時(shí)間：2023-04-10 15:25:13
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一、證券無紙化下中國證券登記存管法規(guī)范體系
我國證券登記存管法律規(guī)范體系目前主要由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、行業(yè)規(guī)范(業(yè)務(wù)規(guī)則)以及相應(yīng)的習(xí)慣做法等構(gòu)成。盡管行業(yè)規(guī)范的效力層級最低，但從數(shù)量來分析，其大約占90%以上，在實(shí)踐中發(fā)揮著指導(dǎo)和規(guī)范證券登記存管的作用。
(一)證券登記存管法律的滯后性
從法律性質(zhì)分析，證券登記是對公司發(fā)行的證券的資產(chǎn)確權(quán)行為，而證券存管則在證券存管機(jī)構(gòu)與證券所有人之間建立起保管合同關(guān)系。登記的確權(quán)功能以及保管合同在民事法律中都有一般性的規(guī)定，但這些規(guī)定仍主要基于動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)這種實(shí)體物而言。證券的無紙化徹底消滅了紙質(zhì)證券的實(shí)物載體，投資者也不再通過持有“證券”而證明證券所有權(quán)，證券登記表現(xiàn)為登記機(jī)構(gòu)儲(chǔ)存的電子記錄，證券存管也是以證券賬戶的形式保管的電子記錄。這樣，以實(shí)物為基礎(chǔ)建立的民法上的登記和保管法律規(guī)范就無法真實(shí)、完整地表彰無紙化證券權(quán)利，確立無紙化證券的保管關(guān)系。
無紙化證券登記存管規(guī)則在典型民事法律中的空缺在《證券法》中仍沒有彌補(bǔ)，第159條、160條和166條雖基本確立了證券直接登記、證券登記確權(quán)以及證券存管制度，但證券直接登記的唯一化使之前和之后立法規(guī)定的間接登記面臨合法性問題，以“證券登記結(jié)算的結(jié)果”作為確權(quán)依據(jù)含糊不清，證券存管的規(guī)定則更顯簡陋。顯然，《證券法》此次修訂并沒有為無紙化證券的登記存管提供完整的指引性規(guī)范。
(二)其他證券登記存管規(guī)范的合法性問題
部門規(guī)章以及行業(yè)規(guī)范對無紙化證券的登記存管做出了詳細(xì)的規(guī)定，其中有以行業(yè)規(guī)范為主，從證券持有方式，到證券登記確權(quán)，再到證券托管存管，形成了一個(gè)相對完整的體系。但行業(yè)規(guī)范在證券登記存管操作中的主導(dǎo)性地位在我國的法制環(huán)境下卻面臨合法性問題。首先，配合證券登記存管業(yè)務(wù)發(fā)展需要而創(chuàng)制的行業(yè)規(guī)范或者習(xí)慣做法可能與傳統(tǒng)的法律原則或規(guī)則不一致;其次，無紙化情況下證券登記、轉(zhuǎn)讓、抵押的效力和結(jié)算規(guī)則的效力等還沒有得到立法確認(rèn)，近年來證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)依據(jù)業(yè)務(wù)規(guī)則做出的許多行為被訴諸法院，嚴(yán)重影響了結(jié)算秩序和證券市場安全運(yùn)行。
二、證券無紙化與我國證券登記存管法規(guī)范的不適性
《證券法》確立了我國證券登記結(jié)算體制的基本框架，即“集中登記、存管與結(jié)算”模式。從時(shí)間來看，我國證券登記存管的法律制度建立在證券無紙化之后，立法基礎(chǔ)比較充足，但從規(guī)范內(nèi)容來看，立法質(zhì)量并不高，證券登記存管法律規(guī)范仍表現(xiàn)出相對證券無紙化技術(shù)性規(guī)范的不適應(yīng)性。
一、問題的提出
政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的最重要手段之一的財(cái)政政策，其主要政治經(jīng)濟(jì)目標(biāo)就是：社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長、物價(jià)平穩(wěn)和充分就業(yè)。長期以來，在政府執(zhí)行的財(cái)政政策能不能產(chǎn)生有效的政策效果的問題上，不同的經(jīng)濟(jì)流派對此的看法存在很大的分歧。二十世紀(jì)九十年代以來，凱恩斯的需求管理財(cái)政政策又被很多國家作為增加國內(nèi)總需求、刺激經(jīng)濟(jì)增長的最主要的政策工具。我國真正意義上借鑒西方的財(cái)政政策來調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，是1998年開始實(shí)施的積極財(cái)政政策，在我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的非常時(shí)期，為的是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、增加就業(yè)、刺激消費(fèi)、克服亞洲金融危機(jī)。自我國積極財(cái)政政策執(zhí)行以來，國內(nèi)理論界對其效應(yīng)進(jìn)行了很多分析，歸納起來有三種觀點(diǎn)：效果顯著論、效果一般論、效果無效論。多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)是積極財(cái)政政策在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長方面作用明顯，實(shí)現(xiàn)了國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長（據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2002年為止，我國共發(fā)行長期建設(shè)國債6600億元，帶動(dòng)投資3.2萬億元，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)平均每年增長1.5-2個(gè)百分點(diǎn)），其他如拉動(dòng)民間投資與消費(fèi)等方面不盡人意。筆者對其持相近觀點(diǎn)，并認(rèn)為隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，許多可能影響財(cái)政政策效果的舊有制度，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化體制，在向新制度變遷過程中，必然會(huì)導(dǎo)致政府財(cái)政政策傳導(dǎo)機(jī)制的梗塞，甚至出現(xiàn)政策的作用機(jī)制發(fā)揮失靈。怎樣才能在轉(zhuǎn)軌時(shí)期低成本高效益地運(yùn)用好西方的財(cái)政政策，從而達(dá)到國家宏觀調(diào)控目標(biāo)？通過對我國積極財(cái)政政策的實(shí)施效果分析，尋找出部分目標(biāo)效果不佳的深層次原因，以便能在目前進(jìn)行的中性財(cái)政政策實(shí)施中有所借鑒，便是本文的宗旨。
二、財(cái)政政策效應(yīng)的認(rèn)識
財(cái)政政策作為政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的手段，總體來說其政策目標(biāo)與其他宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)是一致的，但在不同的經(jīng)濟(jì)背景下，財(cái)政政策的類型和目標(biāo)是不同的。財(cái)政政策的總體效應(yīng)則是財(cái)政政策實(shí)施效果與預(yù)期的政策目標(biāo)的比較，看其結(jié)果怎么樣。但在對政策效應(yīng)具體分析時(shí)，必須重視政策成本這一指標(biāo)，因?yàn)樨?cái)政政策主要是通過財(cái)政支出和稅收兩大手段來進(jìn)行的，政策的實(shí)施勢必會(huì)影響財(cái)政收入和國家債務(wù)水平。以日本為例，二十世紀(jì)九十年代以來，為克服經(jīng)濟(jì)衰退執(zhí)行了以擴(kuò)大政府公共支出為主要手段的財(cái)政政策，盡管政策效應(yīng)拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長，但政府持續(xù)性的擴(kuò)大公共支出幾乎沒有增加任何產(chǎn)出，對經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定所起的作用極小，而且還導(dǎo)致公共債務(wù)的大幅增長，使政府背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。這一點(diǎn)上，我國許多地方為片面追求所謂的GDP高增長，不惜大量舉債搞市政工程或建設(shè)項(xiàng)目，不考慮項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，最后形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，與其頗為相似。事實(shí)證明，只有財(cái)政政策的凈收益大于成本，才能說財(cái)政政策效應(yīng)良好。
三、影響我國財(cái)政政策效應(yīng)的制度安排
在市場機(jī)制成熟的國家，財(cái)政政策效應(yīng)受制度的影響較少，但作為市場經(jīng)濟(jì)體制正在逐步完善有著長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印的中國，財(cái)政政策的制度安排背景明顯不同于成熟市場，在這里一些西方理論甚至失靈。如西方經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為實(shí)行積極財(cái)政政策，大量的發(fā)行國債，會(huì)使利率上升，產(chǎn)生投資擠出效應(yīng)，事實(shí)上我國的積極財(cái)政政策在利率不斷下降的同時(shí)，卻擴(kuò)大了社會(huì)投資需求，引導(dǎo)了企業(yè)投資。以1999年為例，國家用90億的國債資金作為計(jì)改貸款貼息，帶動(dòng)銀行貸款和企業(yè)配套資金1800億，形成20倍的資金規(guī)模。同樣減稅政策，在我國以流轉(zhuǎn)稅為主體的制度安排下，其政策效應(yīng)也會(huì)大打折扣?？梢?，在制度變遷中的今天，很多過去制定的、且與經(jīng)濟(jì)社會(huì)不相適應(yīng)的制度繼續(xù)在發(fā)揮作用，這種滯后，將對財(cái)政政策的效果產(chǎn)生重大影響。具體來說，影響財(cái)政政策的制度安排有：
1.民間投資領(lǐng)域的制度安排。包括行業(yè)的進(jìn)入與退出制度、直接和間接融資制度、稅收制度等。
2.就業(yè)領(lǐng)域制度。包括社會(huì)保障制度、就業(yè)培訓(xùn)制度、失業(yè)再就業(yè)制度、優(yōu)惠招收下崗人員的工商稅收制度、就業(yè)觀念等。
3.教育領(lǐng)域制度。包括教育收費(fèi)制度、教育產(chǎn)業(yè)化制度等。
4.住房領(lǐng)域制度。包括福利分配制度、貨幣補(bǔ)貼制度、取消實(shí)物分房制度等。
5.農(nóng)村社會(huì)保障制度、城鄉(xiāng)分割制度、一體化制度等。
6.各經(jīng)濟(jì)行為主體與政府的制度安排。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派和公共選擇學(xué)派的研究表明：在一定的制度安排下容易形成各種利益主體，而利益主體的行動(dòng)又會(huì)影響政府的外在的制度安排。從制度變遷角度看，制度由內(nèi)在制度和外在制度主導(dǎo)，前者包括習(xí)慣、習(xí)俗、倫理道德、傳統(tǒng)等，后者包括正式制度，按政治程序規(guī)定而來，作為制度制定和供給的主體，其經(jīng)濟(jì)人行為，容易被微觀經(jīng)濟(jì)行為主體的影響，出臺(tái)有失社會(huì)公平與效率的制度。
7.所有制結(jié)構(gòu)制度。包括對國有企業(yè)給予特殊的優(yōu)惠政策等。
8.其他可能影響財(cái)政政策的政治、經(jīng)濟(jì)制度。
四、對積極財(cái)政政策的效應(yīng)分析
我國近幾年進(jìn)行的積極財(cái)政政策，其手段是以發(fā)行國債增加政府支出為主、結(jié)構(gòu)性減稅（費(fèi)）為輔的，其主要目標(biāo)是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、刺激消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需、帶動(dòng)民間投資、提高就業(yè)水平同時(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。關(guān)于積極財(cái)政政策整體效果的研究，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)界已經(jīng)有許多文獻(xiàn)，不管是效果顯著派、還是低效、無效派，但是通過政策的實(shí)踐看，中央的相機(jī)決策的財(cái)政政策，應(yīng)該是果斷、科學(xué)的出手，有力地促進(jìn)了宏觀經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長，徹底擺脫了亞洲金融危機(jī)、避免了國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)衰退。當(dāng)然，在我國經(jīng)濟(jì)處于制度變遷的特殊時(shí)代，財(cái)政政策的效應(yīng)不可能是各個(gè)方面都十分理想，如果要說失誤，政策的最不成功之處，也是筆者最大的擔(dān)憂在于：積極財(cái)政政策是以犧牲環(huán)保、過度開采資源為高代價(jià)，經(jīng)濟(jì)增長明顯存在短期行為，基礎(chǔ)牢固性值得商榷，扣出環(huán)保、資源因素，或者投資成本（包括高額的國債還本付息代價(jià)），財(cái)政政策凈收益恐怕在1%上下。
