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時間：2023-03-27 16:48:46
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一、引言
農(nóng)民工是從農(nóng)民中率先分化出來，與土地保持著一定經(jīng)濟聯(lián)系、從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營、以工資收入為基本生活來源，并具有非城鎮(zhèn)居民身份的非農(nóng)化從業(yè)人員，是我國城鎮(zhèn)化進程中形成的特殊社會群體。從人員構(gòu)成來看，目前我國的農(nóng)民工主要包括進城農(nóng)民工和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工。其中，進城農(nóng)民工約8600萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工約12800萬人。
二、建立適合農(nóng)民工特點的社會養(yǎng)老保險制度的必要性
（一）建立和諧社會的重要舉措
建立農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度，是提高城鎮(zhèn)化水平，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，促進國民經(jīng)濟良性循環(huán)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制度保證，是推進城鄉(xiāng)先進生產(chǎn)力發(fā)展的重大舉措。以現(xiàn)代社會保險制度代替?zhèn)鹘y(tǒng)的土地保障，解決農(nóng)民工的后顧之憂，有助于城鄉(xiāng)精神文明建設(shè)和城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定，是先進文化發(fā)展的必然方向。根據(jù)農(nóng)民工亦工亦農(nóng)、工作流動性大、收入不穩(wěn)定且偏低等特點，創(chuàng)造性的建立適合農(nóng)民工特點的社會保險制度，將農(nóng)民工納入社會保障體系，是最大限度的維護農(nóng)民工合法權(quán)益，滿足農(nóng)民工利益要求的具體體現(xiàn)。與此同時，建立農(nóng)民工社會保險制度，也是建立公平市場競爭環(huán)境的內(nèi)在要求。
（二）推進城鎮(zhèn)化的需要
在城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)民工開始放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，主要依靠工薪收入生活，一些人也不再具備從事農(nóng)業(yè)勞動的意識和技能。
據(jù)王奮宇等人對北京、珠海、無錫三個城市農(nóng)村流動人口即農(nóng)民工的典型調(diào)查顯示：已經(jīng)有19％的農(nóng)民工沒有土地，完全放棄了對土地的依存；有46.8％的農(nóng)民工即使沒有失去土地承包權(quán)也會繼續(xù)在外務(wù)工，也準(zhǔn)備放棄對土地的依存；16.5％的農(nóng)民工處于不確定狀態(tài)，只有17.7％的農(nóng)民工會選擇回家務(wù)農(nóng)。這就說明，有近70％的農(nóng)民工已經(jīng)做出了城鎮(zhèn)化選擇，若為其提供社會保障或提供一定的經(jīng)濟補償，做出城鎮(zhèn)化選擇的比例還會大幅度提高。
正由于農(nóng)民工沒有納入社會保險體系，在面臨失業(yè)、工傷、疾病、年老喪失勞工能力等問題時，沒有任何社會保障的農(nóng)民工往往只能自找出路或被迫重新從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加重農(nóng)村失業(yè)和其他社會問題，并延緩城鎮(zhèn)化進程。因此，將土地保障作為農(nóng)民工的最后避難所，已面臨各方面挑戰(zhàn)，而建立農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度，則是推進城鎮(zhèn)化最重要的制度保證，也是順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢的戰(zhàn)略舉措。
（三）從根本上解決“三農(nóng)問題”的需要
從土地的承載能力及農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展角度而言，我國現(xiàn)有農(nóng)村土地難以為包括現(xiàn)有農(nóng)民工在內(nèi)的所有農(nóng)村人口提供良好的保障，甚至無法保障全體農(nóng)村人口的溫飽問題。實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，減少農(nóng)民，使大批農(nóng)村勞動力主動放棄土地這一根本依托而走進城鎮(zhèn)、走進工廠，通過建立適合農(nóng)民工特點的社會養(yǎng)老保險制度，促進農(nóng)民工率先完成從傳統(tǒng)土地保障到現(xiàn)代社會保障的過度，解決農(nóng)民工的后顧之憂，有利于加快城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化進程，為有效解決“三農(nóng)問題”創(chuàng)造寬松的環(huán)境。
（四）經(jīng)濟條件基本成熟
農(nóng)民工一般有相對穩(wěn)定和高于農(nóng)業(yè)人口的工薪收入，具備了建立社會養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟可能性。而且，進城農(nóng)民工與其建立勞動關(guān)系的企事業(yè)單位一般都已經(jīng)納入城鎮(zhèn)社會保障體系，對社會保險有較高的認(rèn)識。
從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)看，經(jīng)過二十多年的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)是“三分天下有其一”，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在具備了一定實力后，也已著手考慮職工福利與保障問題，根據(jù)本地、本企業(yè)的實際制定了一些具體的保障措施，如對本企業(yè)職工建房、看病、子女上學(xué)等給予了一定數(shù)額的補助；對于在本企業(yè)工作達(dá)到一定年限，進入退休年齡的職工一次性或分月發(fā)放一定數(shù)額的退休金，或由企業(yè)出資為職工購買一定標(biāo)準(zhǔn)的商業(yè)養(yǎng)老保險，等等。這些措施對于保障本企業(yè)職工及其家庭的生活起到了較好的作用，然而由于其主要是在企業(yè)的范圍內(nèi)，因而只能稱為企業(yè)福利，而非社會保險。但這些現(xiàn)象說明，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)具備建立社會保險制度的基本條件和愿望。缺少的是社會保險的制度安排，而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工納入社會保險體系，將給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建立社會保險制度提供一個歷史性的機遇，也可以為其實施產(chǎn)權(quán)制度等改革創(chuàng)造寬松的環(huán)境。
（五）政府的基本職責(zé)
目前，我國政府的工作重點已經(jīng)開始由經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)向以社會保障制度為核心的制度建設(shè)。制度建設(shè)，特別是我國的社會保障制度建設(shè)，受到黨和國家的高度重視，引起社會各個層面的密切關(guān)注，僅財政投入每年就達(dá)到數(shù)百億元（2001年為508億元）。但這是政府沒有及時承擔(dān)起社會保障制度建設(shè)責(zé)任而不得不承擔(dān)財政責(zé)任的必然結(jié)果。農(nóng)民工處于城鎮(zhèn)化的最前沿，為農(nóng)民工建立社會保險制度成本越早越低，若等到農(nóng)民工成為我國城鎮(zhèn)人口主體再建立社會保險（2012年農(nóng)民工可能達(dá)到1.6億人），其社會保險制度成本將更高。三、完善農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度的安排
（一）出臺有關(guān)強制農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險的法律法規(guī)
把農(nóng)民工真正納入社會養(yǎng)老保險體系，必須通過立法來強制執(zhí)行。同時，還應(yīng)出臺相關(guān)限制或取消農(nóng)民工退保的政策。當(dāng)農(nóng)民工離開參保地返鄉(xiāng)時，本人社會養(yǎng)老保險關(guān)系無法轉(zhuǎn)移的，暫時封存其個人賬戶，保留其保險關(guān)系，待其達(dá)到最低領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡時，其戶籍所在地實行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的，賬戶余額及對應(yīng)的基礎(chǔ)性養(yǎng)老金權(quán)益和基金轉(zhuǎn)移至本人戶籍所在地。到時仍未建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的，將個人賬戶余額一次性退還本人。
（三）改革戶籍制度，放松對戶口的管制
長期以來我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，按照戶籍來劃分人與人之間界限，造成了進城務(wù)工人員在城市里務(wù)工而不能享有同城鎮(zhèn)職工一樣的養(yǎng)老保險制度。這不利于保護農(nóng)民工的合法權(quán)益。另一方面，長期的戶籍制度不利于勞動力的流動，不能實現(xiàn)勞動力資源的優(yōu)化配置，阻礙經(jīng)濟發(fā)展。要實現(xiàn)由“農(nóng)民”身份向“市民”身份的轉(zhuǎn)變，進入城市的門檻應(yīng)該降低，只要進城務(wù)工人員在所在城市具備一定的物業(yè)等資產(chǎn)，就可以申請加入所在城區(qū)。
（三）實施土地?fù)Q保障，適當(dāng)扶持農(nóng)民工就業(yè)和參加社會養(yǎng)老保險
轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民工，可直接參加養(yǎng)老保險，并根據(jù)農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的不同形式和收益，折算為5年以上的個人賬戶積累額，促進農(nóng)民工從傳統(tǒng)土地保障到養(yǎng)老保險的平穩(wěn)過渡。對土地使用權(quán)置換出的土地?fù)Q保障資金，直接進入農(nóng)民工的個人賬戶，既可增加農(nóng)民工養(yǎng)老保險個人賬戶的積累，又可促進農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模的擴大、加快城鎮(zhèn)化進程。
（四）優(yōu)先發(fā)展醫(yī)療和工傷保險
城市農(nóng)民工目前最害怕的是生病和受傷?？床≠F、住院貴、工傷沒有醫(yī)療保障是困擾城市農(nóng)民工的大問題。因此，目前城市農(nóng)民工最需要的是醫(yī)療和工傷保險。
建立和完善城市農(nóng)民工社會保障制度，應(yīng)立足現(xiàn)實需要，分清輕重緩急，優(yōu)先發(fā)展醫(yī)療和工傷保險。要結(jié)合城市農(nóng)民工特點，綜合考慮需要和可能，適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)行保障制度，要避免不切實際的大而全，要減輕繳費負(fù)擔(dān)，簡化辦理手續(xù)，適當(dāng)降低醫(yī)保起付線標(biāo)準(zhǔn)。論文之日前通過的《深圳市勞務(wù)工醫(yī)療保險暫行辦法》就受到了城市農(nóng)民工和用人單位的普遍歡迎。該《辦法》規(guī)定，勞務(wù)工只要每月繳納4元錢，就可既保門診費用，又保住院費用。這種“低交費，廣覆蓋，?；尽钡摹吧钲谀Ｊ健睙o疑值得各地借鑒。
（五）逐步推進，將社會養(yǎng)老保險費改為社會養(yǎng)老保險稅
開征養(yǎng)老保險稅替代現(xiàn)行的繳費制度，把養(yǎng)老保險費以法定稅賦形式固定下來。征稅的籌集方式是養(yǎng)老保險制度走向法制化的表現(xiàn)，現(xiàn)行的征繳社會養(yǎng)老保險費的辦法是行政化工作方式的體現(xiàn)，不是依法治理。
采取征稅的方式籌資，更具有強制性和規(guī)范性，可以減低管理成本，提高效率。這樣一方面可以增加征收的力度，為社會養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌打下基礎(chǔ)；另一方面社會養(yǎng)老保險費以國稅形式征收，便于全國統(tǒng)一管理，有利于實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌；同時能夠保證企業(yè)主組織廣大農(nóng)民工參加社會養(yǎng)老保險，按企業(yè)規(guī)模和招收農(nóng)民工數(shù)量征收養(yǎng)老保險稅，能促使企業(yè)主無條件為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險費，并且做到企業(yè)公平負(fù)擔(dān)，有利于公平競爭，有利于市場經(jīng)濟健康發(fā)展。
四、結(jié)論
養(yǎng)老保險是社會保障中的核心內(nèi)容和生命工程，21世紀(jì)我國社會保障的重點就是要解決養(yǎng)老問題。轉(zhuǎn)型期分析構(gòu)建我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式的途徑是完善社會保障體系、維護農(nóng)民合法權(quán)益的重要內(nèi)容，也是促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展、保持社會穩(wěn)定的重要措施。農(nóng)民工是一個權(quán)益容易受到侵害的弱勢群體。只有給農(nóng)民工以穩(wěn)定的、可預(yù)期的社會養(yǎng)老保險制度才能有利于和諧社會的構(gòu)建。如何具體又徹底解決廣大農(nóng)民的養(yǎng)老問題，對我國社會保障體系建設(shè)來說還是一個未解的重大課題，還需要繼續(xù)進行研究、探索和指導(dǎo)。還需依靠全社會的力量共同努力，為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國而發(fā)揮應(yīng)有的作用，建成具有中國特色的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系。
參考文獻：
1、陽芳.王德峰.農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險的制度設(shè)計[J].發(fā)展研究,2006(6).
2、曹信邦.農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的環(huán)境建設(shè)分析[J].人口與經(jīng)濟,2005(1).
5、吳.進城務(wù)工人員養(yǎng)老保險制度亟待完善[N].金融時報,2006-02-17.
6、李群,吳曉歡,米紅.中國沿海地區(qū)農(nóng)民工社會保險的實證研究[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟,2005(3).
7、王斌.農(nóng)民工社會保障制度的運行模式構(gòu)想[J].中國勞動,2004(6).
8、盧海元.構(gòu)建適合農(nóng)民工特點的彈性社會養(yǎng)老保險制度(下)[J].中國勞動保障,2005(7).
