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針對新公共管理的內(nèi)涵，胡德從管理過程的角度將其歸納為七個方面：
（1）公共政策領(lǐng)域中的專業(yè)化管理。
（2）明確的績效標(biāo)準(zhǔn)和測量。
（3）格外重視產(chǎn)出和控制。
（4）公共部門內(nèi)由聚合趨向分化。
（5）公共部門向更具競爭性的方向發(fā)展。
（6）對私營部門管理方式的重視。
（7）強(qiáng)調(diào)資源利用具有更大的強(qiáng)制性和節(jié)約性。我國學(xué)者張成福和黨秀云認(rèn)為，“從總體上來看，新公共管理以自利人為假設(shè)，基于公共選擇人理論及其交易成本理論，以傳統(tǒng)的管理主義和新泰羅主義為基點(diǎn)而發(fā)展起來的，其核心點(diǎn)在于：強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價值的優(yōu)先性、強(qiáng)調(diào)市場機(jī)能、強(qiáng)調(diào)大規(guī)模使用企業(yè)管理的哲學(xué)與技術(shù)、強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向的行政風(fēng)格?！边@種觀點(diǎn)簡潔而又抓住了重點(diǎn)，概括了新公共管理的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。
（二）新公共管理的主要內(nèi)容
一是重視績效管理?？冃Ч芾砑词峭ㄟ^績效評估和績效衡量，推動績效持續(xù)改進(jìn)的活動。通過績效指標(biāo)的設(shè)計，對政府的活動和提供的服務(wù)進(jìn)行評估，從而追求政府管理的經(jīng)濟(jì)、效率和效能，落實(shí)政府責(zé)任。二是主張市場機(jī)制的引入和公共服務(wù)的民營化。由于政府機(jī)制存在本質(zhì)上的缺失，容易導(dǎo)致資源配置的無效率，即政府失靈。而新公共管理主張引入市場機(jī)制，借助市場的力量來彌補(bǔ)政府治理的弊端。競爭機(jī)制的應(yīng)用還可以打破政府的自然壟斷現(xiàn)象，促使其提升效率。三是采用私人部門管理方式。傳統(tǒng)的行政模式主要強(qiáng)調(diào)公共部門與私人部門的不同，排斥將私人部門的管理經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用于公共部門中。而新公共管理主張政府借鑒私人部門的管理經(jīng)驗(yàn)，比如目標(biāo)管理、全面質(zhì)量管理、效率導(dǎo)向等等四是強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向。顧客導(dǎo)向的理念主張將企業(yè)管理中顧客至上的精神應(yīng)用于政府管理，以顧客需要為施政方向，以顧客的滿意為目標(biāo)。政府以顧客為導(dǎo)向，改變了傳統(tǒng)上政府的權(quán)威心態(tài)，重新定位了政府職能及政府與社會的關(guān)系。
二、新公共管理視角下的中國行政改革
（一）新公共管理對中國行政改革的必要性
1.對改革開放來中國歷次行政改革的回顧和問題分析。改革開放以來我國政府推行了很多輪機(jī)構(gòu)改革。第一次規(guī)模較大的行政改革是在1982年，主要是針對機(jī)構(gòu)臃腫、部門職責(zé)不清、工作效率低下等方面。故這次改革以“適應(yīng)工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，提高政府工作效率”為核心。第二次改革開始于1988年，主要目標(biāo)是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能、精簡機(jī)構(gòu)和人員、提高行政效率等。第三次改革發(fā)生于1992年，為了適應(yīng)黨的十四大上提出的建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，此次改革的主要內(nèi)容包括堅持政企分開、精簡機(jī)構(gòu)編制等幾個方面。第四次改革是在1998年，是1949年以來規(guī)模最大的一次。改革的目標(biāo)是：建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊伍等。第五次改革是在2003年，主要是為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整和完善政府機(jī)構(gòu)設(shè)置等，以建立一個行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。這些政府機(jī)構(gòu)改革伴隨著我國的市場化改革的進(jìn)程。雖然中國的行政改革已經(jīng)取得了顯著成績，但依然存在很多問題。比如1998年以前的政府機(jī)構(gòu)改革因?yàn)闆]有將政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變聯(lián)系起來，都未能取得預(yù)期效果。之后的幾次改革作用明顯，但仍沒有理清政府與市場、政府與社會的關(guān)系，依然存在政府職能配置不合理、行政效率低下等問題。另外，這些改革缺乏新公共管理理念的指導(dǎo)，也沒有很好的運(yùn)用新公共管理。我國一直未能走出行政改革中存在的精簡-膨脹-再精簡-再膨脹的怪圈，所以合理運(yùn)用新公共管理推動我國行政改革勢在必行。
2.中國現(xiàn)階段行政管理中存在的問題。中國行政部門在很多方面仍然存在弊端。第一，行政部門缺乏績效管理。比如政府不以績效為導(dǎo)向，導(dǎo)致政府事務(wù)龐雜、效率低下、機(jī)構(gòu)臃腫等。由于預(yù)算約束不足和缺乏成本與收益的考核，很多地方政府變成了純粹的“吃飯財政”，造成人員膨脹和預(yù)算支出過多。第二，政府管制太多，市場發(fā)展不充分。政府職能范圍過于寬廣，包辦所有事務(wù)，成了競技場上的“運(yùn)動員”而非“裁判員”，限制了自由市場的發(fā)展，政府失靈嚴(yán)重。再加上政企不分，使得市場自由發(fā)揮的空間受限、市場參與不足。政府的自然壟斷排斥了市場的競爭，導(dǎo)致公共服務(wù)效率低下，比如國企的問題。另外，很多可以民營化的產(chǎn)品和服務(wù)卻被政府牢牢控制。第三，政府的官僚體制問題嚴(yán)重，導(dǎo)致管理的惡性循環(huán)。政府的決策權(quán)威集中化，使執(zhí)行人員自由裁量權(quán)較少，不能適應(yīng)環(huán)境的需要。講究層級節(jié)制，束縛了行政人員的個性發(fā)展，從而影響行政效率?？傮w來說，中國行政部門的問題集中在低效率和低效益。這些問題都與行政部門缺乏管理理念密切相關(guān)，亟須政府運(yùn)用新公共管理加以解決。
（二）新公共管理對中國行政改革的借鑒意義
新公共管理在西方資本主義國家政府改革中的普遍應(yīng)用，已經(jīng)在很大程度上提高了政府的行政效率和效益，增強(qiáng)了政府的治理能力，同時也滿足了更多的公共服務(wù)需求。所以，這些改革的成功經(jīng)驗(yàn)對我國行政改革也具有重要的借鑒意義，主要包括以下四個方面：一是實(shí)行績效管理。在行政管理中引入了績效管理中的成本與收益分析方法，有利于減少政府部門的資源浪費(fèi)現(xiàn)象和實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化，并落實(shí)行政人員的責(zé)任。同時，績效管理提供了一個政府與公民互動的平臺。政府把績效的信息公開，便于公眾了解和監(jiān)督，并反映自己的意見。二是借鑒市場的力量，推動公共服務(wù)民營化。市場機(jī)制是改善政府績效的一個重要手段，可以引入競爭機(jī)制，借用市場的力量改造政府，以提高政府的工作效率和效益。由于政府機(jī)制存在本質(zhì)上的缺失，難免出現(xiàn)政府失靈，比如成本與收益的隔離、內(nèi)部性問題等等。而市場機(jī)制的應(yīng)用可以改進(jìn)政府資源配置的無效率狀況，減少政府的失靈。三是合理運(yùn)用企業(yè)的管理技術(shù)，建設(shè)企業(yè)型政府。大規(guī)模的借鑒企業(yè)的管理技術(shù)和哲學(xué)是新公共管理的核心理念之一。在實(shí)際中，政府中的很多公務(wù)人員辦事拖拉、敷衍塞責(zé)，導(dǎo)致效率低下和民眾的不滿。所以，可以利用企業(yè)管理中的目標(biāo)管理、全面質(zhì)量管理、績效管理等先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)來促使行政人員提高辦事效率和效益，建設(shè)企業(yè)型政府，以實(shí)現(xiàn)高績效的政府。四是建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府即服務(wù)于人民的政府，以人民的滿意為政府的施政目標(biāo)。從新公共管理的視角看，也就是把民眾視做顧客對待，政府人員應(yīng)全心全意為其服務(wù)。而當(dāng)前，我國官員腐敗現(xiàn)象頻發(fā)，部分官員利用職權(quán)謀取私利，而不是為造福社會，造成了官員的信任危機(jī)。所以，必須嚴(yán)懲腐敗，規(guī)范官員的公共行為，提高其公共服務(wù)意識，建設(shè)服務(wù)型政府。
我國的公共管理理論，是隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深人而不斷發(fā)展起來的，主要體現(xiàn)在行政管理的改革方面，政府的職能發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，對社會事務(wù)的管理不僅牽涉政府，還牽涉非政府組織，很多原先由政府負(fù)責(zé)的公共事務(wù)管理工作已經(jīng)開始授權(quán)給非政府組織，非政府組織在公共事務(wù)管理中也占有了一席之地，因此，有必要重視公共管理專業(yè)人刁‘的培養(yǎng)，適應(yīng)公共管理發(fā)展的需求.
公共管理理論作為一套完整而獨(dú)立的科學(xué)體系，有著較為鮮明的社會性特征，它是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。其面臨的最大任務(wù)是結(jié)合我國的基本國情，不僅對政府事務(wù)進(jìn)行管理，而且對社會事務(wù)也進(jìn)行管理，所以，公共管理具有較一直的公益性和適應(yīng)性，其管理的對象包括國家事務(wù)、政府事務(wù)和社會事務(wù)。從這一意義上來說，它比行政管理的對象更一直，而且體現(xiàn)了具體的事務(wù)性，其主體和行政管理相比也顯現(xiàn)出多樣化特征，有志愿者、中介機(jī)構(gòu)、居民組織等。在現(xiàn)代化的公共管理中，可以借鑒一些企業(yè)的管理理念和方法，引人市場機(jī)制，注重管理的實(shí)效性，變原有的集權(quán)為分級授權(quán)，提高公民參與公共事務(wù)管理的積極性和主動性，讓公共責(zé)任和社會權(quán)力在各類層級的政府組織機(jī)構(gòu)管理中分化，真正有效實(shí)現(xiàn)民主管理。
二、公共管理理論和行政管理之間的聯(lián)系
公共管理和行政管理之間的聯(lián)系長期以來一直受到各界人士的關(guān)注，二者在目標(biāo)、主體和方式上有重疊之處，只有從其產(chǎn)生環(huán)境和內(nèi)涵來進(jìn)行分析，只能對兩者的聯(lián)系有準(zhǔn)確把握。中國的公共管理理論是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展而不斷發(fā)展的，具有鮮明的時代特征，是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。它是一門獨(dú)立的學(xué)科，屬于學(xué)術(shù)領(lǐng)域，其主要內(nèi)容是研究政府的行政管理。在理論的不斷發(fā)展中，其內(nèi)容也發(fā)生了相應(yīng)的改變，從最初的公共行政轉(zhuǎn)向公共政策，再轉(zhuǎn)向現(xiàn)在的公共管理。而行政管理的研究內(nèi)容主要是政府管理，經(jīng)歷了產(chǎn)生、發(fā)展和科學(xué)化三個階段。
第一，公共管理的研究對象是政府事務(wù)、社會事務(wù)和國家事務(wù)，具有一直的公益性，研究內(nèi)容包括政府部門在管理過程中的普遍規(guī)律和采取的方式;而行政管理的研究內(nèi)容相對來說比較狹窄，是指公共部門的管理規(guī)律和實(shí)施方式，兩者是整體和部分的關(guān)系。第二，公共管理將工商企業(yè)的管理理念和方法借鑒到政府的組織管理中，將管理視作一個整體，只是兩者的管理性質(zhì)存在一定的差異，行政管理的重點(diǎn)是對社會公共事務(wù)的管理，而公共管理注重和強(qiáng)調(diào)對政府公共部門的管理。第三，從權(quán)力的角度來看，政府是公共權(quán)力的擁有者，然而這種權(quán)力應(yīng)該對社會生活負(fù)責(zé)，并非毫無限制。在政府的公共事務(wù)管理中應(yīng)該將權(quán)力的有限性和無限性相結(jié)合，根據(jù)人民的需要為社會提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。
三、公共管理理論對行政管理的借鑒意義
1公共管理強(qiáng)調(diào)政府的企業(yè)化管理。我國因?yàn)殚L期實(shí)行計劃經(jīng)濟(jì)體制，權(quán)力過分集中，政府在公共事務(wù)管理中管了許多不該管的事情，而政府內(nèi)部各組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置相互重疊，職責(zé)不明，導(dǎo)致在公共事務(wù)管理中相互掣肘，再加上有些行政法規(guī)不健全，使得政府機(jī)構(gòu)臃腫而龐雜。公共管理理論主張政府公共管理應(yīng)該借鑒企業(yè)管理的成功經(jīng)驗(yàn)，將管理效率放在重要位置，一切機(jī)構(gòu)的設(shè)立、人員編制都應(yīng)該為效率這一中心服務(wù)。這在行政管理中有十分重要的借鑒意義。
2公共管理注重引人競爭機(jī)制。新公共管理強(qiáng)調(diào)政府公共事務(wù)管理中的競爭機(jī)制，這使得原有的政府公共服務(wù)壟斷地位動搖，也從根本上改變了政府工作人員傳統(tǒng)觀念，在一定程度上提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。根據(jù)我國政府公共事務(wù)管理的實(shí)際情況，可以借鑒西方國家的做法，把競爭機(jī)制引人政府公共服務(wù)領(lǐng)域，在某些領(lǐng)域開放公共服務(wù)的市場，允許相關(guān)的私營組織和機(jī)構(gòu)進(jìn)人，提供公共服務(wù)。在一些基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，如水電、電信、燃?xì)夤?yīng)等具有自然壟斷性質(zhì)的公共服務(wù)部門，可以將私營機(jī)構(gòu)引人，從而增強(qiáng)市場競爭力，發(fā)揮市場競爭優(yōu)勢，創(chuàng)造更多更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，從根本上改變我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的低效弊端。
