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1994年稅制改革以來，對社會福利企業(yè)實行增值稅的“即征即退”、“服務(wù)業(yè)”(廣告業(yè)除外)營業(yè)稅的免稅以及企業(yè)所得稅的減征或免征等優(yōu)惠政策。這項稅收優(yōu)惠政策在實踐中執(zhí)行得如何，直接關(guān)系到殘疾人就業(yè)保障和社會福利企業(yè)的發(fā)展。筆者就如何進一步加強社會福利企業(yè)的稅收管理，結(jié)合實踐中一些同志存在的不同認識或做法，作如下思考:
思考之一:社會福利企業(yè)設(shè)立的審批，稅務(wù)機關(guān)有無必要介人
國家稅務(wù)總局《關(guān)于民政福利企業(yè)征收流轉(zhuǎn)稅問題的通知》(國稅發(fā)〔1994]155號)規(guī)定，“一九九四年一月一日以后舉辦的民政福利企業(yè)，必須經(jīng)過省級民政部門和主管稅務(wù)機關(guān)的嚴格審查批準”，這就是說，凡申辦社會福利企業(yè)的，除了必須符合國家規(guī)定的社會福利企業(yè)應(yīng)具備的條件、按要求提供有關(guān)證明文件及資料外，還必須經(jīng)過省級民政部門和主管稅務(wù)機關(guān)(一般認為是縣級稅務(wù)機關(guān))的審批，才能設(shè)立。這項規(guī)定明確了“主管稅務(wù)機關(guān)”應(yīng)直接參與社會福利企業(yè)設(shè)立的審批。我們知道，一般企業(yè)的設(shè)立是由工商機關(guān)審批登記，特殊企業(yè)除了工商機關(guān)審批登記外，還必須經(jīng)過行政主管部門的審批。比如設(shè)立米粉生產(chǎn)企業(yè)，必須經(jīng)過當?shù)匦l(wèi)生行政管理部門的審批，取得“經(jīng)營衛(wèi)生許可證”;設(shè)立煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)，必須經(jīng)過公安機關(guān)的審批，取得“安全生產(chǎn)許可證”;同樣，設(shè)立社會福利企業(yè)也需要經(jīng)過民政部門的審批，取得“社會福利企業(yè)資格證書”后方可從事生產(chǎn)經(jīng)營。但是否需要經(jīng)過稅務(wù)機關(guān)的審批，的確是個值得商榷的問題。眾所周知，稅務(wù)機關(guān)是稅收執(zhí)法機關(guān)，它代表國家行使征稅權(quán)力。稅務(wù)機關(guān)管理的內(nèi)容是企業(yè)設(shè)立之后的涉稅事務(wù)，對企業(yè)設(shè)立程序本身的管理，嚴格說來不屬于稅務(wù)機關(guān)的職責。換句話說，企業(yè)辦理稅務(wù)登記手續(xù)之前的企業(yè)設(shè)立審批事項，稅務(wù)機關(guān)一般不應(yīng)介人。稅務(wù)機關(guān)的職責是對與稅收有關(guān)的企業(yè)事務(wù)進行管理;米粉生產(chǎn)企業(yè)、煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)都涉及稅收政策的執(zhí)行，這些企業(yè)的設(shè)立審批均不需要稅務(wù)機關(guān)介人，為什么社會福利企業(yè)的設(shè)立審批就非要稅務(wù)機關(guān)介人呢?況且，即使稅務(wù)機關(guān)參與社會福利企業(yè)設(shè)立的審批，并不等于稅務(wù)機關(guān)就可以或一定要根據(jù)“設(shè)立審批”的決定給予退稅;社會福利企業(yè)的退稅條件是動態(tài)的，不是固定不變的，究竟是否符合退稅的條件，需主管稅務(wù)機關(guān)根據(jù)日常稅收管理情況進行判定。“設(shè)立審批”不能代替日常稅收管理，更不能代替退稅審批。因此，筆者認為，稅務(wù)機關(guān)沒有必要介人社會福利企業(yè)設(shè)立的審批事項。從社會福利企業(yè)設(shè)立并辦理稅務(wù)登記起，稅務(wù)機關(guān)才開始行使稅務(wù)管理的職能。
至于是由縣級民政部門審批還是由市(州)級或省級民政部門審批，主要看管理的需要。在《行政許可法》實施的今天，在深化行政審批制度改革的社會氛圍里，社會福利企業(yè)的審批最好也放在縣級民政部門，不要集中到省級審批，以減少審批環(huán)節(jié)，提高工作效率。
目前，有的省對社會福利企業(yè)的設(shè)立是由縣、市(州)、省三級的民政、國稅、地稅審批，一共要蓋九個公章，才能批準一戶社會福利企業(yè)的設(shè)立;有的省是按照國家稅務(wù)總局的規(guī)定經(jīng)由主管稅務(wù)機關(guān)和省級民政部門審批，蓋五個公章就可以設(shè)立福利企業(yè)。筆者認為，稅務(wù)機關(guān)把福利企業(yè)的設(shè)立環(huán)節(jié)納人稅收管理是不適當?shù)模瑸榇?，建議民政部、國家稅務(wù)總局修改現(xiàn)行社會福利企業(yè)設(shè)立審批的有關(guān)規(guī)定，將社會福利企業(yè)的設(shè)立審批權(quán)授予縣級民政部門即可，稅務(wù)機關(guān)不介人設(shè)立審批。
思考之二:對社會福利企業(yè)的管理，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)把重點放在哪里
目前，一些地方將社會福利企業(yè)的設(shè)立納人了稅務(wù)管理的范圍，這給我們造成了一種錯覺，似乎只要把好福利企業(yè)的設(shè)立關(guān)，稅務(wù)機關(guān)就萬事大吉了，結(jié)果稅務(wù)機關(guān)是“種了別人的地，荒了自已的田”，放松了對社會福利企業(yè)的日常稅收監(jiān)管和退稅審批。其實，加強對社會福利企業(yè)日常稅收監(jiān)管和嚴格退稅審批，才是稅務(wù)機關(guān)管理的重點。稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當采取切實有效的措施，加強對社會福利企業(yè)的日常稅收監(jiān)管，包括辦理稅務(wù)登記以及之后的納稅申報、稅款征收、發(fā)票管理、稅務(wù)檢查等環(huán)節(jié)以及退稅審批環(huán)節(jié)的管理。
(一)主管稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當結(jié)合稅收管理員制度的推行，明確稅收管理員職責，要求稅收管理員應(yīng)當經(jīng)常深人社會福利企業(yè)，了解社會福利企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營情況，了解殘疾人員的安置及上崗情況，輔導福利企業(yè)健全帳務(wù)，真實記帳，并寫出社會福利企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營情況及殘疾人員的安置、上崗及工資發(fā)放情況的月度報告。月度報告是主管稅務(wù)機關(guān)審批社會福利企業(yè)能否退稅的主要依據(jù)。因此，稅收管理員日常管理工作是否到位，工作細致不細致，了解企業(yè)的情況是否真實有效，對稅務(wù)機關(guān)退稅和社會福利企業(yè)的發(fā)展起著關(guān)鍵性的作用，稅收管理員肩負著稅收管理的重要使命。
(二)加強對社會福利企業(yè)財務(wù)核算的管理與監(jiān)督。社會福利企業(yè)必須健全財務(wù)制度，規(guī)范財務(wù)核算。按規(guī)定設(shè)置“應(yīng)交稅金”明細帳，準確核算收人、成本、稅金、利潤等科目，真實反映經(jīng)營成果。
(三)社會福利企業(yè)必須嚴格按月進行納稅申報，稅務(wù)機關(guān)必須對社會福利企業(yè)的納稅申報資料進行嚴格審核;對未按規(guī)定進行申報和繳納稅款的，事后被稅務(wù)機關(guān)查補的稅款，不得再享受有關(guān)稅收優(yōu)惠待遇;對不進行納稅申報的，按有關(guān)規(guī)定處理。
(四)加強發(fā)票管理。社會福利企業(yè)是一般納稅人的，必須使用防偽稅控系統(tǒng)開具增值稅專用發(fā)票;對購進貨物應(yīng)當取得進項發(fā)票的，必須按規(guī)定取得，對應(yīng)取得而不取得或取得不符合規(guī)定的發(fā)票，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當按照《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》及其實施細則依法作出處理;對取得的進項發(fā)票必須按期到稅務(wù)機關(guān)認證，沒有認證的不得抵扣進項稅額。
(五)加強稅務(wù)稽查。社會福利企業(yè)由于享受國家稅收優(yōu)惠政策，企業(yè)在財務(wù)會計核算、發(fā)票的取得和填開、稅款的繳納等諸環(huán)節(jié)上可能存在管理的薄弱環(huán)節(jié)，甚至漏洞;稅務(wù)機關(guān)也因為社會福利企業(yè)享受國家優(yōu)惠政策，有放松稅收監(jiān)管的思想。為此，主管稅務(wù)機關(guān)必須克服管理松懈的思想，充分發(fā)揮稅務(wù)稽查的鐵拳作用，加強對福利企業(yè)用工情況、貨物購銷情況、以及發(fā)票的取得、領(lǐng)購開具等情況的檢查，督促福利企業(yè)嚴格財務(wù)核算，嚴格依法納稅。
(六)嚴格社會福利企業(yè)的退稅審批。根據(jù)財政部《關(guān)子稅制改革后對某些企業(yè)實行“先征后退”有關(guān)預(yù)算管理問題的暫行規(guī)定的通知》(財預(yù)199455號)規(guī)定，社會福利企業(yè)增值稅退稅應(yīng)報省國稅局核準批復。雖然，報經(jīng)省國稅局核批增加了審批環(huán)節(jié)，有損行政效率，但是在稅收管理信息化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)達的今天，由省國稅局審批社會福利企業(yè)退稅是可以做到的。為了提高工作效率，減輕省級國稅局核批福利企業(yè)退稅的工作量，建議對社會福利企業(yè)增值稅退稅實行分級審批。比如對月(筆)退稅額在10萬元(含)以下的，由縣(市、區(qū))國稅局審批;對月(筆)退稅額在10—50萬元(含)的，報由市、州國稅局審批;對月(筆)退稅額在50萬元以上的，報由省局審批。同時，社會福利企業(yè)申請退還已繳增值稅應(yīng)當向縣級國稅局提供退稅申請報告、退稅申請審批表、已繳稅款的《稅收通用繳款書》復印件、殘疾人員上崗情況及工資發(fā)放表以及國稅機關(guān)要求提供的其他證件資料。
縣級國稅局根據(jù)社會福利企業(yè)的退稅申請及提供的證件資料，以及稅收管理員寫出的社會福利企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況及殘疾人員的安置、上崗及工資發(fā)放情況月度報告嚴格審核，并按照審批權(quán)限審批。對經(jīng)審核符合退稅條件的，縣(市、區(qū))國稅局開具“收人退還書”，由國庫部門按退稅稅種的預(yù)算級次分別從中央國庫和地方國庫中退付。
目前，有的省份為簡化社會福利企業(yè)退稅審批程序，對福利企業(yè)的退稅均由縣級稅務(wù)機關(guān)審批。當然，由縣級稅務(wù)機關(guān)審批，的確有利于提高工作效率，為此，建議財政部將社會福利企業(yè)增值稅退稅的審批權(quán)限下放到縣級稅務(wù)機關(guān);縣級以上稅務(wù)機關(guān)主要行使對下級稅務(wù)機關(guān)的行政監(jiān)督職能，減少行政審批的具體事務(wù)。
一、稅收管理績效評價概述
稅收管理績效評價是稅務(wù)機關(guān)運用一定的指標體系對稅收管理過程及其結(jié)果進行概括性的評價。評價時應(yīng)本著系統(tǒng)的、戰(zhàn)略的、權(quán)變的眼光，注重對指標的相互關(guān)系及其權(quán)重的確定，采取客觀、公正、科學、全面的評價方法，快捷準確地將信息反饋給管理層，以供實施控制決策之用。稅收管理績效評價可以從效果和效率兩方面進行。
(一)稅收管理績效評價的目標
稅收管理的目標是為了促使納稅人依法納稅。稅收管理績效目標服從和服務(wù)于稅收管理目標，通過實施績效評價，引導和促進稅務(wù)機關(guān)實現(xiàn)稅收管理目標。因此，稅收管理績效評價的目標應(yīng)當是在稅收遵從的前提下，為納稅人提供優(yōu)質(zhì)、高效的納稅服務(wù)，從而達到稅收收益最大化和納稅滿意度最大化。
(二)稅收管理績效評價的實施前提
一是要有高質(zhì)量的數(shù)據(jù)資源。實施有效的稅收管理績效評價要求高度的稅收信息化程度，管理數(shù)據(jù)資源高度集中，至少要到省一級，有專業(yè)的數(shù)據(jù)處理中心，對產(chǎn)生的數(shù)據(jù)資源實時進行校驗、統(tǒng)計、篩選、分類、分析，有相應(yīng)的保障數(shù)據(jù)質(zhì)量和安全的制度和措施。二是對稅收管理過程及結(jié)果進行標準化管理。要最終做出績效評價的判斷結(jié)果，除了建立科學的指標體系，還必須有可行的評價標準對評價對象進行分析評判。評價標準是評價結(jié)果產(chǎn)生的基準和前提。
(三)稅收管理績效評價的主體
在高度信息化條件下，稅收管理主體可以分為兩個層面：管理層面和操作層面。管理層面主要指省級以上稅務(wù)機關(guān)和單純具有內(nèi)部管理職能、不直接面對納稅人的地市級稅務(wù)機關(guān)，操作層面即為直接面向納稅人的地市級以下稅務(wù)機關(guān)。在稅收管理績效評價體系下，稅收管理主體就是稅收管理績效評價的主體。
(四)稅收管理績效評價的范圍
現(xiàn)代稅收管理理論中的稅收管理．主要是指稅收的征收管理，只包括稅收執(zhí)法權(quán)的管理。稅務(wù)機關(guān)績效評價包括對稅務(wù)行政管理權(quán)和稅收執(zhí)法權(quán)行使績效的評價。本文主要是對稅務(wù)機關(guān)及其工作人員行使稅收執(zhí)法權(quán)的過程及其結(jié)果產(chǎn)生的績效，即稅收管理績效進行評價分析。
二、構(gòu)建稅收管理績效評價體系應(yīng)注意事項
(一)合理設(shè)定評價指標
指標設(shè)計在以“目標管理”為手段的績效評價體系中具有重要意義。指標既是稅務(wù)人員工作行為的導向，又是評價稅務(wù)人員工作業(yè)績的標準。好的指標可以起到事前積極誘導和事后公正評價的作用，差的指標會使整個績效評價體系失效甚至對整個稅務(wù)系統(tǒng)造成危害。我們對稅務(wù)人員工作績效進行考核和評價的全部內(nèi)容，必須涵蓋稅務(wù)人員7O～8O以上的工作，根據(jù)崗位職責確定指標。指標的設(shè)計要體現(xiàn)多元化，不僅要能綜合反映稅務(wù)人員的工作業(yè)績，還要考核其工作態(tài)度、創(chuàng)新精神、知識水平、工作能力，是否能與他人交流與共享信息。各級稅務(wù)機關(guān)也可以結(jié)合實際在此基礎(chǔ)上自行設(shè)計指標體系。這就意味著指標的設(shè)計要堅持定量分析和定性分析相結(jié)合，對于兩類指標組合權(quán)重的選擇取決于被評價稅務(wù)人員的崗位職責。不同的部門工作側(cè)重點不同，有的是在于提高納稅人的滿意程度，樹立稅務(wù)機關(guān)的良好形象，有的是在于實現(xiàn)稅款的應(yīng)收盡收、減少納稅人的稅款漏征率。對量化指標要求高的稅務(wù)部門，則量化指標的權(quán)重大些，對定性指標要求高的稅務(wù)部門，則定性指標的權(quán)重大些。
(二)注意事中溝通