建立農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度，是提高城鎮(zhèn)化水平，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，促進國民經(jīng)濟良性循環(huán)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制度保證，是推進城鄉(xiāng)先進生產(chǎn)力發(fā)展的重大舉措。以現(xiàn)代社會保險制度代替?zhèn)鹘y(tǒng)的土地保障，解決農(nóng)民工的后顧之憂，有助于城鄉(xiāng)精神文明建設(shè)和城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定，是先進文化發(fā)展的必然方向。根據(jù)農(nóng)民工亦工亦農(nóng)、工作流動性大、收入不穩(wěn)定且偏低等特點，創(chuàng)造性的建立適合農(nóng)民工特點的社會保險制度，將農(nóng)民工納入社會保障體系，是最大限度的維護農(nóng)民工合法權(quán)益，滿足農(nóng)民工利益要求的具體體現(xiàn)。與此同時，建立農(nóng)民工社會保險制度，也是建立公平市場競爭環(huán)境的內(nèi)在要求。
（二）推進城鎮(zhèn)化的需要
在城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)民工開始放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，主要依靠工薪收入生活，一些人也不再具備從事農(nóng)業(yè)勞動的意識和技能。
據(jù)王奮宇等人對北京、珠海、無錫三個城市農(nóng)村流動人口即農(nóng)民工的典型調(diào)查顯示：已經(jīng)有19％的農(nóng)民工沒有土地，完全放棄了對土地的依存；有46.8％的農(nóng)民工即使沒有失去土地承包權(quán)也會繼續(xù)在外務(wù)工，也準(zhǔn)備放棄對土地的依存；16.5％的農(nóng)民工處于不確定狀態(tài)，只有17.7％的農(nóng)民工會選擇回家務(wù)農(nóng)。這就說明，有近70％的農(nóng)民工已經(jīng)做出了城鎮(zhèn)化選擇，若為其提供社會保障或提供一定的經(jīng)濟補償，做出城鎮(zhèn)化選擇的比例還會大幅度提高。
正由于農(nóng)民工沒有納入社會保險體系，在面臨失業(yè)、工傷、疾病、年老喪失勞工能力等問題時，沒有任何社會保障的農(nóng)民工往往只能自找出路或被迫重新從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加重農(nóng)村失業(yè)和其他社會問題，并延緩城鎮(zhèn)化進程。因此，將土地保障作為農(nóng)民工的最后避難所，已面臨各方面挑戰(zhàn)，而建立農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度，則是推進城鎮(zhèn)化最重要的制度保證，也是順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢的戰(zhàn)略舉措。
（三）從根本上解決“三農(nóng)問題”的需要
從土地的承載能力及農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展角度而言，我國現(xiàn)有農(nóng)村土地難以為包括現(xiàn)有農(nóng)民工在內(nèi)的所有農(nóng)村人口提供良好的保障，甚至無法保障全體農(nóng)村人口的溫飽問題。實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，減少農(nóng)民，使大批農(nóng)村勞動力主動放棄土地這一根本依托而走進城鎮(zhèn)、走進工廠，通過建立適合農(nóng)民工特點的社會養(yǎng)老保險制度，促進農(nóng)民工率先完成從傳統(tǒng)土地保障到現(xiàn)代社會保障的過度，解決農(nóng)民工的后顧之憂，有利于加快城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化進程，為有效解決“三農(nóng)問題”創(chuàng)造寬松的環(huán)境。
（四）經(jīng)濟條件基本成熟
農(nóng)民工一般有相對穩(wěn)定和高于農(nóng)業(yè)人口的工薪收入，具備了建立社會養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟可能性。而且，進城農(nóng)民工與其建立勞動關(guān)系的企事業(yè)單位一般都已經(jīng)納入城鎮(zhèn)社會保障體系，對社會保險有較高的認(rèn)識。
從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)看，經(jīng)過二十多年的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)是“三分天下有其一”，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在具備了一定實力后，也已著手考慮職工福利與保障問題，根據(jù)本地、本企業(yè)的實際制定了一些具體的保障措施，如對本企業(yè)職工建房、看病、子女上學(xué)等給予了一定數(shù)額的補助；對于在本企業(yè)工作達(dá)到一定年限，進入退休年齡的職工一次性或分月發(fā)放一定數(shù)額的退休金，或由企業(yè)出資為職工購買一定標(biāo)準(zhǔn)的商業(yè)養(yǎng)老保險，等等。這些措施對于保障本企業(yè)職工及其家庭的生活起到了較好的作用，然而由于其主要是在企業(yè)的范圍內(nèi)，因而只能稱為企業(yè)福利，而非社會保險。但這些現(xiàn)象說明，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)具備建立社會保險制度的基本條件和愿望。缺少的是社會保險的制度安排，而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工納入社會保險體系，將給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建立社會保險制度提供一個歷史性的機遇，也可以為其實施產(chǎn)權(quán)制度等改革創(chuàng)造寬松的環(huán)境。
（五）政府的基本職責(zé)
目前，我國政府的工作重點已經(jīng)開始由經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)向以社會保障制度為核心的制度建設(shè)。制度建設(shè)，特別是我國的社會保障制度建設(shè)，受到黨和國家的高度重視，引起社會各個層面的密切關(guān)注，僅財政投入每年就達(dá)到數(shù)百億元（2001年為508億元）。但這是政府沒有及時承擔(dān)起社會保障制度建設(shè)責(zé)任而不得不承擔(dān)財政責(zé)任的必然結(jié)果。農(nóng)民工處于城鎮(zhèn)化的最前沿，為農(nóng)民工建立社會保險制度成本越早越低，若等到農(nóng)民工成為我國城鎮(zhèn)人口主體再建立社會保險（2012年農(nóng)民工可能達(dá)到1.6億人），其社會保險制度成本將更高。三、完善農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度的安排
（一）出臺有關(guān)強制農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險的法律法規(guī)
把農(nóng)民工真正納入社會養(yǎng)老保險體系，必須通過立法來強制執(zhí)行。同時，還應(yīng)出臺相關(guān)限制或取消農(nóng)民工退保的政策。當(dāng)農(nóng)民工離開參保地返鄉(xiāng)時，本人社會養(yǎng)老保險關(guān)系無法轉(zhuǎn)移的，暫時封存其個人賬戶，保留其保險關(guān)系，待其達(dá)到最低領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡時，其戶籍所在地實行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的，賬戶余額及對應(yīng)的基礎(chǔ)性養(yǎng)老金權(quán)益和基金轉(zhuǎn)移至本人戶籍所在地。到時仍未建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的，將個人賬戶余額一次性退還本人。
（三）改革戶籍制度，放松對戶口的管制
長期以來我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，按照戶籍來劃分人與人之間界限，造成了進城務(wù)工人員在城市里務(wù)工而不能享有同城鎮(zhèn)職工一樣的養(yǎng)老保險制度。這不利于保護農(nóng)民工的合法權(quán)益。另一方面，長期的戶籍制度不利于勞動力的流動，不能實現(xiàn)勞動力資源的優(yōu)化配置，阻礙經(jīng)濟發(fā)展。要實現(xiàn)由“農(nóng)民”身份向“市民”身份的轉(zhuǎn)變，進入城市的門檻應(yīng)該降低，只要進城務(wù)工人員在所在城市具備一定的物業(yè)等資產(chǎn)，就可以申請加入所在城區(qū)。
（三）實施土地?fù)Q保障，適當(dāng)扶持農(nóng)民工就業(yè)和參加社會養(yǎng)老保險
轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民工，可直接參加養(yǎng)老保險，并根據(jù)農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的不同形式和收益，折算為5年以上的個人賬戶積累額，促進農(nóng)民工從傳統(tǒng)土地保障到養(yǎng)老保險的平穩(wěn)過渡。對土地使用權(quán)置換出的土地?fù)Q保障資金，直接進入農(nóng)民工的個人賬戶，既可增加農(nóng)民工養(yǎng)老保險個人賬戶的積累，又可促進農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模的擴大、加快城鎮(zhèn)化進程。
（四）優(yōu)先發(fā)展醫(yī)療和工傷保險
城市農(nóng)民工目前最害怕的是生病和受傷?？床≠F、住院貴、工傷沒有醫(yī)療保障是困擾城市農(nóng)民工的大問題。因此，目前城市農(nóng)民工最需要的是醫(yī)療和工傷保險。
建立和完善城市農(nóng)民工社會保障制度，應(yīng)立足現(xiàn)實需要，分清輕重緩急，優(yōu)先發(fā)展醫(yī)療和工傷保險。要結(jié)合城市農(nóng)民工特點，綜合考慮需要和可能，適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)行保障制度，要避免不切實際的大而全，要減輕繳費負(fù)擔(dān)，簡化辦理手續(xù)，適當(dāng)降低醫(yī)保起付線標(biāo)準(zhǔn)。論文之日前通過的《深圳市勞務(wù)工醫(yī)療保險暫行辦法》就受到了城市農(nóng)民工和用人單位的普遍歡迎。該《辦法》規(guī)定，勞務(wù)工只要每月繳納4元錢，就可既保門診費用，又保住院費用。這種“低交費，廣覆蓋，?；尽钡摹吧钲谀Ｊ健睙o疑值得各地借鑒。
（五）逐步推進，將社會養(yǎng)老保險費改為社會養(yǎng)老保險稅
開征養(yǎng)老保險稅替代現(xiàn)行的繳費制度，把養(yǎng)老保險費以法定稅賦形式固定下來。征稅的籌集方式是養(yǎng)老保險制度走向法制化的表現(xiàn)，現(xiàn)行的征繳社會養(yǎng)老保險費的辦法是行政化工作方式的體現(xiàn)，不是依法治理。
采取征稅的方式籌資，更具有強制性和規(guī)范性，可以減低管理成本，提高效率。這樣一方面可以增加征收的力度，為社會養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌打下基礎(chǔ)；另一方面社會養(yǎng)老保險費以國稅形式征收，便于全國統(tǒng)一管理，有利于實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌；同時能夠保證企業(yè)主組織廣大農(nóng)民工參加社會養(yǎng)老保險，按企業(yè)規(guī)模和招收農(nóng)民工數(shù)量征收養(yǎng)老保險稅，能促使企業(yè)主無條件為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險費，并且做到企業(yè)公平負(fù)擔(dān)，有利于公平競爭，有利于市場經(jīng)濟健康發(fā)展。
3、結(jié)論
養(yǎng)老保險是社會保障中的核心內(nèi)容和生命工程，21世紀(jì)我國社會保障的重點就是要解決養(yǎng)老問題。轉(zhuǎn)型期分析構(gòu)建我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式的途徑是完善社會保障體系、維護農(nóng)民合法權(quán)益的重要內(nèi)容，也是促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展、保持社會穩(wěn)定的重要措施。農(nóng)民工是一個權(quán)益容易受到侵害的弱勢群體。只有給農(nóng)民工以穩(wěn)定的、可預(yù)期的社會養(yǎng)老保險制度才能有利于和諧社會的構(gòu)建。如何具體又徹底解決廣大農(nóng)民的養(yǎng)老問題，對我國社會保障體系建設(shè)來說還是一個未解的重大課題，還需要繼續(xù)進行研究、探索和指導(dǎo)。還需依靠全社會的力量共同努力，為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國而發(fā)揮應(yīng)有的作用，建成具有中國特色的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系。
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1、制度設(shè)置不合理。在制度模式的設(shè)置上采用了諸多商業(yè)保險的做法，社會保險特征不明顯，最突出的問題是不能保障農(nóng)村弱勢群體的利益，現(xiàn)行的政策無法從根本上解決他們的后顧之憂，保障水平偏低，達(dá)不到“老有所養(yǎng)”的初衷。該縣2006年底領(lǐng)取養(yǎng)老金的人員為209人，月平均養(yǎng)老金只有73.72元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)村居民最低生活保障每月135元的標(biāo)準(zhǔn)，最低的僅為1.2元，根本起不了養(yǎng)老作用。
2、政策作用不明顯。現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險費堅持個人交納為主、集體補助為輔、國家在政策上予以扶持的原則。政策扶持主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工參加養(yǎng)老保險，集體補助部分可稅前列支，而大部分以種田謀生的農(nóng)民，則享受不到這一待遇。目前，有相當(dāng)部分村級集體積累實際是“空殼子”，即使集體經(jīng)濟較雄厚的村，其公益金積累在收入分配中所占的比例也是微乎其微，農(nóng)保中“集體補助為輔”的原則是句空話，農(nóng)民參加養(yǎng)老保險實際上成了純個人儲蓄積累保險。當(dāng)初養(yǎng)老金給付利率較高，1994年養(yǎng)老金個人賬戶結(jié)付年復(fù)利率為12%，后經(jīng)4次下調(diào)，從1999年起至2006年底僅為2.5%，僅靠農(nóng)民個人繳納的保險費積累養(yǎng)老，政策作用不明顯，致使農(nóng)民參保積極性不高，影響了這一制度的持續(xù)實施。
3、監(jiān)管機制不健全。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機制的基本原理就是通過保險基金的保值增值，實現(xiàn)保險基金的收支平衡?，F(xiàn)行基金增值渠道單一，存銀行和傳統(tǒng)意義上的買國債是各級農(nóng)?；鹪鲋档闹饕绞?，而基金存銀行增值利率明顯低于結(jié)付利率，其結(jié)果是保險費征收的越多，基金收支赤字就越大。為了實現(xiàn)基金收支平衡，迫使基層單位自行動用資金進行各種投資來實現(xiàn)增值，由于缺乏健全的監(jiān)管機制，造成基金違規(guī)動用，甚至出現(xiàn)基金被騙狀況。審計發(fā)現(xiàn)該縣在異地存款過程中已造成被騙損失170多萬元。
4、領(lǐng)取年齡不明確。民政部《關(guān)于印發(fā)縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險基本方案（試行）的通知》（民辦發(fā)［1992］2號）第二條“……領(lǐng)取養(yǎng)老保險金的年齡一般在60周歲以后”的規(guī)定。而民政部農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦公室印發(fā)的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險培訓(xùn)教材》在保險金給付管理中講到：養(yǎng)老金領(lǐng)取從60周歲以后開始，在特殊情況下可以提早到50周歲或55周歲開始。但對特殊情況未作出具體說明，在實際操作中存在隨意性。審計發(fā)現(xiàn)該縣也有50周歲、55周歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的情況。
5、統(tǒng)籌層次不夠高?，F(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是以縣（市）為單位實施基金統(tǒng)籌，政策自行制訂，基金自求平衡。由于統(tǒng)籌層次過低，各地在制定政策上有所偏離，擅自擴大了參保范圍；在基金籌集上不能足額到位，存在領(lǐng)導(dǎo)隨意減免應(yīng)繳的保險費，造成基金風(fēng)險；在基金運作上難以保值增值，甚至違規(guī)操作造成基金損失。
二、改革完善的基本原則
1、因地制宜原則。根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展水平，農(nóng)民對社會養(yǎng)老保險的需求，因地制宜地來推進農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。同時，繳費標(biāo)準(zhǔn)和保障水平要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，考慮到農(nóng)村家庭收入的不平衡性，保險費的交納標(biāo)準(zhǔn)實行多檔次，使保險對象可根據(jù)其經(jīng)濟承受能力自行選擇參保檔次。
2、政府扶持激勵原則。實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度要堅持“個人繳費為主、單位集體補助為輔、政府給予扶持激勵”的原則。既然將農(nóng)保界定為社會保險，就應(yīng)按照社會保險機制來運作。政府要出臺扶持政策，使參保有足夠的吸引力，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民自覺投保。
3、基金收支平衡的原則。社會保險制度持續(xù)健康發(fā)展的前提是要實現(xiàn)基金收支平衡，農(nóng)保基金保值增值是解決基金收支平衡問題的關(guān)健。一方面國家要制定一個比較穩(wěn)定的利率政策，使參保農(nóng)民有安全感和放心感；另一方面又要積極拓寬基金增值渠道，提高運營效益，在增收上下功夫，確保農(nóng)保基金收支平衡。
4、社保之間可融通原則。隨著城鄉(xiāng)一體化和城市化進程的推進，勞動力在城鄉(xiāng)間流動性增加。因此，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險之間應(yīng)能互相融通，相互銜接，并在制度上有過渡通道，即在設(shè)置新制度的框架中留有“接口”，待條件成熟時，以便與城保制度相對接，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度一體化。
5、規(guī)范管理原則。加強和改進農(nóng)保管理工作，是鞏固和發(fā)展農(nóng)保事業(yè)的重要措施，不斷完善農(nóng)保管理工作的規(guī)章制度，才能切實維護好參保農(nóng)民的利益和社會的和諧穩(wěn)定。不論制度、政策和各項業(yè)務(wù)操作都要規(guī)范管理，以提高管理水平和服務(wù)質(zhì)量，確保農(nóng)保工作的持續(xù)健康發(fā)展。
三、新制度的基本框架思路
1、實行繳費與人均收入掛鉤。參保對象個人以統(tǒng)計部門公布的上年度農(nóng)村居民人均純收入為繳費基數(shù)，按5%、10%、15%等多個檔次比例，由參保人員根據(jù)繳費能力，自行選擇繳費檔次參保。
