時間：2023-03-29 09:26:56
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21世紀(jì)是質(zhì)量世紀(jì)，在21世紀(jì)的經(jīng)濟大戰(zhàn)中質(zhì)量將成為占領(lǐng)市場的最有力武器，成為經(jīng)濟發(fā)展的強大驅(qū)動力。面對經(jīng)濟全球化，各國政府和企業(yè)都注意到，要想提高產(chǎn)品在市場上的占有率和取得領(lǐng)先地位，必須使自己的產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量達(dá)到和保持世界級的先進(jìn)水平，實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要途徑是貫徹IS09001質(zhì)量管理體系要求和進(jìn)行質(zhì)量管理體系認(rèn)證。高等職業(yè)教育引人IS09001質(zhì)量管理體系認(rèn)證，建立或通過由第三方審核的質(zhì)量管理體系，公開向社會和學(xué)生承諾教育教學(xué)質(zhì)量，以滿足社會對學(xué)校的需要以及學(xué)校自身管理的需要是必要和可行的。
一、高等職業(yè)教育質(zhì)，管理體系認(rèn)證的必要性
隨著我國高等職業(yè)教育的迅速發(fā)展，招生規(guī)模不斷擴大，現(xiàn)有的資金投人、基本設(shè)施條件、教學(xué)管理方式等無法滿足迅速增長的學(xué)生需要，教育質(zhì)量問題已經(jīng)非常突出，按照IS09001質(zhì)量管理體系要求建立適合高職教育特色的質(zhì)量管理體系成為高職教育管理的重要途徑。IS09001質(zhì)量管理體系是國際標(biāo)準(zhǔn)化組織制定的國際標(biāo)準(zhǔn)，它的基本原則強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)作用和全員參與，強調(diào)以顧客為關(guān)注焦點，采取過程方法，持續(xù)改進(jìn)。這種全面、全員、全程的管理，用過程控制、保證產(chǎn)品質(zhì)量，能確保質(zhì)量目標(biāo)、質(zhì)量方針的實現(xiàn)，體現(xiàn)了質(zhì)量管理的基本規(guī)律。
1.高等職業(yè)教育引入IS09001標(biāo)準(zhǔn)，有利于引進(jìn)先進(jìn)的質(zhì)量管理觀念。
“以顧客為關(guān)注焦點”對學(xué)校而言，就是必須強化服務(wù)觀念，將學(xué)生、家長、社會的需求作為學(xué)校開展工作、謀求發(fā)展的重心與焦點，尊重學(xué)生的個性發(fā)展，突出學(xué)生主體作用的發(fā)揮。“過程方法”指學(xué)校所有教育服務(wù)工作都是通過“過程”來完成，只有保證過程的有效控制，才能有效地保證教育結(jié)果的質(zhì)量。教育工作者要從根本上保證教育教學(xué)質(zhì)量.必須樹立全過程管理的觀念。它的“全員參與”的原則促使學(xué)校的每位教職工都明確自己的職責(zé)，都能參與到質(zhì)量管理的全過程中，并體會到自己的每一項工作都關(guān)系到學(xué)校整體教育質(zhì)量，大大增強了員工的主人翁意識。它的“持續(xù)改進(jìn)”的原則，促使學(xué)校的每項工作不斷發(fā)現(xiàn)問題，不斷得到改進(jìn)，確保學(xué)校的工作始終充滿活力和朝氣。IS09001質(zhì)量管理體系是一種科學(xué)、規(guī)范的管理體系，它有客觀實際的操作程序，使教學(xué)活動中的每一個環(huán)節(jié)都職責(zé)分明，從而確保了每個教育環(huán)節(jié)的質(zhì)量和效益。
2，高等職業(yè)教育引入IS09001標(biāo)準(zhǔn)，有利于規(guī)范教育服務(wù)管理，提高教育質(zhì)量。
管理是學(xué)校永恒的主題，教育服務(wù)管理規(guī)范才能保證教學(xué)秩序穩(wěn)定和教學(xué)活動的正常進(jìn)行，才能提高教學(xué)質(zhì)量。而IS09001標(biāo)準(zhǔn)正是一個動態(tài)的質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)，形成了從計劃、實驗到檢驗、改進(jìn)的閉環(huán)管理模式。IS0900I標(biāo)準(zhǔn)又是一種利用內(nèi)外信息促進(jìn)自我完善、持續(xù)改進(jìn)、超越現(xiàn)在、達(dá)到卓越績效的管理機制。因此，引人IS09001標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)，正是要建立永恒改進(jìn)的質(zhì)量管理機制，幫助管理者取得卓越績效，實現(xiàn)永恒發(fā)展的目標(biāo)。根據(jù)IS09001標(biāo)準(zhǔn)要求，結(jié)合高職教學(xué)實際擬定學(xué)校質(zhì)量方針、質(zhì)量目標(biāo)，這將使學(xué)校辦學(xué)方向得到進(jìn)一步明確。教學(xué)管理工作程序文件化，按過程進(jìn)行控制，明確職責(zé)，在一定程度上克服了教學(xué)管理中的隨意性、隨機性，保障了學(xué)校管理工作的計劃性、有效性。按IS09001標(biāo)準(zhǔn)編制的《質(zhì)量手冊》、《程序文件》、《管理制度》等一整套文件，使學(xué)校日常工作按照文件要求認(rèn)真執(zhí)行，并留下可追溯的記錄。通過質(zhì)量方針、質(zhì)量目標(biāo)、審核結(jié)果、數(shù)據(jù)分析、糾正和預(yù)防措施及管理評審等，使學(xué)校整體工作得到持續(xù)改進(jìn)。學(xué)校管理逐步納入法制化、規(guī)范化、科學(xué)化的軌道，內(nèi)部管理和教學(xué)質(zhì)量可得到質(zhì)的提高。
3.高等職業(yè)教育引入IS09001標(biāo)準(zhǔn)，有利于規(guī)范學(xué)校教育質(zhì)蚤管理評價。
目前高等職業(yè)學(xué)校的教育評價部門主要是上級行政機關(guān)，對學(xué)校的教育教學(xué)的檢查與評價的依據(jù)主要停留在教學(xué)大綱、教學(xué)計劃等靜態(tài)的文本上，其評價主要是以上級主管部門的評價為主，所進(jìn)行的評價也主要代表專家的意見，學(xué)校質(zhì)量管理工作的考核，主要也不是來自服務(wù)的對象。而IS09001質(zhì)量管理體系認(rèn)證是由國家承認(rèn)的認(rèn)證機關(guān).以客觀的第三者身份.依據(jù)IS09001標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)條款，對教育質(zhì)量管理的各項T作進(jìn)行規(guī)范和評價，確認(rèn)其質(zhì)量管理體系是否具有質(zhì)量保證和質(zhì)量控制能力，是否有充分依據(jù)值得社會和消費者信賴。這里的規(guī)范和評價十分強調(diào)“所有教育服務(wù)工作都是通過過程來完成的”，要求學(xué)校根據(jù)自身的實際情況，把IS0900標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)條款有機而合理地體現(xiàn)于學(xué)校的各項工作過程之中，確定各個過程的合理接口和職責(zé)權(quán)限，建立一套文件化的質(zhì)量管理體系。因此，將IS09001標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于高等職業(yè)教育質(zhì)量管理，實行教育質(zhì)量管理ISO認(rèn)證，符合我國高等職業(yè)教育質(zhì)量管理評價要求。
4.高等職業(yè)教育引入IS09001標(biāo)準(zhǔn)，有利于教育與國際接軌，提高市場竟?fàn)幜Α?/p>
21世紀(jì)是一個“教育國際化”的世紀(jì)，加人WTO更加促進(jìn)了中國教育與國際接軌。中國加人WTO后，最直接的影響是我方在初等、中等、高等、成人教育及其他教育服務(wù)項目上做出承諾，許可外方為我提供教育服務(wù)。在教育服務(wù)提供方式上，允許商業(yè)存在，即允許中外合作辦學(xué)；對自然人流動，承諾具有一定資格的境外個人教育服務(wù)提供者應(yīng)中國學(xué)?；蚪逃龣C構(gòu)聘用或邀請，可以來中國提供教育服務(wù)。這些新情況告訴我們，中國高等職業(yè)教育的竟?fàn)帉κ植粌H有本國同行，還有國外強大的競爭對手。高等職業(yè)學(xué)校尤其是那些民辦高等職業(yè)學(xué)校提供的教育服務(wù)，面臨著如何使國內(nèi)外顧客承認(rèn)、接受和信賴，爭取到更多生存空間的問題。中國高等職業(yè)教育應(yīng)是具有國際開放意識，能夠進(jìn)人世界經(jīng)濟、文化和技術(shù)大循環(huán)的高等職業(yè)教育，中國應(yīng)該有一批在國際上具有鮮明品牌形象的高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院。高等職業(yè)教育國際合作與交流，需要一套各國認(rèn)可的質(zhì)量管理保證標(biāo)準(zhǔn)。IS09001標(biāo)準(zhǔn)是發(fā)達(dá)國家多年來質(zhì)量管理理論和實踐的結(jié)晶，具有國際性和先進(jìn)性。用于高等職業(yè)教育可規(guī)范學(xué)校管理工作，實施系統(tǒng)、透明、文件化、程序化、科學(xué)化的管理方式，適應(yīng)教育國際化發(fā)展要求。因此，在我國實施高等職業(yè)教育質(zhì)量國際認(rèn)證，將促使高等職業(yè)學(xué)校樹立市場競爭意識，提高質(zhì)量保證和質(zhì)量控制能力，從而向國內(nèi)外社會和受教育者提供充分的信任，爭取更多的市場份額，提升國際竟?fàn)幜Α?/p>
二、高等職業(yè)教育質(zhì).管理體系認(rèn)證的可行性
1.TS09001標(biāo)準(zhǔn)的管理原則與方法適合高等職業(yè)教育質(zhì)1管理。
IS09001標(biāo)準(zhǔn)的管理原則主要體現(xiàn)在“質(zhì)量管理的八項原則”：以顧客為關(guān)注焦點、領(lǐng)導(dǎo)作用、全員參與、過程方法、管理的系統(tǒng)方法、持續(xù)改進(jìn)、基于事實的決策方法、與供方互利的關(guān)系。IS09001標(biāo)準(zhǔn)的管理方法主要體現(xiàn)在“過程方法’，和“PDCA’’循環(huán)上?！斑^程方法”就是識別質(zhì)量管理體系所需的過程及其在組織中的應(yīng)用；確定這些過程的順序和相互作用；確定保證過程有效運行和控制所需的準(zhǔn)則和方法；確?？梢垣@得必要的資源和信息，以支持這些過程的運行和對這些過程的監(jiān)視；監(jiān)視、測量和分析這些過程；實施必要的措施，以實現(xiàn)對這些過程策劃的結(jié)果和對這些過程的持續(xù)改進(jìn)。"PDCA”循環(huán)中P(策劃)：根據(jù)顧客要求和組織的方針，為提供結(jié)果建立必要的目標(biāo)和過程；D(實施)：實施過程；C(檢查)：根據(jù)方針、目標(biāo)和產(chǎn)品要求，對過程和產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)視和測量。并報告結(jié)果；A(處置)：采取措施，以持續(xù)改進(jìn)過程業(yè)績。我們可以十分清楚地認(rèn)識到，這些管理原則和方法不僅適用于企業(yè)質(zhì)量管理，同樣適用于高等職業(yè)教育質(zhì)量管理。由教育部頒布的《教學(xué)管理要點》指出的教學(xué)計劃、教學(xué)實施、教學(xué)檢查和反饋處理的關(guān)系正是PDCA循環(huán)的體現(xiàn)。因此，IS09001標(biāo)準(zhǔn)的管理理念完全適用于高等職業(yè)教育管理。
2.IS09001標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用范圍包含了教育領(lǐng)城。
隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會對高素質(zhì)勞動者的需求日益旺盛，中等職業(yè)教育也逐漸為人們所重視，中等職業(yè)學(xué)校招生規(guī)模日漸擴大。如何向社會輸送合格的勞動者，保障勞動者具有較高的文化素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)，人們逐漸認(rèn)識到：經(jīng)濟發(fā)展靠人才，人才培養(yǎng)靠教育，而教育的關(guān)鍵則在師資。教師在教學(xué)環(huán)節(jié)中起主導(dǎo)作用，教師隊伍的強弱將直接影響著教學(xué)環(huán)節(jié)的成敗，具有一支實力雄厚的教師隊伍已是中等職業(yè)學(xué)?？沙掷m(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。加強“雙師型”師資建設(shè)是職業(yè)學(xué)校加強職業(yè)技能教學(xué)，提高職業(yè)教育教學(xué)質(zhì)量的關(guān)鍵，是新形勢下職業(yè)教育十分關(guān)注的熱點、難點問題。由于專業(yè)要求的特殊性，使衛(wèi)生職業(yè)教育相對其他行業(yè)的職業(yè)教育凸顯明顯的“個性”特征。本人從事臨床教學(xué)22年，僅就“雙師型”教師的培養(yǎng)問題談一下初淺的體會。
一、“雙師型”教師的含義和特殊要求
1．1“雙師型”教師是對職業(yè)學(xué)校非文化課教師的素質(zhì)要求。職業(yè)學(xué)校通常將課程分為文化課和專業(yè)課，根據(jù)所教學(xué)科不同，又將教師分為文化課教師和專業(yè)課教師。所謂“雙師型”教師是對專業(yè)課教師(非文化課教師)而言的。目前對“雙師型”教師含義在職教界有著不同的認(rèn)識和理解，綜合起來，主要有以下幾種觀點：一是“雙證書”。既取得普通教師職業(yè)資格證書，又取得相關(guān)專業(yè)的職業(yè)資格證書；二是“雙職稱”。即取得教師職業(yè)技術(shù)職稱，又取得其他職業(yè)的技術(shù)職稱；三是“雙素質(zhì)”。既要求具備勝任專業(yè)理論課教學(xué)，又具指導(dǎo)專業(yè)實踐教學(xué)的素質(zhì)；四是“多素質(zhì)”。既要求具備教育家的素質(zhì)，又要求具備工程師、技師的素質(zhì)和能力。這些觀點都從不同側(cè)面反映了“雙師型”教師的基本特征，但有些觀點如“雙證書”、“雙職稱”過于簡單化。有的觀點如“多素質(zhì)”又過于神秘化。筆者認(rèn)為“雙師型”教師就是在教學(xué)中，能夠把專業(yè)理論和臨床實踐有機結(jié)合的教師。他們應(yīng)該具有在本專業(yè)臨床一線工作的經(jīng)驗，有能夠勝任專業(yè)理論課教學(xué)和實踐課教學(xué)的能力。
