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時間：2023-06-06 09:01:08
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Abstract: since the reform and opening up, along with the economic system and the development of the administrative management system, rural and urban planning of receiving more and more attention and attention. But in reality, rural and urban planning management in many aspects also has problem, these are hampering the our country rural and urban planning of the pace of development, it is necessary to recognize rural and urban planning management problems still exist, the and there are for the puts forward the method to solve it, really make urban and rural planning services in the crowd life,
Key word: urban and rural planning; Management; Problem; solution
中圖分類號：TU98文獻標識碼：A 文章編號：
0 引言
規(guī)劃是建設的指導，只有好的規(guī)劃才能產生好的建設，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理關系到城鄉(xiāng)建設的未來。合理的城鄉(xiāng)規(guī)劃對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，完善政府社會管理和公共服務職能，全面建設小康社會具有重要的意義。
1 城鄉(xiāng)規(guī)劃的內容
《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中講到城鄉(xiāng)規(guī)劃是以促進城鄉(xiāng)經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展為根本任務、促進土地科學使用為基礎、促進人居環(huán)境根本改善為目的，涵蓋城鄉(xiāng)居民點的空間布局規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃。詳細規(guī)劃分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃。
2 管理體制存在的問題
2.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃機制不完善
許多城市的城鄉(xiāng)規(guī)劃機制不完善，權利集中在少數人手中，缺乏有效的公共參與。城市規(guī)劃的管理者又是規(guī)劃的決策者，造成規(guī)劃內容始終集中在少數組織和個人手中，對規(guī)劃的決定性量權過大。公眾對城鄉(xiāng)的規(guī)劃參與甚少，更不能提出建設性的意見和建議，造成制定的規(guī)劃缺乏支持，沒有群眾基礎，規(guī)劃隨意改動。
2.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃編制不到位
尤其是村鎮(zhèn)級的人員編制少，現有人員的專業(yè)技能有待提高。人力資源不足，造成村鎮(zhèn)規(guī)劃不到位，資料保管不規(guī)范。在實際規(guī)劃時，收集資料困難，一些單位只能按照設計人員的經驗進行設計，不能掌握準確全面的資料就很難做成科學合理的規(guī)劃。
2.3 城鄉(xiāng)規(guī)劃審批不到位
一些單位急于招商引資，時常出現先用地后規(guī)劃的做法，使規(guī)劃流于形式，造成短期行為和決策失誤。將規(guī)劃放在工程的次要位置，沒有實際意義，造成規(guī)劃的審批隨意性大。部分地區(qū)表現出的急功近利、盲目招商、亂占耕地的現象。
2.4 監(jiān)管機制不完善
有些地方行政管理人員法律意識淡薄，在城市規(guī)劃中不能按照正常的流程領導、決策、執(zhí)行、監(jiān)管，如此破壞了城鄉(xiāng)規(guī)劃和法律法規(guī)的有效實施，給國家和社會帶來損失和不良影響。目前，城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督機制還不健全，各規(guī)劃管理部門之間缺乏聯系。沒能讓群眾參與監(jiān)管，群眾舉報制度不健全。
3 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制的改革策略
3.1 調整規(guī)劃管理體制
各中小城市的規(guī)劃管理體制不同，同樣是執(zhí)行《城市規(guī)劃法》，但由于執(zhí)行的單位不同，執(zhí)行的力度不一樣，產生的效果自然不同。如果從更大的角度去思考城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理工作，就必須調整規(guī)劃管理體制，制定相關的法律，從法律層面保證《城市規(guī)劃法》的正確實施，使各個單位規(guī)劃、實施、驗收城鄉(xiāng)規(guī)劃設計時，都能按照統(tǒng)一的標準，使城鄉(xiāng)規(guī)劃管理規(guī)范化。
3.2 加強公眾參與程度
城鄉(xiāng)規(guī)劃的真正目的是讓群眾受益，如果脫離了群眾，城鄉(xiāng)規(guī)劃設計就完全背離了初衷。目前的情況，一方面城鄉(xiāng)規(guī)劃方案的設計審批還主要掌握在政府機構和專家手里，群眾很難有機會接觸。另一方面，很多群眾沒有認識到參與其中的重要意義。所以在提高公眾參與度方面要從兩方面著手，一方面政府出臺可行的辦法，提供渠道，并鼓勵群眾參與其中。另一方面，要加大宣傳，使群眾認識到參與城鄉(xiāng)規(guī)劃跟自己的生活息息相關，是自己參與社會政治民主的體現。
3.3 重視多部門協(xié)調
城鄉(xiāng)規(guī)劃中，很多部門獨立行事。有時一個建設有多個分區(qū)，由不同的單位組織設計，但設計的內容和規(guī)劃方式不一樣，導致在建設時，不能統(tǒng)一。想要提高規(guī)劃的可實施性和操作的規(guī)范，必須調動各部門參與規(guī)劃的積極性，各部門在編制過程中逐步加深對其他職能部門的了解，明確職責，以期能得到了相關政府部門的積極響應，為規(guī)劃的實施提供良好的政府基礎，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃對社會經濟發(fā)展的統(tǒng)籌和綜合調控作用。
4 結語
目前，我國正處在城市化的加速階段，城鄉(xiāng)規(guī)劃的工作日益突出，為了適應這種形式，城市規(guī)劃工作者們必須探索適應中國國情的規(guī)劃體制改革創(chuàng)新之路，發(fā)現現有體制中的不足和弊端，并用自己的專業(yè)知識解決現實中遇到的問題，引導城鄉(xiāng)規(guī)劃健康發(fā)展。這一目標的達成有賴于健全的機制、法律的保障、公眾的參與、體制的改革，規(guī)劃工作者有義務不斷提高城鄉(xiāng)規(guī)劃工作水平，為現代化城市建設做出更大的貢獻。
參考文獻
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中圖分類號：TU98文獻標志碼：A文章編號：1008－9497（2016）01－108－07
2007年正式實施的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”），對我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃提出了新的原則和要求．2011年城鄉(xiāng)規(guī)劃確立為一級學科，學科建設正處于轉型升級的歷史性關鍵節(jié)點；2011年我國城鎮(zhèn)化率首次突破50％，“城市時代”的到來與城鄉(xiāng)社會的統(tǒng)籌發(fā)展，對城鄉(xiāng)規(guī)劃學科提出了更高的要求．2013年，高等學校城鄉(xiāng)規(guī)劃學科專業(yè)指導委員會正式出版了《高等學校城鄉(xiāng)規(guī)劃本科指導性專業(yè)規(guī)范》（以下簡稱“專業(yè)規(guī)范”），對培養(yǎng)目標與規(guī)格、教學內容與課程體系、辦學條件等提出了全面的指導意見與要求．在諸多學科領域內重大事件的發(fā)生均體現了我國社會經濟發(fā)展的新趨勢與新要求．因此，辨析當前學科領域存在的重大問題，探明學科走向并架構新時期城鄉(xiāng)規(guī)劃學科的知識生產模式與專業(yè)人才培養(yǎng)模式，對我國城鄉(xiāng)社會形態(tài)與規(guī)劃學科的轉型發(fā)展具有重要意義．
1城鄉(xiāng)規(guī)劃學科與專業(yè)的認同問題分析
1．1學科與專業(yè)的認同問題
近年來，“城鄉(xiāng)發(fā)展”已成為相關學科競相研究的領域，規(guī)劃師也開始借鑒相關學科的理論方法，借以形成“更科學”的規(guī)劃方案．但是，我國客觀的發(fā)展經驗顯示：幾乎很難找出一個完全按照城市總體規(guī)劃既定目標發(fā)展的城市，控制性詳細規(guī)劃80％以上都需要修編［1］．學科“競爭”與專業(yè)“困境”使我國城鄉(xiāng)規(guī)劃在取得巨大成就與發(fā)展的同時，專業(yè)認同問題日益突出．目前，學界就城鄉(xiāng)規(guī)劃學科本體的討論可分為兩類觀點：其一，認為學科核心領域模糊或不存在，應對城鄉(xiāng)發(fā)展的實際需求是城鄉(xiāng)規(guī)劃的價值所在；其二，認為學科核心領域是物質性的城鄉(xiāng)空間環(huán)境，“學科核心理論應向空間化回歸”［2－6］．客觀講，上述2種觀點并不矛盾，前者注重城鄉(xiāng)規(guī)劃的應用學科屬性，強調了城鄉(xiāng)規(guī)劃教育及“專業(yè)人才生產”的方向；后者是對城鄉(xiāng)規(guī)劃學科“知識生產方式”的討論．關于學科本體的討論一直以來都是學界的重要議題．這是關于“規(guī)劃的理論”的探討，對其求解需要借助于科學哲學．
1．2認同問題的科學哲學辨析
根據科學哲學家托馬斯•庫恩（THOMASK）的范式理論，學科發(fā)展到一定階段后，在既有框架內進行的科研與實踐將面臨發(fā)展的瓶頸（即反常和危機）．此時，需要通過范式轉換才能實現學科的持續(xù)發(fā)展．具有“科學革命”意義的范式轉換并不是一種預定目標明確的進步，而是通過背離既往運行良好，但不再能應對新問題的舊框架而取得進步的過程．這一過程通常伴隨學科與專業(yè)不安全感的情況［7］．從這一角度看，專業(yè)認同問題與學科本體討論的出現，說明我國城鄉(xiāng)規(guī)劃正處于學科范式轉型（或升級）的過程之中．城鄉(xiāng)規(guī)劃法的頒布、一級學科的確立、專業(yè)規(guī)范的出版，從國家層面與學科高度說明：我國城鄉(xiāng)規(guī)劃學科領域已極大超出了“物質形態(tài)”的學科范疇．既往物質規(guī)劃框架下進行的研究和實踐已無法應對城鄉(xiāng)發(fā)展的新問題和新要求．因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃學科的建立具有“科學革命”的意義，這是一個“前范式－反常－危機－新范式”的發(fā)展過程．應該認識到，城鄉(xiāng)規(guī)劃已經確立為一級學科，但是距離一門成熟的學科還有很長的路要走（見圖1）因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃升級為一級學科的意義在于：擺脫遭遇重大困難的物質規(guī)劃框架的進步，而不是朝向預定目標的進步．學科本體和專業(yè)價值的探討都是對城鄉(xiāng)規(guī)劃學科發(fā)展的積極推進．
2現代學科的發(fā)展分析
學科與專業(yè)并非同一概念．但是，在我國城鄉(xiāng)規(guī)劃語境中，學科與專業(yè)常被含糊地替代引用．正確認識學科的概念及其發(fā)展規(guī)律，對促進城鄉(xiāng)規(guī)劃學科發(fā)展和專業(yè)人才培養(yǎng)具有重要意義．城鄉(xiāng)規(guī)劃的學科發(fā)展與社會形態(tài)轉型、主流意識演進密切相關．因此，應在更廣闊的研究域探討學科與專業(yè)的發(fā)展問題．
2．1學科的概念辨析
“學科”概念是一個歷史的范疇．隨著現代科學與社會的發(fā)展，學科的內涵不斷發(fā)展、演化．總結國內外關于學科的定義，大致可分為2個類型（見表1）．綜上，學科概念有2個層面的內容：其一，指一定科學領域（或其分支），如自然科學中的化學、物理學等；其二，指教學與科研的功能單位，是對教學與科研范圍的相對界定．據此，學科的意義在于一定領域內的知識生產和專業(yè)人才生產．
2．2現代學科的發(fā)展走向分析
現代科學的產生及學科劃分可追溯到以理性主義為哲學基礎的啟蒙運動．隨著19世紀工業(yè)革命的發(fā)展，科技理性在科學研究中逐步確立了主導性的地位．至20世紀初，科技理性倡導的功能主義使以實驗為基礎的經驗學科成為現代學科的基本形態(tài)［14］．此時，學科強調研究領域的不可替代性．不同學科各司其職，專注于特定領域內的知識生產和專業(yè)人才培養(yǎng)，不同學科（或專業(yè)）之間分工明確、邊界清晰（見表2）．機械化的學科劃分曾極大促進了現代科學和工業(yè)社會的發(fā)展．但是，這種絕對獨立的學科形態(tài)逐漸強化并形成一種“自說自話”的封閉學科語境．研究視野狹窄、專業(yè)協(xié)作困難，進而導致學科與專業(yè)的認同危機廣泛出現［8］．20世紀60年代，西方國家逐步進入后現代社會，中產階層逐漸取代少數精英成為社會發(fā)展的主體．伴隨這種社會形態(tài)的轉換，學科邊界逐漸被打破．在20世紀70至80年代，西方城市社會研究領域出現了學術范式從“計量革命向政治經濟研究方法”的轉型［15］，在公共政策研究領域也出現了由“數量與行為地理學范式”向“人文服務區(qū)位理論范式”的轉換．尤其進入20世紀后，從不同學科角度研究同一對象和研究不同對象之間相互關系的知識生產方式大量出現［13］．由此，現代學科的發(fā)展從“封閉系統(tǒng)”轉向了“開放系統(tǒng)”．例如：以20世紀60年代為界，之前西方城市規(guī)劃的主要任務是物質空間的規(guī)劃設計；之后城市規(guī)劃逐漸由技術性活動轉向社會、經濟、政治等關系的協(xié)調活動．這一發(fā)展過程中同樣經歷了專業(yè)認同危機的問題，同時，城市規(guī)劃的學科領域與職業(yè)范圍也相應獲得了拓展.開放、融貫的學科發(fā)展趨勢，從本質上改變了絕對獨立的學科發(fā)展樣貌．較之絕對獨立的學科形態(tài)，這一趨勢不再強調學科研究對象的排他性，學科知識生產方式由單一學科獨立完成轉向多學科協(xié)作完成．
3城鄉(xiāng)規(guī)劃學科的發(fā)展走向研究
3．1學科形態(tài)的分析
根據上述分析，城鄉(xiāng)規(guī)劃確立為一級學科，并不是學科等級的簡單提升．其本質是：在我國社會形態(tài)從現代社會向后現代社會的轉型過程中，由“封閉的現代學科”向“開放的后現代學科”的升級（見表3）．在開放的學科發(fā)展趨勢下，城鄉(xiāng)規(guī)劃學科的知識生產對象與生產方式也必然具備新的內涵與特征.