若把稅務(wù)部門績效評價體系比做一臺機器，溝通在其中所起的作用就是劑，它能保證整個績效評價體系良性運轉(zhuǎn)。沒有完善的信息交流和溝通機制也就沒有稅務(wù)部門的績效評價體系。溝通存在于評價前、評價中、評價后三個階段。在績效評價實施前的指標設(shè)計階段，稅務(wù)部門的領(lǐng)導或評價者應(yīng)把被評價人員納入到指標的設(shè)計過程中。溝通一方面可以使績效指標和標準成為每一個部門和稅務(wù)人員均能理解的共同語言，從而對其行為產(chǎn)生事前誘導作用，消除排斥心理、引導接受并指導行為；另一方面也避免了指標的設(shè)計與實際相脫離，增強了指標的可操作性。對于績效評價后的溝通，評價人員根據(jù)被評價稅務(wù)人員的績效評價結(jié)果，鼓勵與組織目標一致的行為，同時對于不符合或偏離組織目標的行為予以引導，幫助找到原因，并提出改進建議使其接受進一步的培訓或改變工作態(tài)度。人們最常忽視的是評價過程中的溝通，然而在評價過程中及時進行溝通引導被評價稅務(wù)人員的行為，可以防微杜漸，大大改善評價結(jié)果。在實際工作中，事中溝通也通常最有效。
(三)根據(jù)個體需要選擇激勵手段
績效評價與績效付酬是不可分割的兩個方面。傳統(tǒng)行為學理論分析，行為是由動機支配的，而動機是由需要所引起的。因此了解和把握人的需要特點，是建立有效的激勵制度的基礎(chǔ)。需要的層次性決定了激勵手段的多樣性，即物質(zhì)激勵和非物質(zhì)激勵相結(jié)合的激勵機制。對于物質(zhì)激勵，可以通過對薪酬體制的設(shè)計而完成，在績效評價體系中，稅務(wù)人員的工資一公務(wù)員基本工資+績效工資x工作難易系數(shù)。對于非物質(zhì)激勵，可以通過“情感激勵”對稅務(wù)人員個體工作給予認同、尊重、表揚，對其職位的提升、賦予信任和責任來實現(xiàn)。評價人員必須確定被評價稅務(wù)人員目前所處的需求層次和特點，并依據(jù)其特點選擇適合不同個體的激勵結(jié)合方式。
(四)建立硬性約束機制
激勵和約束是稅務(wù)部門績效評價體系中的兩個不可分割的因素，只有二者之間實現(xiàn)整體協(xié)調(diào)，才能發(fā)揮績效評價的功能?？冃гu價體系內(nèi)的約束實際上是一個問題的兩個方面，一方面如果稅務(wù)人員的評價結(jié)果較差或與整個系統(tǒng)的目標相悖，將遭受批評和懲罰，為此付出代價；另一方面對評價結(jié)果差的稅務(wù)人員的處罰就是對其他稅務(wù)人員的約束，或者說是反面激勵，從反面達到激勵約束相容。由此我們可以看出，在績效評價體系中，激勵和約束是緊密聯(lián)系在一起的，它們協(xié)同在一起發(fā)揮最優(yōu)作用。
三、不同層面設(shè)計稅收管理績效評價體系的探討
(一)稅收管理績效評價技術(shù)的運用及其分析
1．基于平衡計分卡的績效評價。
平衡計分卡是一種綜合績效管理體系。它將組織經(jīng)營任務(wù)的決策轉(zhuǎn)化為四大部分的指標：財務(wù)、顧客、內(nèi)部流程、學習與發(fā)展，將組織戰(zhàn)略分為這四個方面的考察目標，每一考察目標分別設(shè)置幾個獨立的指標，多種指標組成了相互聯(lián)系的一個系列指標體系。這些目標和指標既保持一致又相互加強，構(gòu)成了有機的統(tǒng)一體，從而達到財務(wù)指標與非財務(wù)指標、短期與長期、內(nèi)部與外部、過去與未來之間的平衡。因此，利用平衡計分卡進行管理決策，能明確地看出它對整個稅收管理績效評價體系研究組織戰(zhàn)略目標所帶來的影響。在平衡計分卡中，財務(wù)方面是平衡計分卡的最終結(jié)果，財務(wù)指標的實現(xiàn)是客戶滿意和客戶忠誠的結(jié)果。只有實現(xiàn)內(nèi)部流程的效率性和一致性，即在時間、質(zhì)量和價格方面滿足客戶，才能達到客戶滿意和客戶忠誠。而內(nèi)部流程的優(yōu)化與否主要取決于企業(yè)員工的能力。
2．基于關(guān)鍵指標的績效評價。
關(guān)鍵績效指標的類型主要有數(shù)量、質(zhì)量、成本和時限。在確定關(guān)鍵績效指標時，指標的設(shè)定要具體，切中目標、適度細化、能夠權(quán)變；指標是可度量的，是數(shù)量化和行為化的，數(shù)據(jù)或信息要具有可獲性；要具可實現(xiàn)性，在付出努力的情況下，在適度的時限內(nèi)可以實現(xiàn)；要有現(xiàn)實性，是可證明和觀察的，不是假設(shè)或主觀猜測；指標的設(shè)定要考慮時間，關(guān)注效率。
3．基于目標的績效評價。
目標管理下的稅收管理績效評價體系研究是以系統(tǒng)論、控制論和信息論為理論基礎(chǔ)，把以工作為中心和以人為中心的管理激勵方法有機地結(jié)合起來，把工作任務(wù)量化，層層分解。目標管理法是為了改善組織在競爭中軟弱無力所實施的一項措施，通過權(quán)力下放和自我控制來提高組織的競爭力，它建立在充分信任和信息透明的基礎(chǔ)上，更強調(diào)人的創(chuàng)造性和主觀能動性。基于目標的績效評價方法主要有四個操作步驟：設(shè)定績效目標、確定目標達到的時間框架、實際績效水平與績效目標相比較、設(shè)定新的績效目標。
(二)管理層面基于目標的稅收管理績效評價體系分析
1．基于目標的關(guān)鍵績效指標體系構(gòu)建要求。
管理層面的工作要強調(diào)納稅人導向、結(jié)果導向。它需要為操作層面提供政策咨詢、宣傳培訓、協(xié)調(diào)審批等服務(wù)，而這些工作始終要圍繞顧客的需求進行。管理層面許多工作的最終結(jié)果要靠操作層面的執(zhí)行來實現(xiàn)，為體現(xiàn)它的導向思想，有必要將其工作績效與操作層面的主要執(zhí)行結(jié)果掛起鉤來。管理層面要通過對關(guān)鍵績效指標的篩選來突出工作重點，調(diào)整衡量標準，要加大對主體業(yè)務(wù)和主要職能的評價力度。對過程的控制主要通過正確執(zhí)行管理體系文件來實現(xiàn)，采取抽查的方式進行，將需要關(guān)注的重要過程篩選出來，每次只從其中抽取部分進行檢查。
2．基于目標的績效評價體系設(shè)計思路。
管理層面的績效評價根據(jù)“目標引導，面向流程”的指導思想，按照“質(zhì)量方針一總體目標一具體質(zhì)量指標”的思路，結(jié)合管理層面的主要職能，建立起基于目標的規(guī)范化、標準化、精細化、科學化的績效評價體系。
(1)政策和制度的有效性。主要體現(xiàn)為稅收政策能夠有效地保證稅收職能的實現(xiàn)，有利于保證稅收“應(yīng)收盡收”的收人組織原則，有利于收人水平的調(diào)節(jié)和收人公平分配，有利于營造公平有序、誠信納稅、和諧的稅收環(huán)境，有利于促進依法治稅目標的順利實現(xiàn)。評價該績效目標的指標可以使用稅收征收率這一指標進行評價。
(2)稅收分析預(yù)測的準確性。受指令性稅收計劃的影響，政府部門一度強調(diào)用稅收完成數(shù)來評價稅收管理工作。要解決這樣的問題，一是要樹立制定科學稅收計劃的觀念，實事求是地測算和上報建議計劃以及影響收人的主要增減因素；二是運用科學的手段做好收人預(yù)測工作，對稅收預(yù)測的效果主要引人稅收收人預(yù)測準確率指標來評價，同時把查補稅款總額作為稅款預(yù)計水平的一個修正指標。
(3)稅收數(shù)據(jù)質(zhì)量和安全性。有效的稅收監(jiān)控是稅收管理的基礎(chǔ)，而它又是建立在有效的數(shù)據(jù)管理基礎(chǔ)上。管理軟件通過采取有效手段，對各類數(shù)據(jù)進行檢驗、審核、檢測和維護，及時發(fā)現(xiàn)和避免異常數(shù)據(jù)，清理垃圾數(shù)據(jù)、冗余數(shù)據(jù)，糾正錯誤信息，確保數(shù)據(jù)信息真實、準確、完整和實用。數(shù)據(jù)高度集中，對管理層面而言，維護管理信息系統(tǒng)的安全性也很重要，可以通過垃圾數(shù)據(jù)量、冗余數(shù)據(jù)量、數(shù)據(jù)利用程度、應(yīng)急預(yù)案啟動的次數(shù)、數(shù)據(jù)災(zāi)難發(fā)生的次數(shù)以及解決效果等方面設(shè)定評價指標。
(4)納稅評估的質(zhì)量和效果。納稅評估的有效性評價應(yīng)當包括評估對象確定的準確性、評估發(fā)現(xiàn)的問題戶數(shù)、補繳稅款、移交稽查戶數(shù)以及納稅人真實申報率的提高等方面。
(5)執(zhí)法監(jiān)督的有效性和法律救濟的處理能力。依法治稅是衡量稅收管理工作績效的核心標準和實現(xiàn)稅收各項職能的核心途徑。管理層面通過執(zhí)法監(jiān)督和法律救濟，可以通過執(zhí)法檢查、納稅人投訴、案件復查等方式進行，主要通過稅務(wù)案件應(yīng)訴維持率、復議案件維護率、稅務(wù)案件審理準確率等指標來評價。
(6)提供服務(wù)的質(zhì)量。無論納稅人將需求直接傳遞還是由操作層面?zhèn)鬟f給管理層面，管理層面都應(yīng)當?shù)韧谂c納稅人直接傳遞，進行及時、準確的處理。因此，顧客需求的有效處理率、處理及時性和準確性都應(yīng)當成為關(guān)注的內(nèi)容。
(三)操作層面基于平衡計分卡的稅收管理績效評價體系分析
1．財務(wù)的稅收征收率指標選擇。
稅收管理戰(zhàn)略目標主要是提高納稅人稅收遵從程度，在財務(wù)角度主要體現(xiàn)為實現(xiàn)稅收收益最大化，其“核心結(jié)果”指標主要體現(xiàn)為稅收征收率的高低。在一定的經(jīng)濟發(fā)展水平和既定的稅制模式下，稅收管理水平的高低決定了法定稅收收人的實際征收量。因此，財務(wù)方面的指標主要體現(xiàn)為對稅收管理水平的衡量和評價，具體包括納稅人戶籍管理水平、核定征收戶管理質(zhì)量、納稅申報質(zhì)量以及稅負水平四個方面的相應(yīng)指標。核心結(jié)果指標則依據(jù)稅收經(jīng)濟觀，在征管能力一定的情況下，稅收規(guī)模隨經(jīng)濟的波動而波動。從理論上說，只要稅務(wù)機關(guān)依法治稅，對無知性稅收不遵從的納稅人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，對自私性不遵從的納稅人加強管理監(jiān)控，就能夠?qū)崿F(xiàn)應(yīng)收盡收。在評價是否實現(xiàn)有效地組織稅收收人方面，用稅收征收率進行評價。
2．征管過程驅(qū)動性指標選擇。
(1)納稅人戶籍管理水平。按照屬地管理的原則，戶籍管理水平主要反映評價期該轄區(qū)內(nèi)納稅人獲得的全面性，以及納稅人各項基礎(chǔ)信息是否真實、準確。主要由稅務(wù)登記率、發(fā)票使用率、戶均發(fā)票使用量、稅控裝置數(shù)據(jù)采集率等指標來評價。
2總體功能設(shè)計與實現(xiàn)
依據(jù)稅收網(wǎng)格化系統(tǒng)要實現(xiàn)的主要功能，本系統(tǒng)采用三層結(jié)構(gòu)模式，即以稅源企業(yè)數(shù)據(jù)、稅收繳納數(shù)據(jù)、稅收網(wǎng)格數(shù)據(jù)、地籍數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)等組成的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)層；以系統(tǒng)的工作流、電子報批等核心技術(shù)和接口應(yīng)用為中間層，將一些復雜的應(yīng)用以組件或模板的方式提供，完成對一定應(yīng)用規(guī)則的封裝，形成系統(tǒng)的核心層；以規(guī)劃辦公自動化系統(tǒng)為平臺的完整的客戶端應(yīng)用層。圖1所示為稅收網(wǎng)格化系統(tǒng)的總體結(jié)構(gòu)框架圖。
2.1功能模塊設(shè)計功能結(jié)構(gòu)如圖2所示。1）查詢功能（1）稅源企業(yè)查詢。①圖上查詢功能：在電子地圖上通過點擊、矩形、拉框等方式查詢地塊內(nèi)某一納稅企業(yè)包括納稅人識別碼、地塊編號、納稅單位、法人、所屬行業(yè)、發(fā)證面積、實測面積、土地年計、年應(yīng)征稅額等基本信息。②條件查詢功能：通過選擇單條件、復合條件、模糊條件，將符合情況的納稅企業(yè)信息顯示在列表框，點擊列表中的企業(yè)在地圖上閃爍并高亮顯示其所在的所有地塊信息。（2）稅收征繳查詢。①圖上征繳查詢：通過點擊地塊內(nèi)的企業(yè)，選擇要查看的稅種及時間段信息，查看企業(yè)的繳稅記錄信息并提供報表輸出和報表打印功能。②條件征繳查詢：通過選擇條件，如欠繳漏繳企業(yè)，查看符合情況的企業(yè)及其繳稅記錄信息，點擊企業(yè)在電子地圖上閃爍并高亮顯示企業(yè)地塊信息。2）定位功能通過選擇或者輸入納稅人識別碼、納稅人單位等信息快速定位納稅企業(yè)所在的所有地塊信息，并高亮顯示。3）統(tǒng)計功能（1）單一企業(yè)繳稅統(tǒng)計。對地塊內(nèi)的某一納稅企業(yè)按年份、時間段、稅種等進行統(tǒng)計，并提供報表輸出及打印功能。（2）網(wǎng)格化統(tǒng)計。對納稅網(wǎng)格內(nèi)的所有企業(yè)按年份、時間段、稅種等進行統(tǒng)計，并提供報表輸出及打印功能。（3）條件統(tǒng)計。通過選擇條件，統(tǒng)計符合條件的企業(yè)按年份、時間段、稅種進行統(tǒng)計，并提供報表輸出和打印功能。4）土地狀態(tài)顯示對納稅企業(yè)所在的宗地信息與其他住宅等地籍信息進行顏色的區(qū)分。5）預(yù)警分析功能以宗地為基礎(chǔ)，根據(jù)納稅人信息情況，將漏征漏管地塊進行預(yù)警報告；對以控地按照納稅人識別碼，實現(xiàn)納稅人應(yīng)納稅款與已納稅款的比對，掌握每一納稅人應(yīng)稅土地的完稅狀態(tài)。6）面積量測功能對納稅人申報的有異議的土地面積進行圖上丈量（粗測），以核實申報面積的準確性。7）比對分析功能通過納稅人識別碼，查看財稅部門與土地管理部門掌握的納稅人土地信息，通過圖表或者列表的方式進行比對分析，直觀地監(jiān)控轄區(qū)內(nèi)納稅人土地占用狀態(tài)及稅源狀況。8）稅源企業(yè)數(shù)據(jù)庫更新對于某一時間段內(nèi)稅源企業(yè)變更的情況，根據(jù)定制的EXCEL模板將稅收企業(yè)變遷信息在系統(tǒng)中進行導入更新，模板形式應(yīng)與稅務(wù)電子地圖保持一致，避免重復投資，增加工作人員工作量。9）納稅信息庫更新導入的EXCEL格式與膠州相關(guān)稅務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)格式完全一致，不增加辦事人員工作量，通過導入功能將稅收情況錄入納稅信息數(shù)據(jù)庫，并將不能導入的信息及原因進行顯示。10）地名地址庫或建筑更新提供圖上編輯功能以及通過坐標添加地名地址或建筑物功能，對于稅源所在的點或地塊進行及時更新。
2.2主要功能實現(xiàn)1）圖形顯示系統(tǒng)將高清影像圖、城鎮(zhèn)地籍、道路、基礎(chǔ)地形、稅源信息和稅收記錄有效融合在一起，互相參考利用，統(tǒng)一管理。在一張圖上，可以查看水源企業(yè)所在位置的高清影像圖、權(quán)屬地籍信息、周邊的道路及交通情況，并能夠在圖形上顯示稅收企業(yè)進行稅收記錄的詳細信息，如圖3所示。2）信息對比系統(tǒng)依托電子地圖，通過納稅人識別碼，對財稅部門與土地管理部門掌握的土地信息進行比對分析，直觀地監(jiān)控轄區(qū)內(nèi)納稅人土地占用狀況、稅源狀況及稅收情況，做到對“靜態(tài)土地”與“動態(tài)納稅人”的雙向交叉監(jiān)控，如圖4所示。3）面積差額以行政區(qū)為單位，將土地管理部門提供的土地實測面積與財稅部門提供的土地申稅面積進行比對分析，并計算兩者之間的差額。對差額原因進行分析，從而對漏稅地塊進行排查，如圖5所示。財稅部門掌握的土地交稅面積一般都是由企業(yè)上報上來的，與實際面積可能存在差異，這就給偷稅漏稅提供了可能，只有通過科學的實測，獲得土地的真實面積，才能夠真正掌握存在于該地塊上的土地使用稅，并通過面積的差額，初步查找偷稅漏稅。4）欠稅預(yù)警如圖6所示，對于存在欠稅的地塊進行預(yù)警分析，用綠色在地圖上標識出來，同時顯示出欠稅地上的欠稅稅源信息，并可查看相應(yīng)的欠稅記錄。對于欠稅的單位或個人，將不予辦理相關(guān)的優(yōu)惠政策和其他有關(guān)手續(xù)。5）稅收統(tǒng)計對全市或某稅源的稅收交納情況進行統(tǒng)計，并計算與上年同期的增長額與增幅，從而對全市的稅收情況有一個宏觀的了解，如圖7所示。