2、實施財政補貼激勵。國家通過財政轉(zhuǎn)移支付形式，對參保繳費人員按統(tǒng)計部門公布的上年度農(nóng)村居民人均純收入的10%左右給予直接補貼，個人沒有繳費的不享受財政補貼，財政補貼當(dāng)年有效，不實行追溯補貼。對低保對象個人繳費部分也實行全額財政補助。
3、建立個人養(yǎng)老保險賬戶。將個人繳費和財政補貼均記入?yún)⒈Ｈ藛T養(yǎng)老保險個人賬戶，分別記錄和計息。國家要制訂一個比較穩(wěn)定的利率政策，確保個人賬戶資金的保值增值。個人賬戶中的個人繳費部分本金和利息可以繼承，財政補貼部分只能用于計發(fā)本人養(yǎng)老保險金待遇，而不予繼承。
1.國民年金制度1959年，日本政府頒布了《國民年金法》，并于1961年正式實施國民年金制度，將未納入養(yǎng)老保險制度的廣大農(nóng)民納入年金制度。1985年，通過對《國民年金法》的修改，使國民年金成為全體社會成員共同享有的一元化的基本養(yǎng)老保險制度。國民年金是指被保險者繳納統(tǒng)一金額的保險金，并根據(jù)各自繳納保險金時間的長短獲得相應(yīng)年金的一種繳費型年金制度。國民年金法規(guī)定凡是20~59歲的全體國民必須加入國民年金制度。國民年金的籌資機制為現(xiàn)收現(xiàn)付的待遇確定型(DB)，資金來源為農(nóng)民繳納的保費和國家財政。國民年金改革后的給付條件是，繳費滿25年，根據(jù)各自繳費期間，65歲以后領(lǐng)取老齡基礎(chǔ)年金。其中，農(nóng)民的保險費繼續(xù)實行定額收費，自1986年4月開始，每月繳費標(biāo)準(zhǔn)為6800日元，并自1986年起到1990年，每年將保費提高300日元。國民年金的給付水平較低，其目的是為了減輕老年人的生活負(fù)擔(dān)，只起到補貼作用。國民年金由農(nóng)民繳費和政府財政支持的籌資模式既激勵個人提高參保意識，又能減輕政府負(fù)擔(dān)。政府主導(dǎo)下的個人強制加入的國民年金與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，有利于日本的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟恢復(fù)。但隨著日本老齡化的加劇，國民年金較低的待遇水平難以維持老年人的生活。因此，日本政府為農(nóng)民建立了作為補充收入的養(yǎng)老金制度——農(nóng)民年金制度以及國民年金基金制度。
2.農(nóng)民年金制度為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化經(jīng)營以及保障農(nóng)民的晚年生活，日本政府于1970年頒布《農(nóng)民年金法》，1971年正式實施。2001年日本國會對農(nóng)民年金制度進行了改革，將現(xiàn)收現(xiàn)付制的保險方式改為固定繳費的完全積累制。農(nóng)民年金制度是日本唯一以農(nóng)民為對象，針對農(nóng)業(yè)就業(yè)者設(shè)立的保證其晚年生活的公共社會保障制度，為日本農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的完善發(fā)揮了重要作用。農(nóng)民年金制度由日本厚生省與農(nóng)林水產(chǎn)省共同管理。開展的業(yè)務(wù)包括：農(nóng)民年金事務(wù)；負(fù)責(zé)參保人農(nóng)地的購買、出售以及貸款；向農(nóng)民年金參保人離農(nóng)時給予補貼。日本農(nóng)民年金的保障對象為年齡在20-55歲之間的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，擁有5000平方米以上的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主強制加入，擁有3000~5000平方米土地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者可自愿加入。農(nóng)民年金的資金來源為參保者繳費和國家財政負(fù)擔(dān)。2001年日本農(nóng)民年金制度實行固定繳費的完全積累制(DC)模式，繳費標(biāo)準(zhǔn)由投保人根據(jù)不同的年齡、預(yù)期利率等自由選擇，并設(shè)立繳費上限與下限，繳費下限為2萬日元，繳費上限為6.7萬日元。長期從事穩(wěn)定且有效率的農(nóng)業(yè)工作的農(nóng)民，可繳納不足下限數(shù)額的特別保險金，特別保險金與下限之間的差額，由國家財政承擔(dān)。現(xiàn)行的日本農(nóng)民年金制度采用兩種方式支付：農(nóng)民老齡養(yǎng)老金和特例附加養(yǎng)老金。已繳納保費并開始領(lǐng)取農(nóng)業(yè)勞動者老齡養(yǎng)老金的人，在年滿65歲時，附加支付國民養(yǎng)老金；特例附加養(yǎng)老金的支付對象是年齡滿65歲繳納保費滿20年以上并轉(zhuǎn)移了農(nóng)地所有權(quán)的非農(nóng)業(yè)者。農(nóng)民老齡養(yǎng)老金以其繳納的保險金額為參照，特例附加養(yǎng)老金以國家補助額和運營管理收入的總額為準(zhǔn)。
3.國民年金基金制度日本政府在基礎(chǔ)養(yǎng)老金外設(shè)立了滿足農(nóng)民更高需求的國民年金基金制度，1991年制定了《國民年金基金法》，規(guī)定凡年滿20周歲以上、60周歲以下的日本農(nóng)民均可自愿參保，每月另交附加保險費，參保農(nóng)民65歲后，可享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金和帶有稅收優(yōu)惠的附加養(yǎng)老金。但被豁免繳納基本養(yǎng)老保險金以及加入農(nóng)民年金者，不得加入國民養(yǎng)老金基金。
二、日本農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的主要特征
1.多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度以滿足農(nóng)民的不同需求首先，依法建立了強制型的國民年金制度，并于1959年實現(xiàn)將廣大農(nóng)民納入基礎(chǔ)養(yǎng)老金的保障范圍。20歲以上、60歲以下的全體日本農(nóng)民強制參加國民養(yǎng)老保險，資金由農(nóng)民和政府共同承擔(dān)。日本政府在第一層次的國民年金之外，建立了屬于第二層次的農(nóng)民年金制度和國民年金基金制度。
2.農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的運行有嚴(yán)格的國家立法保障日本有關(guān)農(nóng)民的各種養(yǎng)老保險制度都有法可依。如國民年金制度依據(jù)的是日本政府1959年頒布的《國民年金法》；1971年的農(nóng)民年金制度基于1970年的《農(nóng)民養(yǎng)老基金法》；國民年金基金制度則依照的是1991年的《國民年金基金法》。這使得農(nóng)村養(yǎng)老保險制度有法可依，有效防止違法違規(guī)行為的發(fā)生，有利于農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。
3.政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度中起主導(dǎo)作用第一層次的國民年金制度中政府對每位公民的基本生活予以保障，體現(xiàn)了公平性原則，將農(nóng)民納入國民年金制度，并發(fā)展了農(nóng)民年金制度和國民年金基金制度，這充分體現(xiàn)了政府在推進農(nóng)民養(yǎng)老保險制度中所發(fā)揮的主導(dǎo)作用。日本國家財政一開始負(fù)擔(dān)基本養(yǎng)老金費用的1/3.2004年在財政日益緊張的情況下，日本政府還是決定到2009年使國庫負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的比例從1/3逐漸上升到1/2。[1]如此高的財政補貼有利于穩(wěn)定農(nóng)民的老年收入，縮小貧富差距。
4.農(nóng)業(yè)協(xié)作組織發(fā)揮了重要作用日本的農(nóng)業(yè)協(xié)作組織負(fù)責(zé)農(nóng)民年金的管理，農(nóng)業(yè)協(xié)作組織是一個非盈利性的民間組織。該組織主要負(fù)責(zé)保險費標(biāo)準(zhǔn)的確定、待遇條件以及發(fā)放年金等。它還具備保險功能，為農(nóng)民提供養(yǎng)老保險，并委托投保人提供咨詢服務(wù)。農(nóng)業(yè)協(xié)作組織有成本優(yōu)勢，具體體現(xiàn)為管理成本低、退保人數(shù)少，農(nóng)民對其信任度高。
三、日本農(nóng)村養(yǎng)老保險制度對中國的啟示
1.制度的設(shè)定應(yīng)綜合考慮地區(qū)差異，縮小貧富差距養(yǎng)老保險制度的設(shè)計應(yīng)充分考慮不同地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，對貧困地區(qū)加大補貼力度，體現(xiàn)制度的公平性。這種公平不僅要考慮城鄉(xiāng)差異，更應(yīng)體現(xiàn)在廣大農(nóng)村地區(qū)。我國農(nóng)村各地區(qū)間經(jīng)濟水平參差不齊，東、中、西部農(nóng)民生活水平平差距較大，尤其要對貧困地區(qū)的農(nóng)民加大補貼。此外，制度設(shè)計要與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，符合我國當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展水平。
國民年金是指被保險者繳納統(tǒng)一金額的保險金，并根據(jù)各自繳納保險金時間的長短獲得相應(yīng)年金的一種繳費型年金制度。國民年金法規(guī)定凡是20~59歲的全體國民必須加入國民年金制度。國民年金的籌資機制為現(xiàn)收現(xiàn)付的待遇確定型(DB)，資金來源為農(nóng)民繳納的保費和國家財政。國民年金改革后的給付條件是，繳費滿25年，根據(jù)各自繳費期間，65歲以后領(lǐng)取老齡基礎(chǔ)年金。其中，農(nóng)民的保險費繼續(xù)實行定額收費，自1986年4月開始，每月繳費標(biāo)準(zhǔn)為6800日元，并自1986年起到1990年，每年將保費提高300日元。國民年金的給付水平較低，其目的是為了減輕老年人的生活負(fù)擔(dān)，只起到補貼作用。國民年金由農(nóng)民繳費和政府財政支持的籌資模式既激勵個人提高參保意識，又能減輕政府負(fù)擔(dān)。政府主導(dǎo)下的個人強制加入的國民年金與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，有利于日本的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟恢復(fù)。但隨著日本老齡化的加劇，國民年金較低的待遇水平難以維持老年人的生活。因此，日本政府為農(nóng)民建立了作為補充收入的養(yǎng)老金制度——農(nóng)民年金制度以及國民年金基金制度。
2.農(nóng)民年金制度
為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化經(jīng)營以及保障農(nóng)民的晚年生活，日本政府于1970年頒布《農(nóng)民年金法》，1971年正式實施。2001年日本國會對農(nóng)民年金制度進行了改革，將現(xiàn)收現(xiàn)付制的保險方式改為固定繳費的完全積累制。農(nóng)民年金制度是日本唯一以農(nóng)民為對象，針對農(nóng)業(yè)就業(yè)者設(shè)立的保證其晚年生活的公共社會保障制度，為日本農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的完善發(fā)揮了重要作用。農(nóng)民年金制度由日本厚生省與農(nóng)林水產(chǎn)省共同管理。開展的業(yè)務(wù)包括：農(nóng)民年金事務(wù)；負(fù)責(zé)參保人農(nóng)地的購買、出售以及貸款；向農(nóng)民年金參保人離農(nóng)時給予補貼。日本農(nóng)民年金的保障對象為年齡在20-55歲之間的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，擁有5000平方米以上的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主強制加入，擁有3000~5000平方米土地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者可自愿加入。農(nóng)民年金的資金來源為參保者繳費和國家財政負(fù)擔(dān)。2001年日本農(nóng)民年金制度實行固定繳費的完全積累制(DC)模式，繳費標(biāo)準(zhǔn)由投保人根據(jù)不同的年齡、預(yù)期利率等自由選擇，并設(shè)立繳費上限與下限，繳費下限為2萬日元，繳費上限為6.7萬日元。長期從事穩(wěn)定且有效率的農(nóng)業(yè)工作的農(nóng)民，可繳納不足下限數(shù)額的特別保險金，特別保險金與下限之間的差額，由國家財政承擔(dān)?，F(xiàn)行的日本農(nóng)民年金制度采用兩種方式支付：農(nóng)民老齡養(yǎng)老金和特例附加養(yǎng)老金。已繳納保費并開始領(lǐng)取農(nóng)業(yè)勞動者老齡養(yǎng)老金的人，在年滿65歲時，附加支付國民養(yǎng)老金；特例附加養(yǎng)老金的支付對象是年齡滿65歲繳納保費滿20年以上并轉(zhuǎn)移了農(nóng)地所有權(quán)的非農(nóng)業(yè)者。農(nóng)民老齡養(yǎng)老金以其繳納的保險金額為參照，特例附加養(yǎng)老金以國家補助額和運營管理收入的總額為準(zhǔn)。
3.國民年金基金制度
日本政府在基礎(chǔ)養(yǎng)老金外設(shè)立了滿足農(nóng)民更高需求的國民年金基金制度，1991年制定了《國民年金基金法》，規(guī)定凡年滿20周歲以上、60周歲以下的日本農(nóng)民均可自愿參保，每月另交附加保險費，參保農(nóng)民65歲后，可享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金和帶有稅收優(yōu)惠的附加養(yǎng)老金。但被豁免繳納基本養(yǎng)老保險金以及加入農(nóng)民年金者，不得加入國民養(yǎng)老金基金。
二、日本農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的主要特征
1.多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度以滿足農(nóng)民的不同需求
首先，依法建立了強制型的國民年金制度，并于1959年實現(xiàn)將廣大農(nóng)民納入基礎(chǔ)養(yǎng)老金的保障范圍。20歲以上、60歲以下的全體日本農(nóng)民強制參加國民養(yǎng)老保險，資金由農(nóng)民和政府共同承擔(dān)。日本政府在第一層次的國民年金之外，建立了屬于第二層次的農(nóng)民年金制度和國民年金基金制度。
2.農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的運行有嚴(yán)格的國家立法保障
日本有關(guān)農(nóng)民的各種養(yǎng)老保險制度都有法可依。如國民年金制度依據(jù)的是日本政府1959年頒布的《國民年金法》；1971年的農(nóng)民年金制度基于1970年的《農(nóng)民養(yǎng)老基金法》；國民年金基金制度則依照的是1991年的《國民年金基金法》。這使得農(nóng)村養(yǎng)老保險制度有法可依，有效防止違法違規(guī)行為的發(fā)生，有利于農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。
3.政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度中起主導(dǎo)作用
第一層次的國民年金制度中政府對每位公民的基本生活予以保障，體現(xiàn)了公平性原則，將農(nóng)民納入國民年金制度，并發(fā)展了農(nóng)民年金制度和國民年金基金制度，這充分體現(xiàn)了政府在推進農(nóng)民養(yǎng)老保險制度中所發(fā)揮的主導(dǎo)作用。日本國家財政一開始負(fù)擔(dān)基本養(yǎng)老金費用的1/3.2004年在財政日益緊張的情況下，日本政府還是決定到2009年使國庫負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的比例從1/3逐漸上升到1/2。如此高的財政補貼有利于穩(wěn)定農(nóng)民的老年收入，縮小貧富差距。
4.農(nóng)業(yè)協(xié)作組織發(fā)揮了重要作用
日本的農(nóng)業(yè)協(xié)作組織負(fù)責(zé)農(nóng)民年金的管理，農(nóng)業(yè)協(xié)作組織是一個非盈利性的民間組織。該組織主要負(fù)責(zé)保險費標(biāo)準(zhǔn)的確定、待遇條件以及發(fā)放年金等。它還具備保險功能，為農(nóng)民提供養(yǎng)老保險，并委托投保人提供咨詢服務(wù)。農(nóng)業(yè)協(xié)作組織有成本優(yōu)勢，具體體現(xiàn)為管理成本低、退保人數(shù)少，農(nóng)民對其信任度高。
三、日本農(nóng)村養(yǎng)老保險制度對中國的啟示
1.制度的設(shè)定應(yīng)綜合考慮地區(qū)差異，縮小貧富差距
養(yǎng)老保險制度的設(shè)計應(yīng)充分考慮不同地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，對貧困地區(qū)加大補貼力度，體現(xiàn)制度的公平性。這種公平不僅要考慮城鄉(xiāng)差異，更應(yīng)體現(xiàn)在廣大農(nóng)村地區(qū)。我國農(nóng)村各地區(qū)間經(jīng)濟水平參差不齊，東、中、西部農(nóng)民生活水平平差距較大，尤其要對貧困地區(qū)的農(nóng)民加大補貼。此外，制度設(shè)計要與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，符合我國當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展水平。
2.建立健全法律法規(guī)以保障農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展
日本是一個嚴(yán)格按照法律執(zhí)行各項工作的國家，在農(nóng)民養(yǎng)老保險制度推行前就已頒布了多項法律。我國需要在法律中明確規(guī)定農(nóng)民享受基本養(yǎng)老保險的權(quán)利，并在具體制度的運行、繳費方面作出具體說明。還可以探索出臺《農(nóng)民養(yǎng)老保險法》《農(nóng)民社會保險法》等專門針對農(nóng)民的法律，明確參保范圍、籌資模式、保障標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。嚴(yán)格而完善的法律是新型農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險的有效依據(jù)，以法律為依托能夠引起相關(guān)部門和農(nóng)民的重視，并保證相關(guān)政策的有效落實，。
二、求真務(wù)實，狠抓落實。
農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作是一項長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，專業(yè)性、政策性很強，連貫性很強。新形勢下的農(nóng)保工作要求更高，任務(wù)更艱巨，工作更復(fù)雜。要想實現(xiàn)年初的任務(wù)目標(biāo)，必須付出艱苦的努力，辛勤的勞動，必須進一步改進工作作風(fēng)，發(fā)揚求真務(wù)實的精神，站在講政治、講大局、講奉獻、講穩(wěn)定的高度，把農(nóng)保工作擺上重要議事日程，不推諉，不等靠，樹立早抓快上的思想，積極主動地研究和制定工作計劃，做到目標(biāo)明確，責(zé)任到位，服務(wù)到位。
三、進行廣泛宣傳，營造良好的社會氛圍。
農(nóng)民是農(nóng)村的主體，也是農(nóng)保工作的主體。只有把廣大農(nóng)民的積極性充分調(diào)動起來，才能使農(nóng)保工作真正落到實處。發(fā)揚“走千家萬戶，道千言萬語，吃千辛萬苦”的農(nóng)保精神，深入基層，深入村隊，深入農(nóng)戶，服務(wù)到家門，把宣傳、解釋、測算、養(yǎng)老金發(fā)放等工作真正說到農(nóng)民的心坎里。通過講政策，算細(xì)帳，講利益、講好處，讓農(nóng)民們能夠透徹地了解參加養(yǎng)老保險后能夠解決自己的什么問題，認(rèn)識到參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險確實有好處，確實能夠解決實際問題，群眾才會有積極性，才能分清楚眼前利益和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系。宣傳力度要到位，宣傳方式要靈活。采取標(biāo)語、廣告、廣播，街頭咨詢、散發(fā)傳單、制作圖版等各種宣傳方式和新聞媒體大造聲勢，采取一切可以采取的形式讓廣大人民群眾知道農(nóng)保工作的目的和意義，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要街口要道刷寫農(nóng)保宣傳標(biāo)語，真正形成立體式、全方位農(nóng)保宣傳陣勢，不斷擴大農(nóng)保影響。利用大集等場合對農(nóng)保政策、知識進行宣傳，做到農(nóng)保政策家喻戶曉。只有把農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的政策、好處宣傳的家喻戶曉，人人皆知，農(nóng)民群眾才能自覺行動，積極的擁護支持和參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。