“雙師型”教師的核心在于教師的“雙素質(zhì)”?！半p師型”教師最顯著特征是把專業(yè)理論與臨床實際結(jié)合起來，高效率地教會學(xué)生。按照上級的教學(xué)要求教師要達(dá)到讓學(xué)生“一聽就懂，一學(xué)就會，一用就靈”。這不是獲得證幾個證書或幾個職稱就能解決的問題。證書或職稱只表明具備某種單項職業(yè)資格或能力水平?！半p師型”教師所追求的是各種單項知識、能力、經(jīng)驗結(jié)合和綜合表現(xiàn)，體現(xiàn)出來的是教師的“雙素質(zhì)”。應(yīng)該說證書或職稱是“雙師型”教師的必備條件，但絕不是證書或職稱的簡單疊加。道理很簡單，單項素質(zhì)的簡單相加，并不能完成綜合性的任務(wù)。
1．2“雙師型”教師是職業(yè)教育對教師的特殊要求。我國《教師法》規(guī)定，中國公民凡遵守憲法和法律、熱愛教育事業(yè)，具有良好的思想品德，具備教師法定的學(xué)歷或者經(jīng)國家教師資格考試合格，有教育教學(xué)能力，經(jīng)認(rèn)定合格的，可以取得教師資格。這是《教師法》對教師的一般要求。作為職業(yè)學(xué)校教師除符合《教師法》對教師的一般要求外，還應(yīng)該有以下特殊要求。
1．2．1具有一定的操作能力。操作能力是指履行生產(chǎn)崗位職責(zé)的實踐能力，是任職頂崗所必需的實用性職業(yè)技能、專業(yè)技術(shù)和技術(shù)應(yīng)用能力。包括熟悉技術(shù)工作的內(nèi)容和操作流程，掌握職業(yè)技術(shù)規(guī)范，熟練的專業(yè)技術(shù)操作能力?；镜膶嶒?zāi)芰驮O(shè)計能力等。
1．2．2具有綜合職業(yè)能力。職業(yè)教育通常采用以橫向為主的模塊式課程體系，要求教師具有知識、技能的橫向聯(lián)系和綜合運用能力?！半p師型”教師既能在教學(xué)崗位完成教學(xué)任務(wù)，又能在生產(chǎn)崗位完成生產(chǎn)任務(wù)。他們是教學(xué)行家，也是生產(chǎn)能手，能將各種知識技能相互滲透、融合和轉(zhuǎn)化。
1．2．3具有本專業(yè)臨床一線的工作經(jīng)歷。親身經(jīng)歷的臨床案例和書本上有著許多區(qū)別，只有在本專業(yè)一線的經(jīng)歷。才能獲得本專業(yè)實踐經(jīng)驗。成為“雙師型”教師應(yīng)該具備這樣的經(jīng)歷。
二、“雙師型”教師隊伍現(xiàn)狀及其培養(yǎng)對策
2．1“雙師型”教師隊伍現(xiàn)狀。
目前，雖然從國家、省、市，包括中等職業(yè)學(xué)校都非常重視“雙師型”師資隊伍建設(shè)，對專業(yè)課教師提出了實踐能力的要求，并采取了相應(yīng)的措施。但由于辦學(xué)機制和人員調(diào)配機制的制約，致使教師比例、結(jié)構(gòu)不合理?！半p師型”教師占專任教師總數(shù)的比例仍然不高，整體素質(zhì)不強。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計2007年，遼寧省中等職業(yè)學(xué)校專任教師2．4萬人，其中“雙師型”教師0．36萬人，占15．4％。由于對“雙師”的理解有岐義，統(tǒng)計中有拼湊的因素，實際情況未必達(dá)到這個比例。以我校比例，學(xué)校建校至今已有三十多年，現(xiàn)有專任教師196人。其中專業(yè)課教師100人，占教師總數(shù)的50％。絕大多數(shù)為大學(xué)畢業(yè)后(有很大部分是成人本科)直接分配到我校工作。沒有在醫(yī)院工作經(jīng)歷的教師。且35歲以下青年教師占到了50％，這些教師缺乏專業(yè)實踐經(jīng)驗和必需的專業(yè)技能，缺乏職業(yè)教育教學(xué)基本素質(zhì)。按上述標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計，我校有“雙師型”教師73人，占專任教師總數(shù)的4l％，離遼寧省“十一五”師資培養(yǎng)計劃提出的“到2010年，“雙師型”教師占專任教師總的比例應(yīng)不低于60％”的目標(biāo)還有不少差距。造成這一現(xiàn)狀的原因歸結(jié)起來有以下幾個方面：
2．1．1“雙師型”教師行業(yè)經(jīng)歷普遍不足，“雙師型”教師來源單一。以我校為例，約95％的“雙師型”教師是醫(yī)學(xué)院校畢業(yè)后直接從事教育工作的，來自臨床一線的專任教師鳳毛麟角。并且，職后鍛煉的機會少，有臨床實踐經(jīng)歷的教師只占專業(yè)課教師總數(shù)的5％左右，絕大多數(shù)教師的行業(yè)經(jīng)歷呈空白狀態(tài)，實踐能力普遍不強，導(dǎo)致專業(yè)課教師從教時間越長，臨床實踐能力越弱，尤其是與行業(yè)動態(tài)接軌的實際應(yīng)用能力相當(dāng)匱乏。導(dǎo)致只會按課本內(nèi)容“講疾病”而不會真正看病、治病、護(hù)理病人。
2．1．2“雙師型”教師培養(yǎng)體系不夠健全。職業(yè)學(xué)校專業(yè)門類繁多，參差不齊，組織“雙師型”教師的專門培訓(xùn)操作困難，運作成本高，且培訓(xùn)專業(yè)有一定的局限性，不能完全適合學(xué)校需求。職業(yè)學(xué)校專業(yè)課教師往往教學(xué)任務(wù)較多，專業(yè)課教學(xué)的替代性差。由于受種種客觀條件的限制，多數(shù)專業(yè)課教師外出培訓(xùn)與交流的機會很少，部分教師從未外出參加過培訓(xùn)學(xué)習(xí)，參加“雙師型”教師專門培訓(xùn)不足，導(dǎo)致教師不了解新的職教精神，缺乏現(xiàn)代職教理念。2．1．3“雙師型”教師的人才調(diào)配機制尚未建立。目前，職業(yè)學(xué)校人事分配體制仍然建立在傳統(tǒng)的師資配備觀念與模式上，沒有充分體現(xiàn)職業(yè)學(xué)校專業(yè)課教師資源的獨特性。衛(wèi)生學(xué)校一直沒有自己的附屬醫(yī)院，教師定期到關(guān)系醫(yī)院進(jìn)修學(xué)習(xí)制度在主管局(衛(wèi)生局)未形成政策性文件，教師只是進(jìn)修生的身份，這種年年進(jìn)修的狀況不光增加了學(xué)校的費用，對“雙師”的影響也很大，某種程度降低了雙師，特別是高級職稱教師參加臨床實踐工作的熱情。(況且我校高級講師占專任教師的46％)。
2．2“雙師型”教師的培養(yǎng)對策
2．2．1開展師范類學(xué)生和醫(yī)學(xué)院校學(xué)生的“雙證書”教育。就目前來看，衛(wèi)生學(xué)校教師的來源仍然是師范院校畢業(yè)生和醫(yī)學(xué)院校畢業(yè)生。因此，作為職業(yè)學(xué)校培養(yǎng)師資的工作母機——高等職業(yè)技術(shù)師范院校和醫(yī)學(xué)院校應(yīng)進(jìn)行“雙證書”教育，即學(xué)生在畢業(yè)時既獲得學(xué)術(shù)性證書又獲得職業(yè)技能證書，這樣既縮短了職業(yè)學(xué)?！半p師型”教師的培養(yǎng)周期，又能從源頭上解決“雙師型”教師隊伍建設(shè)問題。
2．2．2建立靈活的用人機制，充實壯大“雙師型”教師隊伍建設(shè)。首先，在學(xué)校財力允許的條件下，建立靈活的學(xué)校用人機制，充實壯大“雙師型”教師隊伍是解決“雙師型”教師短缺的措施之一。其次，吸納高職院校的初步具備“雙師”素質(zhì)的本科畢業(yè)生充實師資隊伍?，F(xiàn)在的許多畢業(yè)生在高校已取得了高級和中級職業(yè)技術(shù)證書，在就業(yè)形勢日趨嚴(yán)峻的當(dāng)今，把他們接收到職業(yè)學(xué)校中來還是有一定吸引力的，然后在工作崗位上再對他們進(jìn)行培養(yǎng)和培訓(xùn)，使他們較快地成為高水平的“雙師型”教師。
2．2．3對專業(yè)教師進(jìn)行在職培訓(xùn)是培養(yǎng)“雙師型”教師的重點。
2．3教師擬訂個人的雙師素質(zhì)的培訓(xùn)提高計劃專職教師都要定出個人的雙師素質(zhì)培訓(xùn)提高計劃。計劃要具體，具有可操作性。要寫明：每學(xué)期在什么時間進(jìn)行技能技術(shù)的學(xué)習(xí)和實踐；爭取在何時考取何種技能技術(shù)證書。計劃經(jīng)教研室討論，上級部門審核，嚴(yán)格執(zhí)行，每學(xué)期檢查。
2．4利用沒課的時候或寒、暑假安排專業(yè)教師到醫(yī)院、科研單位進(jìn)行專業(yè)實踐。以往教師進(jìn)修都是以醫(yī)生的角色，隨著我校以護(hù)理專業(yè)為重點的轉(zhuǎn)變，面對著新的教材模式、新的思維語言環(huán)境，應(yīng)在進(jìn)修時以醫(yī)生、護(hù)士的雙重角色，來身臨其境，適應(yīng)教學(xué)。因為沒有自己的附屬醫(yī)院，只能依托關(guān)系醫(yī)院進(jìn)行合作，由于醫(yī)院對學(xué)校師資的渴求度不同、以及教師的層次不同，所以在“雙師型”隊伍建設(shè)中，迫切需要衛(wèi)生行政部門的具體政策(如：主管局的某個科室專門有人管理學(xué)?！半p師型”教師和醫(yī)院所屬科室的協(xié)調(diào)關(guān)系，保證雙師教師能和臨床很好的銜接，是主人而不只是進(jìn)修生)和周邊醫(yī)院的大力支持。
2．5加強進(jìn)修培訓(xùn)。學(xué)校要積極組織專業(yè)教師參加省級或國家級骨干教師培訓(xùn)，為教師繼續(xù)深造學(xué)習(xí)創(chuàng)造條件。通過培訓(xùn)，拓寬了專業(yè)教師的視野，提高了他們的“雙師”素質(zhì)。同時，鼓勵青年教師繼續(xù)學(xué)習(xí)深造(報考研究生等)，提高學(xué)識水平和專業(yè)能力。
2．6為教師教學(xué)能力的提高搭建平臺。根據(jù)辦學(xué)實踐，校各科多組織多參與教研活動(多媒體課件的制作)，參加各類教學(xué)基本功(如護(hù)理技能大賽、專業(yè)課的操作比賽等)，以此直接促進(jìn)了“雙師型”教師的培養(yǎng)。
2．7通過教師間“拜師結(jié)對”，以老帶新等方式，促進(jìn)教師整體素質(zhì)提高。
三、暢通醫(yī)藥類教師執(zhí)業(yè)資格證書考試報名的渠道
目前，我校醫(yī)藥院校的畢業(yè)生，也參加臨床實踐，但還無法直接報考執(zhí)業(yè)資格，報考的教師必須通過非正式渠道才能通過衛(wèi)生行政部門的審核報名考試，但注冊就沒可能了。這成了制約衛(wèi)生職業(yè)學(xué)校“雙師型“師資隊伍構(gòu)成的瓶頸；上級要求“雙師型”的百分率，主管局就應(yīng)該開通綠色通道，上下達(dá)成一致。
就組織與目標(biāo)的關(guān)系而言，不存在沒有目標(biāo)的組織，也沒有不以組織為依托的目標(biāo)。廣義上的組織是指由諸多要素按照一定方式相互聯(lián)系起來的系統(tǒng)。狹義上的組織就是指人們?yōu)閷崿F(xiàn)一定的目標(biāo)，互相協(xié)作結(jié)合而成的集體或團體，如黨團組織、工會組織、企業(yè)、軍事組織等等。組織的存在是為了實現(xiàn)組織特定的目標(biāo)，因此對組織的管理最終是為了實現(xiàn)組織目標(biāo)。目標(biāo)管理直接戳中組織管理的要害因素——目標(biāo)，通過強調(diào)目標(biāo)導(dǎo)向來協(xié)調(diào)控制組織內(nèi)的各項工作，使管理達(dá)到最佳效果。這不同于科學(xué)管理時期著重對組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計、組織運行的基本原則、組織管理基本職能的改進(jìn)達(dá)到組織目標(biāo)，不同于行為科學(xué)時期通過對人的行為研究進(jìn)行提升組織效率達(dá)到組織目標(biāo)，也不同于現(xiàn)代管理以信息論、控制論和系統(tǒng)論為基礎(chǔ)的注重外部因素和內(nèi)部因素相結(jié)合來管理組織等迂回的方式達(dá)到組織目標(biāo)。目標(biāo)管理的目標(biāo)制定、目標(biāo)分解與控制、目標(biāo)測評三個過程體現(xiàn)了計劃、決策、組織和控制等管理職能貫穿組織運行的始終。目標(biāo)制定過程考察組織內(nèi)外環(huán)境以及可利用資源實現(xiàn)組織運行中對信息的搜索；目標(biāo)分解和控制是確定和捋順組織層級關(guān)系和職責(zé)的過程；目標(biāo)測評又是組織管理過程中不可或缺的評估和反饋過程。
（二）目標(biāo)管理對政府的適用性。
目標(biāo)管理產(chǎn)生于企業(yè)，取得良好效果后被引用到政府管理中。企業(yè)是自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧的社會經(jīng)濟組織，而政府是執(zhí)行國家權(quán)力、進(jìn)行政治統(tǒng)治并管理社會公共事務(wù)的機關(guān)①，與企業(yè)單純追求高效率、高利潤、簡明目標(biāo)不同，政府的組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜性、管理的公共性以及行政權(quán)力的作用都使得政府管理活動更加復(fù)雜化。因此，目標(biāo)管理在政府的應(yīng)用必須與政府組織結(jié)構(gòu)，政府性質(zhì)以及行政權(quán)力運行相適應(yīng)。首先，目標(biāo)管理的實施流程與政府組織結(jié)構(gòu)相契合。政府結(jié)構(gòu)決定著其工作任務(wù)如何分配，如何進(jìn)行分工協(xié)作，它是執(zhí)行公共管理職能的基本體制。通常按照縱向和橫向兩個角度劃分為層級關(guān)系和協(xié)作關(guān)系[11]。這種縱向和橫向的結(jié)構(gòu)劃分是為了劃分各部門各層級政府部門的管理權(quán)限和管理職能，更好地進(jìn)行社會管理以及提供公共服務(wù)。目標(biāo)管理的過程要求組織有明確的邊界[12]，強調(diào)組織結(jié)構(gòu)和個人的職責(zé)范圍，這與政府結(jié)構(gòu)有著不約而同的契合。其次，目標(biāo)管理理論強調(diào)人的職業(yè)精神、責(zé)任意識和自我實現(xiàn)，而政府管理的公共性一個重要的體現(xiàn)就是強調(diào)行政人員的公共性，即公共性應(yīng)是政府行政人員的職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰，強調(diào)行政人員的敬業(yè)精神和責(zé)任意識。二者對職業(yè)精神和責(zé)任意識的強調(diào)相吻合。最后，目標(biāo)管理強調(diào)制定目標(biāo)過程中各級成員的共同參與，而政府決策的發(fā)展趨勢是下放權(quán)力，提倡參與，共同協(xié)商公共事務(wù)，二者的決策模式相呼應(yīng)。
（三）目標(biāo)管理對行政體制改革的適用性。
