦適用某種行政法律關(guān)系的條件具備并被行政主體所意識，行政主體便主動自覺地履行應(yīng)有的義務(wù)，滿足對方的權(quán)利，使行政法律關(guān)系得以實(shí)現(xiàn)。如一旦發(fā)現(xiàn)災(zāi)情，行政主體便主動履行其救援的職責(zé)，主動積極作出救助行為，實(shí)現(xiàn)受救助一方的應(yīng)有權(quán)利。

第二，經(jīng)對方申請而履行其應(yīng)有的義務(wù)。即適用某種行政法律關(guān)系的條件具備以后，行政主體未能意識，或者已意識但不主動作出行為，行政相對人一方強(qiáng)調(diào)行政主體有義務(wù)并申請其履行應(yīng)有的義務(wù)；行政主體此時(shí)被動履行義務(wù)以滿足對方的權(quán)利，使行政法律關(guān)系得以實(shí)現(xiàn)。如公民具備應(yīng)受救濟(jì)的條件，但行政主體并未主動發(fā)給救濟(jì)金，后經(jīng)公民要求、申請而履行其發(fā)給救濟(jì)金的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)了受助一方的應(yīng)有權(quán)利。

第三，經(jīng)強(qiáng)制而履行其應(yīng)有的義務(wù)。即適用某種行政法律關(guān)系的條件具備以后，行政主體已意識但不作出行為，或者與行政相對人一方在是否具有相互之間的權(quán)利義務(wù)上有爭議，行政相對人強(qiáng)調(diào)行政主體有義務(wù)并申請其履行應(yīng)有的義務(wù)，行政主體仍不履行此義務(wù)。為使行政法律關(guān)系得以實(shí)現(xiàn)，行政相對人請求特定的國家機(jī)關(guān)（如權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)或者上級行政機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)關(guān)等）作出評判。該國家機(jī)關(guān)作出了評判并強(qiáng)制行政主體履行其應(yīng)有的義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)相對人一方的應(yīng)有權(quán)利。

從上述三種行政主體履行義務(wù)的情況看，第一種行政主體自覺主動履行義務(wù)是正常狀態(tài)，行政法律關(guān)系的實(shí)現(xiàn)應(yīng)以此為基本標(biāo)準(zhǔn)。

行政主體運(yùn)用行政強(qiáng)制性權(quán)力迫使有義務(wù)的一方履行義務(wù)的行為是另一種實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系的行為。這種行為一旦作出并產(chǎn)生效果，將導(dǎo)致履行兩重義務(wù)：一重是行政主體的義務(wù)，即行政主體運(yùn)用行政權(quán)力本身既是行使權(quán)力，也是在履行保護(hù)國家利益和公民、法人合法權(quán)益的義務(wù)。從履行義務(wù)這一角度看，它可能是行政主體主動進(jìn)行的，也可能是經(jīng)他方請求、催促甚至受強(qiáng)制（如司法機(jī)關(guān)裁判行政主體必須運(yùn)用這一權(quán)力打擊違法人并保護(hù)受害人）而進(jìn)行的。由于行政主體這一義務(wù)的履行，又使另一重義務(wù)繼而得到履行，即行政強(qiáng)制性權(quán)力所針對的對象──某種行政相對人被迫履行其應(yīng)有的義務(wù)。

2.行政相對人實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系的行為

應(yīng)當(dāng)說，行政相對人是實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系的主要力量，其行為則是實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系的最主要行為。過去，我們常常認(rèn)為使行政法律關(guān)系實(shí)現(xiàn)的行為主要是行政主體的強(qiáng)制、處罰行為，這完全是片面的看法。

行政相對人的行為能從多方面使行政法律關(guān)系得到實(shí)現(xiàn)。從行政法律關(guān)系模式到行政法律關(guān)系內(nèi)容實(shí)現(xiàn)的過程，行政相對人的行為在其中發(fā)揮了重要的作用，主要表現(xiàn)為：

第一，行政法規(guī)范在絕大多數(shù)內(nèi)容上是有關(guān)行政相對人權(quán)利義務(wù)的規(guī)范，這些規(guī)范只有依靠行政相對人自己的行為才能實(shí)現(xiàn)。行政主體的行為通常不能取代行政相對人的行為。行政主體可以通過強(qiáng)制性措施督促行政相對人作出履行義務(wù)的行為，卻通常不能代行這些行為，特別是不作為的義務(wù)。因此，對這一類的法定權(quán)利義務(wù)來講，行政相對人的行為是實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系的基本行為，而行政主體的行為只是輔助。

第二，行政法律、法規(guī)頒布施行后，在通常情況下都是由行政相對人的自覺遵守行為引起行政法律關(guān)系的實(shí)現(xiàn)，即權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，這應(yīng)當(dāng)說是實(shí)現(xiàn)法律關(guān)系的主要方面。在現(xiàn)實(shí)生活中，行政立法關(guān)于行政相對人權(quán)利義務(wù)的規(guī)定絕大多數(shù)都是由行政相對人自覺完成的，否則行政法規(guī)范就沒有存在的基礎(chǔ)。如果行政法規(guī)范完全依靠行政主體的強(qiáng)制來落實(shí)，則表明該類法律規(guī)定是有問題的，是完全不符合公民等相對一方利益的。在行政法的貫徹實(shí)施中，少數(shù)行政相對人違法不履行義務(wù)的情況也存在，但從絕對數(shù)量上講只是少數(shù)。

第三，行政相對人不履行義務(wù)的行為發(fā)生后，經(jīng)行政主體引導(dǎo)或強(qiáng)制，最終仍由行政相對人以其自己履行義務(wù)的行為使行政法律關(guān)系得以實(shí)現(xiàn)，而行政主體引導(dǎo)或強(qiáng)制行為對此所起的是輔助作用。這也就是說，盡管行政相對人作出行為是被動的，但實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系仍取決于行政相對人自己。通常只有在極少數(shù)的情況下，才由他人強(qiáng)制執(zhí)行以達(dá)到與行政相對人履行義務(wù)的同等狀態(tài)，此時(shí)才不須行政相對人自己作出行為，而只要行政相對人承擔(dān)后果。如行政相對人不履行繳納有關(guān)費(fèi)用、稅收的義務(wù)，行政主體直接從行政相對人的銀行帳戶上強(qiáng)制劃撥，而無需行政相對人自己作出行為。但這類行政相對人應(yīng)履行的義務(wù)，其重點(diǎn)并不是要行政相對人作出親自交納的“行動”，而是將其特定的財(cái)產(chǎn)（如稅款）無償付給國庫。如果行政相對人不作具體行為也能達(dá)到同樣的義務(wù)履行狀態(tài)，則可由行政主體來代其“行動”。只有在這種情況下，行政相對人才沒有作出履行義務(wù)的行為。換言之，此時(shí)行政相對人是沒有作出履行義務(wù)的行為（親自繳納），但卻承擔(dān)了履行義務(wù)的結(jié)果（稅款已無償付給國家）。從上可見，無論是主動狀態(tài)還是被動狀態(tài)，行政相對人履行義務(wù)的行為都是實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系的重要或主要行為。

義務(wù)人以其履行義務(wù)的行為來實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系比行政主體的情況要復(fù)雜，它包括多種類型：

第一，主動自覺履行其義務(wù)。即一旦適用某種行政法律關(guān)系的條件具備并被行政相對人所意識，行政相對人便主動自覺地履行應(yīng)有的義務(wù)，使行政法律關(guān)系得以實(shí)現(xiàn)。

第二，經(jīng)行政主體明確告之并引導(dǎo)或催促而履行其應(yīng)有的義務(wù)。即適用某種行政法律關(guān)系的條件具備以后，行政相對人未能意識，或者已意識但不主動作出行為，行政主體由于是具有國家權(quán)力的一方，在行政活動中不存在申請行政相對人履行義務(wù)的問題，通常是明確告之、強(qiáng)調(diào)行政相對人有法定義務(wù)，并以教育、指導(dǎo)等方式使其履行義務(wù)，或者以一定的強(qiáng)制力量作后盾催促行政相對人及時(shí)履行義務(wù)，從而使行政法律關(guān)系得以實(shí)現(xiàn)。

第三，經(jīng)與行政主體協(xié)商而履行其義務(wù)。行政法律關(guān)系從產(chǎn)生到實(shí)現(xiàn)一般都不存在雙方協(xié)商的問題，但有少量特殊行政法律關(guān)系具有雙方合意性。如行政合同、行政委托等。這類行政法律關(guān)系在權(quán)利義務(wù)及其實(shí)現(xiàn)方法上有一定的協(xié)商余地，因而行政相對人可以經(jīng)與行政主體協(xié)商履行義務(wù)。如為了保證行政合同內(nèi)容的及時(shí)、全面實(shí)現(xiàn)，行政相對人可以與行政主體協(xié)商后，改變自已履行義務(wù)的方式。

第四，經(jīng)強(qiáng)制而履行其應(yīng)有義務(wù)。即適用某種行政法律關(guān)系的條件具備以后，行政相對人經(jīng)行政主體明確告之或催促，已經(jīng)意識但仍不作出履行義務(wù)的行為。為使行政法律關(guān)系得以實(shí)現(xiàn)，行政主體自己以強(qiáng)制手段或申請司法機(jī)關(guān)以強(qiáng)制手段迫使行政相對人履行義務(wù)。

第五，在極少數(shù)情況下，由行政主體直接強(qiáng)制執(zhí)行以達(dá)到與行政相對人履行義務(wù)的同等狀態(tài)。此時(shí)已無須行政相對人自己作出履行義務(wù)的行為，而只要行政相對人承擔(dān)已實(shí)現(xiàn)義務(wù)的實(shí)際后果。

從上述五種行政相對人履行義務(wù)的情況看，第一種行政相對人完全自覺主動履行義務(wù)是理想狀態(tài)的，而第二種行政相對人經(jīng)教育、引導(dǎo)后履行義務(wù)則是正常狀態(tài)的。行政法律關(guān)系的實(shí)現(xiàn)尚不能以第一種而只能以第二種為基本標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)榈谝环N要求所有行政相對人都具有很高的法律素質(zhì)和文化素質(zhì)，這當(dāng)然不現(xiàn)實(shí)；更重要的是，行政相對人不是行政法律關(guān)系模式的設(shè)計(jì)者和制定者，也不是專門的法律工作者，他們大多不能在法律出臺時(shí)就清楚了解法律的意圖及其實(shí)現(xiàn)方式。在正常情況下，他們必須也應(yīng)當(dāng)在得到法治宣傳、教育的幫助和行政指導(dǎo)后，再付諸實(shí)際行動。

以上是行政相對人通過履行義務(wù)的行為實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系。此外，行政相對人也能通過促使對方履行義務(wù)的行為來實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系。但這種行為只有請求性、催促性而無強(qiáng)制性。在行政法律關(guān)系中，行政相對人的對應(yīng)一方都是具有國家權(quán)力的主體，如行政主體、國家監(jiān)督機(jī)關(guān)。行政相對人對它們只能請求、催促而不能強(qiáng)制，因而行政相對人的這種行為其效力是有限的。但我們不能認(rèn)為行政相對人的這種行為可有可無，實(shí)際上這種行為也有其特定作用：對行政主體來講，能使其明確自己的義務(wù)，并形成履行義務(wù)的緊迫感和不履行義務(wù)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)；對監(jiān)督行政的國家機(jī)關(guān)來講，則既能明確其監(jiān)督主體的職責(zé)，也能使一部分監(jiān)督機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行得以啟動，如行政相對人的復(fù)議請求能啟動復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議監(jiān)督權(quán)力，行政相對人的能啟動司法機(jī)關(guān)的行政審判監(jiān)督權(quán)力。

3.監(jiān)督行政的主體實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系的行為

監(jiān)督行政的主體是通過自身履行義務(wù)的行為和運(yùn)行強(qiáng)制性監(jiān)督權(quán)力迫使行政主體一方履行義務(wù)的行為來實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系；而這兩種行為明顯是合一的，即前后兩種行為實(shí)際只是一個(gè)行為分別針對兩個(gè)不同主體時(shí)的兩種形式。

監(jiān)督行政的主體對行政相對人履行保護(hù)、救濟(jì)職責(zé)的行為，同時(shí)也就是對行政主體行使具有強(qiáng)迫性監(jiān)督權(quán)力的行為。這種行為一旦作出并產(chǎn)生效果，也將導(dǎo)致兩重義務(wù)的履行：一重是行政監(jiān)督主體保護(hù)公民、法人合法權(quán)益不受行政主體違法行政活動侵害的義務(wù)。從履行義務(wù)這一角度看，它可能是行政監(jiān)督主體主動進(jìn)行的，也可能是經(jīng)行政相對人一方請求、催促甚至他方的催促（如社會公眾、輿論機(jī)構(gòu)）而進(jìn)行的。由于行政監(jiān)督主體履行了自身的義務(wù)，必又使另一重義務(wù)繼而得到履行，即行政監(jiān)督權(quán)力所針對的對象──行政主體被迫履行其應(yīng)有的義務(wù)，從而最終實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系。

行政法律關(guān)系的實(shí)現(xiàn)有時(shí)只需單方履行義務(wù)的行為，有時(shí)則需要多方履行義務(wù)的行為。

（四）關(guān)于法律事件能否使行政法律關(guān)系得以實(shí)現(xiàn)的問題

篇6

一、問題及研究進(jìn)路

行政處分（Verwaltungsakt）概念、具體行政行為概念分別是德國行政法（學(xué)）、中國大陸行政法（學(xué)）上的“基礎(chǔ)性”和“功能性”的概念。其“基礎(chǔ)性”是因?yàn)樗鼈冊趥鹘y(tǒng)行政法上的核心地位，在“高權(quán)行政”模式下，一般的、抽象的行政法規(guī)范轉(zhuǎn)化為具體的、特定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系均依賴于行政機(jī)關(guān)作成行政處分（或具體行政行為），這種“具體設(shè)權(quán)性”的功能使得它們成為行政法學(xué)理上的行政法律行為概念；而其“功能性”則是指它們是為適應(yīng)行政訴訟實(shí)踐的需要而設(shè)置的“功能創(chuàng)設(shè)性”概念，而并非純粹學(xué)理上的的概念，在德國行政法（包括深受其影響的日本、我國臺灣的行政法）以及中國大陸的行政法中，行政相對人提起行政訴訟以行政處分（具體行政行為）為前提條件1?；谛姓刂菩姓?quán)保護(hù)人權(quán)的基本精神，學(xué)理界和司法實(shí)務(wù)界長期致力于對行政處分概念作擴(kuò)張性的解釋，以起到擴(kuò)大人民訴權(quán)、加強(qiáng)司法權(quán)對行政權(quán)的控制之目的。這種為擴(kuò)大受案范圍所作的“功能性”考量甚至影響了學(xué)理上行政法律行為理論的建構(gòu)與發(fā)展，使其在傳統(tǒng)的民事法律行為理論的基礎(chǔ)上發(fā)生了嬗變，形成行政法上特有的法律行為理論。20世紀(jì)60年代，德國學(xué)者對完全傳統(tǒng)的“法效意思說”進(jìn)行修訂，最終使獨(dú)具特色的行政法律行為理論成型(或稱為行政法上“法的行為”Rechtsakt)2，其理論基礎(chǔ)被稱為“客觀意思說”，這一理論極大地?cái)U(kuò)張了行政法律行為（行政處分）的涵蓋范圍，從而擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍，并迅速成為大陸法系行政法中的主流學(xué)說。