3公共管理借鑒科學(xué)的企業(yè)管理方法。政府的公共事務(wù)管理和企業(yè)管理在目的、對象和方法上有著不同，在政府的公共事務(wù)管理中完全采用企業(yè)管理方法并不適宜，然而，企業(yè)管理中有些方面還是值得借鑒的，如對市場需求和顧客反饋的重視、對人力資源管理的規(guī)范、強(qiáng)調(diào)投人和產(chǎn)出分析、重視成本核算等，將這些科學(xué)兀素引人政府公共管理，能夠提高政府管理人員的責(zé)任感，企業(yè)的績效評估方式能夠有效提高政府管理人員的工作效率，比如在對管理人員的酬勞計算方面，按照個人業(yè)績或經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)出量來進(jìn)行，可從根本上改變政府管理人員懶散的作風(fēng)?？梢园压倭沤M織進(jìn)行分解，細(xì)分為很多半自主性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，引進(jìn)一些企業(yè)管理的科學(xué)管理辦法，如，在對人員的管理和編制中，采取勞動合同制，簽訂績效合同制，或者是采用服務(wù)承諾制，改變以往的固定工資制，采用新的績效考核制度來激發(fā)管理人員的工作和服務(wù)積極性。
4公共管理強(qiáng)調(diào)授權(quán)和分權(quán)。政府組織機(jī)構(gòu)存有典型的、分明的等級，不能對社會管理新的變化做出及時回應(yīng)。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的迅猛發(fā)展，傳統(tǒng)的政府組織機(jī)構(gòu)的分權(quán)法已經(jīng)不能適應(yīng)快速變化的社會發(fā)展。在企業(yè)，經(jīng)理一般采用分權(quán)管理的辦法，使層級減少，將權(quán)力分散到各個部門當(dāng)中，以便對快速變化的市場做出迅速反應(yīng)，積極有效地解決經(jīng)濟(jì)活動中出現(xiàn)的問題。政府的分權(quán)和授權(quán)形式也可以借鑒這種辦法來應(yīng)對社會變化，將權(quán)力分放到各個社會服務(wù)和管理基層，讓基層享有一定的社會服務(wù)和管理權(quán)，如，組織社區(qū)志愿者組織，讓他們進(jìn)行自我管理和自我服務(wù)等。這種民主管理模式可以讓基層的管理機(jī)構(gòu)享有更多政策執(zhí)行權(quán)和政策決策權(quán)，可以更大限度地調(diào)動各層級政府管理機(jī)構(gòu)的工作積極性。
1.政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。與在傳統(tǒng)公共行政管理中政府只是收稅和提供服務(wù)不同，新公共管理主張政府在公共行政管理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣做的好處是可以縮小政府的規(guī)模，減少開支，提高效率?！罢贫娴娜藨?yīng)該看到一切問題和可能性的全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會神于一項使命并且把這件事做好。掌舵型組織機(jī)構(gòu)需要發(fā)現(xiàn)達(dá)到目標(biāo)的最佳途徑。劃槳型組織機(jī)構(gòu)傾向于不顧任何代價來保住‘他們的’行事之道?！盵1](P12)因此，有效的政府并不是一個“實(shí)干”的政府，不是一個“執(zhí)行”的政府，而是一個能夠“治理”并且善于實(shí)行“治理”的政府。
2.新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管政府公共管理與企業(yè)管理或私營部門的管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營企業(yè)的管理方法來管理公共事務(wù)并不完全合適，但企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過將企業(yè)管理的講求投入和產(chǎn)出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人員的責(zé)任感，同時還可以更為科學(xué)地衡量管理人員的工作業(yè)績。
3.政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。政府組織是典型的等級分明的集權(quán)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)將政府組織劃分為許多層級條塊。人們認(rèn)同自己所屬的基層組織，跨組織層次之間的交流及其困難，使得政府機(jī)構(gòu)不能對新情況及時作出反應(yīng)。由于信息技術(shù)的發(fā)展趨勢，加快決策的壓力猛烈地沖擊著政府的決策系統(tǒng)，政府組織需要對不斷變化的社會作出迅速的反應(yīng)。企業(yè)界經(jīng)理采取分權(quán)的辦法，通過減少層級、授權(quán)和分散決策權(quán)的辦法迅速作出反應(yīng)，從而有效地解決問題。因此，政府也應(yīng)該通過授權(quán)或分權(quán)的辦法來對外界變化迅速作出反應(yīng)。政府應(yīng)將社會服務(wù)與管理的權(quán)限通過參與或民主的方式下放給社會的基本單元：社區(qū)、家庭、志愿者組織等，讓他們自我服務(wù)、自我管理。奧斯本和蓋布勒說：“當(dāng)家庭、居民點(diǎn)、學(xué)校、志愿組織和企業(yè)公司健全時，整個社區(qū)也會健康發(fā)展，而政府最基本的作用就是引導(dǎo)這些社會機(jī)構(gòu)和組織健康發(fā)展?！切┘芯Ψe極掌舵的政府決定其社區(qū)、州和國家的發(fā)展前途。它們進(jìn)行更多的決策。它們使更多的社會和經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)行動起來?！盵1](P7～8)這是因?yàn)椋】刀谢盍Φ纳鐣締卧獦?gòu)成健康而有活力的國家。新公共管理認(rèn)為，與集權(quán)的機(jī)構(gòu)相比，授權(quán)或分權(quán)的機(jī)構(gòu)有許多優(yōu)點(diǎn)：比集權(quán)的機(jī)構(gòu)有多得多的靈活性，對于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應(yīng)；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更有效率；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更具創(chuàng)新精神；能夠比集權(quán)的機(jī)構(gòu)產(chǎn)生更高的士氣，更強(qiáng)的責(zé)任感，更高的生產(chǎn)率等等。
4.政府應(yīng)廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)，如重視人力資源管理、強(qiáng)調(diào)成本—效率分析、全面質(zhì)量管理，強(qiáng)調(diào)降低成本，提高效率等。新公共管理認(rèn)為，政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。政府可以把巨大的官僚組織分解為許多半自主性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，特別是把商業(yè)功能和非商業(yè)功能分開，決策與執(zhí)行分開；移植私營部門的某些管理辦法，如采用短期勞動合同、開發(fā)合作方案、簽訂績效合同以及推行服務(wù)承諾制；主張全面的貨幣化激勵，不過分主張傳統(tǒng)的道德、精神、地位和貨幣等因素的混合以及單一的固定工資制的激勵機(jī)制。特別是主張對高級雇員的雇用實(shí)施有限任期的契約，而不是傳統(tǒng)的職位保障制。
5.政府應(yīng)在公共管理中引入競爭機(jī)制。傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為，微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域應(yīng)該由私營企業(yè)承擔(dān)，而公共服務(wù)領(lǐng)域則應(yīng)該由政府壟斷。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門參與管理不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府管理應(yīng)廣泛引進(jìn)競爭機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，通過這種方式將競爭機(jī)制引入到政府公共管理中來，從而提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。之所以需要引入競爭，是因?yàn)楦偁幱蟹N種好處：競爭可以提高效率，即投入少產(chǎn)出多；競爭迫使壟斷組織對顧客的需要作出反應(yīng)；競爭獎勵革新，而壟斷則扼殺革新；競爭提高公營組織雇員的自尊心和士氣。因此，政府為了高效地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的職能，應(yīng)該讓許多不同的行業(yè)和部門有機(jī)會加入到提供服務(wù)的行列中來。
6.政府應(yīng)重視提供公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量。傳統(tǒng)的政府注重的是投入，而不是結(jié)果。由于不衡量效果，所以也就很少取得效果，并且在很多情況下，效果越差，得到的投入反而越多。例如當(dāng)治安工作不利，犯罪率上升時，它們通常會得到更多的撥款。與傳統(tǒng)公共行政只計投入，不計產(chǎn)出不同，新公共管理根據(jù)交易成本理論，認(rèn)為政府應(yīng)重視管理活動的產(chǎn)出和結(jié)果，應(yīng)關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，應(yīng)能夠主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應(yīng)。因此，新公共管理主張政府管理的資源配置應(yīng)該與管理人員的業(yè)績和效果聯(lián)系起來。在管理和付酬上強(qiáng)調(diào)按業(yè)績而不是按目標(biāo)進(jìn)行管理，按業(yè)績而不是按任務(wù)付酬。在對財力和物力的控制上強(qiáng)調(diào)采用根據(jù)效果而不是根據(jù)投入來撥款的預(yù)算制度。即按使命作預(yù)算；按產(chǎn)出作預(yù)算；按效果作預(yù)算；按顧客需求作預(yù)算。
7.政府應(yīng)放松嚴(yán)格的行政規(guī)則，實(shí)施明確的績效目標(biāo)控制。新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)、輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實(shí)行嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制，即確定組織、個人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績效目標(biāo)對完成情況進(jìn)行測量和評估。他們認(rèn)為，雖然任何組織都必須具有規(guī)章才能運(yùn)行，但是過于刻板的規(guī)章則會適得其反。“我們接受規(guī)章和繁文縟節(jié)以防止發(fā)生壞事，但是同樣這些規(guī)章會妨礙出現(xiàn)好事。它們會使政府的辦事效率慢得像蝸牛爬行。它們對正在迅速變化中的環(huán)境不可能作出反應(yīng)。它們使得時間和精力的浪費(fèi)成為組織結(jié)構(gòu)的固有組成部分?！盵1](P91)他們認(rèn)為，企業(yè)家式的政府是具有使命感的政府。它們規(guī)定自己的基本使命，然后制定能讓自己的雇員放手去實(shí)現(xiàn)使命的預(yù)算制度和規(guī)章，放手讓雇員以他們所能找到的最有效的方法去實(shí)現(xiàn)組織的使命。有使命感的組織比照章辦事的組織的士氣更高、也更具有靈活性、更具有創(chuàng)新精神、從而更有效率。
8.公務(wù)員不必保持中立。在看待公務(wù)員與政務(wù)官員關(guān)系的問題上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分歧。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員保持政治中立，不參與黨派斗爭，不得以黨派偏見影響決策等。新公共管理則認(rèn)為，鑒于行政所具有的濃厚的政治色彩，公務(wù)員與政務(wù)官員之間的相互影響是不可避免的。因此，與其回避，倒不如正視這種關(guān)系的存在?；谶@種看法，新公共管理主張對部分高級公務(wù)員實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過程并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性。在新公共管理者看來，政策制定與政策執(zhí)行不應(yīng)截然分開。正視行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員的政治功能，不僅能使公務(wù)員盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策，還能使他們以主動的精神設(shè)計公共政策，使政策能更加有效地發(fā)揮其社會功能。這體現(xiàn)了新公共管理者重視激勵、鼓勵公民參與的價值取向。
新公共管理思想在西方的出現(xiàn)不是偶然的。首先，自20世紀(jì)70年代開始，由于石油危機(jī)以及福利國家負(fù)擔(dān)過重等因素，西方各國普遍出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)衰退，公共財政也因收入減少和福利開支過大等因素出現(xiàn)了持續(xù)的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。其次，自二次世界大戰(zhàn)以來，由于政府職能的不斷擴(kuò)張，政府的規(guī)模也在逐漸擴(kuò)大。這使得西方各國政府普遍臃腫，效率低下。第三，由于科技革命，特別是信息技術(shù)革命的影響，使得各國政府迫切需要建立一種適合本國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展需要的政府管理模式。這些因素導(dǎo)致了西方各國政府行政與組織的內(nèi)在變革。通過在政府管理中實(shí)施企業(yè)化管理，以顧客為導(dǎo)向引進(jìn)競爭機(jī)制，推廣民營化等改革措施，西方國家普遍掀起了公共行政管理的改革浪潮，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)標(biāo)志著西方國家普遍進(jìn)入了新公共管理時代。