為了更加理性地總結(jié)其成敗，這里再就效果不明顯的三個(gè)分項(xiàng)目標(biāo)做一分析：
1.民間投資帶動(dòng)效應(yīng)
我國政府為了能夠刺激國內(nèi)民間投資，從積極財(cái)政政策開始執(zhí)行至轉(zhuǎn)型，主要采取了擴(kuò)大公共支出的手段，期望對民間投資起到帶動(dòng)作用。從理論上講，在不存在制度約束和障礙的前提下，政府的公共支出會(huì)產(chǎn)生一定的乘數(shù)效應(yīng)，決定乘數(shù)效應(yīng)大小的關(guān)鍵因素是邊際消費(fèi)傾向，邊際消費(fèi)傾向越大，投資乘數(shù)就越大，因此而新增的國民收入就越多，財(cái)政政策對經(jīng)濟(jì)增長所起的作用越明顯。同樣，乘數(shù)產(chǎn)生的另一個(gè)原因是通過政府的投資可以帶動(dòng)民間投資，從而使社會(huì)投資總量不斷遞增。就公共支出而言，理論上也有兩種方式：一是靠政府發(fā)行公債直接擴(kuò)大投資規(guī)模；二是政府應(yīng)用杠桿支出方式，以少量的公共支出來帶動(dòng)或刺激民間的投資支出。這兩種方式都被我國采用。由于政府直接投資屬于國有單位的投資，其對國有單位的投資快速增長作用十分明顯，對非國有單位的投資增長作用不顯著。根據(jù)《2001年中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，按所有制結(jié)構(gòu)對我國的投資結(jié)構(gòu)進(jìn)行比較，以開始實(shí)施積極財(cái)政政策的1998年為界限，可以發(fā)現(xiàn)1998年之前的三年，國有單位的固定資產(chǎn)年平均投資增長率為10.97%，而個(gè)體經(jīng)濟(jì)為20.7%，其他經(jīng)濟(jì)成分為19.33%；1998年之后的三年，國有單位的固定資產(chǎn)年平均投資增長率為13.13%，而個(gè)體經(jīng)濟(jì)為10.47%，其他經(jīng)濟(jì)成分為11.2%.產(chǎn)生這種狀況的原因在于制度的約束。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，中國的所有制結(jié)構(gòu)雖然發(fā)生了很大的變化，但與此相適應(yīng)的制度安排尚在建立，制度變遷是一個(gè)緩慢的過程，舊的國有企業(yè)的特權(quán)制度仍然繼續(xù)產(chǎn)生作用，并對民間投資行為的擴(kuò)張起到限制作用。大致來說，影響民間投資的制度安排主要有：
（1）行業(yè)準(zhǔn)入的制度限制。這些行業(yè)包括公用事業(yè)、郵電通訊、金融保險(xiǎn)、石油開采等。民間投資希望進(jìn)入這些行業(yè)，但種種條件限制制約了其投資。據(jù)《浙江省民間投資狀況分析》報(bào)告指出：市場準(zhǔn)入的制度限制是影響民間投資的第一個(gè)因素，部門保護(hù)主義使“系統(tǒng)外”的企業(yè)很難參與公共建設(shè)。國家原計(jì)委研究所也指出：民間投資在30個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域存在著不同程度的“限進(jìn)”。民間投資不足，制度的制約確實(shí)影響很大。
（2）融資制度的偏好。我國現(xiàn)有的直接融資制度和間接融資制度，歷史上基本是為國有企業(yè)服務(wù)。信貸政策存在非國有企業(yè)歧視，中小企業(yè)貸款難的問題多年來得不到有效解決。浙江的地下錢莊的貸款利息長期大大高于國家銀行的利率，但生意一直興旺。貸款制度的歧視對民間資本大規(guī)模擴(kuò)張起到了限制作用。許多民間資本逐步退出了實(shí)業(yè)投資，進(jìn)入投機(jī)領(lǐng)域，如近年流行的溫州炒房團(tuán)。
因此，筆者認(rèn)為我國的積極財(cái)政政策對啟動(dòng)民間投資效果不理想，政府完全依賴持續(xù)、大量的發(fā)公債來進(jìn)行公共支出，支出項(xiàng)目的過于單一集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其后果是強(qiáng)勁拉動(dòng)了生產(chǎn)資料的價(jià)格上漲，進(jìn)而形成局部投資過熱。
2.提高就業(yè)效應(yīng)
實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)是積極財(cái)政政策的目標(biāo)之一，2003年初中央政府更是將增加就業(yè)作為首要目標(biāo)。應(yīng)用積極財(cái)政政策增加就業(yè)的理論依據(jù)是通過政府的大規(guī)模公共投資，一方面直接增加新的就業(yè)機(jī)會(huì)，另一方面帶動(dòng)民間投資、刺激消費(fèi)，進(jìn)而創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。由于我國城市相當(dāng)部分失業(yè)是制度造成的自愿失業(yè)，比如不愿到二級勞動(dòng)力市場就業(yè)，不愿從事低層次的勞動(dòng)等。而積極財(cái)政政策新創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)主要集中在建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等勞動(dòng)密集型行業(yè)，在城市失業(yè)人口不愿去的背景下，來自農(nóng)村的失業(yè)大軍成為了填補(bǔ)對象。同時(shí)，國有企業(yè)在此期間進(jìn)行的“減員增效”，也加大了城市失業(yè)數(shù)量。
3.刺激消費(fèi)效應(yīng)
從我國制度安排上分析，城鄉(xiāng)分割的制度安排對農(nóng)村居民收入水平的增長和消費(fèi)能力的提高形成了嚴(yán)重制約，尤其是農(nóng)村社會(huì)保障制度的缺乏，嚴(yán)重制約了農(nóng)村的消費(fèi)能力，儲(chǔ)蓄養(yǎng)老、防病等消費(fèi)預(yù)期的不確定性，導(dǎo)致其消費(fèi)緊縮；高校教育的高收費(fèi)制度、甚至中小學(xué)的不斷增長的收費(fèi)制度，大大降低了居民的消費(fèi)預(yù)期；近幾年房地產(chǎn)價(jià)格嚴(yán)重脫離居民實(shí)際消費(fèi)水平的連續(xù)高漲，更使人們的收入消費(fèi)支出力下降。據(jù)“中國白領(lǐng)階層過著藍(lán)領(lǐng)生活”的調(diào)查報(bào)告，年收入5萬元左右的江浙城市居民，根本不敢消費(fèi)，未來十幾年的收入大多付于房款，生活十分節(jié)儉。我國土地供應(yīng)及城市安居房建設(shè)制度的脫離實(shí)際，影響了居民的收入支配能力、制約了他們在其他領(lǐng)域的消費(fèi)，也形成了經(jīng)濟(jì)中的局部過熱現(xiàn)象。以筆者分析，國家通過給公務(wù)員漲工資等提高居民收入的手段，是希望以此增加消費(fèi)，進(jìn)而促進(jìn)企業(yè)效益的提高、解決有效需求不足的問題。但社會(huì)保障、教育收費(fèi)、住房分配市場化帶來的管理失控等制度安排存在缺陷，使我國的積極財(cái)政政策對消費(fèi)的刺激作用有限，行業(yè)冷熱不均，多數(shù)行業(yè)依然存在有效需求不足，居民的整體消費(fèi)意愿不高，儲(chǔ)蓄仍然為居民首選。
可見，財(cái)政政策的效果好壞，必須重視政策實(shí)施的制度約束。
五、對中性財(cái)政政策的幾點(diǎn)建議
基于積極財(cái)政政策的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)局部過熱的情況下，及時(shí)淡出擴(kuò)張的政策，對宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行鞏固、調(diào)整，很有必要，因?yàn)槿魏握叨加袕?qiáng)大的慣性，存在時(shí)滯效應(yīng)。在實(shí)行6年的積極財(cái)政政策后，轉(zhuǎn)入針對局部過熱、以“有保有壓”為特征的中性財(cái)政政策，著重經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量，是當(dāng)前財(cái)政政策的取向。以筆者的認(rèn)識，中性的財(cái)政政策要達(dá)到良好的效果，應(yīng)從有關(guān)影響政策效應(yīng)的制度安排上進(jìn)行與之相適應(yīng)的改革，在政策手段上多運(yùn)用稅收的方式，具體而言：
一是建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度、公共衛(wèi)生體系、義務(wù)教育制度。
二是運(yùn)用稅收手段對企業(yè)科技創(chuàng)新、環(huán)保、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等項(xiàng)目加大稅收扶植力度；對資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、低層次重復(fù)建設(shè)等項(xiàng)目的企業(yè)進(jìn)行重稅。
三是放開針對限制民間資本進(jìn)入的領(lǐng)域，積極鼓勵(lì)民間資本進(jìn)行高科技、環(huán)保、旅游等行業(yè)的投資。
四是及時(shí)推出物業(yè)稅、加大地方政府的經(jīng)濟(jì)適用房的規(guī)模，切實(shí)控制房地產(chǎn)的投機(jī)，減輕居民的支出壓力，穩(wěn)定社會(huì)，提高其他領(lǐng)域的消費(fèi)。
五是進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革和糧食流通體制改革，完善糧食直接補(bǔ)貼政策，穩(wěn)定糧食最低收購政策、堅(jiān)決控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的上漲，繼續(xù)提高農(nóng)民的收入水平。
六是轉(zhuǎn)變城市居民就業(yè)觀念、通過培訓(xùn)、發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、繼續(xù)引導(dǎo)民資、吸引外資投資實(shí)業(yè)，努力降低失業(yè)人口率，創(chuàng)造和諧的社會(huì)生活環(huán)境。
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文化與認(rèn)知的互動(dòng)關(guān)系意味著，教育不能脫離傳統(tǒng)文化的脈絡(luò)而成為孤立的獨(dú)白和僵硬的灌輸，理論的活力在于為人們所理解和內(nèi)化，而一種理論只有注入了歷史文化的血液，才能具有鮮活的生命力，才能融入個(gè)體的精神世界?？v觀中國近現(xiàn)代史，的《矛盾論》和《實(shí)踐論》之所以在思想史和中國革命史上產(chǎn)生了如此大影響，正是因?yàn)樗麑?shí)現(xiàn)了與中國傳統(tǒng)文化的雙向互動(dòng)：一方面，以理論為出發(fā)點(diǎn)，賦予中國傳統(tǒng)文化以新的內(nèi)涵和活力，另一方面，以中國傳統(tǒng)文化中的精華為視角，給予以中國特色，創(chuàng)造性地發(fā)展了，促進(jìn)了在中國的廣泛傳播。高中政治課程的對象是世界觀、人生觀和價(jià)值觀正在塑造和形成中的青年學(xué)生，教育的目的不僅僅是知識的記憶和把握，更應(yīng)當(dāng)是理論的理解和內(nèi)化，只有如此才能為中國夢的偉大實(shí)現(xiàn)培養(yǎng)既具有專業(yè)素質(zhì)，又具有良好道德的新世紀(jì)人才。過去的中學(xué)政治課程往往以灌輸而非引導(dǎo)，記憶而非內(nèi)化的方式展開，進(jìn)而淪為了學(xué)生為應(yīng)付考試而不得不掌握的枯燥知識。這種方式的教育不僅效果微弱，甚至?xí)箤W(xué)生產(chǎn)生厭煩和抵觸情緒，從而產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。造成中學(xué)思想政治教育不良現(xiàn)狀的重要原因之一就是施教者忽視了文化心理學(xué)和認(rèn)知心理學(xué)的相關(guān)規(guī)律，脫離文化傳統(tǒng)和文化語境闡述知識，讓本該喚醒學(xué)生道德意識的學(xué)問變成了知識的獨(dú)白，讓本應(yīng)內(nèi)化的理論變成了工具理性的運(yùn)用。
二、契合與啟迪——傳統(tǒng)文化融入高中
政治課程的現(xiàn)實(shí)可能性一方面，儒家教育思想與當(dāng)代教育理念內(nèi)在契合。儒家教育思想對傳統(tǒng)中國文人的精神世界有著深厚的影響。在教學(xué)方法上，孔子主張“因材施教”。個(gè)體在認(rèn)識結(jié)構(gòu)和性格特征上不盡相同，標(biāo)準(zhǔn)化的課堂教學(xué)雖然滿足了大多數(shù)人都能受到教育的要求，但也忽視了個(gè)體及其個(gè)性的差異性和特殊性。孔子在教學(xué)中往往針對不同學(xué)生的相同問題給予不同方式和不同內(nèi)容的回答，這些回答表面上看似隨意，甚至相互矛盾，但實(shí)際上卻是孔子根據(jù)學(xué)生的不同特點(diǎn)做出的有針對性的教育。在教學(xué)原則上，孔子主張啟發(fā)式教學(xué)?！安粦嵅粏?，不悱不發(fā)，舉一隅不以三隅反則不復(fù)也”，在此，孔子主張教學(xué)應(yīng)當(dāng)是帶著問題意識的教學(xué)，課堂不應(yīng)當(dāng)是教師的獨(dú)白，而應(yīng)當(dāng)是在教師引導(dǎo)下學(xué)生的主動(dòng)思考。在教學(xué)目的上，孔子主張立人，培養(yǎng)學(xué)生“至于道”的品格。唐儒韓愈的名句“師者，所以傳道受業(yè)解惑也”深刻表明了儒家的對教育目的的看法，教師最重要的目的是傳道，但這里的“道”不僅僅是學(xué)問之道，更是做人之道，人生之道……當(dāng)代教育主張素質(zhì)教育和尊重教育，認(rèn)為教育應(yīng)當(dāng)以人為本，應(yīng)當(dāng)讓學(xué)生實(shí)現(xiàn)“知情意行”的有效統(tǒng)一。中國傳統(tǒng)文化，特別是儒家教育哲學(xué)思想無疑與當(dāng)代教育的這些理念有著深刻的一致性，給予巨大的啟發(fā)。