然而，“客觀意思說”的確立雖然在訴訟實(shí)踐層面上擴(kuò)張了行政相對人的訴權(quán)，但卻在學(xué)理上陷入了顧此失彼的境地。包括德國學(xué)者在內(nèi)的眾多學(xué)者運(yùn)用已經(jīng)脫離了經(jīng)典民事法律行為意蘊(yùn)的“客觀意思說”詮釋行政法律行為，但反過來又用傳統(tǒng)“法效意思說”為標(biāo)準(zhǔn)來鑒別行政法上的事實(shí)行為，使得法律行為、事實(shí)行為這一對本屬于行政法上的基本概念變得令人難以捉摸。3

筆者認(rèn)為，對根基不深、年輕的中國行政法而言，就一些基本概念進(jìn)行梳理、詮釋的工作仍需眾多學(xué)者戮力耕耘，這是作為法律科學(xué)分支的行政法學(xué)真正的研究起點(diǎn)和基礎(chǔ)。本文著力于行政法律行為理論演化過程的梳理，試圖對其作出追本溯源式的闡釋，為理順行政法律行為理論（這個(gè)在行政法上鮮有系統(tǒng)研究的問題）作出嘗試。

二、“法效意思表示”說的建構(gòu)與適用范圍

法律行為制度原系民法中與法定主義體系相并列的獨(dú)特的具體設(shè)權(quán)行為規(guī)則；作為觀念抽象，它又以系統(tǒng)完備的理論形態(tài)概括了民法學(xué)中一系列精致的概念和原理，開成學(xué)說中令人矚目的獨(dú)立領(lǐng)域，其實(shí)際影響已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了民法自身的范圍，而達(dá)至于行政法。4在法理上，一般認(rèn)為法律對社會關(guān)系的調(diào)整通過兩種方式實(shí)現(xiàn)：其一是法定主義方式，法律規(guī)范將法律關(guān)系的具體內(nèi)容和技術(shù)環(huán)節(jié)作充分的詳細(xì)概括，只要法律事前規(guī)定好的事件或事實(shí)行為一旦發(fā)生，“客觀法”的抽象規(guī)定即轉(zhuǎn)化為具體的“主觀權(quán)利”；其二是法律行為方式，當(dāng)法定主義方式無法將法律關(guān)系的具體內(nèi)容和技術(shù)環(huán)節(jié)作充分的詳細(xì)概括時(shí)，法律關(guān)系具體內(nèi)容的確定須通過行為人的意思表示得以實(shí)現(xiàn)。法律行為的核心內(nèi)容是行為人的意思表示，它是行為人“基于意思表示而設(shè)定、變更、終止權(quán)利和義務(wù)的行為”。與法律行為相對應(yīng)的概念是事實(shí)行為，盡管事實(shí)行為也是實(shí)現(xiàn)具體法律關(guān)系內(nèi)容的媒介，其中也不乏行為人的觀念表示或精神作用，但客觀法對事實(shí)行為構(gòu)成的概括并不考慮行為人的具體意圖內(nèi)容，事實(shí)行為的法律效果依法律的規(guī)定而產(chǎn)生，因而屬于法定主義調(diào)整方式之范圍。

在民法中，由于奉行“意思自治”的基本原則，行為人的意思表示具有較大的活動空間，法律行為制度適用的范圍也較廣闊。“依法行政”基本原則決定了法定主義調(diào)整方式在行政法中的重要地位。但行政關(guān)系的變動不拘、紛繁復(fù)雜使得法律不可能對所有行政法律關(guān)系的具體內(nèi)容作出事無巨細(xì)的規(guī)定，法定主義方式無法使所有行政法律關(guān)系中的權(quán)利、義務(wù)內(nèi)容確定。如我國《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可對銷售失效、變質(zhì)產(chǎn)品的企業(yè)，處以沒收違法銷售的產(chǎn)品和違法所得，并處違法所得1—5倍的罰款，或吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰。某企業(yè)涉嫌銷售失效、變質(zhì)產(chǎn)品，行政機(jī)關(guān)欲對其處罰，但僅憑實(shí)定法的規(guī)定，具體的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容根本無法確定，因?yàn)榉蓪Α颁N售失效、變質(zhì)產(chǎn)品”這一行為的后果設(shè)定了多種可能性；另外，對該企業(yè)是否構(gòu)成“銷售失效、變質(zhì)產(chǎn)品”的認(rèn)定也存在變數(shù)。為了保證所有行政法律關(guān)系內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)，法律賦予行政權(quán)享有一定的裁量空間，以確定特定法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)。裁量的實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)的意思表示，通過行政機(jī)關(guān)的主觀意志活動以確定特定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。臺灣學(xué)者翁岳生認(rèn)為，“裁量乃裁度推量之意”，雖然它“不是隨意的，而是有其準(zhǔn)據(jù)和目標(biāo)，因此和毫無準(zhǔn)則限制之恣意不同”，但“行政裁量之斟酌衡量亦不受呆板之邏輯法則之約束，而在國家行政目的之大前提下，得有較大意思活動之自由?！?裁量在行政活動中的廣泛存在，表明法律行為調(diào)整方式在行政法中是不可或缺的。傳統(tǒng)德國行政法的法律行為之建構(gòu)即以此為基點(diǎn)，完全照搬民法上的“主觀法效意思說”將行政法律行為界定為，依行政機(jī)關(guān)單方之意思表示而發(fā)生法律效果的行為。6在法理上，法律行為設(shè)置的原初意義是：彌補(bǔ)法定主義調(diào)整方式不足的、在具體的法律關(guān)系中的意定設(shè)權(quán)行為。行政處分概念針對具體事件設(shè)定權(quán)利義務(wù)的法律特征使之當(dāng)然成為行政法上的法律行為。1910年柯俄曼(Kormann)發(fā)表的《國家法律行為之制度》一書、以及學(xué)者F1elner對柯俄曼理論的修正使行政處分概念在學(xué)理上基本成型。7行政法上的事實(shí)行為則被定義為依據(jù)法律的規(guī)定直接產(chǎn)生法律效果的行為。

這種基本依照民法上的意思表示理論建構(gòu)起來的行政法律行為在行政法中到底有多大的適用空間呢？與典型的民事法律行為相比，行政機(jī)關(guān)并不能通過意思表示像民事主體那樣自由地選擇、創(chuàng)設(shè)行為對象。8而對于行政法律關(guān)系的客體和權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)的意思表示僅能在法定范圍內(nèi)裁量選擇。行政機(jī)關(guān)意思表示范圍的有限性，使得大量的并非基于行政機(jī)關(guān)的意思表示、但在客觀上對行政相對人權(quán)益產(chǎn)生重大影響的行政活動都被視為非行政法律行為而排除在司法審查的范圍之外。即使是在裁量的范圍內(nèi)，裁量選擇也不具有絕對的自由。在行政法中，強(qiáng)行法對行政機(jī)關(guān)的裁量選擇（意思表示）設(shè)置了一系列的規(guī)則，這些強(qiáng)行法的規(guī)定集中體現(xiàn)為行政法的合理性原則或比例原則，它要求行政機(jī)關(guān)在法定范圍內(nèi)作出意思表示（裁量選擇）時(shí)，不得背離決定的目的、不得考慮不相關(guān)的因素、不得違反可行性原則、不得違反均衡原則、不得違反平等對待原則、不得違反慣例原則等。9

由于傳統(tǒng)行政法律行為適用范圍的狹小，為了顧及其作為進(jìn)入行政訴訟之“管道”的功能，行政法又不得不對其涵蓋范圍作擴(kuò)張性的解釋。意思推定規(guī)范的準(zhǔn)用即是這種擴(kuò)張性解釋的具體表現(xiàn)之一。意思推定規(guī)范本質(zhì)上是某種“法定的或擬制的”或“具有法定效力的定型意思表示行為”，在行為人有意思表示的前提下，甚至不妨在行為人無此類“意思時(shí)亦被當(dāng)作意思表示處理”。10為了使每一合法成立的法律行為均具有明確完整的法律意義，保障交易安全，民事法律行為制度中的許多情形均適用意思推定規(guī)范，它起到了彌補(bǔ)行為人具體意思表示疏漏，減省實(shí)際表意內(nèi)容、簡化交易過程等作用。在行政法律行為中，行政機(jī)關(guān)的意思表示雖有一定的自由選擇余地，但法律仍對其表意過程、形式和內(nèi)容作了種種限制，如原則上須以書面形式，內(nèi)容須明確、可行，須告知行政相對人權(quán)利、義務(wù)等。行政機(jī)關(guān)意思表示的疏漏、簡省只會導(dǎo)致行政處分（具體行政行為）的無效或可撤銷。在這層意義上，意思推定規(guī)范對于行政法律行為幾無適用之余地。但在行政權(quán)負(fù)有積極作為義務(wù)的情形中卻是例外，若人民依法請求行政機(jī)關(guān)保護(hù)其合法權(quán)益或許可其從事某行為，行政機(jī)關(guān)保持緘默或不予答復(fù)，如果按照機(jī)械的意思表示理論解釋，則行政機(jī)關(guān)并未作出行政處分，對這種“不作為”人民不得提起救濟(jì)，實(shí)與行政法保護(hù)人權(quán)服務(wù)人民之宗旨不符。因此，“意思推定”在這種情形中發(fā)揮了作用，行政機(jī)關(guān)未明確作出意思表示而被推定為作出了否定性的意思表示，行政處分因被擬制而成立。各國（地區(qū)）行政立法中，均有意思推定規(guī)范的存在。如，我國臺灣的《訴愿法》第2條第2項(xiàng)規(guī)定“中央或地方機(jī)關(guān)對于人民依法聲請之案件，于法定期限內(nèi)應(yīng)作為而不作為，致?lián)p害人民權(quán)利或利益者，視同行政處分”；11等。

盡管如此，這種以民事法律行為理論為基礎(chǔ)建構(gòu)起來的傳統(tǒng)行政法律行為概念的適用范圍仍是十分狹窄的。按照傳統(tǒng)的行政法律行為理論，行政法上所有的執(zhí)行均屬事實(shí)行為，12執(zhí)行行為須有行政處分為依據(jù)，執(zhí)行行為中行政機(jī)關(guān)的主觀意志并不能直接產(chǎn)生法律效果，執(zhí)行行為依附于它所依據(jù)的行政處分產(chǎn)生法律效果，因而是事實(shí)行為。即使是行政強(qiáng)制執(zhí)行、即時(shí)強(qiáng)制這類極易侵害人權(quán)的行為亦被視為事實(shí)行為而不得提訟。在傳統(tǒng)理論中還存在著準(zhǔn)法律行為概念，其中也有行政機(jī)關(guān)的意思表示，只是這種意思表示是效果意思以外的行政機(jī)關(guān)的意思、認(rèn)識判斷等表示作為（即不發(fā)生法律效果的意思表示），因此準(zhǔn)法律行為又稱為觀念表示作為。13對于準(zhǔn)法律行為，傳統(tǒng)的做法是排除于訴訟范圍之外。

三、“客觀意思”說

以民法中的“法效意思”理論為基礎(chǔ)的行政法律行為，由于其適用范圍十分有限，已無法適應(yīng)現(xiàn)代行政救濟(jì)法擴(kuò)大人民訴權(quán)的發(fā)展趨勢。第二次世界大戰(zhàn)以后，傳統(tǒng)理論在德國行政法學(xué)界遭到批判，60年代，德國法學(xué)者已拒絕采納傳統(tǒng)學(xué)說，逐漸形成新的有關(guān)行政法律行為之理論。這種新的理論可稱為“客觀意思”說，14至今已為歐陸各國、日本、中國以及中國臺灣地區(qū)的行政法所接受，成為確立行政法律行為制度之準(zhǔn)則。

“客觀意思”說認(rèn)為，“法律行為之行政行為，并非完全依表意人之意思為憑，而常須受表示于外部之客觀形態(tài)或法令人支配?！币虼?，行政法上的法律行為，“皆應(yīng)依其行為，是否發(fā)生法律效果為斷”，15是否于行政相對人產(chǎn)生拘束為準(zhǔn)。這種行政法律行為理論，已全然不顧行政機(jī)關(guān)行為的主觀意圖，而僅以行為的客觀效果為判斷標(biāo)準(zhǔn)。以傳統(tǒng)理論標(biāo)準(zhǔn)劃分出來的事實(shí)行為或是準(zhǔn)法律行為，只要在客觀上對特定相對人的權(quán)益產(chǎn)生了直接影響或拘束，即可視為發(fā)生法律效果的行政法律行為（行政處分），從而極大地?cái)U(kuò)張了行政法律行為的適用范圍，拓展了進(jìn)入行政訴訟程序的“通道”。這種行政法律行為的理論建構(gòu)，已與民法上的法效意思表示理論有著本質(zhì)的區(qū)別。