3．2學科領域的探討
現代學科發(fā)展的規(guī)律顯示：研究對象的“排他性”與學科“獨立性”之間的必然邏輯聯系已被打破．因此，作為一個開放系統(tǒng)的有機體，城鄉(xiāng)規(guī)劃學科已不必強調研究領域的排他性．相關學科開展“城鄉(xiāng)研究”的主要價值與意義在于對城鄉(xiāng)發(fā)展問題及機理的揭示，而具體實施城鄉(xiāng)空間發(fā)展指引和決策，最終仍必須依靠城鄉(xiāng)規(guī)劃．正如“檢驗科”之于“外科”的關系，前者在于病因、病理的揭示，而手術的實施則必須依靠后者．同時，城鄉(xiāng)規(guī)劃學科的知識生產方式并不是完全取代強調物質空間的城市規(guī)劃學科．研究領域也不是簡單的替代關系，而應是由既有框架的核心“點”（物質空間）向更具開放性的“面”（城鄉(xiāng)要素的空間性）的拓展［6］．因此，根據后現代學科的知識生產特征，“物質空間”應從城市規(guī)劃學科排他性的研究對象（或生產對象）、生產工具乃至生產目標轉變?yōu)槌青l(xiāng)規(guī)劃學科獨特的“生產工具”（見表4）．
3．3學科知識生產方式分析
作為開放系統(tǒng)的有機體，城鄉(xiāng)規(guī)劃學科的知識生產方式應建立在不同科學共同體的團隊協(xié)作基礎之上．科學問題是在一定時代背景下的科學認識主體提出的關于科學研究與實踐中需要解決的問題．因此，在不同的歷史階段，城鄉(xiāng)規(guī)劃學科的研究對象以及求解應答域必然不同．隨著我國城市化的發(fā)展，城鄉(xiāng)物質形態(tài)背后的經濟動因、社會動因、環(huán)境動因等已成為城鄉(xiāng)規(guī)劃學科理論體系構建、學科知識生產的重要內容．“城鄉(xiāng)研究”已成為時代“顯學”，開放、融貫是當前學科的發(fā)展趨勢．因此，城鄉(xiāng)持續(xù)健康發(fā)展及其規(guī)律、趨勢、對策的研究，需要不同學科共同體的團隊協(xié)作．目前，我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃（或規(guī)劃主管部門）成了各種城鄉(xiāng)問題的主要責任承擔者．究其原因是“城鄉(xiāng)規(guī)劃”承擔了許多不能也無法由其獨立完成的任務．這就涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃的知識生產模式和城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐的組織模式．城鄉(xiāng)的健康持續(xù)發(fā)展，不是城鄉(xiāng)規(guī)劃學科“自己的事”，也絕不是依靠城鄉(xiāng)規(guī)劃學科“一己之力”所能實現．事實上，作為第1個比較完整的現代城市規(guī)劃思想體系，霍華德的田園城市理論就綜合了經濟學、社會學等多種理論與思想．基于對我國城鄉(xiāng)社會與規(guī)劃學科發(fā)展的整體把握，吳良鏞先生提出的“開放性”科學系統(tǒng)的構建，為城鄉(xiāng)規(guī)劃學科的發(fā)展指明了方向，即城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展應建立在不同學科共同體系統(tǒng)整合的基礎之上．
4城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)教育的走向分析
4．1學科與專業(yè)的關系
“城鄉(xiāng)規(guī)劃學科”與“城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)”是密切相關卻又不同的2個概念．作為應用學科的“城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)”應是根據社會發(fā)展與專業(yè)分工需要設立的學業(yè)類別，其概念與學科社會價值相關聯．因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)的意義在于根據我國城鄉(xiāng)社會發(fā)展的實際需要，培養(yǎng)服務于城鄉(xiāng)發(fā)展的專業(yè)人才．城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)建立在學科知識體系的基礎之上，同時，城鄉(xiāng)發(fā)展的實際需求是城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)存在的基礎，離開城鄉(xiāng)發(fā)展實際的城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)沒有存在的意義．因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)是城鄉(xiāng)規(guī)劃學科與社會分工的交集，當存在多個交集時，意味著應存在多個二級學科和專業(yè)．
4．2專業(yè)教育的多元化趨勢
在傳統(tǒng)物質形態(tài)規(guī)劃的框架下，要應對城市“復雜系統(tǒng)”的各種問題，規(guī)劃師需要個人完成對不同學科理論與方法的集成，并以社會精英的角色來解決城市問題、主導城市發(fā)展．但是，個體的規(guī)劃師所實現的只能是“有限的、片段的學科交叉和融合”．隨著我國“城市時代”的到來，城鄉(xiāng)規(guī)劃學科的研究目標和求解應答域呈現極度豐富和多元化的特征．顯然，傳統(tǒng)的全才式、精英化的教育與科研模式，已不能適應我國城鄉(xiāng)社會與城鄉(xiāng)規(guī)劃學科發(fā)展對學科間深度交叉和融合的要求．專一學科的精進和不同學科的深度合作既是學科發(fā)展的必然方向，也是城鄉(xiāng)規(guī)劃設計、管理、實施中應有的組織模式．一方面城鄉(xiāng)發(fā)展問題的復雜性使“城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)”與現實的社會發(fā)展需求存在多個交集；另一方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃學科發(fā)展也需要和相關學科進行全面、深入的“對話”，這就要架構與多學科順暢對話的專業(yè)橋梁（見圖2）．因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃的專業(yè)教育需要從傳統(tǒng)的“小而全”式的精英教育模式升級為由多專業(yè)構成的多元化教育模式，如此才能實現由“少數精英主觀意識主導的規(guī)劃與發(fā)展模式”轉向“由不同科學共同體有機協(xié)作的‘大而?！降某青l(xiāng)規(guī)劃與發(fā)展模式”．
4．3從空間到空間性———專業(yè)教育內核的拓展
城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)必須與社會實際相結合，離開社會實際需求的專業(yè)沒有存在的意義．城鄉(xiāng)規(guī)劃的應用學科屬性與我國城鄉(xiāng)社會發(fā)展的客觀實際，都要求城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)教育恪守“空間性”的專業(yè)特質．以美國為例，20世紀50年代美國城市推行由政府主導的“自上而下”的城市建設，到20世紀80年代，城市建設轉換為“自下而上”的模式，即通過社區(qū)、政府、市場的協(xié)作，實現城市的綜合發(fā)展，而非單純的物質形態(tài)建設．因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)教育不能局限于物質形態(tài)的規(guī)劃設計，而應注重城鄉(xiāng)社會諸要素的空間屬性及相互關系．城市化加速發(fā)展的時代背景以及地區(qū)發(fā)展的差異性使我國對城鄉(xiāng)物質空間規(guī)劃的實際要求廣泛存在，同時我國城鄉(xiāng)規(guī)劃教育也具有顯著的地區(qū)差異和發(fā)展的不均衡特征（見表5）．根據城市規(guī)劃專業(yè)指導委員會網站資料的不完全統(tǒng)計，至2013年全國設立城市規(guī)劃專業(yè)的院校共有263所．不同院校的城市規(guī)劃專業(yè)產生于不同的學科背景，如建筑學、社會學、生態(tài)學、地理學，甚至是農學、林學等學科．如果沒有統(tǒng)一的專業(yè)基本教育內容，不但無法確保各地規(guī)劃專業(yè)的教育質量，而且會導致因專業(yè)教育背景差異巨大而不能順暢交流的問題．如此，城鄉(xiāng)規(guī)劃學科內部尚不足以形成統(tǒng)一的話語體系，更罔論與相關學科的交流與融合了.因此，為確保規(guī)劃教育質量、適應城鄉(xiāng)發(fā)展實際的要求，并使不同地區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)具有統(tǒng)一的專業(yè)語境（或平臺），應要求城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)教育恪守“空間性”的專業(yè)內核．必須清醒地認識到：城鄉(xiāng)規(guī)劃學科對社會、經濟、環(huán)境、管理等相關學科的研究與融合，其目的是從相關學科中汲取養(yǎng)分，實現城鄉(xiāng)規(guī)劃理論體系的發(fā)展和學科知識的生產，并最終回歸城鄉(xiāng)空間環(huán)境規(guī)劃、決策與管理實施．
5結語
城鄉(xiāng)規(guī)劃一級學科初立，其歷史意義在于：擺脫遭遇重大困難的既有框架（物質規(guī)劃）的進步．在開放、融貫的現代學科發(fā)展趨勢下，城鄉(xiāng)規(guī)劃學科知識生產方式需要建立在不同科學共同體的團隊協(xié)作基礎之上．我國城鄉(xiāng)發(fā)展實際與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)屬性，都要求城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)教育恪守“空間性”的專業(yè)內核．城鄉(xiāng)規(guī)劃的專業(yè)教育需要從傳統(tǒng)的“小而全”式的精英教學模式轉向由不同專業(yè)構成的多元化教育模式．如此才能實現由“少數精英主觀意識主導的規(guī)劃與發(fā)展模式”轉變?yōu)椤坝刹煌茖W共同體有機結合的‘大而?！降囊?guī)劃與發(fā)展模式”．
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一、開展培訓工作的目的
城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察工作，作為專項的行政效能監(jiān)察，是一項全新的工作。開展城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察工作，已成為解決當前城鄉(xiāng)規(guī)劃領域存在的突出問題，進一步健全城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理制度，提高依法實施城鄉(xiāng)規(guī)劃水平和能力的重要舉措。開展此次培訓工作，主要是使各地能更好地掌握城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察的相關知識，提高管理人員的政策理論水平，加強各地規(guī)劃建設部門和監(jiān)察部門的相互協(xié)作配合，充分發(fā)揮各自職能優(yōu)勢，有計劃、有重點做好規(guī)劃效能監(jiān)察工作，切實取得成效，防止走過場。
二、培訓的對象和主要內容
培訓的對象主要是省級城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察領導小組辦公室成員和有關人員以及地（市）、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察領導小組辦公室成員和有關人員。培訓的主要內容是城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)政策、行政管理知識、行政監(jiān)察政策和城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察工作的重點內容等。
三、有關要求
各省、自治區(qū)、直轄市城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察領導小組辦公室要按照城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察工作的總體部署，有計劃的切實組織好本地區(qū)有關人員參加培訓。在組織各地（市）縣相關人員參加培訓的同時，各省、自治區(qū)、直轄市城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察領導小組辦公室成員要帶頭參加培訓。要把城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察培訓與城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察工作的考核相結合，確保城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察培訓工作落到實處。