另一方面，中國傳統(tǒng)文化為高中政治課程提供了豐富的具有啟發(fā)性資源。中國傳統(tǒng)思想源遠(yuǎn)流長、博大精深，很多內(nèi)容與中學(xué)政治課程有著密切聯(lián)系。在政治思想方面，儒家的民本思想和為政以德的主張?bào)w現(xiàn)了民主理論的萌芽；“君君臣臣父父子子”的正名思想和法家的法制思想則對于思考社會(huì)主義法治建設(shè)具有巨大的啟發(fā)意義。在經(jīng)濟(jì)思想方面，荀子對如何實(shí)現(xiàn)“富上而足下”，“上下俱富”這一理想探討，體現(xiàn)了積累與消費(fèi)的辯證關(guān)系；儒家與其他學(xué)派關(guān)于利義之辯的討論則為思考法治經(jīng)濟(jì)提供了豐富的理論資源；在哲學(xué)思想方面，佛教哲學(xué)關(guān)于“有”、“無”、“空”三個(gè)概念之間關(guān)系的闡述為理解辯證法和對立統(tǒng)一具有深刻意義；儒家的“格物致知”理論則能更具體和生動(dòng)的理解實(shí)踐及其與認(rèn)識的關(guān)系?？梢?，中國傳統(tǒng)思想與中學(xué)政治課程中所涉及的內(nèi)容不是割裂的。不同時(shí)代和地域的人類在發(fā)展中，總會(huì)面臨相似的問題，而先賢的思考往往包含了智慧的火花，能為理解和解決當(dāng)下問題提供有益的啟發(fā)和借鑒，在授課過程中也可以應(yīng)當(dāng)結(jié)合中國傳統(tǒng)思想的相關(guān)內(nèi)容，在歷史的闡發(fā)和對比中，展現(xiàn)理論的豐富性和生動(dòng)性。
三、超越與創(chuàng)新——傳統(tǒng)文化融入高中
沈從文的文學(xué)創(chuàng)作與他生活的自然環(huán)境有著密切的聯(lián)系。在生態(tài)學(xué)中，“生境”fhabitat)又稱“棲息地”．是生物個(gè)體或種群所處的特定環(huán)境．比一般說的環(huán)境更為具體從心理學(xué)的意義上講．除了遺傳基因．兒童時(shí)代的早期經(jīng)驗(yàn)在一個(gè)人個(gè)性的形成中發(fā)揮著極大的作用對于一個(gè)文學(xué)家、藝術(shù)家的生長發(fā)育來說，早期經(jīng)驗(yàn)更具有重大意義．它可以持久地影響到文學(xué)藝術(shù)家的審美興趣、審美情致、審美理想，而如此重要的早期經(jīng)驗(yàn)正是從一個(gè)文學(xué)藝術(shù)家童年時(shí)代所處的“生境”中獲得的正如托爾斯泰在晚年時(shí)向人們訴說的：“孩童時(shí)期的印象，保存在人的記憶里．在靈魂深處生了根．好像種子撒在肥沃的土地中一樣．過了很多年以后．它們在上帝的世界里發(fā)出它的光輝．綠色的嫩芽”。
自然環(huán)境對于作家童年心靈的濡染．沈從文算是一個(gè)典型的例證沈從文出生在封閉而又美麗的湘西風(fēng)凰縣．那里山清水秀．風(fēng)景秀美童年的沈從文盡管受到學(xué)校和家庭的禁錮．但是他還是想盡一切辦法沖破這種牢籠．沉入到自然界中．沉人到社會(huì)人生中頑童沈從文對書本以外大干世界充滿好奇和渴望．這使他能超脫學(xué)校與家庭的束縛．甚至是摧殘而進(jìn)入與自然山水．自然人生融為一體的身心兩自由的境界．而他對自由的追求首先表現(xiàn)為與自然山水的親近。沈從文的童年一直在湘西度過，20歲后他才到北京求學(xué)．然后在郁達(dá)夫、徐志摩的幫助下開始文學(xué)創(chuàng)作。于是。童年靜美的生活記憶．故鄉(xiāng)淳樸的民俗風(fēng)情．一齊涌出沈從文的筆端湘西的淳樸民風(fēng)和秀美的山水風(fēng)光造就了其陰柔內(nèi)向，酷愛幻想的氣質(zhì)特征，這種性格特征決定了沈從文對湘西“人生形式”的追求和對“鄉(xiāng)下人”精神的張揚(yáng)這一心理傾向．表現(xiàn)在他的創(chuàng)作中．就有著明顯的心理傾斜：對“鄉(xiāng)下人”的“人性”的贊揚(yáng)和對“城里人”的諷刺沈從文經(jīng)常自詡為“鄉(xiāng)下人”或“鄉(xiāng)巴佬”．以與城里人相對照在沈從文看來．“湘西世界”是美于“城市文明”的．他用富有濃厚鄉(xiāng)村氣息的筆觸和傳統(tǒng)的情操同“現(xiàn)代文明”相抗衡．在自我慰藉中達(dá)到心理的平衡這一點(diǎn)既不同于艾蕪的邊地作品．也不同于勞倫斯《查泰萊夫人的情人》表現(xiàn)對純粹自然的崇拜和原始淳樸的懷戀。
在談到《邊城》的創(chuàng)作時(shí)，沈從文曾說：“我主意不在領(lǐng)導(dǎo)讀者去桃源旅行．卻想借重桃源上行二百里路酉水流域一個(gè)小城市中幾個(gè)愚夫俗子．被一件人事連在一起時(shí)．各人應(yīng)有一份哀樂．為人類‘愛’字作一度恰如其分的說明”這種通過個(gè)人的哀樂而達(dá)到人類之愛的企圖不正與道家“自愛”與“愛人”精神如出一轍嗎?在沈從文的小說中．人物極其平凡普通．然而正是這些平凡普通之人卻具極高的心性．他們與世無爭．自珍自愛卻又能與世共融．他們對生活始終充滿熱情和執(zhí)著．他們是精神上的“貴族”《邊城》中擺渡的老人因?yàn)榫袷澜绲呢S富與敏感．被儺送二老誤認(rèn)為“彎彎曲曲”“不利索”，過渡人給的錢．他堅(jiān)決不收，有時(shí)推卻不了．他也決不占人家半點(diǎn)便宜．必用這些錢買些茶葉和煙草供過渡人享用在外人看來，老頭是助人為樂。是愛人，而在他自身恐怕首先是求得心里安穩(wěn)與平衡．是出于自珍自愛．所以在這里自愛與愛人達(dá)到了高度的統(tǒng)一。
重自然是沈從文對道家精神的認(rèn)同重視自然是道家精神的核心。認(rèn)為：“道的作用．并不是有意志的作用．只有一個(gè)‘自然’”沈從文認(rèn)同道家重自然的精神主要有兩方面：一是自然環(huán)境沈從文認(rèn)為．自然是人類活動(dòng)的場所，是個(gè)體生命展示個(gè)性的舞臺(tái)所以．沈從文在小說中．總是極力渲染各種自然環(huán)境因而沈從文又說．他的小說人物大部分是“由皈于自然而重返自然”．人物可以“在背景中凸出．但終無從與自然分離．但把人縮小到極不重要的一點(diǎn)上，聽其逐漸全部消失在自然中”二是自然即人之本來，也即先生所說：“自是自己，然是如此，自然是自己如此”沈從文力主道家重自然的精神．希望以此來恢復(fù)中國人的自然性．即人性要自然而然．不受約束。
沈從文重自然源于他的個(gè)性與生活經(jīng)歷孩童時(shí)的沈從文很頑皮．想盡辦法逃學(xué)，拼命從自然這部書中吸取養(yǎng)分沈從文的自傳里就說過：“二十年后我‘不安于當(dāng)前事務(wù)．卻傾心于現(xiàn)世光色．對于一切成例與觀念皆十分懷疑．卻常常為人生遠(yuǎn)景而凝眸’．這份性格的形成，便應(yīng)當(dāng)溯源到小時(shí)在私塾中的逃學(xué)習(xí)慣極明顯，對于后來用筆有顯著影響。”他喜歡水．他認(rèn)為自己幼小而美麗的生活大部分與水分不開水教會(huì)他美和思索以至日后．他的許多作品里都有水的影子15歲時(shí)．沈從文成為一名軍人軍人的經(jīng)歷讓他對社會(huì)又有了新的認(rèn)識．對他的創(chuàng)作有很大的影響這也可以從他的自傳中看出：“這一份經(jīng)驗(yàn)在我心上有了一個(gè)分量．使我活下來永遠(yuǎn)不能同城市中人愛憎感覺一致了——我看了些平常人沒看過的蠢事．聽了些平常人沒聽過的喊聲．且嗅了些平常人沒嗅過的氣味．使我對城市中人在狹窄庸懦生活里產(chǎn)生的作人善惡觀念．不能引起多少興味．一到城市中來生活．弄得猶豫孤僻不像一個(gè)正常‘人’的感情了”。
沈從文的創(chuàng)作是一部崇尚自然的生命哲學(xué)．關(guān)懷人性是其根。30年代的中國戰(zhàn)亂頻繁．沈從文先后當(dāng)過士兵、班長、文書、書記，過早經(jīng)歷了生活的殘酷和戰(zhàn)爭的野蠻．然而他的作品卻呈現(xiàn)與同代作家不同的世界。茅盾、巴金、老舍等作家主要描繪了正在變革的社會(huì)現(xiàn)實(shí)．其作品的批判色彩甚為濃厚與此不同．沈從文在生命的建構(gòu)與人性的緬懷中淡淡流露出對現(xiàn)實(shí)的不滿．這種精神可以說是與莊子的思想一脈相承的對自由人性的歌頌與對自然的崇尚是莊子生命哲學(xué)的精髓所在．莊子哲學(xué)最重要的恐怕就是歌頌生命．歌頌人的自由自在的存活狀態(tài)他生活在亂世．那時(shí)的人們?nèi)诵耘で?，生存壓抑．生命處于極不自由狀態(tài)莊子以他對自然的熱愛、對生命的超然姿態(tài)實(shí)現(xiàn)了自我對生命與人性的關(guān)懷。
在沈從文筆下的湘西世界里．人們終日與古樸、寧靜、和諧、美妙如畫而又充滿靈性的大自然為伴，擁有原始、野性、蓬勃旺盛的生命力。他們的人性、人情、道德與孕育他們的大自然保持著一種異質(zhì)同構(gòu)的關(guān)系在作者的審美意識中．他們完全是自然孕育造化的精靈他們真情所至．率性而為．不受任何陳規(guī)陋俗羈絆．也不為任何世俗禮法約束四狗和阿如在山雨洗凈了的大自然中“撒野”，神巫違反“魔鬼習(xí)俗”去追求“天許可”的愛情．兒子特意筑路以方便母親去廟里與和尚相會(huì)湘西民間的道德處于一種自由自在的狀態(tài)．它體現(xiàn)了人們的習(xí)慣、樂趣和愿望．反映了生命的需求和生命的趨向．完全符合人的生理自然和心理自然，彰示出生命的自由。生存的灑脫。
莊子把對人性的理想寄托在“神人”身上．在《逍遙游》中寫道：“藐姑射之山，有神人居焉。肌膚若冰雪，淖約若處子；不食五谷，吸風(fēng)飲露；乘云氣，御飛龍，而游乎四海之外；其神凝．使物不疵癘而年谷熟。”所有的描寫都具有脫離塵世的美的特征。沈從文筆下的主人公都是這樣的自然之子．他們似乎同藐姑射之山的神人一樣純潔善良．和湘西古雅的風(fēng)情融為一體邊城的女子是溫柔純凈的．是愛與美的化身．她們心底善良淳樸卻又執(zhí)著剛強(qiáng)。就像一泓深泉，清靈卻不見底。《邊城》里的翠翠．是老船公的孫女．她的身影飄蕩在山水相融的風(fēng)景中．生活簡單而又自足。勤勞自然、美麗善良、恬淡溫和、寧靜執(zhí)著構(gòu)成了她人性美的全部．顯然作者在這里傾注了自己的全部理想如果說女性在這里體現(xiàn)了自然和諧與人性恬靜優(yōu)美的一面．那么他筆下的一部分男性則帶有自然原始的力量和生命的沖動(dòng)在《龍朱》中，龍朱便作為男性人格的完美代表自然不加雕飾的原始的出現(xiàn)了．他“美麗強(qiáng)壯像獅子．溫和謙順如綿羊”．集獅子與綿羊于一身的男性完全是純粹的自然之子，他們熱情、真實(shí)、誠實(shí)、勇敢、女性的陰柔和男性的陽剛配合的恰到好處。完全體現(xiàn)了人性的完整和自然。兩性之愛是沈從文經(jīng)常關(guān)注的．它自然而又美麗純潔．不在乎一切外來的干涉．沈從文常常把男女之間的戀情置于自然的背景之下?！队旰蟆分小奥犚磺写笮∠x子叫．聽晾干了翅膀的蚱蜢各處飛．聽樹葉上的雨點(diǎn)落在地上的跳躍，聽在身邊一個(gè)人的心跳．全是詩的”。靜謐中生命躍動(dòng)的聲響交合著從林間隱隱綽綽的意象．四狗的愛情就在這充滿生機(jī)的自然環(huán)境中萌發(fā)、膨脹、生長．情感及欲望在一種飽和狀態(tài)中走向極致．生命力在充分的張揚(yáng)過程中也正蘊(yùn)蓄著新的生命依山傍水的湘西無疑孕育了沈從文對湘西的向往與崇敬．他的筆端．隨處都流動(dòng)著自然的身影．人則在自然的掩映之下生存活動(dòng)。
《三三》中，三三從小就在“比屋連墻、嘉樹成蔭”的堡子里長大．自給自足的自然經(jīng)濟(jì)使她完全生活在幾乎純自然的環(huán)境中．沒有與人錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系．也沒有外在力量的限制和束縛。
生命形式如真空一樣純凈透明。三三與自然互為象征，互為背景。互為對象。三三還在與寬容博大的自然的交流與對話中達(dá)成共識和默契：“三三的事．魚知道的應(yīng)當(dāng)比母親還多?！彼麄兓ハ嘁蕾嚧烬X相依．從而使三三完全釋放生命的欲望與沖動(dòng)．盡顯生命的歡愉與跳躍。自由人格獲得了解放與歸依在這走向返樸歸真的過程中．人其實(shí)也就實(shí)現(xiàn)了精神上的自由與逍遙．在無根的飄浮中找到了生存的立足點(diǎn)．自然也就成了人類的生命之根．
二、培養(yǎng)學(xué)生政治學(xué)習(xí)興趣，激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣
1.設(shè)置疑問，有效激發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)興趣
教師在教學(xué)過程中，一定要依據(jù)學(xué)生實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r設(shè)置疑問教學(xué)形式，這樣就能夠有效引起學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣，促使學(xué)生能夠積極進(jìn)行思考。并且教師還能夠依照學(xué)生思考狀況，積極引導(dǎo)他們，這樣就能夠促使學(xué)生更好地進(jìn)行學(xué)習(xí)活動(dòng)。
2.運(yùn)用較好教學(xué)方式激發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)興趣