（二）稅收管理中會計信息控制可行性要想實現(xiàn)對企業(yè)會計信息的控制必須具備兩個要素：企業(yè)會計信息的形成發(fā)展具有多種可能性；企業(yè)管理者能否通過一定的方式對其中的某種可能性進行選擇。（1）會計信息不確定性分析。會計信息不確定性指會計信息偏離企業(yè)的價值核心而顯示出來的不確定性，主要包括會計信息的外部不確定性和內(nèi)部不確定性。這種不確定性為企業(yè)在現(xiàn)有的稅收制度下，對企業(yè)會計信息的形成進行控制提供了可能，繼而實現(xiàn)企業(yè)稅收管理目標。（2）在會計信息形成過程中，經(jīng)濟業(yè)務(wù)或事項的發(fā)生或確定具有可選擇性。企業(yè)在日常經(jīng)營過程中，也會發(fā)生特殊事項的經(jīng)營業(yè)務(wù)。雖然這些特殊業(yè)務(wù)很少發(fā)生，但一旦發(fā)生，其會計核算會更加復雜，針對這種情況，企業(yè)一般事前就對特殊事項的經(jīng)濟業(yè)務(wù)進行稅收籌劃，以承擔不同的納稅義務(wù)。對此，企業(yè)也會有多個納稅方案，而企業(yè)會根據(jù)一定時期的經(jīng)營目標來選取其中一種方案予以實行。這也說明了企業(yè)在會計信息形成過程中，對其經(jīng)濟業(yè)務(wù)或事項發(fā)生的確定具有可選擇性。
二、稅收管理中會計信息現(xiàn)狀及影響
（一）會計信息發(fā)展現(xiàn)狀2006年《企業(yè)會計準則》與之前的規(guī)定相比，在涉及到企業(yè)會計事項的許多方面做了調(diào)整，并逐漸與國際會計規(guī)范趨于一致；如將“公允價值”引入新準則之中、著重凸顯了“金融資產(chǎn)”這一新資產(chǎn)分類名詞的地位等?！镀髽I(yè)會計準則》在很大程度上影響了當前企業(yè)的會計管理與會計核算。首先，《企業(yè)會計準則》中條款的變化使企業(yè)開始意識到經(jīng)濟環(huán)境和其所處的市場條件的變化，并據(jù)此重新制定企業(yè)決策；其次，企業(yè)也要準確了解《企業(yè)會計準則》，并對企業(yè)內(nèi)部的會計管理實踐進行適當調(diào)整。
（二）稅收管理中會計信息的突出問題（1）企業(yè)會計信息不準確。不準確的企業(yè)會計信息會給企業(yè)經(jīng)營決策造成不良影響。會計信息失真是指企業(yè)呈現(xiàn)的會計信息不真實、不準確；但并非所有的企業(yè)會計信息都不符合法律法規(guī)的規(guī)定。企業(yè)會計信息的失真可以分為違法性失真和非違法性失真兩種。企業(yè)故意為之的會計信息失真行為是“會計信息造假”的表現(xiàn)；而由于企業(yè)會計人員的素質(zhì)不高、專業(yè)基礎(chǔ)不扎實引起的企業(yè)會計信息失真則會使企業(yè)會計信息呈現(xiàn)出不準確的信息。筆者重點分析違法性企業(yè)會計信息失真行為。隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會經(jīng)濟環(huán)境的日益變化，現(xiàn)代企業(yè)的會計信息失真這一問題也愈發(fā)受到關(guān)注，企業(yè)會計信息失真的現(xiàn)象也愈發(fā)普遍了。尤其是對拉動國內(nèi)就業(yè)起很大作用的中小企業(yè)，他們一方面是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要支持力量，另一方面也是企業(yè)會計信息失真問題的重災(zāi)區(qū)。另外，由于我國中小企業(yè)的管理水平相對較低，企業(yè)會計管理也不是很規(guī)范，企業(yè)內(nèi)部財務(wù)人員的從業(yè)素質(zhì)也不高，繼而使得我國中小企業(yè)會計信息失真現(xiàn)象得不到有效治理。（2）無法獲取完善的企業(yè)會計信息。除了會計信息失真問題外，會計信息還存在另外一大問題，即企業(yè)會計信息的形成無法得到有效控制。這主要是由于在企業(yè)對其具體經(jīng)濟交易或事項進行會計核算時，并沒有注意收集與該經(jīng)濟業(yè)務(wù)相關(guān)的會計信息，這就使得后續(xù)的會計信息整理、分析和會計確認、會計核算過程中，會計人員無法有效控制企業(yè)的會計信息。即使企業(yè)的會計從業(yè)人員是按照《企業(yè)會計準則》來對經(jīng)濟業(yè)務(wù)進行會計管理與核算，也會由于在會計信息處理前期未有效控制企業(yè)會計信息的形成而對企業(yè)的納稅情況造成影響。
（三）會計信息失真對稅務(wù)管理的影響（1）企業(yè)涉稅業(yè)務(wù)或事項的會計信息不確定性的影響。由于企業(yè)的經(jīng)濟業(yè)務(wù)本身具有不確定性，會計處理活動本身也存在許多不確定因素，所以企業(yè)會計信息的不確定性是其自有的屬性。這一客觀存在的企業(yè)會計信息的不確定性對企業(yè)的稅收利益也存在極大影響，企業(yè)管理人員應(yīng)重視這種不確定性，并對其進行有效控制。對于企業(yè)涉稅業(yè)務(wù)或事項的會計信息確認、計量、核算和管理，如果有關(guān)企業(yè)涉稅業(yè)務(wù)或事項的財務(wù)報告上的會計信息具有較大不確定性，對企業(yè)參與的經(jīng)濟交易所創(chuàng)造的價值描述不真實，就會改變企業(yè)納稅基數(shù)，繼而改變企業(yè)納稅額度，使企業(yè)承擔多繳納稅款或少繳稅后受到稅務(wù)機關(guān)處罰的稅務(wù)風險。另外，企業(yè)如果不能有效控制其會計信息的形成過程，就會影響企業(yè)收集納稅信息，無法按照稅務(wù)機關(guān)的規(guī)定提交繳納稅款依據(jù)，繼而不能對其會計信息的真實性、準確性和有效性進行證明，這也可能使企業(yè)遭到稅務(wù)機關(guān)的處罰，承擔一定的稅務(wù)風險。（2）企業(yè)涉稅業(yè)務(wù)或事項會計信息造假的影響。我國法律對企業(yè)涉稅業(yè)務(wù)或事項會計信息造假有具體規(guī)定。如《稅收征收管理法》定義了“偷稅”的概念，并對其處罰辦法進行了規(guī)定。企業(yè)如果有偷稅行為，根據(jù)其性質(zhì)和嚴重程度不同可能受到諸如罰款或刑事處罰等不同的處罰。企業(yè)對其涉稅業(yè)務(wù)或事項的會計信息造假會使其蒙受較大的經(jīng)濟損失，影響企業(yè)在業(yè)界的形象，從而阻礙企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。
三、控制理論背景下稅收管理會計信息系統(tǒng)優(yōu)化
（一）重視對會計信息的控制（1）充分了解稅法與《企業(yè)會計準則》的關(guān)系。要提高對會計信息形成過程的控制程度，深化企業(yè)會計人員對涉稅會計信息重要性的理解，就要充分掌握我國稅收相關(guān)法律法規(guī)與《企業(yè)會計準則》之間的關(guān)系。我國稅收相關(guān)法律法規(guī)與《企業(yè)會計準則》之間是相互獨立的，在很多會計事項的處理方式上各有區(qū)別，使每種法規(guī)都具有不同的立法框架，由于立法基礎(chǔ)不同，稅收相關(guān)法律法規(guī)和《企業(yè)會計準則》在企業(yè)經(jīng)濟交易或事項的會計處理上體現(xiàn)出了不同的方式。另外，雖然我國稅收相關(guān)法律法規(guī)和《企業(yè)會計準則》兩者相互獨立，但在規(guī)制企業(yè)稅務(wù)相關(guān)行為上具有高度的統(tǒng)一性。企業(yè)在具體會計事項處理中，涉及到稅務(wù)方面的會計核算時，要先根據(jù)《企業(yè)會計準則》進行信息收集、數(shù)據(jù)核算，然后再對比我國稅法的規(guī)定，確定企業(yè)的納稅額度，使企業(yè)的納稅義務(wù)通過會計核算的形式反映出來。（2）企業(yè)要對會計信息的形成有完整的認識。企業(yè)在進行經(jīng)濟交易或經(jīng)濟事項時，會產(chǎn)生相應(yīng)的經(jīng)濟數(shù)據(jù)資料，企業(yè)的經(jīng)營管理部門應(yīng)當對這些數(shù)據(jù)予以保留，并交與會計部門進行整理和分析；然后，對上述數(shù)據(jù)進行會計確認、計量、處理，最終形成會計報表。會計人員必須充分了解并掌握上述會計處理過程，按照規(guī)定處理會計信息，保證會計信息的質(zhì)量，從而真實地反映企業(yè)的會計信息，為企業(yè)管理決策提供財務(wù)信息支持。這就要求企業(yè)的管理人員必須充分認識會計信息形成過程的重要性，完整掌握會計信息的形成過程，有效保證企業(yè)會計信息的真實，最大限度降低企業(yè)的稅務(wù)風險。
我國加人WTO以后、為扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)職能，國家稅務(wù)總局在2002年把購進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售的免稅農(nóng)業(yè)產(chǎn)品抵扣稅率由原來的10%提高到13%，增加了農(nóng)產(chǎn)品增值稅進項稅抵扣額。隨著一般納稅人對農(nóng)產(chǎn)品收購憑證需求量的增大，其稅收、財務(wù)管理方面問題日漸突出，因此必須進一步加強對農(nóng)產(chǎn)品收購企業(yè)的稅收管理和監(jiān)督。
1當前農(nóng)產(chǎn)品收購企業(yè)稅收管理中存在的主要問題
1.1虛增農(nóng)產(chǎn)品收購價格和數(shù)量。有的企業(yè)在開具農(nóng)產(chǎn)品收購憑證時搜自提高購進價格，或增加購進數(shù)量，擴大抵扣金額，多抵增值稅。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有3家企業(yè)不同程度地存在著提高價格或虛開數(shù)量的問題。
1.2項目鎮(zhèn)寫不全。有的企業(yè)在開具收購憑證時不填“計量單位”、“收購數(shù)量”和“單價”、有的不填“收購單位名稱”和“驗貨員”欄。銷售者的姓名和地址不實。企業(yè)為能抵扣稅款，就虛擬銷售者的姓名和地址。特別是農(nóng)產(chǎn)品收購業(yè)務(wù)數(shù)量多，而且大部分為現(xiàn)金交易，因而稅務(wù)機關(guān)在核查收購憑證時也無法確定是直接銷售的還是通過中間載體銷售的，對收購憑證的真實性難以掌握。
1.3拉自擴大抵扣范圍。有些企業(yè)為了隱藏真實經(jīng)營狀況對一些不該開具收購憑證的購進貨物行為，或根本不屬于農(nóng)副產(chǎn)品收購范圍的開支，如運費、差旅費、加工費、其他勞務(wù)，甚至連部分工資支出都用非法填開農(nóng)產(chǎn)品收購憑證的方式支出。這樣既可以多抵扣進項稅，又能少繳企業(yè)所得稅和個人所得稅、也不影響其利潤核算。這種偷稅的手段很隱蔽，且查證難度大。如某皮草有限公司把無法取得增值稅發(fā)票的染色費開進農(nóng)產(chǎn)品收購憑證中、以抵扣增值稅進項。還有企業(yè)將32萬元的工資用開具農(nóng)產(chǎn)品收購憑證的方式支付，并進行了增值稅抵扣。
1.4收購憑證開具時間上不娩范。有的企業(yè)利用提前或滯后開具發(fā)票的方式，來調(diào)節(jié)當期的應(yīng)納稅額，從而達到減少當期應(yīng)納稅款的目的。某裘皮有限公司在2002年9月一次開具了160萬元的農(nóng)產(chǎn)品收購憑證，在當月及以后月份，按每月銷售額陸續(xù)進行增值稅抵扣。
1.5把收購憑證作為調(diào)節(jié)稅負的工具。有的企業(yè)根本不按規(guī)定將農(nóng)產(chǎn)品收購發(fā)票開給收購對象，而是于期末根據(jù)當期的生產(chǎn)成本倒擠收購憑證金額，并自行填開，人為調(diào)節(jié)產(chǎn)品成本率，以達到多抵扣稅款的目的。
1.6免稅農(nóng)產(chǎn)品無法確定是直接銷售的還是通過中間載體梢售的。從目前我們掌握的情況分析，通過中間載體購人的農(nóng)產(chǎn)品所占比重應(yīng)大于直接從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者手中收購的比重。這在以農(nóng)產(chǎn)品加工行業(yè)的企業(yè)和從事農(nóng)產(chǎn)品零售的商貿(mào)企業(yè)中反映尤為突出，當前部分行業(yè)收購企業(yè)較少直接從農(nóng)戶收購農(nóng)產(chǎn)品，其進貨渠道主要有兩種:一是存在個體流動商販直接上門送貨現(xiàn)象。原因是企業(yè)直接收購農(nóng)產(chǎn)品，耗時費力成本高，同時農(nóng)戶受地理和交通條件的限制也很少送貨上門。因此，簡單靈活、貨物周轉(zhuǎn)快、投入少、費用低的個體商販應(yīng)運而生，成為農(nóng)戶和企業(yè)之間聯(lián)系不可缺少的橋梁。由于他們季節(jié)性強，無固定經(jīng)營場所，稅務(wù)機關(guān)難以實施有效管理，形成一批無證業(yè)戶，無發(fā)票開具。二是存在從經(jīng)營企業(yè)購進和異地調(diào)撥現(xiàn)象。在當前市場經(jīng)濟條件下、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，特別是作為農(nóng)產(chǎn)品加工行業(yè)出口企業(yè)，由于國內(nèi)需求有限，產(chǎn)品主要供應(yīng)出口，企接到大宗定單時難以及時組織貨源并保證產(chǎn)品規(guī)格和質(zhì)量，只能采取從其他企業(yè)調(diào)撥或異地調(diào)撥的形式，調(diào)撥企業(yè)有時不開具銷售發(fā)票。
2問題的癥結(jié)
2.1收的憑證功能異化、例弱了增值枕的管理。一是使農(nóng)產(chǎn)品收購憑證成為增值稅抵扣憑證，削弱了增值稅通過專用發(fā)票環(huán)環(huán)相聯(lián)、互相制約的優(yōu)點;二是虛開、多開現(xiàn)象的出現(xiàn)，留下很大的管理漏洞。一方面造成收購企業(yè)擅自擴大抵扣范圍，另一方面造成無證戶偷逃增值稅。一些企業(yè)從農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營單位購進農(nóng)業(yè)產(chǎn)品時，為了擴大抵扣額，一般不向?qū)Ψ剿魅“l(fā)票，而是自行開具“收購憑證不僅造成收購企業(yè)擴大收購憑證使用范圍違規(guī)抵扣進項稅，而且給經(jīng)營單位進行賬外經(jīng)營提供了便利，造成企業(yè)小金庫的存在。2.2虎開收的憑證畏抽增位祝稅基。由于收購憑證是收購單位即用票單位自行填開，自行申報抵扣，因此存在較大的隨意性，存在虛開、多開及調(diào)整當期應(yīng)納稅款的現(xiàn)象，同時稅務(wù)機關(guān)對其開具填用方面缺乏有力的監(jiān)控制度，這為不法分子藉此偷稅提供了可趁之機。盡管我們現(xiàn)在采取了一些諸如憑身份證抵扣、本人簽字等管理措施，但事實上，這些規(guī)定只能治標不能治本。對于不法分子而言，虛擬一個銷售方易如反掌，而稅務(wù)機關(guān)由于時間、地域等客觀因素的限制，要想核實每一筆“收購業(yè)務(wù)專用發(fā)票”內(nèi)容的真實性也是不太現(xiàn)實的，特別是外埠收購業(yè)務(wù)。因此。從目前對企業(yè)“收購憑證”的征管狀況來看，稅務(wù)機關(guān)的監(jiān)管力度是非常薄弱的，缺乏有效性和科學性。
3加吸對農(nóng)產(chǎn)晶收購企業(yè)稅收管理的措施
3.1加強稅收政策的宜傳、培訓。少數(shù)企業(yè)漏報、少報銷售收人，主要原因是不了解稅收政策，收購憑證、運費發(fā)票的不合理抵扣，也是由于法制觀念不強、稅收政策掌握不嚴造成的.因此，加強對納稅人，特別是增值稅一般納稅人李前和事后的政策宜傳、培訓、輔導，讓納稅人及時了解稅收政策，正確執(zhí)行稅收政策，進行日納雙方的溝通已成為當務(wù)之急.