關鍵詞：公眾參與 城鄉(xiāng)規(guī)劃 有效性
公眾參與作為城市公共事務管理的一項重要內容，是國家民主政治建設的重要內容和具體體現。與國外比較，我國的公眾參與工作開展較晚，主要集中在環(huán)境保護、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設、資源利用等與公眾利益聯系緊密的領域內，隨著民主進程的不斷加快，陽光政策的推行，公眾參與的意義和作用得到了社會的普遍接受和認可。在《城市規(guī)劃編制辦法》（2005）中，就明確表示“城市規(guī)劃是政府調控城市空間資源、指導城鄉(xiāng)發(fā)展與建設、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一”，要求編制城市規(guī)劃，應當堅持“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”原則。
從公眾參與政策的實施效果來看，公眾參與的有效性偏低，公眾對規(guī)劃的決策、實施、管理的影響作用很有限，不能夠真正發(fā)揮公眾在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的作用，維護自身的利益與權益。本文旨在總結城鄉(xiāng)規(guī)劃管理過程中公眾參與存在的主要問題，探討提高有效性的參與途徑，發(fā)揮公眾在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的作用。 公眾參與是指政府之外的個人或社會組織通過一系列正式的和非正式的途徑直接參與到政府公共決策中。是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與公眾之間的一種信息雙向交流，使規(guī)劃建設項目能夠被公眾充分認可，得到公眾的支持和理解，從而提高規(guī)劃建設項目的可行性。公眾參與的有效性是指在公共政策的實施過程中完成公眾參與活動和實現公眾參與目標的程度。它包括參與對象的有效性，參與途徑的有效性，參與內容的有效性，參與結果的有效性。
公眾參與的有效性體現
（一） 彌補規(guī)劃的不足
現行的城鄉(xiāng)規(guī)劃體制是自上而下的，從總體規(guī)劃到詳細設計，由宏觀分析到微觀布局，規(guī)劃人員根據所掌握的信息和價值觀，經過嚴密的推理分析，制定出科學的規(guī)劃目標，交給決策者組織實施。這個過程往往是專業(yè)技術人員在相對獨立的狀態(tài)下完成，限于個人能力和信息數據的限制，規(guī)劃往往存在著諸多的不足。公眾是公共資源和利益的獲得者，公眾參與可以將利益主體的訴求、社會的需求、市場的變化等信息反饋給規(guī)劃設計和決策人員，彌補精英規(guī)劃的的不足，提高規(guī)劃的科學性和操作性。
（二） 有利于規(guī)劃的實施
因為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與公眾之間的信息交流存在梗塞，城鄉(xiāng)規(guī)劃的目的和意圖不能順暢的傳遞給公眾，影響了對規(guī)劃的理解和接受，就出現了群眾上訪、阻撓規(guī)劃實施的事件發(fā)生。因此，提高公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的意識和能力，滿足公眾的參與意愿，將大大加深公眾對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的理解和支持，有利于城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施。
（三） 影響規(guī)劃的決策
城鄉(xiāng)規(guī)劃管理過程中決策是關鍵，但現行的決策體系存在著諸多的缺陷，如行政領導決策，缺乏民主，容易導致暗箱操作，滋生腐敗，損害公眾的利益的情況發(fā)生。因此，應盡快建立一套完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃的決策系統(tǒng)，發(fā)揮公眾在規(guī)劃決策中的影響力，保護公眾的利益，保障公共政策的順利實施。
公眾參與規(guī)劃管理的現狀及存在的問題
雖然公眾參與的地位和作用在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中不斷的提升，但公眾參與規(guī)劃管理的作用尚未完全發(fā)揮，參與的有效性還有待提高，分析認為既有規(guī)劃管理工作的缺失，也有公眾自身的不足，也有制度建設滯后的原因。
（一） 征詢內容不合理導致參與有效性降低
規(guī)劃管理部門征求公眾意見的目的性不強，形式單一，導致有效性不高。目前主要以發(fā)調查問卷和成果展示的形式征詢意見，這就要求在設計問卷內容上要有針對性，語言組織上要相對通俗易懂，表述上要清晰、準確，要考慮到不同的利益主體對規(guī)劃內容的關注度，才能保證公眾全面深入的參與到規(guī)劃中，提供更有價值的意見和建議。但這項工作還處于不斷的探索和完善階段，缺乏統(tǒng)一的標準和模式，很多調查內容公眾看不懂，弄不清，答不上，影響了參與效果。
（二） 公眾參與意識淡薄使參與有效性降低
公眾對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的參與意識薄弱。目前，公眾參與絕大多是被動式的參與，公眾參與的范圍和層次不夠全面，導致意見結果不能夠代表更多的利益主體。公眾還沒有形成自覺的參與意識，考慮不到城鄉(xiāng)規(guī)劃對自身利益的長遠影響，在意見征詢過程中，漠不關心和敷衍了事。那些未經過認真思考和分析的意見，就不能反映真實的情況，就會使參與的效果大打折扣。
（三） 公眾參與制度滯后致使參與有效性降低
城鄉(xiāng)規(guī)劃管理過程中的公眾參與，缺少明確的法律法規(guī)的保障，雖然《行政許可法》出臺后，城鄉(xiāng)規(guī)劃的行政許可環(huán)節(jié)中公眾聽證的規(guī)定逐漸明確，但實際操作過程中，通常是規(guī)劃管理部門根據規(guī)劃項目的需要，采取相對靈活的征詢形式和方式，公眾一般是被動的在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理過程的某個環(huán)節(jié)中了解規(guī)劃內容，發(fā)表各自的意見與建議，對于公眾意見的采納和信息反饋不及時，公眾的利益和作用無法在規(guī)劃的整個過程中得到保障和發(fā)揮。分析認為主要原因是缺少一套完善的公眾參與制度，沒有制度做保障，就無法形成固定的程序和模式，無法保證公眾參與過程的合法性。
（四） 公眾參與的途徑不暢使參與有效性降低
目前的公眾參與的途徑主要通過新聞媒體的宣傳和展示獲取信息，以書面或者口頭的形式反饋意見，在單一的參與途徑中，信息的傳遞是單向的，缺乏必要的交流和溝通，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門缺少專門負責公眾意見收集、整理的部門，使公眾意見不能夠及時、順暢的的反映給規(guī)劃編制單位和規(guī)劃決策部門，大大降低了公眾參與的效果和作用。
（五） 規(guī)劃技術成果過于專業(yè)使參與有效性降低
城鄉(xiāng)規(guī)劃成果的特點是專業(yè)性強，內容繁雜，普通的公眾很難再短期內全面的了解規(guī)劃的內容、目的和意圖，公眾參與過程中無的放矢，或者參與僅限于表面的形式，無法探究規(guī)劃對未來利益的影響，違背了公眾參與的初衷。如果能夠把專業(yè)的城鄉(xiāng)規(guī)劃成果以通俗的語言和形式，使公眾所容易接受，能夠被普通民眾看懂、讀懂，這樣公眾才能夠提出建設性的意見，發(fā)揮公眾參與的作用。
（六） 階段性的公眾參與使參與有效性降低
目前規(guī)劃公眾參與主要集中在規(guī)劃成果階段，公眾參與的內容更多的是對規(guī)劃藍圖的點評，公眾利益無法在規(guī)劃的編制過程、決策過程、實施過程中得到保障和體現。規(guī)劃成果往往是經過長期、多次的方案論證和修改的結果，集中體現了各級行政部門和領導的意見，即使公眾有不同的想法和建議，也很難改變規(guī)劃，也就不能影響規(guī)劃的決策，公眾只是單純作為公共政策的對象而已，或是其參與成為公共政策尋求合法化外衣所不得不走的過場。公眾只有在與他們的生活最貼近的層面上才能最有效地“參與”規(guī)劃，因此階段性公眾參與并不是真正意義的參與，自然也就發(fā)揮不了相應的作用。
提高公眾參與規(guī)劃管理有效性的途徑和方法
（一） 提高公眾的參與能力（公眾角度）
加強教育，提高公眾參與意識。提高公眾的規(guī)劃參與意識，培養(yǎng)公眾參與的主動性和積極性。提高公眾對參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要性和積極意義的認識，激發(fā)公眾參與的熱情，讓更多的市民、單位、團體參與到更廣泛的城鄉(xiāng)規(guī)劃中來。長期以來，我國的城鄉(xiāng)的制定和實施都是以行政部門為主，公眾更多的是執(zhí)行，沒有形成自主的規(guī)劃參與意識。因此，今后的工作應讓公眾認識到，城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項公共政策，事關自身利益和子孫后代的生存發(fā)展，公眾是規(guī)劃實施后果的承擔人和受益者，通過積極參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，來切實保障自身的利益是他們應有的權利。
加強宣傳，普及規(guī)劃知識。大力宣傳城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的方式、途徑，普及城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、管理、實施等基本規(guī)劃知識，提高公眾參與的深度，可以通過專題講座、規(guī)劃展覽、旁聽行政會議、網絡論壇等形式，使公眾能夠長期、有效的關注城鄉(xiāng)規(guī)劃，了解規(guī)劃的最新動態(tài)，逐步提高公眾參與的能力。
（二） 加強制度建設（管理的角度）
建立長效的參與制度和機制。目前公眾參與還沒有成為城鄉(xiāng)規(guī)劃的必備環(huán)節(jié)，公眾參與還沒有得到法律保障，公眾參與的程序、形式、范圍等還缺乏法律依據，公眾參與屬于新興繁榮的事物，尚處于不斷的探索和完善階段，盡快建立有效的法律法規(guī)保障體制，是公眾參與制度發(fā)展的關鍵。根據城鄉(xiāng)規(guī)劃的特點，出臺一套可行有效的城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的管理辦法，使公眾參與真正的落到實處，有法可依，保障公眾的程序合法、公眾的意見得到合理處理，增強規(guī)劃的透明度和公開性，保證政府與公眾之間溝通渠道的暢通，保證利益主體的合法權益，避免政府或少數官員的主觀決策，避免出現隱瞞和欺騙廣大群眾的現象。
規(guī)劃信息的公開。長期以來，規(guī)劃都是在限定的范圍內進行的，部分規(guī)劃內容還處于保密狀態(tài)，導致公眾獲取的規(guī)劃信息是片面的、片段的，嚴重影響到了公眾參與的效果。公眾對規(guī)劃享有知情權和發(fā)言權，因此，定期公開規(guī)劃信息，加強規(guī)劃信息的和交流，增加規(guī)劃的透明度和開放性，讓公眾能夠相對便捷的獲取信息，并保證信息的連續(xù)性，完整性，提高信息的有效識別。從規(guī)劃的前期論證到后期的規(guī)劃監(jiān)督，都需要及時公布規(guī)劃信息，準確的了解規(guī)劃的進度和動態(tài)，公眾才可能提出有價值的意見，只有流暢和便捷的信息交流，才能讓規(guī)劃編制和決策人員接受和理解公眾的意見，增進相互的理解，才能使參與順利的進行。
（三） 完善參與的形式與內容（技術的角度）
拓寬參與途徑和方式。公眾獲取的信息不同，參與程度不一樣，參與效果有差別，針對不同的規(guī)劃項目，選擇不同的方式方法，拓寬公眾參與的途徑，利用網絡、報紙、電視等現代媒體，通過圖片、影像、現場講解等形式，開辟專門的網站、接待管理部門、專用場所（規(guī)劃展覽館），從規(guī)劃的科研、編制、決策、實施、監(jiān)督的各個階段，全面開展公眾參與，自始至終的貫徹公眾參與的理念。
簡化城鄉(xiāng)規(guī)劃技術成果。在公眾的眼中，城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項專業(yè)性很強的技術工作，甚至具有一定的神秘感。陽光規(guī)劃的首要任務就是規(guī)劃技術成果的簡化和轉換，用最少的圖紙和文字表達規(guī)劃內容，用通俗的語言和表現形式來傳遞規(guī)劃信息，讓公眾突破心理上的障礙，參與到規(guī)劃的制定和實施中來。