行政體制改革是政府重要的管理活動之一，是政府為了更好地適應(yīng)社會環(huán)境，高效公平地處理社會事務(wù)，調(diào)整內(nèi)部體制和組織結(jié)構(gòu)，重新進(jìn)行權(quán)力配置，并調(diào)整政府與社會之間關(guān)系的過程。行政體制改革有別于政府其他常規(guī)活動，是一項龐大復(fù)雜的管理活動，需要自上而下的統(tǒng)籌安排管理，在這個過程中涉及充分吸收、匯合和采納各級成員對改革的期望，進(jìn)而制定行政體制改革目標(biāo)；確定目標(biāo)后，需要根據(jù)職責(zé)和權(quán)限對各級政府和各部門進(jìn)行分配改革的任務(wù)，同時要根據(jù)這些目標(biāo)進(jìn)行方向性的控制；最后，需要對各級政府、各部門改革目標(biāo)是否達(dá)成的評估，這些評估結(jié)果又要反饋到新一輪的改革目標(biāo)制定過程中。行政體制改革所應(yīng)該具有的這些環(huán)節(jié)實質(zhì)上構(gòu)成了目標(biāo)管理運作體系：目標(biāo)制定、目標(biāo)分解與控制、目標(biāo)測評。這些環(huán)節(jié)的管理是否到位直接關(guān)系到行政體制改革的成敗，因此，目標(biāo)管理可以作為指導(dǎo)行政體制改革的理論和方法。
二、目標(biāo)管理視閾下我國行政體制改革存在的問題
（一）行政體制改革忽視階段目標(biāo)制定、目標(biāo)制定層級模糊。
目標(biāo)管理強調(diào)目標(biāo)制定過程中各層級成員的共同參與，制定目標(biāo)的層次性，戰(zhàn)略目標(biāo)與階段目標(biāo)相結(jié)合以及目標(biāo)制定的合理可行。中國行政體制改革的目標(biāo)制定過程，很大程度上符合目標(biāo)管理理論對目標(biāo)制定的要求。首先，改革目標(biāo)制定上有廣泛的參與，如黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》以及黨的十八屆二中全會通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》等方案的確定都是經(jīng)過廣泛的意見采納和討論確定的。其次，改革的戰(zhàn)略目標(biāo)和短期目標(biāo)相結(jié)合，2008年黨的十七屆二中全會提出了我國行政管理體制改革的總體目標(biāo)是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。這是對行政體制改革長期目標(biāo)的設(shè)定。黨的十后，中央已經(jīng)明確提出要加強改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，具體改革還要給出時間表和線路圖。另外，黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。上述都不同程度地提出了行政體制改革的戰(zhàn)略目標(biāo)?？梢哉f，我國行政體制改革在目標(biāo)制定方面基本符合目標(biāo)管理理論的要求，但是縱觀改革開放以來我國行政體制改革目標(biāo)制定（如表1所示），還存在一些不完善的部分：一是強調(diào)戰(zhàn)略目標(biāo)制定，忽略階段目標(biāo)制定。從表中可以看出1982年到2013年都將戰(zhàn)略目標(biāo)作為強調(diào)的重點，而忽視了階段目標(biāo)的制定及實施，使得目標(biāo)操作性弱，會誤導(dǎo)改革走上好高騖遠(yuǎn)的歧途。二是目標(biāo)制定籠統(tǒng)模糊。目標(biāo)制定過于籠統(tǒng)，導(dǎo)致無法落實改革目標(biāo)的歸屬：這些改革目標(biāo)所指向的是哪個職能部門？是針對中央政府還是針對地方政府？如果目標(biāo)制定中目標(biāo)的指向性較差，那目標(biāo)分解與控制將難以實施。導(dǎo)致目標(biāo)制定存在問題的原因如下：一方面是政府急于改變行政體制存在的問題，迫切希望通過改革能夠使行政體制達(dá)到如歷次改革中都提到的“規(guī)范”、“高效”、“協(xié)調(diào)”、“廉潔”、“職能優(yōu)化”等狀態(tài)；另一方面也是在制定目標(biāo)中對現(xiàn)實狀況掌握不全面，理論指導(dǎo)不夠深刻、到位等原因造成，這種情況是由改革的階段性所決定的，不可能完全規(guī)避，只能“摸著石頭過河”，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，將偏差降到最低。
（二）行政體制改革目標(biāo)分解與控制不力。
目標(biāo)管理的第二階段是目標(biāo)分解與控制，實質(zhì)是對目標(biāo)實現(xiàn)的過程管理。整體的目標(biāo)制定出來需要層層進(jìn)行分解，才能具體每個單位的目標(biāo)，同時也通過這種目標(biāo)分解，才可以實現(xiàn)目標(biāo)控制。這里的目標(biāo)控制不同于以往管理活動中的硬性監(jiān)控，是以自我控制為主：給各級管理者設(shè)定客觀的標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)進(jìn)行自我控制，同時配套上級的監(jiān)督和調(diào)控。無論是自我控制還是上級監(jiān)督，都是以目標(biāo)為參考，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行的偏差及時調(diào)整糾正，以免造成總目標(biāo)實現(xiàn)的困難。我國行政體制改革方案一方面是確定行政體制改革目標(biāo)，另一方面是為行政體制改革目標(biāo)如何實現(xiàn)制定具體路線。我國歷次行政體制改革方案中都側(cè)重確定目標(biāo)，對目標(biāo)的分解體現(xiàn)較少，因此，對改革的目標(biāo)控制便無從談起?？v觀表1中歷次改革目標(biāo)，有些目標(biāo)一直在重復(fù)提出，如“效率”、“職能轉(zhuǎn)變”等，這說明很多改革目標(biāo)從一開始實施到現(xiàn)在仍然沒有達(dá)到應(yīng)有的效果。這說明改革目標(biāo)分解和目標(biāo)控制不力，導(dǎo)致各部門對自身在改革中承擔(dān)的職責(zé)不清晰，甚至不了解，這會使改革失去控制標(biāo)桿，最終導(dǎo)致改革目標(biāo)控制不力。行政改革目標(biāo)分解和控制不力的直接原因是目標(biāo)制定的階段模糊、可操作性不強以及目標(biāo)制定過于籠統(tǒng)，使目標(biāo)分解與控制出現(xiàn)困境；根本原因是行政體制改革本身是一種利益調(diào)整，而且它不像經(jīng)濟改革可以是一種帕累托改進(jìn)的過程，很多人尤其是利益既得者將行政體制改革看做一種“非帕累托改變”的過程，全體社會的絕對利益增加必然會導(dǎo)致行政人員利益減少[13]。如果中央僅僅制定出改革目標(biāo)，而沒有明確分配改革任務(wù)，明確權(quán)責(zé)，那么地方政府雖然不會公然不執(zhí)行中央政府的命令，但是他們會采取“上有政策，下有對策”的方法，或通過“故意曲解規(guī)則”等消極抵制造成改革的“執(zhí)行差距”[14]，導(dǎo)致改革目標(biāo)不能有效落實。
（三）行政體制改革目標(biāo)測評缺位。
目標(biāo)測評是對目標(biāo)達(dá)成效果的一種檢驗，通過對目標(biāo)實施結(jié)果進(jìn)行有效的評估，了解目標(biāo)實現(xiàn)情況與制定的目標(biāo)之間存在的偏差。這種檢驗不僅僅是在實現(xiàn)目標(biāo)的最后的階段進(jìn)行，在目標(biāo)實現(xiàn)的每個階段都有存在的必要性。目標(biāo)測評需要有清晰和操作性強的測評指標(biāo)，而且制定目標(biāo)和分解目標(biāo)的同時要制定出完成目標(biāo)的時間限制和目標(biāo)完成的效益的最低限度。目前目標(biāo)測評這個環(huán)節(jié)沒有很好地在行政體制改革過程中體現(xiàn)出來，雖然每個階段的改革會對前一階段的行政體制改革進(jìn)行評價，卻沒有將具體改革的結(jié)果與開始的預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行對比來考察改革的績效如何，與目標(biāo)相差的距離還有多遠(yuǎn)以及未達(dá)成目標(biāo)的原因是什么，進(jìn)而得出經(jīng)驗教訓(xùn)使得下一階段的改革能夠更好地實現(xiàn)目標(biāo)。例如，在2013年《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工中，明確說明了每項目標(biāo)的負(fù)責(zé)單位以及完成的日期，但是實際的完成情況卻是與目標(biāo)制定的規(guī)定不一致，以《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工通知中前半年時間段為例，有些目標(biāo)沒有在規(guī)定的時間內(nèi)完成，如方案中第二條的目標(biāo)是：制定印發(fā)國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家鐵路局“三定”規(guī)定和地方改革完善食品藥品監(jiān)管體制的指導(dǎo)意見。目標(biāo)完成時間是2013年3月底前，但實際上5月15日才出臺了相關(guān)指導(dǎo)意見[15]，超出了規(guī)定時間，甚至有些目標(biāo)后來都沒有相關(guān)完成信息，但是在改革過程中卻沒有對此提出相關(guān)追問?？梢?，即使改革過程中目標(biāo)制定和目標(biāo)分解很到位，但缺少了對目標(biāo)完成情況的評估，改革任務(wù)仍會有始無終。改革目標(biāo)測評缺位與政府缺乏績效意識的傳統(tǒng)緊密聯(lián)系。長期以來行政部門都給人一種效率低下的感覺，在政府部門的管理運作和投資項目中普遍存在著高投入、低產(chǎn)出或者不計產(chǎn)出進(jìn)行投入的現(xiàn)象?？冃б庾R在20世紀(jì)80年代西方行政改革中成為重要內(nèi)容，績效評估可以使政府部門形成“結(jié)果為本”的績效意識。雖然我國政府管理已經(jīng)開始重視政府工作績效考核，但與成熟的政府績效管理還存在很大差距。政府管理缺乏績效意識的傳統(tǒng)也波及行政體制改革中，使行政體制改革缺乏績效評估，行政體制改革目標(biāo)測評缺位。
三、目標(biāo)管理視角下我國行政體制改革有效推進(jìn)的建議
（一）行政體制改革目標(biāo)制定實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)與階段目標(biāo)相結(jié)合、層級分明。
當(dāng)前我國改革已經(jīng)步入深水區(qū)和堅攻期，在這種改革的關(guān)鍵點，改革實踐者必須穩(wěn)中求勝。在行政體制改革目標(biāo)的制定上：一是政府在制定行政體制改革目標(biāo)時應(yīng)該擴大參與力度，使各個層級人員共同考慮和回答行政體制改革本身的任務(wù)、目的和使命是什么，從這個任務(wù)使命的定義中提出行政體制改革的明確目標(biāo)。這樣改革實踐者才有可能改變“改革就是革自己的命”、“改革是一個‘非帕累托改變’的過程，全體社會的絕對利益增加必然會導(dǎo)致行政人員利益減少”等短視認(rèn)識，并深刻理解進(jìn)行實質(zhì)性改革是解決當(dāng)前政府治理危機的必行之路，從長遠(yuǎn)看是有利于自身的發(fā)展。二是確定改革目標(biāo)的總走向，即行政體制改革的戰(zhàn)略目標(biāo)的同時必須強化改革的階段目標(biāo)的制定，戰(zhàn)略目標(biāo)不可能一步到位，必須經(jīng)過每個階段目標(biāo)的順利完成來保證，階段目標(biāo)的制定在2013年的改革方案中已經(jīng)有所體現(xiàn)，規(guī)定了近期和遠(yuǎn)期應(yīng)該完成的任務(wù)。但還不夠強化，在今后的改革攻堅階段，更應(yīng)該堅守好每一階段的目標(biāo)，步步為營到達(dá)改革的最終目標(biāo)。三是行政體制改革目標(biāo)制定要明確目標(biāo)的歸屬，區(qū)分各種不同目標(biāo)所對應(yīng)的政府層級或政府部門，為下一步目標(biāo)分解和目標(biāo)控制做好前提鋪墊。
（二）行政體制改革目標(biāo)要分解合理、控制有力。
行政體制改革在制定改革實施方案的時候，應(yīng)該注重對行政體制改革目標(biāo)的分解，2013年《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工通知是對行政體制改革目標(biāo)分解的一個體現(xiàn)，例如第二條：制定印發(fā)國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家鐵路局“三定”規(guī)定和地方改革完善食品藥品監(jiān)管體制的指導(dǎo)意見（中央編辦、食品藥品監(jiān)督管理總局分別負(fù)責(zé)，征求財政部等有關(guān)部門意見。2013年3月底前完成）[16]。這不僅將總目標(biāo)分解成若干小目標(biāo)，還列出每個需要完成目標(biāo)的負(fù)責(zé)部門，以及完成目標(biāo)的時間，通知中的其他條款也都是類似的框架。在今后的行政體制改革過程中，可以更加系統(tǒng)地按照職責(zé)和權(quán)限的劃分去分解改革目標(biāo)。將行政體制改革目標(biāo)層層分解，落實到每個部門甚至每個個體，同時圍繞重點工作規(guī)定達(dá)到目標(biāo)的日期、權(quán)責(zé)和達(dá)到最低效益的標(biāo)準(zhǔn)。在這種明確的目標(biāo)分解的前提下，根據(jù)分解到每個部門或者每個層級的目標(biāo)控制改革的進(jìn)程。這種控制一方面是改革者對照自身目標(biāo)的自我控制，另一方面是上級部門對下級行政改革目標(biāo)進(jìn)行狀況的控制。無論是自我控制還是上級監(jiān)督控制，在發(fā)現(xiàn)偏離改革目標(biāo)的情況時要及時糾正避免影響改革的整體進(jìn)程。
以下就從真實世界中的具體案例開始，采用經(jīng)濟學(xué)知識分析這一問題。
案例：公共品投資。由于公共品具有非競爭性和非排他性的屬性（或準(zhǔn)公共品具備其中的一條屬性），因而傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)理論認(rèn)為，對消費公共品的個體收費困難（非排他性），所以這項工作應(yīng)該由政府完成，比如國防。但是，僅就地方政府而言，有多少公共品其意義能夠與國防等同從而非政府投資不可呢？要知道地方政府投資所依賴的資金也無非是納稅人上繳的稅金，同樣數(shù)量的貨幣，是由民間經(jīng)濟力量來支配還是由政府來支配經(jīng)濟效率更高呢？由于民間所掌握的市場信息要比政府充分，且“花自己的錢比花別人的錢要細(xì)心”，在非公共品領(lǐng)域的投資上市場相比政府具有比較優(yōu)勢，所以政府的投資就其可以選擇的范圍應(yīng)該集中在公共品投資上。
事實上政府提供公共品的行為，屬于一種降低交易費用的選擇，這是因為，政府對公共品投資所需的資金來自于公民對稅收的交納，這就相當(dāng)于私人（對應(yīng)不同的民間經(jīng)濟力量）聯(lián)合起來委托政府進(jìn)行了一項經(jīng)濟活動而不是他們選擇自己進(jìn)行這項經(jīng)濟活動。