四、引導(dǎo)群眾分清社會保險與商業(yè)保險。
現(xiàn)在社會上的商業(yè)保險五花八門，弄得人們眼花繚亂，因此我們更有必要向老百姓做好宣傳工作，向他們解釋清楚，哪些是屬于以盈利為目的、以契約形式確定其法律關(guān)系的、具有企業(yè)行為的商業(yè)保險；哪些是福利性的、政府組織引導(dǎo)的、不以盈利為目的，采取低標(biāo)準(zhǔn)入保、高標(biāo)準(zhǔn)受益的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，消除老百姓的模糊認(rèn)識，一定要把工作做細(xì)，做好，真正做到家喻戶曉，人人皆知，我們的工作才能抓住實效，取得成績。
五、引導(dǎo)農(nóng)民不要把參加農(nóng)保，理解成是亂收費。
從根本上說，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是福利而不是負(fù)擔(dān)。農(nóng)民在有組織、有管理、有保障的前提下，自愿交納農(nóng)村社會養(yǎng)老保險費則是個人收入的延期消費。這不僅不是農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而且與亂收費、亂集資、亂攤派的“村提留”、“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”有著本質(zhì)的區(qū)別。一是農(nóng)民參加養(yǎng)老保險全部記入個人帳戶。年老后領(lǐng)取養(yǎng)老金，多交多領(lǐng)，少交少領(lǐng)。所有權(quán)屬于農(nóng)民個人，權(quán)益關(guān)系十分清晰。二是農(nóng)民所交保費的增值和安全還得到國家政策的優(yōu)惠和法律的保護，從而使農(nóng)民所交納的保費不但沒有減少，還得到明顯高于銀行存款利率的增值；三是從交費標(biāo)準(zhǔn)上看，從幾元錢開始的不同檔次可供農(nóng)民根據(jù)自己的經(jīng)濟狀況自主選擇，標(biāo)準(zhǔn)比較低，交費方式比較靈活。因此，農(nóng)村養(yǎng)老保險是已經(jīng)解決了溫飽并略有節(jié)余的農(nóng)民群眾能夠承受的，這不會形成農(nóng)民負(fù)擔(dān)，反而是農(nóng)民的福利，是農(nóng)民自己解決養(yǎng)老問題的一個有效辦法和途徑。
六、要把握重點，穩(wěn)步推進，分類指導(dǎo)，方法科學(xué)。
農(nóng)保工作需要把握重點，講求辦法，在全面推進全縣農(nóng)保工作中，需要根據(jù)各村、各戶的不同情況來開展工作。選準(zhǔn)重點，以重點帶一般，堅持因村制宜，分類指導(dǎo)，比如在相對富裕的村，可以采取集體入保的辦法，在經(jīng)濟發(fā)展相對較弱、發(fā)展不平衡的村，可以選擇大戶、富戶，在計劃生育的典型村，可以選擇獨生子女戶和純女戶拓展工作，還可以探討各村隊干部參保的優(yōu)惠政策，達(dá)到樹立一點，輻射一片的目的。
七、加強學(xué)習(xí)，克服畏難發(fā)愁情緒。
客觀地講，開展農(nóng)保工作，征收農(nóng)村養(yǎng)老保險費難度是有的，干啥工作都是如此，沒有輕松的工作，要把難度相當(dāng)大的農(nóng)保工作能夠推進到位，就是靠的我們對工作高度負(fù)責(zé)的精神、多年來在工作中形成的一種素質(zhì)，畏難發(fā)愁是不行的。
第一階段：1986—1992年，為試點階段。1986年，民政部和國務(wù)院有關(guān)部委在江蘇沙洲縣召開了“全國農(nóng)村基層社會保障工作座談會”。會議根據(jù)我國農(nóng)村的實際情況決定因地制宜地開展農(nóng)村社會保障工作。一些經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的地區(qū)成為首批試點地區(qū)。
第二階段：1992年—1998年，為推廣階段。1991年6月，原民政部農(nóng)村養(yǎng)老辦公室制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》（以下簡稱《基本方案》），確定了以縣為基本單位開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的原則，決定1992年1月1日起在全國公布實施。此后，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作在各地推廣開來，參保人數(shù)不斷上升，到1997年底，已有8200萬農(nóng)民投保。
第三階段：1998年以后進入衰退階段。1998年政府機構(gòu)改革，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險由民政部門移交給勞動與社會保障部。這個階段由于多種因素的影響，全國大部分地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運行難度加大等困難，一些地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作甚至陷入停頓狀態(tài)。官方對這項工作的態(tài)度也發(fā)生了動搖。1999年7月，國務(wù)院指出目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實行社會養(yǎng)老保險的條件，決定對已有的業(yè)務(wù)實行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的地區(qū)應(yīng)逐步向商業(yè)保險過渡。
從以上幾個發(fā)展階段來看，可以說到目前為止，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在實踐上是并不成功的。在理論上，這一制度也引起了激烈的爭論和批評。90年代以來，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險一直是人口經(jīng)濟學(xué)研究的一個熱點問題，積累了大量的文獻資料。這些文獻全面地反映了各地各時期農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展?fàn)顩r、存在的問題，并提出了相關(guān)的對策。在目前這一政策面臨轉(zhuǎn)折時，對這些研究進行綜合分析，能使我們?nèi)娴乜偨Y(jié)這項工作的經(jīng)驗教訓(xùn)，為今后農(nóng)村老年人口的社會保障工作提供參考。本文在大量查閱90年代尤其是1995年以來的文獻資料的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)研究的焦點主要集中于以下幾個方面：
一、建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的必要性和可行性
現(xiàn)有文獻對建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的宏觀必要性基本上沒有異議。作為農(nóng)村社會保障的重要組成部分，它的建立對保障老年農(nóng)民的利益，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和改革的深化，保證社會的穩(wěn)定和進步都有積極意義。另外，它還有助于減輕農(nóng)民“養(yǎng)兒防老”的思想，從而有利于計劃生育政策的貫徹執(zhí)行。何承金等人的研究認(rèn)為，中國西部農(nóng)村人口控制的主要障礙在于社會保障體系殘缺不全，農(nóng)民養(yǎng)老難以落實。
更多的研究從微觀經(jīng)濟個體的養(yǎng)老需求與供給出發(fā)進行分析，認(rèn)為由于農(nóng)村家庭的小型化，大量青壯年農(nóng)民流向城市，老年農(nóng)民社會地位下降等原因造成了近年來農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能的逐步淡化、弱化。而土地、家庭儲蓄和農(nóng)民自身的養(yǎng)老能力都難以擔(dān)負(fù)起老年農(nóng)民的生活保障。
盡管農(nóng)村社會養(yǎng)老保險有必要建立，可是在我國目前的社會經(jīng)濟發(fā)展水平下能否建立起真正的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險呢？一些文獻對建立農(nóng)村社會保障的約束性進行分析后指出，由于我國資金有限，而城市又處于經(jīng)濟改革的中心，在資金的競爭性使用中具有優(yōu)勢；而且福利國家的困境對政府的警示作用使國家不敢對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險投入太多，因此現(xiàn)階段我國尚無能力建立真正的全國范圍內(nèi)的農(nóng)村社會保障制度，只能以局部地區(qū)的社區(qū)保障作為替代。楊翠迎、張暉等人分析了我國農(nóng)民社會養(yǎng)老保險的經(jīng)濟可行性，認(rèn)為目前建立全國范圍的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是不可行的，只有東部和中部一些省份才具備開展這項工作的條件，“。從世界經(jīng)驗來看，馬利敏認(rèn)為中國的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及大比例的農(nóng)村人口決定了現(xiàn)在不宜把農(nóng)業(yè)家庭人口納入帳戶養(yǎng)老保險體系。
二、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的問題
1.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的諸多問題已引起許多學(xué)者的關(guān)注。這些問題中，有的是制度設(shè)計本身的缺陷；有的是在執(zhí)行過程當(dāng)中出現(xiàn)的問題。前者主要包括：
1）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險缺乏社會保障應(yīng)有的社會性和福利性。《基本方案》規(guī)定：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在資金籌集上堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。這樣，由于大多數(shù)集體無力或不愿對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險給予補助，絕大多數(shù)普通農(nóng)民得不到任何補貼，在這種資金籌集方式下的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實際上是一種強制性儲蓄或鼓勵性儲蓄，也正因為這一點導(dǎo)致了不可能強制要求農(nóng)民參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。但如果要使這項工作開展下去，常常需要采取強制性的行政命令，這又違背了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的自愿性原則。因此農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在制度設(shè)計時就使其執(zhí)行陷入了兩難境地。
2）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在制度上的不穩(wěn)定性。各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《基本方案》的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力。因此各地對這一政策的建立、撤消，保險金的籌集、運用以及養(yǎng)老金的發(fā)放都只是按照地方政府部門，甚至是某些長官的意愿執(zhí)行的，不是農(nóng)民與政府的一種持久性契約，因此具有很大的不穩(wěn)定性。實際上，我國政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的態(tài)度也時常發(fā)生動搖，導(dǎo)致了本來就心存疑慮的農(nóng)民更加不愿投保。這也是缺乏法律保障的結(jié)果。
3）基金保值增值困難?！痘痉桨浮芬?guī)定，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理，主要以購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行實現(xiàn)保值增值?！痹趯嶋H運行過程中，由于缺乏合適的投資渠道、缺乏投資人才，有關(guān)部門一般都采取存入銀行的方式。但是1996年下半年以來，銀行利率不斷下調(diào)，再加上通貨膨脹等因素的影響，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金要保值已經(jīng)相當(dāng)困難，更不用說增值。這一方面造成政府的包袱加重，現(xiàn)已出現(xiàn)參保的人越多，國家賠得越多的局面。另一方面，為了使資金能夠平衡運行，國家原先承諾的養(yǎng)老保險帳戶的利率只好下調(diào)，造成投保人實際收益明顯低于按過去高利率計算出的養(yǎng)老金，使人們對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的信心更是大打折扣。D·蓋爾·約翰遜指出，由于中國1993—1997年的投資收益率為負(fù)，對于從1993—1997年每年投入了同等數(shù)量保金的個人來說，他們積累的基金實際價值低于他們支付出的保費（D.蓋爾·約翰遜1999）。
4）保障水平過低?！痘痉桨浮芬?guī)定，農(nóng)民交納保險費時，可以根據(jù)自己的實際情況分2元、4元、6元、8元……20元等10個檔次繳費。但由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平低，農(nóng)民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度缺乏信心等原因，大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民投保時都選擇了保費最低的2元／月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農(nóng)民在繳費10年后開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，每月可以領(lǐng)取4.7元，15年后每月可以領(lǐng)取9.9元（王國軍2000），這點錢對農(nóng)民養(yǎng)老來說，幾乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然難以起到養(yǎng)老保障的作用。
2.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在執(zhí)行過程中，也出現(xiàn)了不少問題，主要包括：
1）基金的管理不夠規(guī)范與完善。1998年以前全國各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的收集、保管、運營和發(fā)放全是由民政部門一家負(fù)責(zé)，缺乏有效的監(jiān)督和制約。而一地的民政部門又直接受制于當(dāng)?shù)氐恼?。因此?dāng)政府出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)困難或有什么建設(shè)項目缺少資金時，有時就會要求動用農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。對這樣的要求，民政部門往往難以拒絕。因此各地擠占、挪用和非法占用基金的情況時有發(fā)生，基金的安全得不到保障，給今后的發(fā)放工作留下了極大的隱患。
2）機構(gòu)管理費用入不敷出。按照《基本方案》的規(guī)定，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理機構(gòu)的經(jīng)費可以按所收取基金的3％來支取。但是按規(guī)定提取的管理費難以滿足開展業(yè)務(wù)的需要。有的市（縣）提取的管理費連給職工發(fā)工資也不夠，加上會議費、宣傳費等，空缺更大。值得注意的是，現(xiàn)在城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金的管理機構(gòu)的管理費都已明確規(guī)定不從保險基金中支取了（何承金等2000），農(nóng)村社會養(yǎng)老保險卻仍然要靠這一渠道來解決工作經(jīng)費。
3）干部群眾在享受集體補貼方面差距過大?！痘痉桨浮芬?guī)定：“同一投保單位，投保對象平等享受集體補助。”但在全國各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的執(zhí)行過程中，同一個行政村的干部和群眾卻不平等享受集體補助。參加投保的絕大多數(shù)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)是補干部，不補群眾；少數(shù)村都補的，也是干部補得多，群眾補得少。群眾一般一年僅補助3-5元，而干部補助少則幾百元，多則數(shù)千元，上萬元（彭希哲等1996）。這樣大的差距加劇了原本就存在的農(nóng)村社會不公平，強化了農(nóng)民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的抵觸情緒。
4）多種形式的保險并存，形成各自為政的混亂局面（吳云高1998）。在蘇南地區(qū)，由于農(nóng)村養(yǎng)老保險開展得較早，在發(fā)展過程中形成了多種養(yǎng)老保險形式：有民政部門組織實施的，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作經(jīng)濟組織辦理的，有社會保障局辦理的，等等。它們各自為政，操作方法各不相同，導(dǎo)致了原本就“稀薄”的資金更加分散，缺乏規(guī)模效應(yīng)。在其他地區(qū)，由民政部門組織的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與商業(yè)保險也產(chǎn)生競爭，雖然競爭本身可以給投保農(nóng)民帶來實惠，但由于政府的不正當(dāng)干預(yù)，商業(yè)保險往往受到排擠，打亂了正常的市場秩序。
盡管存在著以上這些問題，有的研究者認(rèn)為現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度還不失為一種符合我國社會主義初級階段國情的解決農(nóng)村老年經(jīng)濟保障的重要方式。應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，而不應(yīng)全盤否定其積極作用。但有相當(dāng)一部分學(xué)者對這一制度持否定態(tài)度。有人認(rèn)為，“我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在著較為明顯的制度需求與制度供給的不平衡”（田凱2000）；有人認(rèn)為，“當(dāng)前試點中的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度不是一個能夠擔(dān)負(fù)起農(nóng)村跨世紀(jì)社會養(yǎng)老責(zé)任的制度，需要更有效的制度來取而代之”（馬利敏1999）；有的人甚至認(rèn)為，這項舉措“存在著重大的理論和實踐上的錯誤”（王國軍2000）。
三、農(nóng)村社會化養(yǎng)老的區(qū)域研究
從實踐情況來看，我國農(nóng)村養(yǎng)老仍主要依賴于家庭養(yǎng)老和自我養(yǎng)老，社會養(yǎng)老保險的實行范圍還十分有限。在眾多的相關(guān)研究中，有相當(dāng)部分的文獻研究不同地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實行情況。文獻表明，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的推行存在著相當(dāng)大的區(qū)域差異。王海江對農(nóng)民參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的影響因素進行了定性和定量分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民所在省份對其是否參加社會養(yǎng)老保險有顯著的解釋性（王海江，1998）。薛興利等的調(diào)查也表明集體經(jīng)濟越發(fā)達(dá)、農(nóng)民人均純收入越高、村領(lǐng)導(dǎo)越強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的推行情況越好（薛興利等1998）。從全國來看，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實行情況是東部沿海地區(qū)顯著地好于中西部地區(qū)，上海、江蘇、山東等地區(qū)已達(dá)到較高的覆蓋率，而在中西部大部分地區(qū)，推行這一政策十分困難。