值得玩味的是，盡管新的行政法律行為理論已與行政機(jī)關(guān)的“內(nèi)心意思”無所關(guān)聯(lián)，但大陸法系學(xué)者并未完全截?cái)嘈姓尚袨榕c民法中經(jīng)典法律行為理論的銜接，他們將新的理論稱之為“客觀意思”?！翱陀^”一詞在語義上具有“不依賴主觀意識而存在”16之涵義，而“意思”一詞是指人的“內(nèi)心意愿”。17“客觀”與“意思”的組合在語義上看似矛盾，實(shí)際上意味著“意思推定”的作用，即憑行政機(jī)關(guān)外在的客觀行為效果推定出其主觀意思表示。按照這個(gè)理論，并非在每一個(gè)行政法律行為中，均有行政機(jī)關(guān)意思表示的作用，傳統(tǒng)理論中的事實(shí)行為、準(zhǔn)法律行為只要在客觀上產(chǎn)生了法律效果，即適用意思推定而被擬制為法律行為?！翱陀^意思”成為是行政法上特有的一種意思表示，它將行政法律行為與民法上經(jīng)典法律行為理論在形式上有機(jī)地聯(lián)系起來。但是兩者之間形式的聯(lián)系并不能掩蓋其實(shí)質(zhì)的不同，因此，為了避免與民法上的法律行為(Rechtsgeschaft)之概念相混淆，德國學(xué)者將行政法上發(fā)生法律效果的行為稱為Rechtsakt，有臺灣學(xué)者將之譯為“法的行為”。18

從“法效意思表示”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱陀^意思”的行政法律行為，其適用范圍得到了極大的擴(kuò)張。正如一位臺灣學(xué)者所言，按照“客觀意思”認(rèn)定行政處分的存在“著重只是法律效果的有無，至若實(shí)際行為態(tài)樣是直接出自人力的文書、標(biāo)志、符號、口頭、手勢或默示的意思表示，乃至非直接由人力，而系由號志與電腦等自動化裝置作成的表示，在所不問?！?9我國大陸的行政法學(xué)雖未明確提出行政法律行為的建構(gòu)理論，但實(shí)際上也吸收了“客觀意思說”，無論是最高人民法院的司法解釋還是學(xué)界的通說，均主張具體行政行為“產(chǎn)生法律效果”或“對相對人實(shí)際影響”這一特征，而不問其拘束力是否源自于行政機(jī)關(guān)的意思表示。20

四、法律行為與“法的行為”：理論與實(shí)務(wù)的界別

通過上文的梳理，我們大致可以把握行政法律行為理論演變的線索：從民事法律行為理論的“法效意思說”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹蛔⒅乜陀^法律效果的“客觀意思說”。這種轉(zhuǎn)變的源動力完全來自于行政救濟(jì)實(shí)務(wù)擴(kuò)大行政相對人訴權(quán)的訴求。

然而，這一功能主義式的轉(zhuǎn)變卻構(gòu)成了對法律行為制度的“離經(jīng)叛道”，“客觀意思說”實(shí)際上已完全脫離了法律行為制度的原初意義——通過意思表示創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以至于德國學(xué)者不得不作出調(diào)和，將根據(jù)“客觀意思說”產(chǎn)生的所謂的行政法律行為冠名為“法的行為”(Rechtsakt)，以免產(chǎn)生混淆。法學(xué)是一門注重理論積淀、繼承和研究規(guī)范的學(xué)科，“法學(xué)貴在發(fā)現(xiàn)，不貴在創(chuàng)設(shè)”，21法律行為制度濫觴于羅馬法，經(jīng)過長期的精密錘煉，已成為現(xiàn)代法學(xué)理論、民法學(xué)中的一個(gè)十分精致的概念，堪稱法學(xué)中的經(jīng)典理論，這一制度是大陸法系法學(xué)中基礎(chǔ)性構(gòu)造之一。基于功能主義的考慮對它進(jìn)行修正容易導(dǎo)致學(xué)理上的混亂。眾多學(xué)者在“客觀意思說”確立數(shù)十年之后仍然用“法效意思”解釋行政法上的法律行為與事實(shí)行為，恐怕與此不無關(guān)系。

基于上述認(rèn)識，筆者認(rèn)為，有必要對理論與實(shí)務(wù)兩個(gè)層面的“行政法律行為”進(jìn)行界別。在行政救濟(jì)制度的實(shí)務(wù)層面，將根據(jù)“客觀意思說”界定的所謂“行政法律行為”稱之為“行政法上法的行為”，行政處分概念、具體行政行為概念屬于此范圍；在學(xué)理上，仍然沿用“法效意思說”確定行政法律行為，中國的行政法學(xué)可用“行政處理”這樣的概念以示與救濟(jì)法上具體行政行為概念的區(qū)別。這樣的界別并非多余，一方面可確保學(xué)理性概念的獨(dú)特性，使行政法律行為與經(jīng)典法律行為相銜接，注重學(xué)術(shù)規(guī)范；另一方面又顧及了學(xué)理研究和司法實(shí)務(wù)不同的需求。

1晚近德國、中國臺灣等國（地區(qū)）的行政訴訟制度在受案范圍上確立了“一切非憲法性質(zhì)之公法爭議”的標(biāo)準(zhǔn)。相應(yīng)地，行政處分在救濟(jì)法上的功能也將悄然改變，即從提請救濟(jì)的前提要件功能轉(zhuǎn)換為決定訴訟種類等功能。（參見翁岳生編：《行政法》，中國法制出版社2002年版，第631-632頁）

2參見（臺）翁岳生著：《行政法與現(xiàn)代法治國家》，臺灣大學(xué)法學(xué)叢書編輯委員會編輯1982年版，第14——15頁。

3有學(xué)者認(rèn)為，不直接發(fā)生法律效果或者雖然產(chǎn)生法律效果但與行政機(jī)關(guān)的意思表示無關(guān)、或完全沒有法律意義的行為是事實(shí)行為（行政法律行為的對應(yīng)概念）（參見陳端洪著：《中國行政法》，法律出版社1998年版，第67頁）；另有學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的行為只要受法律調(diào)整，都是行政法律行為（參見方世榮著：《論具體行政行為》，武漢大學(xué)出版社1996年版，第144頁）等等。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，有關(guān)這一話題的不同觀點(diǎn)不在10種以下。

4參見董安生著：《民事法律行為》，中國人民大學(xué)出版社1994年版第1頁。

5（臺）翁岳生：《論“不確定法律概念”與行政裁量之關(guān)系》，注2書第41頁。

6見（臺）林紀(jì)東著：《行政法》，三民書局1988年版，第301頁。

7有關(guān)柯俄曼(Kormann)和Fleiner的理論介紹參見注2翁岳生書第3頁一第4頁。

8無論是授益行政還是侵益行政，行政處分的對象均不能像民事法律行為中的贈與、合同、婚姻那樣，行為人存有較大的自由選擇空間。

9見朱新力著：《行政違法研究》，杭州大學(xué)出版社，1999年版，第126—127頁。

10鄭玉波：《民法債編論文選輯》（二上），第306—309頁，轉(zhuǎn)引自注董安生書第272頁。

11見注5翁岳生書，第536頁。

12同上注。

13觀念表示行為大致上包括警告、勸告、確認(rèn)、證明、通知、受理等形式。見（日）室井力著、吳微譯：《日本現(xiàn)代行政法》，中國政法大學(xué)出版社1994年版，第84頁；注13林紀(jì)東書第351-354頁。

14參見注2翁岳生書第5頁。

15注2翁岳生書第14頁。

16《現(xiàn)代漢語詞典》，中國社科院語言研究所詞典編輯室編，商務(wù)印書館1987年版，第644頁。

17參見佟柔主編：《中國民法學(xué)、民法總則》，中國公安大學(xué)出版社1990年版，第218頁；王利民等著：《民法新論》，中國政法大學(xué)出版社1986年版，第76頁。

18注2翁岳生書第15頁。

篇7

【正文】

一、引言：國際金融危機(jī)背景下各地政府救市行為引發(fā)的思考在經(jīng)濟(jì)全球化影響下，全球金融危機(jī)已經(jīng)席卷了我國房地產(chǎn)、金融、汽車等許多行業(yè)。自2008年下半年以來，我國各地樓市出現(xiàn)了市場低迷不振的情況。面對這種形勢，西安、重慶、長沙、南京、杭州、上海等許多城市出臺了保持當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場健康發(fā)展的政策（簡稱“救市”），采取了包括財(cái)政補(bǔ)貼、降低交易稅費(fèi)、增加住房公積金貸款最高額度等一系列政策和行為。雖然這些措施和行為引起了廣大公眾的議論，形成了救與不救兩大陣營，正反兩方都似乎都有充足的理由，但是問題的關(guān)鍵不在于救與不救，而在于救市措施如何出臺，救濟(jì)應(yīng)該救誰，救市的理由是否充分。[1]如果能深入考察政府行為背后的動機(jī)和原因，那么我們也許不會輕易地在觀點(diǎn)上走向極端，正如我們所看到的那樣，幾乎各國政府為應(yīng)對這場突如其來的金融危機(jī)都沒有坐以待斃，而是有所作為。目前，我國房地產(chǎn)交易量上升，樓市有反彈回暖的跡象，[2]也從一個(gè)側(cè)面說明之前政府采取的財(cái)政補(bǔ)貼等措施已初顯成效，盡管這些措施的采用還有待完善。

在各地政府紛紛為實(shí)施政府救濟(jì)措施而作出的行為中，有一類行為特別值得人們關(guān)注，即財(cái)政補(bǔ)貼行為，具體可以分為：一是財(cái)政補(bǔ)貼。比如，西安市政府對客戶購房款給予一定比例的財(cái)政補(bǔ)貼，分1.5%、1%、0.5％三個(gè)等級；成都市政府針對購房者購房實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼等等。二是公積金貸款。如在上海，政府為應(yīng)對危機(jī)，針對購房者上調(diào)補(bǔ)充住房公積金貸款的最高額度，符合條件的家庭最高可貸60萬元。從法學(xué)的角度看，這些財(cái)政補(bǔ)貼（又可稱之為虧損性補(bǔ)貼行為）以及公積金貸款（即政府貸款）行為都可以歸屬到政府補(bǔ)貼之中[3]。而政府補(bǔ)貼，是指行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織為了實(shí)現(xiàn)特定的公共利益目的，給私人主體發(fā)放財(cái)政資助的行為，從實(shí)質(zhì)上說屬于行政私法行為。所謂行政私法行為，是指行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織利用私法形式以直接實(shí)現(xiàn)行政法目的或者任務(wù)、兼具公法私法雙重性質(zhì)的新型行為。行政私法行為的主體為行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織和私人主體，目的是兼顧實(shí)現(xiàn)行政法上的目的或任務(wù)和私人利益，形式上是與私法行為相似。筆者認(rèn)為，行政私法行為一般適用于給付行政領(lǐng)域，在日常行政中較為常見，而如今政府機(jī)關(guān)已將之用于應(yīng)對金融危機(jī)，說明此類行為在危機(jī)時(shí)刻同樣能夠發(fā)揮作用。但是，源自德國、擴(kuò)展于日本和我國臺灣地區(qū)的行政私法行為及其理論，并沒有得到我國大陸學(xué)者的應(yīng)有關(guān)注。作為一類特殊的法律行為，行政私法行為的法律性質(zhì)、法律適用、法律約束等問題也值得討論，而實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織采用此類行為時(shí)并沒有把握其特殊性，是導(dǎo)致公眾誤解和非議的深層原因，所以從這個(gè)意義上說，我們更應(yīng)該關(guān)注探討此類行為的特殊法律性質(zhì)問題。

二、研究政府補(bǔ)貼等行政私法行為性質(zhì)的重要意義作為行政私法行為的重要組成部分的政府補(bǔ)貼行為，是以給予補(bǔ)貼受領(lǐng)人一定金錢補(bǔ)助的私法手段直接實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼目的的行為。這類行為與傳統(tǒng)的民事行為、行政行為都存在明顯的界限，具有獨(dú)特的法律特征。研究行政私法的特殊的法律性質(zhì)，對于行政法理論的發(fā)展和行政實(shí)踐的深入都具有重要的意義。

首先，有利于立法機(jī)關(guān)樹立正確的立法理念。我國從法律淵源上說屬于大陸法系國家，公法、私法劃分明顯，相應(yīng)地有關(guān)立法機(jī)關(guān)在立法時(shí)往往會首先考慮立法條文和規(guī)則的部門法屬性。然而當(dāng)今行政法出現(xiàn)了公私合作的理念，構(gòu)建公私合作行政法也許成為將來發(fā)展的必然趨勢。而行政私法行為是公私合作理念在行政法的深刻體現(xiàn)和動態(tài)表現(xiàn)，為此我們的立法機(jī)關(guān)或部門首先樹立公私合作的新理念，要從總體上把握行政法，將行政私法行為歸于行政法的規(guī)制之下，制定行政法規(guī)范時(shí)盡可能兼顧公法和私法的精神和價(jià)值取向，并用公法、私法的調(diào)整方法，確定行政法的法律規(guī)則時(shí)，應(yīng)綜合考慮運(yùn)用公法和私法。

其次，有利于行政機(jī)關(guān)合理使用這類行為。政府機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織使用行政私法行為并非沒有限制，而應(yīng)該遵循特定的條件約束，目前各地政府的此類行為之所以受到質(zhì)疑，其中一個(gè)重要原因是行政機(jī)關(guān)沒有把握這類行為的特殊性質(zhì)。由于這類行為具有特殊的法律性質(zhì)，這就決定了它必須遵守特定的條件限制，其中最重要的是目的條件和主體條件的限制。目的條件要求政府部門采用的這些行為必須真正出于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展，而不是為了部門利益或者開發(fā)商利益；主體要件要求政府機(jī)關(guān)在選擇補(bǔ)貼的私人主體時(shí)應(yīng)該考慮真正需要購房的中低收入人群，而不是開發(fā)商或者受開發(fā)商指使的“房托”等。此外，由于財(cái)政補(bǔ)貼、提高公積金貸款額度等行為涉及到公共財(cái)政的重大問題，需要經(jīng)過人大的審議，要受到憲法的制約比如公民平等權(quán)、社會保障權(quán)等的約束。只有真正考慮這些條件和性質(zhì)，政府部門采用的行政私法行為才能得到廣大公眾的擁護(hù)。