公眾參與是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的重要內容之一，隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、科學發(fā)展觀日益深入社會經濟生活的各方面，其在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的作用會越來越大。保證規(guī)劃的公平性和合理性，保證規(guī)劃的順利實施，就要從各個途徑提高公眾參與的有效性，更好地發(fā)揮其在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的作用。
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開展城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察工作是推進城鄉(xiāng)規(guī)劃部門依法行政，提高規(guī)劃行政效能，保障城鄉(xiāng)規(guī)劃健康發(fā)展的迫切需要，也是完善城鄉(xiāng)規(guī)劃管理監(jiān)督約束機制，防范腐敗行為發(fā)生的重要舉措。我局能以“三個代表”重要思想為指導，充分認識開展城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察的重要意義，成立了相應的工作機構，大力宣傳城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察工作。
（一）加強組織領導，建立城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察工作領導組織機構。為了保證各項工作有效開展，我局在縣城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察工作領導小組的領導下，同時成立了相應的城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察工作領導小組，組長由局長黃煥輝同志擔任，副組長由副局長馮偉光同志擔任，領導小組下設辦公室，并明確了辦公室的工作職責。
（二）積極開展宣傳動員。我局根據文件要求召開了干部職工動員大會，認真組織學習了省、市《關于開展城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察專項檢查的通知》等文件精神，結合城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察工作的要求，對有關問題進行了認真研究，形成了共識。通過這些方式，使全局干部職工對城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察工作的意義和重要性進一步提高了認識，統(tǒng)一了思想，明確了工作任務和目標。同時，還積極利用散發(fā)宣傳資料等方式廣泛宣傳規(guī)劃效能監(jiān)察工作的意義、目標和工作步驟，調動了社會各界積極參與規(guī)劃效能監(jiān)察的積極性。同時我局還設立了城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察監(jiān)督舉報電話。
（三）加大城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)教育力度，增強領導干部依法規(guī)劃建設城市的法制意識。一是加強領導干部培訓。堅持把城鄉(xiāng)規(guī)劃相關法律法規(guī)作為干部職工培訓的重要內容，以增強領導干部的規(guī)劃意識和依法行政的自覺性；二是加強規(guī)劃管理人員業(yè)務培訓。邀請縣法制局和法院的法律人事為行政執(zhí)法人員進行法律知識培訓，推行行政執(zhí)法人員崗前培訓制度。
（四）定期進行自查自糾。我局城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察工作領導小組能定期組織各股、室開展了互查工作，著力清理城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中存在的，不嚴格執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的有關法律法規(guī)，規(guī)劃許可工作拖沓、推諉、扯皮和違規(guī)辦事，以及城鄉(xiāng)規(guī)劃實施缺乏有效事前、事中監(jiān)督，失職、瀆職等問題，對存在的不足和問題提出了整改意見，通過認真自查，不斷總結以往在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中取得的經驗及存在的問題，摸清了工作的差距，進一步明確了下一步的工作方向和重點。
二、認真編制城鄉(xiāng)規(guī)劃、依法履行審批制度
（一）近兩年城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定情況
為適應我縣經濟和社會迅速發(fā)展的需要，進一步加強城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和實施管理工作。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（《城市規(guī)劃法》）和《廣東省城市控制性詳細規(guī)劃管理條例》要求，兩年來，我縣重新修編了縣城總體規(guī)劃，完成了__縣新城20__-2020年總體規(guī)劃修編；完成了__縣蝴蝶嶺工業(yè)區(qū)控制性詳細規(guī)劃、__縣木京中心區(qū)控制性詳細規(guī)劃和__縣縣城生活服務區(qū)控制性詳細規(guī)劃，并完成了__大道、新河大道、廣場大道、行政大道、仙塘大道等沿街道路城市景觀規(guī)劃，初步形成了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃以及近期建設規(guī)劃相互銜接、配套的規(guī)劃體系。
（二）城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施情況
我局按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《廣東省城市控制性詳細規(guī)劃管理條例》有關規(guī)定對縣城規(guī)劃實施事項全部進行了清理、規(guī)范，加強組織領導，強化城鄉(xiāng)規(guī)劃集中統(tǒng)一管理，健全決策監(jiān)督機制。
一是嚴格執(zhí)行“一書兩證”制度。兩年來，我局按《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，認真做到“規(guī)劃一張圖、審批一支筆、管理一個法、建設一盤棋”。辦理規(guī)劃用地審批項目421宗，規(guī)劃用地面積388萬平方米；辦理建設工程審批項目209宗，規(guī)劃工程面積95.1萬平方米 “一書兩證”辦證率達到100%。在縣委、縣政府的關心和重視下，我局能積極加強與有關部門的溝通，取得相關部門的配合，使“一書兩證”這一《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的核心制度得到了較好落實。有效堵住了規(guī)劃管理的漏洞，維護了“一書兩證”的法律地位和法律權威。
二是加強縣城規(guī)劃管理工作。推進了縣城生活服務區(qū)開發(fā)，改造了__大道、廣場大道、新河大道，新建了縣人民公園，加快了縣城東岸防洪堤建設?？h城總體
規(guī)劃的五個功能區(qū)（行政中心區(qū)、濱江區(qū)、站北功能區(qū)、仙塘功能區(qū)、觀塘功能區(qū)）基本建成,使縣城初步形成了全縣政治經濟文化中心。目前，各功能區(qū)建設情況是：
行政中心區(qū) 東江大橋、__大道、行政大道、新河大道、仙塘大道、農林街及其綠化、亮化等市政基礎設施己完成，政治中心基本形成。
濱江區(qū) 完成了木京電站、廣場路東段、回遷地等建設，濱江花園、俊園軒等商住小區(qū)已開發(fā)建成。
站北功能區(qū) 完成了工業(yè)園開發(fā)，建成了縣城工業(yè)一區(qū)、工業(yè)二區(qū)、徐洞工業(yè)區(qū)。
仙塘功能區(qū) 完成了仙塘工業(yè)園、蝴蝶嶺工業(yè)城、水廠、市場、商業(yè)等項目開發(fā)。
觀塘功能區(qū) 正在建設縣城生活垃圾處理廠，其它基礎設施建設也正在進行中。
三是推進了縣城房地產業(yè)的發(fā)展。為加快縣城旺城戰(zhàn)略工作的實施，我局積極響應縣政府號召，推出多項措施加快縣城房地產業(yè)，目前我縣已建成商品房建筑總面積近50萬平方米，其中濱江花園、俊園軒、康華小區(qū)等4個商住小區(qū)開發(fā)建筑面積約為12萬平方米，從根本上緩解了我縣住房緊缺的狀況。。
四是建章立制，依法行政。在規(guī)劃管理上，我們制訂了專門的工作制度，制訂了《規(guī)劃審批會審制度》、《行政責任過錯追究制》等制度，明確了辦事程序，辦事依據，辦事時限和目標要求。公開了崗位監(jiān)督欄，在執(zhí)行公務中嚴格要求工作人員持證上崗，使執(zhí)法過程做到公開化、規(guī)范化、程序化和法制化。
五是加大規(guī)劃執(zhí)法力度，規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃建設行為。近年來，為維護城市規(guī)劃的嚴肅性和權威性，我們加大了對違法（章）建設行為的查處力度。對違法建設案件發(fā)現一起，查處一起，切實維護了城鄉(xiāng)規(guī)劃的嚴肅性。今年組織人員依法拆除了市理工學校選址所在地范圍內的56幢違章建筑和7幢違章簡易竹棚，拆除違章建筑面積達8200平方米（其中竹棚面積20__多平方米）。通過堅決有力的查處，打擊了違法建設者，教育了干部群眾，從而保障了縣城規(guī)劃的順利實施，促進了城市建設健康有序發(fā)展。
三、工作中存在的不足
我局在開展城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察工作中，雖然取得了一定的成績，但還存在以下問題，主要是：
1、存在規(guī)劃編制經費嚴重不足的問題，盡管縣城總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃基本完成，但控制性詳細規(guī)劃編制滯后，詳細規(guī)劃覆蓋率達不到30％。對規(guī)劃編制經費基本上沒有按年度列入財政預算，沒有安排專項資金。
2、城鄉(xiāng)規(guī)劃公示制度不健全。在縣城規(guī)劃區(qū)范圍內，尚未設立固定公示欄，大型建設項目沒有設公示牌。
3、違法建設普遍存在，少批多建現象突出，查處力度不夠，執(zhí)法難度和阻力大。
4、未建立專門的規(guī)劃管理監(jiān)察執(zhí)法機構，規(guī)劃批后管理工作嚴重滯后，違章建筑、違法建設行為時有發(fā)生，嚴重影響了全縣城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。
5、效能監(jiān)察配套制度不盡完善,城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察工作客觀上要求我們，通過建立健全相關配套制度，構建科學合理的法制體系與管理機制，努力提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的行政效率、行政能力，實現依法行政的目的。目前，效能監(jiān)察各項配套制度尚不盡完善，需要進一步加強。
四、下一步打算
下一步，我局城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察工作領導小組將著重做好以下5個方面的工作：
1、細化、落實工作方案。制定具體做法的工作計劃、工作進度和工作規(guī)則、工作程序、考核標準、獎懲辦法等，并加大宣傳和執(zhí)行力度，抓好制度的貫徹落實，進一步規(guī)范行政行為，改善服務態(tài)度，提高辦事效率。
2、完善行政審批流程。根據運行情況，進一步完善規(guī)劃行政審批流程，規(guī)范建設工程規(guī)劃許可行為，提高城市規(guī)劃工作透明度，形成預防和治理腐敗的良好工作機制。
我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理建設過程中土地管理工作上存在不少的漏洞，一些工作上缺乏科學有效的實踐?；诖耍韵戮统青l(xiāng)規(guī)劃管理中土地資源管理與資源環(huán)境保護的發(fā)展進行探討分析。
一、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中資源環(huán)境保護的意義