二、新公共管理對中國行政管理改革的借鑒意義
新公共管理思想是西方社會特定的政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展條件下的產(chǎn)物，體現(xiàn)了西方公共行政發(fā)展的趨勢和方向。新公共管理改革浪潮在西方國家的普遍展開，已經(jīng)在相當(dāng)程度上改善了西方國家的公共管理水平，促進(jìn)了西方國家經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展，滿足了更多的公共服務(wù)需求，同時也增強(qiáng)了西方國家在國際社會中的競爭能力。
中國是發(fā)展中國家，同時也是經(jīng)濟(jì)體制從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國家。中國市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)雖起步時間不長，卻已獲得了經(jīng)濟(jì)高速增長，人民生活水平不斷提高等舉世公認(rèn)的成就。隨著全球一體化的發(fā)展趨勢，如何進(jìn)一步發(fā)揮政府在完善我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，政府如何運(yùn)用市場的方法來管理公共事務(wù)，提高公共行政服務(wù)的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共行政管理的現(xiàn)代化，這是擺在國人面前的現(xiàn)實(shí)而又緊迫的問題，有必要進(jìn)行深入的研究和探索。而以市場化為導(dǎo)向的西方國家公共行政管理改革的理論與實(shí)踐，顯然可以為我國的公共行政管理改革提供一定的經(jīng)驗(yàn)，起到一定的借鑒作用。
從我國改革開放的實(shí)踐來看，自20世紀(jì)70年代末以來，我國普遍開始了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科研體制等各個領(lǐng)域的全方位的改革。其中經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐最快，開創(chuàng)了具有漸進(jìn)特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的道路。經(jīng)濟(jì)體制的改革一方面提出了公共行政管理體制改革的必要性，另一方面也為這一改革創(chuàng)造了必要的條件。
雖然在20世紀(jì)70年代以前，中國政府也進(jìn)行過多次機(jī)構(gòu)改革，但這些改革主要與計劃經(jīng)濟(jì)體制下政府機(jī)構(gòu)規(guī)模膨脹過快，超過財政承受力有關(guān)。而從1978年開始，政府機(jī)構(gòu)改革的動因則主要與市場化改革的進(jìn)程相關(guān)。尤其是20世紀(jì)90年代初以來的政府機(jī)構(gòu)改革，更是主要與為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，要求政府轉(zhuǎn)變職能有關(guān)。
1998年以前的政府機(jī)構(gòu)改革都未能取得預(yù)期效果，其原因或者是因?yàn)闆]有將政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變聯(lián)系起來，或者是因?yàn)殡m然將二者聯(lián)系起來，但由于沒有制度上的保證，所以效果仍不明顯。我們認(rèn)為，在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展速度日趨加快，競爭日趨勢激烈的背景下，我國政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)不僅是轉(zhuǎn)變職能，而且還要提高效率。只有這樣，才能適應(yīng)社會未來發(fā)展趨勢。
1998年，新一輪的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革開始。這次改革的目標(biāo)是：建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊伍，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的有中國特色的政府行政管理體制。從這次機(jī)構(gòu)改革的基本目標(biāo)和原則可以看出，這次機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想仍然主要是公共行政的傳統(tǒng)準(zhǔn)則，即集權(quán)性的韋伯式的官僚體制的基本準(zhǔn)則，尚缺少當(dāng)前西方各國流行的新公共管理的準(zhǔn)則。但是根據(jù)我國國情和公共行政管理實(shí)際發(fā)展水平，我們認(rèn)為傳統(tǒng)的公共行政模式的基本準(zhǔn)則在我國并未完全過時。畢竟，西方發(fā)達(dá)國家公共行政管理改革與我國公共行政體制改革所處的社會發(fā)展背景不同。但是我們認(rèn)為，這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方新公共管理的某些思想。這是因?yàn)?，世界各國在公共行政管理改革中面臨的許多問題都是共同的，這一點(diǎn)不論在理論上還是在實(shí)踐上都是如此。因此，了解和吸取西方國家公共行政管理改革實(shí)踐中取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對我國公共行政管理改革的實(shí)踐是有積極意義的?？v觀西方新公共管理思想的理論和實(shí)踐，至少在如下幾個方面對我國公共行政管理體制的改革具有借鑒意義：
1.新公共管理強(qiáng)調(diào)政府的企業(yè)化管理，強(qiáng)調(diào)管理的高效率。我國政府機(jī)構(gòu)長期以來一直存在效率低下的現(xiàn)象。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的：由于長期實(shí)行計劃經(jīng)濟(jì)體制，造成權(quán)力過分集中，政府管了許多不該管，管不好，也管不了的事；由于組織機(jī)構(gòu)不合理，機(jī)構(gòu)重疊，從而使得職責(zé)不清，互相掣肘、扯皮；由于行政法規(guī)不健全，任意增加編制，從而造成機(jī)構(gòu)龐大、臃腫，人浮于事。新公共管理強(qiáng)調(diào)政府公共管理應(yīng)該像企業(yè)管理那樣，將效率放在首要地位，這一思想是值得借鑒的。為了提高效率，政府管理人員首先應(yīng)樹立效率意識，增強(qiáng)活力，用有限的資源創(chuàng)造更多的公共產(chǎn)品，提供更好的服務(wù)。
2.新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管政府公共管理與企業(yè)管理或私營部門的管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營企業(yè)的管理方法來管理公共事務(wù)并不完全合適，但企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過將企業(yè)管理的講求投入和產(chǎn)出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人員的責(zé)任感，同時還可以更為科學(xué)地衡量管理人員的工作業(yè)績。
3.新公共管理將競爭機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，打破了政府獨(dú)家提供公共服務(wù)的壟斷地位。這一方面提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，另一方面也緩解了政府的財政壓力。為了提高我國政府在公共服務(wù)領(lǐng)域，特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的管理效率和水平，更好地發(fā)揮市場機(jī)制的作用，我們可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)對提供公共服務(wù)的宏觀管制的同時，將競爭機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，開放一些公共服務(wù)的市場，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵私營部門進(jìn)入提供公共服務(wù)的領(lǐng)域。例如在具有自然壟斷性質(zhì)的電信、電力、鐵路運(yùn)輸、自來水和燃?xì)夤?yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中便可以進(jìn)行這些方面的改革，從而改變我國長期以來在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的“瓶頸”現(xiàn)象。這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機(jī)制，提高公共服務(wù)的有效供給，從而產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。
4.新公共管理從注重遵守既定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績效，注重提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方向發(fā)展。我國目前尚處于法制不健全，制度供給不足的階段，不消說，建立健全法制，完善規(guī)章制度仍將是今后一個時期我國行政改革的一項重要任務(wù)。但是必須看到，制度畢竟是手段，它是為政府完成公共管理的目標(biāo)和任務(wù)服務(wù)的。因此在制定法律法規(guī)和管理制度時，應(yīng)該同時考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實(shí)處。而這一點(diǎn)恰是目前我國行政管理工作尤其應(yīng)該加強(qiáng)的一個方面。如果有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)；有令不行、有禁不止的現(xiàn)象得不到有效的控制，即使法律法規(guī)和管理制度再完善，依法行政也是一句空話。
5.新公共管理重視政治對行政、對公務(wù)員的影響。這一點(diǎn)給我們的啟發(fā)是，行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結(jié)合起來進(jìn)行。公共行政管理體制的績效與政治體制的基本格局有著密切的關(guān)系，如果政治體制不能有效地保證健全的政治責(zé)任制度，不能使政府保持一定的政治權(quán)威，那么公共行政就有政治失控的危險。在一個缺乏政治權(quán)威和政治責(zé)任的體制里，政府制定政策和執(zhí)行政策的質(zhì)量是不能得到制度保證的。因此，盡管政府機(jī)構(gòu)改革的直接目標(biāo)可以是改善行政績效，但也要與政治體制改革結(jié)合起來。要讓行政人員認(rèn)識到行政工作所負(fù)有的政治責(zé)任，增強(qiáng)對政治的敏感性，保持對政策的自覺響應(yīng)性，從而達(dá)到忠實(shí)地履行行政職責(zé)的目的。
信息不對稱和市場機(jī)會主義假設(shè)信息完全均勻分布、交易雙方相互對稱，并且每一次交易都能做到精確計算，那么，信用就不是市場所必需的。但在現(xiàn)實(shí)生活中，許多商品不是新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)所描述的“搜尋品”，即在購買過程中消費(fèi)者就可以確定其質(zhì)量，而是只能等到試用一段時間才能知悉其質(zhì)量，即“經(jīng)驗(yàn)品”,有的甚至在使用一段時間后仍不能確定商品的質(zhì)量，即“信任品”。更甚者，在交易前，買家充其量只能對商品進(jìn)行所謂的“代表性”考察。而這種考核結(jié)果會導(dǎo)致賣家有意或者無意地為改進(jìn)“代表性”而忽視甚至降低商品的質(zhì)量。正是由于市場存在信息不完全和信息不對稱，交易就變得“復(fù)雜”起來。逆向選擇和道德風(fēng)險是在信息不完全和信息不對稱時，交易主體的“不老實(shí)”行為，即市場機(jī)會主義。逆向選擇是在簽約或交易之前，由于信息分布不均和不對稱，導(dǎo)致交易者無法獲取市場真實(shí)信息放棄“正確”而選擇“錯誤”，即“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。道德風(fēng)險是在契約簽訂之后，在履約過程中交易主體不完全按照約定的條款或者在條款并未明確規(guī)定的情況下盡量從自身利益出發(fā)來行事。依據(jù)交易雙方信息不完全和不對稱所發(fā)生的內(nèi)容和時間兩個維度，大致可以分為三種類型：一是隱藏知識的逆向選擇，即在簽約前由于信息擁有不均和不對稱而放棄“正確”選擇“錯誤”現(xiàn)象；二是隱藏行動的道德風(fēng)險，即簽約后人選擇了委托人不能直接觀測的并給其帶來損失的行為；三是隱藏知識的道德風(fēng)險，即簽約后人不向委托人報告不能直接觀測的并給其帶來損失的契約未窮盡的或發(fā)生變化的信息，甚至與“客戶”共謀，共同侵害委托人利益的行為。
（二）信用自我管理機(jī)制
重復(fù)博弈、聲譽(yù)機(jī)制和合作機(jī)制
1.重復(fù)博弈
該定理認(rèn)為，在無限次重復(fù)博弈中，會出現(xiàn)對雙方均有利的合作均衡。在經(jīng)典“信任博弈”例子中，博弈者A和B，如果A會選擇一開始就不信任，雙方都獲得0收益，如果A選擇信任，可能受損，也可能獲益，在此情況下，B為了獲得利益可能會采取可置信的承諾，比如進(jìn)行抵押，與A簽訂一個強(qiáng)制合約，使得違約的懲罰金超過B欺騙的租金等。另一個解決途徑就是增加交易次數(shù)。只要未來的合作交易貼現(xiàn)不低于即期違約的租金，則交易雙方的信用關(guān)系就會產(chǎn)生。
2.聲譽(yù)機(jī)制
四位經(jīng)濟(jì)學(xué)家（Kreps，Milgrom，RobertandWilsons）將不完全信息引入重復(fù)博弈，建立了聲譽(yù)模型，即著名KMRW定理。定理的解釋是，每一個參與人盡管在選擇合作時可能會面臨被對手出賣的風(fēng)險，但是如果不合作則暴露了自己的類型，從而失去長期合作收益的可能（如果對方是合作類型的話）。因此，如果博弈重復(fù)次數(shù)足夠多的話，出于對未來收益的考慮，每一個參與人都會盡量樹立自己合作的良好聲譽(yù)（即使本質(zhì)上是非合作類型的），以獲得對手同樣的回報。3.合作機(jī)制。有學(xué)者提出的合作機(jī)制演化研究認(rèn)為，凡是具有善良性和寬容性的個體合作性較強(qiáng)?！搬樹h相對”的個體則集中了善良和寬容的特征，善良性防止他陷入非合作的麻煩中，對對方背叛的報復(fù)則保證了對方背叛行為的謹(jǐn)慎性；寬容性則有助于在對方背叛后重新開始合作，而簡單清晰的規(guī)則更易于被人理解，從而導(dǎo)出長期的合作。另有學(xué)者提出了集體穩(wěn)定策略，即假設(shè)存在一個全部采取某一個特定策略的群體和一個采用不同策略的變異個體。如果這個變異個體能得到比群體中的個體更多的收益，則這個變異策略就能入侵這個群體。而如果一個群體的策略是不能被入侵的，則就是一個集體穩(wěn)定的策略。信任與合作的戰(zhàn)略只有在長期的交互關(guān)系中才能成為集體穩(wěn)定策略。