但幾個農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展相對較好的地區(qū)，其對老年農(nóng)民的保障并非完全依靠農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，相反，他們往往是在《基本方案》的做法之外，發(fā)展了不同方式、各有特色的社會化養(yǎng)老。
1.蘇南模式。蘇南農(nóng)村目前的老年保障模式是一種多形式并存的局面，其基本特征是“以家庭保障為基礎(chǔ)，社區(qū)保障為核心，商業(yè)性保險為補充”（彭希哲等1996），上海市農(nóng)村也基本上屬于這種類型。這種社區(qū)保障是社區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)籌的制度，社區(qū)成員一般都享有類似的保障福利而不受其就業(yè)的那個企業(yè)的經(jīng)營狀況的直接影響。它在資金上主要依賴于社區(qū)公共資金的投入，而社區(qū)公共資金又主要來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的盈利。蘇南是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)。因此集體有能力對社區(qū)成員的養(yǎng)老提供一定程度的保障（彭希哲等1996）。民政部門組織的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在這里也有較高的覆蓋面，但在資金籌集上，蘇南模式有其獨特之處：一是集體補助所占比例較高；二是基金籌集標(biāo)準(zhǔn)不是按照《基本方案》中的10個等級，而是被大大提高了，以適應(yīng)當(dāng)?shù)氐纳钏剑_實保障老年農(nóng)民的基本生活。比如上海嘉定區(qū)的實際操作中，個人年繳費標(biāo)準(zhǔn)分為3檔：240元、180元和120元。企業(yè)繳費則按企業(yè)不同性質(zhì)區(qū)分不同的繳費標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村“三資”企業(yè)，按上月農(nóng)方職工工資總額的25.5％繳費；農(nóng)村私營企業(yè)按上年度計稅工資標(biāo)準(zhǔn)的25.5％繳費；農(nóng)村個體工商戶，戶主按上年度計稅工資標(biāo)準(zhǔn)的10％，為本人和農(nóng)民幫工繳費。
2.山東模式。整個山東省的農(nóng)村養(yǎng)老保障仍以家庭保障為主，但它是全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險幾個試點地區(qū)之一，也是全國投保絕對人數(shù)最多的省區(qū)。在資金籌集方面，該地區(qū)基本是按照（基本方案）的規(guī)定來實行，以個人交納為主。集體補助的比例很小，只占已交納保險基金的約15％。而且其中的絕大部分補助給村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工等“特殊職業(yè)”的人口。山東省農(nóng)民的投保標(biāo)準(zhǔn)普遍很低，一般都是2—4元／月的水平（彭希哲等1996），因此未來的養(yǎng)老保障能力也很低。
3.廣東模式。確切地說，這也是一種社區(qū)保障模式。它通過股份合作制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中的年齡股和集體股來實現(xiàn)對農(nóng)村老年人口的經(jīng)濟保障“”。所謂年齡股就是個人所擁有的股份數(shù)額隨年齡的增長而增加，因此老人總能擁有較多的股份。集體股是屬集體經(jīng)濟組織或企業(yè)所有者所有，集體股的主要用途之一是作為公益金，老年福利支出是公益金十分重要的一個組成部分。
四、改革農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的對策和建議
針對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度本身的缺陷以及在執(zhí)行中出現(xiàn)的上述問題，許多文獻都從不同的角度對農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展提出了對策和建議，主要集中在以下幾個方面：
1.應(yīng)加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的扶持。不少研究者注意到缺少政府扶持是農(nóng)民缺乏投保熱情的根本原因，因此針對目前集體補助比重過小，國家扶持微乎其微的狀況，均提出應(yīng)適當(dāng)提高集體補助的比重，加大政府扶持的力度。只有這樣，才能使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險真正具有社會保障應(yīng)有的“社會性”、“福利性”，才能調(diào)動起農(nóng)民投保的積極性。
2.應(yīng)當(dāng)確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律地位，使其具有制度上的穩(wěn)定性。國家關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險的方針政策變化無常，不利于這項工作的開展。全國各地在這方面也沒有規(guī)范統(tǒng)一的業(yè)務(wù)、財務(wù)及檔案管理的規(guī)章制度，這都導(dǎo)致了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的不穩(wěn)定性。而通過立法是達(dá)到穩(wěn)定政策的最好途徑。
3.應(yīng)提高基金的保值增值能力，以解決農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的支付問題。這是一個非常棘手的問題，因為投資本身就是一門相當(dāng)復(fù)雜的學(xué)問，我國這方面的人才非常稀缺；而且目前我國風(fēng)險較小、回報較高的投資渠道很少，但是許多文獻仍然提供了一些有益的思路和改革的方向。比如，①可以通過法律程序，在保證資金安全的前提下，推行投資制，將部分養(yǎng)老保險基金交由專業(yè)投資公司進行投資，以提高積累資金的增值率。②由于農(nóng)村養(yǎng)老保險以縣為覆蓋范圍，因此基金大多集中在縣級保障部門，其保值增值受到人才、信息、投資能力等方面的限制。因此可以規(guī)定，不能保證適當(dāng)增值率的投資主體，要在一定期限內(nèi)放棄投資權(quán)，將養(yǎng)老保險基金全部或部分上繳，由省級部門負(fù)責(zé)保值增值并承擔(dān)責(zé)任。省級部門不能實現(xiàn)保值增值的，可以將基金交由全國有關(guān)機構(gòu)管理。福建省就是采用的這種辦法，效果比較好。
另外，王國軍主張完全放棄現(xiàn)有的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，另起爐灶，建立“從城鄉(xiāng)‘二元’保障到基本保障、補充保障和附加保障的城鄉(xiāng)有機銜接的社會保障制度”。在基本保障中，農(nóng)業(yè)勞動者通過稅收的方式，向全國統(tǒng)一社會養(yǎng)老保障機構(gòu)交納社會養(yǎng)老保障稅，社會養(yǎng)老保障稅率應(yīng)按各地農(nóng)民的收入水平、物價指數(shù)和人口預(yù)期壽命而分別制定；在補充保險中，如果農(nóng)民受雇于人，超過一段時間后，雇主和雇工必須按雇工工資的法定比率向社會保障管理機構(gòu)交納社會補充保障費；在附加保障中，農(nóng)民可以參加商業(yè)保險或個人儲蓄的方式獲得保障（劉書鶴等1998）。
五、需要進一步研究的問題
盡管農(nóng)村社會養(yǎng)老保險已經(jīng)進行了10多年，也積累了相當(dāng)多的研究文獻，但由于為農(nóng)民這類非雇傭的獨立勞動者建立社會保障本身就是一個難題，而且我國尚處于社會主義初級階段，經(jīng)濟實力還不夠發(fā)達(dá)，農(nóng)村的社會生產(chǎn)力總體而言還比較落后，是典型的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。因此到目前為止，關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險仍然有許多需要進一步研究的問題，其中比較關(guān)鍵的是以下幾個：
1.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的籌資方式
許多研究者都提出應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村養(yǎng)老基金籌集時增加政府扶持的力度。但是這個“力度”應(yīng)當(dāng)有多大比較合適，即既能充分調(diào)動農(nóng)民投保的積極性，政府又能承擔(dān)得起？在這個問題上社會公平與經(jīng)濟效率之間的替代關(guān)系如何？對于這些問題，都缺乏明確的定量分析，甚至連定量分析的框架也沒有，這樣“加大政府扶持力度”便缺乏科學(xué)的指導(dǎo)，難以落實。
2.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的管理機構(gòu)設(shè)置
按國際上通行的做法，社會保障基金的收繳、管理和發(fā)放應(yīng)當(dāng)遵循三權(quán)分立的原則。但是我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在1998年以前基本上完全由民政部門獨立管理，1998年以后移交給勞動與社會保障部門，也是一家說了算。權(quán)利缺乏監(jiān)督是基金安全難以保障的關(guān)鍵，因此農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的機構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)進行改革。但怎樣改，怎樣體現(xiàn)權(quán)利的監(jiān)督與制衡是目前已有的文獻中研究得較少的問題。
3.城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的銜接問題
我國現(xiàn)有的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度是完全不同的兩套體系，兩者不存在可換算的基礎(chǔ)，根本無法銜接。但是隨著我國經(jīng)濟改革的深入，城市化的步伐將會加快，有更大量的農(nóng)村勞動力將流向城市，兩種不相銜接的養(yǎng)老保險體系將成為勞動力自由流動的障礙。因此，王國軍提出了“‘三維’的城鄉(xiāng)有機銜接的社會保障制度”，是非常有益的嘗試，但其中有一些關(guān)鍵問題仍無法解決。比如在基本保障中，國家是否給予補貼？如果給，給多少比較合適？如果不給，較富裕的農(nóng)民是否會感覺“吃虧”而不愿參加？因此關(guān)于這個方案還有許多問題需要研究。
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Abstract：ThispaperstudiesChina''''sgovernmentalbehaviorsinconstructingresponsiblemechanismofendowmentinsurancefromanbrand-newangle，firstly，elaboratesthereasonsforcausingtheshortcomingsofChina''''sresponsiblemechanismofendowmentinsurancereform，then，furtheranalyzesgovernmentalresponsibledefectfromthreeaspectsbasedonreality，and，lastly，makesbriefcommentsonChina''''sendowmentinsurancesystemreformfrommultipleaspects.
Keywords：endowmentinsurance；responsiblemechanism；responsibilitydefect
一.中國養(yǎng)老保險責(zé)任機制改革產(chǎn)生缺陷原因
社會政策的不當(dāng)取向?qū)е轮袊B(yǎng)老保險責(zé)任機制的改革產(chǎn)生了缺陷，而以下兩個因素又加劇了缺陷。
(一)對制度的路徑依賴缺乏正確的分析和判斷
對計劃經(jīng)濟下單位辦福利的批評并不能表明它本身的完全錯誤，因為這是當(dāng)時體制下的必然選擇，而對這一道路選擇的全盤否定對設(shè)計和構(gòu)建新型制度產(chǎn)生了消極影響，結(jié)果導(dǎo)致政策選擇的極端化。在國內(nèi)關(guān)于社會保障的文獻中，福利國家的福利病被簡單地認(rèn)為是養(yǎng)懶漢、妨礙效率、弊病叢生，而對于福利國家在平衡資本與勞工利益矛盾中積累的歷史經(jīng)驗缺乏深入的分析和同情的理解，自然不能正確地面對自身的問題。應(yīng)當(dāng)說，這種有選擇的借鑒實際上是改革“美國化”的反映。
(二)制度轉(zhuǎn)軌仍然是在沿襲計劃經(jīng)濟體制下自上而下、以長官意愿推動的模式，缺乏民眾參與
在現(xiàn)實中，政策的計劃與結(jié)果之間存在很多策劃者事前不能預(yù)知的變量而產(chǎn)生政策實施的非預(yù)期效果，因此在政策實施時應(yīng)內(nèi)置檢查機制，可以時刻糾正偏差，保證政策實施處在一個正確的軌道之上。而在中國，制度轉(zhuǎn)軌中的內(nèi)在檢查機制是普遍缺失的，這大大增加了轉(zhuǎn)軌成本，最終降低了民眾對政策的認(rèn)可程度。這兩個根本缺陷反映在政府行為上，既有責(zé)任缺失，也有職能越位，它和政府的經(jīng)濟政策與社會政策之間有密切關(guān)系。而無論是責(zé)任缺失抑或是職能越位，無一不是政府有意識、有目的、經(jīng)過選擇的行動，因此需要有區(qū)別的分析和對待。
二.政府的責(zé)任缺失分析
如前所述，政府在養(yǎng)老保險中的責(zé)任被分為制度設(shè)計責(zé)任、供款責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任和給付責(zé)任，因此分析政府的責(zé)任缺失就按照這個分類進行。
(一)制度設(shè)計責(zé)任缺失。
在制度設(shè)計上，政府的責(zé)任缺失首先反映全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度未能建立，換言之，政府仍在回避建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的責(zé)任。形成這一現(xiàn)象的原因是復(fù)雜的。
在客觀方面，中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度五十多年來的發(fā)展一直是在“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”的體制下進行的，同時還面臨著人口眾多、經(jīng)濟發(fā)展水平低下和地區(qū)發(fā)展不均衡的國情，這使得制度建設(shè)缺乏對所有成員實行全面保障的客觀條件與能力。政府前后政策的隨意性、臨時性和非連續(xù)性反映出在這一問題上缺乏明確的建設(shè)理念和目標(biāo)定位，而究其實，在于沒有把養(yǎng)老保險制度作為一項獨立的制度來看待，沒有把它作為社會政策的一項重要組成部分來看待，而總是將其作為實現(xiàn)其它政治、經(jīng)濟目標(biāo)的附屬物。計劃經(jīng)濟時期作為政治運動的副產(chǎn)品，作為農(nóng)民政治動員的配套工具，體制轉(zhuǎn)軌時期又片面強調(diào)為經(jīng)濟體制改革服務(wù)。在這種情況下，制度的建立自然是不可能的了。
在主觀方面，政府解釋責(zé)任缺失的理由主要有兩條：一是財力不夠；二是農(nóng)民有土地保障。關(guān)于第一條，財力不夠的含義是不明確的，這要結(jié)合政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險中承擔(dān)責(zé)任的比重來考慮。如果繼續(xù)沿襲現(xiàn)收現(xiàn)付的DB計劃，個人不承擔(dān)供款責(zé)任，那么政府的財力顯然是不夠的；如果采取政府與個人、社會責(zé)任相結(jié)合的機制，那么政府的財力的不足程度就會減輕。強調(diào)政府責(zé)任的跟進并不意味著政府包攬，這只是一種理想型而已，而在這里政府的理由顯然是以這種理想型為基礎(chǔ)的，因此是站不住腳的。關(guān)于第二條，土地保障的功能在現(xiàn)時期已經(jīng)大大弱化，僅靠土地很難實現(xiàn)農(nóng)民的養(yǎng)老保險需求。
首先，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對收益越來越低，在價格和成本的雙重夾擊下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營甚至處于絕對虧本狀態(tài)下。其次，根據(jù)現(xiàn)行土地政策，農(nóng)民對所承包的土地沒有所有權(quán)，不能憑借出售土地的收入為自己提供保障，因此土地對農(nóng)民的保障主要體現(xiàn)于就業(yè)保障，一旦農(nóng)民因年老或其它原因喪失勞動能力，這種保障功能將隨之消失。再次，隨著城鎮(zhèn)化的推進，大批失地農(nóng)民出現(xiàn)，土地的保障功能就更無從談起了。
其次，政府的責(zé)任缺失反映在退休保障制度改革嚴(yán)重滯后，形成了對機關(guān)事業(yè)單位工作人員和企業(yè)職工的雙重標(biāo)準(zhǔn)(1993年以后，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率約為90%，企業(yè)約為60%)，加強了社會排斥(socialexclusion)，不利于社會融合(socialintegration)。這一問題的改革具有敏感性，因此遲遲未被提上議事日程。公務(wù)員是否應(yīng)當(dāng)在養(yǎng)老保險中承擔(dān)供款責(zé)任，是一個值得討論的問題，公務(wù)員作為國家政策的制定者和執(zhí)行者，理應(yīng)無償享受政府提供的養(yǎng)老金，這似乎是不言而喻的。但是中國是一個發(fā)展中國家，財力有限，政府有責(zé)任通過制度安排使有限的資源合理配置。在退休保障制度中引入個人責(zé)任，應(yīng)當(dāng)是構(gòu)建新型公務(wù)員養(yǎng)老保險制度和事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的必然要求。
(二)監(jiān)管責(zé)任缺失
按照《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》的規(guī)定，“基金結(jié)余額除預(yù)留相當(dāng)于2個月的支付費用外，應(yīng)全部購買國家債券和存入專戶，嚴(yán)格禁止投入其他金融和經(jīng)營性事業(yè)?！边@種基金管理方式是從基金的安全性出發(fā)的，沒有考慮到基金的保值、增值問題。然而正是在這種看似保守的基金監(jiān)管策略下，卻發(fā)生了社?；饘覍以馀灿蒙踔猎p騙的案件。統(tǒng)計顯示：在1986年至1997年間，由于缺乏監(jiān)管，全國有上百億元社會保險基金被違規(guī)動用。截至2003年底，全國各地共追回社?；?70多億元，目前尚有20多億元未能追回。這些問題的發(fā)生突出反映了政府在監(jiān)管責(zé)任上的不力，主要體現(xiàn)在四個方面：基金管理機構(gòu)分散，管理層次過多，使得資金不集中，無法發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)；基金投資渠道單一，難以保值增值；法制不健全；基金管理不公開，不透明，難以實現(xiàn)有效的監(jiān)督。
(三)供款責(zé)任缺失