再次，有利于司法機(jī)關(guān)正確適用法律和確定救濟(jì)路徑。雖然我們國家的法院沒有建立行政法院，但是實(shí)際上內(nèi)部存在類似的分工，司法機(jī)關(guān)在審判有關(guān)行為爭議時(shí)常常涉及到對行為性質(zhì)的斷定。一般而言，如果把行政私法行為界定為私法行為，那么此類行為一般適用私法；如果把行政私法行為定性為公法行為，那么它一般適用公法；如果把它定性為兼具公法、私法雙重性質(zhì)的行為，那么它應(yīng)同時(shí)適用公法和私法。但是實(shí)際上行政私法行為性質(zhì)與法律適用并非完全一一對應(yīng)關(guān)系，這就更增加了此類行為法律適用的復(fù)雜性。同樣，這類行為的性質(zhì)如何界定，也在很大程度上決定了爭議發(fā)生時(shí)當(dāng)事人選擇法律救濟(jì)的路徑，決定了由哪個(gè)法庭進(jìn)行受理和裁判。

最后，有利于促進(jìn)行政行為理論甚至行政法學(xué)的深入研究。在傳統(tǒng)觀念中，行政行為只是公權(quán)力行為，并沒有像臺灣學(xué)者那樣把行政分為高權(quán)行政（公權(quán)力行政）和國庫行政（私經(jīng)濟(jì)行政），而又把后者原則上分為行政輔助行為、行政營利行為、行政私法行為。[4]所以，在行政法領(lǐng)域引入行政私法行為這一概念，有助于革新人們對傳統(tǒng)行政行為的認(rèn)識，認(rèn)識到行政行為不僅包括傳統(tǒng)意義上的權(quán)力行為，而且包括諸如行政私法行為等弱權(quán)力行為。另外，行政私法行為等行政手段的私法化及其法律性質(zhì)的公私法融合，預(yù)示了行政法私法化的發(fā)展趨勢，有助于重新定位行政法的學(xué)科性質(zhì)，以建構(gòu)符合實(shí)踐需要的現(xiàn)代行政法學(xué)學(xué)科體系。

三、性質(zhì)定位：行政私法行為應(yīng)兼具行政法、私法的雙重性質(zhì)行政私法行為到底是一類什么性質(zhì)的行為呢？行政行為，私法行為，抑或其他行為？當(dāng)然這些問題本身就預(yù)設(shè)了一個(gè)理論前提：公法和私法的劃分或者至少承認(rèn)公私法的存在。而如今，公法和私法之間不斷滲透和融合，出現(xiàn)了公法私法化和私法公法化的新趨勢，在此新形勢下如何判斷這類行為的法律性質(zhì)更具有意義。

（一）目前學(xué)界關(guān)于行政私法行為法律性質(zhì)的主要觀點(diǎn)關(guān)于行政私法行為性質(zhì)的界定，由于該行為與傳統(tǒng)公私法二元論的法觀念相沖突，加上該行為本身的難以把握，國內(nèi)外學(xué)者對此探討之初便陷入眾說紛紜之中，主要有3種學(xué)說：

1．私法行為我國臺灣地區(qū)學(xué)者分別從法律關(guān)系（此類行為形成的關(guān)系為平等的私法關(guān)系[5]）、主體（行政機(jī)關(guān)立于私人相當(dāng)?shù)姆傻匚籟6]）、法律根據(jù)（行為適用的是私法[7]）等區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)的角度，論證了行政私法行為的私法性質(zhì)。國內(nèi)也有人從雙方法律地位是否平等的視角分析了此類行為屬于私法，認(rèn)為判斷一個(gè)行為屬于行政行為還是民事行為，要取決于當(dāng)事人的法律地位是否平等，他們之間是否存在法律上的從屬關(guān)系，并且認(rèn)為當(dāng)事人一方的意思表示基于何種目的作出并不能影響行為的性質(zhì)。而行政私法雖然以實(shí)現(xiàn)公行政為目的，但當(dāng)事人地位平等，相互之間不存在從屬關(guān)系，故行政私法行為應(yīng)歸人私法領(lǐng)域。[8]

2．公法行為大陸有學(xué)者認(rèn)為，從行政私法的發(fā)展而言，它是行政機(jī)關(guān)自主選擇的行為，就結(jié)果而言，是為實(shí)現(xiàn)公行政之任務(wù)，僅僅是手段上采取了與傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)高權(quán)力行為不同的私法而已，不能因此而否認(rèn)其公法行為的特征。[9]臺灣也有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為行政私法行為是行政活動的重要一環(huán)，屬于公法性質(zhì)的行政行為之一。此外，主張公法契約論的國內(nèi)外學(xué)者也認(rèn)為此類行為屬公法性質(zhì)。

3．公法、私法雙重性質(zhì)的行為。

在德國，根據(jù)“兩階段理論”，行政私法行為系公法階段和私法階段的結(jié)合體，具有公私混合法的雙重性質(zhì)。在我國，有學(xué)者認(rèn)為，因?yàn)樾姓椒ㄐ袨榘l(fā)動系基于行政上的目的和需要，這類行為的實(shí)質(zhì)是借助私法的手段實(shí)現(xiàn)公法的任務(wù)，應(yīng)遵守依法行政原則，遵循行政法的基本規(guī)定，行政主體不得任意實(shí)施私法行為，從這個(gè)意義上說，這類行為具有一般行政行為的特征；但另一方面，行政主體的這類行為又不能完全超越私法而直接適用公法，它應(yīng)當(dāng)接受私法規(guī)則的約束，因此它又具有私法行為的一般特征。因此，從私法的角度看，它是一種私法上的行政行為，有別于一般的民事行為，而從公法的角度看，它又是公法上的私法行為，有別于傳統(tǒng)的公法行為。它實(shí)際上是界于公法行為與私法行為之間的一類行為，……這類行為同時(shí)帶有公法行為與私法行為的雙重性質(zhì)。[10]后來有學(xué)者也從公法和私法的劃分本身不可否認(rèn)、傳統(tǒng)的行政行為方式趨于多元化、公法與私法開始出現(xiàn)了相互融合的角度論證了行政私法行為是新形勢下出現(xiàn)的一種兼具公法、私法雙重屬性的行為。[11]

以上學(xué)者們從不同角度對行政私法行為性質(zhì)的不同界定，自然有利于我們開闊思路，進(jìn)一步理解它的性質(zhì)，但是，如果對此類行為定性不準(zhǔn)，或者即使定性正確但學(xué)者立論的理由和論證不充分，那么就有可能造成理論的混亂和實(shí)踐的困惑，因此厘清此類行為的性質(zhì)便成為當(dāng)務(wù)之急。

（二）行政私法行為應(yīng)兼具公法、私法的雙重性質(zhì)1．法律行為判斷的標(biāo)準(zhǔn)—主體說、目的說、內(nèi)容說相結(jié)合的混合說一般而言，判斷一個(gè)行為的性質(zhì)，最關(guān)鍵的是要找到一個(gè)判斷行為性質(zhì)的理論標(biāo)準(zhǔn)。在這方面公私法判斷的標(biāo)準(zhǔn)無疑對判斷行政私法行為的性質(zhì)具有借鑒意義，問題在于學(xué)界對于公私法判斷的標(biāo)準(zhǔn)尚未達(dá)成一致。據(jù)臺灣學(xué)者蔡志方統(tǒng)計(jì)，區(qū)別公私法的學(xué)說，包括利益說、目的說、主體說、權(quán)力說、意思說、社會說、應(yīng)用說、統(tǒng)治關(guān)系說、法律關(guān)系說、生活關(guān)系說、性質(zhì)說、效力說、統(tǒng)治主體說、歸屬說、行為說、三分說（法源區(qū)分說、立法目標(biāo)區(qū)分說及責(zé)效方法區(qū)分說）、資格說、國家社會關(guān)系說、資格關(guān)系說等，一共19種。[12]應(yīng)該說，各種學(xué)說都有其合理之處，同時(shí)又存在一定的缺陷，不能完全劃分公法和私法，因而受到學(xué)界的廣泛批評，即使是其中影響較大的主體說、目的說、意思說等也是如此。主體說認(rèn)為，凡法律關(guān)系主體雙方或一方為國家或國家所屬的公共團(tuán)體者為公法，法律關(guān)系主體雙方都是私人的為私法。[13]但是，反對者認(rèn)為，此說雖可說明權(quán)利主體的法律關(guān)系，但不足以明確公法與私法全部的劃分。目的說又稱利益說，該學(xué)說認(rèn)為，凡是以維護(hù)國家或社會公共利益為目的的法屬于公法，而以維護(hù)私人利益為目的的法屬于私法。[14]但這種劃分可能過于籠統(tǒng)，利益的界定并非易事，甚至根本不可能找出一種單純的“公共利益”或者單純的“私人利益”的法律。意思說認(rèn)為，公法關(guān)系是權(quán)力者與服從者之間的關(guān)系，體現(xiàn)的是一種不平等的意思關(guān)系，而私法關(guān)系是對等主體之間的關(guān)系，體現(xiàn)的是一種平等的意思關(guān)系。但法律關(guān)系很難以平等和不平等來簡單的劃分，公法關(guān)系并非全都是服從關(guān)系，意思說的缺陷比以上兩種似乎更加明顯，難以為公法和私法的劃分進(jìn)行有力的解說。鑒于單一標(biāo)準(zhǔn)的缺陷，學(xué)界似乎越來越贊同將幾種標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來考慮公法與私法的劃分，如主體說與意思說的結(jié)合等。法國學(xué)者沃林認(rèn)為“公法實(shí)際上是調(diào)整公共機(jī)構(gòu)和被統(tǒng)治者，即以國家為一方并且以個(gè)人為另一方的法律，但并非公共機(jī)構(gòu)和個(gè)人之間的一切法律關(guān)系都包括在內(nèi)，事實(shí)上，并非所有這些關(guān)系都由公法來調(diào)整，它僅調(diào)整公共結(jié)構(gòu)在行使其命令權(quán)時(shí)的那些關(guān)系?！盵15]對于混合說，目前似乎還沒有反對的觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，采用何種學(xué)說并不是問題的根本，重要的是把握各種學(xué)說提出的分析思路，在此基礎(chǔ)上或許可以為我們更好地劃分公法私法和更深刻地認(rèn)識具體行為的性質(zhì)提供知識的支持。

就認(rèn)識行政私法行為的性質(zhì)而言，筆者更傾向于采用混合說，當(dāng)然這里的混合說并不是前面所說的兩要素混合說，而是三要素混合說，即兼用主體說、目的說、內(nèi)容說。所謂主體說、目的說、內(nèi)容說相結(jié)合的混合說，就是指判斷具體行為的性質(zhì)時(shí)，要考慮行為的主體是公法主體還是私法主體、行為的目的是公共利益還是私人利益、行為的內(nèi)容是行政權(quán)利義務(wù)還是民事權(quán)利義務(wù)，只有同時(shí)考慮三個(gè)方面的因素，才可能較為準(zhǔn)確地認(rèn)識行為的具體性質(zhì)。如果行為主體、目的、內(nèi)容分別符合公法主體、公共利益、行政權(quán)利義務(wù)，那么此行為的性質(zhì)為公法行為；反之，如果行為主體、目的、內(nèi)容分別符合私法主體、私人利益、民事權(quán)利義務(wù)，那么此行為的性質(zhì)為私法行為。如果行為主體、目的、內(nèi)容只有一項(xiàng)或兩項(xiàng)符合公法主體、公共利益、行政權(quán)利義務(wù)，那么這個(gè)行為仍為私法行為。如果一個(gè)行為，在主體上同時(shí)具有公法主體和私法主體身份，在目的上兼顧公共利益和私人利益，在內(nèi)容上同時(shí)具有行政權(quán)利義務(wù)和民事權(quán)利義務(wù)，那么此行為的性質(zhì)應(yīng)該屬于兼具公法和私法雙重性質(zhì)的行為。筆者認(rèn)為，采用主體說、目的說、內(nèi)容說相結(jié)合的混合說不僅可以較為清晰地劃分公法與私法，而且可以從中看出行政私法行為的雙重性質(zhì)。比如在當(dāng)前各地政府采取的行政補(bǔ)貼中，其主體同時(shí)包括政府機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織（如住房公積金中心）和私人主體（即購房者），目的是兼顧促進(jìn)市場穩(wěn)定健康發(fā)展的公共利益和實(shí)現(xiàn)購房者居有所居的私人利益等，內(nèi)容同時(shí)具有行政權(quán)利義務(wù)（如南京市政府機(jī)關(guān)按照規(guī)定只補(bǔ)貼購房者房價(jià)的0.5％-1%，不能隨意變動）和民事權(quán)利義務(wù)（如約定必須遵守等），因此可以說政府補(bǔ)貼行為是一種比較典型的行政私法行為。

2．行政私法行為雙重性質(zhì)的主要表征與傳統(tǒng)的公法行為、私法行為相比，行政私法行為最大的特點(diǎn)是它結(jié)合了行政和民事的雙重因素，具有“行政私法性”，是公法與私法相互交融的復(fù)合體。當(dāng)然，行政私法行為的“行政私法性”（即行政性、私法性的雙重性質(zhì)）在不同種類的行為中，其主要原因和具體表現(xiàn)可能不盡相同。下面我分別從主體、目的、內(nèi)容這三個(gè)角度具體考察一下行政私法行為雙重性質(zhì)的主要原因和具體表現(xiàn)。

(1)從主體上說，行政私法行為主體一方同時(shí)具有行政主體的身份和私法主體的地位。行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織作為公務(wù)的代表，在法律關(guān)系上與私人主體既有平等的一面，又有不平等的一面。在使用行政私法行為時(shí)，行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織不能把自己看作優(yōu)越于私人主體的高高在上的“統(tǒng)治者”，而應(yīng)把自己視為與私人主體處于對等地位的一般主體地位，遵循民事基本準(zhǔn)則和規(guī)則，否則行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織借民事合同和其他私法手段之名，行行政命令之實(shí)，則行政私法行為無生存的空間。當(dāng)然，行政私法行為雙方當(dāng)事人地位的平等，并不否定兩者身份的差別，行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織在行政私法行為中仍保持行政主體的身份，一旦發(fā)現(xiàn)行政私法行為的履行將危及公共利益或有礙行政目的的實(shí)現(xiàn)時(shí)，作為公共利益的代表者—行政機(jī)關(guān)等組織將以公權(quán)主體身份出現(xiàn)，及時(shí)制止、制裁相應(yīng)行為，使行為朝著正確的軌道運(yùn)行。如在此次應(yīng)對金融危機(jī)的政府補(bǔ)貼行為中，受補(bǔ)貼人應(yīng)該是中低收人的購房人（當(dāng)然這要根據(jù)各地情況進(jìn)行科學(xué)界定），而不是高收人群體，也不是受開發(fā)商指使的房托，更不是政府機(jī)關(guān)本身利益或者開發(fā)商的利益，如果發(fā)生后者故意制造房市回暖的假象，那么政府機(jī)關(guān)應(yīng)該及時(shí)懲治行為人，使政府補(bǔ)貼的目的得以真正實(shí)現(xiàn)。而這種權(quán)力，顯然不是一般的民事權(quán)利，而是一種典型的公法上的權(quán)力，只有法定或授權(quán)組織等公權(quán)主體才能行使。同時(shí)這也從另一個(gè)側(cè)面說明，行政私法行為的對方主體不是所有的私人主體，只有根據(jù)公共利益的考量、符合特定條件的私人主體才能成為此類行為的主體。