（三）信用外部管理機(jī)制
雙邊信用管理機(jī)制、第三方信用管理機(jī)制和匿名社會的非人格信用管理機(jī)制
1.雙邊信用管理機(jī)制
有學(xué)者在對中世紀(jì)熱那亞商人遠(yuǎn)程貿(mào)易研究中發(fā)現(xiàn)，在熱那亞商業(yè)社會，商人一般會讓人其地中海沿岸的遠(yuǎn)程貿(mào)易，若商誠實(shí)履行貿(mào)易，則獲得合作剩余，而若選擇欺騙，則商人損失了的貨物，但終止關(guān)系。熱那亞商人普遍會支付較高的傭金或工資，使得人對未來繼續(xù)合作的預(yù)期收入貼現(xiàn)超過了其背叛所得，因此，遠(yuǎn)程貿(mào)易制度在中世紀(jì)地中海沿岸的商業(yè)往來中得到普遍推廣，商人間長期交易關(guān)系的確立有助于建立“雙邊聲譽(yù)機(jī)制”。據(jù)學(xué)者考證，熱那亞的商業(yè)人一般為貧窮和低收入階層人群，優(yōu)厚的傭金使得他們可以經(jīng)過若干時間的誠實(shí)而上升到中收入階層，這種社會階層的流動構(gòu)成了社會縱向的緊密結(jié)合和“文化信任”的形成。
2.第三方信用管理機(jī)制
第三方信用管理機(jī)制就是一種俱樂部制度，或者說是一個多邊互惠體系。體系外具有排他性，盡管俱樂部體制對于成員沒有強(qiáng)制的約束，但是一旦發(fā)現(xiàn)成員的背叛行為，將使得俱樂部所有成員迅速知曉而將其排除在整個俱樂部之外，停止與這個成員交易。這種俱樂部“放逐”行為能保證俱樂部仲裁結(jié)果的有效實(shí)施。這些俱樂部組織形式的第三方信用保障機(jī)制能使成員間保持信息高度流通，從而大幅度降低交易的信息不對稱。
3.匿名社會的非人格信用管理機(jī)制
熟人間或俱樂部式的信用保障的根本點(diǎn)在于長期穩(wěn)定的交易，因此，交易秩序必須封閉于一個特定的群體之內(nèi)。而在現(xiàn)代匿名社會中，非穩(wěn)定交易是常態(tài)，信息不完全和不對稱尤為突出，外部性普遍存在。在存在外部性的世界里，容易產(chǎn)生“公共地悲劇”，即個體利用自身信息與行為優(yōu)勢占有公共領(lǐng)域的剩余；“搭便車”，即個體不付出成本只獲取集體收益；“囚徒困境”，即在信息不對稱博弈中，參與人的自利行為會導(dǎo)致非合作的“納什均衡”等現(xiàn)象，以及簽約人對合約簽訂后的可執(zhí)行性和執(zhí)行結(jié)果的機(jī)會主義預(yù)期，執(zhí)行過程的難以監(jiān)督會導(dǎo)致簽約人行為的扭曲。因此，用于熟人社會的信用機(jī)制不能解決匿名社會里的所有市場外部性問題，信用關(guān)系很大程度上依賴于非人格的制度與法律框架。專家系統(tǒng)、正式制度、司法系統(tǒng)都是匿名社會非人格化的信用管理機(jī)制。
（四）政府信用管理機(jī)制
降低信息成本和改變信用預(yù)期從廣義上理解，正式制度、司法系統(tǒng)都屬于政府信用管理的范疇，而狹義的政府信用管理主要是針對市場信用問題政府進(jìn)行直接干預(yù)，即政府信用管制。西方學(xué)者認(rèn)為需要政府信用管制是因?yàn)椋阂皇窍M(fèi)者雖然可以通過諸如民事法庭判決獲得補(bǔ)償，但不足以彌補(bǔ)損失，社會總成本高于政府管制代價。二是消費(fèi)者不可能輕易地對搜索到的信息作出評價，而犯錯誤的代價很高，如某種藥物的潛在效力與安全，某一特定的航線安全性。三是市場供給方不能提供所需要的信息。而政府在市場信息不對稱的情況下具有降低得到信息成本的規(guī)模效益。政府信用監(jiān)管的基本原理是在企業(yè)信用雙方（或各方）博弈矩陣中嵌入政府博弈變量，以第三方或者以博弈對手身份參與博弈，并以盡可能低的政府成本改變企業(yè)間一般信用博弈的參與者預(yù)期，從而減少信用風(fēng)險發(fā)生。有學(xué)者認(rèn)為：第一，如果政府擁有更多的企業(yè)信用信息并對外公布，將有利于消除市場交易主體之間的信息不對稱，從而減少“逆向選擇”。第二，如果政府對企業(yè)失信行為處罰力度足夠大，企業(yè)將消除失信的動機(jī)，從而克服“道德風(fēng)險”。第三，如果政府能提高發(fā)現(xiàn)企業(yè)失信的能力，企業(yè)失信的概率將降低。第四，如果企業(yè)失信收益越高，其失信概率越大，政府對其監(jiān)管的力度也應(yīng)加大。第五，如果加大對政府機(jī)關(guān)及其工作企業(yè)信用失職瀆職的責(zé)任追究，將有利于降低企業(yè)失信概率。
二、工商行政管理企業(yè)信用監(jiān)管的工作重點(diǎn)
工商部門是負(fù)責(zé)市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的政府管理部門，承擔(dān)著市場主體準(zhǔn)入資格認(rèn)定、維護(hù)公平競爭市場秩序和保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益等職責(zé)。隨著市場逐步在資源配置中起決定性作用，企業(yè)信用與信用監(jiān)管地位日益顯現(xiàn)。工商部門作為政府市場監(jiān)管主要部門，信用監(jiān)管貫穿整個工商行政管理監(jiān)管領(lǐng)域和監(jiān)管過程，其監(jiān)管重點(diǎn)包括：
（一）不斷建立健全企業(yè)信用管理法律、法規(guī)和規(guī)章從建設(shè)法治信用出發(fā)
不斷完善《公司法》、《個人獨(dú)資企業(yè)法》、《合資企業(yè)法》、《反不正當(dāng)競爭法》和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律、法規(guī)和規(guī)章，明確工商部門在企業(yè)信用監(jiān)管中的內(nèi)容和責(zé)任，將企業(yè)信用監(jiān)管納入法治軌道，從制度上保障企業(yè)信用管理有法可依、違法必究和執(zhí)法必嚴(yán)，提高工商部門企業(yè)信用監(jiān)管的地位與權(quán)威，從而引導(dǎo)企業(yè)在經(jīng)營活動中改變信用成本預(yù)期，減少市場機(jī)會主義發(fā)生，為構(gòu)建良好的市場秩序創(chuàng)造條件。
（二）充分發(fā)揮市場主體（企業(yè)）信用信息公示系統(tǒng)的功能進(jìn)一步完善與政府其他部門
社會團(tuán)體和其他社會組織對接的信息互聯(lián)互通渠道，提升數(shù)據(jù)交換質(zhì)量，提高數(shù)據(jù)交換效率，盡快將企業(yè)經(jīng)濟(jì)戶口數(shù)據(jù)庫提升為企業(yè)信用信息公共數(shù)據(jù)庫。開展企業(yè)公示信息科學(xué)研究，探索企業(yè)信用數(shù)據(jù)變量間的影響路徑、相關(guān)關(guān)系和因果關(guān)系，提升企業(yè)信用信息公示的針對性和有效性，增強(qiáng)政府企業(yè)信用信息的權(quán)威性，充分發(fā)揮企業(yè)信用信息的規(guī)模效應(yīng)，擴(kuò)大企業(yè)信用信息的社會應(yīng)用，最大限度地緩解市場信用信息不對稱現(xiàn)象。
（三）充分發(fā)揮企業(yè)信用自我管理約束機(jī)制指導(dǎo)企業(yè)、行業(yè)組織建立信用管理組織
健全信用管理體系，注重企業(yè)聲譽(yù)或信譽(yù)，開展信用自我評價、行業(yè)評價活動，主動維護(hù)企業(yè)或行業(yè)整體信譽(yù)。積極培育企業(yè)信用服務(wù)組織，積極開展企業(yè)信用調(diào)查服務(wù)（專項服務(wù)）和第三方企業(yè)信用評價活動，定期區(qū)域市場信用評價指數(shù)；制定企業(yè)信用獎勵政策，積極探索企業(yè)信用積分制度以及信用資產(chǎn)管理制度，賦予誠實(shí)守信企業(yè)更多的信用資產(chǎn)。
企業(yè)的行政管理具有廣義和狹義之分，在廣義上主要包括行政事務(wù)管理、人力資源管理、財務(wù)會計管理和辦公事務(wù)管理；在狹義上是以行政部門為主，在日常工作中負(fù)責(zé)行政事務(wù)和辦公事務(wù)。行政管理工作在日常中主要包括：公司相關(guān)制度的制定和執(zhí)行，公共事務(wù)的管理、辦公物品的管理和安全衛(wèi)生管理等。
2.企業(yè)行政管理的意義。行政管理工作的主要目的是：按照公司制定的各種規(guī)章制度和人為的努力，使得公司各個部門之間具有一定的關(guān)系，使得公司在運(yùn)作中成為一個高效的整體。使得員工在工作中按照一定的規(guī)章制度辦事，并且用合理的資金使得員工具有最高的工作效率，進(jìn)而按照計劃完成公司的發(fā)展目標(biāo)。
二、做好行政管理工作的認(rèn)識
1.負(fù)責(zé)本部門的行政管理日常事務(wù)。
行政管理工作主要包括以下幾個方面：對公司各類公關(guān)負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)公司的宣傳、會議安排和相關(guān)的服務(wù)工作；負(fù)責(zé)公司的材料管理，主要包括檔案管理、印章管理和報刊雜志管理等；負(fù)責(zé)公司辦公用品的購買、辦公設(shè)備的采購和相關(guān)物品的保管工作；負(fù)責(zé)公司各種證件的辦理、年檢和相關(guān)證書的頒發(fā)等；負(fù)責(zé)公司后勤事務(wù)，保證公司正常開展工作。制定一些規(guī)章制度，加強(qiáng)公司制度建設(shè)。加強(qiáng)公司環(huán)境建設(shè)；負(fù)責(zé)公司領(lǐng)導(dǎo)交辦的其他任務(wù)。
2.注重信息的收集和整理。
行政管理部門要特別注重公司職能部門信息的收集工作，將收集到的信息及時匯報給公司的領(lǐng)導(dǎo)，收集的這些主要包括：公司的經(jīng)營情況，公司的采購和庫存情況，公司設(shè)備的使用和管理情況，公司人力資源的建設(shè)情況等等。在收集信息時，要在不同部門和不同崗位進(jìn)行收集，這樣能夠做到信息的全面收集。與此同時，要及時了解公司經(jīng)營發(fā)展情況，幫助公司領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)解決公司遇到的問題，認(rèn)真落實(shí)上級主管部門的規(guī)章制度，強(qiáng)化對公司各個職能部門和下級部門的檢查和監(jiān)督工作。
3.加強(qiáng)全面溝通。
針對公司的溝通，可以分為縱向溝通和橫向溝通。行政管理工作主要進(jìn)行縱向溝通，在溝通中要充分領(lǐng)悟上級領(lǐng)導(dǎo)的意思，領(lǐng)導(dǎo)的意思要做到正確把握，并且正確無誤地傳達(dá)給公司的職能部門和下級部門。領(lǐng)導(dǎo)的意思傳達(dá)之后，職能部門和下級部門反饋的情況，要及時匯報給領(lǐng)導(dǎo)，這些工作需要行政管理人員具有很強(qiáng)的分析能力，同時也要具有很強(qiáng)的表達(dá)能力。這種縱向溝通主要是領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)的意思，執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)的決定，將收集到的信息及時反饋給領(lǐng)導(dǎo)，做好這些工作就需要行政工作人員具有很強(qiáng)的分析和表達(dá)能力。所以，行政管理部門要創(chuàng)建一種暢通的溝通渠道，發(fā)揮最大的努力，收集更多的信息。盡可能多地和公司職能負(fù)責(zé)人的溝通，獲取更多、更全面的信息。
4.人力資源管理與開發(fā)。
公司沒有將人力資源部門劃分為一個獨(dú)立的部門，人資方面的工作，由行政部門管理，公司中人事管理工作是非常重要的工作，因此，我認(rèn)為行政管理部門在管理人資時，要注重以下幾個方面的內(nèi)容：第一，公司組織機(jī)構(gòu)的設(shè)計，崗位的描述和員工的考勤工作。行政管理部門要根據(jù)公司實(shí)際情況，設(shè)置符合公司發(fā)展的組織框架，并且根據(jù)公司領(lǐng)導(dǎo)的意思，協(xié)助公司領(lǐng)導(dǎo)制定崗位職責(zé)，并且做好工資員工的管理工作。在公司中，假如出現(xiàn)了特殊的情況，要認(rèn)真、特殊對待，并且制定專門的人員進(jìn)行解決，在解決中要盡量做到與公司制定的人事管理制度相一致。第二，招聘工作。行政管理部門根據(jù)公司的發(fā)展實(shí)際，根據(jù)公司各個部門的實(shí)際需求，制定公司的招聘計劃。在制定招聘計劃時，要按照公司各個部門的意思進(jìn)行，招聘人員崗位的描述要根據(jù)部門的實(shí)際需求，制度符合招聘崗位的招聘簡章。同時，也要和公司的人力資源管理規(guī)劃相一致。在招聘人員的考核和面試時，要做好相應(yīng)的準(zhǔn)備工作，保證公司招聘工作的順利開展。第三，公司的培訓(xùn)工作和考核。針對公司發(fā)展情況，公司要制定相應(yīng)的培訓(xùn)計劃，這種培訓(xùn)工作是保證公司員工更新知識、與時俱進(jìn)的基本條件。集團(tuán)公司在培訓(xùn)工作中，要進(jìn)行一定的支持，提供一定的咨詢工作。在培訓(xùn)之后，要對培訓(xùn)結(jié)果進(jìn)行考核，并且制定獎懲措施，保證培訓(xùn)人員在培訓(xùn)中認(rèn)真聽講。公司更好地開展培訓(xùn)工作，能夠提高公司的經(jīng)營業(yè)績。
以河北省為例，有的部門編制部門預(yù)算時少報上年結(jié)余資金和事業(yè)收入，有的部門編報部門決算時隱瞞年末結(jié)余資金；有些部門收取的行政性收費(fèi)、罰沒款等非稅收入未及時足額上繳財政，有些部門超出批準(zhǔn)的預(yù)算安排支出或自行調(diào)劑預(yù)算支出。在其他省市中，如廣西省某市工商局1994年至1999年共隱瞞行政性收費(fèi)收入468.96萬元，其他收入6950.99萬元[1]。江西省審計廳在2000年對全省工商系統(tǒng)的審計中查出隱瞞收入408.33萬元；漏繳稅費(fèi)141.55萬元[2]。
(二)私設(shè)“小金庫”和公款私存，擠占挪用
以河北省為例，工商系統(tǒng)被查出“小金庫”的主要是將收取的企業(yè)登記費(fèi)、門面出租收入交易費(fèi)等未入賬，而是用于職工福利、購車等開支；將收取綜合管理費(fèi)、市場管理費(fèi)、服務(wù)費(fèi)、攤位費(fèi)、治安費(fèi)、水電費(fèi)等分別存入存折；有些工商局的出納員將規(guī)費(fèi)收入和經(jīng)費(fèi)結(jié)余以個人名義存入存折，直接在賬外列收列支。如廣西省某地區(qū)工商系統(tǒng)被查出“小金庫”157.34萬元，主要是1999年以前將收取的企業(yè)登記費(fèi)、門面出租收入交易費(fèi)等未入賬反映，用于職工福利、購車等開支[3]。江西省審計廳在2000年對全省工商系統(tǒng)的審計中查出擠占挪用資金1156.86萬元，私設(shè)“小金庫”420.81萬元，國有資產(chǎn)流失102.99萬元[4]。