教師在進(jìn)行課堂教學(xué)的時(shí)候，不僅要有效使用語言教學(xué)，還需要適當(dāng)增添身體語言輔助教學(xué)。積極運(yùn)用親切語言、適當(dāng)?shù)慕虒W(xué)手勢等等，促使教學(xué)活動(dòng)能夠保持在較好節(jié)奏，促使教學(xué)活動(dòng)能夠順利進(jìn)行下去，繼而有效激發(fā)學(xué)生的政治學(xué)習(xí)興趣，促使學(xué)生能夠在輕松活潑的氛圍中獲取知識學(xué)習(xí)。
三、面向全體學(xué)生，積極輔導(dǎo)后進(jìn)生學(xué)習(xí)
想要有效實(shí)施素質(zhì)教育，教師在教學(xué)的時(shí)候就需要積極轉(zhuǎn)變教學(xué)思想，努力為國家培養(yǎng)出合格發(fā)展人才，并且需要面對全體學(xué)生，要對所有學(xué)生負(fù)責(zé)，不能讓一個(gè)學(xué)生落伍。不僅要培養(yǎng)出成績較好的學(xué)生與成績中等的學(xué)生，更加需要重視后進(jìn)生的轉(zhuǎn)化，并且這也是現(xiàn)代素質(zhì)教育的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。后進(jìn)生轉(zhuǎn)化是一項(xiàng)較為艱苦的工作，教師需要對后進(jìn)生熱心、耐心，要保護(hù)他們的自尊心，有效激勵(lì)他們。教師首先要端正教育思想，不能夠歧視這些學(xué)生，用愛心去關(guān)愛他們，幫助他們樹立學(xué)習(xí)信心。在政治學(xué)習(xí)課堂環(huán)境中，多表揚(yáng)他們，對他們進(jìn)行肯定，耐心教導(dǎo)他們，只有這樣才能夠促使他們的成績不斷提高。
農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般包括農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品流通重點(diǎn)設(shè)施建設(shè)、商品糧棉生產(chǎn)基地、用材林生產(chǎn)基礎(chǔ)和防護(hù)林建設(shè)、農(nóng)業(yè)教育、科研技術(shù)推廣和氣象基礎(chǔ)設(shè)施等。目前，我國農(nóng)業(yè)依然是靠天吃飯，大多地區(qū)不得不主要依靠雨水灌溉，人工灌溉對于那些雨量稀少或者雨量變化無常的地區(qū)也是絕對必要的。經(jīng)過多年努力，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施狀況盡管有所改善，但是依然薄弱。因此，2004年以來的中央農(nóng)村工作會(huì)議一直將農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的首要任務(wù)。
社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的公共財(cái)政，就是政府按社會(huì)公眾的集體意愿提供市場機(jī)制無法有效提供的公共品，以滿足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或分配活動(dòng)，它以追求公共利益為已任。由于農(nóng)村區(qū)域人口居住密度小，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的市場化指數(shù)相對較低(見表1)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的提供主要由政府來完成。因此，承擔(dān)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是公共財(cái)政必不可少的投入。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最關(guān)鍵的問題是投融資方式的選擇，這不僅關(guān)系到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的效率，還決定著農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的資金來源及其維護(hù)等問題。
根據(jù)我們的調(diào)查，近年來國家財(cái)政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入增加較快，1994-2006年，中央累計(jì)安排農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資總量超過4000億元，主要投向農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村“六小工程”建設(shè)。在國債及中央預(yù)算內(nèi)投資和新增中央預(yù)算內(nèi)投資當(dāng)中用于大農(nóng)業(yè)方面的投資比例也有所提高，目前財(cái)政資金正在成為我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來源(見表2)。但從整體上來看，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資總量仍然明顯不足，直接用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活條件的基礎(chǔ)設(shè)施的投資比重偏低。造成農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足的原因或制約農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施增加的因素是多方面的，向城市傾斜的公共財(cái)政體制是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金供給不足的體制性因素。因此，必須構(gòu)建城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)平衡、公平合理的基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政供給新體制。
一、完善公共財(cái)政體系，深化財(cái)政管理體制改革
1.根據(jù)受益范圍的大小，通過調(diào)整和理順各級財(cái)政分配關(guān)系，合理劃分農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的界限，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用原則上由各地方相應(yīng)層級的公共財(cái)政予以提供，中央政府根據(jù)公平均衡的原則，按貧困程度予以支持。
2.建立和完善省級政府以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。由于地方政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施大多具有的正外溢性，如果沒有相應(yīng)的補(bǔ)償，這些產(chǎn)品的供給就會(huì)陷入不足的境地。因此，建立和完善省級政府以下轉(zhuǎn)移支付制度，由上級或鄰近地區(qū)政府對其進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助是必然選擇。從目前地方公共財(cái)政體制來看，不僅要求完善縱向轉(zhuǎn)移支付制度，還應(yīng)建立健全省級以下政府間橫向轉(zhuǎn)移支付制度。
3.推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的深化與創(chuàng)新。應(yīng)加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的步伐，合理確定農(nóng)村稅收，逐步建立起科學(xué)、公平、合理、規(guī)范、優(yōu)化的農(nóng)村新稅制。同時(shí)，對農(nóng)村稅費(fèi)體系進(jìn)行合理重構(gòu)，盡快形成新的有利于增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給的籌資制度。
二、建立財(cái)政投融資機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資金投入
籌措建設(shè)資金是加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵。必須堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，采取靈活多樣的融資方式，多種渠道籌措建設(shè)資金，加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入。
1.增加政府對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，市、縣要調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的財(cái)政投資和支持方向，應(yīng)逐步提高各級政府對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，把加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為公共財(cái)政投入的重點(diǎn)。城鎮(zhèn)的公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施要向農(nóng)村延伸，特別是城鎮(zhèn)的垃圾處理設(shè)施、管理職能要突破城鄉(xiāng)界限，逐步延伸到廣大農(nóng)村。
2.廣泛吸納社會(huì)資金參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。制定優(yōu)惠政策，在農(nóng)村道路建設(shè)、橋梁建設(shè)和社會(huì)保障等方面可以采取BOT、冠名權(quán)等形式，鼓勵(lì)、引導(dǎo)民營資金投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。可以采取以村為單位向銀行貸款，財(cái)政貼息的辦法，籌措部分資金用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。務(wù)員之家
三、改革和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管理機(jī)制
過去對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的管理主要是一種實(shí)物管理和設(shè)備管理，談不上什么資產(chǎn)經(jīng)營管理。無償服務(wù)、無償供給、無償消費(fèi)，導(dǎo)致供給越多而需求缺口越大。因此，建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理體制就成為有效增加供給的一個(gè)重要途徑。經(jīng)營性或競爭性基礎(chǔ)設(shè)施要逐步改造成公司制，實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)制度，按一般生產(chǎn)企業(yè)運(yùn)作，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供服務(wù)。非經(jīng)營性或非競爭性基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)行以價(jià)值管理為主、以實(shí)物管理為輔的體制，可以是無償服務(wù)或低償服務(wù)，經(jīng)費(fèi)來源主要由財(cái)政負(fù)擔(dān)，但是也要講究經(jīng)濟(jì)效益，講究責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一。所有農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施要盡可能實(shí)行資本化和價(jià)值化管理。農(nóng)業(yè)各類小型基礎(chǔ)設(shè)施可改建成各種合作經(jīng)濟(jì)、股份經(jīng)濟(jì)、股份合作經(jīng)濟(jì)等形式，明晰產(chǎn)權(quán)，按企業(yè)化原則經(jīng)營。
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從本質(zhì)上講，人們所受的教育，主要指的是文化的教育。眾所周知，文化是人類社會(huì)經(jīng)過數(shù)千年的歷史創(chuàng)造出來的，是人類社會(huì)行為的內(nèi)在提煉。中國思想政治教育與價(jià)值豐富而視角深邃的傳統(tǒng)文化背景相聯(lián)系，通過汲取傳統(tǒng)文化中優(yōu)秀的東西來陶冶人的情操，促進(jìn)人的素質(zhì)的全面提高，從而達(dá)到人與社會(huì)的和諧發(fā)展。
其一，思想政治教育與中國傳統(tǒng)文化在目標(biāo)上具有一致性。中國傳統(tǒng)文化的主要目標(biāo)是塑造人們健康的人格，提高人們的思想道德修養(yǎng)，豐富人們的精神世界，增強(qiáng)人們的精神力量，提升人們理解人與人、自然以及社會(huì)的關(guān)系的能力。所有這些都符合今天我們所大力倡導(dǎo)和追求的道德品質(zhì)和理想，與今天我們進(jìn)行思想政治教育中培育有理想、有文化、有道德、有紀(jì)律的“四有”新人的目標(biāo)是一致的。目標(biāo)的一致性，在很大程度上決定了中國傳統(tǒng)文化在今天思想政治教育中的重要地位和不可忽視的作用。