(2）在目的上說，行政私法行為是為了實(shí)現(xiàn)公共利益和私人利益的雙贏。從目的上說，行政私法行為首先是一種公益行為，行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織使用行政私法行為的主要目的是實(shí)現(xiàn)公共利益或提供公共服務(wù)。在公共利益與私人利益發(fā)生矛盾或者沖突的時(shí)，公益在行政私法行為中具有優(yōu)先實(shí)現(xiàn)的價(jià)值。為確保行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，法律法規(guī)還賦予行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織擁有單方面的處置權(quán)，可以基于行政職權(quán)和行政目的的需要，對是否行使行政特權(quán)、如何保證公共利益的實(shí)現(xiàn)具有裁判力，嚴(yán)然扮演著公共利益主要判斷者的角色。如在應(yīng)對金融危機(jī)時(shí)政府機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織采用政府補(bǔ)貼等行為的目的應(yīng)該不是追求該機(jī)關(guān)或者組織本身的利益，或者與開發(fā)商坑瀣一氣共享利潤，更不是救高房價(jià)，僅僅維護(hù)開發(fā)商的一己之私，而應(yīng)當(dāng)真正基于公共利益的考慮和補(bǔ)貼的目的—比如促進(jìn)增加居民消費(fèi)，穩(wěn)定市場交易量，實(shí)現(xiàn)中低收入購房人住有所居、住有宜居；平抑房價(jià)，使價(jià)格平穩(wěn)回歸理性，與廣大消費(fèi)者的收入水平和購買能力相符；實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行，重振人們信心等。因此，這種行政私法行為具有行政公務(wù)性或公益性。但與此同時(shí)，行政私法行為又不僅僅是行政行為，它還是私法行為，具有追求私人利益的目的。當(dāng)然，私益性是專門針對私人主體一方而言的，并非針對行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織，因?yàn)閺母旧险f，后者是不能存在部門利益等與公益不相融的自身利益的。在行政私法行為中，私人主體參與行為的主要目的在于追求自身正當(dāng)?shù)膫€(gè)體利益，實(shí)現(xiàn)合理的利益預(yù)期，盡管私人主體追求私益的過程中無形之中造成公共利益的增加。比如，受補(bǔ)貼人是滿足自己的居住需求或者宜居需求，而不是充當(dāng)開發(fā)商的房托或者具有其他不正當(dāng)目的。因此，行政私法行為對于私人主體來說，具有私益性?？傊?，行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織與私人主體共同利用行政私法行為這一載體，實(shí)現(xiàn)了各自的公益目的和私益追求，行政私法行為也由此呈現(xiàn)出公益性、私益性的雙重屬性。

(3)從內(nèi)容上說，行政私法行為設(shè)立、變更、終止行政權(quán)利義務(wù)和民事權(quán)利義務(wù)。從行政私法行為的具體內(nèi)容來看，由于行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織使用行政私法行為時(shí)，需要私人主體的支持、協(xié)商或同意，特別是在采用民事合同的場合，更是需要雙方就合同內(nèi)容達(dá)成一致后行政私法行為才能成立，此時(shí)行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織不能把單方的意志強(qiáng)加于人，合同當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)按照達(dá)成的協(xié)議和必備條款簽訂合同。從這一點(diǎn)上說，行政私法行為與普通的民事行為一樣，在內(nèi)容上設(shè)立、變更、終止的是民事權(quán)利義務(wù)，需要遵循同樣的私法規(guī)則和相應(yīng)的救濟(jì)渠道。但行政私法行為在內(nèi)容上畢竟還具有一般民事行為所不具備的地方，行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織擁有一般民事行為所沒有的“公法內(nèi)容”。盡管這種內(nèi)容的行政性質(zhì)在具體行政私法行為種類中差別較大，甚至呈現(xiàn)弱權(quán)力性，但不可否認(rèn)的是，行政私法行為都設(shè)立、變更、終止行政權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容，其內(nèi)容具有法定性，有關(guān)法律法規(guī)基于公共利益的考慮，會要求行為主體必須遵循某些必備事項(xiàng)。在內(nèi)容的變更、終止問題上，行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織可以單方面進(jìn)行變更、終止，當(dāng)然這要基于正當(dāng)考慮。另外行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織也不可隨意處分其權(quán)利（力），否則應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。因此，我們說，行政私法行為既有設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容，又具有設(shè)立、變更、終止行政權(quán)力義務(wù)的內(nèi)容，反映了行政私法行為具有民事性、行政性的雙重屬性。

另外，在法律關(guān)系上，行政私法行為具有平等性、不平等性；在救濟(jì)方式上，它并用公法方式和私法方式。這也可以看出此類行為的民事、行政的雙重法律性質(zhì)。

四、性質(zhì)辨析：行政私法行為與相鄰行為的界限由于行政私法行為同時(shí)涉及到民事行為、行政行為，所以從理論上把行政私法行為與民事行為、行政私法行為與行政行為區(qū)別開來，不僅能更清晰地看出行政私法行為與民事行為、行政行為的關(guān)系，也能更好地辨別行政私法行為的性質(zhì)。

（一）行政私法行為與民事行為的區(qū)別一般認(rèn)為，民事行為是指自然人、法人、其他組織等民事主體之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行為[16]。民事行為的核心是私法自治，而私法自治原則是通過民事行為實(shí)現(xiàn)的，法律行為是私法自治的工具，“民事主體正是以自由實(shí)施法律行為追求民事法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更、消滅的法律行為來達(dá)到意思自治的?！盵17]在民法中，之所以強(qiáng)調(diào)私法自治，是因?yàn)樗椒ㄗ灾谓o個(gè)人提供一種受法律保護(hù)的自由，是個(gè)人獲得自主決定的可能性，讓當(dāng)事人能按照自身意志行事，只要這樣不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定。基于此，我們可以明顯看出行政私法行為與普通民事行為的差異：

第一，從行為目的看，民事主體實(shí)施民事行為的目的比較單一，其出發(fā)點(diǎn)和歸宿都是基于私益；而在行政私法行為中，除了私人主體一方是追求正當(dāng)?shù)膫€(gè)人利益外，行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織訂立行為的目的系基于國家利益或社會公共利益的需要，是政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會目標(biāo)的一種手段。

第二，從行為主體看，民事行為的主體是處于平等地位的自然人、法人、其他組織，具有私人性。而在行政私法行為中，行為一方是符合條件的私人主體，另一方卻是行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織，雖然其實(shí)施行為時(shí)是立于一般私人主體的地位，但其畢竟是公法主體，而且根據(jù)公共利益的判斷還可能行使公權(quán)力。

第三，從行為內(nèi)容看，民事行為的內(nèi)容是民事主體所設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)，而民法的基本理念是意思自治，只要意思表示中的所要實(shí)現(xiàn)的效果是合法的，法律就聽任其依照內(nèi)容發(fā)生法律效果，因此具有極大的自治性。而行政私法行為的內(nèi)容則不同，它不僅具有設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容，而且還包括設(shè)立、變更、終止行政權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容，具有法定性和不可選擇性，當(dāng)事人不可隨意變動。

第四，從法律適用看，民事行為適用的是《民法通則》、《合同法》、《擔(dān)保法》、《公司法》等民商事法律規(guī)范，這些規(guī)范屬于私法的性質(zhì)。而行政私法行為雖然總體上適用民商事法律規(guī)則，但為了防止行政“遁入私法”，此類行為還須受公法原則規(guī)則的拘束，故私法自治受到程度不同的限制。例如，在政府補(bǔ)貼行為中，除了適用《民法通則》等外，還應(yīng)該受《預(yù)算法》、《政府補(bǔ)貼法》（在制定該法的國家和地區(qū)）的制約。

第五，從行為爭議的救濟(jì)機(jī)制看，民事行為的爭議在協(xié)商或調(diào)解不成的情形下都通過仲裁或普通的民事訴訟解決；而由于行政私法行為爭議的特殊性，各國對此的爭議解決機(jī)制也呈現(xiàn)出復(fù)雜多變性，既有將行政私法行為爭議完全納人普通民事訴訟的范疇去解決，又有將爭議歸人行政機(jī)關(guān)解決的行政解決機(jī)制，還有對此爭議實(shí)行民事和行政的雙重解決機(jī)制等。

上述這些差異說明，盡管行政私法行為主體一方即行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織立于一般私人主體的地位，在形式上采用了私法手段，但是，由于它以國家利益或社會公共利益的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)，因而行政私法行為制度中注入了諸多具有公法性質(zhì)的制度和規(guī)定，從而使行政私法行為具有了公法行為的性質(zhì)和特征。

（二）行政私法行為與行政行為的差異從表面上看，行政行為[18]與行政私法行為之間存在著很多相同或相似之處，比如實(shí)施行為的主體一方必須是行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織，行為的內(nèi)容都涉及社會的公共利益，行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織在行為中具有行政“特權(quán)”等等，但是，行政私法行為與行政行為之間又有著諸多的差異，而正是這些差異將行政私法行為與行政行為區(qū)別開來。

行政私法行為與行政行為的差異具體體現(xiàn)在以下方面：

首先，從行為主體上看，雖然行政私法行為與行政行為的主體一方都是行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織，但是，它們在兩類行為中的主體地位是不同的。在行政私法行為中，行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織是立于民事主體的地位對私人主體實(shí)施行為的，而在行政行為中，行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織是以行政主體的身份出現(xiàn)的，而且只有擁有行政權(quán)能并行使行政權(quán)能的行政機(jī)關(guān)和組織才可能成為行政行為的主體。另外，行政私法行為與行政行為的主體另一方都分別是符合條件的私人主體和行政相對人。

其次，從行為價(jià)值和目的看，行政私法行為的行使主要是為了實(shí)現(xiàn)國家利益或社會公共利益，但是，它同時(shí)又有實(shí)現(xiàn)私人利益的目的，具有雙重性。而行政行為大多與行政主體的管理活動相聯(lián)結(jié)，是行政主體運(yùn)用權(quán)力組織公務(wù)，滿足國家或社會公益的活動，實(shí)現(xiàn)的一般不是個(gè)人利益，而是國家或者社會公共利益。

再次，從行為內(nèi)容看，行政私法行為是在內(nèi)容上被視為設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系與行政權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行為。一方面，就行為的具體內(nèi)容（諸如補(bǔ)貼的金錢、發(fā)放的貸款、提供的服務(wù)等）而言，行政私法行為與民事行為沒有區(qū)別；但另一方面，就行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織享有民事行為所不具有的“特權(quán)”而言，行政私法行為又具有設(shè)立、變更、終止行政權(quán)利義務(wù)關(guān)系的性質(zhì)。而行政行為只是行政主體與行政相對人之間設(shè)立、變更、終止行政法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行為，這一點(diǎn)是行政行為與行政私法行為最大的區(qū)別。

第四，從行為法律適用看，由于行政私法行為的內(nèi)容涉及到國家利益和社會公共利益，所以它不能完全適用民法的一般規(guī)定，并無私法自治的完全空間，否則行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織可能濫用民事權(quán)利，將原屬公法拘束的事項(xiàng)改為行政私法行為，“遁入私法”，以逃避公法責(zé)任。但由于行政私法行為畢竟是以私法手段去完成的，其行為內(nèi)容與民法上的行為內(nèi)容亦沒有本質(zhì)區(qū)別，因而，在國家法律、法規(guī)未有規(guī)定的情形下，行政私法行為往往適用民法而不是行政法的規(guī)定。這種情形表明行政私法行為從總體上說仍受到私法規(guī)則的支配和作用，行政私法行為的主體雙方往往不能擅自超越私法規(guī)則去采行行政私法行為；而行政行為的法律適用是行政法規(guī)范，“對于行政行為來說，最直接的約束規(guī)范是行政法規(guī)范（其中最主要的是法律、法規(guī)）”。[19]只有在公法規(guī)則未予規(guī)定時(shí)，才可能考慮援用民法上的規(guī)定，但是，“民法上的規(guī)定不是作為民法規(guī)則直接適用，而是作為法的一般原則適用，行政法官是否采用有自由裁量權(quán)”。[20]

第五，從行為爭議的解決機(jī)制看，由于行政私法行為兼具公法與私法的雙重性質(zhì)，因而，其爭議的解決往往同時(shí)包含了公法救濟(jì)與私法救濟(jì)兩種不同的路徑，而且，在有的國家和地區(qū)，當(dāng)事人可以自由選擇解決爭議的路徑。譬如對于政府補(bǔ)貼行為，德國學(xué)者就根據(jù)“兩階段理論”將其訴訟分為行政訴訟和民事訴訟兩個(gè)途徑，并且各國實(shí)踐中有將其爭議納入完全民事訴訟的，也有將爭議納入行政訴訟的，還有由當(dāng)事人自己選擇提起何種訴訟的。而發(fā)生在行政主體與相對人之間的行政行為爭議則屬于行政爭議的范疇，在建立起獨(dú)立的行政訴訟制度的國家和地區(qū)，行政行為爭議必須通過行政復(fù)議或行政訴訟的途徑解決。