(三)拖欠、截留應(yīng)繳預(yù)算收入和財政專戶資金
以河北省為例，主要表現(xiàn)在：截留、拖欠應(yīng)繳財政預(yù)算的企業(yè)注冊登記費(fèi)、商標(biāo)注冊費(fèi)，經(jīng)濟(jì)合同簽證費(fèi)收入；截留、拖欠應(yīng)繳財政專戶的集貿(mào)市場管理費(fèi)資金等。在其他省市中，如廣西省某市工商局歷年應(yīng)繳未繳罰沒款541萬元；某地區(qū)工商局欠繳財政專戶931.25萬元[5]。江西省審計廳在2000年對全省工商系統(tǒng)的審計中查出拖欠、截留應(yīng)繳預(yù)算收入968.08萬元，拖欠應(yīng)繳財政專戶款172.03萬元[6]。
(四)違反規(guī)定超范圍亂收費(fèi)亂罰款
以河北省為例，有些工商行政管理部門沒有嚴(yán)格按照國家規(guī)定的收費(fèi)內(nèi)容、范圍、及標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，擅自立項收費(fèi)，超范圍收費(fèi)，超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。其中一些工商部門超范圍收費(fèi)，主要是繼續(xù)執(zhí)行1997年財政部、國家計委取消了汽車、鋼材交易市場管理費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計，1999年全國共清理掉不符合規(guī)定的收費(fèi)項目32項，清理關(guān)閉銀行賬戶1578個[7]。在其他省市中，江西省審計廳在2000年對全省工商系統(tǒng)的審計中查出亂收費(fèi)亂罰款金額389.92萬元；其他違規(guī)金額940.65萬元[8]。
(五)沒有嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”
以河北省為例，在預(yù)算管理、收費(fèi)“收支兩條線”方面主要有經(jīng)費(fèi)超支嚴(yán)重，沒有依法辦理經(jīng)費(fèi)追撥手續(xù)、一些地方?jīng)]有嚴(yán)格貫徹執(zhí)行行政性收費(fèi)罰沒收入“收支兩條線”的規(guī)定、部分地方票據(jù)管理中存在較大的管理漏洞、規(guī)費(fèi)代征管理普遍松懈等問題。
二、我國工商行政管理機(jī)構(gòu)財務(wù)管理問題產(chǎn)生的原因
從總體上看，上述工商行政管理部門違紀(jì)問題的產(chǎn)生既有客觀原因，也有主觀原因。
(一)客觀原因
1.歷史原因
(1)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)不足：以河北省為例，一方面：隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，工商行政管理部門的減費(fèi)因素不斷增加，決定收入呈現(xiàn)停滯或下滑趨勢；另一方面：隨著市場監(jiān)管任務(wù)的不斷加重，工作人員的數(shù)量不斷增加，工資因素和辦公消費(fèi)指數(shù)上升，決定支出呈現(xiàn)遞增趨勢。在目前工商財務(wù)體制不變情況下，收入和支出矛盾較大，各級工商行政管理部門經(jīng)費(fèi)都出現(xiàn)緊張局面。
(2)經(jīng)費(fèi)保障能力較弱：以河北省為例，由于工商行政部門業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)不足，經(jīng)費(fèi)保障還不能完全到位，部分地區(qū)仍然使用行政性收費(fèi)來保障工商行政管理部門的各項經(jīng)費(fèi)需要。
2.工作性質(zhì)原因
工商管理局除管理正常經(jīng)費(fèi)外，還要按規(guī)定要求進(jìn)行行政性收費(fèi)和罰沒收入的“收、管、用、繳”工作。這就增加了工商行政管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部財務(wù)管理的難度，也為財務(wù)管理的違法違紀(jì)問題的出現(xiàn)提供了可趁之機(jī)。
(二)主觀原因：
1.缺乏科學(xué)的理財思想
以河北省為例，在工商行政管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部沒有充分認(rèn)識到依法履行市場監(jiān)管職能的重要性，守法意識差；沒有樹立預(yù)算觀念；沒有樹立艱苦奮斗、勤儉辦公的思想。
2.財務(wù)管理制度、體制不完善
以河北省為例，工商行政管理機(jī)構(gòu)財務(wù)公開制度、財務(wù)內(nèi)審制度、財務(wù)檢查制度、固定資產(chǎn)管理制度、政府采購制度、基建工程管理制度、罰沒物資管理制度等管理制度不完善，在體制上沒有落實(shí)新的財務(wù)管理關(guān)系等，給違法違紀(jì)行為提供了漏洞。
3.財會人員的素質(zhì)還不能適應(yīng)新形勢對財務(wù)工作的要求
以河北省為例，財務(wù)人員的法律意識淡薄，公款私存；職業(yè)道德缺乏，工作散漫，不負(fù)責(zé)任；會計核算和會計基礎(chǔ)工作等業(yè)務(wù)技能不合格。
4.無法滿足規(guī)范化統(tǒng)一管理需求，且財務(wù)監(jiān)控滯后
以河北省為例，一些部門仍然使用傳統(tǒng)的單機(jī)和局域網(wǎng)處理賬務(wù)，財務(wù)監(jiān)控不僅受到時間、空間、及人力方面的限制，更為重要的是它無法實(shí)現(xiàn)行之有效的事前或事中的財務(wù)監(jiān)控。
三、我國工商行政管理機(jī)構(gòu)財務(wù)管理應(yīng)采取的對策
針對上述工商行政管理機(jī)構(gòu)財務(wù)管理存在的問題以及對產(chǎn)生這些問題的原因分析，應(yīng)從以下幾個方面加強(qiáng)工商行政管理機(jī)構(gòu)的財務(wù)管理。
(一)我國工商行政管理部門要樹立新時期工商行政管理的理財思想
我國工商行政管理部門要樹立法制觀念、預(yù)算觀念，還要樹立艱苦奮斗、勤儉辦公思想和提高效益的思想。
(二)我國工商行政管理部門要加強(qiáng)財務(wù)制度建設(shè)和財務(wù)體制建設(shè)
1.加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理
一要設(shè)置專門管理機(jī)構(gòu)。對固定資產(chǎn)的管理要落實(shí)到部門，有專人負(fù)責(zé)，統(tǒng)一登記、管理。二是建立完善固定資產(chǎn)管理制度。
2.推行政府采購
按照“公開、公平、公正、效益”的原則，大宗辦公用品、儀器設(shè)備、裝修裝潢等消費(fèi)品集中由政府采購，提高資金支出的透明度和資金使用效益。
3.加強(qiáng)基建工程管理
加強(qiáng)基本建設(shè)項目投資前論證工作，合理確定和有效控制建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)；實(shí)行工程項目公開招投標(biāo)制；加強(qiáng)竣工財務(wù)決算工作。
4.加強(qiáng)罰沒物資管理，嚴(yán)禁任何人私自動用涉案物資
(三)建立高效嚴(yán)格的財務(wù)管理體制
1.適應(yīng)上下級關(guān)系的變化，迅速轉(zhuǎn)變觀念和行為方式
下級機(jī)關(guān)要堅決地貫徹執(zhí)行系統(tǒng)財務(wù)管理辦法，經(jīng)常向上級局匯報財務(wù)工作的情況。上級機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對下級局的財務(wù)監(jiān)督管理工作。
2.嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線管理的規(guī)定
工商部門要嚴(yán)格執(zhí)行財政部、國家工商行政管理局關(guān)于印發(fā)《工商管理單位財務(wù)管理辦法》的通知(財工字[1999]4號)，以及《行政單位會計制度》、《財政部關(guān)于下達(dá)行政性收費(fèi)、罰沒收入實(shí)行預(yù)算管理實(shí)施辦法的通知》(財預(yù)字[1995]27號)的規(guī)定。
3.建立順暢快捷的上繳下?lián)芮?/p>
在系統(tǒng)內(nèi)部，抓好票據(jù)的使用和管理，做到應(yīng)收盡收，應(yīng)繳盡繳。在外部，要解決好與省財政的關(guān)系，加快經(jīng)費(fèi)的核撥速度；加強(qiáng)與銀行的聯(lián)系，解決劃款的時間問題、代收代繳款的上劃問題和代收網(wǎng)點(diǎn)問題。
4.理順資產(chǎn)、債務(wù)關(guān)系
做好垂管后資產(chǎn)上劃工作，各地在市場管辦脫鉤的基礎(chǔ)上，積極與當(dāng)?shù)刎斦匈Y產(chǎn)管理等部門協(xié)調(diào)，全面開展清產(chǎn)核資工作，做到產(chǎn)權(quán)清楚、債務(wù)清楚、收支清楚、家底清楚，保證經(jīng)費(fèi)上劃和資產(chǎn)移交工作的順利進(jìn)行。
(四)我國工商行政管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)隊伍建設(shè)，提高財務(wù)人員素質(zhì)
1.加強(qiáng)財務(wù)人員政治業(yè)務(wù)培訓(xùn)
財務(wù)人員要努力學(xué)習(xí)黨和國家的各項方針政策，不斷提高自身的政策水平和政治素養(yǎng)。保護(hù)單位資產(chǎn)的安全、完整，確保國家法律法規(guī)和單位內(nèi)部規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行。
2.加強(qiáng)財務(wù)會計知識，提高會計電算化管理水平
財務(wù)會計人員要努力學(xué)習(xí)財務(wù)會計知識，精通業(yè)務(wù)，做到人人持證上崗。對于那些業(yè)務(wù)不精且不努力學(xué)習(xí)的人員進(jìn)行淘汰。要有效的發(fā)揮全系統(tǒng)對工商財務(wù)軟件操作作用，不斷提高全系統(tǒng)財務(wù)人員電算化水平和賬務(wù)規(guī)范處理能力，提高辦事效率。
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注釋：
[1][3][5]雷月愛.工商行政管理部門的財務(wù)管理有待強(qiáng)化[J].廣西會計,2001,(6):14-15.
[2][4][6]加強(qiáng)工商系統(tǒng)財政財務(wù)收支審計促進(jìn)工商部門依法行政[J].江西審計與財務(wù),2000,(9):15.
[7]權(quán)燕子.1999年財務(wù)管理工作基本情況[J].工商行政管理,2000,(13):21-23.
一、證據(jù)的形式要求
證據(jù)作為一種物，總以一定的形式存在，讓人能以某種方式被認(rèn)知與感受，獲得一種印象。工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰案件中的證據(jù)同樣具有物的屬性，以不同的形式存在。有的是實(shí)物，有的是聲音，有的是圖像，有的是文字記載內(nèi)容等等。人們通過對相關(guān)證據(jù)的審查認(rèn)識，確定所證明的當(dāng)事人的某種行為事實(shí)是否具有違法性，是否理應(yīng)受到行政處罰，且工商行政管理機(jī)關(guān)所作出的行政處罰這一具體行政行為是否具有合法性、合理性。作為能證明工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰這一具體行政行為具有合法性的證據(jù)，不同形式的證據(jù)，在法律上有法定的不同形式要求。
證據(jù)的形式要求是指證據(jù)以某種形式存在，必須符合特定的法律規(guī)定，是對證據(jù)外在表現(xiàn)的要求。工商行政管理機(jī)關(guān)在調(diào)查取證過程中收集到的證據(jù)種類很多，如現(xiàn)場檢查筆錄、對當(dāng)事人的調(diào)查筆錄、當(dāng)事人的陳述、證人證言、鑒定結(jié)論、書證資料、實(shí)物、視聽資料等等，這些不同的證據(jù)其外在表現(xiàn)各不相同，法律上對其形式要求也不一樣。
書證。書證是指以文字、符號、圖畫記載的內(nèi)容來證明案件事實(shí)的書面文件或其他物品。書證具有書面形式，以其記載的內(nèi)容來證明案件真實(shí)情況。根據(jù)證據(jù)規(guī)則，工商行政管理機(jī)關(guān)在行政處罰案件中所取得的書證應(yīng)是原件，原本、正本和副本均屬于書證的原件；取得原件確有困難的，可以提供與原件核對無誤的復(fù)印件、照片、節(jié)錄本；提取的由有關(guān)部門保管的書證原件的復(fù)制件、影印件或者抄錄件的，應(yīng)當(dāng)注明出處，經(jīng)該部門核對無異后加蓋其印章；調(diào)取的報表、圖紙、會計帳冊、專業(yè)技術(shù)資料、科技文獻(xiàn)等書證的，應(yīng)當(dāng)附有說明材料；工商行政管理關(guān)行政處罰案件中的詢問、陳述、談話類筆錄，應(yīng)當(dāng)有行政執(zhí)法人員、被詢問人、陳述人、談話人簽名或者蓋章。如果國家法律、法規(guī)、司法解釋和規(guī)章對書證的制作形式另有特殊規(guī)定的，應(yīng)遵照相關(guān)規(guī)定。
物證。物證是以物質(zhì)的存在、外部特征或?qū)傩宰C明案件情況的一種證據(jù)。物證多種多樣，其基本的表現(xiàn)形式是物品和物質(zhì)痕跡。它以物質(zhì)的存在、外部特征和屬性對案件起證明作用。它是客觀實(shí)在物，從靜態(tài)上對案件事實(shí)起證明作用。作為證據(jù)，所取得的物證應(yīng)是原物。提供原物確有困難的，可以提供與原物核對無誤的復(fù)制件或者證明該物證的照片、錄像等其他證據(jù)。原物可以分為種類物與特別物。原物為數(shù)量較多的種類物的，可提取其中的一部分。
證人證言。證人證言是證人就自己知道的案件情況所作的陳述。證人證言證據(jù)在形式上要求，寫明證人的姓名、年齡、性別、職業(yè)、住址等基本情況；有證人的簽名，不能簽名的，應(yīng)當(dāng)以蓋章等方式證明；注明出具日期；并附上居民身份證復(fù)印件等證明證人身份的文件。
視聽資料。視聽資料是以錄音、錄像設(shè)備所反映的聲像、計算機(jī)儲存的資料以及其它科技設(shè)備與手段提供的信息，來證明案件真實(shí)情況的證據(jù)。視聽資料作為證據(jù)，應(yīng)當(dāng)提供有關(guān)資料的原始載體。提供原始載體確有困難的，可以提供復(fù)制件；注明制作方法、制作時間、制作人和證明對象等；同時聲音資料應(yīng)當(dāng)附有該聲音內(nèi)容的文字記錄。