如果私人直接出資提供公共品，由于公共品非排他性，對消費個體監(jiān)督的費用頗高以至于無法對其實行收費，因此提供公共品的私人放棄了對消費個體收費的權(quán)利。但是如果放棄的本身能夠帶來一項收益并足以彌補因為放棄而產(chǎn)生的成本，那么公共品完全可以由私人來提供。例如，在自助餐中，買方只需要支付一筆固定的金額，對食物就可以盡取所需，直到消費者邊際效用為零。賣方承擔(dān)提供“自助餐”的義務(wù)，那么會滿足消費者的需要，因此自助餐所提供的“免費”食物具備了非競爭性，已成為準(zhǔn)公共物品，但它卻是由私人提供。消費者享用的食物來自賣方付出成本的獲取，因而如此“免費”的行為對賣方而言是放棄了對應(yīng)的收費從而屬于成本，但另一方面，賣方因為不用操心顧客具體需求從而節(jié)約了對菜品的整理、監(jiān)督等費用，后者對交易費用的節(jié)省大于前者對交易費用的支出，所以私人才愿意并且提供這種（準(zhǔn)）公共品。
“自助餐”的案例提供了一種思路，雖然公共品由于非排他性而難以收費，但是如果對其的提供能夠伴隨著對另一種交易費用的節(jié)約，并且后者大于前者，那么公共品就完全可以由私人來提供（蘊涵著私人提供公共品對自身有利可圖并且符合效率）。如果因為難以收費而放棄的收益（交易費用）大于對另一種交易費用的節(jié)約，那么由政府來提供公共品就是有效率的。
因此，對公共品的提供面臨著兩難沖突，即提供公共品希望放棄的收益越小越好，而對其它交易費用的節(jié)約越多越好，解決這一兩難沖突的關(guān)鍵就在于對交易費用放棄與節(jié)約的比較。到底由私人還是由政府提供公共品在于誰對交易費用的節(jié)約更有利。如果對某一種公共品的提供私人將比地方政府更有利于對社會交易費用的節(jié)約，而地方政府卻執(zhí)意要承擔(dān)起對該公共品的供給，無疑是執(zhí)政能力低的表現(xiàn)。
如何判斷到底是私人還是政府供給某一公共品更有效率呢？我們認(rèn)為，市場是甄別這一信息的最有效率的制度。地方政府將自身的主要職能定位在維護(hù)法治并接受其監(jiān)督、保證市場健康合理的運行，這樣私人會通過成本收益決策自行決定是否提供某項公共品。剩下的一些私人所不愿意提供的公共品，如果確實為社會所需，那么自然應(yīng)該由地方政府來提供，這個時候政府提供公共品對交易費用的節(jié)約一定大于如果由私人提供時對交易費用的節(jié)約，因此是有效率的。
行政事業(yè)單位是國家機關(guān)舉辦的或其他社會組織利用國有資產(chǎn)成立的社會服務(wù)組織，它以服務(wù)社會公共利益為宗旨，國家財務(wù)的投入是行政事業(yè)單位得以順利運行的資金和物質(zhì)基礎(chǔ)，隨著國家經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，國家也加大了對社會公共事業(yè)的重視和投入，而增加資金投入使用的同時提高各項資金的使用率是一項長期的、艱巨的工作任務(wù)。預(yù)算編制是對未來一段時期的收支情況的預(yù)算計劃和管控，有利于行政事業(yè)單位全面發(fā)展。筆者將分別從：預(yù)算編制存在的問題、強化預(yù)算編制的有效對策，兩個方面來闡述。
一、行政事業(yè)單位預(yù)算編制存在的問題
（一）預(yù)算編制缺乏有效性
預(yù)算編制是個學(xué)術(shù)性極強的系統(tǒng)工程，不是簡單的工程造價問題，行政事業(yè)單位的資金主要對重大公共事業(yè)的預(yù)算和控制，需要長時間的分析和論證。在實際運用中，行政事業(yè)單位的預(yù)算編制僅利用3至4個星期的時間制作下一年度的預(yù)算編制表，時間不充分，加上財務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，財務(wù)管理能力薄弱，沒有經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)論證和嚴(yán)格的預(yù)算，在預(yù)算編制這一環(huán)節(jié)存在盲目和草率性，導(dǎo)致專項資金的投入使用無法得到保障。預(yù)算的執(zhí)行缺乏缺乏科學(xué)性的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，有部分行政事業(yè)單位沒有對資金的支出使用實行績效考核，沒有實行完善的績效評價體系，導(dǎo)致支出績效評價不科學(xué)、不合理、不規(guī)范，從而也會影響下一年度的預(yù)算編制。
（二）預(yù)算編制意識相對薄弱
大多數(shù)行政事業(yè)單位的資金是下級單位根據(jù)業(yè)務(wù)需要向上級申請得到的，上級單位對財務(wù)的預(yù)算編制不能如實反映資金的使用情況。有時上級的撥款難以滿足業(yè)務(wù)的正常需要，而下級單位不能及時向上級反饋資金的使用情況，上下級財務(wù)信息的不對稱，導(dǎo)致業(yè)務(wù)和項目很難按計劃執(zhí)行和完成。影響了資金的撥付和使用的一致性，對支出難以作出績效評價，造成上級單位資金的長期滯留和下級單位缺乏資金來進(jìn)行服務(wù)，財務(wù)管理的工作開展處于盲從狀態(tài)，影響了公共服務(wù)的工作進(jìn)度和質(zhì)量，嚴(yán)重防礙了財務(wù)部門對資金的有效管理。
二、強化行政事業(yè)單位預(yù)算編制的有效對策
事業(yè)單位是國家機關(guān)舉辦的或其他社會組織利用國有資產(chǎn)成立的社會服務(wù)組織，它以服務(wù)社會公共利益為宗旨，國家財務(wù)的投入是事業(yè)單位得以順利運行的資金和物質(zhì)基礎(chǔ)，隨著國家經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，國家也加大了對社會公共事業(yè)的重視和投入，而增加資金投入使用的同時提高各項資金的使用率是一項長期的、艱巨的工作任務(wù)。為促進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算編制工作的有序開展，行政事業(yè)單位應(yīng)加強預(yù)算編制意識、建立并完善預(yù)算編制管理體系、加強對預(yù)算管理的控制力度、采用柔性預(yù)算管理方式、將預(yù)算激勵機制應(yīng)用其中，筆者將就以下對策進(jìn)行分析。
（一）加強預(yù)算編制意識
行政事業(yè)單位資金的管理部門并不是使用部門，而且部分行政事業(yè)單位只注重業(yè)務(wù)而忽視了財務(wù)的A算編制，也沒有對財務(wù)進(jìn)行預(yù)算和控制，甚至把財務(wù)管理單純作為服務(wù)性的工作，沒有合理的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)對專項資金的支出績效作出評價，將財務(wù)管理和業(yè)務(wù)管理分離。上級單位不重視財務(wù)的業(yè)務(wù)問題，缺乏預(yù)算編制意識，因此，加強對預(yù)算的管控是資金管理部門的重要職責(zé)，唯有重視預(yù)算，才能對支出的績效作出相應(yīng)的評價，預(yù)算是作出支出績效評價的前提。
（二）建立完善預(yù)算編制管理體系
公共事業(yè)服務(wù)的資金來之不易，其目的就是要集中財力辦大事，行政事業(yè)單位就要結(jié)合行政事業(yè)單位的發(fā)展規(guī)劃和工作目標(biāo)任務(wù)，進(jìn)一步建立和完善預(yù)算編制的管理體系和支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)，加強對下年度的預(yù)算管理控制，實現(xiàn)支出績效評價的科學(xué)規(guī)范性。行政事業(yè)單位的財務(wù)部門要做好預(yù)算編制，各級主管部門根據(jù)項目的不同特點制定不同的支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)，建立有效的支出績效評價機制來充分調(diào)動各項資金的使用效率，達(dá)到節(jié)約資金的目的。在資金的使用上嚴(yán)加管控，通過開展公共服務(wù)項目的目標(biāo)和績效來對支出績效做出評價，支出績效作為下年度的預(yù)算依據(jù)，采用科學(xué)的方法對資金的使用進(jìn)行評價顯得尤為重要。
（三）加強對預(yù)算的控制力度
思想上對財務(wù)進(jìn)行資金的管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還要建立健全的規(guī)范管理制度和評價制度，來加強對專項資金的申請使用的預(yù)算編制和支出績效評價的監(jiān)督，優(yōu)化財務(wù)管理制度來提高資金的使用率，發(fā)揮財務(wù)預(yù)算決策和控制的職能，對資金進(jìn)行嚴(yán)格和科學(xué)的統(tǒng)籌規(guī)劃，加強對資金的預(yù)算和支出管控，明確公共服務(wù)項目的申請條件，根據(jù)項目的緩急情況及時地進(jìn)行資金的撥付，優(yōu)化預(yù)算編制管理結(jié)構(gòu)，各部門各業(yè)務(wù)員對資金的投入和使用情況進(jìn)行監(jiān)督，行政事業(yè)單位財務(wù)各部門和業(yè)務(wù)員要重視預(yù)算編制和支出績效評價，提高工作人員的配合度，保證資金的使用高效率。
（四）采用柔性預(yù)算管理方式
預(yù)算應(yīng)具有前瞻性，它的編制主要是依據(jù)預(yù)測、決策信息、在實際預(yù)算過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)很多不確定因素，實施柔性預(yù)算管理可以很好的解決這種問題。所謂的柔性預(yù)算管理就是把彈性加入到預(yù)算編制過程當(dāng)中，按照事先無法設(shè)定條件對不同的預(yù)算指標(biāo)值進(jìn)行設(shè)定。滾動預(yù)算就是其中一種柔性預(yù)算，在對滾動預(yù)算進(jìn)行編制的時候，應(yīng)把會計年度和預(yù)算期分開，伴隨著預(yù)算的逐步執(zhí)行，根據(jù)實際需求進(jìn)行滾動預(yù)測，對目標(biāo)值和行動計劃不斷進(jìn)行調(diào)整，對補充預(yù)算不斷進(jìn)行延伸，逐期按季向后滾動，促使日常管理緊密銜接。
（五）加強對預(yù)算的控制和支出監(jiān)督
思想上對財務(wù)進(jìn)行資金的管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還要建立健全的規(guī)范管理制度和評價制度，來加強對專項資金的申請使用的預(yù)算控制和支出績效評價的監(jiān)督，優(yōu)化財務(wù)管理制度來提高資金的使用率，發(fā)揮財務(wù)預(yù)算決策和控制的職能，對資金進(jìn)行嚴(yán)格和科學(xué)的統(tǒng)籌規(guī)劃，加強對資金的預(yù)算和支出管控，明確公共服務(wù)項目的申請條件，根據(jù)項目的緩急情況及時地進(jìn)行資金的撥付，優(yōu)化預(yù)算控制管理結(jié)構(gòu)，各部門各業(yè)務(wù)員對資金的投入和使用情況進(jìn)行監(jiān)督，事業(yè)單位財務(wù)各部門和業(yè)務(wù)員要重視預(yù)算控制和支出績效評價，提高工作人員的配合度，保證資金的使用高效率。
三、結(jié)束語
行政事業(yè)單位的預(yù)算編制是政府的財務(wù)資源得以優(yōu)化配置的關(guān)鍵，行政事業(yè)單位使用財政性資金進(jìn)行公共服務(wù)時要做好預(yù)算的控制，有責(zé)任維護(hù)好資金的使用權(quán)益，盡量做到節(jié)約成本，效率最大化，實現(xiàn)資源的合理配置，支出績效的評價是對預(yù)算編制的目標(biāo)和效果作出的評價，是預(yù)算的依據(jù)和條件，行政事業(yè)單位就要設(shè)立相應(yīng)的內(nèi)部機構(gòu)進(jìn)行支出的績效評價?？茖W(xué)規(guī)范的預(yù)算編制和公正公開的支出績效評價是國家提供公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的有效保障，是提高專項資金利用率的有效舉措。
參考文獻(xiàn)
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中圖分類號:G275 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)23-0207-02
檔案行政執(zhí)法是維護(hù)檔案事業(yè)健康發(fā)展的重要手段,是鞏固黨和國家各項工作發(fā)展的基礎(chǔ),是保護(hù)人類活動真實歷史和社會發(fā)展客觀規(guī)律重要依據(jù)的舉措。開展檔案行政執(zhí)法,是為了不斷提高人們的檔案意識,加強檔案法制建設(shè),防止檔案違法行為?！稒n案法》頒布實施以來,各級檔案行政管理部門通過各種手段和方式,依法行政,有效地推動了檔案事業(yè)的發(fā)展。但是如何更加有效地依法行政,依然是檔案行政管理部門需不斷探討的一個問題?！氨避S、南拓、中興、強縣,把哈爾濱建設(shè)成現(xiàn)代大都市”的城市發(fā)展戰(zhàn)略和總體目標(biāo)給檔案執(zhí)法工作提出了更高的要求,針對檔案行政執(zhí)法涉及到的相關(guān)問題,現(xiàn)分析和歸納如下。
一、檔案行政執(zhí)法的目的和意義
所謂檔案行政執(zhí)法,是指檔案行政管理部門將國家的檔案法規(guī),適用到具體的人或事,從而使檔案法律規(guī)范在檔案事務(wù)活動中得以實現(xiàn)的活動。檔案行政執(zhí)法以查處違法案件,檔案行政監(jiān)督檢查,執(zhí)法監(jiān)督為主要行政執(zhí)法手段。
檔案法制工作以立法為基礎(chǔ),守法為目的。而執(zhí)法是實現(xiàn)檔案法制狀況的重要手段,是檔案法制工作的一個不可缺少的環(huán)節(jié),離開了執(zhí)法,就不可能有真正的法制。檔案事業(yè)建設(shè)功在當(dāng)代,利在千秋。檔案行政執(zhí)法的目的和意義就在于促進(jìn)檔案事業(yè)健康有序的發(fā)展,使得檔案事業(yè)不斷地發(fā)展壯大,同時為國家、為社會、為人民留下更多寶貴的遺產(chǎn)。那么如何加強檔案行政執(zhí)法,使檔案事業(yè)得以健康發(fā)展,這也成為所有檔案工作者都應(yīng)該認(rèn)真思考的問題。
二、檔案行政執(zhí)法中存在的主要問題
檔案行政管理部門依法行政過程中,執(zhí)法是關(guān)鍵,如果不執(zhí)行法律、法規(guī)、無論多完善的法律也只是一紙空文。國家雖然在各個方面都制定了相應(yīng)的檔案法律、法規(guī)、但執(zhí)行過程中仍然存在這樣或那樣的問題,比較突出的表現(xiàn)在:
1.檔案和檔案工作意識淡薄,檔案法制觀念不強。一直以來,人們對檔案和檔案工作都缺乏全面的認(rèn)識,檔案意識淡薄。檔案行政管理部門行政執(zhí)法的地位雖已確立數(shù)年,但一些人還沒有樹立檔案行政管理部門行政執(zhí)法地位觀念。并不了解檔案行政管理部門是執(zhí)法部門,有的甚至至今還認(rèn)為檔案行政管理部門只是“管檔案而已”。由于這種因素的存在,致使很多國家工作人員對檔案和檔案工作一知半解。