從以上分析可以看出，行政私法行為與行政行為也有著很大的區(qū)別，所以那種將行政私法行為混同于行政行為的觀點(diǎn)顯然忽略了行政私法行為的私法屬性。

五、結(jié)語可見，在應(yīng)對這場嚴(yán)重的金融危機(jī)時(shí)，政府能有所作為，靈活運(yùn)用政府補(bǔ)貼等行政私法行為，說明此類行為具有巨大的生命力，也說明我國地方政府政府應(yīng)對危機(jī)能力的增強(qiáng)。行政私法行為具有行政性、私法性這一的獨(dú)特法律性質(zhì)，決定了政府機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織在采用時(shí)要注意這類行為與一般民事行為特別是要與更經(jīng)常使用的行政行為的區(qū)別，從而更好地得到廣大公眾的贊同。主體說、目的說、內(nèi)容說相結(jié)合的混合說可以用行為的判定標(biāo)準(zhǔn)來識別行政私法行為的法律性質(zhì)，而此類行為也可以從主體、目的、內(nèi)容等方面來表現(xiàn)其特有的雙重法律屬性。作為一類新型的行為，它們還有很多法律問題有待研究，值得學(xué)界共同持續(xù)關(guān)注。

【注釋】

[1]參見秋風(fēng)：《救房市需要理由和程序》，載2008年10月3日《新京報(bào)》第3版。SeeQiuFeng.ItNeedReasonandProceduretosavetherealestatemarket[N].TheBeijingNews,3Oct.2008：3.[2]參見王小喬等：《樓市回暖調(diào)查》，載2009年4月9日《南方周末》第C13版。SeeWangXiaoqiaoetcetera.InvestigationinHousingMarketRecovery[N].NanfangWeekly,9Apr.2009:Cl3.[3]根據(jù)德國學(xué)者的觀點(diǎn)，政府補(bǔ)貼可分為以下種類：(1)虧損性補(bǔ)貼（財(cái)政援助、獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助），即不要求返還的金錢給付，對于國庫來說，這種給付是一種"虧損"。另外還包括利息補(bǔ)貼，補(bǔ)貼機(jī)關(guān)部分或全部免除貸款利息的行為。

(2)貸款，即比私法領(lǐng)域更優(yōu)惠的條件給受益人發(fā)放資金的行為。

(3)擔(dān)?；蛘咂渌麚?dān)保給付，即針對補(bǔ)貼受領(lǐng)人從第三人，特別是商業(yè)銀行那里已經(jīng)得到或者將要得到的貸款進(jìn)行擔(dān)?；蛘呓o付。(4）事實(shí)性上的補(bǔ)貼。參見[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第424頁。HartmutMaurer.AdministrativeJurisprudence[M].TranslatedbyGaoJiawei.Beijing:LawPress,424(2000).

[4]參見陳新民：《行政法學(xué)總論》，三民書局1997年版，第26頁。SeeChenXinmin.AdministrativeJurisprudence[M].Taibei:SanMinBookCo.,Ltd.,26（1997).

[5]參見陳新民：《行政法學(xué)總論》，三民書局1997年版，第28頁。SeeChenXinmin.AdministrativeJurisprudence[M].Taibei:SanMinBookCo.,Ltd.,28（1997).

[6]參見吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第10頁。SeeWuGeng.TheoryandApplicationofAdministrativeLaw[M]．Beijing：ChinaRenminUniversityPress,l0(2005).

[7]參見黃異：《行政法總論》，三民書局1996年版，第89頁。SeeHuangYi.AdministrativeJurisprudence［M].Taibei：SanMinBookCo.,Ltd.,89（1996).

[8]參見尚永聽：《行政私法行為研究》，載《南京金融高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》2002年第4期。SeeShangYongxin.OntheAdministrativePrivateAct[J]．4JournalofNanjingHigherFinanceCollege,2002.

[9]參見高秦偉：《行政私法及其法律控制》，載《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第4期。SeeGaoQinwei.AdministrationbyPrivateLawandItsLegalControl[J]．4TheJournalofShanghaiAdministrationInstitute,2004.

[10]參見王克穩(wěn)：《經(jīng)濟(jì)行政法基本論》，北京大學(xué)出版社2004年版，第124-125頁。SeeWangKewen.BasicTheoryofEconomicAdministrativeLaw[M].Beijing:PekingUniversityPress,124-125(2004).

[11]參見劉志剛：《論服務(wù)行政條件下的行政私法行為》，載《行政法學(xué)研究》2007年第1期。SeeLiuZhigang.AdministrativePrivateActunderServiceAdministration[J].1AdministrativeLawReview,2007.

[12]參見蔡志方：《行政救濟(jì)與行政法學(xué)）》（二），三民書局1993年版，第4頁。SeeCaiZhifang.AdministriveRemedyandAdministrativeLaw(vol.2)[M]．Taibei:SanMinBookCo.,Ltd.,4（1993).

[13]參見《中國大百科全書·法學(xué)》，中國大百科全書出版社1984年版，第80頁。SeeChineseEncyclopedia:Law[M]．Beijing:EncyclopediaofChinaPublishingHouse,80（1984).

[14]參見《中國大百科全書·法學(xué)》，中國大百科全書出版社1984年版，第80頁。SeeChineseEncyclopedia:Law［M].Beijing:EncyclopediaofChinaPublishingHouse,80（1984).

[15]參見孫國華、楊思斌：《公私法的劃分與法的內(nèi)在結(jié)構(gòu)》，載《法制與社會發(fā)展》2004年第4期。SeeSunGuohua,YangSibin.TheDivisionofPulicandPrivateLawsandInteriorStructureofLaw[J]．4LawandSocialDevelopment,2004.

[16]目前民法學(xué)界對民事行為這一概念理解不一，有的認(rèn)為民事行為就是法律行為，有的認(rèn)為民事行為是指民事主體所為的行為，有的認(rèn)為民事行為是指法律行為之外的能產(chǎn)生民事法律后果的行為，有的認(rèn)為民事行為是指受民事法律規(guī)范的依法能產(chǎn)生法律后果的行為，有的認(rèn)為民事行為是民事主體實(shí)施的以發(fā)生民事關(guān)系為目的的行為。參見魏振瀛主編：《民法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2000年版，第33頁。但按照大多數(shù)學(xué)者觀點(diǎn)，民事行為是民事主體為了設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系而實(shí)施的以意思表示為要素的行為，具體包括民事法律行為、準(zhǔn)民事法律行為、可變更可撤消民事行為、效力待定的民事行為，但不包括侵權(quán)、無因管理等事實(shí)行為。本文論述以民事法律行為為主，并參考學(xué)界共識。SeeWeiZhenying.CivilLaw[M].Beijing:PekingUniversityPress,HigherEducationPress,33(2000).

[17]江平主編：《民法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第183頁。JiangPing.CivilLaw[M].Beijing:ChinaUniversityofPoliticScienceandLawPress,183(2000).

篇8

二、強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)的職能作用，確保違法必究

司法機(jī)關(guān)在保障法律的實(shí)施方面有著不可替代的作用，必須充分發(fā)揮其基礎(chǔ)作用。堅(jiān)持司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)、審判權(quán)，任何黨政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和公民個(gè)人都無權(quán)干涉。任何組織、個(gè)人都不得凌駕于司法權(quán)之上，確立司法機(jī)關(guān)在國家生活中和法制建設(shè)中應(yīng)有的地位。加大司法制度改革力度，加強(qiáng)對司法活動的監(jiān)督和保障，以保證司法公正為目標(biāo)，建立現(xiàn)代化司法體制機(jī)制。形成權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運(yùn)行的司法體制，以保障公民和法人的合法權(quán)益為唯一目標(biāo)，完善訴訟程序，給予控辯雙方同等的法律地位，保障執(zhí)行，樹立法律的權(quán)威。同時(shí)，具有執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)及人員，必須公正執(zhí)法、正當(dāng)執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法，合法執(zhí)法，充分體現(xiàn)違法必究的法制原則，為依法行政創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

三、加強(qiáng)和改善行政執(zhí)法，確保執(zhí)法必嚴(yán)

進(jìn)入法治時(shí)代，行政執(zhí)法越來越普遍，涉及經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方方面面，范圍之廣、社會生活的各個(gè)層面之深，內(nèi)容之多是可預(yù)見的。在我國的法律體系中，約有70%以上的法律法規(guī)是由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的，當(dāng)前行政執(zhí)法工作存在著不少問題，主要表現(xiàn)是：有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，根本問題是存在著以黨代法、以言代法、以權(quán)壓法、以罰代刑、亂罰亂管等問題，這已嚴(yán)重影響了政府的威信。為此，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要突出加強(qiáng)和改善行政執(zhí)法；明確執(zhí)法機(jī)關(guān)的責(zé)任，提高執(zhí)法效率。依法行政，首先，要保證行政機(jī)關(guān)中黨員干部嚴(yán)格守法、執(zhí)法，按規(guī)則、法規(guī)辦事，在法規(guī)約控下行政。其次，黨及其各級組織、黨員干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要保證執(zhí)法機(jī)關(guān)及其人員獨(dú)立行使執(zhí)法權(quán)，公正執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法。同時(shí)，要建立健全對行政執(zhí)法部門及其工作人員違法執(zhí)法的追究制度和賠償制度，促進(jìn)依法行政，嚴(yán)格依法辦事。

四、正確定位，認(rèn)識法律法規(guī)在社會管理中的作用

現(xiàn)代社會，政府職能開始轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)、服務(wù)角色，管控的功能會下降。而法律、法規(guī)社會的規(guī)范功能是不可取代的。社會管理工作包羅萬象，法律又不是解決一切問題的金鑰匙，不能“一法解百難”，該由法律解決的問題由法來解決，該由社會協(xié)商解決的通過協(xié)商解決，眼下，在運(yùn)用法律、法規(guī)進(jìn)行管理社會工作中，既要通過制定新的法規(guī)來固定已有的社會管理成果，又要重視通過修改或廢止不合適的現(xiàn)行法律法規(guī)，以保證依法行政。

篇9

一、聽證的涵義

聽證，顧名思義，即為聽取他人的意見。聽證最早源于英國普通法中古老的司法原則“自然公正原則”(naturaljustice)。后來，這一古老的法則被美國憲法修正案所采納，形成了著名的“正當(dāng)法律程序”(dueprocessoflaw)。聽證制度最初只適用于司法領(lǐng)域，是司法審判活動的一項(xiàng)必經(jīng)程序，謂之“司法聽證”。隨著司法聽證的廣泛應(yīng)用和不斷發(fā)展，聽證逐步被應(yīng)用到立法領(lǐng)域，形成了“立法聽證”制度。20世紀(jì)后，為防止日益膨脹的行政權(quán)對公眾權(quán)利的不法侵害，英美等西方國家通過借鑒司法權(quán)的運(yùn)作模式，將聽證制度引入了行政領(lǐng)域，從而確立了“行政聽證”制度。作為各國行政程序法的一項(xiàng)共同制度，聽證在不同的國家和地區(qū)具有不同的含義。在美國，聽證是指聽取利害關(guān)系人意見的法律程序。①在日本，聽證則指行政機(jī)關(guān)作出影響相對人權(quán)益的行政決定時(shí)，就與該行政決定有關(guān)的事實(shí)及基于此的法律適用問題，提出申述意見，提出證據(jù)的機(jī)會的程序。②

受國外影響，我國學(xué)術(shù)界對聽證的含義界定不一。有學(xué)者認(rèn)為，聽證是行政機(jī)關(guān)在作出影響行政相對人合法權(quán)益的決定之前，由行政機(jī)關(guān)告知決定理由和聽證權(quán)利，行政相對人陳述意見，提供證據(jù)以及行政機(jī)關(guān)聽取意見、接納意見并作出相應(yīng)程序所構(gòu)成的法律制度。還有學(xué)者認(rèn)為，在最廣泛的意義上，聽證包括司法聽證、立法聽證和行政聽證，即指有關(guān)國家機(jī)關(guān)在作出決定之前，為使決定公正、合理而廣泛聽取利害關(guān)系人意見的程序。

二、確定聽證程序適用范圍的方式與原則

（一）確定聽證適用范圍的主要方式

國外確定行政聽證程序的適用范圍一般采用兩種途徑。一種是立法方式，許多大陸法國家通過制定行政程序法來確定聽證的適用范圍，如德國、奧地利。通過立法確定行政聽證程序的適用范圍，其方式不外乎概括與排除兩種。這種方式的優(yōu)點(diǎn)在于明確、統(tǒng)一，具有原則性，便于行政機(jī)關(guān)掌握，其缺點(diǎn)在于行政行為紛繁復(fù)雜，不易概括，即使作出統(tǒng)一規(guī)定，仍不免有所遺漏。其二為判例方式。一些普通法國家通過判例確定聽證的適用范圍，如英國、澳大利亞等國家。這種方式的優(yōu)點(diǎn)在于能夠照顧到不同種類行政行為的特點(diǎn)，易于行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中準(zhǔn)確把握，缺點(diǎn)是不具有概括性和統(tǒng)一性，而且多是行政行為發(fā)生爭議后由法院作出判斷，不能完全適用于普遍的行政行為。

（二）確定聽證適用范圍的原則

無論是立法方式還是判例方式，在作出哪些行政行為需要聽證哪些不需要聽證的選擇時(shí)，都必須遵循的一定的原則。概括起來，應(yīng)該基于以下兩種考慮來確定聽證的適用范圍。

1．個(gè)人利益與公共利益均衡原則

行政程序的設(shè)置必然關(guān)系到個(gè)人利益與公共利益問題，尤其像聽證這樣的程序，適用范圍過廣，雖然可以有效地保護(hù)個(gè)人利益，但很有可能損害公共利益和政府利益。這就是各國在國家安全、軍事、外交領(lǐng)域及緊急情況下均不適用聽證程序的原因。面對個(gè)人利益與公共利益的沖突，必須作出恰當(dāng)?shù)倪x擇，這就要求立法者適度均衡個(gè)人利益與政府利益，即在有可能嚴(yán)重侵害個(gè)人利益的情形下適用聽證程序；遇有一般情形，應(yīng)允許行政機(jī)關(guān)自由裁量決定是否適用聽證程序；在輕微影響當(dāng)事人權(quán)益的行政決定或當(dāng)事人放棄獲得聽證權(quán)利的情況下，不適用聽證程序。遇有個(gè)人利益與國家公共利益發(fā)生嚴(yán)重沖突的情形，則應(yīng)優(yōu)先考慮公共利益。正像德國聯(lián)邦行政程序法的規(guī)定一樣，“聽證之舉行如有礙于必要之公益時(shí)，不得為之”。2．成本不大于效益原則