3.2嚴格一般納枕人收勸憑征使用資格的審批制度。稅務(wù)機關(guān)應(yīng)從各個方面對申請使用收購憑證的企業(yè)進行認真審查，嚴格把關(guān)，確保使用收購憑證資格的審批不流于形式。同時要加強日常的管理和檢查工作，對賬簿不齊全，會計核算不健全，特別是庫存農(nóng)產(chǎn)品的原始資料不記錄或記錄不完整的，一律不得領(lǐng)購和使用收購憑證，已領(lǐng)購使用的，停止供應(yīng)并收回收購憑證。
3.3改進農(nóng)產(chǎn)品收的憑證的抵扣條件和方式。改購進扣稅法為實耗扣稅法。將計提的農(nóng)產(chǎn)品進項稅額列人“待攤費用—農(nóng)產(chǎn)品待抵扣稅金”科目。企業(yè)在抵扣農(nóng)產(chǎn)品進項稅額時，按實際耗用或銷售的農(nóng)產(chǎn)品成本，以及規(guī)定的扣除率，計算出應(yīng)抵扣的進項稅額，將這部分應(yīng)抵扣的進項稅額，從“待攤費用—農(nóng)產(chǎn)品待抵扣稅金”科目轉(zhuǎn)人到“應(yīng)交稅金—應(yīng)交增值稅(進項稅額)”科目。實行實耗扣稅法可以有效控制虛假申報，納稅人只要不作銷售，其庫存商品(產(chǎn)品)就無法減少，進項稅就不能抵扣，避免了納稅人一方面抵扣稅款，另一方面又不計提銷項稅的雙向逃稅行為。
3.4修定《農(nóng)業(yè)產(chǎn)品征祝范圍注釋》，對不含枕的農(nóng)產(chǎn)品不允許抵扣。目前我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也向規(guī)?；?、機械化、集約化發(fā)展，大部分農(nóng)產(chǎn)品均進行了工業(yè)性的深加工，以前農(nóng)產(chǎn)品收購憑證的虛擬抵扣制度客觀上使應(yīng)該辦理稅務(wù)登記的企業(yè)不辦理登記，使大量稅款流失，為稅收征管帶來了漏洞。因此我們認為今后國家政策應(yīng)是在廣泛認定增值稅一般納稅人的基礎(chǔ)上，以金稅工程為主線，真正實現(xiàn)增值稅的“憑票抵扣”制度，由市場規(guī)則來調(diào)節(jié)市場運行，而不是以稅收的讓步來保證某產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對國家確需支持的，可采取轉(zhuǎn)移支付手段予以補貼。
3.5加強對企業(yè)收購農(nóng)產(chǎn)品數(shù)童及進出倉的檢查與管理。
西方環(huán)境稅的理論最早起源于英國現(xiàn)代經(jīng)濟學家、福利經(jīng)濟學的創(chuàng)始人庇古的外部性理論，近年來又發(fā)展形成了公共產(chǎn)品理論和外部效應(yīng)理論，這些理論主要針對環(huán)境及資源的認識及稅收的參與提出了不同的看法。在我國，更多的是以可持續(xù)發(fā)展理論為指導，進一步擴大了對外部性的研究，認為生產(chǎn)中的外部性不是外部性產(chǎn)生的唯一來源，從可持續(xù)發(fā)展的角度來看,外部性還包括消費中產(chǎn)生的外部性、當代人對后代人產(chǎn)生的隔代外部性及同代人之間的跨國外部性等，對這些不同的外部性應(yīng)用不同的環(huán)境稅收來解決。在環(huán)境稅的研究上，多借鑒了西方國家的成功經(jīng)驗，認為我國應(yīng)逐步建立和完善環(huán)境稅制，但對環(huán)境稅建立的時機和體系有不同的看法。
一、環(huán)境稅的理論淵源
環(huán)境稅，也有人稱之為生態(tài)稅、綠色稅，是20世紀末國際稅收學界才興起的概念，至今沒有一個被廣泛接受的統(tǒng)一定義。目前環(huán)境稅主要有以下幾種理論：
1、庇古的外部性理論
一般認為，庇古（1877～1959）在1920年出版的《福利經(jīng)濟學》中，最早開始系統(tǒng)地研究環(huán)境與稅收的理論問題。庇古提出了社會資源適度配置理論，認為如果每一種生產(chǎn)要素在生產(chǎn)中的邊際私人純產(chǎn)值與邊際社會純產(chǎn)值相等，那么該種生產(chǎn)要素在各生產(chǎn)用途中的邊際社會純產(chǎn)值都相等，而當產(chǎn)品的價格等于生產(chǎn)該產(chǎn)品所使用生產(chǎn)要素耗費的邊際成本時，整個社會的資源利用達到了最適宜的程度。但是，在現(xiàn)實生活中，很難單純依靠市場機制來達到資源利用的最優(yōu)狀態(tài)，因此，政府就應(yīng)該采取征稅或補貼等措施加以調(diào)節(jié)。按照庇古的觀點，導致市場配置資源失效的原因是經(jīng)濟主體的私人成本與社會成本不相一致，從而私人的最優(yōu)導致社會的非最優(yōu)。這兩種成本之間存在的差異可能非常大，靠市場本身是無法解決的，只能由政府通過征稅或者補貼來糾正經(jīng)濟當事人的私人成本。這種糾正外部性的方法被后人稱之為“庇古稅”方案。①
2、可持續(xù)發(fā)展理論
可持續(xù)發(fā)展的基本含義是指資源應(yīng)在不同的代際之間（當代人和后代人）進行平衡，它特別強調(diào)對地球有限資源的可持續(xù)利用，強調(diào)環(huán)境作為人類生存條件和全球共同財富必須受到特別保護。與可持續(xù)發(fā)展的定義與內(nèi)涵相對應(yīng)，綠色稅收的理論也有不同的理解。狹義的綠色理論從科技的角度認識可持續(xù)發(fā)展，認為可持續(xù)發(fā)展應(yīng)是廢物排放量的減少或不排放。廣義的綠色理論包含人與自然的共同進化思想，尊重自然的思想,當代與后代兼顧的倫理思想,效率與公平目標兼容的思想?？沙掷m(xù)發(fā)展的效率與公平的要求，通過市場機制不可能完全解決，必須輔以非市場機制的手段，其中稅收的作用是不可替代的。這就必須以綠色稅收制度取代現(xiàn)行的稅制模式。
3、自然資本理論
這種觀點認為，自然資源和環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，且是天然生成的，缺乏明確的產(chǎn)權(quán)主體，誰都可以用，這樣必然導致人們?yōu)E用資源、環(huán)境惡化。當出現(xiàn)環(huán)境污染問題時，又很少有人過問。事實上，天然生成的環(huán)境和資源，和其它生產(chǎn)要素一樣,也是一種資產(chǎn)，是自然資本向社會提供著它獨特的環(huán)境和資源服務(wù)。這種資源的提供，也應(yīng)得到相應(yīng)的資本權(quán)益，因此，應(yīng)該由政府代表社會作為自然生成的資源和環(huán)境的產(chǎn)權(quán)主體，以征集環(huán)境污染稅的形式，從經(jīng)濟利益上建立起保護環(huán)境的機制。②
4、外部效應(yīng)理論
這種理論從數(shù)量上提供了開征環(huán)境保護稅的依據(jù)。它認為，微觀主體對資源環(huán)境的運用，會產(chǎn)生外部不經(jīng)濟，即資源減少和環(huán)境污染生態(tài)失衡，從而構(gòu)成一種社會成本和代價。這種社會成本和代價是在市場體系之外發(fā)生的，市場機制無法對此發(fā)揮作用，即產(chǎn)品的真實價格不包括因環(huán)境污染和資源減少而帶來的社會成本。比如，造紙廠生產(chǎn)每噸紙的市場價格，只包括生產(chǎn)這噸紙的實際生產(chǎn)成本，而沒有包括因生產(chǎn)紙張而導致周邊環(huán)境污染的社會成本和代價，這樣就會產(chǎn)生額外的邊際利潤，從而刺激造紙廠增加產(chǎn)量，繼續(xù)污染。外部效應(yīng)理論認為，環(huán)境污染是市場體系產(chǎn)生的一種外部不經(jīng)濟現(xiàn)象，它不可能依靠市場自身的力量自動地加以解決，而是必須通過政府的有效干預(yù)。在市場經(jīng)濟條件下，政府在干預(yù)時應(yīng)利用市場型機制即經(jīng)濟利益的減少引導人們減少對環(huán)境的破壞、資源的浪費。政府可以以征收環(huán)境保護稅的形式，把被忽略的社會成本和代價“內(nèi)在化”，提高微觀主體的生產(chǎn)成本，降低其邊際利潤，促使人們改變以往的生產(chǎn)經(jīng)營方式，進行減少污染的技術(shù)開發(fā)和資源節(jié)約型經(jīng)濟的發(fā)展，減少污染性產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營，這樣才能有效地制止環(huán)境的惡化。③
二、環(huán)境稅收的基本含義及分類
稅收手段在環(huán)境保護領(lǐng)域的運用主要體現(xiàn)在環(huán)境稅的確立。環(huán)境稅，簡單來說是據(jù)于環(huán)境保護目的而征收的稅收。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織在一份關(guān)于稅收與環(huán)境的報告中認為環(huán)境稅包括兩種類型：一是初始即為實現(xiàn)特定環(huán)境目的而設(shè)立和征收的，并且被明確確認為“環(huán)境稅”的稅收，如排污稅等；二是最初并非以環(huán)境保護為目的而設(shè)立，但是對環(huán)境保護有影響而后從保護環(huán)境的立場修改或減免的稅，如能源稅、燃料稅等。
廣義的“環(huán)境稅”還包括稅款減免和稅收差別。稅款減免指用于鼓勵消費者和企業(yè)的有利于環(huán)境保護活動的各種稅款減免，如對投資于削減污染物事業(yè)的企業(yè)減免所得稅；對污染削減設(shè)備和再循環(huán)物品免征銷售稅等。稅收差別指根據(jù)物品和服務(wù)在生產(chǎn)和消費過程中損害環(huán)境的輕重課加不同的稅率。稅收差別手段在西方國家被廣泛采用。
環(huán)境稅通常可以分為以下幾大類：（一）對直接排放到環(huán)境中的污染物征收的稅收，即排污稅，如污水稅、噪聲稅、垃圾稅、二氧化硫稅和廢物稅等，有些國家的排污稅以排污費的名義出現(xiàn)；（二）對產(chǎn)生環(huán)境影響的商品和服務(wù)征收的稅收，如能源稅、碳稅、汽車稅、化肥稅、農(nóng)藥稅、一次性用具稅等；（三）對開發(fā)和使用自然資源而征收的稅收，即資源稅，如石油稅、煤炭稅、有色金屬稅、水資源稅、鹽稅等，資源稅是為了節(jié)約合理使用資源,進行環(huán)境恢復，補償資源價值等目的而課征的稅。
三、環(huán)境稅收的作用
環(huán)境稅收的產(chǎn)生拓寬了稅收的調(diào)節(jié)領(lǐng)域，不僅在保護人類生存環(huán)境方面發(fā)揮了重要作用，而且充分體現(xiàn)了稅收的“公平”和“效率”原則,具有重要的社會經(jīng)濟意義。
1、保護人類生存環(huán)境,促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展自從“可持續(xù)發(fā)展”的概念在20世紀80代被明確提出以來，至今已發(fā)展成為比較完整的理論體系，并被國際社會普遍接受。在可持續(xù)發(fā)展理論的指導下，聯(lián)合國于1992年召開了環(huán)境與發(fā)展大會，通過了《21世紀議程》等重要文件，確定了全球性可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標及其實現(xiàn)途徑。很多國家也相繼定出本國的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略⑤。由于環(huán)境的污染和不斷惡化已成為制約社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要因素，因此，保護環(huán)境就成為可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一項重要內(nèi)容。
然而，在市場經(jīng)濟體制下，環(huán)境保護問題是無法靠市場本身來解決的。因為市場并非萬能的，對于經(jīng)濟發(fā)展所帶來的諸如環(huán)境保護等“外部性”問題,它是無能為力的。其原因在于，在市場經(jīng)濟條件下經(jīng)濟活動主體完全根據(jù)自身經(jīng)濟利益最大化的目標決定自己的經(jīng)濟行為，他們往往既不從全局考慮宏觀經(jīng)濟效益，也不會自覺地考慮生態(tài)效率和環(huán)境保護問題。因而，那些高消耗及高污染、內(nèi)部成本較低而外部成本較高的企業(yè)或產(chǎn)品會在高額利潤的刺激下盲目發(fā)展，從而造成資源的浪費、環(huán)境的污染和破壞，降低宏觀經(jīng)濟效益和生態(tài)效率。對此，市場本身是無法進行自我矯正的，為了彌補市場的缺陷，政府必須采取各種手段對經(jīng)濟活動進行必要的干預(yù)。除通過法律和行政等手段來規(guī)范經(jīng)濟活動主體的行為之外，還應(yīng)采用稅收等經(jīng)濟手段進行宏觀調(diào)控。
針對污染和破壞環(huán)境的行為課征環(huán)境保護稅是保護環(huán)境的一柄“雙刃劍”。它一方面會加重那些污染、破壞環(huán)境的企業(yè)或產(chǎn)品的稅收負擔，通過經(jīng)濟利益的調(diào)節(jié)來矯正納稅人的行為，促使其減輕或停止對環(huán)境的污染和破壞；另一方面又可以將課征的稅款作為專項資金，用于支持環(huán)境保護。在其他有關(guān)稅種的制度設(shè)計中對有利于保護環(huán)境和治理污染的生產(chǎn)經(jīng)營行為或產(chǎn)品采取稅收優(yōu)惠措施，可以引導和激勵納稅人保護環(huán)境、治理污染。可見，在市場經(jīng)濟條件下，環(huán)境稅收是政府用以保護環(huán)境，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有力手段。
2、體現(xiàn)“公平”原則，促進平等競爭
公平競爭是市場經(jīng)濟的基本法則。但是，如果不建立環(huán)境稅收制度，個別企業(yè)所造成的環(huán)境污染就需要用全體納稅人繳納的稅款進行治理，而這些企業(yè)本身卻可以借此用較低的個別成本，達到較高的利潤水平。這實質(zhì)上是由他人出資來補償個別企業(yè)生產(chǎn)中形成的外部成本，顯然是不公平的。通過對污染、破壞環(huán)境的企業(yè)征收環(huán)境保護稅，并將稅款用于治理污染和保護環(huán)境，可以使這些企業(yè)所產(chǎn)生的外部成本內(nèi)在化，利潤水平合理化，同時會減輕那些合乎環(huán)境保護要求的企業(yè)的稅收負擔。從而可以更好地體現(xiàn)“公平”原則，有利于各類企業(yè)之間進行平等競爭。由此可見，建立環(huán)境稅收制度完全合乎市場經(jīng)濟運行、發(fā)展的需要。環(huán)境稅收的產(chǎn)生，既是源于人類保護環(huán)境的直接需要，也是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求。而且市場經(jīng)濟體制使經(jīng)濟活動主體所擁有的獨立經(jīng)濟利益和獨立決策權(quán)利又是環(huán)境稅收能夠充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)條件。環(huán)境稅收首先誕生于高度發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，恰好證明了這一點。
3、促使社會成本和代價內(nèi)在化
根據(jù)“誰污染，誰負責”的原則開征環(huán)境保護稅，把由于環(huán)境污染和對自然資源消耗而形成的社會成本反映到商品和服務(wù)中去，使那些對環(huán)境帶來危害的污染者的生產(chǎn)成本提高，從而把環(huán)保和有效利用資源與每個生產(chǎn)者和消費者的經(jīng)濟利益緊密地聯(lián)系起來，在經(jīng)濟利益的誘導作用下，促使企業(yè)積極主動地選擇有利于環(huán)保的生產(chǎn)方式和工藝，消費者在價格機制的引導下也就選擇無污染的商品進行“綠色消費”。這樣，企業(yè)只有加強治理污染的科學研究和技術(shù)創(chuàng)新，才能降低自己的生產(chǎn)成本，在激烈競爭中占有一定的優(yōu)勢，這不僅減少了污染的排放量，還有利于經(jīng)濟和技術(shù)的進步，從而有助于經(jīng)濟增長和環(huán)境治理的良性循環(huán)。據(jù)OECD的一份調(diào)查報告顯示，通過開征汽油稅，促進生產(chǎn)者減少了汽車廢棄物的排放。通過對生產(chǎn)損害臭氧層的化學品征收消費稅，促進生產(chǎn)者減少在泡沫制品生產(chǎn)中對氟里昂的使用，凈化了空氣和環(huán)境。美國經(jīng)過多年的努力，很好地利用環(huán)保稅收政策，促進了生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展，取得了顯著成效。
4、有助于籌集治理環(huán)境污染的資金
治理環(huán)境污染、保持生態(tài)平衡的投資是非常巨大的，如果只依靠國家財政投資進行治理，既增加政府財政負擔，又不利于控制污染。主要是因為這種作法沒有觸及到自身的經(jīng)濟利益，人們就會繼續(xù)以資源的高投入、環(huán)境的污染和生態(tài)失衡換取自己的超額利潤，所以開征環(huán)境保護稅既可以從經(jīng)濟利益角度喚起人們的環(huán)保意識，又有助于增加政府的財政收入。據(jù)統(tǒng)計，芬蘭政府2004年征收的與環(huán)保有關(guān)的稅收總額為239億芬蘭馬克，其中70%以上為能源稅，僅能源稅一項就占國民生產(chǎn)總值的0.5%⑥。有關(guān)專家甚至認為，環(huán)境保護稅是一種很有發(fā)展前途的稅種，它可以和流轉(zhuǎn)稅、所得稅并列逐漸成為主體稅種。以環(huán)境保護稅籌集到的資金專門用于環(huán)保項目，為治理環(huán)境污染提供了一個可靠的資金來源。
5、有利于技術(shù)創(chuàng)新和資源節(jié)約型經(jīng)濟的發(fā)展
西方各國在制訂環(huán)境保護稅時，利用稅收的差別稅率，對在生產(chǎn)和消費過程中破壞環(huán)境的物品或服務(wù)課以重稅，而對有益環(huán)境保護的生產(chǎn)和消費課以輕稅；同時，有效運用減免和優(yōu)惠貸款等政策，鼓勵企業(yè)和科研單位加強治理污染、綜合利用資源等方面的科學研究和技術(shù)創(chuàng)新，并及時運用到生產(chǎn)和消費過程中去。這樣，一方面,解決了發(fā)展經(jīng)濟和治理污染不可相提并論的難題，在經(jīng)濟利益的誘導下，企業(yè)非常注意在發(fā)展經(jīng)濟的同時，減少對資源和環(huán)境的破壞；另一方面,對廢物資源的循環(huán)利用，也有利于發(fā)展資源節(jié)約型經(jīng)濟，從而促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級優(yōu)化和經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)換。[論*文*網(wǎng)]
注釋：
①②③盧現(xiàn)祥.西方新制度經(jīng)濟學[M].北京:中國發(fā)展出版社,1996：10-50.