夏濤：政府在社會養(yǎng)老保險機制中的責(zé)任缺失分析政府供款責(zé)任的缺失反映在轉(zhuǎn)制成本的消化方式上。在構(gòu)建新型養(yǎng)老保險制度中，政府回避了償付舊制度債務(wù)的責(zé)任，而是建立了一個社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的部分積累的養(yǎng)老保險模式，希望以社會統(tǒng)籌部分的繳費償付舊有制度的債務(wù)，即用新制度所繳保險費支持制度變遷的成本。這樣，就既能實現(xiàn)改革的目標(biāo)，又能消化舊體制的遺留責(zé)任。然而這樣一種思路存在明顯悖論。在確定了轉(zhuǎn)軌目標(biāo)的前提下，企圖通過企業(yè)統(tǒng)籌繳費部分解決退休職工養(yǎng)老問題，意味著企業(yè)要同時承擔(dān)離退休職工養(yǎng)老和為在職職工積累養(yǎng)老金的雙重任務(wù)。而在企業(yè)開始為在職職工提供個人賬戶積累的情況下，社會統(tǒng)籌繳費部分根本不足以支付離退休職工的養(yǎng)老金，于是企業(yè)普遍采取了社會統(tǒng)籌基金向個人帳戶基金透支的“混賬”管理辦法，造成了個人賬戶的空賬運行?？召~運行使得統(tǒng)賬結(jié)合制度退化為一種計發(fā)辦法，部分積累制名存實亡，而在社會統(tǒng)籌和個人賬戶“混賬”管理的情況下，基金總量的結(jié)余又掩蓋了個人賬戶空賬的嚴(yán)重性。問題的出現(xiàn)源于政府沒有明確承諾自己是轉(zhuǎn)制成本的承擔(dān)者，也沒有明確的償債計劃并公之于眾。
為了填補個人帳戶的資金，各界提出了多種方案，其中以變現(xiàn)國有資產(chǎn)為主流意見，其理由是：舊養(yǎng)老保險制度是建立在國家具有充分理性和完全信息、個人是非理性和短視的這一假設(shè)前提之上的，因此在理論和機制的構(gòu)建上，排斥個人承擔(dān)風(fēng)險，將風(fēng)險全部轉(zhuǎn)移給國家，形成國有制下的就業(yè)——福利——保障三位一體的制度格局，從而產(chǎn)生了計劃經(jīng)濟體制下的隱性契約：職工承諾把必要勞動費用的一部分出讓給國家，由國家集中使用和管理這筆風(fēng)險資金(包括職工的養(yǎng)老保險金)；國家承諾向職工提供就業(yè)——福利——保障三位一體的服務(wù)。在這一隱性契約的安排中，職工養(yǎng)老金外部化為國家所有和占有，風(fēng)險也外部化為國家承擔(dān)。按照權(quán)利與義務(wù)、風(fēng)險與收益對等的原則，國家作為風(fēng)險主體，理所當(dāng)然地占有和使用這筆風(fēng)險資金；職工作為非風(fēng)險主體，則獲得穩(wěn)定的養(yǎng)老保險待遇和形成合理的收入預(yù)期。而國家取得這筆資金后，將其投資于國家重點投資支持的行業(yè)和部門，形成了國有資產(chǎn)。單位不為在職職工繳納養(yǎng)老保險費，這部分資產(chǎn)或資金實際上了已扣除，以稅收、利潤形式上繳國家財政，然后再由國家財政返還一部分(企業(yè)以營業(yè)外支出列支)作為養(yǎng)老金發(fā)放給已經(jīng)退休的職工。但是隨著養(yǎng)老保險制度背景由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)換，養(yǎng)老保險從現(xiàn)收現(xiàn)付制向社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的制度轉(zhuǎn)軌，政府率先單方面廢除了計劃經(jīng)濟體制下的隱性契約，打破了傳統(tǒng)體制下職工投入——收益模式。因此在空賬背景下，變現(xiàn)國有資產(chǎn)充實養(yǎng)老金基金就順理成章了。
基于這種思路，2001年6月12日，國務(wù)院《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》。《辦法》規(guī)定國有股減持主要采取國有股存量發(fā)行的方式，凡國家擁有股份的股份有限公司(包括境外上市的公司)向公共投資者首次發(fā)行和增發(fā)股票時，均應(yīng)按融資額的10%出售國有股。國有股存量出售的收入，全部上繳全國社會保障基金。減持國有股原則上采取市場定價方式。然而到了2002年6月23日，國務(wù)院宣布，除海外發(fā)行上市外，對國內(nèi)上市公司停止執(zhí)行《辦法》中關(guān)于利用證券市場減持國有股的規(guī)定，并不再出臺具體實施辦法。一時間炒得沸沸揚揚的國有股減持就此塵埃落定，可謂“興也勃焉，亡也忽焉”。根據(jù)新華社的報道，停止國有股減持出于兩點考慮：一是“在相當(dāng)長的時間內(nèi)，難以制定出系統(tǒng)的、市場廣泛接受的國有股減持的實施方案”；二是“近期社會保障資金基本平衡，每年需補充的現(xiàn)金量不大，沒有必要通過證券市場減持套現(xiàn)來籌集資金”。然而這兩條理由都是站不住腳的。其一，國務(wù)院在出臺《辦法》前，向全社會征集了七大類4100余種國有股減持的意見、建議和方案，包括了配售、股權(quán)調(diào)整、開辟第二市場、預(yù)設(shè)未來流通權(quán)、權(quán)證、基金和其它方案(包括存量發(fā)售、股債轉(zhuǎn)化及分批劃撥等)，很難說是不系統(tǒng)的和不能為市場廣泛接受的。其二，如果說國有股減持是因為近期資金基本平衡，那么在《辦法》出臺的一年前資金也很難發(fā)生很大變化，也應(yīng)該是一個基本平衡的狀態(tài)，這樣一來《辦法》的出臺就毫無意義了。事實果真如此的話，所謂國有股減持就沒有意義了。
事實上，政府在這一問題上的搖擺反映了其自我定位不清的問題，它作為公共政策制定者與國有資產(chǎn)管理者之間發(fā)生了矛盾。作為公共政策制定者，政府需要建立一個規(guī)范的證券市場，需要為個人賬戶籌集資金。而作為國有資產(chǎn)管理者，政府又需要國有資產(chǎn)保值增值，從這個角度說，它并不希望證券市場太規(guī)范，以使國有資產(chǎn)售出盡可能高的價格。政府的這種雙重性格使得它屢屢職能越位，最終損害了減持的結(jié)果?！掇k法》將國有股減持的目的定位于籌集社會保障資金，在此目的驅(qū)使下，國有股股東大量在股市上套現(xiàn)，將股市上本已稀缺的現(xiàn)金資源大量抽走，造成股市上供給與需求失衡，最終使股市猛跌。
與國有股減持同時，社?；痖_始了上市之路。2001年7月中石化在上海交易所上市，全國社?；鹄硎聲詰?zhàn)略投資者身份投資12.66億元，以發(fā)行價每股4.22元獲得3億股中石化A股的股權(quán)。然而中石化上市旋即跌破發(fā)行價，社?；鹁痛吮惶桌?。直到2003年12月2日，中石化創(chuàng)出了年內(nèi)新高4.16元，如果算上分紅，社保基金終于在賬面上實現(xiàn)解套，賬面盈利1500萬元。
這種情況的出現(xiàn)引人深思。⒈社?；鹕曩徶惺疉股的選擇并非十分謹(jǐn)慎。此前已有跡象表明申購中石化的非系統(tǒng)風(fēng)險不可忽視：⑴中石化招股說明書中披露的近三年業(yè)績是“扣除成本后的營業(yè)利潤總額：1998年-1.1986億元、1999年66.1932億元、2000年261.1442億元”，并未達(dá)到《公司法》中要求新股發(fā)行“最近三年連續(xù)盈利”的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格講屬于違規(guī)上市；⑵中石化A股發(fā)行價與其在香港上市的H股有較大的價差；⑶中石化的總股本過于龐大。盡管存在這些潛伏的風(fēng)險，社?；鹄硎聲詣佑昧私?3億的資金購買了3億股，從基金安全性角度觀察，如此大量申購的決定未免顯得對風(fēng)險估計不足和缺乏應(yīng)有的謹(jǐn)慎。這是股市籌資為國有企業(yè)解困融資思路的延續(xù)，然而社保基金不同于普通資金，對安全性要求很高。社?；鸪醮稳胧斜氵x擇了具有一定投資風(fēng)險的特大型國有企業(yè)作為投資對象，大有動用大量資金為大盤國企股發(fā)行上市保駕護航之勢，自己卻不幸淪為大盤國企股高價圈錢的鋪路石，其教訓(xùn)是深刻的。⒉對于選擇何種基金入市模式在認(rèn)識上不清楚。
分析供款責(zé)任中的政府，我們可以發(fā)現(xiàn)，責(zé)任缺失與職能越位相互交叉，互為因果。政府在供款責(zé)任上的缺失導(dǎo)致了個人賬戶的空賬，使得制度設(shè)計背離了最初的目標(biāo)，在這種情況下正確的解決之道是政府提出明確的償債計劃，借鑒國際上轉(zhuǎn)軌國家的經(jīng)驗，采取多種手段支付轉(zhuǎn)制成本。然而出于回避責(zé)任的考慮，政府采取了國有股減持的辦法，仍寄希望于通過基金自身的增值來償付轉(zhuǎn)制成本，結(jié)果在政府一身二任和極不規(guī)范的資本市場的雙重因素下，只能以失敗告終。在國有股減持中，政府的職能發(fā)生了越位，而在社?；鹑胧羞^程中，政府對于基金監(jiān)管的責(zé)任又發(fā)生了缺失，導(dǎo)致基金貶值，這些教訓(xùn)無疑是深刻的。責(zé)任缺失的后果用職能越位去糾正，是不可能達(dá)到目的的；政府在養(yǎng)老保險責(zé)任機制中的定位不準(zhǔn)確，政府行為就很難實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。
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目前,我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度還沒有真正建立起來。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)滯后,不僅對農(nóng)民有失公正公平,而且嚴(yán)重制約農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展。而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度能否真正建立起來,關(guān)鍵在于能否建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人帳戶。只有建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人帳戶,農(nóng)民的社會保障才能落到實處,農(nóng)民才能和城鎮(zhèn)職工一樣享受社會養(yǎng)老保險待遇。
一、多渠道籌集農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金是建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人帳戶的基本前提
農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度賴以建立、發(fā)展和完善的物質(zhì)基礎(chǔ),它對整個社會勞動產(chǎn)品的分配過程和分配結(jié)構(gòu)有直接影響,其規(guī)模決定著農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立的進程和保障水平的高低。
1．國家財政預(yù)算中用于社會保障的支出是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的主要來源。目前,我國各級政府只對城鎮(zhèn)職工的社會保障承擔(dān)經(jīng)濟上的責(zé)任,基本上沒有考慮農(nóng)民這方面的問題,這顯然是不公平的。因此,為維護農(nóng)民應(yīng)享有的社會保障權(quán)利,必須打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元社會保障體系,將國家財政用于社會保障的支出,按照一定比例在城鄉(xiāng)居民之間進行合理分配。以2005年為例,當(dāng)年我國財政收入31628億元,假定財政收支保持基本平衡。在這種情況下,若以財政支出的20%(發(fā)達(dá)國家平均為35%)用于社會保障支出,可籌集社會保障基金6326億元。再按城鄉(xiāng)人口比例進行分配,即使按2010年我國城鄉(xiāng)人口各占50%的比例計算,也能籌集到3163億元農(nóng)村社會保障基金。考慮到農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是農(nóng)村社會保障的主體部分,從3163億元農(nóng)村社會保障基金中拿出80%用于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險,可籌集到2530億元農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。這是從靜態(tài)上分析。如果進行動態(tài)分析,以2005年我國財政收入為基數(shù),只要平均增長速度保持現(xiàn)有的20%左右的水平。到2010年,我國財政收入將達(dá)68702億元。在其他條件不變的情況下,若將財政支出用于社會保障的比重提高到25%,屆時可籌集社會保障基金17176億元。若仍以50%的比例作為農(nóng)村社會保障基金,可籌集8588億元。再按80%的比例,籌集到的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金便是6870億元,即使按那時6·5億農(nóng)村人口平攤,人均也有1057元。以2010年的68702億元為基數(shù),只要我國財政收入每年增加10000億元,到2020年,我國財政收入將達(dá)168702億元。按上述方法計算籌集到的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金可達(dá)16870億元,以那時5億左右的農(nóng)村人口計算,人均約3374元。這筆巨額資金,是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的主要組成部分,是支撐農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟基礎(chǔ)。
2．實施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”戰(zhàn)略,直接從各類工商企業(yè)積累中提取農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。我國的工業(yè)化是建立在農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市基礎(chǔ)上的,是農(nóng)民作出了巨大貢獻,是農(nóng)業(yè)支撐了整個國民經(jīng)濟的發(fā)展。現(xiàn)在,農(nóng)業(yè)發(fā)展水平仍比較低,農(nóng)民生活還不富裕,應(yīng)該說與農(nóng)業(yè)“失血”太多有很大關(guān)系。因此,在對待農(nóng)民的社會保障問題上,政府應(yīng)充分考慮到這一點,不失時機地實施發(fā)達(dá)國家早已實施并被實踐證明卓有成效的“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”戰(zhàn)略,從工商企業(yè)積累中拿出一部分資金,彌補農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金的不足?？煽紤]按一定比例每年從各類工商企業(yè)利潤總額中提取農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。以2005年為例,當(dāng)年第二、三產(chǎn)業(yè)國內(nèi)生產(chǎn)總值為159603億元,假定利潤率為10%,全年各類工商企業(yè)實現(xiàn)利潤是15960·3億元,只要從中提取l%,就可籌集到約160億元農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。因提取比例較低,不會給企業(yè)發(fā)展構(gòu)成太大的影響,但對于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金來說,能產(chǎn)生涓涓細(xì)流匯成大海的籌資效應(yīng)。
3．通過降低行政成本、堵塞漏洞、充盈國庫來籌集農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。(1)降低行政成本,減少國家財政支出。降低行政成本,減少國家財政支出,除進一步推進政風(fēng)建設(shè)、降低各種會議經(jīng)費和出國考察等行政事業(yè)經(jīng)費外,還應(yīng)精簡機構(gòu),裁減行政人員。我國現(xiàn)有4000多萬行政人員,機構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象仍比較嚴(yán)重。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善和辦公自動化的迅速發(fā)展,實行政府機構(gòu)撤并、減員節(jié)支的條件已成熟。(2)堵塞漏洞,增加財政收入。據(jù)統(tǒng)計,我國每年稅收流失約4000億元以上,公款吃喝和公費旅游費用也比較大。要堵塞稅收漏洞,必須加快稅收立法的步伐,實現(xiàn)稅收征管的有法可依,依法治稅,從而堵塞稅收漏洞,確保國家財政收入的穩(wěn)定增長。其次,要狠剎公款吃喝玩樂歪風(fēng)。長期以來,公款吃喝玩樂之風(fēng)屢禁不止,與幾千萬農(nóng)民和城鎮(zhèn)下崗職工沒有解決溫飽問題形成強烈的反差,必須堅決杜絕。如果能把降低行政成本、堵塞漏洞而相應(yīng)增加的財政收入的一部分作為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金,將進一步緩解農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金不足的壓力。
4．集體負(fù)擔(dān)和農(nóng)民個人繳納。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的集體負(fù)擔(dān)部分,可在鄉(xiāng)村所辦企業(yè)的利潤、公益金和管理費用中提取。雖然因地域的差別,農(nóng)村經(jīng)濟狀況差別較大,但凡有集體經(jīng)濟的鄉(xiāng)村,必須承擔(dān)為農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險費的責(zé)任。沒有集體經(jīng)濟的鄉(xiāng)村,要根據(jù)統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的原則發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟,以不斷提高經(jīng)濟效益來解決農(nóng)民繳納一部分養(yǎng)老保險費的問題。特別困難的農(nóng)村地區(qū),農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的集體負(fù)擔(dān)部分應(yīng)由地方政府財政解決。為便于操作,集體繳費數(shù)額要有一個起碼的標(biāo)準(zhǔn),而且要求全國統(tǒng)一。農(nóng)民個人也要承擔(dān)一部分農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的責(zé)任。受保個人繳納一定的保險費,這是各國社會保障制度通行的做法和原則。繳費比例應(yīng)根據(jù)農(nóng)民的收入水平確定。2005年,我國農(nóng)民人均純收入為3255元,并且在未來幾年內(nèi)將至少以5%的速度遞增。因此,以農(nóng)民人均純收入4000元作為農(nóng)民個人繳納養(yǎng)老保險費的繳費基數(shù)比較合理?？紤]到農(nóng)民收入低于城鎮(zhèn)居民,按農(nóng)民人均純收入確定的繳費比例不能太高,以3%為宜。這樣,農(nóng)民每年應(yīng)繳納的養(yǎng)老保險費是120元,這是絕大多數(shù)農(nóng)民都能承受的。
二、建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人帳戶是解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的根本保障
為解決農(nóng)民養(yǎng)老問題,必須建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的社會統(tǒng)籌和個人賬戶。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的社會統(tǒng)籌,主要解決目前已達(dá)60歲年齡農(nóng)民的養(yǎng)老問題,而個人帳戶的建立,則是為解決農(nóng)民未來的養(yǎng)老問題。從操作簡便、易行的原則出發(fā),可將基金中國家財政的補貼部分作為社會統(tǒng)籌,集體和個人繳納的部分作為個人賬戶儲存額。
1．農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋范圍。建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶首先必須確定哪些人應(yīng)參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。(1)年滿25周歲,在農(nóng)村有固定場所,并在一個自然年度內(nèi)累計居住達(dá)6個月以上的農(nóng)村居民,必須參加當(dāng)年的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。確定投保的初始年齡為25周歲,因為達(dá)到這個年齡的農(nóng)村人口的流動性相對要小一些,有利于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人帳戶的建立。(2)農(nóng)村居民外出務(wù)工達(dá)6個月以上者,原則上應(yīng)由雇主為其辦理社會養(yǎng)老保險;雇主未能為其辦理的,只要能提供由雇主出具的相關(guān)書面證明,亦應(yīng)納入農(nóng)村社會養(yǎng)老保險范圍。(3)參加興修水利、鐵路、公路和國防建設(shè)等國家大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的農(nóng)村居民,施工單位不能為其辦理社會養(yǎng)老保險的,應(yīng)參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。