2.檔案工作得不到相應(yīng)的重視,管理混亂,致使檔案保管條件差,安全隱患多。人們對檔案和檔案工作缺乏認(rèn)識,不了解檔案和檔案工作的功能、作用、性質(zhì)、地位及內(nèi)涵。行政管理的目的是靠行政行為實現(xiàn)的,檔案行政管理部門的許多行政行為,需要各部門、各單位配合,大多數(shù)單位在開展檔案行政執(zhí)法時都能積極配合,但是仍有些單位因為對檔案工作認(rèn)識不到位,配合只是應(yīng)付。檔案管理也處于很混亂的狀態(tài)之中,沒有針對檔案工作建立相應(yīng)的管理制度,沒有明確的領(lǐng)導(dǎo)分管,沒有專職的檔案員等等。由于領(lǐng)導(dǎo)的不重視,導(dǎo)致檔案保管工作條件差,沒有專人負(fù)責(zé),沒有專柜存放,沒有專室保管,保管條件沒有任何保障,檔案經(jīng)常隨處堆放,沒有任何安全可言。
3.檔案文件資料收集不齊全,不按規(guī)定歸檔和移交檔案。很多單位和部門沒有按照《檔案法》的相關(guān)規(guī)定對檔案資料進(jìn)行歸檔。應(yīng)歸檔的檔案得不到及時的整理歸檔,存在長期不建立檔案和不開展檔案工作的行為。立檔單位在自己職能職責(zé)范圍內(nèi)形成的文件材料也沒有按規(guī)定收集齊全并整理歸檔,很多應(yīng)歸檔的文件散落各處,或遺失,特別是很多專門檔案(如聲像檔案、實物檔案、圖紙檔案等)沒有及時收集歸檔。很多寶貴的材料沒有及時收集,發(fā)展下去會造成檔案材料嚴(yán)重缺失,多年后這些缺失的檔案很可能起到非常重要的作用,后患無窮。
4.檔案人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低,業(yè)務(wù)水平不高且崗位變換頻繁。檔案工作長期以來得不到相應(yīng)的重視,很多單位和部門沒有專職檔案員。兼職檔案員通常身兼數(shù)職,不能專注于檔案工作,多數(shù)缺乏系統(tǒng)的業(yè)務(wù)知識培訓(xùn),沒有檔案工作基礎(chǔ),業(yè)務(wù)水平偏低,導(dǎo)致歸檔不按時,歸檔不符合要求,嚴(yán)重影響了檔案工作的正常開展。檔案人員素質(zhì)低,導(dǎo)致很多檔案工作沒有得到很好的開展,工作人員的素質(zhì)和檔案事業(yè)發(fā)展的大潮不相適應(yīng),嚴(yán)重影響了檔案工作的前進(jìn)步伐。
5.檔案行政執(zhí)法行為流于形式,檔案工作監(jiān)督指導(dǎo)力度不夠,執(zhí)法監(jiān)督機制不夠完善。檔案法規(guī)在執(zhí)行中,有法不依,執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象時有發(fā)生。檔案監(jiān)督檢查力度不夠,對檔案執(zhí)法檢查采取應(yīng)付了事的態(tài)度,而有些檔案執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中、有章不循,也助長了一些壞風(fēng)氣的形成。由于檔案行政部門人員過少,在執(zhí)法檢查時對下發(fā)整改通知書的單位和部門不能及時監(jiān)督。無人抓監(jiān)督,無人抓落實,也就無法追究責(zé)任。檔案執(zhí)法有指導(dǎo),無監(jiān)督,表現(xiàn)出檔案執(zhí)法監(jiān)督機制不夠完善,各項規(guī)章制度沒有很好的實施,檔案執(zhí)法流于形式,限期整改成為空口懲罰,違法行為依然繼續(xù)。
三、加強檔案行政執(zhí)法工作的對策
1.加強檔案法制觀念,鞏固提高依法治檔、依法行政理念?！稒n案法》的頒布實施,標(biāo)志著檔案工作走上法制化的道路。檔案執(zhí)法人員應(yīng)時刻牢記自身的使命,加強法制觀念,認(rèn)真學(xué)習(xí)有關(guān)檔案各項法律法規(guī),做到知法、懂法、守法,并嚴(yán)格執(zhí)法,逐步強化執(zhí)法意識,認(rèn)真履行自身職責(zé)。
2.完善檔案法規(guī)體系,健全檔案管理體制,使檔案行政執(zhí)法監(jiān)督和檔案工作規(guī)范化、制度化。社會主義法制建設(shè)是一項長期、艱巨的工作,真正做到依法行政,全民守法,尚需法律體系的不斷完善。逐步完善檔案法規(guī)體系,健全各項法律規(guī)章,強化制約功能,是亟待解決的重要任務(wù)。各機關(guān)、各部門在檔案行政執(zhí)法監(jiān)督機制中必須明確相關(guān)的職責(zé)、范圍、權(quán)利、義務(wù)、方式,建立和完善檔案執(zhí)法制度和執(zhí)法程序,保障檔案執(zhí)法活動科學(xué)化、規(guī)范化、制度化,還要建立法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查制度;各有關(guān)機關(guān)和部門既要相互監(jiān)督,又要相互支持配合,確保檔案工作有章可循、有序進(jìn)行,促進(jìn)檔案行政執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)范化和制度化。
3.加強檔案行政執(zhí)法監(jiān)督,建立檔案行政執(zhí)法責(zé)任制。檔案行政執(zhí)法責(zé)任制是行政機關(guān)根據(jù)行政管理的特點,將執(zhí)行法律、規(guī)章的職責(zé)具體分解落實到執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法人員,做到執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法責(zé)任、執(zhí)法監(jiān)督清晰,并明確執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人及其職責(zé),從而促進(jìn)行政管理的法制化、規(guī)范化,切實做到執(zhí)法必嚴(yán)。行政執(zhí)法責(zé)任制的內(nèi)容很多,最重要的是執(zhí)法的監(jiān)督問題。行政立法的效果怎樣,都是通過監(jiān)督來實現(xiàn)的。檔案執(zhí)法部門要定期或不定期地對各單位、各部門檔案工作情況進(jìn)行檢查監(jiān)督,發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時提出,限期整改。加大對檔案依法管理工作的監(jiān)督力度,確保機關(guān)檔案的安全性。只有各級檔案行政管理機構(gòu)把各項法律法規(guī)同工作實際緊密地結(jié)合起來,切實依法履行職責(zé),嚴(yán)格依法辦事,才能使依法行政的各項措施落到實處。
4.加大檔案執(zhí)法力度,嚴(yán)肅檔案執(zhí)法,依法依規(guī)查處各種違法違規(guī)行為。《檔案法》既然賦予了檔案行政管理部門行政執(zhí)法權(quán),就應(yīng)該從法律法規(guī)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性、統(tǒng)一性來維護(hù)和確保檔案工作應(yīng)有的法律、法規(guī)地位,堅決貫徹實施各項規(guī)章制度,做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究,維護(hù)檔案法律法規(guī)的尊嚴(yán)。只有這樣,才能做到依法依規(guī)治理檔案工作中存在的問題,才能促進(jìn)檔案事業(yè)法制化建設(shè)和健康發(fā)展。
5.加強普法宣傳,提高全民檔案法律意識,加大檔案行政部門與各部門間的協(xié)調(diào)和溝通。依法治檔,實現(xiàn)檔案事業(yè)法制化管理,檔案法律知識的宣傳是重要的前提和基礎(chǔ)。檔案行政執(zhí)法的順利實施,離不開全社會具有較強的檔案法律意識和較高的檔案法律素質(zhì)這一大環(huán)境,而檔案法制的廣泛宣傳對于增強人們檔案法律意識和提升人們檔案法律素質(zhì)起著積極促進(jìn)作用。通過檔案法制的宣傳,使廣大公民、法人和其他組織充分認(rèn)識到《檔案法》在管理國家檔案事業(yè)中的重要意義和作用,切實理解《檔案法》對國家管理檔案范圍、檔案工作原則、檔案機構(gòu)、檔案管理、檔案保護(hù)、檔案利用、檔案開放以及檔案資源開發(fā)等檔案事業(yè)建設(shè)方面重大問題作出的規(guī)定,是全體公民、法人和其他組織都必須遵守的法律依據(jù),不依法辦事就要受到法律制裁。同時,通過檔案法制宣傳教育,還可以使公民、法人和其他組織認(rèn)識到在檔案事務(wù)方面享有的權(quán)利和義務(wù)。
6.加強業(yè)務(wù)培訓(xùn),提高檔案行政執(zhí)法人員素質(zhì)和行政執(zhí)法水平。檔案行政執(zhí)法人員素質(zhì)是決定開展檔案行政執(zhí)法的關(guān)鍵,也是影響檔案行政執(zhí)法程序好與環(huán)、執(zhí)法監(jiān)督能力高與低、行使執(zhí)法職能是否充分的主觀因素。檔案行政部門要加強對執(zhí)法人員的法制教育,抓好檔案執(zhí)法隊伍的政治思想建設(shè),謹(jǐn)慎選拔執(zhí)法人員,對檔案執(zhí)法人員進(jìn)行專門培訓(xùn),掌握檔案法制和檔案工作相關(guān)知識、辦案方法,促使其能力和業(yè)務(wù)提高,經(jīng)考核合格取得培訓(xùn)合格證和行政執(zhí)法證件的人員,才能安排上崗執(zhí)法;檔案部門要經(jīng)常性地組織檔案工作業(yè)務(wù)知識培訓(xùn),提高執(zhí)法人員的檔案工作業(yè)務(wù)水平;對檔案行政執(zhí)法人員辦案過程中要嚴(yán)肅處理、追究責(zé)任,從而督促檔案執(zhí)法人員恪盡職守、依法辦事、盡職盡責(zé)做好本職工作。
如今,檔案在“北躍、南拓、中興、強縣,把哈爾濱建設(shè)成現(xiàn)代大都市”的城市發(fā)展大潮中起到了非常重要的作用,對檔案工作各方面的要求也更加的嚴(yán)格,檔案事業(yè)正隨著城市的發(fā)展步伐穩(wěn)步向前。為了保障檔案事業(yè)的健康發(fā)展,有效維護(hù)黨和國家的歷史真實記錄,需要我們廣大檔案工作者堅持將檔案行政執(zhí)法工作廣泛、深入、持久地開展下去,不斷地總結(jié)經(jīng)驗,開拓創(chuàng)新,全力把依法治檔工作不斷向前推進(jìn)。
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[1] 石在.檔案行政執(zhí)法工作的現(xiàn)狀與思考[J].北京檔案,2006,(10).
1行政復(fù)議和行政訴訟概念比較
(1)二者的概念。行政復(fù)議是指行政相對人認(rèn)為行政主體作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向法定的行政復(fù)議機關(guān)提出申請，由受理申請的復(fù)議機關(guān)對具體行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行審查，并作出裁決的活動和制度。行政訴訟是指，行政向?qū)Ψ秸J(rèn)為行政主體的行政行為侵犯了其合法權(quán)益而依法向人民法院，由人民法院就被訴行政行為合法性作出裁決的制度。行政復(fù)議和行政訴訟的定義中可以看出，二者都是對行政主體的具體行政行為提出爭議，以對具體行政行為的合法性審查為核心i以獨立行使職權(quán)為保障；法律主體都由三方構(gòu)成，行政復(fù)議是由發(fā)生糾紛的行政機關(guān)和相對人各為一方，作為糾紛解決者的上級機關(guān)或人民法院為第三方。除此之外，二者的法律地位也是平等的，解決糾紛所適用的某些原則也是相同的，如“不告不理原則”、以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩原則、不適用調(diào)節(jié)原則等。二者程序雖然不盡相同，但都體現(xiàn)了司法性，即都要通過特定的程序和機構(gòu)來解決行政爭議，強調(diào)程序的公正性。
(2)行政復(fù)議的地位是獨立的。行政復(fù)議與行政訴訟之間的密切關(guān)系是毋庸質(zhì)疑的，但行政復(fù)議對于行政訴訟而言，是處于附屬配套地位還是有著獨立地位，學(xué)界有著不同的說法。有的學(xué)者認(rèn)為，行政復(fù)議制度是作為1989年《行政訴訟法》的配套制度建立起來的，體現(xiàn)了行政復(fù)議制度對行政訴訟制度的依附性。有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)改變行政復(fù)議對行政訴訟的附屬地位，擺脫配套框架的束縛。筆者認(rèn)為，行政復(fù)議相對于行政訴訟是有其獨立性的。復(fù)議制度屬行政系統(tǒng)內(nèi)部的審查與裁決，它是行政權(quán)進(jìn)行自我監(jiān)督的重要方式，屬于“自律”的范疇；而行政訴訟則是司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，涉及司法權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系問題，屬于“他律”的范疇。行政訴訟只能審查行政行為是否合法，而行政復(fù)議對不合理的行政行為同樣作出裁決。
2我國行政復(fù)議和行政訴訟關(guān)系的狀態(tài)和存在問題
(1)行政復(fù)議與行政訴訟銜接模式中的問題。
對于我國立法上關(guān)于行政訴訟和行政復(fù)議之間銜接的模式，沒有統(tǒng)一的規(guī)定，就目前學(xué)術(shù)界有兩種說法：一則是行政復(fù)議前置原則。復(fù)議前置是指行政復(fù)議是行政訴訟的必經(jīng)程序，行政相對人必須先向行政機關(guān)申請復(fù)議，如不服復(fù)議決定，再行。二則是自由選擇原則，即當(dāng)事人可在行政復(fù)議與行政訴訟兩者中自由選擇其救濟途徑。
我國行政法學(xué)學(xué)術(shù)界對這兩種銜接模式有不同觀點：一種認(rèn)為應(yīng)該充分尊重相對人的自由選擇權(quán)。如經(jīng)復(fù)議再進(jìn)入訴訟，延長了救濟時間，不利于對當(dāng)事人權(quán)益的及時保護(hù)；由于上級機關(guān)和原機關(guān)不在同一地區(qū)，復(fù)議前置會給相對人帶來不便。另一種則認(rèn)為應(yīng)該遵循“窮盡救濟原則”?！案F盡行政救濟原則”指當(dāng)事人沒有利用一切可能的行政救濟以前，不能申請法院裁決對他不利的行政決定，當(dāng)事人在尋求救濟時，首先必須利用行政內(nèi)部存在的、最近的和簡便的救濟手段，然后才能請求法院救濟。我國《行政訴訟法》規(guī)定。人民法院審理行政案件，是對具體行政行為的合法性進(jìn)行審理，而對于具體行政行為的合理性，法院原則上無審查權(quán)力。這就導(dǎo)致不具有法律專業(yè)知識的相對人在選擇了不利于自己的救濟模式后，只得無奈地感到失望。
(2)經(jīng)過復(fù)議的案件，訴訟標(biāo)的確定的問題。目前我國的復(fù)議后的情形，大致為以下幾種；
第一，復(fù)議機關(guān)決定維持原具體行政行為的，原具體行政行為機關(guān)為被告，原機關(guān)負(fù)舉證責(zé)任。這里由于復(fù)議機關(guān)無須對其作出的維持決定負(fù)責(zé)，復(fù)議機關(guān)為避免在行政訴訟中當(dāng)被告，往往維持。有學(xué)者認(rèn)為，凡經(jīng)過行政復(fù)議的案件一律以復(fù)議機關(guān)為被告提起行政訴訟。也有學(xué)者認(rèn)為，如果復(fù)議決定維持的案件也由復(fù)議機關(guān)為被告，可能無法很好地履行舉證責(zé)任。筆者比較贊同第一種說法，即“誰行為，誰被告”的司法原則。