二、污水處理費的制定管理
在污水處理費管理工作的整個過程中，都必須以相關(guān)的規(guī)定為依據(jù)，通常使用“兩部制”收費方法，要保證確定的污水處理費能體現(xiàn)處理服務(wù)的意義，還要平衡好對水的需求，要與我國的收費政策一致。
（一）污水處理費制定的原則
1污水處理費應(yīng)能補償成本。進行成本補償工作時要注意下列兩點：①合理確定貨幣價值量的總額，要在一個科學的范圍內(nèi)；②要合理分析貨幣價值量補償與實物補償間的關(guān)系，維持好兩者間的平衡。2污水處理費中應(yīng)包含合理盈利。將污水處理工作中各個工作者的流動成果以貨幣形式體現(xiàn)出來就是盈利。盈利是實際收取的處理費與成本間的差額，有稅金及利潤兩大方面。依據(jù)國家的稅法向國家交付的金額為稅金，它是為了幫助國家積累資金。利潤則要在污水處理費的總額中減去各項成本和稅金支出，它可以為企業(yè)的發(fā)展提供源源不斷的動力。確定污水處理費時要本著科學盈利的原則，也就是要根據(jù)社會資金的平均利潤率來確定。3污水處理費應(yīng)形成合理差價。用戶差價即根據(jù)用戶的差異來確定費用。生活用水、行政企業(yè)和學校的用水都是不以盈利為目的的，所以在對這些用戶收取水費時，就要本著微利的原則，即稍稍大于成本即可。但是對于那些以盈利為目標的企業(yè)比如商店、酒店等，就要將污水處理費用制定的高些，以保證污水處理工作能夠獲得預(yù)期的利潤。
（二）污水處理費的“兩部制”
1污水處理費“兩部制”的必要性。污水處理系統(tǒng)的建設(shè)、維修及管理費用都要通過用戶所繳納的污水處理費來實現(xiàn)回收及增值。容量污水處理費，就是根據(jù)用戶的實際用水量建設(shè)耗費的資金、維修費、管理費等為依據(jù)確定污水處理費。企業(yè)收取容量污水處理費，除了能夠回收企業(yè)在建設(shè)期間以及污水處理系統(tǒng)運營期間投入的成本，還能夠保證用戶嚴格依照自家的實際用水總量來申報最大污水處理量，避免污水處理系統(tǒng)的容積過大而被閑置，保證污水處理系統(tǒng)的工作效率并降低運營成本。污水處理系統(tǒng)的設(shè)立是為了科學的處理污水，工作時肯定會需要多種設(shè)備、大量電力和勞動力，因此污水處理單位初期需投入大量的運營資金。分析目前的市場經(jīng)濟規(guī)律發(fā)現(xiàn)，污水處理企業(yè)最科學的工作方式是依據(jù)污水排量的差異來制定階梯處理費收取制度，這樣能促進污水處理企業(yè)更好的發(fā)展?，F(xiàn)今較科學的工作方式是收取稱量污水處理費，其制定依據(jù)是系統(tǒng)運行中投入的費用總額和污水處理總量。收取稱量污水處理，可以很好的體現(xiàn)“多用水多交費”的公平交易原則，不僅能夠增強用戶的合理用水和節(jié)約用水觀念，還能夠保護環(huán)境。2定額累進計量污水處理費。定額累進計量收取污水費的工作方式是以具體的標準來制定用戶的用水定額的，若用戶的用水總量大于這個定額，就需要對高出部分收取更高的污水處理費用。但是實際用水總量小于該定額時，則應(yīng)對節(jié)約部分實行獎勵。我國現(xiàn)今的污水處理費管理現(xiàn)狀是不能將費用定的很高，可是總體的水資源總量又是非常匱乏的，所以使用定額累進計量收取法是最合適的。價格較低的定額水量，可以保證居民的基本生活用水，還能減輕居民的生活負擔，對于超出的部分收取高價，很好的體現(xiàn)了節(jié)能的思想，有助于提高用戶在日常生活中的節(jié)水意識。借助價格的杠桿作用來激勵用戶節(jié)水的方式為定額累進收取污水處理費?，F(xiàn)今的大部分水源都用于供給人們的基本生活用水，從節(jié)約用水的角度分析發(fā)現(xiàn)，居民生活用水是有著很大的節(jié)水潛力的，并且工作難度也不大，但是非居民生產(chǎn)用水在總水量中占得比例較小，并且變數(shù)大，靜態(tài)定額不能很好的管理水量的動態(tài)變化，所以不使用定額累進計量污水處理費的收費方式。使用定額累進計量法收取污水處理費的首要前提是合理設(shè)定基本的用水定額。在制定這一標準時，要先確定人均用水量，然后根據(jù)每戶的人數(shù)來確定各戶用水量。在收取定額累進污水處理費時，要科學的確定級數(shù)，因為技術(shù)過少無法體現(xiàn)價格杠桿的作用，導致熱能的浪費；但級數(shù)太多又會使污水處理費體制更加復雜，對社會的發(fā)展產(chǎn)生不利的影響。通常情況下，在定額累進計量污水處理費系統(tǒng)中都將級數(shù)分為3級。第一級要能保證居民的日常生活用水量和污水處理系統(tǒng)的運行成本，主要是為了收回成本。第二級級數(shù)則要以提高居民的生活質(zhì)量為標準，利潤也是比較低，是第一級的1.5倍。第三級級數(shù)按市場價格滿足某些特殊需要來確定，收費應(yīng)是第一級的2倍，或者等于經(jīng)營性污水處理費。
一、稅收及其意義簡介
稅收征收是指國家稅務(wù)機構(gòu)依據(jù)稅收相關(guān)法律法規(guī)的要求，對應(yīng)納稅的納稅人進行稅款征繳，并將稅收收入統(tǒng)一國庫的行為，這一行為的完成需要稅務(wù)機構(gòu)與納稅人兩方的積極合作、密切配合來完成，我國稅收的表現(xiàn)方式有查賬征收、核定征收、代扣代繳、代收代繳、委托代征等。
稅收征收是稅務(wù)工作的一項重要組成部分，它的完成程度直接代表著稅務(wù)管理的質(zhì)量，順利完成稅收征收工作是一系列影響國計民生的重要事項得以開展的前提和基礎(chǔ)。
二、我國地稅稅收現(xiàn)狀及存在問題
在廣大納稅人及稅務(wù)工作者認真貫徹國家稅收政策的共同努力下，我國稅收收入正逐年上升，地稅收入作為地方財政的重要來源也在不斷增長，然而稅收收入的增長并不意味著稅務(wù)管理水平的同步上升，納稅人納稅基礎(chǔ)意識薄弱等一些長期積累的問題，以及“營改增”等稅制改革帶來的新型現(xiàn)實問題都將影響著目前我國稅務(wù)工作的實質(zhì)進展。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：
（一）發(fā)票管理
在歷史、社會、法制等多方面的影響制約下，我國公民的整體納稅意識有待提高，自覺納稅意識的培養(yǎng)更是偏離很大，部分消費者在付款后索要發(fā)票的觀念不強，很多中小商家和企業(yè)在消費者索要發(fā)票時以收據(jù)代替發(fā)票，或者以打折的形式應(yīng)付消費者，以達到逃避稅收的目的，個別納稅者在工商稅務(wù)登記辦理上缺乏主動意識，游離于稅法之外，少數(shù)納稅者財務(wù)核算制度不健全、少計收入、多計成本、變造發(fā)票、使用虛假發(fā)票，稅票、惡意拖欠稅款等多種手段以達到少繳、不繳稅款的目的，造成國家稅款流失。
（二）稅源種類
受“營改增”的稅務(wù)政策影響，營業(yè)稅作為地稅的主體稅種正漸漸退出歷史舞臺，目前地稅的主體稅源有企業(yè)所得稅、個人所得稅、城市維護建設(shè)稅等，其余都是印花稅、車船稅、土地增值稅、耕地占用稅等一些小稅種規(guī)模小、稅源分散。地稅稅種有的是對特定的應(yīng)稅行為征稅，有的涉及所得環(huán)節(jié)，有的涉及財產(chǎn)項目的，種類多而且流程復雜，稅源的管理難度較大。在國家“保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)”的總體要求下，我國中央與地方出臺了各項經(jīng)濟改革政策，不斷變更的企業(yè)經(jīng)濟運營模式和改制、重組、轉(zhuǎn)讓等復雜多樣的行為時有發(fā)生，這些都給地稅實際稅收工作帶來監(jiān)管難度。
（三）技術(shù)支撐
我國已經(jīng)進入了互聯(lián)網(wǎng)+的時代，充分運用網(wǎng)絡(luò)科技的神奇魅力開展工作是一項與時俱進的工作模式，利用現(xiàn)代信息技術(shù)整合稅務(wù)信息資源，各個部門信息共享、實時監(jiān)控、橫向發(fā)展等綜合治理稅收工作方面還存在一定的上升空間，在運用信息化手段優(yōu)化納稅服務(wù)工作方面尚未實現(xiàn)既定的目標。
（四）人員構(gòu)成
地方稅收征管工作在實際工作中面臨諸多問題，需要妥善處理、積極應(yīng)對。稅收工作是一項需要全面理論知識的綜合性實踐工作，將財務(wù)、管理法律等學術(shù)領(lǐng)域應(yīng)用于稅收征管實際工作，理論聯(lián)系實際，不斷拓展稅務(wù)工作者的綜合管理能力和業(yè)務(wù)水平是關(guān)鍵。我國目前各級地稅機構(gòu)的工作者中，普遍存在掌握財稅知識的人員較多，精通會計、經(jīng)濟法、計算機等專業(yè)知識的人員比較稀缺，這種人才結(jié)構(gòu)的構(gòu)建很難適應(yīng)不斷提高要求的現(xiàn)代稅收征管工作步伐。
三、針對我國地稅征收管理問題的解決對策
（一）加大稅收宣傳
我國公民整體納稅意識薄弱，更需要我們加大稅法宣傳、拓寬宣傳渠道，以多種形式來提高納稅人的稅法遵從度。在“營改增”這一重大稅制改革時期，地稅工作的各有關(guān)部門更應(yīng)該加大對政策咨詢服務(wù)和納稅輔導工作的開展力度，加強稅法和有關(guān)業(yè)務(wù)的宣傳，及時把稅制變革的相關(guān)政策傳達給基層納稅人，避免因知識缺乏信息不對稱等構(gòu)成稅收違法、違章，同時也要使納稅人從思想觀念上深刻認識到依法納稅與每個公民利益的關(guān)系，變被動納稅為積極主動申報納稅，配合稅務(wù)部門的征收管理，建立完善的發(fā)票管理體系，加強發(fā)票管理，使稅收管理的質(zhì)量和效率大幅提高。
（二）結(jié)合地方實際
地稅各級機關(guān)在開展實際稅收征收工作中要結(jié)合當?shù)剞k稅業(yè)務(wù)量、辦稅條件、辦稅環(huán)境等實際情況，依據(jù)納稅人的合理的具體需求，選擇適當方式加強國稅、地稅合作服務(wù)，為有效整合辦稅服務(wù)資源、提高辦稅服務(wù)效能、減輕納稅人辦稅負擔。應(yīng)我國加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級等需求，需要強大的財政資金作保障，而地方稅收是財政收入最主要、最穩(wěn)定、最可靠的來源。要結(jié)合實際深入分析，牢牢把握實施稅收管理的工作重點，找準需密切關(guān)注的主體稅種、行業(yè)和發(fā)展?jié)摿^大的行業(yè)。完善現(xiàn)階段納稅人的戶籍管理，完善稅源的調(diào)查制度，明確管理體制，強化稅源管理。
（三）強化信息技術(shù)
稅收管理需要依托信息化建設(shè)，通過信息化手段，成立信息數(shù)據(jù)庫，充分掌握納稅人申報、經(jīng)營、稅款繳納進程等實際情況，對各類的信息進行分析和比對，為科學決策提供依據(jù)。構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)分析信息平臺，加強征收、管理、稽查三項主要稅收工作內(nèi)容的相互合作、促進和完善，構(gòu)建合理的稅收保證流程和基本內(nèi)容的有效銜接。實現(xiàn)內(nèi)外部信息共享、資源整合和綜合利用，達到稅收業(yè)務(wù)與信息技術(shù)的高度融合，進而大力推進信息管稅。
（四）完善內(nèi)部管理
完善稅務(wù)工作制度，加大執(zhí)行力度，規(guī)范內(nèi)部財務(wù)管理，建立嚴格的績效考核機制，提高稅務(wù)干部的工作責任心和進取心。組織開展培訓項目，根據(jù)不同崗位進行稅收法規(guī)、財務(wù)知識、計算機運用、公文寫作等方面培訓，鼓勵地稅工作者參加注冊、職稱及司法等各類相關(guān)考試，提高理論水平。定期實施崗位交流，通過不同的崗位實質(zhì)接觸，全面提高綜合業(yè)務(wù)水平和實際問題的處理能力。充分發(fā)揮地稅征收過程中全員參與的作用，提升征管水平，從各方面為國家和地方財政提供有力的保障。
（五）提高服務(wù)理念
(一)單純追求收入目標,稅收職能單一化傾向日益明顯1994年稅制改革以論文來,我國工商稅收收入以年平均近1000億元的速度遞增。除了經(jīng)濟增長、加強征管等因素外,維系高增長的主要因素是政府行為和支持政府行為的稅收“超常措施”。為了完成任務(wù),各級政府和財稅部門繼續(xù)采取“超常措施”,“寅吃卯糧”、“無稅空轉(zhuǎn)”等現(xiàn)象日益公開化、普遍化。任務(wù)高壓下的稅收征管,其危害是顯而易見的。其一,剛性的任務(wù)標準弱化了剛性的稅收執(zhí)法,看似力度很大,實質(zhì)上是對法律尊嚴的自我踐踏。其二,大面積的超收,人為改變了正常情況下的稅收數(shù)量和規(guī)模,掩蓋了稅制的運行質(zhì)量和真實的稅收負擔程度,為宏觀決策提供了虛假的數(shù)字依據(jù)。
(二)一些稅種先天不足,稅收對經(jīng)濟調(diào)節(jié)乏力稅種設(shè)置、稅率設(shè)計的目的,最終要通過征收管理來實現(xiàn)。稅收征管中的一系列問題,使一些稅種的設(shè)置初衷大打折扣?，F(xiàn)行消費稅的征稅對象主要是煙酒。由于大量的欠稅和稅收流失,該稅種的調(diào)節(jié)作用無法發(fā)揮,與政策設(shè)計的初衷大相徑庭。而且,從中央到地方,對煙酒稅收的依賴程度越來越大,實際工作中采取了一些積極扶持政策,完全偏離了限制消費和生產(chǎn)的初衷,稅收調(diào)節(jié)嚴重乏力。
(三)財務(wù)核算虛假,稅收監(jiān)督不到位1.偷稅逃稅普遍化、社會化,稅收差額嚴重。稅收差額是衡量一國稅收征管效率的重要指標。據(jù)調(diào)查,我國的稅收差額大體在30%-40%。當前的突出問題是,一些不法分子大肆盜竊、偽造、倒賣和虛開、代開增值稅專用發(fā)票,違法數(shù)額巨大,觸目驚心。2.財務(wù)核算成果人為控制,經(jīng)營指標虛假。受各種利益因素影響,許多企業(yè)建有兩套或三套賬目,在上報經(jīng)營成果或計算稅金時,往往使用虛假賬目,形成稅收監(jiān)督的真空。一些沒有設(shè)立兩套賬目的單位,在財務(wù)核算上也摻雜許多虛假成分,看似規(guī)范合理的會計核算掩蓋著許多經(jīng)過處理的問題。虛假的財務(wù)核算不僅導致稅收流失,還造成國民經(jīng)濟統(tǒng)計指標的失真。3.某些企業(yè)腐敗嚴重,侵蝕稅基。企業(yè)負責人的腐敗,屢禁不止,局部地區(qū)愈演愈烈,已經(jīng)成為社會毒瘤和頑癥。盡管企業(yè)腐敗的表現(xiàn)形式多種多樣,反映在財務(wù)上,毫無例外都是化公為私,侵吞國家資財,侵蝕稅基。