2．建立全國統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶。(1)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險賬戶應(yīng)為實賬戶。實賬就是賬戶實記,由農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)對個人賬戶持有者的繳費及國家、集體按一定比例給予個人賬戶持有人的補貼情況,必須如實記錄。(2)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶的規(guī)模。一是繳費年齡和年限的確定。凡年滿25歲的農(nóng)村居民,必須參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險,投保時間為40年,按年度一次性繳納個人養(yǎng)老保險費。二是個人賬戶基金水平的確定。個人繳費部分,可考慮以上年度公布的全國農(nóng)民人均純收入作為基數(shù),按3%的比例確定。集體繳費部分,可考慮確定為個人繳費的50%。集體繳費確有困難的,可申請由地方財政解決。國家補貼部分,其數(shù)額可按個人繳費的50%確定,由中央財政轉(zhuǎn)移支付。三是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶儲存額應(yīng)以5%的實際年利率遞增。我國目前利率水平低,利率市場化將提升我國的利率水平,甚至不排除若干年后利率會提高。(3)個人賬戶繳費額隨經(jīng)濟的發(fā)展而相應(yīng)增加。隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展,個人賬戶的繳費額也應(yīng)增加,這是提高農(nóng)民養(yǎng)老金待遇的根本保障。為操作簡便易行,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶繳費不實行按一定百分比遞增的辦法,而是采取每隔一段時間增加一定數(shù)額的做法。初步考慮可按每隔5年個人繳費部分增加10元,集體補貼和國家補貼部分也各增加10元的辦法來操作。上述農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶都是每年以農(nóng)民人均純收入4000元的3%為基數(shù)設(shè)計的,這只是一個參考數(shù)據(jù)。在實際操作中,如果每年以上一年農(nóng)民人均純收入的3%作為個人繳費的計算依據(jù),養(yǎng)老金的積累額還要高一些。
三、合理確定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金的給付標(biāo)準(zhǔn)是保障老年農(nóng)民切身利益的重要措施
合理確定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金的給付標(biāo)準(zhǔn),關(guān)系到老年農(nóng)民的切身利益。養(yǎng)老保險金給付標(biāo)準(zhǔn),取決于繳費年限和領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡兩個因素。在一般情況下,凡從25歲開始繳納養(yǎng)老保險費的農(nóng)民,繳費滿40年,到65歲后,所領(lǐng)取的養(yǎng)老金為同一標(biāo)準(zhǔn);在特殊情況下,繳費年限未滿40年的,領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡愈低,給付的標(biāo)準(zhǔn)也就愈低。將農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡規(guī)定為65歲,是從以下兩個方面考慮的:一是目前世界上一些國家為擴大養(yǎng)老基金的籌資規(guī)模和緩解養(yǎng)老金給付壓力,都已提高退休年齡,如美國、英國和德國等。這些國家不分性別,都把退休年齡提高到65歲以上。其中以美國最高,為67歲。二是領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡應(yīng)根據(jù)人口預(yù)期壽命的延長而提高。城鎮(zhèn)職工現(xiàn)行退休年齡是在建國初期確定的,那時我國人口的平均壽命只有42歲,而現(xiàn)在延長到72歲以上,我國人口平均壽命延長,城鎮(zhèn)職工和農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡也應(yīng)提高。
1．投保時間滿40年,且按時繳足了養(yǎng)老保險費,達(dá)到65歲的農(nóng)民所領(lǐng)取的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。從25歲開始投保,繳費滿40年,達(dá)到65歲的農(nóng)民,個人賬戶累計余額為25231．90元。假定不存在通貨膨脹風(fēng)險(風(fēng)險由政府承擔(dān),仍以5%的實際年利率遞增),又假定養(yǎng)老金的平均支付年限為10年即120個月,按平均支付10年養(yǎng)老金計算,年資本回收額為3268．66元,個人賬戶持有人在達(dá)到65歲以后的10年內(nèi),每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金272元,這與2005年全國農(nóng)民人均純收入水平相差無幾,即使是全國農(nóng)民人均純收入達(dá)到5000元時,養(yǎng)老金替代率也高達(dá)64．80%。投保人領(lǐng)取養(yǎng)老金超過10年保險期后仍健在的,可繼續(xù)按以上標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取養(yǎng)老金直至身故;投保人未滿65歲或領(lǐng)取養(yǎng)老金后不足10年身故的,個人賬戶中屬于本人和集體繳費積累部分的余額,可由繼承人繼承,國家財政補貼積累部分的余額,歸入農(nóng)村社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金;無繼承人或指定受益人的,由社會保險機構(gòu)支付喪葬費,沖抵喪葬費后仍有余額的,一律作為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌收入。
2．農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實施前已滿65歲人員的養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實施前己達(dá)65歲的農(nóng)村居民沒有承擔(dān)繳費義務(wù)并且社會對他們以前的個人收入分配作了必要的扣除這一點,已滿65歲的農(nóng)村居民,可直接從農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的社會統(tǒng)籌部分中領(lǐng)取相當(dāng)于個人賬戶養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的60%。這樣規(guī)定基于以下兩點理由:一是雖然社會對這部分人以前的個人收入分配作了扣除,但他們畢竟沒有承擔(dān)繳費義務(wù),養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有所區(qū)別。二是為與越來越接近65歲的農(nóng)村居民未來領(lǐng)取的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)相銜接。
3．農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實施前未滿65歲人員達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡后的給付標(biāo)準(zhǔn)。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實施前未滿65歲而參加了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民,達(dá)到65歲領(lǐng)取養(yǎng)老金時,以個人賬戶養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的60%為基數(shù),再按繳費年限的長短確定養(yǎng)老金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)。繳費年限每增加一年,所領(lǐng)取的養(yǎng)老金在162元的基礎(chǔ)上,按個人賬戶養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)增加一個百分點。這樣,就恰到好處地解決了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險新老人員的銜接問題。
4．投保人因患嚴(yán)重疾病要求提前領(lǐng)取養(yǎng)老金的給付標(biāo)準(zhǔn)。在一般情況下,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶養(yǎng)老金不得提前支取。投保人因患嚴(yán)重疾病,完全喪失勞動能力,要求提前領(lǐng)取養(yǎng)老金的,必須有縣級以上醫(yī)院證明,并由農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機構(gòu)做出鑒定并同意后,方可提前領(lǐng)取。領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)投保年限的長短,參照未滿65歲人員達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡后的給付標(biāo)準(zhǔn)來確定:一是投保時間未滿15年的,不能提前領(lǐng)取養(yǎng)老金。二是投保時間滿15年以上因病要求提前領(lǐng)取養(yǎng)老金的,以162元為基數(shù),投保時間每增加一年,按個人賬戶領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)增加一個百分點的養(yǎng)老金。
總之,按上述思路設(shè)計的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人帳戶規(guī)模偏小,保障水平偏低,但維持農(nóng)民起碼的生存需要還是可以的。建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶的重要意義不在于保障水平的高低,而在于它實現(xiàn)了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險從無到有的歷史性突破。
參考文獻:
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一、引言
農(nóng)民工是從農(nóng)民中率先分化出來，與土地保持著一定經(jīng)濟聯(lián)系、從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營、以工資收入為基本生活來源，并具有非城鎮(zhèn)居民身份的非農(nóng)化從業(yè)人員，是我國城鎮(zhèn)化進程中形成的特殊社會群體。從人員構(gòu)成來看，目前我國的農(nóng)民工主要包括進城農(nóng)民工和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工。其中，進城農(nóng)民工約8600萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工約12800萬人。
建立適合農(nóng)民工特點的社會養(yǎng)老保險制度，其目的在于通過提供一個有別于城鎮(zhèn)職工社會保險制度的制度安排，逐步將農(nóng)民工平穩(wěn)地納入社會保險制度體系，為城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展提供制度保障。
二、建立適合農(nóng)民工特點的社會養(yǎng)老保險制度的必要性
（一）建立和諧社會的重要舉措
建立農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度，是提高城鎮(zhèn)化水平，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，促進國民經(jīng)濟良性循環(huán)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制度保證，是推進城鄉(xiāng)先進生產(chǎn)力發(fā)展的重大舉措。以現(xiàn)代社會保險制度代替?zhèn)鹘y(tǒng)的土地保障，解決農(nóng)民工的后顧之憂，有助于城鄉(xiāng)精神文明建設(shè)和城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定，是先進文化發(fā)展的必然方向。根據(jù)農(nóng)民工亦工亦農(nóng)、工作流動性大、收入不穩(wěn)定且偏低等特點，創(chuàng)造性的建立適合農(nóng)民工特點的社會保險制度，將農(nóng)民工納入社會保障體系，是最大限度的維護農(nóng)民工合法權(quán)益，滿足農(nóng)民工利益要求的具體體現(xiàn)。與此同時，建立農(nóng)民工社會保險制度，也是建立公平市場競爭環(huán)境的內(nèi)在要求。
（二）推進城鎮(zhèn)化的需要
在城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)民工開始放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，主要依靠工薪收入生活，一些人也不再具備從事農(nóng)業(yè)勞動的意識和技能。
據(jù)王奮宇等人對北京、珠海、無錫三個城市農(nóng)村流動人口即農(nóng)民工的典型調(diào)查顯示：已經(jīng)有19%的農(nóng)民工沒有土地，完全放棄了對土地的依存；有46.8%的農(nóng)民工即使沒有失去土地承包權(quán)也會繼續(xù)在外務(wù)工，也準(zhǔn)備放棄對土地的依存；16.5%的農(nóng)民工處于不確定狀態(tài)，只有17.7%的農(nóng)民工會選擇回家務(wù)農(nóng)。這就說明，有近70%的農(nóng)民工已經(jīng)做出了城鎮(zhèn)化選擇，若為其提供社會保障或提供一定的經(jīng)濟補償，做出城鎮(zhèn)化選擇的比例還會大幅度提高。
正由于農(nóng)民工沒有納入社會保險體系，在面臨失業(yè)、工傷、疾病、年老喪失勞工能力等問題時，沒有任何社會保障的農(nóng)民工往往只能自找出路或被迫重新從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加重農(nóng)村失業(yè)和其他社會問題，并延緩城鎮(zhèn)化進程。因此，將土地保障作為農(nóng)民工的最后避難所，已面臨各方面挑戰(zhàn)，而建立農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度，則是推進城鎮(zhèn)化最重要的制度保證，也是順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢的戰(zhàn)略舉措。
（三）從根本上解決“三農(nóng)問題”的需要
從土地的承載能力及農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展角度而言，我國現(xiàn)有農(nóng)村土地難以為包括現(xiàn)有農(nóng)民工在內(nèi)的所有農(nóng)村人口提供良好的保障，甚至無法保障全體農(nóng)村人口的溫飽問題。實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，減少農(nóng)民，使大批農(nóng)村勞動力主動放棄土地這一根本依托而走進城鎮(zhèn)、走進工廠，通過建立適合農(nóng)民工特點的社會養(yǎng)老保險制度，促進農(nóng)民工率先完成從傳統(tǒng)土地保障到現(xiàn)代社會保障的過度，解決農(nóng)民工的后顧之憂，有利于加快城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化進程，為有效解決“三農(nóng)問題”創(chuàng)造寬松的環(huán)境。
（四）經(jīng)濟條件基本成熟
農(nóng)民工一般有相對穩(wěn)定和高于農(nóng)業(yè)人口的工薪收入，具備了建立社會養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟可能性。而且，進城農(nóng)民工與其建立勞動關(guān)系的企事業(yè)單位一般都已經(jīng)納入城鎮(zhèn)社會保障體系，對社會保險有較高的認(rèn)識。
從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)看，經(jīng)過二十多年的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)是“三分天下有其一”，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在具備了一定實力后，也已著手考慮職工福利與保障問題，根據(jù)本地、本企業(yè)的實際制定了一些具體的保障措施，如對本企業(yè)職工建房、看病、子女上學(xué)等給予了一定數(shù)額的補助；對于在本企業(yè)工作達(dá)到一定年限，進入退休年齡的職工一次性或分月發(fā)放一定數(shù)額的退休金，或由企業(yè)出資為職工購買一定標(biāo)準(zhǔn)的商業(yè)養(yǎng)老保險，等等。這些措施對于保障本企業(yè)職工及其家庭的生活起到了較好的作用，然而由于其主要是在企業(yè)的范圍內(nèi)，因而只能稱為企業(yè)福利，而非社會保險。但這些現(xiàn)象說明，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)具備建立社會保險制度的基本條件和愿望。缺少的是社會保險的制度安排，而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工納入社會保險體系，將給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建立社會保險制度提供一個歷史性的機遇，也可以為其實施產(chǎn)權(quán)制度等改革創(chuàng)造寬松的環(huán)境。
（五）政府的基本職責(zé)
目前，我國政府的工作重點已經(jīng)開始由經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)向以社會保障制度為核心的制度建設(shè)。制度建設(shè)，特別是我國的社會保障制度建設(shè)，受到黨和國家的高度重視，引起社會各個層面的密切關(guān)注，僅財政投入每年就達(dá)到數(shù)百億元（2001年為508億元）。但這是政府沒有及時承擔(dān)起社會保障制度建設(shè)責(zé)任而不得不承擔(dān)財政責(zé)任的必然結(jié)果。農(nóng)民工處于城鎮(zhèn)化的最前沿，為農(nóng)民工建立社會保險制度成本越早越低，若等到農(nóng)民工成為我國城鎮(zhèn)人口主體再建立社會保險（2012年農(nóng)民工可能達(dá)到1.6億人），其社會保險制度成本將更高。
三、完善農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度的安排
（一）出臺有關(guān)強制農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險的法律法規(guī)
把農(nóng)民工真正納入社會養(yǎng)老保險體系，必須通過立法來強制執(zhí)行。同時，還應(yīng)出臺相關(guān)限制或取消農(nóng)民工退保的政策。當(dāng)農(nóng)民工離開參保地返鄉(xiāng)時，本人社會養(yǎng)老保險關(guān)系無法轉(zhuǎn)移的，暫時封存其個人賬戶，保留其保險關(guān)系，待其達(dá)到最低領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡時，其戶籍所在地實行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的，賬戶余額及對應(yīng)的基礎(chǔ)性養(yǎng)老金權(quán)益和基金轉(zhuǎn)移至本人戶籍所在地。到時仍未建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的，將個人賬戶余額一次性退還本人。