鑒定結(jié)論。鑒定結(jié)論是指委托具有鑒定資格的具有專門知識的人對案件中某些專門性問題進(jìn)行鑒定后所作出的書面結(jié)論。鑒定結(jié)論作為一種獨(dú)立的證據(jù)，是鑒定人對案件中專門性問題提出的客觀理性的意見，不是感性認(rèn)識，是就案件中專門性問題發(fā)表的意見，而不解決法律上的適用問題。鑒定人所作出的鑒定結(jié)論在形式上應(yīng)當(dāng)載明委托人和委托鑒定的事項、向鑒定部門提交的相關(guān)材料、鑒定的依據(jù)和使用的科學(xué)技術(shù)手段、鑒定部門和鑒定人鑒定資格的說明，并應(yīng)有鑒定人的簽名和鑒定部門的蓋章。通過分析獲得的鑒定結(jié)論，并說明分析過程。
現(xiàn)場筆錄。現(xiàn)場筆錄是工商行政管理機(jī)關(guān)辦案人員人員在依法行使職權(quán)作出具體行政行為過程中，對有關(guān)的現(xiàn)場、物品進(jìn)行調(diào)查所作的客觀記錄?，F(xiàn)場筆錄，應(yīng)當(dāng)載明時間、地點(diǎn)和事件等內(nèi)容，并由執(zhí)法人員和當(dāng)事人簽名。當(dāng)事人拒絕簽名或者不能簽名的，應(yīng)當(dāng)注明原因。有其他人在現(xiàn)場的，可由其他人簽名。
涉外證據(jù)。涉外證據(jù)是指在中華人民共和國領(lǐng)域外或在中華人民共和國香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)內(nèi)形成的證據(jù)。在中華人民共和國領(lǐng)域外形成的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)說明來源，經(jīng)所在國公證機(jī)關(guān)證明，并經(jīng)中華人民共和國駐該國使領(lǐng)館認(rèn)證，或者履行中華人民共和國與證據(jù)所在國訂立的有關(guān)條約中規(guī)定的證明手續(xù)。在中華人民共和國香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)內(nèi)形成的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)具有按照有關(guān)規(guī)定辦理的證明手續(xù)。
二、證據(jù)的“三性”要求
行政訴訟法第31條規(guī)定，證明案件真實(shí)情況的一切事實(shí)，都是證據(jù)。由此可見，證據(jù)是指經(jīng)過查證屬實(shí)可以作為定案根據(jù)的、具有法定形式的、能證明案件真實(shí)情況的一切事實(shí)。所有的有效證據(jù)，都應(yīng)具備“三性”即客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性。
證據(jù)的客觀性，即證據(jù)必須客觀存在。證據(jù)可分為兩種，一種是客觀存在的物質(zhì)，一種是被人們感知并存入記憶的事實(shí)。任何主觀的東西，如主觀臆想、分析、判斷，都不能成為證據(jù)。
證據(jù)的關(guān)聯(lián)性，即證據(jù)必須與案件有關(guān)聯(lián)。所謂有關(guān)聯(lián)，指證據(jù)必須與案件存在客觀聯(lián)系，并能證明案件的真實(shí)情況。
證據(jù)的合法性，即證據(jù)必須由法定人員依法定程序收集或提供，并經(jīng)查證屬實(shí)。它強(qiáng)調(diào)證據(jù)必須由具有一定主體資格的法定人員收集或提供，并以法定程序查證屬實(shí)，以法定形式表現(xiàn)出來的與案件有關(guān)聯(lián)的事實(shí)。
工商行政管理機(jī)關(guān)在行政處罰案件中，結(jié)合證據(jù)的“三性”要求，對所調(diào)查取得的相關(guān)證據(jù)進(jìn)行審查，使證據(jù)具有客觀性、關(guān)聯(lián)性、合法性，將所處理的行政處罰案件辦成鐵案。
對證據(jù)關(guān)聯(lián)性的審查。工商行政管理機(jī)關(guān)辦案人員對所有取得的證據(jù)必須進(jìn)行逐一審查和對全部證據(jù)綜合審查，遵循職業(yè)道德，運(yùn)用邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行全面、客觀和公正地分析判斷，確定證據(jù)材料與案件事實(shí)之間的證明關(guān)系，排除不具有關(guān)聯(lián)性的證據(jù)材料，準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)。
對證據(jù)合法性的審查。主要審查證據(jù)是否符合法定形式；證據(jù)的取得是否符合法律、法規(guī)、司法解釋和規(guī)章的要求；是否有影響證據(jù)效力的其他違法情形。特別注意的是，在作出行政處罰具體行政行為后或者在訴訟程序中自行收集的證據(jù)及在行政處罰過程中非法剝奪公民、法人或者其他組織依法享有的陳述、申辯或者聽證權(quán)利所采用的證據(jù)，不具有合法性，不能作為行政處罰的有效證據(jù)。在鑒定結(jié)論中，因鑒定人不具備鑒定資格或鑒定程序嚴(yán)重違法或鑒定結(jié)論錯誤、不明確或者內(nèi)容不完整的，亦不能作為合法證據(jù)予以使用。
行政強(qiáng)制，是指行政主體為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，保障行政管理的順利進(jìn)行，對行政相對方人身及財產(chǎn)自由、行為等采取的強(qiáng)制性的具體行政行為的總和。包括日常行政管理需要采取的行政手段、對涉嫌違法行為采取暫時控制性的強(qiáng)制措施、對違法行為的行政處罰等。
行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指公民、法人和其他組織拒不履行法律規(guī)定作為或不作為的義務(wù)和行政決定設(shè)定的新的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)或人民法院依法采取強(qiáng)制措施，迫使其履行義務(wù)的具體行政行為。
行政強(qiáng)制執(zhí)行的特征：
1、行政強(qiáng)制執(zhí)行的前提：行政強(qiáng)制執(zhí)行以行政相對方不履行法律規(guī)定的義務(wù)和行政機(jī)關(guān)依法設(shè)定的新的義務(wù)為前提。
2、行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體：根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體有兩類，一種是行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)的授權(quán)對行政相對方直接采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，另一種由行政機(jī)關(guān)向人民法院提出強(qiáng)制執(zhí)行申請，由人民法院執(zhí)行。
3、行政強(qiáng)制執(zhí)行的客體：行政強(qiáng)制執(zhí)行的客體可以是物，也可以是行為，還可以是人。
4、行政強(qiáng)制執(zhí)行不允許進(jìn)行執(zhí)行和解。所謂執(zhí)行和解就是指在指執(zhí)行過程中，申請執(zhí)行人和被申請執(zhí)行人自愿協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，解決爭議，從而終結(jié)執(zhí)行程序。在民事強(qiáng)制執(zhí)行中，執(zhí)行和解是法律允許的，但是行政強(qiáng)制執(zhí)行，法律則不允許執(zhí)行和解。
行政強(qiáng)制是推進(jìn)行政監(jiān)管的重要手段，行政強(qiáng)制執(zhí)行是實(shí)施行政強(qiáng)制的根本保障，我國現(xiàn)行的行政強(qiáng)制制度是以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行為主，行政機(jī)關(guān)自己直接執(zhí)行為輔的制度，工商行政管理機(jī)關(guān)直接強(qiáng)制執(zhí)行只有加處罰，有條件地將查封、扣押財物拍賣抵繳罰款，個別規(guī)章規(guī)定對拒絕、拒絕行政監(jiān)督行為實(shí)施處罰等少量的措施。
二、工商行政管理行政強(qiáng)制執(zhí)行中的困惑和問題
工商行政管理機(jī)關(guān)肩負(fù)著監(jiān)管市場的重要職責(zé)，為預(yù)防、制止或控制危害市場經(jīng)濟(jì)秩序的違法行為的發(fā)生，必須確保其行政強(qiáng)制行為的有效實(shí)施。筆者作為工商行政管理機(jī)關(guān)的基層執(zhí)法人員，在實(shí)際的執(zhí)法中，感到行政強(qiáng)制執(zhí)行難，困擾著工商行政管理職能的履行，行政強(qiáng)制執(zhí)行在制度上和實(shí)踐中存在一些問題。
1、行政強(qiáng)制措施的設(shè)定權(quán)不明確。設(shè)定工商行政管理行政強(qiáng)制措施的有法律、法規(guī)和規(guī)章，在部門規(guī)章中設(shè)定行政強(qiáng)制措施的比較多，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力是國家賦予的，行政強(qiáng)制措施作為行政機(jī)關(guān)重要的職權(quán)，在部門規(guī)章中自我設(shè)定行政強(qiáng)制措施顯得有些尷尬，如國家工商局頒布的《工商行政管理暫行規(guī)定》第四十三條第二款關(guān)于對拒不執(zhí)行有關(guān)暫停銷售，聽侯檢查，不得轉(zhuǎn)移、隱匿、銷毀有關(guān)財物命令的，工商行政管理機(jī)關(guān)可以視情節(jié)給予處罰的規(guī)定，在實(shí)際執(zhí)行中就感到有些名不正言不順，而且在這樣一部規(guī)章中的條款能否作為執(zhí)罰的依據(jù)尚待商榷。對拒絕、抗拒工商行政管理的給予直接制裁，具有少數(shù)部門規(guī)章中有規(guī)定，法律、法規(guī)一般都沒有給工商行政管理機(jī)關(guān)設(shè)定該項權(quán)利。這種由部門規(guī)章自行設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行措施做法，使行政機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制權(quán)大打折扣。
2、行政強(qiáng)制的設(shè)置零亂。工商行政管理是一個綜合性的市場管理部門，涉及法律法規(guī)多，工商行政管理的行政強(qiáng)制措施的設(shè)定散見于多個法律、法規(guī)和規(guī)章，由于不同法律、法規(guī)、規(guī)章制定的時期和背景的不同，貫穿了不同的立法理念，因此而造成對違反市場秩序的行為，因主體的不同，違反的法律不同，而依法能夠采取的行政強(qiáng)制措施不一致。這種不一致不但沒有必要，而且又易造成實(shí)際運(yùn)用的差錯。如屬于《企業(yè)法人登記管理條例》規(guī)范登記管理的企業(yè)，如抗拒監(jiān)督檢查，工商行政管理機(jī)關(guān)則可以依據(jù)《企業(yè)法人登記管理條例實(shí)施細(xì)則》給予處罰，對工商行政管理行政處罰不自覺繳罰沒款的，可以依據(jù)該細(xì)則通知銀行，予以劃撥。其他性質(zhì)企業(yè)的登記管理法規(guī)無此類規(guī)定，現(xiàn)在按《企業(yè)法人登記管理條例》登記的企業(yè)已很少，更多的是公司類企業(yè)，而《公司登記管理條例》卻沒有似的規(guī)定；《打擊投機(jī)倒把暫行條例》設(shè)定了查封、扣留、凍結(jié)銀行帳號、強(qiáng)制劃撥銀行存款等行政強(qiáng)制措施；《無照經(jīng)營取締辦法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《商標(biāo)法》設(shè)定了查封、扣留的財物的行政強(qiáng)制權(quán)，《反不正當(dāng)競爭法》設(shè)定了對抗拒執(zhí)法的處罰權(quán)，但對拒絕監(jiān)督檢查的予處罰的規(guī)定不全面。大量其他法律、法規(guī)很少有查封、扣留、凍結(jié)銀行帳號、銀行劃撥、對拒絕和抗拒監(jiān)督檢查行為給予處罰等很有必要的行政強(qiáng)制權(quán)的設(shè)定?！躲y行法》實(shí)施后，實(shí)際廢止了工商行政管理機(jī)關(guān)由規(guī)章賦予的銀行凍結(jié)、銀行劃撥的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。面對如此零散、零亂的行政強(qiáng)制權(quán)的設(shè)定和或強(qiáng)或弱的行政強(qiáng)制權(quán)，執(zhí)法人員容易憑經(jīng)驗(yàn)、憑感覺、憑需要而不是根據(jù)法律、法規(guī)采取相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施，造成亂作為。
3、行政強(qiáng)制行為缺乏應(yīng)有的法律的保障。如工商行政管理機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，有關(guān)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)接受和給予協(xié)助，但在實(shí)踐中拒絕檢查、抗拒執(zhí)法的現(xiàn)象時有發(fā)生，實(shí)際中登記保全、封存、查封等行政強(qiáng)制措施無法正常實(shí)施，對此有關(guān)法律沒有賦予工商行政管理機(jī)關(guān)對抗拒監(jiān)督檢查行為直接給予制裁的權(quán)力，面對這類情況的違法行為，執(zhí)法人員束手無策、望洋興嘆，使監(jiān)管無法進(jìn)行。雖然法律規(guī)定對抗拒、阻礙依法執(zhí)行公務(wù)的，可以移送公安機(jī)關(guān)依據(jù)治安管理條例處罰，但在行政執(zhí)法實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)感到這種“移送”是那么的“遙遠(yuǎn)”，只能是“望梅止渴”。對沒有實(shí)施暴力的拒絕、抗拒監(jiān)督檢查行為，如其移交公安機(jī)關(guān)處罰，不如同時賦予行政機(jī)關(guān)直接處罰權(quán)力，由行政機(jī)關(guān)直接依法制裁。另外，現(xiàn)行的工商行政管理機(jī)關(guān)直接強(qiáng)制執(zhí)行的手段軟弱，很難實(shí)現(xiàn)行政強(qiáng)制執(zhí)行的終結(jié)。
4、行政強(qiáng)制的“軟”也在一定程度上導(dǎo)致行政強(qiáng)制的“濫”。由于工商行政管理機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行的局限性和客觀因素造成的行政決定的執(zhí)行難，行政執(zhí)法人員為了實(shí)現(xiàn)行政目的，正門行不通，走偏門強(qiáng)行推進(jìn)，這種做法在我們這樣一個人治氣氛較濃的國家的實(shí)踐中顯得十分湊效。這就可能造成了行政執(zhí)法人員行政強(qiáng)制思想上的錯位和手段上的不規(guī)范。如工商行政管理機(jī)關(guān)經(jīng)常參加的地方政府慣用的組織多個行政機(jī)關(guān)(甚至包括非行政機(jī)關(guān))開展的集中整治行動，就是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行的手段有限，只有靠多部門、多人員的氣勢強(qiáng)力推進(jìn)行政監(jiān)督，在這樣的整治行動中，往往強(qiáng)調(diào)的是結(jié)果，而不顧過程，其中的方式和手段能否確保依法行使是可想而知的。另一方面，行政強(qiáng)制的“軟”使行政處罰變成“行政協(xié)商”，處罰也流行了“折扣”，因而行政執(zhí)法中常常出現(xiàn)討價還價的場面，失去了法律的尊嚴(yán)。