其二，中國傳統(tǒng)文化是思想政治的活水源泉。傳統(tǒng)文化，尤其是中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化飽含著愛國主義思想和獻(xiàn)身精神?！皭蹏髁x是我們中華民族崇高的精神追求，是我們民族的精神支柱，是我們民族的價(jià)值信仰，是我們民族的優(yōu)秀品格?！睈蹏髁x教育是思想政治教育的核心內(nèi)容，是思想政治教育目標(biāo)的重要衡量指標(biāo)。傳統(tǒng)文化中蘊(yùn)含的題材廣泛的愛國主義思想正是今天進(jìn)行思想政治教育的不竭源泉。
總之，只有“從中國傳統(tǒng)文化中汲取力量和智慧，才能使中國特色社會(huì)主義文化根深葉茂，健康發(fā)展。否則，丟掉了自己民族的文化傳統(tǒng)和民族精神，發(fā)展先進(jìn)文化就成了無源之水、無本之木。”在當(dāng)代進(jìn)行思想政治教育的過程中，中國傳統(tǒng)文化是無法繞開的“結(jié)”，兩者有著千絲萬縷的聯(lián)系。
二、中國傳統(tǒng)文化的思想政治教育功能
中國優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化有著悠久的歷史，其優(yōu)秀的文化成果對我們今天進(jìn)行思想政治教育具有積極而有效的引導(dǎo)作用，是當(dāng)代思想政治教育的一種不竭的資源，人們通過不斷汲取中國傳統(tǒng)文化中的優(yōu)秀的文化成果，不斷提升自身的思想道德素質(zhì)和政治素質(zhì)，會(huì)使我們今天的思想政治教育達(dá)到事半功倍的效果。概括來說，傳統(tǒng)文化的思想政治教育功能主要體現(xiàn)在塑造人、培養(yǎng)人的功能等方面。具體來說，中國傳統(tǒng)文化的思想政治教育功能主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
首先，中國傳統(tǒng)文化是當(dāng)代思想政治教育的文化背景。傳統(tǒng)文化是人類精神智慧的結(jié)晶，為人類社會(huì)文明的傳承和發(fā)展提供了重要的文化基礎(chǔ)?！敖逃侨祟愇幕l(fā)生發(fā)展的一種生命機(jī)制，沒有文化傳統(tǒng)就不會(huì)有教育，因?yàn)槲幕瘋鹘y(tǒng)是一個(gè)民族無法拒絕的歷史傳承，這就注定了教育必須以傳統(tǒng)為前提、為基礎(chǔ)，去繼承傳統(tǒng)，承認(rèn)歷史和傳統(tǒng)對人類的作用，從而根據(jù)民族傳統(tǒng)采取特定的教育行動(dòng)向下一代提供有關(guān)人類歷史發(fā)展的范型和參照系?！爆F(xiàn)代文化是在傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上，經(jīng)過社會(huì)不斷發(fā)展，結(jié)合時(shí)代要求變化而來的，沒有傳統(tǒng)文化這一歷史文化基礎(chǔ)，現(xiàn)代文化發(fā)展必將成為空中樓閣。因此，要發(fā)揮思想政治教育對人們的教育功能，必須以傳統(tǒng)文化為背景和基點(diǎn)，充分利用我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化在思想政治教育方面的價(jià)值。
其次，中國傳統(tǒng)文化豐富著思想政治教育的內(nèi)容。傳統(tǒng)文化中包含的愛國主義思想和為理想獻(xiàn)身的精神是當(dāng)代思想政治教育的重要內(nèi)容?！罢沁@些內(nèi)容優(yōu)秀而題材廣泛的傳統(tǒng)文化哺育了一代又一代人，它激發(fā)了我們的民族白尊心、自信心，增強(qiáng)了民族的凝聚力，并且逐漸成為人們的一種共識，積淀成我們民族的共同心理?！蔽覀冎腥A民族有著許多優(yōu)秀的文化傳統(tǒng)，如，“居天下之廣居，立天下之正位，行天下之大道”的高尚人格；“路漫漫其修遠(yuǎn)兮，吾將上下而求索”，“天下興亡，匹夫有責(zé)”的愛國主義情懷；“剛健奮進(jìn)”、“自強(qiáng)不息”的進(jìn)取精神；“己所不欲勿施于人”的處事標(biāo)準(zhǔn)；“殺身成仁、舍生取義”的英雄氣慨；“富貴不能、貧賤不能移、威武不能屈”的高尚品德；“鞠躬盡瘁，死而后已”的勤勉風(fēng)格；“摩頂放踵，利天下為之”的奉獻(xiàn)精神；“茍利國家生死以，豈因禍福避趨之”的民族氣節(jié)等等。這些最優(yōu)秀、最可貴的中國傳統(tǒng)文化為我們當(dāng)代思想政治教育提供了及其寶貴的教育內(nèi)容。
最后，中國傳統(tǒng)文化為思想政治教育提供了教育原則和方法。一般來講，中國傳統(tǒng)文化中包含著如下幾種教育原則和方法：一是教育注重言傳身教的原則。如孔子主張以道德示范為特點(diǎn)的教育方式。“君子之德風(fēng)，小人之德草。草上之風(fēng)，必偃?！薄捌渖碚?，不令而行；其身不正，雖令不從?！边@些都說明了以身試教的重要意義和作用，為我們今天進(jìn)行思想政治教育提供了很好的視角。二是道德教育與內(nèi)心自省相統(tǒng)一的方法。中國傳統(tǒng)文化特別重視心理教化的積極作用，“內(nèi)省”“慎獨(dú)”的人身修養(yǎng)以及“見賢思齊焉，見不賢而內(nèi)自省也”的道德修養(yǎng)方式，為我們當(dāng)代思想政治教育在心里教化方面提供了一種很好的借鑒。三是德育與智育相結(jié)合的方法。中國古代教育家大多認(rèn)為德育要高于智育，一個(gè)人首要的是要學(xué)會(huì)如何做人，知識只有用于符合社會(huì)道德規(guī)范的條件下才能真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用和意義。
三、強(qiáng)化中國傳統(tǒng)文化的思想政治教育功能的現(xiàn)實(shí)途徑
中國傳統(tǒng)文化的當(dāng)代思想政治教育功能表明，當(dāng)代思想政治教育能否取得切實(shí)的效果，能否始終保持思想政治教育的繼承性與發(fā)展性，必須充分中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化對思想政治教育的積極引導(dǎo)作用和功能。新形勢下可以通過以下途徑切實(shí)大力弘揚(yáng)中國傳統(tǒng)文化。
第一，積極利用各種傳媒，大力弘揚(yáng)中國傳統(tǒng)文化。大眾傳媒是傳播中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的有效平臺(tái)，通過各種廣播、電視、報(bào)紙、雜志等載體具體而形象的向廣大群眾傳播中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，可以將中國傳統(tǒng)文化與群眾的現(xiàn)實(shí)生活緊密結(jié)合起來，有利于人們深入理解和把握中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的現(xiàn)實(shí)意義，從而達(dá)到對廣大群眾進(jìn)行思想政治教育的目的。
即使是元雜劇的主要構(gòu)成成分是詩性的(曲),勾連整合這些唱段的框架仍然是一個(gè)故事。敘事作品除了要有頭有尾,敘述方式也很重要。事實(shí)上,近年來,人們對敘事方式日益重視,不僅有關(guān)敘事學(xué)的著作日見增加,而且1990年代以來馬爾克斯、博爾赫斯等拉美作家的作品之所以受許多讀者的歡迎,很大程度上就在于其作品的敘事給人帶來了一種特殊的美感。
此外,盡管中國傳統(tǒng)戲劇屬于“戲劇”,但戲劇內(nèi)部的差別很大。初略劃分一下,可以說,有以古希臘悲劇為代表的強(qiáng)調(diào)劇情的戲劇,也有以意大利歌劇為代表的更強(qiáng)調(diào)抒情的戲劇。中國傳統(tǒng)戲劇內(nèi)部自然也有這種差別。但總的說來,中國傳統(tǒng)戲劇,特別是元雜劇,是從詩詞曲發(fā)展過來的,似乎更側(cè)重于抒情,而不是講故事。很多學(xué)者也因此往往稱之為“戲曲”而不是“戲劇”,因?yàn)樗皩⒏枨糜诠适虑楣?jié)、戲劇沖突之上”,是一種“曲本位”。也有學(xué)者指出,很多元雜劇則非常缺乏戲劇成分,甚至認(rèn)為元雜劇嚴(yán)格說來尚“未成熟”。因此,欣賞中國傳統(tǒng)戲劇,在很大程度上,故事只是一個(gè)背景,觀眾欣賞更多的是演員的“念、打、作、唱”。許多如今保留下來的元雜劇劇本僅僅是唱詞的集合,沒有對白,沒有對舞臺(tái)表演動(dòng)作的提示。即使那些比較“完整”地保留下來的劇本,其中的對白、動(dòng)作指示和提示也非常簡單,只有諸如“科”這樣的提示;但據(jù)學(xué)者研究,這些元素以及其他過場交代、動(dòng)作提示都是后代人加上去的。⑥劇本中的唱詞也與傳統(tǒng)的詩詞歌賦非常類似,有很強(qiáng)的抒情性和主觀性。上述分析表明,中國傳統(tǒng)戲劇的側(cè)重點(diǎn)不是敘事。
不側(cè)重?cái)⑹?自然傳統(tǒng)戲劇也就談不上關(guān)注故事的結(jié)構(gòu)和敘事方式了。不關(guān)注卻不是沒有?！霸s劇一般一本只有四折,篇幅較為短小,不可能安排復(fù)雜曲折的情節(jié),而且劇作起、承、轉(zhuǎn)、合的情節(jié)發(fā)展過程也常有互相雷同或互相蹈襲之處,劇作的第四折更往往有“強(qiáng)弩之末”的缺陷。只是“元雜劇作品大多設(shè)置一人一事、一線到底的情節(jié)結(jié)構(gòu)主線,造成集中、緊湊、簡煉、清楚的藝術(shù)效果?！敝皇前凑战裉斓臄⑹伦髌坊驊騽〗Y(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn),中國傳統(tǒng)戲劇的結(jié)構(gòu)看來很有問題。
有線電視的數(shù)字化已是當(dāng)今世界電視發(fā)展的一大趨勢。在有線數(shù)字電視的發(fā)展中，政府規(guī)制是一個(gè)相當(dāng)重要的因素。本文將探討對我國有線數(shù)字電視進(jìn)行政府規(guī)制的必要性，政府規(guī)制的現(xiàn)狀以及完善措施。
一、政府規(guī)制的必要性
有線數(shù)字電視的政府規(guī)制，即政府運(yùn)用法律或行政手段對有線數(shù)字電視進(jìn)行管理和控制，以克服或彌補(bǔ)市場機(jī)制在資源配置上的失靈，保證市場利益的合理分配。規(guī)制的內(nèi)容主要有內(nèi)容、市場和技術(shù)等幾個(gè)層面。在此我們重點(diǎn)討論有線數(shù)字電視的市場規(guī)制，即政府對有線數(shù)字電視的市場進(jìn)入，市場結(jié)構(gòu)，市場行為，費(fèi)率和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等的規(guī)制，不包括政府對內(nèi)容的規(guī)制。
政府對有線數(shù)字電視進(jìn)行規(guī)制，主要基于以下理由：
1.有線電視的自然壟斷屬性要求政府規(guī)制
有線電視被公認(rèn)為具有很強(qiáng)的自然壟斷屬性。自然壟斷產(chǎn)業(yè)需要巨大投資，且需要通過較長周期才能逐漸獲得回報(bào)，沉淀成本大，對企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力要求高，但一旦運(yùn)營，容易取得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。有線數(shù)字電視的整體平移，規(guī)模大，資金消耗大，這就要求政府對有線數(shù)字電視的市場進(jìn)入制定管制政策，以保證自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)；有線數(shù)字電視的自然壟斷屬性容易帶來另一個(gè)后果，即生產(chǎn)的低效率和分配的低效率。壟斷企業(yè)可能憑借其壟斷地位制定高于平均成本的壟斷高價(jià)。這就要求政府出臺(tái)有利于市場競爭的政策，放松市場進(jìn)入的門檻。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段，政府應(yīng)采取積極的措施，在規(guī)模經(jīng)濟(jì)和市場競爭之間取得平衡。美國有線電視發(fā)展的政府規(guī)制就是一個(gè)很好的例子。1992年的美國有線電視法盡管在法律上禁止某一地區(qū)有線電視的特許約定，但并不禁止或者說默認(rèn)某一地區(qū)事實(shí)上的壟斷。為了改變這種狀況和增加市場競爭的力度，美國在1996年的《電信法》中打破了電信和有線電視的界線，允許電信業(yè)進(jìn)入有線市場，刺激了有線電視市場的有效競爭。
2.新型的媒介業(yè)務(wù)要求政府規(guī)制
每一種新的媒介產(chǎn)業(yè)或新的媒介業(yè)務(wù)的出現(xiàn)，都必將對原有市場結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，給市場帶來新的問題。這就需要政府和市場的共同參與，以確保媒介市場有序、良性地運(yùn)行。美國有線電視才興起的時(shí)候，與無線電視競爭，產(chǎn)生了許多矛盾，曾困擾著有線電視的發(fā)展。美國政府出臺(tái)了一系列政策，如Must-CarryRule（有線電視系統(tǒng)有責(zé)任傳輸當(dāng)?shù)責(zé)o線電視臺(tái)的信號），較好地調(diào)節(jié)了二者的矛盾和平衡二者的利益，保證了有線電視的發(fā)展。
中國有線數(shù)字電視的開展，將導(dǎo)致原有市場資源的重新配置，勢必對原有媒介市場產(chǎn)生一定影響，這就要求政府能發(fā)揮全盤宏觀調(diào)控的作用，來預(yù)防或彌補(bǔ)市場的失靈；