第二，復(fù)議機關(guān)改變原具體行政行為(包括變更與撤銷)。當(dāng)行政復(fù)議改變原具體行政行為時，復(fù)議機關(guān)為被告。這里出現(xiàn)一個值得探討的問題：對具體行政行為適當(dāng)性審查后作出的復(fù)議決定能否被提訟?按照行政訴訟的受案范圍來分析，行政訴訟只能審查具體行政行為的合法性，而不能審查其適當(dāng)性(除非行政處罰顯失公正)。有學(xué)者認(rèn)為，針對行政行為適當(dāng)性作出的復(fù)議決定仍然屬于行政裁量行為，不屬于現(xiàn)行行政訴訟的受案范圍。
第三，復(fù)議機關(guān)不予受理、不答復(fù)。如果是復(fù)議前置的。被告為復(fù)議機關(guān)；而自由選擇復(fù)議或訴訟的，被告可以是原具體行政行為機關(guān)也可以是復(fù)議機關(guān)。
3我國行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系的問題解決對策
市政道路和橋梁必然加速建設(shè)和發(fā)展，在這期間必須嚴(yán)格控制其施工質(zhì)量，特別是施工過程中經(jīng)常發(fā)生的一些工程質(zhì)量問題。本文通過對其探討，并采取適當(dāng)?shù)谋O(jiān)控措施，從而使工程處于受控狀態(tài)。
一橋梁工程
1基礎(chǔ)
1.1挖孔樁
1.1.1挖孔方法
在地面按襯砌處理挖深1m,安放模板,澆筑C15(或C20)混凝土形成井圈,井圈上口即井臺座比周圍地面高出20cm～30cm,以避免井口進(jìn)水,開挖采用人工十字鎬,用人力絞車提升出渣,每開挖1m襯砌1m,襯砌厚度15cm～25cm,當(dāng)開挖中遇到巖石可采用風(fēng)鉆或鑿巖機鉆炮眼小藥量電引爆的淺眼爆炸法施工,要在炮眼附近加強支護(hù),防止振坍孔壁,爆破后再采用人工清鑿繼續(xù)開挖,以這種方式循環(huán)進(jìn)行施工,直至樁底設(shè)計標(biāo)高。
1.1.2樁身鋼筋籠骨架制作安放
樁身鋼筋籠所用的鋼筋和焊條的規(guī)格型號必須符合設(shè)計要求,骨架一般分段焊接,由起吊設(shè)備的高度控制,合格的鋼筋籠必須軸線居中,圓度精確、焊接牢固、剛度良好。鋼筋籠放入孔內(nèi),要與樁孔軸線吻合一致、頂部與設(shè)計樁頂標(biāo)高相同,安放要牢固,以防在澆筑混凝土?xí)r鋼筋浮起。
1.1.3灌注樁芯混凝土
灌注樁芯混凝土是成樁的關(guān)鍵工序,必須嚴(yán)格控制工藝,循序操作,保證質(zhì)量。
（1）按樁芯混凝土的設(shè)計強度和施工要求,提供水泥、砂子、碎石試樣,委托專業(yè)單位確定混凝土的用料配合比。
（2）孔底無水或水量較少時,灌注可采用料斗和串筒,料斗固定在孔口橫擔(dān)上,儲料蓄能增加超灌壓力,串筒系于料斗底部,垂于孔內(nèi),其長度視孔深而定,開灌時斗內(nèi)混凝土沿串筒墜落孔底,不僅可防止混凝土離析,還可增加超灌壓力達(dá)到灌注密實。根據(jù)施工經(jīng)驗,當(dāng)灌至地面以下4.0m左右時超灌壓力減小,因此自地面以下至5.0m一段,一般應(yīng)隨灌隨搗,確保灌注質(zhì)量。孔底水量較大較深時,采用導(dǎo)管法進(jìn)行水下灌注,導(dǎo)管內(nèi)徑一般為25cm～35cm,使用前要進(jìn)行閉水試驗合格,導(dǎo)管應(yīng)居中穩(wěn)步沉放,不能接觸到鋼筋籠,以免導(dǎo)管在提升中將鋼筋籠提起,導(dǎo)管可吊掛在鉆機頂部滑輪上或用卡具吊在孔口上,導(dǎo)管底部距樁底的距離應(yīng)符合規(guī)范要求,一般0.25m～0.4m,導(dǎo)管頂部的貯料斗內(nèi)混凝土量,必須滿足首次灌注后導(dǎo)管端能埋入混凝土中0.8m～1.2m,施工中導(dǎo)管內(nèi)應(yīng)始終充滿混凝土,及時測量混凝土頂面高度和埋管深度,及時提拔拆除導(dǎo)管,使導(dǎo)管埋入混凝土中的深度保持2m～6m。
1.2鉆孔灌注樁
(1)控制好鉆孔平臺的平整。只有平臺呈水平狀，才能確保鉆孔垂直。
(2)嚴(yán)格控制好鋼筋籠的頂面標(biāo)高。鋼筋籠的長度設(shè)計是根據(jù)受力狀況決定的。一般樁的下端不設(shè)鋼筋籠，如果沒有得力的措施和數(shù)據(jù)，難以保證鋼筋籠的頂面標(biāo)高?，F(xiàn)場監(jiān)理要對鋼筋籠的頂面標(biāo)高予以校核。
(3)控制好灌注水下混凝土的幾個要點：①水下混凝土的強度應(yīng)比設(shè)計樁身強度提高15%～25%，在做配比時就要引起注意；②坍落度控制在16cm～22cm；③灌注水下混凝土應(yīng)連續(xù)進(jìn)行，嚴(yán)禁中途停頓，導(dǎo)管埋入混凝土內(nèi)的深度以3m～10m為宜，最少不得小于2m，最大不得大于10m；④混凝土灌注的高度應(yīng)比設(shè)計樁頂高出一定高度，其最小高度不宜小于樁長5%，且不應(yīng)小于2m。
1.3承臺
(1)承臺開挖后要及時測量基樁位置的偏差值和樁頂標(biāo)高，不少施工單位都是關(guān)門造資料，不到現(xiàn)場實測?，F(xiàn)場監(jiān)理要督促施工單位實際丈量，以確保資料的真實性。
(2)抽查模板尺寸時要特別注意其中心座標(biāo)，同時還要注意模板的剛度，不能只注意其幾何尺寸。
(3)必須認(rèn)真檢查立柱、橋臺伸入承臺的主筋根數(shù)、直徑特別是保護(hù)層。
(4)控制好基坑回填土的質(zhì)量。施工單位對此很不重視，一般只松填，無密實度可言，有的還帶水回填，現(xiàn)場監(jiān)理必須予以制止。因為承臺周圍正好是蓋梁和現(xiàn)澆箱梁立支架的地方，填土沒有密實度，支架就會產(chǎn)生較大的下沉量，使結(jié)構(gòu)標(biāo)高難以控制。
1.4下部構(gòu)造
1.4.1臺身、墩柱
(1)承臺建成后在施工臺身和墩柱前，要再一次核對墩柱的中心座標(biāo)，以確保墩柱的正確位置。
(2)模板一般都采用鋼模。鋼模的平整度、幾何尺寸、剛度在出廠前要做嚴(yán)格檢查；立柱立模后，要檢查鋼模的垂直度，兩個方面都要檢查。
(3)混凝土的澆搗質(zhì)量直接影響工程的外觀。要做到不漏振，振動棒要快插慢提，以減少水孔；拆模后，監(jiān)理要注意檢查，然后根據(jù)天氣情況進(jìn)行養(yǎng)護(hù)。
1.5上部結(jié)構(gòu)
1.5.1箱梁
1)首先要審查好施工組織設(shè)計，對支架的穩(wěn)定性，縱模擱柵的強度，撓度進(jìn)行計算，特別是撓度超過允許范圍就會出現(xiàn)較大的變形，影響外觀質(zhì)量。
2)檢查模板時，要重點檢查箱梁各重要部位(中級外緣、懸臂)的座標(biāo)值以及標(biāo)高(含拋高值)以確保外形正確，線形順直。
3)要檢查主筋的根數(shù)、直徑以及布置的位置(正彎矩區(qū)域、負(fù)彎矩區(qū)域)，特別是鋼筋的焊接質(zhì)量(焊縫長度、寬度、高度)。上述要素直接關(guān)系到結(jié)構(gòu)安全，務(wù)必逐個檢查，有問題的要整改，整改后再予復(fù)查，絕對不能將不合格的部分放過去。
4)檢查各類預(yù)埋件，要做到不錯、不漏。
1.5.2預(yù)應(yīng)力空心板梁
1)到預(yù)制廠檢查時要注意控制原材料的質(zhì)量，預(yù)應(yīng)力鋼筋的排列位置，梁體內(nèi)各類預(yù)埋件的位置以及廠方對控制大梁起拱度的措施。
2)曲線上的梁，每一片尺寸都不相同，在生產(chǎn)前要進(jìn)行編號，并在運輸、安裝過程中嚴(yán)格按編號次序進(jìn)行。
3)在運梁時要控制好大梁懸臂長度，懸臂過長，會改變設(shè)計受力而產(chǎn)生裂縫，影響使用質(zhì)量。
4)吊裝前要檢查吊機的性能及設(shè)備的安全性，要確保安裝時的安全。
二道路工程
1測量控制
施工過程測量控制，嚴(yán)格要求按照三級復(fù)核程序，即施工單位放樣、復(fù)核無誤后，報監(jiān)理復(fù)核。誤差值必須控制在允許誤差值內(nèi)。督促施工單位及時完成測點任務(wù)，并加以測量保護(hù)，監(jiān)理檢查、記錄并復(fù)核簽收。
1.1原材料控制
督促承建單位嚴(yán)格把關(guān)。大批量材料應(yīng)制定進(jìn)料計劃，監(jiān)理根據(jù)材料計劃和到場通知，檢查材料外觀和質(zhì)保單，檢驗合格，現(xiàn)場見證施工單位取樣復(fù)試，復(fù)試合格后方可用于本工程。監(jiān)理應(yīng)以一定比例進(jìn)行抽檢。
1.2成品、半成品質(zhì)量控制
成品、半成品進(jìn)場前，施工單位應(yīng)向監(jiān)理提品規(guī)格、數(shù)量、廠家品質(zhì)招標(biāo)等質(zhì)量單進(jìn)行報批；查驗合格后，督促施工單位把好進(jìn)場材料驗收關(guān)，監(jiān)理檢查質(zhì)保單和外觀質(zhì)量，對不符合要求的拒收或剔出，不得在本工程中使用。
1.3道路工程
1.3.1路基處理監(jiān)控
1)監(jiān)理措施。監(jiān)理應(yīng)對現(xiàn)場不同土質(zhì)進(jìn)行取樣，檢測最佳含水量與最大干密度。審核針對本標(biāo)段軟土路基施工組織設(shè)計，要求施工單位列出可能出現(xiàn)的質(zhì)量通病，在施工中如何預(yù)控在先。提出根據(jù)沿線地形、地基土的性質(zhì)、路堤填筑高度、橋臺接坡變坡率、工期要求等采用不同的處理方法，監(jiān)理按設(shè)計、操作規(guī)程進(jìn)行巡視。在填筑階段，監(jiān)理工程師對照技術(shù)規(guī)程，對縱橫盲溝設(shè)置，分層填筑(控制填筑厚度)，排水措施，縱橫坡設(shè)置等工序，要求施工單位嚴(yán)格按施工組織設(shè)計施工，并嚴(yán)格監(jiān)控含水量、輾壓質(zhì)量，均要符合技術(shù)規(guī)程與設(shè)計要求，按逐段、逐層進(jìn)行檢驗、驗收、簽認(rèn)。
2)質(zhì)量控制要點。河浜處理淤泥挖凈，二灰比例準(zhǔn)確，拌和均勻，確保分層碾壓密實度。機動車道原狀土不受擾動，清除耕植土，碾壓達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，機動車道要上黃土，密實度達(dá)到要求，碾壓輪跡小于5mm，不得有彈簧土，寬度、標(biāo)高、軸線、平整度達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)(坡度)。達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的要翻挖重填，對盲溝按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢查，并按規(guī)定進(jìn)行關(guān)鍵工序驗收。
1.3.2石灰土質(zhì)量監(jiān)控要點
1)在監(jiān)理大綱的框架下，結(jié)合進(jìn)場后工程現(xiàn)場具體環(huán)境，編寫石灰土專項監(jiān)理實施細(xì)則經(jīng)委托人認(rèn)可，提前下達(dá)給施工單位，作為編寫專項施工方案或組織設(shè)計的導(dǎo)向文件。
2)審查石灰土路基施工組織設(shè)計，重點審查其質(zhì)量目標(biāo)，注意檢測石灰土的寬度、厚度、縱斷高程、橫坡平整度與壓實度的檢測頻率與檢測方法。
3)石灰土施工前，先對路基進(jìn)行驗收，并檢查路基培土和排水設(shè)施是否符合石灰土施工需要。
4)石灰土分層鋪布、分層拌和、分層碾壓，壓實厚度控制在15cm～20cm，松輔系數(shù)由實際確定，宜控制在1.4～1.6。
5)石灰土拌和時必須邊拌和邊控制混合料的最佳含水量。如土方干燥，應(yīng)在前一天適量灑水“悶料”，以確?；旌狭习韬途鶆颉?/p>
6)石灰土應(yīng)用8～10t鋼輪雙輪壓路機碾壓，自路邊向路中進(jìn)行。
7)石灰土養(yǎng)護(hù)期間應(yīng)用塑料薄膜覆蓋以保持表面濕潤，必要時可揭開薄膜適量灑水，嚴(yán)禁用水管直接沖水，養(yǎng)生期不得少于7天。
1.3.3瀝青混凝土面層處理監(jiān)理要點
1)混合料配合比，除詳列混合料含量，礦料配合比以外，還應(yīng)說明拌和方法，拌和溫度等工藝要求，報告應(yīng)附上試件的試驗資料，同時提供推薦的混合料試樣。
2)監(jiān)理應(yīng)對混合料配合比進(jìn)行復(fù)核試驗。審查合格后，試驗監(jiān)理工程師簽發(fā)混合料批準(zhǔn)報告，向總監(jiān)報告，獲得批準(zhǔn)后及時通知承包人和路面工程師。
3)路面工程師現(xiàn)場檢查承包人施工準(zhǔn)備情況，匯總監(jiān)理的復(fù)核性試驗和測量資料，提出初步審查意見；總監(jiān)檢查復(fù)核后正式批復(fù)試驗段開工申請報告，下達(dá)開工令。
4)攤鋪工藝。1、攤鋪工藝性能，刮平刀板，自動找平裝置調(diào)節(jié)；宜一次攤鋪全幅路寬；分路幅攤鋪時，注意接縫工藝及質(zhì)量要求；2、雙層式路面，下層宜當(dāng)天完成。下層污染后，現(xiàn)場監(jiān)理應(yīng)檢查清掃效果，必要時指令增灑粘層瀝青；3、檢查、調(diào)整平整度和路拱。
2001年中國加入WTO以后，銀行業(yè)的國際化也得到了很大發(fā)展，這不僅包括我國銀行業(yè)的對外開放，也包括我國銀行業(yè)的海外擴張。截止2004年底，共有38個國家和地區(qū)的157家銀行在華22個城市開設(shè)了220家代表處，19個國家和地區(qū)的67家外資銀行在華設(shè)立了11家營業(yè)性機構(gòu)，外資銀行在華總資產(chǎn)累計達(dá)到693億美元。就中國銀行業(yè)的海外擴張而言，截止2004年底，我國4大商業(yè)銀行共在境外設(shè)立了44家分行和14家代表處，其國外資產(chǎn)和負(fù)債也逐年增加。
全球跨國銀行對外直接投資的快速發(fā)展引起了人們的廣泛關(guān)注。1981年，聯(lián)合跨公司中心（UNCTC）首次把跨國銀行的研究從跨國公司中獨立出來。學(xué)術(shù)界對跨國銀行的研究也開始逐步深入，出現(xiàn)了關(guān)于跨商業(yè)銀行的一些重要理論。概括起來，主要包括以下幾個方向：商業(yè)銀行國際化經(jīng)營動因及競爭優(yōu)勢研究（Grubel 1977,Gray&Gray 1981,Ball&Ttschoegl 1982,Kindleberger 1983,Walter 1988,Heinkel&Levi 1992,Canals 1997）； 跨國銀行組織形式研究（Gold berg&Sanders 1981b,Mutinelli&Piscitell 2001）；跨國銀行經(jīng)營活動及競爭策略研究（Brainard 1990,Euh&Baker 1990,Guillen&Tschogel 1990）；商業(yè)銀行國際化經(jīng)營對銀行業(yè)績及目標(biāo)市場的影響研究（Weller&Schern 1999,Berger et al.2000,Berger&De young 2001）；跨國銀行國別實證研究（Goldberg&Saunderg 1990,Grosse&Goldberg 1994,Yamori 1988）等。