二、存在問題的原因
(一)社會原因———整個社會的執(zhí)法狀況欠佳為適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要,我國相繼出臺了大量法律法規(guī),長期以來“無法可依”的狀況逐步得到改善。但是,有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的問題一直嚴重困擾各級政府和執(zhí)法部門。在這樣一個社會大環(huán)境下,稅收執(zhí)法始終處在各種矛盾的焦點上,行政干預(yù)、人情干預(yù)、部門配合不力、司法腐敗等一系列問題嚴重制約著嚴格執(zhí)法。1.稅收保全和強制執(zhí)行難。專業(yè)銀行向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)軌后,出于自身利益的考慮,往往以多種具體操作上的理由拒絕暫停支付和扣繳稅款。金融部門為防范風險,實行貸款抵押,企業(yè)資產(chǎn)大部分甚至全部抵押給銀行,稅務(wù)機關(guān)扣押、查封企業(yè)財產(chǎn),有時沒有標的物。2.法人案件處理難。一般說來,對納稅人個人的稅務(wù)違章案件比較容易處理,而對法人涉稅案件的處理往往會遇到來自地方的行政干預(yù)和社會的壓力。企業(yè)的稅收問題被查實后,政府一般要予以庇護,稅務(wù)機關(guān)一般也要作出讓步。第6期何朝陽:淺析我國稅收管理存在的問題及對策79一些地方企業(yè)普遍困難,稅務(wù)機關(guān)在案件處理上,不得不考慮社會穩(wěn)定和稅源延續(xù)問題,因而手下留情甚至不了了之。3.涉稅違法案件處罰難。稅收執(zhí)法專業(yè)性較強,司法立案需要重新取證,一些涉稅違法案件查處遲緩,久拖不決,處罰不及時、定案不準確、執(zhí)法不到位的問題比較突出。
(二)法制原因———稅收立法滯后于改革進程1.大部分稅種沒有通過人大立法,而是以條例形式,法規(guī)層次低,而且具體條款頻繁修改,缺乏應(yīng)有的權(quán)威性、規(guī)范性和穩(wěn)定性。一些正在執(zhí)行的條款不能作為認定納稅人犯罪的依據(jù),客觀上存在稅務(wù)機關(guān)和司法機關(guān)執(zhí)法上的雙重標準。2.稅收程序法律依據(jù)不足,現(xiàn)行《中華人民共和國稅收征收管理法》,對稅收程序的規(guī)定過于簡單、原則,可操作性差。3.沒有建立獨立的稅務(wù)司法體系,稅務(wù)機關(guān)的職責和權(quán)力脫節(jié)。
(三)內(nèi)部機制原因———稅收征管機制落后機構(gòu)設(shè)置條塊分割,重疊交叉,成本過高,效能低下。一方面,各種經(jīng)濟成分的重新組合,各種所有制形式的頻繁變動,各行業(yè)的相互交融,使得企業(yè)的經(jīng)濟性質(zhì)、經(jīng)營方式、隸屬關(guān)系呈現(xiàn)明顯的多極性和不穩(wěn)定性。反映到稅收征管上,最突出的問題就是征管范圍無法劃清。另一方面,隨著企業(yè)主管部門的合并、撤銷、精簡、改變職能,原有的行業(yè)格局、所有制格局重新排列,直屬機構(gòu)失去存在必要,城市稅務(wù)直屬分局和區(qū)局并存,給稅收成本的控制、機構(gòu)精簡、管理效能的提高帶來一定負效應(yīng),也給納稅人辦理稅收事宜帶來諸多不便;征收分局與稽查分局在任務(wù)承擔與職能行使上相脫離;交叉管理,稅負不公,爭搶稅源,漏征漏管嚴重。
三、對策分析
一、流程再造理論的基本思想及其應(yīng)用
（一）流程再造理論產(chǎn)生的背景
管理思想的創(chuàng)新不是獨立發(fā)展的，是建立在產(chǎn)業(yè)革命所提供的新技術(shù)基礎(chǔ)之上的。技術(shù)的創(chuàng)新，生產(chǎn)力水平質(zhì)的飛躍，推動了對與之相適應(yīng)的管理方法的思考，引發(fā)了管理創(chuàng)新。三次產(chǎn)業(yè)革命帶來了相應(yīng)的管理革命。
以蒸汽機發(fā)明應(yīng)用為標志的第一次產(chǎn)業(yè)革命，引發(fā)了以勞動分工、專業(yè)管理為主要內(nèi)容的第一次管理革命；以電力的應(yīng)用和汽車、飛機等發(fā)明為標志的第二次產(chǎn)業(yè)革命，引發(fā)了以全面質(zhì)量管理、及時生產(chǎn)為主要內(nèi)容的第二次管理革命；以計算機的大規(guī)模應(yīng)用為標志的第三次產(chǎn)業(yè)革命，引發(fā)了以企業(yè)流程再造為主要內(nèi)容的第三次管理革命。流程再造由曾任美國麻省理工學院計算機教授的哈默博士首次提出。1993年，他和錢皮合著《再造企業(yè)》一書，進一步掀起了一場世界性的再造運動。
（二）流程再造理論的基本內(nèi)涵
流程再造理論是從企業(yè)管理開始的，要求對企業(yè)的流程、組織結(jié)構(gòu)、文化進行徹底的重塑。哈默博士形象地闡釋為“打破雞蛋才能做蛋卷”，并將其定義為“重新開始”。對流程再造理論可作如下簡要歸納：
核心思想：通過對企業(yè)原有業(yè)務(wù)流程的重新塑造，借助信息技術(shù)，使企業(yè)由傳統(tǒng)的以職能為中心的職能導向型轉(zhuǎn)變?yōu)橐粤鞒虨橹行牡牧鞒虒蛐?，實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營方式和管理方式的根本轉(zhuǎn)變，最終提高企業(yè)競爭力。流程再造是一個持續(xù)改革、不斷完善的過程。
基本內(nèi)涵：（1）充分利用信息技術(shù)，注重信息技術(shù)和人的有機結(jié)合，重新設(shè)計業(yè)務(wù)流程。利用信息技術(shù)協(xié)調(diào)分散與集中的矛盾，將串行工作流程改造為并行工作流程，盡可能實現(xiàn)信息的一次處理與共享使用機制。（2）建立面向流程的扁平化的組織結(jié)構(gòu)，壓縮管理層級，縮短高層管理者與員工、顧客的距離，更好地獲取意見和需求，及時調(diào)整經(jīng)營決策，改變職能導向下層次過多、效率較低的弊端。（3）運營機制以流程為主，以顧客為導向，突出全局最優(yōu)，不是局部最優(yōu)。（4）人員按流程安排，不是按職能安排，實施團隊式管理。（5）溝通突出水平方向，不是垂直方向。
二、流程再造理論對稅收征管改革實踐的指導作用
稅收征管改革作為一種管理變革，在尋求新的突破時需要科學理論的指導，流程再造理論作為國際最新的管理理論，在指導稅收征管改革實踐方面具有強大的生命力和廣闊前景。
（一）流程再造作為第三次管理革命，必然對稅收征管產(chǎn)生深刻影響
當前，稅收征管改革正進一步深化，作為執(zhí)法管理的稅收征管與普遍意義上的管理具有共性。其管理手段和方法也受到信息技術(shù)發(fā)展的左右，其發(fā)展的戰(zhàn)略和思路也必然受到管理思想演變的影響。稅收信息化從無到有、從分散到集中、從單機運行到網(wǎng)絡(luò)運行，可以看出稅務(wù)部門對信息化的認識和實踐經(jīng)歷了三個階段：第一個階段側(cè)重于微機的“機”，突出機器的功能，通過模擬手工提高工作效率；第二個階段側(cè)重于電腦的“腦”，自動生成報表資料，分析監(jiān)控稅源、征管過程和征管質(zhì)量；第三階段也就是現(xiàn)階段，由于網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，信息化成為稅收工作的“載體”，穿透行政管理層次，打破層級管理界限，使一些部門職能“虛擬化”，結(jié)果將帶來更大范圍的業(yè)務(wù)重組、機構(gòu)重組、不同層級機構(gòu)事權(quán)的調(diào)整以及職能實現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變，引發(fā)建立電子政府等社會性流程再造。
（二）流程再造給我們深化稅收征管改革帶來深刻的啟示
啟示之一：流程再造產(chǎn)生的背景與我們改革的背景一致，都是基于信息化。信息化具有穿透時空，打破行政層次和部門界限的功能，不僅帶來流程的改變，也為流程的再設(shè)計提供了支撐。我們應(yīng)當運用流程再造理論，按照信息化的內(nèi)在規(guī)律，對現(xiàn)有建立在計算機模擬手工操作、依靠紙質(zhì)傳遞基礎(chǔ)之上的流程進行再設(shè)計，并建立以流程為導向的扁平化的組織機構(gòu)，使之與信息化的要求相適應(yīng)，充分發(fā)揮信息化的效用。
啟示之二：流程再造追求的目標與我們改革的目標一致，都是追求績效目標最大化，成本最小化。我們應(yīng)當圍繞目標，在法律法規(guī)的框架內(nèi)，清除無效管理活動，簡化管理環(huán)節(jié)，并優(yōu)化組合。
啟示之三：流程再造以顧客為導向的原則與我們稅收服務(wù)的要求一致，都是著眼于滿意度的提高。同歐美政府再造一樣，在稅收工作中引入“顧客”概念，并以“顧客”為導向，將給我們帶來新的管理理念和服務(wù)理念，不僅可以建立起從“基本不相信納稅人”到“基本相信納稅人”的服務(wù)機制，讓納稅人在改革中得到實實在在的好處，而且將內(nèi)部上下工作環(huán)節(jié)作為顧客對待，有助于解決征、管、查等協(xié)調(diào)銜接不暢問題。
啟示之四：流程再造涵蓋重組，但絕不僅僅是重組，也不是改良。流程再造本身是一套比較完整的理論體系，再造的不僅是流程，同時還有人員觀念、思維方式、管理習慣、組織結(jié)構(gòu)、組織文化的轉(zhuǎn)變。我們用流程再造思想指導改革實踐，從流程著手，以流程為導向，著眼于流程和實現(xiàn)方式在更大范圍內(nèi)、更高層次上的調(diào)整，不僅可以達到重組目標，而且?guī)砀钸h的影響，實現(xiàn)稅收管理質(zhì)的飛躍。
（三）運用流程再造理論深化稅收征管改革的必要性
新一輪征管改革，無論是模式結(jié)構(gòu)的科學性，運轉(zhuǎn)的效率性，還是監(jiān)控機制等方面，都較舊的征管模式有很大進步，但依然存在一些問題：
1.目前的征管流程是基于傳統(tǒng)的手工征管方式設(shè)計的，信息化很大程度上仍模擬手工操作，信息流以紙質(zhì)資料傳輸為主，層級多、環(huán)節(jié)多、重復勞動多，信息在傳輸中易于衰減、失真，效率低下。
2.組織結(jié)構(gòu)呈層次狀，不必要的工作分配環(huán)節(jié)多，無實際意義的核批多，橫向聯(lián)系協(xié)作不夠。上級、下級單位職能部門配置基本相同，工作分配層層下達。許多常規(guī)事務(wù)都必須層層報批審核，影響工作效率，不僅納稅人不滿意，稅務(wù)干部也不滿意。實際上，大多數(shù)核批環(huán)節(jié)并不掌握更多信息，只起到“信息經(jīng)紀人”轉(zhuǎn)手、傳遞信息作用，沒有形成信息增值。上下溝通基本呈直線型，部門界限明顯，導致橫向部門間信息相對封閉，本位意識強，協(xié)作意識不夠。
3.流程設(shè)計不合理?，F(xiàn)在的征收分局、管理分局按職能劃分，使得納稅人辦理稅收事宜時要在不同職能部門之間跑；即使征收、管理集中辦公的，納稅人也要在不同職能窗口之間跑，呈單點對多點形態(tài)。而稅務(wù)機關(guān)對納稅人卻是多頭找，呈多點對單點形態(tài)。如：稅務(wù)登記、一般納稅人認定、供票資格認定、征收方式核定等由不同部門、不同人員去調(diào)查，沒有很好地將這些類似活動整合起來。對納稅人基本信息重復采集、多次采集，不僅對納稅人形成客觀干擾，自身也形成重復勞動。
4.分權(quán)制約尚未到位，執(zhí)法權(quán)力壟斷依然存在。征收、管理和稽查分離體現(xiàn)了系列間的制約，但管理分局、稽查局依然是集權(quán)形態(tài)。管理分局僅僅是將征收職能、稽查職能分離出來，管理人員仍然從事綜合性管理，還留有專管員的權(quán)力特征?；榫蛛m然實行選案、檢查、審理、執(zhí)行四分離，但僅僅體現(xiàn)在內(nèi)部職能的劃分上。
可見，當前的稅收征管機構(gòu)是職能導向型組織機構(gòu)，底座龐大，呈“金字塔”型；按職能劃分事務(wù)和流程，導致環(huán)節(jié)過多、責任不明，與總體目標缺乏關(guān)聯(lián)度；并且以機構(gòu)職能為中心配置相應(yīng)的稅收征管流程，而沒有以流程為中心對整個稅收業(yè)務(wù)進行系統(tǒng)梳理、整合，程序復雜，手續(xù)繁瑣，征、管、查銜接不暢，納稅人感到不方便。
如何革弊創(chuàng)新，進一步深化征管改革？以前的改革往往偏重于局部調(diào)整，有頭痛醫(yī)頭之嫌。以流程再造理論為指導，獨辟蹊徑，會讓人豁然開朗、一目了然。
三、稅收領(lǐng)域流程再造的主要內(nèi)容
根據(jù)流程再造理論和現(xiàn)代稅收管理的發(fā)展方向和要求，稅收領(lǐng)域流程再造應(yīng)當確立的總體思路是：圍繞對內(nèi)有利于提高效率、強化制約，對外有利于方便納稅人、稅源監(jiān)控四大績效目標，堅持以流程為導向、提高納稅人滿意度、分權(quán)制約、團隊式管理四項核心為原則，建立符合稅收信息管理規(guī)律的稅收事務(wù)處理主流程，以稅收信息化提高流程運行效率，整合各類要素和資源，再造組織結(jié)構(gòu)和管理運行機制。具體應(yīng)當從以下五個方面進行再造。
（一）按照稅收信息運轉(zhuǎn)階段分析稅收業(yè)務(wù)基本活動，再造主流程
遵循信息管理的內(nèi)在規(guī)律，結(jié)合稅收業(yè)務(wù)與納稅人的關(guān)聯(lián)度，識別稅收事務(wù)處理主流程是再造的第一步。