城鄉(xiāng)規(guī)劃管理首先要樹立全民的資源保護意識。環(huán)境資源問題是隨著城鄉(xiāng)的發(fā)展而出現的，這主要是因為人們對環(huán)境資源進行了過度的開發(fā)與利用，也是為了提高企業(yè)的利益，在進行這些工作時很多人并沒有意識到會帶來環(huán)境問題。很早以前，人們沒有金錢意識，而且也沒有開采資源的工具，環(huán)境與人是和諧相處的，沒有環(huán)境污染問題。但是隨著人們的欲望的增長，看到了利用資源的利益，資源的數量日益減少，環(huán)境問題日益嚴重，慢慢的人們看到了環(huán)境問題帶來的麻煩，這些問題威脅著人們的健康，人們也慢慢認識到了環(huán)境資源保護的重要性。我國在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中也主張先樹立全民的資源環(huán)保意識，積極宣傳環(huán)境資源保護的重要性，而且相關部門還專門召開的環(huán)保會議，提倡健全環(huán)保機制，改善環(huán)境問題，保障人們的身體健康，促進環(huán)境與人類和諧發(fā)展。所以，樹立資源環(huán)境保護意識具有重要的意義，也是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門制定環(huán)保策略的前期工作，只有做好這項工作，才能真正實現改善環(huán)境問題、保護生態(tài)環(huán)境的策略。
城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與資源環(huán)境的保護其實在某種程度上存在一致性，也存在手法、目標上的統(tǒng)一性。在推進城鄉(xiāng)規(guī)劃的進程中，如何更好的協(xié)調資源、環(huán)境問題，加強對資源環(huán)境的合理開發(fā)和利用，顯得尤為關鍵。
二、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中土地資源管理存在的問題
1、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理建設中土地管理的具體措施不到位的問題。有些城市規(guī)劃建設的布局上缺乏科學的分布格局，沒有根據當地的實際情況出發(fā)來合理規(guī)劃布局，對城市的公共設施服務區(qū)和工業(yè)區(qū)以及一些的生活區(qū)和商業(yè)區(qū)沒有進行科學有效的合理布局，特別是在對于人均土地利用規(guī)模和建設用地上都有相關的規(guī)定。這些土地利用在區(qū)位上揭示了城市各項活動在不同的城市服務區(qū)中進行不同比例的分配，這些城市土地的不同利用類型可以在一定程度上滿足區(qū)位上的需求，遵循城市規(guī)劃建設的用地標準。
2、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理建設中對土地管理科學銜接上的問題。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理建設中要能夠緊密地與土地管理聯系在一起，兩者之間是相互影響和相互制約的關系。而在實際的工作中要能夠準確處理兩者之間的關系，合理地利用好每一寸土地，走可持續(xù)發(fā)展的節(jié)約路線。對于存在的違法建設用地，我們要能夠對其進行深入的研究和探討，并仔細分析其形成的原因，不斷加強城市執(zhí)法和管理工作，促進城市規(guī)劃建設工作的順利進行。而在另外一方面，城市規(guī)劃和國民經濟的規(guī)劃以及土地利用上的規(guī)劃都顯得很不協(xié)調，他們之間還沒有形成有效的影響力和吸引力，從而影響到整個城鄉(xiāng)規(guī)劃管理建設土地管理水平的提高，這樣反而對城市今后的發(fā)展產生不利的影響。
三.城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中土地資源管理與資源環(huán)境保護的協(xié)調發(fā)展
1、健全城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系。在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理建設體系中，要重視城鄉(xiāng)建設中的生態(tài)環(huán)境保護工作，建立健全相應的城市規(guī)劃建設和土地管理體制，這是促進城鄉(xiāng)一體化進程中最為關鍵的一環(huán)。所以，我們要能夠不斷完善相關的土地利用規(guī)劃，加強各部門之間的聯系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設工作。在另外一方面，我們要注重對城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的保護，重視對環(huán)境保護設施的建設和管理。換句話說，就是要能夠加強對于改善城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的保護，在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理管理中，要能夠重視綠地建設面積，并能夠根據實際情況來合理布置綠地，從而建立起一個完整的生態(tài)系統(tǒng)，改善城市生態(tài)環(huán)境，其中，還可以加強對節(jié)約型城鄉(xiāng)規(guī)劃管理建設的宣傳力度，倡導合理的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，樹立節(jié)約型的規(guī)劃建設用地，從而可以有效地引導城市居民樹立起節(jié)約能源的理念，從而可以更好地促進當地社會經濟和環(huán)境的發(fā)展。
2、完善城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的一體化。城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等規(guī)劃在全國范圍內不斷展開，這項工作的開展不僅可以提高農民的生活、生產水平、使農村建立現代化的集約經營模式、置換出部分的建設土地，還可以保護城市以及附近郊區(qū)的環(huán)境。隨著工業(yè)開發(fā)的不斷發(fā)展，致使部分鄉(xiāng)村土地的環(huán)境已經變得非常污濁不堪，出現了土地推平閑置的問題。這時可以通過城鄉(xiāng)一體化、新農村建設規(guī)劃，在宏觀方面為土地的發(fā)展與保護做出合理的設計，進而保護生態(tài)環(huán)境以及農業(yè)資源。
3、不斷強化和落實城鄉(xiāng)規(guī)劃管理建設用地。在我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理建設過程中，要能夠對土地利用情況進行嚴密地控制，科學地管理好城市土地，在土地管理過程中要能夠切實把握以下幾點；其一，切實加強土地供應量，提高土地審批效率，還要能不斷優(yōu)化資源的配置，嚴格把握相關的土地利用結構，貫徹落實相關的國家城市土地建設用地政策。其二，要能夠不斷加強政府相關部門機構的監(jiān)督執(zhí)法，對違法行為進行及時懲處。在城市規(guī)劃用地時要對土地規(guī)劃進行全面、系統(tǒng)的分析，進行合理地開發(fā)和利用，建立一系列的生態(tài)型的開發(fā)制度。并能夠深入分析當前土地管理工作與城市規(guī)劃建設中存在的問題，站在全局的高度來積極做好相關的工作。
4、加強資源與社會的和諧發(fā)展。當前城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的側重點還是提升經濟水平與效益，縮小城鄉(xiāng)差距。由于受到經濟發(fā)展的要求，所以之前的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中缺乏環(huán)境保護的意識，由于當前環(huán)境問題日益突出，所以必須改善這些規(guī)劃，加強"反規(guī)劃"觀念。"反規(guī)劃"觀念的目的是改善土地資源問題，提高土地效益，使資源與社會共同發(fā)展、和諧發(fā)展。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的"反規(guī)劃"是站在環(huán)保的角度對土地資源進行合理的開發(fā)與利用，不能只注重經濟效益提升，而忽視環(huán)保工作，對土地的規(guī)劃不能太過緊密，需要考慮土地的承受能力，而且還要對歷史文化遺址進行保護。
5、建立多元化的融資渠道。要實現城鄉(xiāng)規(guī)劃管理建設，就必須要拓展資金的來源，從而可以有效確保土地開發(fā)，相關的政府職能部門要能夠切實依據本地區(qū)的實際情況來展開多方面的融資，并能夠根據不同的投資者的不同目標和心態(tài)，以土地開發(fā)為核心，有效地將政府、企業(yè)以及個人這三者緊密地聯系在一起，才能實現融資渠道的多方位、立體化。從城市系統(tǒng)的角度可以看出，要想不斷完善土地規(guī)劃制度，能夠與城市建設的方向、速度可以更好地適應，就必須能夠強調城市內涵形象，杜絕形象工程。從全方位規(guī)劃好土地管理工作。
結束語
經濟發(fā)展促進了人們生活水平的提高，但是過度的資源開發(fā)也帶來了諸多環(huán)境問題，不利于經濟可持續(xù)發(fā)展。在開發(fā)資源的過程中不注重保護環(huán)境，使得環(huán)境污染問題越來越嚴重。因此在制定城鄉(xiāng)規(guī)劃管理時，必須注重落實環(huán)境保護工作。
參考文獻：
兵馬未動，糧草先行。在古代，人們就已經有了規(guī)劃的思想。而21世紀的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作直接關乎著城鄉(xiāng)建設的未來，且規(guī)劃實施工作具有一定的不可逆性，一旦規(guī)劃付諸實施，就很難實現逆轉，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的重要性不言而喻。近年來隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的進一步開展，暴露出了不少的問題，本文就針對城鄉(xiāng)規(guī)劃中存在的問題及發(fā)展困境，探討一下城鄉(xiāng)規(guī)劃所面臨問題的應對措施。
一、城鄉(xiāng)規(guī)劃的背景及意義
城鄉(xiāng)規(guī)劃包括以下幾部分的內容：城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃以及村莊規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作具有促進城鄉(xiāng)經濟協(xié)調發(fā)展的重要作用。實行改革開放以來，隨著城市化和工業(yè)化的共同發(fā)展，城市人口規(guī)模及產業(yè)規(guī)模迅速擴張，城市化進程的快速推進，給周邊地區(qū)造成的影響也不斷增強，城鄉(xiāng)差距進一步增大，成為困擾我國經濟社會發(fā)展的重要難題。在新時期下，城鄉(xiāng)規(guī)劃無疑是實現城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的重要途徑，具有十分重要的實踐意義。
二、現階段城鄉(xiāng)規(guī)劃面臨的問題
由于我國經濟社會發(fā)展環(huán)境的變化及各地區(qū)條件不同造成的限制，原有的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系暴露出很多與各地區(qū)實際發(fā)展不符合的問題，主要可以概括為以下幾個方面：
1.制度問題
由于制度問題，造成了部分地區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作部僅不能實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，還在一定程度上加劇了城鄉(xiāng)分割。長時期以來實施的城鄉(xiāng)規(guī)劃自身存在著一定的矛盾性，城鄉(xiāng)規(guī)劃的幾個內容之間由于不同的行政單位組織編制問題，缺乏必要的銜接性，使城鄉(xiāng)規(guī)劃一直被動的處在城鄉(xiāng)分治的狀態(tài)。另一方面，由于城鎮(zhèn)建設用地較為緊張，突破了城市規(guī)劃所限，違規(guī)征用大量土地，造成了城鄉(xiāng)建設用地資源的嚴重浪費。
2.村鎮(zhèn)規(guī)劃水平低，機構不健全
在我國中西部地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃工作相對較為落后，除了工作隊伍編制問題，還存在著村鎮(zhèn)規(guī)劃機構不健全等問題，規(guī)劃管理水平較為落后，致使規(guī)劃專業(yè)人才的缺乏，規(guī)劃管理觀念具有相對的滯后性。