中國理論界對跨銀行的研究仍不夠深入，既有的成果多數(shù)局限在外資銀行競爭策略及其發(fā)展對中國金融業(yè)的沖擊方面，對商業(yè)銀行國際化經(jīng)營動因、組織擴展模式，特別是從跨國公司理論角度出發(fā)所做的理論及實證研究則幾乎為空白。因此，對銀行業(yè)對外直接投資決定因素的研究，進(jìn)而提出相關(guān)的政策建議，對中國而言顯得尤為緊迫和重要。
二、銀行業(yè)對外直接投資決定因素理論與實證文獻(xiàn)回顧
1.跨國公司理論的發(fā)展脈絡(luò)
400多年前，公司開始跨國界經(jīng)營活動，并逐漸形成了跨公司通過這一經(jīng)營形態(tài)?？鐕镜慕?jīng)營活動隨著世界形勢和經(jīng)濟環(huán)境的變化不斷演進(jìn)，對跨公司的理論研究也不斷深入。從20世紀(jì)60年代海默（Hymer）開創(chuàng)性的壟斷優(yōu)勢論開始，各國學(xué)者紛紛對跨公司和對外直接投資行為進(jìn)行分析， 建立各自的理論體系。其中最為著名的當(dāng)屬阿利伯（Aliber）的貨幣匯率理論、維農(nóng)（Vernon）的產(chǎn)品周期理論、小島清（Kojima）的比較優(yōu)勢理論、尼克博克（Knickerbocker）的寡頭壟斷競爭反應(yīng)理論、巴克萊和卡森（Buckley&Casson）的內(nèi)部化理論,以及鄧寧（Dunning）的國際生產(chǎn)折衷理論等。鄧寧的國際生產(chǎn)折衷理論于20世紀(jì)70年代提出并不斷完善，吸收了國際經(jīng)濟理論、產(chǎn)業(yè)組織理論、區(qū)位理論和公司理論等各種理論的精髓，能夠較好地對國際貿(mào)易、對外直接投資和國際合同安排等行為進(jìn)行解釋，形成了迄今為止解釋對外直接投資和跨公司生產(chǎn)經(jīng)營的一種綜合性理論，該理論主要強調(diào)三種優(yōu)勢：即所有權(quán)優(yōu)勢，內(nèi)部化優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢，因此又被稱為OLI模型。
2.銀行業(yè)對外直接投資決定因素實證研究的文獻(xiàn)回顧
哪些因素影響東道國銀行業(yè)的對外直接投資，國外實證研究比較活躍。在文獻(xiàn)中國外學(xué)者們按銀行業(yè)所有權(quán)優(yōu)勢、內(nèi)部化優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢包含的具體要素進(jìn)行了實證檢驗，我國學(xué)者在這方面的研究比較鮮見。
(1)所有權(quán)優(yōu)勢
1）銀行規(guī)模
有大量研究表明銀行規(guī)模與其海外直接投資之間呈正相關(guān)關(guān)系。Campbell(1980)等學(xué)者通過經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn)并證實：規(guī)模越大的銀行，通常擁有更多的資金和管理資源，從而有更多的途徑降低不確定性和風(fēng)險。Tschoegl(1983)通過研究1976年全球100家最大銀行海外經(jīng)營狀況，發(fā)現(xiàn)規(guī)模大的銀行更傾向于海外擴張，發(fā)現(xiàn)日本銀行在韓國的分支機構(gòu)數(shù)目與銀行的規(guī)模之間具有正相關(guān)關(guān)系。Williams(1996,1998)通過研究外資銀行在澳大利亞的情況，也得出了同樣的結(jié)論。我國學(xué)者王（2005）通過研究跨國銀行在華經(jīng)營情況，發(fā)現(xiàn)銀行總資產(chǎn)和跨國銀行在華設(shè)立分行影響顯著，說明銀行規(guī)模越大，在華經(jīng)營的動機越強烈。然而，也有些學(xué)者通過研究并未發(fā)現(xiàn)銀行規(guī)模與其對外直接投資之間的密切關(guān)系（Ball和Tschoegl，1982）。
2）國際化經(jīng)驗
跨國銀行對海外經(jīng)營，以及東道國的了解越深入，則越容易在海外設(shè)立分支機構(gòu)，從而享受國際化分散經(jīng)營的種種好處。Macro Mutinelli和Lucia Piscitello(2001)研究了意大利銀行業(yè)1989～1999年間在國外分支機構(gòu)的變化情況，發(fā)現(xiàn)跨國經(jīng)營經(jīng)驗豐富的那些意大利銀行更傾向于進(jìn)行對外擴張。
(2)內(nèi)部化優(yōu)勢
1）母國對東道國的直接投資
Sabi(1988)認(rèn)為，跨國銀行往往跟隨母國客戶到海外設(shè)點，以更好地服務(wù)客戶，保存現(xiàn)有客戶資源，他發(fā)現(xiàn)，對東道國的對外直接投資量能夠較好地預(yù)示商業(yè)銀行的跨國經(jīng)營狀況。Nigh(1986)等眾多學(xué)者也證明，對東道國的對外直接投資與跨國銀行在該國的分支機構(gòu)數(shù)量之間顯著相關(guān)。我國學(xué)者王（2005）通過研究發(fā)現(xiàn)對華直接投資與在華外資銀行分行數(shù)量正相關(guān)。但是Seth和Nolla(1998)通過研究外國銀行在美國分支機構(gòu)數(shù)目和制造業(yè)在美分支機構(gòu)的資金來源，發(fā)現(xiàn)英國和日本的銀行業(yè)并未追隨其在美國的客戶，而其他的國家銀行業(yè)則追隨其在美國的客戶。
2）母國與東道國的雙邊貿(mào)易額
大量經(jīng)驗研究表明，由于雙邊貿(mào)易反映了母國和東道國商業(yè)聯(lián)系的緊密程度，商業(yè)銀行在東道國的分支機構(gòu)與雙邊貿(mào)易額之間存在著正相關(guān)。Goldberg和Johnson(1990)發(fā)現(xiàn)，雙邊貿(mào)易與外國在美國銀行業(yè)直接投資具有密切的聯(lián)系。Miller和Parkhe(1998)，以及Yamori(1998)也分別發(fā)現(xiàn)，雙邊貿(mào)易對美國和日本銀行在東道國銀行業(yè)領(lǐng)域的直接投資影響很大。
(3)區(qū)位優(yōu)勢
1）東道國的市場規(guī)模及其增長率
對銀行業(yè)對外直接投資決定因素的研究表明東道國市場規(guī)模（以GDP或人均GDP測度）是銀行業(yè)對外直接投資的顯著決定因素。Brenley和Kaplains（1996），以及Buch(2000)通過研究發(fā)現(xiàn)，東道國的GDP總量與該國吸收的銀行業(yè)外國直接投資正相關(guān)。Yamori(1998)發(fā)現(xiàn)日本銀行業(yè)更傾向于在人均GDP較高的國家進(jìn)行直接投資。然而，也有學(xué)者通過實證研究得出了不同的結(jié)論，Sagari(1992)發(fā)現(xiàn)，美國銀行業(yè)在進(jìn)行對外直接投資時，并不必然地考慮該國的GDP總量。另外，除了市場規(guī)模，GDP增長率也銀行業(yè)對外直接投資時考慮的因素之一。GDP總量只能表明一國現(xiàn)有的銀行業(yè)市場機會，而GDP增長率則在某種程度上能夠表明一國將來可能的銀行業(yè)市場機會。Hultmam和McGee(1989)通過研究發(fā)現(xiàn)，外國銀行業(yè)對美國銀行業(yè)的直接投資與美國的經(jīng)濟增長具有很強的相關(guān)性。Goldberg和Saunders(1981)、Nigh(1986)，以及Sabi(1988)通過研究發(fā)現(xiàn)東道國相對于母國的經(jīng)濟增長率對東道國銀行業(yè)吸收外國直接投資具有十分明顯的促進(jìn)作用。
2）東道國的資金成本
當(dāng)銀行決定是否對某國進(jìn)行直接投資時，東道國的資金成本也其考慮的重要因素之一。存貸利差、東道國對外國銀行的稅收等因素都會影響跨國銀行在東道國的資金成本。Cassard(1994)和Eaton(1994)認(rèn)為，稅收結(jié)構(gòu)的不同會影響稅收水平較低的國家進(jìn)行直接投資。Claessens等（2000）通過對80個國家1988年～1995年間銀行吸收的外國直接投資的研究發(fā)現(xiàn) ，跨國銀行更傾向于在資金成本較低的國家進(jìn)行擴張。
3）文化差異和地理距離
根據(jù)Ball&Tschoegl在1982年的研究，跨國銀行在美國加州和日本設(shè)立分支機構(gòu)時，東道國與母國之間距離越遠(yuǎn)，成本就越高，設(shè)立分支機構(gòu)的意愿就越小。研究還發(fā)現(xiàn)，兩國之間文化差異越大，設(shè)立分支機構(gòu)的可能性就越小。Goldberg（1991）等學(xué)者在其研究中證實，文化差別對商業(yè)銀行設(shè)立海外分支機構(gòu)的決策影響甚大。Leung(2003)指出，亞洲國家的銀行在進(jìn)入中國市場方面具有特殊優(yōu)勢。我國學(xué)者王（2005）在研究跨國銀行進(jìn)入中國的決定因素時也得出了同樣的結(jié)論。
4）東道國對銀行業(yè)的管制情況分為外國銀行的準(zhǔn)入限制和對本國銀行業(yè)的管制情況。一方面，東道國對外國銀行的準(zhǔn)入限制顯然對跨國銀行在該國銀行業(yè)直接投資是有影響的。Nigh、Cho和Krishman(1986)研究了美國銀行業(yè)1976年～1982年間在30個國家分支機構(gòu)的資產(chǎn)變化情況，指出東道國對美國銀行的準(zhǔn)入限制對美國銀行業(yè)在該國的經(jīng)營有明顯的負(fù)面影響。Sabi(1988)研究了美國銀行業(yè)1975年～1982年間在23個發(fā)展中國家分支機構(gòu)的資產(chǎn)變化情況，其實證結(jié)果卻并未表明美國銀行海外分支機構(gòu)資產(chǎn)與東道國對外國銀行準(zhǔn)入限制之間具有負(fù)相關(guān)關(guān)系，這與一般的實證結(jié)果不相一致。一個可能的解釋是：東道國對外國銀行的準(zhǔn)入限制除非是禁止性的，否則并不對跨國銀行的直接投資活動產(chǎn)生直接的負(fù)面影響。另一方面，東道國對本國銀行業(yè)的管制情況也是跨銀行決定是否在該國銀行業(yè)進(jìn)行直接投資時考慮的一個因素。Focarelli和Pozzolo(1994)研究了外國銀行分支機構(gòu)在美國各州分布情況，發(fā)現(xiàn)外國銀行更傾向于在對銀行業(yè)管制較為寬松的州設(shè)立分支機構(gòu)。
三、現(xiàn)有文獻(xiàn)的不足
1.現(xiàn)有文獻(xiàn)大多僅羅列了一部分可能對銀行業(yè)對外直接投資產(chǎn)生影響的因素，然后進(jìn)行實證檢驗，雖然這些研究所依據(jù)的理論基礎(chǔ)基本上是鄧寧的國際生產(chǎn)折中理論，但并沒有進(jìn)行嚴(yán)格的數(shù)學(xué)證明和推導(dǎo)。
大學(xué)生作為我國社會主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人，是國家的希望和民族的未來，不僅要掌握豐富的科學(xué)文化知識，更要具備過硬的思想政治素質(zhì)。雖然大學(xué)生思想政治素質(zhì)的最終形成是多種力量共同作用的結(jié)果，但是高校思想政治理論課卻一直處于核心地位，在大學(xué)生思想政治教育中發(fā)揮著不可替代的作用。在高等教育深化改革的進(jìn)程中，高校思想政治理論課作為一個嚴(yán)謹(jǐn)而開放的體系，必須在堅持社會主義辦學(xué)方向和黨的教育方針的基礎(chǔ)上，不斷適應(yīng)社會進(jìn)步和高等教育發(fā)展的要求政治論文，引入相關(guān)學(xué)科的知識和經(jīng)驗，努力開創(chuàng)新局面站。
一、傳統(tǒng)高校思想政治理論課存在的問題
1、教育理念落后
傳統(tǒng)高校思想政治理論課片面強調(diào)教師的作用，注重形式化、表面化，習(xí)慣對學(xué)生進(jìn)行外在強化，缺乏“以學(xué)生為本”的理念，忽視了學(xué)生的主體性和能動性，忽視教師與學(xué)生的互動交流，大大降低了學(xué)生接受教育的主動性和自覺性，削弱了學(xué)生對于教育內(nèi)容的認(rèn)同，致使學(xué)生對思想政治理論課產(chǎn)生排斥乃至厭學(xué)情緒，背離了課程設(shè)置的初衷和目標(biāo)，育人功能難以真正實現(xiàn)。
2、教育內(nèi)容空洞
傳統(tǒng)高校思想政治理論課的內(nèi)容缺乏時代感和針對性，理想化色彩濃厚，偏重于世界觀、人生觀、價值觀教育，內(nèi)容過于理論化和原則化，脫離學(xué)生生活實際和思想認(rèn)知水平，缺乏對社會現(xiàn)實的觀察和介入，內(nèi)容更新滯后，沒有把思想政治教育與大學(xué)生日常行為習(xí)慣的培養(yǎng)結(jié)合起來政治論文，忽視大學(xué)生對“真、善、美”的真實體驗，對大學(xué)生面臨的實際困難如學(xué)習(xí)倦怠、就業(yè)壓力、心理問題等關(guān)注不足，致使課堂教育與社會現(xiàn)實的反差極為明顯，效果大打折扣。
3、教育手段陳舊
傳統(tǒng)高校思想政治理論課基本上是課本統(tǒng)一、大綱統(tǒng)一、教學(xué)方式統(tǒng)一，不考慮學(xué)生的個體差異，缺乏針對性和層次性，通常以灌輸說教和書面考試為主，大話講得多而行為指導(dǎo)少，管教多而啟發(fā)少，灌輸多而引導(dǎo)少，致使思想政治理論課成了無根之基、無本之木，很難使正確的理論真正內(nèi)化為大學(xué)生堅定的信念和精神的支柱。
二、高校思想政治理論課引入社會工作理念
社會工作作為一門獨立的學(xué)科，是“一種以助人為宗旨，運用各種專業(yè)知識、技能和方法去解決社會問題的專門職業(yè)，是確?，F(xiàn)代社會和諧穩(wěn)定的重要制度[1]P6-7。”社會工作者通過與案主面對面交流的方式，為那些被社會問題所困的個人和家庭直接提供幫助。社會工作并非傳統(tǒng)意義上的助人活動，而“是充分考慮到受助人的需要及其主體性，運用盡可能有效的方法幫助受助人滿足其需要、擺脫困境的活動和過程 [2]”，在一百多年的發(fā)展歷史中政治論文，以人道主義為基礎(chǔ)，以接納、尊重、自決、保密、中立為原則逐步形成了平等尊重、助人自助的專業(yè)價值理念。引入社會工作的價值理念，更新高校思想政治理論課中與社會現(xiàn)實和高校發(fā)展實際不相符合的陳舊觀念，是增強高校思想政治理論課實效性的重要保障站。
1、平等尊重的理念
社會工作最基本的價值觀就是尊重當(dāng)事人，確認(rèn)幫助者和被幫助者之間的平等關(guān)系。高校思想政治理論課引入社會工作平等尊重的理念，首先要改變教師是教育主體、學(xué)生是受教育客體的關(guān)系，改變主體絕對權(quán)威、客體被動服從的陳舊模式，積極促成主客體平等雙向、交流互動的教育模式，滿足大學(xué)生自我肯定和得到他人肯定的心理需要。其次，平等尊重的理念要體現(xiàn)在教學(xué)的各個環(huán)節(jié)上，教師必須以不批判的態(tài)度接納學(xué)生，對所有學(xué)生一視同仁，以情感人，以理服人，切實貫徹“以人為本”的思想，使思想政治理論課“以一種平視的姿態(tài)與受教育者進(jìn)行入情入理的對話，真正擯棄那種我講你聽、我說你行、我教育你服從的說教模式，使受教育者在尊重、認(rèn)可、理解中得到教育 [3]”，更好地以幫助學(xué)生成長、成才。
2、助人自助的理念