信息運轉(zhuǎn)分為三個階段，即收集、核實分析、增值利用。在考查流程必經(jīng)環(huán)節(jié)時，真正影響運轉(zhuǎn)時間和信息傳遞質(zhì)量的環(huán)節(jié)是“稅收事務(wù)處理流程基本單元”。對現(xiàn)有各個部門職能行使過程和各個單項事務(wù)的處理過程進行歸納，并忽略內(nèi)部的、個別的、不常發(fā)生的管理活動后，我們可以把稅收事務(wù)清晰地抽象為咨詢、受理、調(diào)查、核批、評估、檢查、執(zhí)行7個基本活動單元（見圖3），組成咨詢検芾項調(diào)查椇伺鷹評估椉觳闂執(zhí)行的主流程（見圖4）。
從稅收信息的運轉(zhuǎn)階段看，咨詢、受理體現(xiàn)信息的收集，調(diào)查、核批體現(xiàn)對信息的核實分析，評估、檢查、執(zhí)行體現(xiàn)信息的增值利用，這就構(gòu)成收集椇聳搗治鰲增值利用的信息流。從征納雙方的聯(lián)接方向看，咨詢、受理、核批體現(xiàn)納稅人找稅務(wù)機關(guān)；調(diào)查、執(zhí)行體現(xiàn)稅務(wù)機關(guān)找納稅人；評估、檢查體現(xiàn)國稅機關(guān)與納稅人的交互聯(lián)系，形成了受理服務(wù)椀韃楹聳禇評估檢查的工作流。（二）以流程導向代替職能導向，再造組織機構(gòu)，整合人力資源
符合流程的組織結(jié)構(gòu)才能保證信息的快捷傳輸。據(jù)此，目前需要對現(xiàn)有組織機構(gòu)進行相應(yīng)的調(diào)整。
1.進行地市級數(shù)據(jù)集中處理，實現(xiàn)征收部門職能的虛擬化。撤銷縣以下征收機構(gòu)，原有征收職能上收到市局，其中數(shù)據(jù)集中是再造的基礎(chǔ)。
2.以流程為導向，將縣局原征收、管理、稽查機構(gòu)整合為咨詢受理核批、調(diào)查執(zhí)行、評估、稽查機構(gòu)。各機構(gòu)內(nèi)原則上不再下設(shè)股室，代之以緊密協(xié)作、及時補位的團隊式組織。體現(xiàn)凡是納稅人到國稅機關(guān)辦事的，都由咨詢受理核批機構(gòu)處理；凡是國稅機關(guān)找納稅人的，都由調(diào)查執(zhí)行機構(gòu)承擔；國稅機關(guān)與納稅人交互聯(lián)系的，設(shè)立評估、稽查機構(gòu)。原稽查機構(gòu)的選案職能由計算機系統(tǒng)和評估機構(gòu)承擔，審理職能上收到縣局法規(guī)部門。
咨詢受理核批機構(gòu)主要職責包括稅收咨詢，稅務(wù)登記，資格認定，受理，納稅申報，稅款征收，出口貨物專用繳款書開具，認證報稅，發(fā)票領(lǐng)購、繳銷、代開、監(jiān)開，自印發(fā)票核批，稅收管理證明開具，防偽稅控系統(tǒng)發(fā)行。
調(diào)查執(zhí)行機構(gòu)主要職責是一般性調(diào)查，包括開業(yè)登記、一般納稅人資格認定、供票資格認定、個體戶定期定額、稅務(wù)登記、延期申報、民政福利企業(yè)年檢、稅種認定、企業(yè)所得稅征收方式、防偽稅控企業(yè)認定等調(diào)查；信息預(yù)警；涉稅物品收繳；催報催繳；漏征漏管戶、停業(yè)戶、非正常戶的巡查；涉稅文書送達；稅務(wù)稽查結(jié)論執(zhí)行；稅收保全與強制執(zhí)行措施實施。
納稅評估機構(gòu)主要職責包括對評估對象的約談、評定處理等；審計性調(diào)查，包括按賬征收戶注銷登記清算、企業(yè)所得稅稅前扣除項目的調(diào)查、超稅負返還調(diào)查等；增值稅專用發(fā)票日?；耍欢愂沼媱澋闹朴喤c落實；稅源調(diào)查與預(yù)測；欠稅管理；重點稅源管理。
稅務(wù)稽查機構(gòu)主要職責包括稅收檢查，增值稅專用發(fā)票協(xié)查。市稽查局還應(yīng)負責一般案件審理。
3.引入能本管理理念，結(jié)合干部能力特點和崗位能力需求，合理配置咨詢受理核批、調(diào)查執(zhí)行、評估、稽查機構(gòu)人員，做到人盡其能，能盡其用?；鶎宇I(lǐng)導可從大量日常事務(wù)中解脫出來，工作重點向計劃、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)控、考核、狠抓落實轉(zhuǎn)移。
（三）面向流程，再造銜接協(xié)調(diào)高效的運行機制
流程的跨部門特性和信息技術(shù)的穿透時空功能，要求我們改變傳統(tǒng)的管理理念、工作機制和運作方式，以流程管理信息系統(tǒng)為依托，以主流程整合各個子流程，并建立與之相適應(yīng)的運作方式、控制體系、績效管理體系，營造規(guī)范高效、具有持續(xù)改革能力的運行環(huán)境。變?nèi)蝿?wù)式分項處理事務(wù)為按活動單元集中處理事務(wù)，變納稅人與稅務(wù)機關(guān)一點對多點的管理服務(wù)為點對點的管理服務(wù)，變信息的部門間傳遞為流程的環(huán)節(jié)間傳遞，變縱向?qū)蛹壙刂茷橹鳛闄M向過程控制為主。不論哪一環(huán)節(jié)接收工作任務(wù)信息，相關(guān)工作即會通過流程啟動。
1.以主流程整合各個子流程。
把縣局機關(guān)、原管理分局核批事項推向前臺，使咨詢、受理、核批活動集中到一個辦稅服務(wù)廳辦理，使辦理涉稅事宜的納稅人與國稅機關(guān)單點接觸；具體行政行為在不影響分權(quán)制約的前提下能歸并的盡量歸并，同時調(diào)整部分活動先后順序，簡化管理環(huán)節(jié)和表證單書，可以較好解決納稅人反映比較強烈的多頭跑、多次跑問題。
在辦稅服務(wù)廳設(shè)置綜合服務(wù)崗或主題服務(wù)區(qū)。在縣局辦稅服務(wù)廳，取消窗口間的職責界限，設(shè)置“綜合服務(wù)崗”，每個窗口都可為納稅人辦理咨詢、受理、核批等各項辦稅事宜；在地市級的市區(qū)辦稅服務(wù)廳，根據(jù)納稅人辦理涉稅事宜頻度，可設(shè)立發(fā)票服務(wù)、綜合服務(wù)、出口退稅和自助服務(wù)4個“主題服務(wù)區(qū)”，解決以往辦稅服務(wù)廳分工過細、忙閑不均的問題。
整合歸并調(diào)查、執(zhí)行活動。按調(diào)查性質(zhì)和業(yè)務(wù)難度，將調(diào)查分為一般性調(diào)查和審計性調(diào)查。在分類歸并調(diào)查活動的同時，對辦理開業(yè)登記的納稅人一段時期內(nèi)可預(yù)見的需調(diào)查事項，即使其暫未申請，也一并進行前置調(diào)查。將開業(yè)登記、一般納稅人資格認定、供票資格認定、個體戶定額核定和所得稅征收方式核定等多項調(diào)查業(yè)務(wù)合并，一次到戶采集。同時，納稅人在一定期限內(nèi)申請這些事項時，辦稅服務(wù)廳可以即收即辦。將催報催繳，巡查，涉稅文書送達，稽查結(jié)論執(zhí)行，稅收保全與強制執(zhí)行措施實施等項執(zhí)行活動歸并。鑒于審計性調(diào)查與納稅評估關(guān)聯(lián)較大，可將這項職責歸并入納稅評估機構(gòu)。
清除非法定管理環(huán)節(jié)，同時簡化部分事前審批，強化事后管理。以往，基于自身控管需要，許多常規(guī)事務(wù)都要層層報批審核，設(shè)了一道又一道關(guān)口，給絕大多數(shù)遵紀守法的納稅人帶來麻煩，客觀上形成“一人得病，大家吃藥”的狀況。如開業(yè)稅務(wù)登記，只要納稅人申請資料齊全、合法，受理部門可先行發(fā)證，然后將相關(guān)信息傳遞給調(diào)查部門進行事后調(diào)查，環(huán)節(jié)可大大減少。
2.具體界定流程啟動方式和運行方向。以行政主體能否主動實施行政行為為標準，行政行為可分為依申請的行政行為和依職權(quán)的行政行為。據(jù)此，可將稅收事務(wù)處理子流程分為依申請啟動的流程和依職權(quán)啟動的流程，同時要轉(zhuǎn)變管理理念，尊重納稅人基本權(quán)利，實行無依據(jù)不檢查，無異常不約談。
依申請啟動的流程是由納稅人申請啟動，一般可分為三類：一類是受理即辦，在納稅人手續(xù)完備的前提下，由受理崗直接核批辦結(jié)的事項，可分為直接受理核批流程（如發(fā)票領(lǐng)購、代開、監(jiān)開等）、調(diào)查前置受理即辦流程（如一般納稅人預(yù)認定、正式認定等）和調(diào)查后置受理即辦流程（如開業(yè)、停業(yè)、變更稅務(wù)登記等）；另一類是受理轉(zhuǎn)調(diào)查，指受理后將一般性調(diào)查事項轉(zhuǎn)調(diào)查機構(gòu)，或?qū)徲嬓哉{(diào)查事項轉(zhuǎn)評估機構(gòu)進行調(diào)查核實，再回復給受理崗核批的事項（如供票資格、定期定額、所得稅征收方式核定，稅種認定，延期申報、按賬征收戶稅務(wù)登記注銷等）；再一類是受理轉(zhuǎn)調(diào)查轉(zhuǎn)核批，指受理后將一般性調(diào)查事項轉(zhuǎn)調(diào)查機構(gòu)，或?qū)徲嬓哉{(diào)查事項轉(zhuǎn)評估機構(gòu)進行調(diào)查核實，再上報地市局（含）以上國稅機關(guān)核批，由地市局直接回復受理崗的事項（如自印普通發(fā)票、開票限額百萬元以上（含）防偽稅控企業(yè)資格認定、超稅負返還，稅收優(yōu)惠審批等）。
依職權(quán)啟動的流程主要由稅務(wù)機關(guān)針對未按規(guī)定辦理涉稅事宜的納稅人強制啟動。一般分為三類，即由調(diào)查執(zhí)行環(huán)節(jié)直接啟動；由調(diào)查執(zhí)行環(huán)節(jié)根據(jù)數(shù)據(jù)處理結(jié)果啟動；由評估環(huán)節(jié)根據(jù)數(shù)據(jù)處理結(jié)果啟動，直接流向納稅人或轉(zhuǎn)稽查。
3.構(gòu)建系統(tǒng)控制體系，強化內(nèi)部管理和稅源監(jiān)控。流程再造后，組織機構(gòu)、工作職責都發(fā)生了根本性變化。管理層級減少，部分事務(wù)性審批環(huán)節(jié)簡化，有的事前審批改為事后強化管理等等，此時，強化對內(nèi)對外的管理和監(jiān)控是關(guān)鍵。
一是分析控制。對內(nèi)，通過程序檢測、人工提取分析，定期發(fā)送結(jié)果，監(jiān)控考核兌現(xiàn)，同時反復檢測分析，跟蹤監(jiān)控整改情況，規(guī)范、制約操作行為和執(zhí)法行為。對外，建立監(jiān)控指標體系，篩選、比對、分析納稅人涉稅數(shù)據(jù)信息，從不同角度、不同層面監(jiān)控納稅人經(jīng)營、核算、納稅情況，實現(xiàn)征管信息系統(tǒng)、金稅工程系統(tǒng)和網(wǎng)上申報系統(tǒng)數(shù)據(jù)的有效比對。根據(jù)整體管理需要，分析宏觀稅負，分析地區(qū)、行業(yè)稅收指標，查找征管薄弱環(huán)節(jié)，有的放矢地規(guī)范征納行為。
二是標準控制。運用知識管理理論，集中專家智慧，制定規(guī)范而又可以通俗化解讀的作業(yè)標準體系，明晰作業(yè)權(quán)限、內(nèi)容、方法、時限和流向，實現(xiàn)顯性知識和隱性知識共享。將個體的直接管理經(jīng)驗變成全體干部的間接管理經(jīng)驗，把稅務(wù)干部因業(yè)務(wù)水平不高、經(jīng)驗不足導致的管理能力不強的問題減小到最低限度。
三是智能控制。智能控制就是利用計算機系統(tǒng)對征納行為進行自動控制。將一些作業(yè)標準、程序，特別是其中的一些核批標準通過計算機固化設(shè)定，拒絕違規(guī)的操作行為、執(zhí)法行為。同時自動記錄過程，明晰責任流轉(zhuǎn)，減少過程中的人為因素影響，制約了受理、核批事務(wù)集中辦理可能帶來的隨意性，強化計算機智能控制。如在個體定額核定上，系統(tǒng)自動對應(yīng)行業(yè)、路段的標準定額和各因素影響權(quán)數(shù)計算定額，核批人員只能在系統(tǒng)允許的浮動幅度內(nèi)進行人工判斷，超過浮動幅度的必須說明原因。又如在供票資格認定上，系統(tǒng)自動根據(jù)納稅人領(lǐng)票、銷票數(shù)量與頻率，實時調(diào)整每次購票量。
四是流程控制。也就是流程之間的關(guān)聯(lián)控制。流程再造后，流水線式的作業(yè)模式，將流程中上下活動單元之間、上下環(huán)節(jié)之間的承接關(guān)系、遞延順序和時間質(zhì)量等要求寓于工作流中，形成了互相協(xié)作、互相牽制的格局。
五是柔性控制。根據(jù)稅收管理活動的實際情況和需要，組成臨時性的組織，對稅收征收管理活動的某一階段或某一部分進行檢查，以查找、糾正工作中的不足所形成的控制。如：對內(nèi)組織的執(zhí)法檢查、隨機抽查等；對外組織的漏征漏管戶巡查、上級布置的專項檢查等。
4.以整體價值創(chuàng)造為導向，實施績效管理，激發(fā)組織活力。以往，衡量績效的標準是工作時間或工作量。實際上，這種衡量標準是不盡合理的，因為其績效與整個流程的績效是不成正比的。應(yīng)當通過建立TAU（稅收活動單位）績效管理體系和組織評價體系，使個人目標與組織目標高度關(guān)聯(lián)，使每名干部都成為組織中一個活動單位，即TAU，人人代表組織形象，人人都對績效目標負責，激發(fā)個體、群體奮發(fā)向上的活力?？蔀槊總€TAU設(shè)置三張表：《TAU工作日志》、《TAU績效表》、《TAU收益表》?！禩AU工作日志》以系統(tǒng)記錄為主，輔以人工記錄和領(lǐng)導確認，詳細記錄個人每天工作內(nèi)容?！禩AU績效表》將組織目標分解成與個人相關(guān)的績效目標?！禩AU收益表》將工作績效與個人每月的工資、獎金掛鉤。讓TAU實行自我管理，使每個干部成為自主自覺的“創(chuàng)造主體”，而不是被動的缺乏活力的“任務(wù)受體”，充分滿足其實現(xiàn)自身價值的需要。