3.地區(qū)性差異問題
城市規(guī)劃工作中對地區(qū)間差異性的忽視是現階段城市規(guī)劃面臨的突出問題之一，雖然地區(qū)間實際建設用地存在著較大的差異，但是建設部門制定的人均建設用地標準沒有考慮到地區(qū)間差異性的問題，缺乏因地制宜的具體細化標準。另一方面，由于東西部地區(qū)在地形方面的差異，處于高原或沙漠周邊的城市，生態(tài)環(huán)境相對來說比較脆弱，規(guī)劃指標不宜進行提高。相反的，針對平原城市的實際發(fā)展需要，可以適當的提高規(guī)劃標準，擴大城市規(guī)模，減少用地緊張問題帶來的不利影響，但是這些內容并沒有被納入到城市人均規(guī)劃建設用地標準之中。
4.區(qū)域動態(tài)發(fā)展問題
20世紀90年代初期，由于我國城市經濟總體水平相對較低，除了省會城市、直轄市及沿海開放城市之外，剩余城市的城市化及工業(yè)化水平處于起步或發(fā)展階段，剩余勞動力沒有產生像現在階段的大規(guī)模流動。但是隨著改革開放的不斷深入發(fā)展以及城市工業(yè)化發(fā)展水平的不斷提高，工業(yè)區(qū)的泛濫建設及城市用地規(guī)模的加速擴張，在一定程度上減低了規(guī)劃的權威性。規(guī)劃工作缺乏符合實際標準的動態(tài)調整，沒有從長遠角度分析城鄉(xiāng)發(fā)展新形式下所形成的用地需求。
5.城市之間缺乏相互聯系
城市規(guī)劃工作規(guī)劃對象太偏重于單個城市的規(guī)劃管理，沒有充分考慮到各個城市與城市之間的相互聯系作用。雖然在城鄉(xiāng)規(guī)劃用地標準方面已及涉及到了城市對外交通的用地需求，但是沒有深刻的認識到城市發(fā)展并非是獨立運行的，而是在同其他城市經濟聯系的過程之中實現功能及結構的調整，并隨著城市空間的拓展隨之出現城市群或都市圈。
三、城鄉(xiāng)規(guī)劃問題的應對策略
1.整個規(guī)劃體系，建立全面覆蓋的地域規(guī)劃系統(tǒng)
首先，規(guī)劃體系的制定應嚴格堅持不同等級城市及城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的原則，進一步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，改革城鄉(xiāng)規(guī)劃編制辦法，做到城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展。對于目前偏重于城市發(fā)展，忽略鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設的規(guī)劃弊端，積極記性規(guī)劃制度上的創(chuàng)新，在統(tǒng)籌規(guī)劃的安排下，盡快實現城鄉(xiāng)規(guī)劃及管理一體化。
其次，要將整個行政區(qū)域視為一個相互聯系的地域系統(tǒng)，優(yōu)化城鄉(xiāng)資源各要素之間的綜合配置及利用，對農用土地的利用作出規(guī)范化處理，從而有效實現土地資源的集約化高效利用。與此同時，應對各個地區(qū)之間存在的不同矛盾及尖銳問題，展開專項城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，集中力量解決區(qū)域內矛盾較為突出的問題。
2.引進現代科學技術，加強對城鄉(xiāng)規(guī)劃的實時動態(tài)監(jiān)管
針對我國城市建設規(guī)模的浩大性及對土地資源的強烈需求性，土地資源利用狀況混亂的局面，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門應做好規(guī)劃信息的處理及利用工作，將現代技術信息系統(tǒng)引入到城鄉(xiāng)規(guī)劃與城市建設之中，做到從服務社會到動態(tài)監(jiān)管、從問題分析到規(guī)劃決策都能在強大的信息技術手段下進行。并充分利用現代遙感技術、地理信息技術系統(tǒng)加強對城鄉(xiāng)規(guī)劃的動態(tài)檢測，對規(guī)劃過程中出現的違規(guī)問題做到及時發(fā)現，及時處理。
3.加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理人才培訓，提升規(guī)劃管理水平
目前階段的國內城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)管理人員數量相對較少，且專業(yè)素質技能偏低，不能有效應對我國較為復雜的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理問題及復雜現狀。所以，應在加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門專業(yè)人員培訓，使之能跟上現代化城鄉(xiāng)規(guī)劃建設步伐的同時，提供優(yōu)惠的政策及物質條件，將城市規(guī)劃建設管理人員引入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設部門，做到城鄉(xiāng)規(guī)劃建設的統(tǒng)籌發(fā)展。
四、城鄉(xiāng)規(guī)劃需重點處理的幾個關系
1.城鄉(xiāng)規(guī)劃與城鎮(zhèn)等級的關系
城市等級越高，在規(guī)劃過程中對土地資源的需求量也越大，土地利用也相對較為集約。針對這一現狀，在日后的城鄉(xiāng)規(guī)劃土地用地標準制定時，在遵循依法依規(guī)及集約用地的原則下，適當調整城鄉(xiāng)規(guī)劃內部土地利用結構，通過中心鎮(zhèn)的建立，適當疏散中心城市人口及產業(yè)新城建設布局，實現建設用地占補平衡的目的。
2.城鄉(xiāng)規(guī)劃與主體功能區(qū)的關系
城市的發(fā)展是離不開當地區(qū)域的自然生態(tài)環(huán)境的，因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展應依據區(qū)域功能的不同設立不同的標準，促使各地城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展能與與主體功能定位相適合。首先，地方政府編制城鄉(xiāng)規(guī)劃應以區(qū)域主體功能為切入點，尋求空間資源在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的優(yōu)化配置。其次，適當放寬或限制城鄉(xiāng)建設用地使用規(guī)模，合理調整產業(yè)布局，通過合理的人口引導流動，促進城鄉(xiāng)規(guī)劃與區(qū)域主體功能的協(xié)調發(fā)展。
3.城鄉(xiāng)規(guī)劃與城鎮(zhèn)化的關系
城鄉(xiāng)規(guī)劃的注重點是內配資源的優(yōu)化配置，但并不是簡單意義上的用地規(guī)模擴張，新形式下的城鄉(xiāng)規(guī)劃應立足于城鄉(xiāng)關系的協(xié)調建設。應做到將城鄉(xiāng)規(guī)劃建設過程中的用地調整與失地補償充分聯系起來，并根據區(qū)域內具體情況，計算出相適應的補償標準，避免“圈地”現象帶來的城鄉(xiāng)矛盾問題。另一方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設應從統(tǒng)籌發(fā)展的大局出發(fā)，通過產業(yè)優(yōu)化和人口空間的分布調整，分化城鄉(xiāng)之間人口、資源及環(huán)境之間存在的突出矛盾。
結語
在當前的新形勢下，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理要正確處理好規(guī)劃管理權下放與統(tǒng)一的關系，城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的等級關系、規(guī)劃與區(qū)域主體功能之間的關系，認清現階段城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的問題，注重城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌發(fā)展，建立城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的良性機制。
在新的歷史形勢下，城鄉(xiāng)規(guī)劃需要適應當代社會的發(fā)展形勢，并努力實現由行政規(guī)劃向公共政策的轉型。城鄉(xiāng)規(guī)劃體系必須要具有符合我國國情，并且要結構科學、功能齊全、運轉靈活，執(zhí)行高效，同時在市場經濟體制下，還必須要滿足市場經濟體制的若干要求。
一、新形勢對城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求
在新的歷史形勢下，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系要根據客觀環(huán)境的變化來實現自己的轉型。我國目前正在處于轉型期，不管是文化形態(tài)、價值觀念還是經濟結構均在依照自己的發(fā)展規(guī)律進行著轉變。這些轉型表現在社會中便是發(fā)展模式的轉型、各種制度的轉型以及經濟增長模式的轉型，并且這三大方面的轉型不是相互獨立進行的，而且不斷的交織過程中逐漸實現新舊的轉變。在新的歷史形式下，城鄉(xiāng)規(guī)劃也面臨著轉型的命運。具體而言，目前的城鄉(xiāng)規(guī)劃已經不是傳統(tǒng)觀念下依照政府行政命令進行的簡單的拆遷、改建的行政工具，也不是政府增加財政收入、開發(fā)商賺取高額利潤的途徑，而是政府用來對城鄉(xiāng)的發(fā)展和建設進行指導的手段，為社會的公平正義、公共安全以及公眾利益提供保證的措施，更是政府借此來對城市的空間資源進行有效調整的途徑。
在新的歷史時期，城鄉(xiāng)規(guī)劃具有以下幾個突出的特點：首先，以解決社會矛盾和社會問題為導向。在以往，城鄉(xiāng)規(guī)劃單靠政府的發(fā)展計劃和行政命令來執(zhí)行各項城鄉(xiāng)建設工程，在新的歷史形勢下，解決社會矛盾和社會問題將成為城鄉(xiāng)規(guī)劃的源動力，也是新的歷史形式賦給城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要任務之一。其次，更加突出“公眾”在城鄉(xiāng)規(guī)劃當中的作用。新形勢下的城鄉(xiāng)規(guī)劃更加關注公共領域和公眾利益，有關的政策也被稱之為“公共政策”，政策內容也重視社會公平、公共利益、公共安全等問題，究其原因，主要就是“以人為本”理念在該領域的重要體現。最后，強調和突出城鄉(xiāng)規(guī)劃從指定規(guī)劃到落實執(zhí)行整個過程中法制性。依法治國是我已經明確確立的基本治國方略，在該方略的指導下以及近年來在大力建設法律體系的努力之下，我國的法律體系日趨完善，社會的法律意識和法制意識已經顯著提高，重視城鄉(xiāng)規(guī)劃的法制性也是在法制背景下落實依法治國方略的具體體現。
二、提高了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理和實施科學性的措施
（一）強化城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理力度
在管理過程中嚴格執(zhí)行相關的法律和法規(guī)，實現城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的規(guī)范性和法制性。重視在規(guī)劃當中經常使用的地理信息系統(tǒng)的更新和升級工作，為城鄉(xiāng)規(guī)劃提供數據和技術支持。在實際的管理過程中，應該嚴格管理部門內部的各種技術規(guī)程和規(guī)范流程，精簡各種辦理手續(xù)，提高辦公效率，在某些技術規(guī)程方面應該進行進一步的深化和細化，提高其可操作性，防止因為技術規(guī)程規(guī)定模糊而出現問題。全面、認真地梳理規(guī)劃管理當中的每一個環(huán)節(jié)（如選址、用地規(guī)劃許可、建設工程許可、批后跟蹤管理、規(guī)劃驗收、規(guī)劃編制審批、規(guī)劃設計條件制定、紅線圖和定點圖等等），進一步提高規(guī)劃管理的科學性。
（二）提升設計水平
按照“政府組織，專家領銜，部門合作，公眾參與”原則，完善設計單位數據庫與專家數據庫，分為建筑類、規(guī)劃類、交通類、景觀策劃類4個門類。定期邀請專家進行審查把關[1]。規(guī)劃與設計方案一旦形成，立即通過新聞媒體出具公告，在城市規(guī)劃網，規(guī)劃展示館同步向社會進行規(guī)劃公示，向市民廣泛征求意見，科學采納建議來完善規(guī)劃與設計水平[2]。定期組織開展優(yōu)秀建筑設計的評選工作，有力推進全市城鄉(xiāng)規(guī)劃與設計水平的提升，同時，加強了建設工程的放，驗線工作，嚴格控制建筑立面用材的材質和色彩，全面加強建設項目的批后監(jiān)督管理，大大提升城鄉(xiāng)建設水平[3]。