有線數(shù)字電視的興起，并不僅僅對市場結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，還在雙向互動(dòng)的平臺(tái)上提供許多新的業(yè)務(wù)：如數(shù)字電視付費(fèi)節(jié)目，影視作品的點(diǎn)播，游戲，股票交易，數(shù)據(jù)庫等信息服務(wù)。這些新的服務(wù)的出現(xiàn)，需要政府針對種種市場行為出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)制措施，來確保其發(fā)揮良好的市場效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)。
3.有線電視的國家產(chǎn)權(quán)要求政府規(guī)制
根據(jù)《有線電視管理規(guī)定》，我國的有線電視臺(tái)由政府或機(jī)關(guān)、部隊(duì)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位設(shè)立，個(gè)人不得申請?jiān)O(shè)立有線電視臺(tái)，且不得與境外機(jī)構(gòu)或個(gè)人合資、合股設(shè)立有線電視臺(tái)和建設(shè)、經(jīng)營有線電視網(wǎng)。盡管我國媒介遵從市場規(guī)律，按照產(chǎn)業(yè)方式運(yùn)作，追求市場效益，仍然是公共資源，需要求得市場效益和公共利益的平衡。這就需要政府在市場機(jī)制失靈出現(xiàn)惡性競爭和壟斷時(shí)利用法律和行政手段進(jìn)行規(guī)制，在保證社會(huì)效益的前提下收獲最大的市場效益。
二、我國有線數(shù)字電視政府規(guī)制現(xiàn)狀
我國有線數(shù)字電視的政府規(guī)制主要涉及到有線電視的一系列法規(guī)和新出臺(tái)的有線數(shù)字電視法規(guī)。
1990年11月2日，國務(wù)院批準(zhǔn)了《有線電視管理暫行辦法》，于11月16日施行。我國有線電視事業(yè)由此走上了政府規(guī)制的軌道。廣播電影電視部先后出臺(tái)了一系列關(guān)于有線電視的行政法規(guī)和技術(shù)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)，如《〈有線電視管理暫行辦法〉實(shí)施細(xì)則》、《有線電視系統(tǒng)技術(shù)維護(hù)運(yùn)行管理暫行規(guī)定》等。1994年2月3日，廣播電影電視部了《有線電視管理規(guī)定》，將有線電視臺(tái)分為行政區(qū)域性有線電視臺(tái)和非行政區(qū)域性有線電視臺(tái)。1999年11月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了資訊產(chǎn)業(yè)部和國家廣電總局的《關(guān)于加強(qiáng)廣播電視有線網(wǎng)路建設(shè)管理的意見》（簡稱「82號文件）。2003年12月1日起實(shí)施了國家廣電總局頒發(fā)的《廣播電視有線數(shù)字付費(fèi)頻道業(yè)務(wù)管理暫行辦法》（試行），2005年1月開始執(zhí)行由國家發(fā)展改革委和國家廣電總局的《有線電視基本收視維護(hù)費(fèi)管理暫行辦法》。此外，國家廣電總局了《有線數(shù)字電視頻道配置指導(dǎo)性意見》（暫行）等四項(xiàng)行業(yè)技術(shù)要求。
總的說來，我國有線電視和有線數(shù)字電視的規(guī)制在不斷發(fā)展，但還存在著一些弊端：
1.規(guī)制的權(quán)威性不足
縱觀我國的有線電視規(guī)制，主要以行政手段進(jìn)行，由國家廣電總局和其他管理部門頒發(fā)，而不是通過立法。這些條例的出臺(tái)往往缺乏謹(jǐn)慎的考慮和長遠(yuǎn)的目標(biāo)，經(jīng)常更改，帶有強(qiáng)烈的行政色彩。這就導(dǎo)致對有線電視乃至有線數(shù)字電視的規(guī)制缺乏足夠的權(quán)威性和穩(wěn)定性。比如2003年12月1日施行的《廣播電視有線數(shù)字付費(fèi)頻道業(yè)務(wù)管理暫行辦法》中第四章第三十五條關(guān)于有線數(shù)字電視的費(fèi)率規(guī)定為：“付費(fèi)頻道的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由付費(fèi)頻道集成運(yùn)營機(jī)構(gòu)與付費(fèi)頻道開辦機(jī)構(gòu)、付費(fèi)頻道用戶接入運(yùn)營機(jī)構(gòu)等相關(guān)運(yùn)營機(jī)構(gòu)按照國家有關(guān)物價(jià)管理的規(guī)定，共同協(xié)商確定，并報(bào)相關(guān)物價(jià)主管部門備案”。在一年后的《有線電視基本收視維護(hù)費(fèi)管理暫行辦法》第三條中重新規(guī)定：“有線電視基本收視維護(hù)費(fèi)實(shí)行政府定價(jià)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由價(jià)格主管部門制定”，第十二條規(guī)定“制定或調(diào)整有線電視基本收視維護(hù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)執(zhí)行《政府價(jià)格決策聽證辦法》和《政府制定價(jià)格行為規(guī)則（試行）》有關(guān)規(guī)定”。雖然這一規(guī)制的更改避免了付費(fèi)頻道集成運(yùn)營機(jī)構(gòu)與付費(fèi)頻道開辦機(jī)構(gòu)、付費(fèi)頻道用戶接入運(yùn)營機(jī)構(gòu)因利益分配的分歧導(dǎo)致的拖延，之后在全國范圍內(nèi)更舉行了一系列政府舉辦的價(jià)格聽證會(huì)，收到了較好的效果，但也暴露出我國有線數(shù)字電視規(guī)制不夠科學(xué)和權(quán)威，給有線數(shù)字電視的推廣帶來了一定損失。
2.有線數(shù)字電視的規(guī)制缺失
在我國的有線電視規(guī)制中，存在著管制太籠統(tǒng)的問題，尤其是對有線數(shù)字電視這一新興的電視業(yè)務(wù)，還缺乏細(xì)致的規(guī)定和相應(yīng)的管理。比如2005年1月開始執(zhí)行的由國家發(fā)展改革委和國家廣電總局的《有線電視基本收視維護(hù)費(fèi)管理暫行辦法》，沒有具體規(guī)定有線數(shù)字電視的基本收視維護(hù)費(fèi)的構(gòu)成，太過籠統(tǒng)。實(shí)際上有線數(shù)字電視的費(fèi)用中應(yīng)包含安裝費(fèi)、維護(hù)費(fèi)以及頻道節(jié)目費(fèi)用。長期以來我國有線電視收取的費(fèi)用主要是較為低廉的安裝維護(hù)費(fèi)，基本上不含節(jié)目費(fèi)用。而有線數(shù)字電視的推行，意味著開始收取付費(fèi)節(jié)目費(fèi)用，目前尚沒有法規(guī)對有線數(shù)字電視費(fèi)用的構(gòu)成以及不同費(fèi)用的征收進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)制；另外對有線數(shù)字電視的其他環(huán)節(jié)如全面實(shí)行有線數(shù)字電視后的多余頻道如何處理分配也缺乏相應(yīng)的規(guī)則。
三、我國有線數(shù)字電視規(guī)制的完善
目前我國各省市有線數(shù)字電視的推廣正在全面展開，亟需完善現(xiàn)有的政府規(guī)制，以促使有線數(shù)字電視良性發(fā)展。《廣播電視有線數(shù)字付費(fèi)頻道業(yè)務(wù)管理暫行辦法》第一章總則規(guī)定“開展付費(fèi)頻道業(yè)務(wù)，應(yīng)根據(jù)社會(huì)主義精神文明建設(shè)的要求，遵循社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和廣播電視發(fā)展規(guī)律，按照產(chǎn)業(yè)方式運(yùn)作，培育市場運(yùn)營主體，實(shí)行成本核算，自負(fù)盈虧?！边@實(shí)質(zhì)上為我國有線數(shù)字電視的規(guī)制指明了方向，即政府在確保媒介所有權(quán)和公共利益的前提下對市場的結(jié)構(gòu)、市場行為等方面進(jìn)行規(guī)制以促進(jìn)有線電視市場的有效競爭。
1.對市場結(jié)構(gòu)的規(guī)制
一個(gè)合理的市場結(jié)構(gòu)有利于形成有效競爭的市場。我國的有線與無線在2001年已經(jīng)合并，加上其他行業(yè)不能進(jìn)入，實(shí)際上沒有形成有效競爭的市場結(jié)構(gòu)。但我們看到政府在“十一五”規(guī)劃中已經(jīng)決定“加強(qiáng)寬帶通信網(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)和下一代互聯(lián)網(wǎng)等信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)‘三網(wǎng)融合’?！薄叭W(wǎng)合一”意味著有線電視進(jìn)入門檻的放松，電信可以進(jìn)入有線電視，有利于形成有效競爭。因此，政府應(yīng)有前瞻的眼光，對有線（數(shù)字）電視的市場結(jié)構(gòu)進(jìn)行立法，對市場準(zhǔn)入的條件以及實(shí)施時(shí)間進(jìn)行明確規(guī)制，使得有線數(shù)字電視市場形成合理結(jié)構(gòu)。
2.對有線數(shù)字電視費(fèi)用的規(guī)制
有線數(shù)字電視的費(fèi)用是有線數(shù)字電視發(fā)展的重要因素。收取多少費(fèi)用，怎樣征收費(fèi)用都應(yīng)該有明確的政府規(guī)制。我國數(shù)字電視的推廣一開始就以有線電視為切入點(diǎn)，征收的數(shù)字付費(fèi)頻道的費(fèi)用對于長期以來只交納基本的安裝維護(hù)費(fèi)的廣大用戶來說是個(gè)不小的負(fù)擔(dān)。因此，除了“內(nèi)容為王”，以豐富的內(nèi)容來吸引受眾外，還應(yīng)該制定合理的收費(fèi)，才能真正促進(jìn)有線數(shù)字電視的推廣。我國可以借鑒美國有線電視分級收費(fèi)的方式，為受眾提供可供選擇的服務(wù)等級，收取從低到高的費(fèi)用。在美國，1992年《有線電視法》依據(jù)不同的服務(wù)等級建立起相應(yīng)的費(fèi)率管制?；痉?wù)級由政府參照FCC制定的規(guī)則進(jìn)行管制，高級服務(wù)級由FCC制定規(guī)則并管理，按頻道收費(fèi)和計(jì)次收費(fèi)不受管制。這樣基本可以保證收費(fèi)的合理。
對有線數(shù)字電視的營運(yùn)資金扶持的政策規(guī)制由于有線數(shù)字電視承擔(dān)了一定的公益的任務(wù)并且具有正外部性，政府理應(yīng)有一定的財(cái)政扶持；再加上有線數(shù)字電視的整體轉(zhuǎn)換需要大量的資金，運(yùn)營商需承擔(dān)很大的風(fēng)險(xiǎn)和壓力。事實(shí)上目前有線數(shù)字電視推廣的不如人意跟資金的緊缺有很大關(guān)系。因此，如何降低運(yùn)營商的風(fēng)險(xiǎn)，保證足夠的資金，政府應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)的優(yōu)惠扶持政策。具體來說一方面通過政府對有線數(shù)字電視事業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，另一方面降低貸款利息，以減輕運(yùn)營商在機(jī)頂盒及其它環(huán)節(jié)上的巨大開支。2004年，國家廣電總局與國家開發(fā)銀行簽了戰(zhàn)略合作協(xié)議，由國家開發(fā)銀行放貸扶持試點(diǎn)城市有線數(shù)字電視轉(zhuǎn)換，目前也有個(gè)別省市政府出臺(tái)了對有線數(shù)字電視的資金扶持政策，但力度仍然不夠，仍缺乏一個(gè)國家的統(tǒng)一政策規(guī)制。
事實(shí)上，有線數(shù)字電視的發(fā)展還有多方面的規(guī)制要完善，如實(shí)行數(shù)字電視后多余頻道的分配原則，服務(wù)的規(guī)范細(xì)則和懲罰的條例，以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一等，政府都應(yīng)有一個(gè)清晰的思路，并盡量通過立法的手段加以規(guī)制。同時(shí)我們也要看到，有線數(shù)字電視是一個(gè)發(fā)展中的事業(yè)，需要政府在制定法規(guī)進(jìn)行規(guī)制時(shí)有前瞻的眼光和不斷調(diào)整的策略，在不同時(shí)期有針對性地進(jìn)行管理，促進(jìn)我國有線數(shù)字電視市場形成有效有序的競爭，做到社會(huì)效益與市場效益的雙豐收。
《戰(zhàn)國策》一書，是反映戰(zhàn)國時(shí)期歷史的一部十分重要的典籍。它記載了許多的言談?dòng)握f之士——即所謂的縱橫家的言論，正如西漢劉向所言，此書“游士輔所用之國，為之策謀”。歷代學(xué)者也大體認(rèn)為書中的主要內(nèi)容“大抵皆縱橫捭闔，譎誑相輕傾奪之說也”。但是筆者認(rèn)為，書中的言談?dòng)握f之士的縱橫捭闔，就其本身而言，主要還是一種“干人主”的方法和技術(shù)，作為一種政治活動(dòng)來說，是屬于技術(shù)層面的性質(zhì)，其中并不帶有什么政治思想與政治學(xué)理。用通俗的話來說，它就是教人如何為了某種利益而打動(dòng)對方，“皆揣摩人君心理之術(shù)”。然而我們知道，戰(zhàn)國時(shí)期是許多政治思想并行于世的時(shí)期，而作為一種政治思想，它必須包括如何治理國家、如何統(tǒng)治民眾、權(quán)利的分配、統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的關(guān)系等等這些內(nèi)容，并且對進(jìn)行政治活動(dòng)的人產(chǎn)生一定的影響與支配作用。換句話說，政治思想是在抽象的層次上研究政治主張的概念及論證涉及政府(政治機(jī)構(gòu))的措施與制度，以及具有政治行為的人，如古時(shí)的君、臣，近代的議員、公民，皆在其討論詮釋的范圍之內(nèi)。正如張舜徽先生在論及當(dāng)時(shí)的游說之士時(shí)所言：“不外拿自己的一套主張，游說諸侯，乘機(jī)爬上統(tǒng)治地位，成為最高統(tǒng)治者周圍的顯赫人物。他們的任務(wù)，不外想拿各人自己的一套議論主張，實(shí)行于當(dāng)時(shí)，來鞏固統(tǒng)治者的權(quán)位，維護(hù)統(tǒng)治與服從的社會(huì)秩序?！薄稇?zhàn)國策》中所記載的言談?dòng)握f之士，在他們的言論中，自然也存在著一些政治思想。作為“自己各人的一套議論主張”來游說上層人物，以此來達(dá)到他們自己的某種目的。本文就是對這些游說之士的政治思想進(jìn)行研究和探討。