行政機(jī)關(guān)在適用聽證程序時(shí)，必然要負(fù)擔(dān)一定的人力、財(cái)力，這就是聽證程序的成本付出。效益是指適用聽證產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會綜合效益。③雖然聽證程序是保護(hù)個(gè)人利益，確保行政民主、公開、公正的重要途徑，但畢竟也是耗費(fèi)錢財(cái)人力的一項(xiàng)程序，如果僅考慮該程序帶來的經(jīng)濟(jì)社會效益，忽視其耗費(fèi)的成本，那么它也是沒有生命力的程序制度。同樣，如果為了避免人力財(cái)力的耗費(fèi)而拒不適用聽證程序，從短期局部利益看，也許降低了成本，但從長遠(yuǎn)看和全局看，卻是對行政目的和社會利益、個(gè)人利益的嚴(yán)重?fù)p害，是需要更昂貴的代價(jià)彌補(bǔ)的。因此，確定聽證程序適用范圍必須綜合考慮成本與效益的關(guān)系，在成本不大于綜合效益的前提下進(jìn)行。

三、確定聽證程序適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)

（一）行為標(biāo)準(zhǔn)

這是大陸法系國家通常采用的做法，即根據(jù)負(fù)擔(dān)行政行為和授意行政行為的劃分確定不同的程序要求。凡對相對人產(chǎn)生設(shè)定或確認(rèn)法律上重大利益的行政行為屬授意處分，包括核發(fā)執(zhí)照、給予社會救助金等。凡對相對人產(chǎn)生不利效果，無論是課以其作為、不作為或容忍義務(wù)(如征兵、征稅)，變更、消失其權(quán)利或法律上利益(撤銷許可、吊銷執(zhí)照)，乃至拒絕申請(如拒絕核發(fā)執(zhí)照，拒絕社會救助申請)，都是負(fù)擔(dān)處分。④在對行政行為分類基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)程序公正，大陸法系國家規(guī)定，對負(fù)擔(dān)行政行為或不利益處分，要聽取當(dāng)事人意見。例如，德國《聯(lián)邦行政程序法》第28條第1款規(guī)定：“作成干涉當(dāng)事人權(quán)利之行政處分前，應(yīng)給與當(dāng)事人對決定有關(guān)之重要事實(shí)，表示意見之機(jī)會。”日本《行政程序法》第3章第2節(jié)中，從第15條到18條也規(guī)定行政機(jī)關(guān)作成“不利益處分”前須舉行聽證。

（二）利益標(biāo)準(zhǔn)

普通法國家沒有系統(tǒng)完整的行政行為理論，而是通過判例來確定聽證程序的適用范圍，因而這些國家不是以行政行為的性質(zhì)作為標(biāo)準(zhǔn)，而是以當(dāng)事人在行政程序中的利益為標(biāo)準(zhǔn)決定是否適用。換句話說，是否適用聽證程序，取決于當(dāng)事人的何種利益受到什么樣的影響。自然公正原則要求行政機(jī)關(guān)在作出對相對人權(quán)利產(chǎn)生不利影響的決定之前，應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的陳述、申辯。傳統(tǒng)上聽證程序只適用于剝奪公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的具有司法性的行政行為。1964年的里奇訴波德溫案等一系列判例動搖了這一傳統(tǒng)保守的做法。法院認(rèn)定純行政性質(zhì)的行為也要遵循自然公正原則，而且不僅公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到侵害要適用聽證，其他法定權(quán)利諸如職業(yè)或社團(tuán)、俱樂部資格等權(quán)利受侵害也要適用聽證。

注釋

①王名揚(yáng)，美國行政法，中國法制出版社1995

②[日]室井力，日本現(xiàn)代行政法，中國政法大學(xué)出版社1995

③應(yīng)松年，馬懷德，中華人民共和國行政處罰法學(xué)習(xí)輔導(dǎo)，人民出版社1996

④翁岳生，行政法，中國法制出版社2002

參考文獻(xiàn)

[1]王名揚(yáng)，英國行政法，中國政法大學(xué)出版社

[2]王名揚(yáng)，美國行政法，中國法制出版社1995

篇10

一、準(zhǔn)確理解行政外罰的概念和掌握基本原則

行政處罰是最容易影響行政相對人的行政執(zhí)法行為之一。為規(guī)范行政處罰行為，國家于1996年出臺了《行政處罰法》，這是我國第一部關(guān)于行政執(zhí)法行為的立法，它所確立的原則和制度為一方面對推動行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變行政思維方式發(fā)揮極大的作用，同時(shí)于其他行政執(zhí)法行為的立法也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。因此，熟練掌握行政處罰制度對做好行政處罰工作起著至關(guān)重要的作用。

熟練掌握行政處罰制度，首先要正確理解行政處罰的概念，行政處罰是會么？

行政處罰是特定的行政主體依法對違反行政管理秩序但尚未構(gòu)成犯罪的行政相對人適用一種懲戒措施。

這里主要把握以下幾點(diǎn)：

一是實(shí)施行政處罰的主體必須是特定的行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織。由于行政處罰是一種公權(quán)力，有權(quán)作出行政處罰的只能是法律、法規(guī)明文規(guī)定的擁有行政處罰權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織，其他任何主體均無權(quán)作出行政處罰；二是行政處罰的對象是違反行政管理秩序的行政管理相對人。所謂行政管理相對人是指行政管理相對一方當(dāng)事人，他們是行政權(quán)力作用的對象，包括各種社會組織和個(gè)人。行政管理相對人與行政機(jī)關(guān)之間存在著管理和被管理的關(guān)系，有義務(wù)遵守國家法律、法規(guī)、規(guī)章，如果違反，有處罰權(quán)的機(jī)關(guān)就可以給予處罰，以示懲戒；三是行政處罰的客體是違反行政管理法規(guī)的行為。行政管理相對人有違反行政管理法律、法規(guī)的行為存在是行政處罰的前提，只有違法行為，才能給予行政處罰。因此，只有法律、法規(guī)規(guī)定必須處罰的行為才可以處罰，法律、法規(guī)沒有規(guī)定就不能處罰；四是行政處罰是行政制裁，而不是刑事制裁或民事制裁，也就是說行政處罰是指對違反法律、法規(guī)但尚未構(gòu)成犯罪的處罰。一旦違法行為超出行政制裁的范圍，構(gòu)成刑事犯罪，就要給予刑事制裁。

在行政處罰工作中還必須掌握行政處罰的基本原則，行政處罰共有五個(gè)基本原則：

（一）處罰法定原則

（二）公正、公開原則

（三）教育與處罰相結(jié)合的原則

（四）保障當(dāng)事人權(quán)利的原則

（五）監(jiān)督制約原則

其中最基本的最重要的原則就是；處罰法定原則，處罰法定原則內(nèi)容包括：

一是主體法定。行政處罰是一種特定的行政權(quán)力，能夠?qū)嵤┬姓幜P的主體只能是法律、法規(guī)規(guī)定的擁有的行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)和法定的組織。此外，根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以委托有關(guān)事業(yè)組織實(shí)施處罰。除以上幾種情況外，其他機(jī)關(guān)或組織不得作出行政處罰。

二是依據(jù)法定。行政處罰涉及行政的合法行使，關(guān)系到翁、不夫和其他組織合法權(quán)益的保護(hù)，因此處罰的依據(jù)必須法定。根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，法律、法規(guī)、規(guī)章可以設(shè)定行政處罰，因而它們都是行政處罰的依據(jù)。而要指出的是法規(guī)、規(guī)章在設(shè)定行政處罰時(shí)，必須按照行政處罰法的規(guī)定依法設(shè)定，否則不能作為行政處罰的依據(jù)。比如，地方性法規(guī)設(shè)定了吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照，規(guī)章設(shè)定了高額罰款，這都是違法的，都不能作為處罰的依據(jù)。另外，無規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)，在其依法制定的具有普遍約束力的行政決定和命令中，可以在行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰行為的種類、幅度內(nèi)作出具體運(yùn)用的規(guī)定，我們通常把這種行政處罰作出具體規(guī)定的權(quán)力稱為行政處罰規(guī)定權(quán)。所以從廣義上講，作為行政處罰依據(jù)的，不僅包括法律、法規(guī)、規(guī)章，還包括行政機(jī)關(guān)依法的有關(guān)行政處罰運(yùn)用的具體規(guī)定。

三是行政處罰的程序必須合法。在行政處罰過程中不僅要求實(shí)體合法，而且要求程序合法。行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時(shí)，如果不嚴(yán)格履行法定程序，就會損害受處罰人的合法權(quán)益，這樣做出的行政處罰決定是無效的、違法的。

二、地震行政處罰合法性要件分析

地震行政處罰是地震行政執(zhí)法的重要內(nèi)容，也是地震主管部門行使行政管理職能的具體體現(xiàn)。它是指國務(wù)院地震行政主管部門或者縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)，對違反地震管理法律、法規(guī)或者規(guī)章的各種行為給予制裁的具體行政行為。地震行政處罰必須遵循行政處罰法所規(guī)定的原則。又因?yàn)榈卣鹦姓芾硎且粋€(gè)特殊的行業(yè)管理，地震行政執(zhí)法隊(duì)伍是一個(gè)年輕的執(zhí)法隊(duì)伍，地震行政處罰是地震行政執(zhí)法中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，因此，有必要對地震行政處罰合法性，有一個(gè)深入系統(tǒng)的了解和認(rèn)識。通過歸納分析，我認(rèn)為地震行政處罰具備以下四個(gè)合法性要件：

1、地震行政處罰依據(jù)合法

《中華人民共和國行政處罰法》明確規(guī)定：沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。地震行政處罰的依據(jù)是進(jìn)行地震行政處罰的根本，沒有依據(jù)或者依據(jù)本身不具備法律效力，地震行政處罰就象無源之水，無本之木，失去了應(yīng)有盡有的賴以存在的基礎(chǔ)，地震行政處罰必然無效。地震行政處罰依據(jù)合法是地震行政處罰有效的前提。

1）規(guī)范地震行政管理的法定依據(jù)

《中華人民共和國行政處罰法》第4條規(guī)定：對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)。地震行政處罰也不例外，必須依據(jù)已經(jīng)公布、正在發(fā)生法律效力的規(guī)定進(jìn)行處罰。截止目前，規(guī)范地震行政管理的法定依據(jù)有：

（1）法律：《中華人民共和國防震減災(zāi)法》

（2）行政法規(guī)：《地震安全性評價(jià)管理?xiàng)l例》、《地震監(jiān)測設(shè)施和地震觀測環(huán)境保護(hù)條例》《破壞性地震應(yīng)急條例》《地震預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》。

（3）部門規(guī)章：《地震行政執(zhí)法規(guī)定》。

另外，地方性法規(guī)和政府規(guī)章也是地震行政處罰的法定依據(jù)，如：《防震減災(zāi)條例》、《安全性評價(jià)管理辦法》等，但其受法律階位和適用范圍的限制，不具備在全國適用的條件，只在各自的行政區(qū)劃范圍內(nèi)具備法律效力。

除此之外的規(guī)范性文件或政策規(guī)定都不能作為地震行政處罰的法定依據(jù)。

2）法定依據(jù)中地震行政處罰的相關(guān)規(guī)定

《中華人民共和國防震減災(zāi)法》作為我國第一部規(guī)范全社會防御與減輕地震災(zāi)害活動的基本法律，是《地震安全性評價(jià)管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)及法律位階更低的地方性法規(guī)和規(guī)章的立法依據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，有關(guān)地震行政處罰的規(guī)定必須在《中華人民共和國防震減災(zāi)法》規(guī)定的行為、種類、幅度的范圍內(nèi)，否則，不能成為地震行政處罰的法定依據(jù)。由此可見，《中華人民共和國防震減災(zāi)法》關(guān)于地震行政處罰的規(guī)定是地震行政處罰的基本依據(jù)，也是具有最高法律效力的執(zhí)行依據(jù)，任何超越基本依據(jù)范圍的地震行政處罰當(dāng)屬無效?！吨腥A人民共和國防震減災(zāi)法》第43、44條具體設(shè)定了地震行政處罰：

第43條規(guī)定，違反本規(guī)定，有下列行為之一的，由國務(wù)院地震行政主管部門或者縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)，責(zé)令停止違法行為，恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施；情節(jié)嚴(yán)重的，可以處五千元以上十萬以下的罰款；造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：

（一）新建、擴(kuò)建、改建建設(shè)工程，對地震監(jiān)測設(shè)施或者地震觀測環(huán)境造成危害，又未依法事先征得同意并采取相應(yīng)措施的；

（二）破壞典型地震遺址、遺跡的。

第44條規(guī)定，違反本法第17條第三款規(guī)定，有關(guān)建設(shè)單位不進(jìn)行地震安全性評價(jià)的或者不按照根據(jù)地震安全性評價(jià)結(jié)果確定的抗震設(shè)防要求進(jìn)行抗震設(shè)防的，由國務(wù)院地震行政主管部門或者縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)，責(zé)令改正，處一萬元以上十萬以下的罰款。

上述兩條的規(guī)定明確了地震行政處罰的主體、行為、種類、幅度，是賦權(quán)條款，也是限權(quán)條款，即：賦予地震主管部門地震行政處罰權(quán)，同時(shí)也限制了地震行政處罰的行為、種類、幅度。

2、地震行政處罰主體合法

行政處罰權(quán)是行政職權(quán)的一個(gè)類型，既是行政處罰主體的權(quán)利，又是行政處罰主體的義務(wù)。行政處罰的主體是我國行政管理職能分工決定的，也是由法律明確規(guī)定的，地震行政處罰的主體行使地震行政處罰權(quán)是地震主管部門依法行政、依法執(zhí)法的必然要求。