二、提高公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理和實施的有效性
（一）公眾層面
通過各種形式的宣傳和教育工作，讓群眾認識到城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要性及其它和群眾日常日常的關聯性，并努力提高群眾的參與意識和維護自己合法權益的能力。為了讓群眾更加深刻地了解城鄉(xiāng)規(guī)劃的現實價值和重要意義，因為有意識地宣傳一些關于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、編制、執(zhí)行等方面的知識，讓群眾能夠從更深層次上參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理。在宣傳和教育方式方面，可以選擇展覽、講座、旁聽等傳統(tǒng)方式，也可以選擇開設網絡論壇、定期發(fā)送有關短信等現代的方式。總而言之，就是要利用各種方式讓群眾更加深刻地認識和了解城鄉(xiāng)規(guī)劃，并提升群眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的能力。
（二）建立健全有關制度
首先，建立長效的參與機制。根據城鄉(xiāng)規(guī)劃的特點，出臺一套可行有效的城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的管理辦法，使公眾參與真正的落到實處，有法可依，保障公眾的程序合法、公眾的意見得到合理處理[4]，增強規(guī)劃的透明度和公開性，保證政府與公眾之間溝通渠道的暢通，保證利益主體的合法權益，避免政府或少數官員的主觀決策，避免出現隱瞞和欺騙廣大群眾的現象[5]。
其次，定期公開城鄉(xiāng)規(guī)劃的有關信息。城鄉(xiāng)規(guī)劃屬于公共工程的范疇，而且城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及到群眾的切身利益。因此，有必要強化城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中的開放性和透明性，充分尊重群眾的知情權，為群眾獲取有關知識提供更加更加便利的途徑。同時需要重視的是，保證信息的完整性和真實性也是非常重要的，因此，在城鄉(xiāng)規(guī)劃的前期論證以及執(zhí)行過程中的監(jiān)督來保證信息公開的完整性和真實性。
（三）完善參與形式
公眾獲取的信息不同，參與程度不一樣，參與效果有差別，針對不同的規(guī)劃項目，選擇不同的方式方法，拓寬公眾參與的途徑，利用網絡、報紙、電視等現代媒體，通過圖片、影像、現場講解等形式，開辟專門的網站、接待管理部門、專用場所（規(guī)劃展覽館），從規(guī)劃的科研、編制、決策、實施、監(jiān)督的各個階段，全面開展公眾參與，自始至終的貫徹公眾參與的理念[6]。
參考文獻：
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中圖分類號：G4 文獻標識碼：A 文章編號：1673-9795（2014）02（b）-0000-00
引言
北京航空航天大學北海學院（簡稱北航北海學院）于2006年獲教育部批準開始招收5年制城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)。該專業(yè)建立在生態(tài)學基礎上，以生態(tài)規(guī)劃為指導進行跨專業(yè)人才培養(yǎng)，開設有園林植物學、生態(tài)學原理、規(guī)劃生態(tài)學、建筑生態(tài)學等生態(tài)學基礎課程。從2008年開始開設規(guī)劃生態(tài)學和建筑生態(tài)學課程，是國內唯一開設這兩門課程的院校。2012年北航北海學院城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)獲廣西區(qū)特色專業(yè)及課程一體化建設項目立項，其中《規(guī)劃生態(tài)學》是該立項項目的特色課程之一。目前已有自編的《規(guī)劃生態(tài)學》（于2009年12月由中國建筑工業(yè)出版社出版發(fā)行）教材，該教材獲廣西區(qū)優(yōu)秀教材立項和本校優(yōu)秀教材項目立項，并且該課程獲得校級精品課程建設項目立項。
一、《規(guī)劃生態(tài)學》課程定位與目標
（一）課程定位
北航北海學院城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)培養(yǎng)目標是培養(yǎng)具有生態(tài)學背景，以能力為核心，具有良好職業(yè)素養(yǎng)、較強職業(yè)能力、適應性強、有創(chuàng)造能力高素質復合型人才，以服務于廣西區(qū)、北部灣經濟區(qū)和全國各地。《規(guī)劃生態(tài)學》課程涉及生態(tài)學和規(guī)劃學科的相關理論、方法、技術等內容，強調以生態(tài)學理論來指導規(guī)劃，是北航北海學院城鄉(xiāng)規(guī)劃特色專業(yè)的主干課程之一，也是城鄉(xiāng)規(guī)劃特色專業(yè)及課程一體化建設項目的特色課程之一。[1]
（二）課程目標
《規(guī)劃生態(tài)學》課程以實際工作中的規(guī)劃項目為例，介紹與城鄉(xiāng)規(guī)劃相關的生態(tài)學理論和技術方法，剖析規(guī)劃項目中存在的生態(tài)不合理性，詳盡系統(tǒng)的介紹怎樣將生態(tài)學理論和技術方法應用到城鄉(xiāng)規(guī)劃中編制符合生態(tài)學發(fā)展規(guī)律的項目規(guī)劃。課程目標是讓學生掌握《規(guī)劃生態(tài)學》的相關理論基礎、研究步驟和研究方法，能夠將生態(tài)學和城鄉(xiāng)規(guī)劃結合起來，制定以生態(tài)為前提和導向的科學規(guī)劃。
二、《規(guī)劃生態(tài)學》課程教學體系的構建
（一）教學內容
《規(guī)劃生態(tài)學》理論課時為32學時，在城市生態(tài)學、普通生態(tài)學、生態(tài)規(guī)劃與設計等先修生態(tài)學基礎課程上展開教學，教學內容分為：引論、城鄉(xiāng)規(guī)劃中的生態(tài)學理論和技術方法、生態(tài)學在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的應用三大部分，共16章，詳見表1。
表1 《規(guī)劃生態(tài)學》課程教學內容及課時安排表
教學內容構成 教學章節(jié)及內容 學時數
一、引論 第1章 緒論 2
第2章 城鎮(zhèn)體系規(guī)劃案例的生態(tài)學分析 2
第3章 城市總規(guī)案例的生態(tài)學分析 2
第4章 詳細規(guī)劃案例的生態(tài)學分析 2
第5章 村莊規(guī)劃案例的生態(tài)學分析 2
二、城鄉(xiāng)規(guī)劃中的生態(tài)學理論和技術方法 第6章 規(guī)劃的相關生態(tài)學基礎理論一 2
第7章 規(guī)劃的相關生態(tài)學基礎理論二 2
第8章 規(guī)劃的相關生態(tài)學技術方法一 2
第9章 規(guī)劃的相關生態(tài)學技術方法二 2
第10章 規(guī)劃的相關生態(tài)學技術方法三 2
三、生態(tài)學在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的應用 第11章 生態(tài)學相關理論和技術方法在城鎮(zhèn)體系中的應用 2
第12章 生態(tài)學相關理論和技術方法在城市總體規(guī)劃中的應用 2
第13章 生態(tài)學相關理論和技術方法在城市詳細規(guī)劃中的應用 2
第14章 生態(tài)學相關理論和技術方法在村莊規(guī)劃中的應用 2
第15章 生態(tài)規(guī)劃與設計 2
第16章 生態(tài)規(guī)劃與設計的評價 2
該課程的難點在于生態(tài)學的哪些理論和技術方法可用以指導城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作，以及相關的生態(tài)學理論與技術方法在城鄉(xiāng)規(guī)劃怎樣應用。課程結合城鄉(xiāng)規(guī)劃特色專業(yè)及課程一體化建設項目，在后續(xù)的傳統(tǒng)村落調研課程中，引導學生進行傳統(tǒng)村落的調研，應用規(guī)劃生態(tài)學的理論對傳統(tǒng)村落進行生態(tài)分析，并在此基礎上利用生態(tài)規(guī)劃的技術與方法，編制傳統(tǒng)村落修復性規(guī)劃方案，以體現專業(yè)特色，為今后的畢業(yè)設計和工作打下良好的基礎。
（二）師資隊伍
該門課程的教學師資隊伍由1-2名主講教師和1-2名輔講教師組成，在知識結構、年齡結構和師資配置方面較為合理。課程教師責任感強、專業(yè)知識精通、團隊協(xié)作精神好，形成較為穩(wěn)定合理的專業(yè)梯隊。在長期的教學中，由1名教授或者副教授擔任課程的負責人。課程負責人根據課程教學內容和學校年度的教學安排及科研情況，選取1-2名中青年優(yōu)秀教師和課程負責人一起作為主講教師，主講教師需涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃和生態(tài)學的教學和研究，專業(yè)基礎扎實，知識淵博，有較豐富的實踐經驗。
（三）教學方法和教學手段
課程教學中，根據學校及專業(yè)特色和學生特點，采用傳統(tǒng)式、啟發(fā)式、研討式、案例式和自導式（自學+輔導）相結合的教學方法。[2-3]根據不同章節(jié)的內容安排采用不同的教學方法以取得較好的教學效果，具體詳見表2。
表2 《規(guī)劃生態(tài)學》課程教學內容提要、教學方法及目的
教學章節(jié) 教學內容提要 教學方法 教學目的
第1章、
第2章、
第3章、
第4章、
第5章 緒論：《規(guī)劃生態(tài)學》課程開設的背景、目的及意義?！兑?guī)劃生態(tài)學》教材編寫過程及現實價值。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃案例、城市總規(guī)案例、詳細規(guī)劃案例和村莊規(guī)劃案例的生態(tài)學分析：從生態(tài)學的視角分析規(guī)劃案例，分析其符合生態(tài)學和不符合生態(tài)學規(guī)律之處，并針對不符合生態(tài)學之處，提出改進的建議。 傳統(tǒng)式
+案例式
+啟發(fā)式 讓學生明確課程開設的目的及意義；掌握用生態(tài)學的理論和方法對規(guī)劃案例進行分析。
第6章、
第7章、
第8章、
第9章、
第10章 城鄉(xiāng)規(guī)劃相關生態(tài)學基礎理論：個體生態(tài)學、種群生態(tài)學、群落生態(tài)學、生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)學。城鄉(xiāng)規(guī)劃相關生態(tài)學技術方法：生態(tài)分析、生態(tài)規(guī)劃與設計。 傳統(tǒng)式
+研討式 讓學生理解和掌握在城鄉(xiāng)規(guī)劃中常用的生態(tài)學理論知識和技術方法。
第11章、
第12章、
第13章、
第14章、
第15章、
第16章 生態(tài)學相關理論和技術方法在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的應用：在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和村莊規(guī)劃中的應用。生態(tài)規(guī)劃與設計；生態(tài)規(guī)劃與設計的評價。 傳統(tǒng)式
+啟發(fā)式
+案例式
+自導式 讓學生理解如何將生態(tài)學相關理論和技術方法應用于城鄉(xiāng)規(guī)劃中，學會編制生態(tài)規(guī)劃，并能對規(guī)劃方案進行生態(tài)合理性評價。
（四）教學條件
1.教材建設
目前已有2009年12月出版的自編教材《規(guī)劃生態(tài)學》，該教材是全國高校城市規(guī)劃專業(yè)推薦教材，是廣西壯族自治區(qū)高等學校優(yōu)秀教材計劃項目。雖然已經有自編教材，但是這不能滿足城鄉(xiāng)規(guī)劃學于2011年作為一級學科來建設的需要。[4，5]因此，在教學過程中，需要引入新近案例充實教材中案例部分教材內容。教學過程中新近案例的引入需征得主講教師的同意，并討論后選擇典型案例，作為以后課程的教授內容，同時也作為教材內容的更新和充實。
2.教學參考資料建設
北航北海學院每個學期都會根據教師對參考書和期刊征訂申請，征訂教學需要的參考書和期刊。因此，課程主講教師在每個學期都可以向學校申請購買和征訂與課程相關的參考書籍和學術期刊，以便于教師備課豐富教學內容。
3.網絡教學環(huán)境建設