因?yàn)樵凇稇?zhàn)國策》里很多的政治思想大都散見于各個(gè)篇章之中，因此，在研究探討時(shí)，必須從宏觀的層面上把握其總體面貌，抓住其主要的觀點(diǎn)。
戰(zhàn)爭的重要性。對戰(zhàn)爭研究，是政治思想的一個(gè)重要組成部分，因?yàn)椤皯?zhàn)爭不僅是一種政治行為，而且是一種真正的政治工具，是政治交往的繼續(xù)，是政治交往通過另一種手段的實(shí)現(xiàn)”。戰(zhàn)國時(shí)期，七雄并立，彼此之間征戰(zhàn)不休，都想戰(zhàn)勝對方，或是達(dá)到保存、擴(kuò)大自己的實(shí)力，進(jìn)而達(dá)到統(tǒng)一天下的效果和目的。所以在當(dāng)時(shí)戰(zhàn)爭就體現(xiàn)了它的極其重要的意義。雖然戰(zhàn)爭之慘烈正如孟子所言，各國國君“以土地之故，糜爛其民而戰(zhàn)之，大敗，將復(fù)之，恐不能勝，故驅(qū)其所愛之子弟以殉之”。但是各國之間的征戰(zhàn)依舊如故，并且各種指揮打仗的人才如白起、廉頗等人也都為人君所重，而如何進(jìn)行戰(zhàn)爭并取得勝利，也成為了一種專門之學(xué)，即所謂的“兵家”。所以《戰(zhàn)國策》中所記載的那些言談?dòng)握f之士，在他們的言論中，也就將戰(zhàn)爭賦予了很大的重要性、合理性了。如《戰(zhàn)國策·秦策一》載蘇秦說秦惠王曰：
夫徒處而致利，安座而廣地．雖古五帝、三王、五伯，明主賢君，常欲坐而致之，其勢不能，故以戰(zhàn)續(xù)之。寬則兩軍相攻，迫則杖戟相撞，然后可建大功。是故兵勝于外，義強(qiáng)于內(nèi)；威立于上，民服于下。今欲并天下，凌萬乘，詘敵國，制海內(nèi)，子元，臣諸侯，非兵不可也。
這段話中，就提出了當(dāng)時(shí)的人主治國的兩個(gè)很重要的目的，就是“致利”和“廣地”。但是在當(dāng)時(shí)群雄并立的情況下，要達(dá)到這些目的，不是那些整日“恬于教，亂于治，迷于言，惑于語，沈于辯，溺于辭”的人可以得到的，“非兵不可”才是最主要的手段。我們可以查閱《史記》中所記載的戰(zhàn)國時(shí)期的歷史，幾乎無年不戰(zhàn)，無戰(zhàn)不是殺人逾萬、血流成河，最終的政治利益的實(shí)現(xiàn)靠的就是戰(zhàn)爭。不但“致利”和“廣地”需要戰(zhàn)爭，守護(hù)國土、避免鄰國強(qiáng)占本國的土地，更是離不開戰(zhàn)爭?！稇?zhàn)國策》中所載的鄭同說趙王之辭就說明了這一點(diǎn)：
今有強(qiáng)貪之國，臨王之境，索王之地，告以理則不可，說以義則不聽。王非戰(zhàn)國守圍之具，其將何以當(dāng)之?王若無兵，鄰國得志矣。
在戰(zhàn)國這個(gè)紛爭慘烈的時(shí)代，想要保住國土，不能向鄰國“告以禮”、“說以義”，用文章或口頭作道義上的論爭，而是必須備守城之具，有充足的軍隊(duì)，通過戰(zhàn)爭來守衛(wèi)國家。這與上文所引的以“致利”、“廣地”為主的目的雖有不同，但兩者欲達(dá)到目的的手段必歸于戰(zhàn)爭。由此可見，《戰(zhàn)國策》中對戰(zhàn)爭的重要性的敘述，是占有重要地位的。這也是深深符合當(dāng)時(shí)的歷史背景的。此外值得注意的一點(diǎn)是，《戰(zhàn)國策》中盡管夸大了言談?dòng)握f之士的重要，如通過蘇秦的“和縱”之計(jì)，“秦王解兵不出于境，諸侯休，天下安，二十九年不相攻”，儼然是一言而定天下安危。但是在縱橫捭闔的背后，仍然是以各國的實(shí)力為基礎(chǔ)的，而這種實(shí)力的最好體現(xiàn)，就是用來進(jìn)行戰(zhàn)爭的軍事實(shí)力。所以哪怕是書中極力夸大的人物蘇秦等人，在游說國君之時(shí)，也是必說“帶甲數(shù)十萬，車千乘”這樣體現(xiàn)一國實(shí)力的話語，這也是《戰(zhàn)國策》中重視戰(zhàn)爭的一個(gè)良好的佐證。
增強(qiáng)君主集權(quán)，有效駕馭臣下。戰(zhàn)國時(shí)期的一大特點(diǎn)，就是春秋時(shí)的封建國家開始解體，郡縣制的集權(quán)國家開始出現(xiàn)，“各國的政權(quán)組織相應(yīng)的發(fā)生了變革，廢棄了原來各級貴族統(tǒng)治的制度，開始形成以將相為首腦的中央集權(quán)的君主政權(quán)”。大臣開始由國君任命，并且聽命于國君，而對于國君而言，如何加強(qiáng)集權(quán)、有效地使用自己的權(quán)力，如何控制駕馭臣下使之完全為己所用，也就顯得特別重要了。《戰(zhàn)國策》中對這方面自然也是極為重視。如書中所載的有人向秦惠王所進(jìn)之言就提到：
大臣太重者國危，左右太親者身危，今秦婦人嬰兒皆言商君之法，莫言大王之法。是商君反為主．大忘更為臣也。且夫商君，固大王仇讎也，愿大王圖之。
雖然這段話是否符合史實(shí)值得商榷，因?yàn)樯眺痹谇貒淖兎?，本身就是打擊?dāng)時(shí)的貴族勢力，使君主得以集權(quán)，并非是讓自己的聲名蓋過君主。但姑且不論這些，這段話就是要君主獨(dú)攬大權(quán)，不能使大權(quán)旁落。因?yàn)椤按蟪继卣邍?，左右太親者身?！?，如此一來，則“木實(shí)繁者枝必披，枝之披者傷其心。都大者危其國，臣強(qiáng)者危其主”。作為新興的集權(quán)式的君主，應(yīng)該全力制止“商君反為主，大王更為臣”的情況，否則，是很不利于君主獨(dú)攬大權(quán)的、臣下完全聽命于君主的集權(quán)統(tǒng)治。故而要極力避免“大王更為臣”的現(xiàn)象出現(xiàn)，哪怕殺掉威脅君主地位的大臣也在所不惜。這段引文的后面正是這樣的結(jié)果，“商君歸還，惠王車裂之”。除了君主要獨(dú)攬大權(quán)之外，還要使君主的命令能夠順利執(zhí)行，不能出現(xiàn)“今天下之府庫不盈，囷倉空虛，惡其士民，張軍數(shù)千百萬，白刃在前，斧質(zhì)在后，而皆去走，不能死，罪其百姓不能死也，其上不能殺也。言賞則不興，言罰則不行，賞罰不行，故民不死也”的情況。作為集權(quán)的君主，要想在戰(zhàn)亂紛爭不止的戰(zhàn)國之世有所作為，就必須讓全國民眾為自己的利益而行動(dòng)，一切以君主之命為鵠的，“士民”不許違背君令、有自己的獨(dú)立意志，使君主“言賞則不興，言罰則不行”，一位合格的集權(quán)君主，應(yīng)該像書中所載的范睢之言，做到：
臣聞古之善為政也，其威內(nèi)扶，其輔外布，四治政不亂不逆，使者直道而行，不敢為非。
如此一來，臣下“不敢為非”，君主中央集權(quán)、獨(dú)攬大權(quán)的目的才是完全達(dá)到了。最后《戰(zhàn)國策》還提到了統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的“勞”與“佚”的關(guān)系，具體討論了君主的“統(tǒng)治術(shù)”問題，這就使得書中所論的關(guān)于增強(qiáng)君主集權(quán)、有效駕馭臣下的思想更加完備了。如《戰(zhàn)國策·齊策五》就寫道：
故夫善為王業(yè)者，在勞天下而自佚，亂天下而自安，諸侯無成謀，則其國無宿憂也。何以知其然?佚治在我，勞亂在天下，則王之道也。
控制權(quán)力，不讓臣下權(quán)侵君主，使君主的命令能夠順利執(zhí)行，再加上重視統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的勞佚關(guān)系，使主佚而下勞，這樣就可以實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)君主集權(quán)、有效駕馭臣下的目的了。這些觀點(diǎn)符合當(dāng)時(shí)的政治現(xiàn)狀，達(dá)到了為統(tǒng)治者服務(wù)的要求。王夫之說戰(zhàn)國是“古今之一大變會(huì)”，而政治上的中央集權(quán)正是這“變會(huì)”的主要特征之一?！稇?zhàn)國策》中所記載的增強(qiáng)君主集權(quán)、有效駕馭臣下的思想，體現(xiàn)了這樣的時(shí)代要求和特征，并且代表了新興的集權(quán)君主的利益，順應(yīng)了歷史發(fā)展的潮流，因此，不能僅從技術(shù)層面上將《戰(zhàn)國策》看做是“陰謀詭計(jì)”“縱橫捭闔，譎誑相輕傾奪之說”。
重用賢臣，摒去奸侫。上文提到，戰(zhàn)國時(shí)期君主的中央集權(quán)傾向明顯加強(qiáng)，臣下的錄用與升黜，都以君主的意志來執(zhí)行，春秋時(shí)代的“世卿政治”——國家的各種職位由各國的封建貴族擔(dān)當(dāng)，職位世襲，國君不得隨意干涉的貴族政體——趨于解體，而“貴族階級壟斷政治之制度既廢，平民遂獲得登上政治舞臺(tái)之機(jī)會(huì)”。一時(shí)間，求賢用賢成為各國君主的當(dāng)務(wù)之急和時(shí)尚，所以如何才能獲得賢人并且有效地使用賢人，也就成為當(dāng)時(shí)政治思想的一個(gè)主題?！稇?zhàn)國策》中就提到了“國亡者，非無賢人，不能用也”的觀點(diǎn)，說明了“賢人”對于國家的重要性。要想獲得賢人，首先就是要尊重賢人，書中所載郭隗對燕昭王說道：
帝者與師處，王者與友處，霸者與臣處，亡國與役處，詘指而事之，北面而受學(xué)，則百已者至。先趨而后息，先詞而后嘿，則什己者至。若恣睢奮擊，啕籍叱咄，則徒隸之人至矣，此古服道致士之法也。
這段話就說明了越是尊重人才，則越優(yōu)秀的人才就會(huì)來到朝廷為人主所用。如果君主大擺架子，“恣睢奮擊，啕籍叱咄”，則只能得到平庸昏碌之輩了。戰(zhàn)國時(shí)期由于私人講學(xué)的興起，使得許多人都可以通過自己的學(xué)習(xí)獲得知識，從而走上仕途。當(dāng)時(shí)許多屬于不同君主的政權(quán)同時(shí)存在，為這些新興的“士”階層提供了更多的選擇和施展才能的機(jī)會(huì)和空間，他們的地位也因之提高，能夠“說大人，則藐之，勿視其巍巍然”，以一副很自信、很有尊嚴(yán)的面貌出現(xiàn)?！稇?zhàn)國策》中記載的齊宣王見顏斶，后者儼然為王者師的姿態(tài)，直呼“王前!”，要齊宣王走到他跟前說話，并指出“明乎士之貴也”才算得上是“明主”，更是形象地表達(dá)了這一點(diǎn)。除了尊重賢人之外，還應(yīng)該虛懷納諫，廣開言路，并且擇善而從。這樣可以使國力強(qiáng)盛，國政清明。書中著名的“鄒忌諷齊王納諫”就說明了這一點(diǎn)：
(齊威王)乃下令：“群臣吏民，能面刺寡人之過者，受上賞；上書諫寡人者，受中賞；能謗議于市朝，聞寡人之耳者，受下賞?！?/p>
令初下，群臣進(jìn)諫，門庭若市，數(shù)月之后，時(shí)時(shí)而間進(jìn)。期年之后，雖欲言，無可進(jìn)者。燕、趙、韓、魏聞之，皆朝于齊。此所謂戰(zhàn)勝于朝廷。
這段文字不但寫出了作為一國之君應(yīng)該如何的鼓勵(lì)臣下來進(jìn)諫，而且還極力突出了虛懷納諫、廣開言路、擇善而從的良好政治效果，國內(nèi)是“期年之后，雖欲言，無可進(jìn)者”，頗有孔子所謂的“天下有道，則庶人不議”的景象；諸國是“燕、趙、韓、魏聞之，皆朝于齊”。齊國也因君主的虛懷納諫而強(qiáng)盛起來。雖然這里有一定的夸張性，但從另一方面也體現(xiàn)出《戰(zhàn)國策》一書鼓勵(lì)君主應(yīng)虛懷納諫的思想。不但君主應(yīng)如此，在書中，作為戰(zhàn)國四公子之一的孟嘗君也說道：“有能揚(yáng)文之名，止文之過，私得寶于外者，疾入諫”?？梢娞搼鸭{諫的重要性。最后，在重用賢人的同時(shí)，書中也提到了應(yīng)該除去奸佞之人，使得賢人可以無阻礙無滯累的行其治國的主張。書中所記載蘇秦說趙王之辭就提到這一點(diǎn)：
臣聞明王絕疑去讒，屏流言之跡，塞朋黨之門，故尊主廣地強(qiáng)兵之計(jì)，臣得忠于前矣。
“流言之跡”“朋黨之門”都是中央集權(quán)體制下的官僚政治的典型弊端，若賢人整日被流言所詆毀，遭朋黨所排擠，就無法有效地為君主貢獻(xiàn)自己的才能了。所以除去奸佞之人，是重用賢人的一個(gè)重要的前提，作為臣下而言，也應(yīng)該做到“賢臣之事其主也，亦必?zé)o女石而進(jìn)賢”，公忠體國，不做嫉妒排擠同僚之事。重民愛民，關(guān)注民生?！稇?zhàn)國策》一書中所體現(xiàn)的最后一個(gè)政治思想就是重民愛民、關(guān)注民生。我們知道，中國自西周起，就有了重民愛民的思想?！渡袝分腥纭疤煲曌晕颐褚暎炻犠晕颐衤牎?，“其惟王以小民用百彝，亦敢殄戮用義，民若有功”這類的語句，就明顯地體現(xiàn)出統(tǒng)治者要重民愛民、勿濫施刑于民的治國理念。戰(zhàn)國時(shí)期的各國國君，也十分重視民眾問題?！睹献印分兴d梁惠王對孟子說“河內(nèi)兇，則移其民于河?xùn)|，移其粟于河內(nèi)。河?xùn)|兇亦然”，一副十分關(guān)注民眾生計(jì)的樣子，并且十分希望自己國內(nèi)的民眾數(shù)量繁衍增多，故而詢問孟子在他這樣關(guān)注民生之后，為何依舊是“鄰國之民不加少，寡人之民不加多”。在這樣的時(shí)代風(fēng)氣下，《戰(zhàn)國策》一書中就有了體現(xiàn)關(guān)于重民愛民思想的語句。書中所載的齊國使者出使趙國，趙威后問齊使“歲亦無恙邪?民亦無恙邪?王亦元恙邪?”齊使不高興她的詢問順序，趙威后便解釋道：
不然。茍無歲，何以有民?茍無民，何以有君?故有問舍本而問末者耶?