5.建立流程管理信息系統(tǒng)，拓展信息增值應(yīng)用空間。信息化建設(shè)與征管改革是相互依存、互為前提的，流程再造以信息化建設(shè)為基礎(chǔ)，也開辟了以流程為導向加快信息化建設(shè)的思路。信息化是流程再造的直接動力，也是實現(xiàn)流程再造目標的重要手段?？梢哉f，沒有信息化，流程再造是不完整的，甚至是不可能的；沒有流程再造，信息化是不徹底的，也不可能實現(xiàn)真正意義上的信息化。建立流程管理信息系統(tǒng)是世界上實行成功再造的通行做法。目前，稅務(wù)系統(tǒng)正面臨稅收信息系統(tǒng)一體化建設(shè)的任務(wù)，無論是CTAIS設(shè)計或是金稅三期開發(fā)，都應(yīng)當以科學合理的流程作為基礎(chǔ)，并且兼有流程管理信息系統(tǒng)的功能，支持科學流程的暢通運行，體現(xiàn)先進的科技手段與先進的管理理論有機結(jié)合，實現(xiàn)真正意義上的“科技+管理”。
流程再造是一個永無止境的過程，是一個螺旋上升的閉環(huán)?？梢韵嘈牛鞒淘僭熳鳛槎愂照鞴芨母锏男滤悸?，將對未來的稅收工作產(chǎn)生積極而深遠的影響。
參考文獻
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政府非稅收入與“準社會公共需要”相對應(yīng),和稅收收入一樣,都是政府財政收入的重要組成部分,為國家政權(quán)建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展所必不可少。認真研究和探索政府非稅收入的管理途徑對深化財政改革、強化財政職能有十分重要的意義。
一、非稅收入的內(nèi)涵
(一)非稅收入概念。非稅收入是指國家機關(guān)、事業(yè)單位、具有行政管理職能的社會團體、企業(yè)主管部門(集團)、政府或行政事業(yè)單位委托機構(gòu)(簡稱部門和單位)為履行或代行政府職能,依據(jù)國家法律和具有法律效力的規(guī)章以及憑借國有資產(chǎn)(資源)、政府信譽、國家投入而收取、提取、募集的,除稅收以外的各種財政性資金。非稅收入就資金性質(zhì)而言,與稅收相同,都是財政性資金,并與稅收共同構(gòu)成政府收入。
(二)非稅收入的種類和范圍。按照現(xiàn)行的預(yù)算管理辦法,非稅收入可分為納入國庫管理的非稅收入、納入財政預(yù)算外專戶管理的非稅收入和制度外管理非稅收入。其中的前兩項合并起來,就是納入財政管理的非稅收入。按照來源的不同,非稅收入又可以分為行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰款和罰沒收入、彩票公益金和發(fā)行費、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入等。其中主要的組成部分包括行政事業(yè)性收費、政府基金、罰沒收入和國有資產(chǎn)經(jīng)營收益。其中的大部分都已經(jīng)納入財政管理。
1.預(yù)算內(nèi)管理的非稅收入。預(yù)算內(nèi)管理的非稅收入是非稅收入管理中較為規(guī)范的部分。其項目的確定均有法律法規(guī)作為依據(jù),標準核定也均通過法定程序,收入全額納入國庫,支出由財政部門核撥。這部分非稅收入政策調(diào)整權(quán)限基本由中央財政控制,而且對地方而言比較透明。
2.預(yù)算外管理的非稅收入。這部分非稅收入管理的規(guī)范程度明顯低于預(yù)算內(nèi)管理部分,但原則上仍是有軌可循的。建國以來尤其是改革開放以后,基于特定的背景,國家對預(yù)算外管理非稅收入的范圍做出過數(shù)次界定。盡管在不同時期,這部分非稅收入的內(nèi)容有所不同,但在現(xiàn)實工作中,這部分非稅收入實質(zhì)上是各級政府尤其是地方政府履行職能時的財力補充。
3.制度外非稅收入。在我國的政府收入體系中,制度外非稅收入最具機動性和波動性,而且歷史較短,透明度最低,是轉(zhuǎn)軌過程中逐步擴張的收入。制度外非稅收入不納入財政管理范疇,由政府部門、事業(yè)單位及社會團體直接支配,其用途廣泛,不僅用于經(jīng)濟建設(shè),而且還用于事業(yè)發(fā)展、政權(quán)建設(shè)、社會保障和公職人員津貼等。
二、非稅收入的理論依據(jù)
政府取得收入是為了實現(xiàn)自身的職能,政府職能規(guī)定了政府收入的合理性以及形式和數(shù)量。非稅收入一方面由政府的經(jīng)濟職能所決定,另一方面是由政府提供公共產(chǎn)品的資金補償方式所決定。
(一)政府經(jīng)濟職能的歷史總結(jié)。在過去的一個世紀里,政府的經(jīng)濟職能隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟體制的變化,發(fā)生了相當大的、甚至是根本性的變化。在自由競爭資本主義時期,政府只是“守夜人”;20世紀30年代第一次全球性的資本主義經(jīng)濟危機后,凱恩斯提出了“國家干預(yù)論”,從此政府開始步入經(jīng)濟領(lǐng)域,正式實施對經(jīng)濟的干預(yù),從而使政府的經(jīng)濟職能獲得了空前的發(fā)展。20世紀里,與資本主義經(jīng)濟不斷調(diào)整發(fā)展的過程并行,世界上先后出現(xiàn)了社會主義模式以及拉美模式和東亞模式。在種種模式之間,一個重要的主線就是政府與市場的關(guān)系。關(guān)于政府和市場的關(guān)系,經(jīng)過一個世紀的長期探索之后,人們得出了某些共同認識:
1.市場是迄今為止人類發(fā)現(xiàn)的最有效率的一種資源配置方式。但市場在提供公共產(chǎn)品、消除自然壟斷、提供充分信息、實現(xiàn)公平分配和消除經(jīng)濟波動等方面存在明顯缺陷。
2.一個有效的政府對于提供商品和服務(wù)以及規(guī)則和機構(gòu)是必不可少的。這些商品和服務(wù)可以使市場繁榮,人民過上更健康、更快樂的生活。沒有一個有效的政府,不論是經(jīng)濟、還是社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可能實現(xiàn)的。
3.有效的政府包括哪些內(nèi)容,這在不同的國家、不同的歷史發(fā)展階段是不同的。與其找出一個放之四海而皆準的政府經(jīng)濟職能模式,不如針對本國的市場發(fā)育程度、經(jīng)濟發(fā)展階段和所處的國際環(huán)境,有重點地定位本國政府在某個階段中的主要經(jīng)濟職能,并隨著發(fā)展階段和國內(nèi)外環(huán)境的變化而不斷加以修正。正確的思想是:凡是市場能做的,應(yīng)該放手讓市場去做。引進政府是為了使市場失靈的范圍和程度縮小,使市場機制能夠承擔更多的配置功能,而不是為了用政府來代替市場。
4.政府選擇做什么和不做什么是至關(guān)重要的,有五項基礎(chǔ)性任務(wù)處于每一個政府使命的核心地位。這五項任務(wù)是:建立法律基礎(chǔ);保持非扭曲性的政策環(huán)境包括宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定;投資于基本社會服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施;保護承受力弱的階層;保護環(huán)境。
5.法制和民主是政府取得日益擴大經(jīng)濟職能的合法性的前提。一旦政府權(quán)力失去制衡,不但無從保證政府會自愿退出競爭性經(jīng)濟領(lǐng)域以利于市場的發(fā)育和成熟,而且極易導致政府的腐敗和濫用權(quán)力,最終影響經(jīng)濟的長期發(fā)展。
(二)政府提供公共產(chǎn)品的資金補償?，F(xiàn)代經(jīng)濟理論把社會產(chǎn)品分為三大類:私人產(chǎn)品、公共產(chǎn)品、混合產(chǎn)品。按照政府和市場的分工,政府負責提供公共產(chǎn)品和部分混合產(chǎn)品。
1.純公共產(chǎn)品的資金補償。因為純公共產(chǎn)品是被共同消費的,具有非排他性,理性個人將不會在使用公共產(chǎn)品時自動按價格付費,而是變成“免費搭車者”。因此政府職能采取強制性的手段和方式來籌集提供公共產(chǎn)品所需的資金,稅收正是這種強制性籌集資金的手段。但稅收不是政府提供公共產(chǎn)品資金補償?shù)奈ㄒ环绞?雖然所有個人同時消費同等數(shù)量的產(chǎn)出,但他們從同等產(chǎn)出中獲得的總收益和邊際收益通常是不同的。在這種情況下,稅收方式是不公平的。由此可見,當政府向特定對象提供特定服務(wù)時,是不能用稅收彌補其成本的,而應(yīng)采取非稅的方式彌補政府所提供服務(wù)的成本。
2.混合產(chǎn)品的資金補償。純粹的公共產(chǎn)品是不多的,僅有國防、政府行政、外交、司法、公安以及基礎(chǔ)教育等?，F(xiàn)實生活中更多的是介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的混合產(chǎn)品。政府在提供混合產(chǎn)品時,向使用者收取一定標準的使用費,既可全部或部分的補償其成本費用支出,避免公共服務(wù)的過度供給;又可以做到誰收益誰付費,在一定程度上避免“搭車”現(xiàn)象,有利于有效抑制消費者對社會公共事業(yè)服務(wù)的過度需求。因此政府在提供混合產(chǎn)品時,運用收費方式實現(xiàn)資金補償比征稅方式更為合理。收費體現(xiàn)了“誰收益誰負擔、多受益多負擔”的原則,易被繳費者接受。
三、目前非稅收入管理中存在的問題
(一)非稅收入管理職責分散。目前參與管理的部門較多,造成了非稅收入管理職責的分散,肢解和弱化了財政職能。主要表現(xiàn)在:一是非財政部門參與非稅收入政策的制定,肢解了財政職能。按現(xiàn)行制度規(guī)定,非稅收入政策制定和調(diào)整的權(quán)利并未統(tǒng)一在政府財政部門。如行政事業(yè)性收費政策由財政與物價部門聯(lián)合制定,行政事業(yè)性收費標準被納入價格管理范疇。這使得財政部門在實踐中經(jīng)常處于被動地位。二是征收管理分散,財政部門征管職能弱化。按現(xiàn)行制度,非稅收入征收工作不像稅收統(tǒng)一到稅務(wù)部門管理,而是分散在各職能部門。各部門非稅收入征收計劃的擬定和對征收管理的重視程度往往取決于部門經(jīng)費保障情況。同時,反觀財政內(nèi)部,對非稅收入未實行統(tǒng)一歸口管理,缺少責任主體。
(二)征收成本核定流于形式。征收成本核定是編制部門綜合預(yù)算的關(guān)鍵,是財政部門管理非稅收入的重要手段。但是在實際工作中,財政系統(tǒng)內(nèi)部熟悉非稅收入政策和項目特點的處室不能負責此項工作,導致財政對各執(zhí)收部門征收的非稅收入除了按一定比例統(tǒng)一安排之外,其余部門仍然由執(zhí)收部門安排。這種做法存在三個弊端:一是財政統(tǒng)管能力不強,政府集中調(diào)劑資金過小。二是消費性支出比重較大,非稅收入的經(jīng)濟貢獻率下降。三是部門預(yù)算核定不科學、不公平,部門間苦樂不均現(xiàn)象不能徹底解決。
(三)部門利益固化。目前,部門小團體利益的舊觀念仍然制約著非稅收入規(guī)范化管理工作,一些部門將非稅收入視為部門所有,無視非稅收入實施“收支兩條線”管理有關(guān)規(guī)定,收入拒不上繳財政而截留挪用,有的甚至帳外設(shè)帳,私設(shè)“小金庫”。與此同時,一些部門即時將資金上繳財政專戶,也是立即要求辦理劃撥手續(xù),資金管理沒有擺脫粗放模式,也沒有真正實現(xiàn)財政預(yù)算制度改革所提出的經(jīng)費支出按進度、專項支出按計劃的管理目標。
四、加強非稅收入管理的基本思路和對策
非稅收入管理的基本思路是:嚴格計劃審核,鼓勵合理增收,硬化預(yù)算約束,強化支出統(tǒng)籌,增加政府可調(diào)劑財力,為經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期各級政府重點工作提供有效的財力保障。
(一)加快非稅收入法制建設(shè)。法制建設(shè)是推進非稅收入管理的基礎(chǔ)和前提。從長遠看,非稅收入的取得必須以法制為基礎(chǔ)。從近期看,國家應(yīng)抓緊研究出臺非稅收入管理法規(guī),通過政府法規(guī)的形式明確非稅收入概念、范圍,明確財政部門在非稅收入管理中的主體地位,界定財政部門與執(zhí)收單位之間委托和被委托關(guān)系,并對非稅收入實行“收支兩條線”、“收繳分離”和“收支脫鉤”管理作出具體規(guī)定。
(二)加強征收管理
1.建立非稅收入征管機構(gòu),理順和強化財政職能。各級財政部門要組建非稅收入管理的專門機構(gòu),整合財政內(nèi)部非稅收入管理職能,實行歸口統(tǒng)一管理,建立完整的非稅收入征管體系。
2.科學核定非稅收入計劃,強化收入預(yù)算剛性。要綜合項目特點、當年政策變化和上年實際收入等因素進行逐項逐戶核算,并合理確定審定程序,提高計劃編制的科學性。
3.加強專戶管理,建立完整的非稅收入核算體系。要隨著改革的逐步到位,徹底取消各執(zhí)收單位設(shè)立的過渡賬戶,部門所有收入均要統(tǒng)一納入財政非稅收入專戶,提高財政部門對非稅收入的監(jiān)控力度,及時發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)收單位的各種違規(guī)違紀行為,杜絕違紀資金通過財政繳撥合法化現(xiàn)象的發(fā)生。
(三)建立激勵約束機制。對部分非稅收入要實行增收激勵政策,充分調(diào)動執(zhí)收單位積極性,促進非稅收入總量做大,彌補一般預(yù)算資金不足,實現(xiàn)既鼓勵執(zhí)收部門自覺增收,又增加政府可調(diào)劑財力的雙贏目的。
(四)硬化支出預(yù)算約束。要把非稅收入擺到和稅收收入同樣的地位上,一并作為部門預(yù)算的資金來源,按照建立公開、公正、透明、高效的公共財政體系要求,進一步深化非稅支出管理改革,統(tǒng)一財政預(yù)算管理制度。