（二）改革戶籍制度，放松對戶口的管制
長期以來我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，按照戶籍來劃分人與人之間界限，造成了進城務(wù)工人員在城市里務(wù)工而不能享有同城鎮(zhèn)職工一樣的養(yǎng)老保險制度。這不利于保護農(nóng)民工的合法權(quán)益。另一方面，長期的戶籍制度不利于勞動力的流動，不能實現(xiàn)勞動力資源的優(yōu)化配置，阻礙經(jīng)濟發(fā)展。要實現(xiàn)由“農(nóng)民”身份向“市民”身份的轉(zhuǎn)變，進入城市的門檻應(yīng)該降低，只要進城務(wù)工人員在所在城市具備一定的物業(yè)等資產(chǎn)，就可以申請加入所在城區(qū)。
（三）實施土地?fù)Q保障，適當(dāng)扶持農(nóng)民工就業(yè)和參加社會養(yǎng)老保險
轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民工，可直接參加養(yǎng)老保險，并根據(jù)農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的不同形式和收益，折算為5年以上的個人賬戶積累額，促進農(nóng)民工從傳統(tǒng)土地保障到養(yǎng)老保險的平穩(wěn)過渡。對土地使用權(quán)置換出的土地?fù)Q保障資金，直接進入農(nóng)民工的個人賬戶，既可增加農(nóng)民工養(yǎng)老保險個人賬戶的積累，又可促進農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模的擴大、加快城鎮(zhèn)化進程。
（四）優(yōu)先發(fā)展醫(yī)療和工傷保險
城市農(nóng)民工目前最害怕的是生病和受傷?？床≠F、住院貴、工傷沒有醫(yī)療保障是困擾城市農(nóng)民工的大問題。因此，目前城市農(nóng)民工最需要的是醫(yī)療和工傷保險。
建立和完善城市農(nóng)民工社會保障制度，應(yīng)立足現(xiàn)實需要，分清輕重緩急，優(yōu)先發(fā)展醫(yī)療和工傷保險。要結(jié)合城市農(nóng)民工特點，綜合考慮需要和可能，適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)行保障制度，要避免不切實際的大而全，要減輕繳費負(fù)擔(dān)，簡化辦理手續(xù)，適當(dāng)降低醫(yī)保起付線標(biāo)準(zhǔn)。
日前通過的《深圳市勞務(wù)工醫(yī)療保險暫行辦法》就受到了城市農(nóng)民工和用人單位的普遍歡迎。該《辦法》規(guī)定，勞務(wù)工只要每月繳納4元錢，就可既保門診費用，又保住院費用。這種“低交費，廣覆蓋，?；尽钡摹吧钲谀Ｊ健睙o疑值得各地借鑒。
（五）逐步推進，將社會養(yǎng)老保險費改為社會養(yǎng)老保險稅
開征養(yǎng)老保險稅替代現(xiàn)行的繳費制度，把養(yǎng)老保險費以法定稅賦形式固定下來。征稅的籌集方式是養(yǎng)老保險制度走向法制化的表現(xiàn)，現(xiàn)行的征繳社會養(yǎng)老保險費的辦法是行政化工作方式的體現(xiàn)，不是依法治理。
采取征稅的方式籌資，更具有強制性和規(guī)范性，可以減低管理成本，提高效率。這樣一方面可以增加征收的力度，為社會養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌打下基礎(chǔ)；另一方面社會養(yǎng)老保險費以國稅形式征收，便于全國統(tǒng)一管理，有利于實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌；同時能夠保證企業(yè)主組織廣大農(nóng)民工參加社會養(yǎng)老保險，按企業(yè)規(guī)模和招收農(nóng)民工數(shù)量征收養(yǎng)老保險稅，能促使企業(yè)主無條件為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險費，并且做到企業(yè)公平負(fù)擔(dān)，有利于公平競爭，有利于市場經(jīng)濟健康發(fā)展。
四、結(jié)論
農(nóng)民工是一個權(quán)益容易受到侵害的弱勢群體。只有給農(nóng)民工以穩(wěn)定的、可預(yù)期的社會養(yǎng)老保險制度才能有利于和諧社會的構(gòu)建。養(yǎng)老保險是社會保障中的核心內(nèi)容和生命工程，21世紀(jì)我國社會保障的重點就是要解決養(yǎng)老問題。轉(zhuǎn)型期分析構(gòu)建我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式的途徑是完善社會保障體系、維護農(nóng)民合法權(quán)益的重要內(nèi)容，也是促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展、保持社會穩(wěn)定的重要措施。如何具體又徹底解決廣大農(nóng)民的養(yǎng)老問題，對我國社會保障體系建設(shè)來說還是一個未解的重大課題，還需要繼續(xù)進行研究、探索和指導(dǎo)。還需依靠全社會的力量共同努力，建成具有中國特色的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系，為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國而發(fā)揮應(yīng)有的作用。
參考文獻：
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一、引言
農(nóng)民工是從農(nóng)民中率先分化出來，與土地保持著一定經(jīng)濟聯(lián)系、從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營、以工資收入為基本生活來源，并具有非城鎮(zhèn)居民身份的非農(nóng)化從業(yè)人員，是我國城鎮(zhèn)化進程中形成的特殊社會群體。從人員構(gòu)成來看，目前我國的農(nóng)民工主要包括進城農(nóng)民工和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工。其中，進城農(nóng)民工約8600萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工約12800萬人。
建立適合農(nóng)民工特點的社會養(yǎng)老保險制度，其目的在于通過提供一個有別于城鎮(zhèn)職工社會保險制度的制度安排，逐步將農(nóng)民工平穩(wěn)地納入社會保險制度體系，為城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展提供制度保障。
二、建立適合農(nóng)民工特點的社會養(yǎng)老保險制度的必要性
（一）建立和諧社會的重要舉措
建立農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度，是提高城鎮(zhèn)化水平，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，促進國民經(jīng)濟良性循環(huán)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制度保證，是推進城鄉(xiāng)先進生產(chǎn)力發(fā)展的重大舉措。以現(xiàn)代社會保險制度代替?zhèn)鹘y(tǒng)的土地保障，解決農(nóng)民工的后顧之憂，有助于城鄉(xiāng)精神文明建設(shè)和城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定，是先進文化發(fā)展的必然方向。根據(jù)農(nóng)民工亦工亦農(nóng)、工作流動性大、收入不穩(wěn)定且偏低等特點，創(chuàng)造性的建立適合農(nóng)民工特點的社會保險制度，將農(nóng)民工納入社會保障體系，是最大限度的維護農(nóng)民工合法權(quán)益，滿足農(nóng)民工利益要求的具體體現(xiàn)。與此同時，建立農(nóng)民工社會保險制度，也是建立公平市場競爭環(huán)境的內(nèi)在要求。
（二）推進城鎮(zhèn)化的需要
在城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)民工開始放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，主要依靠工薪收入生活，一些人也不再具備從事農(nóng)業(yè)勞動的意識和技能。
據(jù)王奮宇等人對北京、珠海、無錫三個城市農(nóng)村流動人口即農(nóng)民工的典型調(diào)查顯示：已經(jīng)有19%的農(nóng)民工沒有土地，完全放棄了對土地的依存；有46.8%的農(nóng)民工即使沒有失去土地承包權(quán)也會繼續(xù)在外務(wù)工，也準(zhǔn)備放棄對土地的依存；16.5%的農(nóng)民工處于不確定狀態(tài)，只有17.7%的農(nóng)民工會選擇回家務(wù)農(nóng)。這就說明，有近70%的農(nóng)民工已經(jīng)做出了城鎮(zhèn)化選擇，若為其提供社會保障或提供一定的經(jīng)濟補償，做出城鎮(zhèn)化選擇的比例還會大幅度提高。
正由于農(nóng)民工沒有納入社會保險體系，在面臨失業(yè)、工傷、疾病、年老喪失勞工能力等問題時，沒有任何社會保障的農(nóng)民工往往只能自找出路或被迫重新從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加重農(nóng)村失業(yè)和其他社會問題，并延緩城鎮(zhèn)化進程。因此，將土地保障作為農(nóng)民工的最后避難所，已面臨各方面挑戰(zhàn)，而建立農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度，則是推進城鎮(zhèn)化最重要的制度保證，也是順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢的戰(zhàn)略舉措。
（三）從根本上解決“三農(nóng)問題”的需要
從土地的承載能力及農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展角度而言，我國現(xiàn)有農(nóng)村土地難以為包括現(xiàn)有農(nóng)民工在內(nèi)的所有農(nóng)村人口提供良好的保障，甚至無法保障全體農(nóng)村人口的溫飽問題。實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，減少農(nóng)民，使大批農(nóng)村勞動力主動放棄土地這一根本依托而走進城鎮(zhèn)、走進工廠，通過建立適合農(nóng)民工特點的社會養(yǎng)老保險制度，促進農(nóng)民工率先完成從傳統(tǒng)土地保障到現(xiàn)代社會保障的過度，解決農(nóng)民工的后顧之憂，有利于加快城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化進程，為有效解決“三農(nóng)問題”創(chuàng)造寬松的環(huán)境。
（四）經(jīng)濟條件基本成熟
農(nóng)民工一般有相對穩(wěn)定和高于農(nóng)業(yè)人口的工薪收入，具備了建立社會養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟可能性。而且，進城農(nóng)民工與其建立勞動關(guān)系的企事業(yè)單位一般都已經(jīng)納入城鎮(zhèn)社會保障體系，對社會保險有較高的認(rèn)識。
從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)看，經(jīng)過二十多年的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)是“三分天下有其一”，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在具備了一定實力后，也已著手考慮職工福利與保障問題，根據(jù)本地、本企業(yè)的實際制定了一些具體的保障措施，如對本企業(yè)職工建房、看病、子女上學(xué)等給予了一定數(shù)額的補助；對于在本企業(yè)工作達(dá)到一定年限，進入退休年齡的職工一次性或分月發(fā)放一定數(shù)額的退休金，或由企業(yè)出資為職工購買一定標(biāo)準(zhǔn)的商業(yè)養(yǎng)老保險，等等。這些措施對于保障本企業(yè)職工及其家庭的生活起到了較好的作用，然而由于其主要是在企業(yè)的范圍內(nèi)，因而只能稱為企業(yè)福利，而非社會保險。但這些現(xiàn)象說明，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)具備建立社會保險制度的基本條件和愿望。缺少的是社會保險的制度安排，而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工納入社會保險體系，將給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建立社會保險制度提供一個歷史性的機遇，也可以為其實施產(chǎn)權(quán)制度等改革創(chuàng)造寬松的環(huán)境。
（五）政府的基本職責(zé)
目前，我國政府的工作重點已經(jīng)開始由經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)向以社會保障制度為核心的制度建設(shè)。制度建設(shè)，特別是我國的社會保障制度建設(shè)，受到黨和國家的高度重視，引起社會各個層面的密切關(guān)注，僅財政投入每年就達(dá)到數(shù)百億元（2001年為508億元）。但這是政府沒有及時承擔(dān)起社會保障制度建設(shè)責(zé)任而不得不承擔(dān)財政責(zé)任的必然結(jié)果。農(nóng)民工處于城鎮(zhèn)化的最前沿，為農(nóng)民工建立社會保險制度成本越早越低，若等到農(nóng)民工成為我國城鎮(zhèn)人口主體再建立社會保險（2012年農(nóng)民工可能達(dá)到1.6億人），其社會保險制度成本將更高。
三、完善農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度的安排
（一）出臺有關(guān)強制農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險的法律法規(guī)
把農(nóng)民工真正納入社會養(yǎng)老保險體系，必須通過立法來強制執(zhí)行。同時，還應(yīng)出臺相關(guān)限制或取消農(nóng)民工退保的政策。當(dāng)農(nóng)民工離開參保地返鄉(xiāng)時，本人社會養(yǎng)老保險關(guān)系無法轉(zhuǎn)移的，暫時封存其個人賬戶，保留其保險關(guān)系，待其達(dá)到最低領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡時，其戶籍所在地實行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的，賬戶余額及對應(yīng)的基礎(chǔ)性養(yǎng)老金權(quán)益和基金轉(zhuǎn)移至本人戶籍所在地。到時仍未建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的，將個人賬戶余額一次性退還本人。
（二）改革戶籍制度，放松對戶口的管制
長期以來我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，按照戶籍來劃分人與人之間界限，造成了進城務(wù)工人員在城市里務(wù)工而不能享有同城鎮(zhèn)職工一樣的養(yǎng)老保險制度。這不利于保護農(nóng)民工的合法權(quán)益。另一方面，長期的戶籍制度不利于勞動力的流動，不能實現(xiàn)勞動力資源的優(yōu)化配置，阻礙經(jīng)濟發(fā)展。要實現(xiàn)由“農(nóng)民”身份向“市民”身份的轉(zhuǎn)變，進入城市的門檻應(yīng)該降低，只要進城務(wù)工人員在所在城市具備一定的物業(yè)等資產(chǎn)，就可以申請加入所在城區(qū)。
（三）實施土地?fù)Q保障，適當(dāng)扶持農(nóng)民工就業(yè)和參加社會養(yǎng)老保險
轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民工，可直接參加養(yǎng)老保險，并根據(jù)農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的不同形式和收益，折算為5年以上的個人賬戶積累額，促進農(nóng)民工從傳統(tǒng)土地保障到養(yǎng)老保險的平穩(wěn)過渡。對土地使用權(quán)置換出的土地?fù)Q保障資金，直接進入農(nóng)民工的個人賬戶，既可增加農(nóng)民工養(yǎng)老保險個人賬戶的積累，又可促進農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模的擴大、加快城鎮(zhèn)化進程。
（四）優(yōu)先發(fā)展醫(yī)療和工傷保險
城市農(nóng)民工目前最害怕的是生病和受傷。看病貴、住院貴、工傷沒有醫(yī)療保障是困擾城市農(nóng)民工的大問題。因此，目前城市農(nóng)民工最需要的是醫(yī)療和工傷保險。
建立和完善城市農(nóng)民工社會保障制度，應(yīng)立足現(xiàn)實需要，分清輕重緩急，優(yōu)先發(fā)展醫(yī)療和工傷保險。要結(jié)合城市農(nóng)民工特點，綜合考慮需要和可能，適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)行保障制度，要避免不切實際的大而全，要減輕繳費負(fù)擔(dān)，簡化辦理手續(xù)，適當(dāng)降低醫(yī)保起付線標(biāo)準(zhǔn)。
日前通過的《深圳市勞務(wù)工醫(yī)療保險暫行辦法》就受到了城市農(nóng)民工和用人單位的普遍歡迎。該《辦法》規(guī)定，勞務(wù)工只要每月繳納4元錢，就可既保門診費用，又保住院費用。這種“低交費，廣覆蓋，保基本”的“深圳模式”無疑值得各地借鑒。
（五）逐步推進，將社會養(yǎng)老保險費改為社會養(yǎng)老保險稅
開征養(yǎng)老保險稅替代現(xiàn)行的繳費制度，把養(yǎng)老保險費以法定稅賦形式固定下來。征稅的籌集方式是養(yǎng)老保險制度走向法制化的表現(xiàn)，現(xiàn)行的征繳社會養(yǎng)老保險費的辦法是行政化工作方式的體現(xiàn)，不是依法治理。
采取征稅的方式籌資，更具有強制性和規(guī)范性，可以減低管理成本，提高效率。這樣一方面可以增加征收的力度，為社會養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌打下基礎(chǔ)；另一方面社會養(yǎng)老保險費以國稅形式征收，便于全國統(tǒng)一管理，有利于實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌；同時能夠保證企業(yè)主組織廣大農(nóng)民工參加社會養(yǎng)老保險，按企業(yè)規(guī)模和招收農(nóng)民工數(shù)量征收養(yǎng)老保險稅，能促使企業(yè)主無條件為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險費，并且做到企業(yè)公平負(fù)擔(dān)，有利于公平競爭，有利于市場經(jīng)濟健康發(fā)展。
四、結(jié)論
農(nóng)民工是一個權(quán)益容易受到侵害的弱勢群體。只有給農(nóng)民工以穩(wěn)定的、可預(yù)期的社會養(yǎng)老保險制度才能有利于和諧社會的構(gòu)建。養(yǎng)老保險是社會保障中的核心內(nèi)容和生命工程，21世紀(jì)我國社會保障的重點就是要解決養(yǎng)老問題。轉(zhuǎn)型期分析構(gòu)建我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式的途徑是完善社會保障體系、維護農(nóng)民合法權(quán)益的重要內(nèi)容，也是促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展、保持社會穩(wěn)定的重要措施。如何具體又徹底解決廣大農(nóng)民的養(yǎng)老問題，對我國社會保障體系建設(shè)來說還是一個未解的重大課題，還需要繼續(xù)進行研究、探索和指導(dǎo)。還需依靠全社會的力量共同努力，建成具有中國特色的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系，為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國而發(fā)揮應(yīng)有的作用。
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