在推進(jìn)工商管理行政政執(zhí)法現(xiàn)代化的過程中，一個比較明確的目標(biāo)就是逐漸轉(zhuǎn)變政府職能，逐漸使全能政府成為有限政府，把政府管制變成政府管理。這一理念打破了傳統(tǒng)行政法制中我國政府職能無所不包的局面，為工商行政管理部門更好更有效地成為服務(wù)型行政部門起到了有力的推動作用。但是，現(xiàn)實(shí)中，過度簡化后的政府職能在現(xiàn)代社會日趨復(fù)雜的社會關(guān)系中并不能應(yīng)對自如，作為行政機(jī)關(guān)，其執(zhí)法手段有被一味弱化之嫌。我國的工商行政執(zhí)法，由于相關(guān)制度不健全，公眾法律素質(zhì)普遍不高，在行政機(jī)關(guān)沒有相應(yīng)的強(qiáng)硬執(zhí)法手段的情況下，毀滅證據(jù)、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)、逃避制裁、抗拒處罰的情況時有發(fā)生，不考慮國情和實(shí)際，對行政執(zhí)法手段一味弱化，必然導(dǎo)致執(zhí)法的疲軟。我國在近年來不斷借鑒西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的法律和文化，特別是對行政執(zhí)法手段和執(zhí)法保障的削弱，體現(xiàn)了西方立法技術(shù)中減弱國家干預(yù)，限制行政職權(quán)的理論。這為我國的法律制度盡快和國際接軌具有重要意義。但是在我國處于社會主義初級階段，市場經(jīng)濟(jì)體制尚不完善，公眾的法律素質(zhì)、執(zhí)法環(huán)境和法律體系均不完善情況下，將西方經(jīng)過幾百年的法制建設(shè)后才相對完善的執(zhí)法制度，搬到市場經(jīng)濟(jì)初級階段的中國，不可能帶來預(yù)期的效果。從歷史上看，只有《投機(jī)倒把行政處罰暫行條例》和《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》兩個行政法授權(quán)工商部門在監(jiān)督檢查時可以行使凍結(jié)、劃撥、封存、暫扣等專項行政強(qiáng)制性手段。但是后來《商業(yè)銀行法》規(guī)定：只有法律規(guī)定凍結(jié)的才能凍結(jié)，沒有法律規(guī)定就不能凍結(jié)。這就致使工商管理部門在監(jiān)督檢查時候常常處于尷尬處境，對某些違法經(jīng)營行為心有余而力不足。在《反不正當(dāng)競爭法》中賦予了工商部門主動監(jiān)督檢查權(quán)、調(diào)查檢查權(quán)、強(qiáng)制措施權(quán)?？梢詫`法行為及物品加以限制，可責(zé)令被檢查的經(jīng)營者說明商品來源時，相對人往往拒絕回答，要求其暫停銷售不得轉(zhuǎn)移時，相對人往往拒絕簽字，事后商品不知道去向?！斗床徽?dāng)競爭法》規(guī)定了監(jiān)督檢查部門在調(diào)查取證中的詢問、查詢、復(fù)制、檢查等權(quán)力，但未明確授予查封、扣押財產(chǎn)等強(qiáng)制措施權(quán)。行政處罰權(quán)與行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)相分離，工商部門做出行政處罰決定后，不具備強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，削弱了工商行政管理機(jī)關(guān)執(zhí)法的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，無形之中放縱和助長了違法經(jīng)營行為。
1.2工商行政管理執(zhí)法受地方保護(hù)主義干預(yù)嚴(yán)重
工商行政管理機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中由于諸多原因，受到“地方保護(hù)主義”干預(yù)嚴(yán)重?！暗胤奖Ｗo(hù)主義”是當(dāng)今中國比較流行的一種風(fēng)氣。雖然地方保護(hù)主義弊端重重，但在實(shí)踐操作中，但凡在任的地方官員，都會自覺不自覺地投入到地方保護(hù)的實(shí)際行動中。目前地方各級政府把發(fā)展作為第一要務(wù)，采取各種優(yōu)惠政策，改善投資環(huán)境，吸引外來投資。地方保護(hù)主義者認(rèn)為，工商行政管理對外來投資企業(yè)的檢查，對企業(yè)的違法行為的處罰，會影響投資人的積極性，破壞投資環(huán)境。一些地方政府甚至認(rèn)為，發(fā)展是硬道理，只要有產(chǎn)值、有稅收，不管是什么企業(yè)都可以投資興辦，甚至不顧中央的政令，想方設(shè)法地變通處理，把一些對環(huán)境、資源破壞嚴(yán)重的項目都放行準(zhǔn)辦。為此，他們認(rèn)為工商行政管理是阻礙地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石，私自決定未經(jīng)政府允許，工商行政管理部門一律不得到企業(yè)進(jìn)行檢查和實(shí)施處罰，企業(yè)違法一般不罰或按下限處罰。
1.3工商行政管理行政指導(dǎo)作用沒有充分發(fā)揮
行政指導(dǎo)指的是行政主體在其職責(zé)任務(wù)和管轄的事務(wù)范圍內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，采用說服、教育、示范、勸告、告誡、鼓勵、建議、指示等不具有法律強(qiáng)制力的方法促使相對人為或不為一定行為的非強(qiáng)制。20世紀(jì)60年代以來，行政指導(dǎo)在實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的國家就得到了越來越廣泛的運(yùn)用，成為對傳統(tǒng)的行政執(zhí)法的重要補(bǔ)充。
行政指導(dǎo)屬于不具備法律強(qiáng)制力的柔性行政行為，主要以示范、勸告、建議、鼓勵等非強(qiáng)制性方式，行政指導(dǎo)作為一種新型的行政手段，廣泛運(yùn)用于各個行政領(lǐng)域，是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府施政的中心，在現(xiàn)代行政中具有重要地位。行政指導(dǎo)還屬于“積極行政”的范疇。古典市場經(jīng)濟(jì)條件下的行政是消極行政，政府管得越少越好。由于社會經(jīng)濟(jì)生活日益復(fù)雜化和多樣化，公益和私益需要兼顧，效率和公平要平衡，社會成本需要降低，社會福利需要增進(jìn)，凡此種種都需要行政行為由消極轉(zhuǎn)為積極。現(xiàn)代社會生活需要行政指導(dǎo)以靈活多樣的方式，有效地對經(jīng)營行為進(jìn)行干預(yù)指導(dǎo)。工商行政部門隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入，出現(xiàn)了各種新情況和新問題，有些復(fù)雜情況無論是行政立法還是人大立法都難以完全適應(yīng)工商行政管理職能的客觀要求。這就需要工商行政管理部門在行政執(zhí)法過程中，有針對性地給經(jīng)營者下達(dá)提醒、建議、勸告、警示等“行政指導(dǎo)書”，幫助他們改善經(jīng)營管理，改正不當(dāng)行為，提高經(jīng)濟(jì)效益。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格監(jiān)管市場主體，對違法者要依法予以懲處。通過嚴(yán)格的依法管理和執(zhí)法，促使市場主體遵循法律道德，做到誠信經(jīng)營。維護(hù)消費(fèi)者利益。但真正有效的管理并不是一味的“管”。執(zhí)法也不是單純的“執(zhí)罰”。更主要的是根據(jù)具體情況實(shí)事求是的處理好市場行為中的一些具體問題。能給予經(jīng)營者正確的指導(dǎo)，能促進(jìn)法制社會的建設(shè)。工商行政管理部門作為服務(wù)型行政部門出現(xiàn)，應(yīng)該借助他們對法律法規(guī)掌握理解的優(yōu)勢，對市場主體多些耐心的疏導(dǎo)，善意的提醒，幫助他們少出問題，少走彎路，防患于未然，這樣同時也減輕了行政管理的任務(wù)。行政指導(dǎo)作為工商行政管理機(jī)關(guān)的行政方式，更多的應(yīng)該以不自覺的方式被運(yùn)用，但在我國實(shí)際中，這一先進(jìn)理念的貫徹落實(shí)還有很大一段距離。行政指導(dǎo)的作用還遠(yuǎn)未充分發(fā)揮。
2優(yōu)化工商行政管理行政執(zhí)法的對策
行政的法治化和現(xiàn)代化不是一蹴而就的，而是一個漫長而漸進(jìn)的過程，工商行政管理的法治化之路也是如此。通過對我國工商行政管理行政執(zhí)法的缺陷分析，立足我國工商行政管理法治建設(shè)的現(xiàn)狀，借鑒國外市場監(jiān)管的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)將對工商管理依法有效行政的建議提示如下。
第一，完善工商行政管理法制體系。
我國目前在政府職能地位和機(jī)構(gòu)配置的法律依據(jù)存在有不便于操作，條文不細(xì)、規(guī)定過于原則，靈活性差等不足之處。完善工商行政管理法制體系，加強(qiáng)行政管理組織發(fā)建設(shè)，加強(qiáng)市場體系監(jiān)管立法，解決各類市場監(jiān)管無法運(yùn)用工商行政管理綜合性職能，發(fā)揮職能合力作用迫在眉急。應(yīng)該以《反不正當(dāng)競爭法》、《反壟斷法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《合同法》等為重點(diǎn)，加快實(shí)施細(xì)則或單項配套法規(guī)的制定，解決工商行政基本法操作性不強(qiáng)的問題。加快舊法的修改完善步伐，解決掉新舊法規(guī)自相矛盾、執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一的問題。
第二，加強(qiáng)工商行政管理執(zhí)法。
從上文分析，我們發(fā)現(xiàn)，工商行政管理執(zhí)法存在很多缺陷。改進(jìn)工商行政管理主要要加強(qiáng)化執(zhí)法保障，改善執(zhí)法環(huán)境、完善執(zhí)法程序、加強(qiáng)行政指導(dǎo)等。
市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家對市場監(jiān)督機(jī)構(gòu)賦予了較強(qiáng)的執(zhí)法手段，工商行政機(jī)關(guān)除在監(jiān)督檢查時可以行使凍結(jié)、劃撥、封存、暫扣等專項強(qiáng)制手段和詢問、查詢、復(fù)制、檢查等權(quán)力外，可以明確授予查封、扣押財產(chǎn)等強(qiáng)制措施權(quán)，把行政處罰權(quán)與行政強(qiáng)制權(quán)結(jié)合起來，提高工商機(jī)關(guān)執(zhí)法的權(quán)威和嚴(yán)肅性。
在改善執(zhí)法環(huán)境方面，除了解決法規(guī)滯后和法規(guī)矛盾問題。要多加取得各級黨委政府的支持和理解?；獾胤奖Ｗo(hù)主義和工商行政管理之間的對立情緒矛盾。應(yīng)該采取措施“對各級政府依法行政提出明確要求，要明確各級政府的責(zé)任?！眹乙岩婪ㄐ姓蜖I造公平競爭的市場環(huán)境作為地方政府考核指標(biāo)、公正評價政府的工作政績。要把維護(hù)市場秩序和經(jīng)濟(jì)保障的責(zé)任落實(shí)到相關(guān)政府。工商行政管理機(jī)關(guān)也要按照轉(zhuǎn)變政府職能、建立服務(wù)型工商的要求，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為。要通過自身行為的規(guī)范來贏得政府對執(zhí)法工作的支持和理解。地方保護(hù)主義的主要目的是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。工商行政管理部門首先要支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，樹立服務(wù)觀念?！斑\(yùn)用工商行政管理職能，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)思想不能變；在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不能變；積極參與完成地方政府交辦的工作任務(wù)不能變；與地方黨委政領(lǐng)導(dǎo)的工作聯(lián)系職能和感情不能變”。
第三，加強(qiáng)行政指導(dǎo)。
二、公共行政管理的特點(diǎn)
(一)全面性
公共行政管理的全面性，體現(xiàn)在它對國家資源調(diào)配和事務(wù)處理，都有一定的主動權(quán)和掌控權(quán)。從提品的角度來看，公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品相對，主要是指社會公有事物的共享與傳播，既包括了物質(zhì)層面的具體資源，也包括了精神層面的人力及思維資源。一方面，政府部門作為主要的行政單位，對公共行政管理作出了巨大貢獻(xiàn)，無論是市場物資的調(diào)配與控制，還是企業(yè)內(nèi)部資源的統(tǒng)籌管理，行政機(jī)構(gòu)都作出了合理化的產(chǎn)品提供和拓展;另一方面，政府部門作為主要的人才培養(yǎng)機(jī)構(gòu)，僅通過與學(xué)校之間的相互聯(lián)系與互動，加強(qiáng)了對應(yīng)用型人才的整體培養(yǎng)，還協(xié)調(diào)學(xué)校與企業(yè)單位之間的聯(lián)系，促使，多元化的應(yīng)用型人才得以開拓市場，真正作用于社會。由此看來，提品作為政府機(jī)構(gòu)公共行政管理的重要內(nèi)容，對社會資源的調(diào)配和管理起到了直接作用。
(二)公平性
當(dāng)今社會，政府機(jī)構(gòu)首推公平性和公正性原則，這就意味著公共行政管理的實(shí)施，進(jìn)一步落實(shí)了公平性。從目前的發(fā)展?fàn)顩r來看，政府機(jī)構(gòu)所推行的公平性，落實(shí)到社會層面的各個階段中，對不同行業(yè)的不同人員都起到了重要影響。公平性原則往往受到兩方勢力的共同牽制，其一是政府機(jī)構(gòu)為主的公共行政單位，其二是司法機(jī)構(gòu)為主的相關(guān)法律條文。在公共行政單位方面，對于公平性原則，往往呈現(xiàn)在資源調(diào)配和人力資源管理中，對于應(yīng)用型人才的培養(yǎng)和調(diào)配，往往考慮到公平公正原則，不會因?yàn)闄?quán)勢或能力，而產(chǎn)生一定的分歧和局限，這在一定程度上保障了公平性的有效運(yùn)行;而在政府依法行政方面，出于公平性的考慮，對于不同的社會階級采取相同的法律制度，這就使得制度的實(shí)行和推廣，可以在一定程度上保證其公平性，而這自然也就成為了依法治國條件下，政府實(shí)施公共行政管理的重要特點(diǎn)。