指明了民眾才是使統(tǒng)治者得以順利統(tǒng)治的最根本的因素。民眾生計(jì)有問題，統(tǒng)治者的統(tǒng)治地位也就要?jiǎng)訐u了。而民眾生計(jì)得到保證，則會(huì)使一國的生產(chǎn)儲(chǔ)備、作戰(zhàn)能力、田賦稅收都有所增加。所以對于統(tǒng)治者而言，必須重民愛民，關(guān)注民眾的生計(jì)問題。這段話的思維邏輯是“歲—民—君”，雖然與孟子著名的民本論“民為貴，社稷為次，君為輕”中的“民一社稷一君”的思維邏輯順序有所不同，但是兩者都承認(rèn)民眾是統(tǒng)治者治國的根本與基礎(chǔ)則是一致的。此外，書中記載的齊襄王問人如何對待齊國重臣田單，那人主張應(yīng)嘉獎(jiǎng)田單，理由便是：
寡人憂民之饑也，單收而食之；寡人憂民之寒也，單解裘而衣之；寡人憂勞百姓，而單亦一比之，稱寡人之意。
我國行政訴訟制度近二十年的司法實(shí)踐，對促進(jìn)依法行政、建立法治政府和保護(hù)行政相對人起到了重要作用，但已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我國建設(shè)的需要，其中行政規(guī)范文件不被司法審查就是問題之一。行政規(guī)范文件被司法審查是法治國家的普遍做法，我國學(xué)者已對其在我國的可行性和必要性進(jìn)行了大量而有成效的探索和論證，但對制度的具體建構(gòu)還缺乏比較細(xì)膩和深人的研究。
一、行政規(guī)范文件的概念確立
(一)對抽象行政行為的理論反思
我國行政法學(xué)一般從整體上將行政行為分抽象行政行為和具體行政行為。其中，抽象行政行為從動(dòng)態(tài)看是指行政主體針對不特定的人和事制定具有普遍約束力的行為規(guī)則的行為；從靜態(tài)看是指行政主體針對不特定的人和事制作的具有普遍約束力的行為規(guī)范，包括行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他具有普遍約束力的決定、命令等。并且在應(yīng)用中往往不加區(qū)分，將靜態(tài)意義的抽象行政行為等同于動(dòng)態(tài)意義的抽象行政行為。
然而，這種劃分卻在理論上和司法實(shí)踐產(chǎn)生了尷尬，隨著這兩種行政行為逐步納人司法審查，他們的劃分也將沒有任何實(shí)踐意義。第一，二者的劃分在法理邏輯上難以自圓其說，且給司法實(shí)踐帶來了諸多負(fù)面效應(yīng)。第二，一旦行政規(guī)范文件納人行政訴訟范圍接受司法審查，二者劃分的實(shí)踐意義便會(huì)不復(fù)存在。第三，從一定意義說，制定行政法規(guī)、行政規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令等所謂的抽象行政行為也是具體的行政活動(dòng)，他有具體的制定機(jī)關(guān)、具體的制定程序、具體的成文文件和具體明確的約束力。如果行政主體應(yīng)進(jìn)行行政立法等活動(dòng)而不為，就構(gòu)成行政不作為，也會(huì)侵害到行政相對人合法權(quán)。因此，制定行政法規(guī)、行政規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令等的行政行為，從應(yīng)然角度講也具有可訴性，應(yīng)當(dāng)納人司法審查范圍。
(二)行政規(guī)范的確立
首先，關(guān)于“行政規(guī)范性文件”。有的學(xué)者將行政立法以外的行政規(guī)則稱為行政規(guī)范文件，認(rèn)為行政規(guī)范文件是指各級各類國家行政機(jī)關(guān)為實(shí)施法律、執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的具有普遍約束力的命令及行政執(zhí)行措施等。有的學(xué)者認(rèn)為抽象行政行為是一個(gè)學(xué)理概念，是指行政機(jī)關(guān)針對非特定主體制定對后發(fā)生法律效力并具有反復(fù)適用效力的規(guī)范性文件的行為。其次，關(guān)于“行政規(guī)范”。有的學(xué)者認(rèn)為行政規(guī)范是指行政機(jī)關(guān)制定的所有規(guī)范性文件，包括行政法規(guī)、行政規(guī)章和和行政規(guī)定。行政規(guī)定是指行政機(jī)關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章以外的所有規(guī)范性文件，包括各種具有普遍約束力的決定、決議、規(guī)定、規(guī)則、命令、公告、通告等。有的學(xué)者認(rèn)為所謂行政規(guī)范是指各級各類國家行政機(jī)關(guān)為實(shí)施法律和執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的具有普遍約束力和規(guī)范體式的決定、命令等總稱。
可見，有的將行政規(guī)性范文件范圍界定為行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件，有的將行政規(guī)范性文件界定為除行政法規(guī)、行政規(guī)章以外的規(guī)范性文件。至于行政規(guī)范，雖然不統(tǒng)一，但筆者贊同“行政規(guī)范是指行政機(jī)關(guān)制定的所有規(guī)范性文件”的觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，用“行政規(guī)范”替代“抽象行政行為”更合適，將“行政規(guī)范”作為行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政規(guī)定三者的共同上位概念。理由：一是可避免因“規(guī)范性”而帶來的混亂局面；二是行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政規(guī)定都是一種規(guī)范，都具有法律效力，只是效力位階不同而已；三是“行政規(guī)范”的概念簡單明了，也完全能夠包括行政法規(guī)、行政規(guī)章和和行政規(guī)定之內(nèi)容，也不會(huì)引起概念歧義；四是從法治行政應(yīng)然要求來看，有必要對包括行政法規(guī)在內(nèi)的所有行政規(guī)范加以司法監(jiān)督，但從法制現(xiàn)狀及行政法規(guī)在執(zhí)法過程中所起的作用看，全部納人行政訴訟范圍不太現(xiàn)實(shí)，但從發(fā)展來看，用“行政規(guī)范”概念可為將來全部納人行政訴訟范圍留下理論空間。
二、行政訴訟受案范圍的重新建構(gòu)
關(guān)于受案范圍，肯定概括加否定列舉的立法模式是目前很多國家普遍采取的一種模式，而我國受案范圍的確定標(biāo)準(zhǔn)卻十分混亂。為此，采取肯定概括和否定列舉方式規(guī)定行政訴訟受案范圍已成必然趨勢。
首先，以肯定概括方式規(guī)定受案范圍。將《行訴法》第2條改為：“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為和行政規(guī)范侵犯其合法權(quán)益而提訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。本法另有規(guī)定的除外?！崩碛桑阂皇?，確立了“受理為原則，不受理為例外”的原則，符合國際普遍做法。二是，從“公民有權(quán)提訟”到“人民法院應(yīng)當(dāng)受理”的變化，既體現(xiàn)了對公民訴權(quán)的保障，又凸顯了人民法院保障公民訴權(quán)的法定義務(wù)。三是，將行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范的行政行為、傳統(tǒng)的具體行政行為以及行政規(guī)范均明確納人了受案范圍，實(shí)現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)比較全面的司法審查。四是，較大范圍地拓寬了對公民訴權(quán)的保護(hù)范圍，強(qiáng)化了對行政權(quán)力的制約力度。
其次，以否定列舉方式規(guī)定排除的受案范圍。從應(yīng)然角度講，行政規(guī)范均應(yīng)納人行政訴訟受案范接受司法審查。按照依法行政原則，行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政規(guī)定等行政規(guī)范都不能與法律相抵觸，否則是無效的。但是，考慮到政治體制改革須穩(wěn)步推進(jìn)的要求，所有行政規(guī)范現(xiàn)在全部納人司法審查不合適宜，應(yīng)暫時(shí)將國務(wù)院的行政規(guī)范排除在受案范圍之外，關(guān)于行政規(guī)范的排除可做這樣的規(guī)定：“國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定的法規(guī)、措施、決定、命令等行政規(guī)范。”
三、行政訴訟和管轄制度的改造
行政與管轄制度關(guān)系到行政規(guī)范文件之訴進(jìn)人訴訟程序的由誰啟動(dòng)、何種條件啟動(dòng)、何種方式啟動(dòng)以及由哪個(gè)法院一審管轄等問題，是整個(gè)行政訴訟的重要組成部分。
(一)以保障公民訴權(quán)實(shí)現(xiàn)和維護(hù)法律優(yōu)先為原則建構(gòu)制度
按照不告不理司法原則，法院不能主動(dòng)受理案件，是訴訟活動(dòng)的起點(diǎn)，因行政規(guī)范而的訴訟活動(dòng)也不能例外。但由于違法行政規(guī)范的影響廣泛性、侵害當(dāng)事人權(quán)利的間接性，糾正行政規(guī)范違法的公益性等特征，需要對行政規(guī)范的做出合理的制度設(shè)計(jì)。首先，原告范圍應(yīng)擴(kuò)大到人民檢察院。按照《憲法》規(guī)定，人民檢察院是專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。人民檢察院有權(quán)以訴訟方式對違法的行政規(guī)范進(jìn)行法律監(jiān)督，以履行自己的維護(hù)憲法和法律權(quán)威的職責(zé)。人民檢察院的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。因?yàn)檫`反法律的行政規(guī)范也就是對國家利益、公共利益的侵犯，人民檢察院有權(quán)依法代表國家、代表社會(huì)提訟。其次，單獨(dú)就行政規(guī)范的，誰誰被告；附帶某一具體案件的，以行政規(guī)范機(jī)關(guān)為共同被告。單就某一具體案件，雖然可能涉及到行政規(guī)范，但當(dāng)事人并未對行政規(guī)范的機(jī)關(guān)的，則該機(jī)關(guān)不為被告，但應(yīng)當(dāng)列為第三人。雖然涉行政規(guī)范訴訟有其特殊性，仍要遵循被告確定的“誰行為誰被告、誰主體誰被告”一般規(guī)則，但要尊重原告的選擇權(quán)，未被的不做被告。第三，關(guān)于行政規(guī)范訴訟的直接或附帶方式應(yīng)允許原告行使選擇權(quán)，并且直接的應(yīng)免繳訴訟費(fèi)用，附帶的應(yīng)減少訴訟費(fèi)用，以鼓勵(lì)社會(huì)共同維護(hù)法律權(quán)威和行使社會(huì)監(jiān)督權(quán)。第四，關(guān)于條件的設(shè)置應(yīng)堅(jiān)持既能保障當(dāng)事人充分行使訴權(quán)，又要防止當(dāng)事人濫用訴權(quán)的原則。涉行政規(guī)范訴訟，除滿足一般條件外，還要提出行政規(guī)范所違反的或抵觸的法律、行政法規(guī)文本，但是否實(shí)質(zhì)違反可不予要求，即對該條件只能做程序?qū)彶?，不能做?shí)質(zhì)審查。
(二)以保障司法獨(dú)立和實(shí)現(xiàn)公正審判為原則建構(gòu)管轄制度
行政規(guī)范具有不同于一般行政行為的特點(diǎn)。一是影響大。行政規(guī)范往往是針對普遍對象作出，適用效力具有反復(fù)性，適用范圍具有廣泛性，一旦違法，將會(huì)給眾多人造成損失，因而其產(chǎn)生的社會(huì)、政治等影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他行政行為。二是涉及利益復(fù)雜。行政規(guī)范大多涉及到重大行政管理事項(xiàng)，事關(guān)某一地區(qū)或全國范圍內(nèi)的公共利益，甚至常常產(chǎn)生部門利益、地方利益傾向，地方利益保護(hù)、部門利益保護(hù)等問題，其涉及的利益要遠(yuǎn)比其他行政行為復(fù)雜。三是涉及的依據(jù)更復(fù)雜。一個(gè)行政規(guī)范的出臺(tái)往往涉及到法律問題、政策問題及其上位有關(guān)行政規(guī)范等情況，問題復(fù)雜，處理起來難度往往非常大。將如此復(fù)雜的行政規(guī)范訴訟交給本已十分脆弱的人民法院行政庭進(jìn)行處理，很難保障行政訴權(quán)和公正審判的實(shí)現(xiàn)。所以，改革現(xiàn)行法院體制和管轄制度，顯得十分必要。
行政規(guī)范訴訟應(yīng)是行政訴訟類型的主要組成部分，就行政規(guī)范訴訟所引發(fā)的改革應(yīng)放在整體行政訴訟體制中考慮和建構(gòu)，而且須符合憲法要求、中國國情和能解決中國問題。有些專家學(xué)者就我國行政訴訟管轄制度的改革設(shè)計(jì)了三個(gè)方案。，一是在現(xiàn)有體制基礎(chǔ)上，提高行政案件審級，擴(kuò)大地域管轄中的選擇范圍。二是取消基層法院對行政案件的管轄權(quán)，中級法院管轄第一審行政案件，中級、高級和最高人民法院設(shè)巡回法庭審查行政案件。三是取消各級人民法院行政審判庭，設(shè)相對獨(dú)立的行政專門法院管轄行政案件。行政法院系統(tǒng)由高等行政法院、上訴行政法院和行政法院組成，與地方各級人民法院相對分離。各級行政法院財(cái)政支出單列，由國家統(tǒng)一撥付。
根據(jù)《憲法》第一百二十四條和《人民法院組織法》第二十九條規(guī)定，筆者認(rèn)為，第三種方案是可行的，但需注意三點(diǎn)：一是要以專門法院的方式設(shè)置我國行政法院系統(tǒng)，并受最高人民法院監(jiān)督審判工作；二是最低級別的行政法院應(yīng)設(shè)置在現(xiàn)行中級法院所在地；三是行政規(guī)范之訴不能由巡回行政法庭進(jìn)行審理，只能由有關(guān)行政法院直接審理。只有這樣，才能最大限度地避免地方干預(yù)的慣性影響。需要強(qiáng)調(diào)的是，體制到位情況下，人的因素就顯得至關(guān)重要，因此，法官的素質(zhì)和依法獨(dú)立審判意識的培養(yǎng)也必須跟進(jìn)；同時(shí)，還應(yīng)科學(xué)完善和強(qiáng)化法官責(zé)任追究制，防止法官枉法裁判和濫用行政審判權(quán)。
四、裁判與執(zhí)行制度的完善
現(xiàn)行行政訴訟的裁判與執(zhí)行制度是建立在傳統(tǒng)具體行政行為之訴基礎(chǔ)之上的，當(dāng)行政規(guī)范被納人司法審查之后，必然要對現(xiàn)行裁判與執(zhí)行制度進(jìn)行研究和完善。
(一)裁判制度的完善
行政訴訟裁判是指人民法院審理行政案件，對所涉及的實(shí)體問題及程序問題所作的處理，包括行政判決，行政裁定和決定。人民法院的《若干解釋》規(guī)定，現(xiàn)行政訴訟制度共有十種裁判形式：撤銷判決、維持判決、履行判決、變更判決、賠償判決、確認(rèn)判決、駁回訴訟請求判決以及駁回裁定、不予受理裁定和準(zhǔn)予撤訴裁定。這些裁判類型的理論基礎(chǔ)是具體行政行為的合法或違法。當(dāng)行政規(guī)范文件被接受司法審查后，一般會(huì)有全部違法、部分違法、已被廢止或已過有效期限三種情況。顯然，現(xiàn)行十種裁判不能適應(yīng)或涵蓋這些情況。因此，筆者建議針對行政規(guī)范被司法審查后可能出現(xiàn)的三種情況作出宣告判決。宣告判決，即經(jīng)人民法院審理，認(rèn)為行政規(guī)范部分或全部違法，已被廢止或已過有效期限，從而宣告該行政規(guī)范全部違法、某部分違法、已被廢止或已過有效期限，并責(zé)令相應(yīng)機(jī)關(guān)按判決要求進(jìn)行處理的判決形式。增加宣告判決而不能適用撤消判決和變更判決的理由有：一是從《憲法》和《立法法》規(guī)定來看，人民法院無權(quán)對行政規(guī)范行使撤銷權(quán)和變更權(quán)，如果法院行使撤銷權(quán)和變更權(quán)，明顯與憲法相抵觸；二是從《憲法》第一百二十六條和《人民法院組織法》第二十九條來看人民法院有權(quán)對行政規(guī)范獨(dú)立行使審判權(quán)，并且行政法院(專門法院)的宣告權(quán)可由全國人民常委會(huì)在對《人民法院組織法》修改時(shí)做出專門規(guī)定或在修改《行政訴訟法》時(shí)做出規(guī)定。宣告判決已經(jīng)生效，則相應(yīng)的行政規(guī)范將喪失法律拘束力，并由相關(guān)行政機(jī)關(guān)向社會(huì)公告。需強(qiáng)調(diào)的是，宣告判決可視具體情況與賠償判決、確認(rèn)判決、撤銷判決等裁判形式一并做出。
(二)訴訟執(zhí)行制度的完善
按照現(xiàn)行行政訴訟執(zhí)行制度，對行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行措施有強(qiáng)制劃撥、罰款、司法建議和追究有關(guān)人員刑事責(zé)任。
這些措施看似完備卻缺乏應(yīng)有的強(qiáng)制性，司法權(quán)對強(qiáng)大的可為所欲為的行政權(quán)的無奈，倒充滿行政訴訟執(zhí)行制度的字里行間。如行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)歸還罰款或應(yīng)當(dāng)給付賠償金而就是不歸還，就是不賠付，法院只能無奈地通知銀行劃撥；對于在規(guī)定期限內(nèi)就是不履行行政職權(quán)，最終的對行政機(jī)關(guān)罰款也只能落實(shí)到無奈的劃撥手段；司法建議更是無關(guān)痛癢，因?yàn)橹袊摹肮俟傧嘧o(hù)”現(xiàn)象十分嚴(yán)重；到最嚴(yán)厲的刑事措施時(shí)，卻設(shè)置種種苛苛而又模糊不清的條件，如“拒不履行”、“情節(jié)嚴(yán)重”等等。固然，“執(zhí)行難”有種種原因，但制度設(shè)計(jì)的不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)、不詳備、不到位，則使得“難”之有理，其危害性更大。