社會工作“最核心的摘要通過“助人”達(dá)到人“自助”。
三、高校思想政治理論課引入社會工作方法
作為科學(xué)的助人活動政治論文，社會工作在發(fā)展中形成了個案工作、小組工作、社區(qū)工作一整套科學(xué)的工作方法。從教學(xué)實踐入手，靈活運用社會工作方法，改進(jìn)高校思想政治理論課教學(xué)，是增強思想政治理論課專業(yè)性和實效性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
1、個案工作方法
社會工作的個案工作方法是“采用直接的、面對面的溝通與交流，運用有關(guān)人際關(guān)系與個人發(fā)展的各種科學(xué)知識與專業(yè)技術(shù)，對案主（個人或家庭）進(jìn)行工作；它通過提供物質(zhì)幫助、精神支持等方面的服務(wù)，協(xié)助案主解決困擾他或他們的問題，并改善其人際協(xié)調(diào)能力，完善其人格與自我，增強其適應(yīng)社會生活的能力，以維護(hù)和發(fā)展個人或家庭的健全功能，增進(jìn)其福利站。[1]P103”
伴隨社會發(fā)展的多元化，學(xué)生的個性和需求也越來越多元化，高校思想政治理論課除了要考慮所有學(xué)生共同的需要外，還應(yīng)該考慮到個別學(xué)生的需要，具體問題具體分析，并區(qū)別對待。高校思想政治理論課引入個案工作方法，教師在課前，通過向?qū)W生告知個人郵箱、電話號碼、MSN等形式政治論文，與學(xué)生充分互動，開展有效調(diào)研，多方面收集學(xué)生對授課的意見和建議，以便有針對性地備課；課上從各種角度針對不同學(xué)生的興趣愛好和關(guān)注點，適當(dāng)調(diào)整授課內(nèi)容，滿足學(xué)生需要；課后及時對授課效果進(jìn)行回訪，認(rèn)真對待學(xué)生的反饋信息，對于發(fā)現(xiàn)的問題可以在以后的教學(xué)中給予更多關(guān)注；對于個別學(xué)生提出的特殊問題，可以在課后對進(jìn)行一對一的輔導(dǎo)和交流，真正做到“傳道、授業(yè)、解惑”。個案工作方法的融入，也會讓學(xué)生感受到教師的真誠，愿意作為一個平等的教育主體通過開放互動的交流與教師相互探討、共同進(jìn)步，從而使思想政治理論課模式更加科學(xué)，效果更加突出。
2、小組工作方法
社會工作的小組工作方法，也稱為團體工作方法，是“以社會團體為工作對象，在團體工作者的協(xié)調(diào)下，或通過團體情境與團體互動實現(xiàn)娛樂、教育與治療的目標(biāo)，或通過團體的共同努力達(dá)成社會行動政治論文，從而促使社會變遷，促進(jìn)整個社會繁榮。[1]P128”小組工作利用小組成員互動中的彼此分享、分擔(dān)、支持、感化、教育，帶來成員態(tài)度與行為的變化，具有發(fā)展性和預(yù)防性。“小組工作相對于個案輔導(dǎo)其最為顯著的優(yōu)點就是小組成員在彼此互動中通過小組動力達(dá)到改變的目的，其改變的結(jié)果是持久而有效的。[5]”
高校思想政治理論課基本采用大班教學(xué)方式，往往效果不佳站。高校思想政治理論課引入小組工作方法，可以按照各種形式把大的教學(xué)班分成多個小組，組織學(xué)生按小組參與課堂互動。在具體教學(xué)過程中，教師可以按照自然班分組，組織學(xué)生開展討論；可以按照宿舍分組，組織學(xué)生上臺講課；可以按照選題分組，組織學(xué)生進(jìn)行辯論。最后由學(xué)生代表評定各小組成績，再由小組評定個人成績，直接與學(xué)生個人的學(xué)期成績掛鉤。在小組活動中，每個組員通過分工都能積極參與、認(rèn)真準(zhǔn)備，既是專業(yè)知識的豐富、綜合能力的鍛煉，也是集體觀念和參與意識的提高。在整個過程中，教師只是作為平等主體參與到互動中，以小組工作方法的技巧合理建組政治論文，適時引導(dǎo)，強化暗示，充分相信學(xué)生的能力，給學(xué)生提供足夠的空間，幫助學(xué)生變被動為主動，發(fā)揮學(xué)生的各項優(yōu)勢，引領(lǐng)小組成員向健康、積極的方向發(fā)展。引入小組工作方法不但實現(xiàn)了社會工作的平等尊重、助人自助的理念，而且可以推動學(xué)生的個人發(fā)展和完善，并通過明確個人與集體的關(guān)系，加強學(xué)生的群體教育，增強學(xué)生的團隊合作能力，實現(xiàn)思想政治理論課教學(xué)手段的多樣化，拓展教學(xué)的廣度和深度。
3、社區(qū)工作方法
“社區(qū)社會工作是一個過程，在這—過程中，社會工作者幫助社區(qū)成員確定其需要或目標(biāo)，鼓起其行動的意愿與信心，協(xié)助共尋求各種資源，采取行動，以求得問題的解決站。[1] P152”
高校思想政治理論課政治論文，基本上是以理論灌輸為主，大多忽視了學(xué)生的社會實踐，解決了“知”的問題，卻沒有解決“行”的問題。面對新形勢、新情況，各個高校都提出要大力推進(jìn)思想政治理論課的實踐教學(xué)，通過實踐教學(xué)幫助大學(xué)生參與社會實踐，實現(xiàn)寓教育于社會服務(wù)之中，寓教育于參與之中，使大學(xué)生達(dá)到知行統(tǒng)一。社區(qū)工作方法強調(diào)教育與社會生活的相互聯(lián)系與彼此依賴，重視學(xué)校與社會的關(guān)系，對于增強思想政治理論課實踐教學(xué)的開放性、持續(xù)性以及推動社會化、應(yīng)用型人才培養(yǎng)都具有重大的現(xiàn)實意義。高校思想政治理論課引入社區(qū)工作方法，可以積極開展各種活動介入社會，以學(xué)校建立的實習(xí)、實訓(xùn)基地為依托，充分利用豐富的教育資源作為思想政治理論課課外實踐教學(xué)的重要場所，把學(xué)校和社會有機結(jié)合，一方面協(xié)助社會發(fā)展，一方面為學(xué)生提供更多的實踐機會，促進(jìn)學(xué)生的成長。在教學(xué)過程中，可以利用不同的社區(qū)資源政治論文，把思想政治理論課實踐教學(xué)的內(nèi)容和學(xué)生日常實踐結(jié)合，通過各種課外教學(xué)活動、學(xué)術(shù)講座、文藝演出、志愿者和社會服務(wù)活動，滿足學(xué)生多方面的需要，幫助學(xué)生樹立服務(wù)社會、奉獻(xiàn)社會的社會責(zé)任感，增強社會認(rèn)知和動手能力，在實踐中學(xué)會愛和尊重，學(xué)會感恩，最終實現(xiàn)知行統(tǒng)一。在實踐教學(xué)結(jié)束后，教師要對學(xué)生在實踐教學(xué)中的表現(xiàn)進(jìn)行較綜合評價和考核，作為學(xué)生成績的重要組成部分。
通過引入社會工作理念和方法，高校思想政治理論課一定會摒棄不合時宜的陳舊觀念，適時更新工作方法，切實增強教學(xué)實效，幫助大學(xué)生形成正確的世界觀、人生觀、價值觀以及和諧的人際關(guān)系，增強大學(xué)生對國家、對社會的責(zé)任感和使命感，促進(jìn)大學(xué)生全面、健康成長，更好地應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型期的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，實現(xiàn)高等教育為社會主義建設(shè)培養(yǎng)高級才人的根本任務(wù)。
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浙江省瀕臨東海，水網(wǎng)密布，河道總長度為6萬多km。獨特的浙江水鄉(xiāng)風(fēng)貌為全省的經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。但是，由于傳統(tǒng)河道建設(shè)主要側(cè)重于考慮工程的安全和人類需求，較少考慮河道建設(shè)對生態(tài)系統(tǒng)的影響，河道生態(tài)環(huán)境問題仍比較嚴(yán)重，河道環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀仍不容樂觀。筆者綜合應(yīng)用環(huán)境科學(xué)、生態(tài)水工學(xué)、美學(xué)等相關(guān)理論，試圖研究出一套科學(xué)、合理的生態(tài)河道的構(gòu)建體系，以指導(dǎo)浙江省歷史文化型河道建設(shè)，改善城市的生態(tài)環(huán)境，傳承河道水文化。
1現(xiàn)狀分析
抽取浙江省文化歷史保護(hù)型河道進(jìn)行調(diào)研，其中包括杭州余杭塘河、古新河、沿山河、古蕩新河；嘉興杭州塘、平湖塘、蘇州塘、長水塘、老環(huán)城河、九里溪；寧波西塘河；溫州溫瑞塘河、石坦河；以及衢州、臺州、麗水等22條河道，了解河道水域面積、水系分布、水生態(tài)狀況、人文水景觀資源、駁岸情況。
通過調(diào)查與分析，目前問題主要表現(xiàn)為：(1)人文水景觀資源雖然豐富，但沒有得到有效保護(hù)和充分的開發(fā)利用。以水文化為主要特征的具有重要歷史文化價值城鎮(zhèn)大多時過境遷。如衢州的鹿溪渠，嘉興的杭州塘，臺州的始豐溪等，未形成一個完整的保護(hù)體系，缺乏對重要的歷史文化資源加以整合利用。(2)河道水域生物群落單一，缺乏生物多樣性。按照《歐盟水框架指令》河流生態(tài)要素的標(biāo)準(zhǔn)“對以上河道進(jìn)行生態(tài)評估，評優(yōu)河道只有2條。(3)景觀工程方面，傳統(tǒng)方式造價高。在隨機調(diào)查的22條河道中，有19條河道在規(guī)劃、設(shè)計和施工中所用的材料為現(xiàn)澆混凝土、漿砌或干砌石塊、拋石等硬質(zhì)不透水材料，施工及養(yǎng)護(hù)成本較高。(4)缺少生態(tài)河道建設(shè)的相關(guān)規(guī)范。加強河道生態(tài)建設(shè)，制定一個在河道建設(shè)中加強生態(tài)保護(hù)的技術(shù)規(guī)范是十分重要和必要的，規(guī)范應(yīng)涉及面廣泛、內(nèi)容全面，符合科學(xué)性、操作性、經(jīng)濟性要求，并且滿足工程建設(shè)的地方標(biāo)準(zhǔn)。
2構(gòu)建生態(tài)河道管理體系的措施
2．1保護(hù)性措施
由于城市發(fā)展、旅游開發(fā)等，大量河道被侵占，河渠硬化，其完整性和真實性不斷遭到破壞。作為文化遺產(chǎn)的城鎮(zhèn)河道不僅僅包括古城鎮(zhèn)、古街巷、古建筑等物質(zhì)文化遺產(chǎn)，也應(yīng)該包括歷史上因河道發(fā)展而形成的船閘、河埠頭、橋梁、堰等水利設(shè)施。對于這些已有的歷史人文景觀，應(yīng)作為古代水文化的載體，通過綜合整治加以維護(hù)與保護(hù)。
在設(shè)計時要注重對傳統(tǒng)村莊人文景觀和自然風(fēng)貌的保護(hù)，考慮具有場所特征的自然因素，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，盡量使用當(dāng)?shù)夭牧虾臀锓N，體現(xiàn)河道治理的地方特色。如美國圣安東尼奧河改造注重歷史文化資源的保護(hù)，將國家歷史公園中的四個歷史街區(qū)相互聯(lián)系起來。在南段德埃斯帕達(dá)水壩附近，修復(fù)北美最古老的水渠，作為文化和教育場所。對于南部河段的4處建于18世紀(jì)的教會遺址，規(guī)劃將教會遺址現(xiàn)有的道路系統(tǒng)與濱河步行道相連接，以避免局部過分突出。
2．2生物措施
在滿足工程安全的前提下，利用生物措施，通過生態(tài)工程與生態(tài)恢復(fù)方法，可以控制水土流失和土壤侵蝕，促進(jìn)整個河道生態(tài)系統(tǒng)的完善。主要措施有：(1)構(gòu)建河道上中下游生境異質(zhì)性。河流上中下游由多種異質(zhì)性很強的生態(tài)因子描述的生境，形成了極為豐富的流域生境多樣化條件，這種條件對于生物群落的性質(zhì)、優(yōu)勢種和群落密度以及微生物的作用都產(chǎn)生重大影響。(2)營造水陸交錯帶的生物棲息地。在河道治理規(guī)劃中，構(gòu)建深潭和淺灘，營造多樣性水域棲息地環(huán)境，使之具有不同的水深、流場和流速，適于不同生物發(fā)育和生長需求。(3)構(gòu)建生態(tài)駁岸時，要考慮生物棲息地的要求，采用自然材質(zhì)制成的柔性結(jié)構(gòu)，或者采用新的結(jié)構(gòu)型式，如石籠、魚巢磚、生態(tài)磚等。岸坡砌護(hù)盡可能采用透氣透水透孔的天然材料，使得植物生長，為魚類、兩棲類、昆蟲、浮游生物和微生物等的棲息提供從水域到陸地的連續(xù)空間。
2．3低成本景觀工程性措施
提倡“低成本”景觀規(guī)劃設(shè)計，研究如何權(quán)衡短期投資和長期收益，如何不以犧牲形式美感、功能使用、自然生態(tài)為代價。在設(shè)計時盡量避免使用高耗能、高污染的鋼筋、水泥等硬體傳統(tǒng)材料，采用透水性好，施工養(yǎng)護(hù)成本低的材料(包括植被、土壤、磚石等)。在節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的前提下，改善河道的生態(tài)條件。
2．4制定生態(tài)河道建設(shè)的相關(guān)規(guī)范
對于歷史文化型河道，地方要加強立法，各地都應(yīng)該結(jié)合自身實際情況，制定切實可行的有效措施，將歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)工作真正落到實處，以建立新型長效的生態(tài)河道管理體系。
3整治案例
3．1項目概況
浙江省江山市廿八都鎮(zhèn)，位于浙、閩、贛三省交界處，處于仙霞嶺腹地，由潯里、楓溪、花橋三個自然村構(gòu)成。廿八都鎮(zhèn)歷史上是軍事要沖，是商貿(mào)集鎮(zhèn)，留有豐富的古建筑和多彩的傳統(tǒng)文化，具有重要價值。穿鎮(zhèn)而過的廿八都溪在境內(nèi)流程10km，流域面積73km，承擔(dān)沿河地區(qū)雨水排放以及地下水補充的功能(現(xiàn)狀圖見圖l～3)。
3．2生態(tài)河道規(guī)劃
組景序列是體現(xiàn)中國傳統(tǒng)景觀欣賞與表達(dá)模式的重要文化形式。本案延續(xù)“楓溪八景”這一文脈，借鑒傳統(tǒng)中國畫長卷做法，根據(jù)現(xiàn)狀把楓溪沿河景觀分成6部分：山光潭、珠波橋、百花澗、青溪坊、秋霞圃、楓影灘。分別以山、路、水、村居、田園、植物景觀為名，構(gòu)成全景山水長卷式的山水村居田園畫卷，突出楓溪之美。具體措施如下：
3．2．1保護(hù)性措施廿八都古建筑種類多、數(shù)量大，其風(fēng)格融浙、皖、閩、贛干一體，形成鮮明的地方特色。如楓溪村的水安亭橋，原為木結(jié)構(gòu)跨橋，清康熙五年毀于洪水，同治三年建成石拱橋，橋上原有亭閣18問，現(xiàn)尚存14間，為縣級重點保護(hù)文物；潯里村的清文昌閣，也是保留下來的重要古亭閣。除此之外，還有楓溪橋、河埠頭等古建筑物，在楓溪河水道設(shè)計中都應(yīng)給予保護(hù)，現(xiàn)對傳統(tǒng)村莊人文景觀和自然風(fēng)貌特色。另外，從依存古鎮(zhèn)空問構(gòu)成來分析，楓溪如腰帶，其急緩開合的動態(tài)恰和古鎮(zhèn)人文景觀耦合，構(gòu)成古鎮(zhèn)景觀意象(規(guī)劃圖見圖4～6)。