(三)強(qiáng)制性
公共行政管理的強(qiáng)制性主要體現(xiàn)在政府部門的依法監(jiān)管上，從政府機(jī)構(gòu)政策的落實(shí)和實(shí)施角度來看，強(qiáng)制性作為依法行政的重要特點(diǎn)，對公共行政管理的進(jìn)一步強(qiáng)化起到了至關(guān)重要的主導(dǎo)作用。從依法行政的對象來看，法律法規(guī)針對于每一位公民公平使用，不會因?yàn)楣竦臋?quán)和錢而受影響，這在一定程度上保障了普通公民的政治權(quán)利，使得公共行政管理有法可依、有法必依，這是公共行政管理強(qiáng)制性得以呈現(xiàn)的必要保障;從依法行政的制度來看，國家行政管理的制度完善進(jìn)一步落實(shí)了強(qiáng)制性的基本原則，從現(xiàn)階段的工作行政管理建設(shè)上來看，無論是公共行政管理的資源配置還是人員調(diào)控，都在原有的基礎(chǔ)上強(qiáng)化了法律性的保障，這也就意味著，社會工作行政管理不再局限于原有的管理模式，而是進(jìn)一步強(qiáng)化了強(qiáng)制性原則對公共行政管理的力度和作用。
(四)宏觀性
政府機(jī)構(gòu)在處理公共行政管理事務(wù)過程中，往往會呈現(xiàn)出宏觀性的特點(diǎn)。這也就意味著，政府這一公共行政管理的重要機(jī)構(gòu)，對于市場資源的控制、調(diào)配和監(jiān)督，通常會選擇政策扶持和制度管理。區(qū)別于市場方面的微觀調(diào)控，政府從宏觀的角度著手，不僅大范圍地參考和審讀了過去的歷史文獻(xiàn)資料，對以往的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)作出了相應(yīng)的分析和研討，還針對現(xiàn)階段公共行政管理事務(wù)處理的實(shí)際發(fā)展情況，尋求其中所存在的相應(yīng)問題，立足宏觀性的角度加以分析和理解。從目前的公共行政管理角度來看，政府部門的管理模式主要是精神領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，這種以文化思想效益為主的建設(shè)，政府部門主要是起到了宏觀調(diào)控的作用，而對市場的調(diào)節(jié)與處理，則予以了一定的自主性和能動性。
三、公共行政管理的發(fā)展情況
(一)政企信息交互明顯
隨著經(jīng)濟(jì)全球化的推行，社會各層面間的相互合作力度逐步加強(qiáng)，使得當(dāng)今社會對于政企結(jié)合的現(xiàn)象，也逐漸趨于增多。這也就意味著，政府機(jī)構(gòu)的發(fā)展情況，將直接影響到企業(yè)的后期發(fā)展，而企業(yè)的實(shí)際發(fā)展現(xiàn)狀，同樣會作用于政府后階段的整體變化。政企信息交互明顯，使得公共行政管理工作的落實(shí)受到了一定的波動。一方面，企業(yè)的資源配置和資金支持，對政府的宏觀發(fā)展提供了契機(jī)和幫助;另一方面，企業(yè)高層管理人員的發(fā)展現(xiàn)狀，會直接影響到市場秩序的穩(wěn)定性，最終作用于政府部門的發(fā)展和規(guī)劃。
(二)公共行政管理涉及面廣
公共行政管理是國家行政部門處理國家事務(wù)的重要活動，因此，往往會涉及到多個領(lǐng)域的多個方面。在這樣的基礎(chǔ)下，公共行政管理并不只是單一的理論知識的運(yùn)行，而是社會實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的匯總和革新。由于公共行政管理的涉及面較為廣泛，這使得公共行政管理工作開展的難度進(jìn)一步提高，與此同時，其在社會發(fā)展中的重要影響，也成為了社會市場秩序能否穩(wěn)定發(fā)展的主要影響因素，對社會的平穩(wěn)發(fā)展與否有著密切聯(lián)系。
(三)物質(zhì)和精神一同發(fā)展
眾所周知，當(dāng)今社會不再是單一的物質(zhì)世界，社會各界人士對于精神世界的需求，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對物質(zhì)生活質(zhì)量的追求，而公共行政管理工作的開展同樣順應(yīng)這項基本原則。根據(jù)現(xiàn)階段的社會發(fā)展情況，我國的公共行政管理工作并不僅僅局限于物質(zhì)事物的處理和完善，更主要的是加強(qiáng)了精神內(nèi)涵的培養(yǎng)和凝練。在這一社會基礎(chǔ)上，物質(zhì)和精神一同發(fā)展。其中，人文主義精神作為重要的精神內(nèi)涵，已經(jīng)得到了公共行政管理行業(yè)的普遍關(guān)注和重視。
四、現(xiàn)階段公共行政管理所存在的問題
(一)內(nèi)部管理機(jī)制不透明
就目前的公共行政管理現(xiàn)狀來看，對于內(nèi)部管理機(jī)制的建設(shè)，仍然存在不透明、不規(guī)范的現(xiàn)象，這在一定程度上，限制住了公共行政管理的落實(shí)，也妨礙了政府管理在后期建設(shè)中的真正應(yīng)用。對于公共行政管理的落實(shí)和開展，通常會受到一定的局限性。管理機(jī)制的不透明，往往會帶動相關(guān)負(fù)面現(xiàn)象的產(chǎn)生和出現(xiàn)，例如現(xiàn)象的加劇，則是其的重要呈現(xiàn)和證明。
(二)公共行政管理的人員職能尚不明確
人員調(diào)配過程中，往往會存在一些不適應(yīng)時展需要的負(fù)面現(xiàn)象，而正是此類現(xiàn)象的推廣，導(dǎo)致了公共行政管理未能完全適應(yīng)社會進(jìn)步的要求，在一定程度上，導(dǎo)致了公共行政管理的力度欠缺。從人員職能角度看，原則上，不同員工應(yīng)當(dāng)持有不同的管理職能，然而，由于受到制度的局限性的限制，往往存在一部分人員的篡位現(xiàn)象。人員職能的尚不明確，使得公共行政管理內(nèi)部的分工尚未細(xì)化，容易造成管理機(jī)構(gòu)的秩序混亂和結(jié)構(gòu)沖突，這是不利于社會的整體發(fā)展的。
(三)公共行政管理模式
陳舊對于公共行政管理的落實(shí)，我國相關(guān)機(jī)構(gòu)主要是采取了傳統(tǒng)的管理模式，由于陳舊的管理模式未能真正適應(yīng)現(xiàn)階段發(fā)展的實(shí)際需求，這就導(dǎo)致了，當(dāng)今社會的公共行政管理工作的開展，受到了一定的局限性和限制。從政策公開化角度來看，對于政府政策的公開，政府及其相關(guān)機(jī)構(gòu)往往會采取紙質(zhì)文案的方式，由于未能充分考慮到網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用，通常會造成政策公開的局限性。在時間和空間的限制下，容易導(dǎo)致政策公開的廣度和力度無法得到有力保障;而從監(jiān)督管理角度看，政府的監(jiān)督?jīng)]有充分考慮到電視媒體的重要性，因此，對于等公共行政管理的負(fù)面現(xiàn)象，未能作出及時的批評和指正，這將會影響到政府機(jī)構(gòu)的后期建設(shè)和未來行政管理建設(shè)的穩(wěn)定性和長久性。由此看來，陳舊的公共行政管理模式對于社會發(fā)展是極為不利的。
五、公共行政管理的創(chuàng)新化對策
(一)強(qiáng)化社會對政府機(jī)關(guān)的整體監(jiān)管
眾所周知，社會是一個高度統(tǒng)一和合作的整體，無論是日常工作的開展，是社會整體的進(jìn)步，都呈現(xiàn)出合作共贏的發(fā)展趨勢。這也就意味著，強(qiáng)化社會對政府機(jī)關(guān)的整體監(jiān)管，是后期公共行政管理創(chuàng)新化的重要對策之一。在具體落實(shí)過程中，首先應(yīng)該仔細(xì)分析社會與政府機(jī)關(guān)之間的內(nèi)在聯(lián)系，并根據(jù)兩者的互動關(guān)系，正確擬定合理的解決方式。一方面，通過政府部門的核心監(jiān)管力度，來加強(qiáng)其對社會市場秩序的穩(wěn)定和協(xié)調(diào);另一方面，也通過社會監(jiān)督這一重要權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，來強(qiáng)化社會各界人士對政府機(jī)構(gòu)后期發(fā)展的監(jiān)督和管理。通過社會層面的整體勢力和政府部門的核心勢力相互結(jié)合，最終作用于公共行政管理的創(chuàng)新性發(fā)展。
(二)充分應(yīng)用電視媒體的監(jiān)督作用
電視媒體作為新晉的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，憑借其明顯的透明性和廣泛性，而對公共行政管理工作的落實(shí)，起到重要的監(jiān)督和管理的直接作用。在后階段的發(fā)展過程中，主要是通過充分完善電視媒體行業(yè)的發(fā)展機(jī)制，遏制住電視媒體的不透明現(xiàn)象，以強(qiáng)化電視媒體的實(shí)際監(jiān)督力度。換句話說，在未來的社會發(fā)展過程中，政府部門應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到電視媒體對公共行政管理重要的監(jiān)督作用，通過相關(guān)法律法規(guī)和行政政策的開展，從而奠定電視媒體生存和發(fā)展的理論基礎(chǔ)。而電視媒體也應(yīng)該完善自身內(nèi)部機(jī)制，通過對不規(guī)范社會現(xiàn)象，尤其是對違規(guī)的公共行政管理工作，要進(jìn)一步加強(qiáng)社會層面的整體監(jiān)管力度。
(三)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的合理應(yīng)用
隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)已經(jīng)普遍成為社會發(fā)展的重要需要，這也就是說，通過加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的合理應(yīng)用，可以作用于公共行政管理工作的開展和落實(shí)。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的日益發(fā)達(dá)，為政府工作的監(jiān)督和管理提供了契機(jī)。在后階段的發(fā)展過程中，主要是應(yīng)該通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用，促成線下和線上兩種行政管理模式的有效合并和完善。從某種意義上來說，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用，不僅是當(dāng)今社會強(qiáng)化行政管理的重要舉措，對于企業(yè)的私人管理以及人員調(diào)配等社會現(xiàn)實(shí)問題的處理和解決，同樣有著至關(guān)重要的影響和借鑒。由此可見，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用技術(shù)，是造福于社會整體發(fā)展的必備良藥。
從1999年全國高校擴(kuò)招至今,中國的高等教育已經(jīng)發(fā)展到前所未有的高度,與此同時,由于受到人事編制的限制,目前,高校普遍存在規(guī)模龐大,但是教師,特別是管理崗位教師偏少的局面,而隨著高校管理制度改革的推進(jìn),越來越多的管理職能下放給各教學(xué)學(xué)院,教學(xué)學(xué)院專職行政人員的缺乏造成了相應(yīng)工作的推進(jìn)效率滯后。
(2)兼職管理人員流動性大。
為解決專職管理人員不足的問題,很多教學(xué)學(xué)院都讓部分年輕專人教師兼職管理工作,而專人教師由于崗位因素,很大一部分都只是兼職一定時間,通常1～3年,時間滿后都會即刻脫離兼職工作回歸教師崗位。
(3)工作方法需要更新。
有很大一部分的管理人員不能很好的適應(yīng)現(xiàn)在的任務(wù)環(huán)境,還在用以前工作任務(wù)單一時的工作方法來要對現(xiàn)在煩瑣的工作,導(dǎo)致工作不能很好的開展。
(4)工作標(biāo)準(zhǔn)化、整體意識不夠。
面對越來越多的下放到教學(xué)學(xué)院的工作,很多行政管理人員不懂得將工作進(jìn)行分類合并處理,同時,在處理工作時,不會過多的考慮工作的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性和整體性。
(5)以人為中心的意識不夠。
很多工作的處理還更多的依賴于經(jīng)驗(yàn),依賴于執(zhí)行,忽視創(chuàng)新性,沒有很好的發(fā)揮管理人員的主觀能動性,導(dǎo)致很多工作執(zhí)行處理不靈活。
2工業(yè)工程理念在高校教學(xué)學(xué)院行政管理中的應(yīng)用
如何對有限的資金和人力資源進(jìn)行優(yōu)化配置,以達(dá)到整個管理工作的效率最優(yōu),這既是目前教學(xué)要實(shí)現(xiàn)的目的,也是工業(yè)工程思想所期望得到的結(jié)果。因此,在解決這些存在的問題時,可以將工業(yè)工程的理念運(yùn)用到工作的優(yōu)化過程中。
(1)運(yùn)用成本-效率意識來彌補(bǔ)專職管理人員不足的問題。
成本-效率(效益)是工業(yè)工程的核心思想,在競爭日趨白熱化的今天,作為服務(wù)產(chǎn)業(yè)的高等教育也不可避免的需要參與到激烈的市場競爭中。在這樣的環(huán)境下,教學(xué)學(xué)院必須通過不斷的學(xué)習(xí)培訓(xùn)來加強(qiáng)專職管理人員的成本-效率意識,以此來提高管理能力,通過能力的提高來彌補(bǔ)資源的不足。
(2)運(yùn)用工業(yè)工程的工作研究方法,提高教學(xué)學(xué)院行政管理工作效率。
對現(xiàn)有的工作方法進(jìn)行分析,分析時運(yùn)用“5W”法,靈活運(yùn)用“ECRS”原則,將教學(xué)學(xué)院行政管理中所面對的工作進(jìn)行分析歸并,以此簡化工作內(nèi)容,提高工作效率。
(3)結(jié)合工作方法研究,運(yùn)用工業(yè)工程理念對所需要處理的工作進(jìn)行測定
將工作內(nèi)容進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化,針對不同類型的工作制定相應(yīng)的工作標(biāo)準(zhǔn),以此讓兼職管理人員能盡快的適應(yīng)并處理好各類工作,提高兼職管理人員的工作效率。
(4)注重人力資源的開發(fā)與管理,真正做到以人為本。
工業(yè)工程理念非常重視人力資源對效率提高的影響,把人力資源狀況視為是影響工作效率提高的首要因素。所以高校教學(xué)學(xué)院應(yīng)該在工作中樹立“以人為本”的理念,通過上崗教育、培訓(xùn)、激勵等各種方式來激發(fā)管理人員的工作激情,最大限度的發(fā)揮管理人員的主觀能動性,以此來激發(fā)管理人員的工作創(chuàng)新性,從而提高工作效率。