《中華人民共和國行政處罰法》第15條規(guī)定：行政處罰由具有的行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。第17條規(guī)定：法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰。地震行政處罰是我國行政處罰是我國行政處罰在諸行政管理領(lǐng)域中的重要組成部分，行使行政處罰權(quán)的法定主體必然要符合《中華人民共和國行政處罰法》的一般規(guī)定，即行政機(jī)關(guān)、受權(quán)組織；同時(shí)，地震行政處罰是地震行政管理領(lǐng)域中運(yùn)用的一種法律手段，必須符合規(guī)范地震行政管理的基本法即《中華人民共和國防震減災(zāi)法》的具體規(guī)定?！吨腥A人民共和國防震減災(zāi)法》第43條、第44條的規(guī)定，明確了地震行政處罰的主體，一是行政機(jī)關(guān)即國務(wù)院地震行政主管部門；二是行政機(jī)關(guān)或受權(quán)組織即縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)（據(jù)目前我國的機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀，縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者有行政編制，也有非行政編制）。在此要注意；受權(quán)組織的權(quán)利來源只限于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，《中華人民共和國防震減災(zāi)法》將地震行政處罰權(quán)只授予了縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)，縣級以下地方人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)沒有得到授權(quán)。

同時(shí)，《中華人民共和國行政處罰法》第18條規(guī)定；行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第19條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰?？梢?，行政處罰的法定主體也可以符合法定條件受托組織。具體到地震行政處罰，地震行政主管部門可以根據(jù)實(shí)際需要，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)將地震行政處罰權(quán)委托給相關(guān)組織行使。在實(shí)踐中，受托組織也是地震行政處罰的合法主體之一。但，就委托本質(zhì)而言，委托機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督受委托的組織或者機(jī)構(gòu)實(shí)施的地震行政執(zhí)法行為，并對行為后果負(fù)責(zé)；受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托機(jī)關(guān)名義進(jìn)行地震行政執(zhí)法活動，實(shí)際上，最終的名義地震行政處罰主體還是地震行政機(jī)關(guān)。

3、地震行政處罰程序合法

行政機(jī)關(guān)的行政行為無論在實(shí)質(zhì)上還是程序上都應(yīng)受法律制約，都應(yīng)法制化，這是現(xiàn)代法治的要求，也是依法行政的要求。《中華人民共和國行政處罰法》第3條規(guī)定，沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。該條充分肯定了行政處罰程序的重要性。我國目前沒有專門的行政處罰程序法，但《中華人民共和國行政處罰法》第五章、第六章共25條對行政處罰程序進(jìn)行了兩章規(guī)定，明確了行政處罰決定的三種程序（簡易程序、一般程序、聽證程序）及執(zhí)行程序。《地震行政執(zhí)法規(guī)定》作為專門規(guī)范地震行政執(zhí)法的部門規(guī)章，也專章〈第五章〉規(guī)定了地震行政執(zhí)法程序，其中第25條明確了地震行政處罰的一般程序：受理立案、調(diào)查取證、決定、執(zhí)行和結(jié)案。第26條到第49條分別對受理立案、調(diào)查取證、決定、執(zhí)行和結(jié)案的具體操作進(jìn)行了規(guī)范，從立法上保障了地震行政處罰程序有法可依，也從立法上強(qiáng)制要求地震行政執(zhí)法人員有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾。

地震行政處罰程序合法，可以監(jiān)督和控制行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)，防止執(zhí)法人員、濫施處罰，保護(hù)相對人的合權(quán)益，杜絕權(quán)大于法，人治凌駕于法治的現(xiàn)象。

4、地震行政處罰決定合法

行政處罰就其性質(zhì)而言是一種以懲違法為目的的具有制裁性的具體行政行為。勢必對違法相對人的權(quán)益予以限制、剝奪或?qū)ζ淇埔孕碌牧x務(wù)。地震行政處罰也不例外，地震行政處罰決定直接關(guān)系到相對人的利益，地震行政處罰決定合法可以懲戒違法行為，制裁違法相對人，維護(hù)社會公共利益；地震行政處罰決定不合法，非但不能懲罰應(yīng)受懲罰的行為，反而給相對人造成不應(yīng)有損害，有悖行政處罰的宗旨，有違依法行政的要求。

要做到地震行政處罰決定合法，必須以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。

以事實(shí)為依據(jù)即要求事實(shí)清楚，執(zhí)法人員必須查明違法事實(shí)是否存在，違法行為人是誰，違法行為應(yīng)由誰管轄、違法行為是否應(yīng)當(dāng)予處罰。事實(shí)清楚，是地震行政處罰決定合法的基本前提。

以法律為準(zhǔn)繩即要求處罰種類和幅度與違法事實(shí)相一致。我國法律賦予了行政執(zhí)法人員一定的自由裁量權(quán)，不是說行政處罰可以聽?wèi){執(zhí)法人員主觀臆斷，而是要求執(zhí)法人員必須綜合考慮相對人違法行為的動機(jī)、目的、情節(jié)輕重、危害程度、補(bǔ)救措施等情況，在法定幅度內(nèi)確定具體罰款數(shù)額。根據(jù)《中華人民共和國防震減災(zāi)法》的規(guī)定，地震行政處罰的種類只有警告和罰款兩種，罰款的幅度有5千到10萬、1萬到10萬兩種，可見地震行政處罰的種類十分有限，警告和罰款之外的處罰顯然是于法無據(jù)，但罰款的幅度卻很大，如何確定罰款的數(shù)額？必須遵循處罰種類和幅度與違法事實(shí)相一致。

離開合法性，效力性也無從談起。地震行政處罰效力必須建立在地震行政處罰合法的基礎(chǔ)上。

以上所述，只是自己一點(diǎn)粗淺的認(rèn)識，希望通過對地震行政處罰合法性的認(rèn)識，使之在地震行政執(zhí)法實(shí)踐過程中，認(rèn)真嚴(yán)格做好地震行政處罰工作有一定指導(dǎo)作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]:《中華人民共和國行政處罰法》

[2]:《中華人民共和國防震減災(zāi)法》

[3]:《地震安全性評價(jià)管理?xiàng)l例》

[4]:《建設(shè)工程地震安全性評價(jià)結(jié)果審定及抗震設(shè)防要求確定行政許可實(shí)施細(xì)則（試行）》

篇11

確認(rèn)行政處罰行為是否有效，是檢察機(jī)關(guān)審查審判機(jī)關(guān)的判決適用法律是否正確的首要問題。行政機(jī)關(guān)的處罰行為有效必須同時(shí)具備四個(gè)條件：一是行政機(jī)關(guān)有此種處罰權(quán)；二是被處罰者有違法行為，且違反事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，無法定免除處罰情況；三是行政處罰必須嚴(yán)格遵守法定程序；四是處罰決定適用行政法律、法規(guī)正確。檢察機(jī)關(guān)要判定審判機(jī)關(guān)確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的處罰行為有效性是否正確，就必須把握上述四個(gè)條件。

（一）審查行政機(jī)關(guān)是否有處罰權(quán)，是否濫用處罰權(quán)或超越處罰權(quán)。行政機(jī)關(guān)并不都具有行政處罰權(quán)，只有一部分行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)依法委托的組織才具有行政處罰權(quán)。具體說，工商、稅務(wù)、財(cái)政、公安、司法、技術(shù)監(jiān)督、交通、審計(jì)、畜牧、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、城建、計(jì)生、衛(wèi)生、國土、環(huán)保、檔案、漁政、海關(guān)、物價(jià)等行政機(jī)關(guān)具有行政處罰權(quán)。無行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)實(shí)施的處罰行為無效，有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)濫用處罰權(quán)或者超越自身的處罰權(quán)，其處罰行為無效。審判機(jī)關(guān)將上述無效處罰行為確認(rèn)為有效，或者將有處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)確認(rèn)為無權(quán)者，或者將有效的處罰行為確認(rèn)為無效，其判決都是錯(cuò)誤的。

（二）審查被處罰者違法事實(shí)是否清楚，有無法定免除處罰情形。公民、法人或者其他組織受到行政處罰，必須具有違反國家行政法律、法規(guī)的行為，該行為應(yīng)當(dāng)受到處罰，且不具有法定免除處罰條件。法定免除條件有：違法行為超過兩年才被發(fā)現(xiàn)的；違法人員不滿14周歲的；精神病人在不能辯認(rèn)或者不能控制自己行為時(shí)的違法行為。行政機(jī)關(guān)對公民、法人或者其他組織實(shí)施行政處罰，必須綜合違法性質(zhì)、情節(jié)、動機(jī)、目的、后果，有無法定免除處罰條件等諸因素予以分析，作出處理決定。行政機(jī)關(guān)對違法事實(shí)不清或者證明公民、法人或者其他組織違法事實(shí)的證據(jù)不充分，而對其實(shí)施行政處罰的，行政處罰行為無效。行政機(jī)關(guān)對違法事實(shí)清楚，證據(jù)充分，但具有法定免除處罰條件的公民、法人或者其他組織實(shí)施處罰的，其處罰行為也屬無效。審判機(jī)關(guān)將上述無效處罰行為確認(rèn)為有效，其判決是錯(cuò)誤的。

（三）審查行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰是否嚴(yán)格按法定程序*作。行政機(jī)關(guān)對公民、法人或其他組織的違法行為實(shí)施處罰，必須嚴(yán)格按照法定程序*作。法定程序有簡易程序，一般程序，聽證程序三種。

適用簡易程序的行政處罰，必須符合四個(gè)條件：一是違法事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，不需要調(diào)查取證；二是處罰金額小或處罰的性質(zhì)較輕；三是可以當(dāng)場作出處罰決定，當(dāng)場填寫、交付處罰決定書；四是必須有法定依據(jù)。缺少任何一個(gè)條件，不得適用簡易程序。

適用一般程序的行政處罰，具有四個(gè)特點(diǎn)：一是不能當(dāng)場作出處罰決定；二是必須進(jìn)行調(diào)查，收集證據(jù)，才能確認(rèn)違法行為、違法事實(shí)、違法性質(zhì)；三是處罰的依據(jù)、事實(shí)和理由，應(yīng)當(dāng)告之受處罰者；四是對受處罰者的陳述、申辯，執(zhí)法人員不得拒絕。

適用聽證程序的行政處罰，不同于簡易程序和一般程序，其主要區(qū)別：一是作出處罰的性質(zhì)比較嚴(yán)重，如停產(chǎn)停業(yè)，吊銷許可證或執(zhí)照、罰款數(shù)額大等；二是聽證程序不是行政處罰的必經(jīng)程序，而是選擇程序。當(dāng)事人在受處罰前要求聽證且符合聽證條件的，行政機(jī)關(guān)必須組織聽證。當(dāng)事人放棄聽證權(quán)利的，適用一般程序。

行政機(jī)關(guān)在實(shí)施處罰時(shí)，本應(yīng)適用一般程序而適用了簡易程序，本應(yīng)適用聽證程序而適用了一般程序，或沒有按每一法定程序具體*作，剝奪了當(dāng)事人的有關(guān)權(quán)利，其處罰行為無效。審判機(jī)關(guān)將行政機(jī)關(guān)按照法定程序*作的處罰行為確認(rèn)為無效，或者將上述無效行為確認(rèn)為有效，其判決是錯(cuò)誤的。

（四）審查行政處罰適用法律、法規(guī)是否正確。行政機(jī)關(guān)對公民、法人或其他組織的違法行為實(shí)施處罰，必須正確適用國家行政法律、法規(guī)，不能適用已經(jīng)失效或者尚未生效的法律、法規(guī)，也不能適用與此種處罰無關(guān)的法律、法規(guī)。行政處罰必須有法定依據(jù)，沒有法定依據(jù)或者適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的行政處罰行為無效。審判機(jī)關(guān)將上述無效處罰行為確認(rèn)為有效，或者將有法定依據(jù)，適用法律、法規(guī)正確的有效處罰行為確認(rèn)為無效，其判決是錯(cuò)誤的。

二、審查原判決裁定確認(rèn)行政法律關(guān)系主體的合法性

行政法律關(guān)系主體，是指實(shí)施行政處罰的機(jī)關(guān)和違反國家行政法律、法規(guī)應(yīng)當(dāng)受到行政處罰的公民、法人或其他組織。公民、法人或其他組織對行政處罰不服的，既可以申請復(fù)議，對復(fù)議不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。公民、法人或其他組織即是行政訴訟中的原告。一般來說，審判機(jī)關(guān)錯(cuò)列原告的可能性小，錯(cuò)列被告的可能性較大。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)著重審查審判機(jī)關(guān)判決、裁定確認(rèn)被告（即行政機(jī)關(guān)）的合法性。

（一）審查原判決、裁定是否將不是被告的列為被告，將本應(yīng)是被告的未列為被告。被告錯(cuò)列，嚴(yán)重?fù)p害了行政機(jī)關(guān)和原告的合法權(quán)益，其判決、裁定是錯(cuò)誤的。審判機(jī)關(guān)錯(cuò)列被告有幾種情況：一是行政復(fù)議機(jī)關(guān)維持了原作出行政處罰機(jī)關(guān)的具體行政處罰行為，復(fù)議機(jī)關(guān)不應(yīng)是被告，原作出處罰的行政機(jī)關(guān)才是被告。審判機(jī)關(guān)將復(fù)議機(jī)關(guān)列為被告，原處罰機(jī)關(guān)未列為被告，或者將兩個(gè)機(jī)關(guān)都列為被告；二是復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原行政機(jī)關(guān)的行政處罰決定，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)是被告，原作出處罰的行政機(jī)關(guān)不應(yīng)是被告。審判機(jī)關(guān)將復(fù)議機(jī)關(guān)未列為被告，原處罰機(jī)關(guān)列為被告，或者將兩機(jī)關(guān)都列為被告；三是受行政機(jī)關(guān)委托的組織作出行政處罰，該組織不應(yīng)是被告，委托的行政機(jī)關(guān)才是被告。審判機(jī)關(guān)將受委托的組織列為被告，委托的行政機(jī)關(guān)不列為被告，或者將二者都列為被告。

（二）審查原判決、裁定是否漏列被告。如果兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)對公民、法人或其他組織作出同一具體行政處罰行為，公民、法人或其他組織向法院提起行政訴訟時(shí)，共同作出同一行政處罰行為的行政機(jī)關(guān)都應(yīng)是被告，即共同被告。審判機(jī)關(guān)只將其一機(jī)關(guān)列為被告，而未將其他行政機(jī)關(guān)列為被告，實(shí)際上漏列了被告，損害了行政機(jī)關(guān)和原告的合法權(quán)益，其判決、裁定是錯(cuò)誤的。

三、審查原判決裁定適用行政法律法規(guī)的正確性

行政法律、法規(guī)范圍十分廣泛，審判機(jī)關(guān)審查行政處罰案件，必須準(zhǔn)確適用