近年來，《規(guī)劃生態(tài)學》作為廣西區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃特色專業(yè)色課程和校級精品課程開展課程建設，利用網絡資源和優(yōu)勢，努力實現教學資源的網絡化。為相關專業(yè)教師和學生提供可參考的教學資源，同時也通過相關專業(yè)和教師對網絡資源的反饋情況，進一步修改和完善網絡教學資源。
4.實踐平臺建設
目前《規(guī)劃生態(tài)學》課程為純理論課程，沒有專業(yè)的實踐部分，實踐部分在今后相關課程設計和實訓中開展。為了讓學生能夠更好的理解規(guī)劃生態(tài)學相關的理論知識及其在實際當中的應用，北航北海學院在校外一些傳統(tǒng)村落建立了教學科研基地，作為學生的活體教材。教師帶領學生到實習基地，進行課程應用實例和相關理論知識的教學和實訓。
學校目前已建有城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)基礎設計室、專業(yè)設計室、模型實驗室、生態(tài)與園林實驗室，配備有相關實驗設備，為學生進行規(guī)劃生態(tài)學課程實踐提供了實驗條件和場所。
（五）考核體制
考慮到《規(guī)劃生態(tài)學》課程的培養(yǎng)目標和課程特點，摒棄以往只用期末考試來進行課程考核的形式，兼顧公平、公正，重新設定科學合理的考核方法。課程考核分為筆試、課程論文或設計兩部分。筆試主要考察學生對規(guī)劃生態(tài)學主要知識和理論的掌握；課程論文或設計由學生利用課余時間來完成，主要體現學生對課程知識應用、分析與解決問題的能力。通過對學生理論知識和應用兩方面的考查，可以強化學生對課程知識掌握和應用，能夠更好的達到課程教學預期目標。
三、《規(guī)劃生態(tài)學》課程建設成效及改革
（一）課程建設成效
目前，《規(guī)劃生態(tài)學》課程已有2006級到2010級5屆城市規(guī)劃專業(yè)的400多學生上過這一課程，經過5年多的實踐和探索，課程建設已取得了一些明顯的成效。主要有：（1）學生學習的積極性和熱情不斷提高，學生對課程教授的內容和方法都比較認可，在課程教學評價中，給予了很高的評價。（2）學生理論聯系實踐的能力以及科研能力不斷提升，畢業(yè)生獲得廣泛好評，目前學生的就業(yè)率達到90%以上，還有不少學生考上香港大學和國外一些知名院校的研究生。（3）促進教師隊伍建設和教師能力的提升。通過課程建設，鼓勵和支持青年教師繼續(xù)學習和深造，并選派青年教師到國內外著名院校進行交流訪問，加強國際交流和學習，引進相關的新理論、新方法，提升專業(yè)教師的教學和科研能力，調動了青年教師學習的積極性，促進了青年教師的成長。（4）提升了北航北海學院城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)的影響力。隨著畢業(yè)生數量的增加，一方面到全國各地工作的畢業(yè)生把課程的思想帶到了工作中，另一方面，考研繼續(xù)學習的學生也把課程的思想和科研方法帶到了學習科研中，這樣就把這一特色課程的思想帶到全國各地。此外，課程組的教師從事城鄉(xiāng)規(guī)劃項目編制或評審，在區(qū)域業(yè)內有一定的影響力。
（二）課程改革
雖然課程建設已取得了一定的成效，但還有很多有待改進的地方。在今后的教學中，主要從以下幾個方面全面提升課程建設成效。（1）聘請城鄉(xiāng)規(guī)劃專家給學生講授城鄉(xiāng)規(guī)劃的案例或者開展講座給學生講授城鄉(xiāng)規(guī)劃的案例，此外，還可以邀請專家對學生完成的設計作業(yè)進行點評，進一步提高學生的學習興趣和提升學生的實際操作能力。同時也有利于“雙師型”教師的培養(yǎng)，進一步提升師資力量。（2）開展校園生態(tài)規(guī)劃設計大賽，鼓勵學生應用規(guī)劃生態(tài)學的思想和方法設計作品，參加全國學生設計大賽，全面提高學生的學習能動性和鼓勵學生進行創(chuàng)新實踐。（3）進一步加強國際交流。一方面加強教師的國外交流學習和科研合作，提升教師的教學科研能力；另一方面建立與國外高校間的學生交流學習，加強學生之間的交流學習，也為學生以后出國留學打下基礎。（4）豐富課程教學參考資料。該課程目前在其他高校沒有開設，與此相關的書籍也很少，因此，參考資料相對來說比較缺乏，需要通過國內外交流學習以及網絡等資源，進一步豐富參考資料。（5）在今后的教學中，不斷的聽取教師和學生對該課程評價，不斷改進，建成校精品課程，也為以后廣西區(qū)和國家精品課程的申請打下基礎。
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中圖分類號：TU984.11
文獻標識碼：B
文章編號：1008-0422(2010)02-0102-02
1 前言
今天，我們踏入了新世紀的門檻。進入了人類歷史上的一個全新時代，近些年來，通過城鄉(xiāng)規(guī)劃的正確引導，一些中等城市的規(guī)劃建設突飛猛進，由原來的一個中小城市正逐步發(fā)展成一個環(huán)境優(yōu)美、交通方便、經濟發(fā)達的中等城市。城市的健康發(fā)展，城鄉(xiāng)規(guī)劃功不可沒，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理對于城市發(fā)展更是發(fā)揮了非常巨大的作用，但也有不少的問題和矛盾急待研究和解決。
2 當前新形勢下規(guī)劃管理存在的一些問題
城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作是一項行政管理工作，它分為城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和審批管理，城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃實施監(jiān)督檢查管理三個部分。
2.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和審批管理
在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和審批管理的過程中，現在的城鄉(xiāng)規(guī)劃設計業(yè)務已進入了市場，要有錢才能做規(guī)劃，而一些中小城市在規(guī)劃編制方面的經費一般安排都不是很充分，有的甚至認為規(guī)劃可有可無，對規(guī)劃的投入不足，致使城鄉(xiāng)規(guī)劃設計的深度不夠，控規(guī)覆蓋面不足，失去了宏觀調控作用，即使編制了規(guī)劃往往也難以實現。同時規(guī)劃受到“權力”和“錢力”的干涉太多，規(guī)劃的權威性在“權”和“錢”面前有點顯得蒼白無力，修改規(guī)劃不按規(guī)定的程序來，政府由于招商引資心切，為了能引進項目和資金存在隨意更改、曲解規(guī)劃現象，造成最后的規(guī)劃成果還是成了“紙上畫畫，墻上掛掛”?，F實建設和規(guī)劃設計的目標相距甚遠。
村鎮(zhèn)的規(guī)劃人員的專業(yè)能力有待提高，村鎮(zhèn)規(guī)劃人員編制偏少，人力嚴重不足，造成村鎮(zhèn)規(guī)劃管理不能到位。村鎮(zhèn)規(guī)劃檔案資料不規(guī)范。做村鎮(zhèn)規(guī)劃設計時，基礎資料難收集。很難掌握準確的資料進行設計，一些設計單位只能按經驗和常規(guī)做法進行設計。一些已編制的上版規(guī)劃落實不到位。在已編制規(guī)劃的村鎮(zhèn)未能夠嚴格按照規(guī)劃實施。變動很大。規(guī)劃審批存有隨意性a村鎮(zhèn)布局規(guī)劃設計的實施涉及宅基地置換、承包地調整、基本農田保護等一系列政策問題，村民小組集中居住建房的難度較大，嚴重影響了農民在規(guī)劃居民點集中建房的積極性。村鎮(zhèn)規(guī)劃的實施難，在村鎮(zhèn)表現為急功近利、盲目招商、亂占耕地。個別地方“規(guī)劃跟著項目走”，存在先用地后規(guī)劃的現象，造成短期行為和決策失誤。導致村鎮(zhèn)建設難以逐步實現集約化發(fā)展，同時導致大量集體土地被濫用。設計過程中村鎮(zhèn)管理者希望把村鎮(zhèn)規(guī)模做大，要求提供更多村鎮(zhèn)建設用地，希望求得土地利用規(guī)劃的妥協(xié)，而土地利用規(guī)劃要求嚴格保護農用地，控制城市建設用地規(guī)模，迫使城鄉(xiāng)規(guī)劃在城市建設用地規(guī)模上做出讓步。
2.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理
在城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理的過程中，有些管理部門可能對項目的前期報批階段把握得比較好，可在竣工驗收階段，由于人力物力不足，前期審批和后期驗收脫節(jié)，竣工驗收只是走走過場，沒有起到實質性作用，造成有些項目違規(guī)超標準建設得不到有效的查處。
在城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理的過程中，還有一個方面就是規(guī)劃管理權力不集中，一個城市有幾個相對獨立的規(guī)劃管理部門(如中心城區(qū)、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等)，各部門各行其事，各做各的規(guī)劃，造成各管轄片區(qū)之間的規(guī)劃不能很好的銜接，使整個城鄉(xiāng)規(guī)劃的宏觀調控失去作用。
2.3 城鄉(xiāng)規(guī)劃實施監(jiān)督檢查管理
城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查，是指城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門為了實現城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的目標。依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法律和法規(guī)批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃和規(guī)劃許可，對城鄉(xiāng)的土地使用和各項建設活動實施城鄉(xiāng)規(guī)劃的情況，進行行政檢查并查處違法用地和違法建設的行政執(zhí)法工作。在城鄉(xiāng)規(guī)劃實施監(jiān)督檢查管理的過程中，城市建設違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的現象屢見不鮮，雖然對違章建筑的拆除力度很大，但一些違章建筑今天拆明天建。違法建筑在一夜之間就能建起來，一段時間后，違法建筑又遍地都是，難以根治。有些違法建設由于某些領導事先打招呼，執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中可能就睜一只眼閉一只眼。對違法建設的查處，如何做到隨到隨查隨處理，如何有效杜絕違法建設行為也是困擾規(guī)劃管理的一個大問題。
3 問題的分析
上面的幾個問題存在于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的整個過程之中，具體來講主要有以下三個方面：
3.1 在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和審批管理的過程中，沒有形成合理的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系
城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制一般分為兩個部分，一是城市總體規(guī)劃的編制，二是城市詳細規(guī)劃的編制。
結合近幾年的規(guī)劃實踐，可以看出，當前城市總體規(guī)劃的編制主要任務是研究和確定城市性質與規(guī)模、發(fā)展目標、建設用地布局、功能分區(qū)、交通體系等，重點是確定城市性質、規(guī)模與發(fā)展方向。總體規(guī)劃只是從整體上、宏觀上指導城市建設?，F在一般中小城市的城市總體規(guī)劃的編制一般都會聘請外地一些比較權，威的規(guī)劃設計單位進行規(guī)劃設計，而他們對于當地城市的了解一般僅限于為期一個月左右的現場調查(有的調查時間甚至更少)，所掌握的資料大都是文字，對于城市的結構形態(tài)、風俗民情也僅限于一些圖紙和文字，雖然設計單位對所掌握的資料進行了大量的分析和研究，可編制的規(guī)劃往往更偏重于理論，規(guī)劃地形圖一般都采用航拍的大比例圖，有時因為時間緊，采用的圖紙可能是幾年前的老圖，有些地形變化后沒有及時更新，如果應用于實際就會出現問題。
城市詳細規(guī)劃的編制分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃，政府編制的詳細規(guī)劃～般為控制性詳細規(guī)劃。用以指導修建性詳細規(guī)劃的編制。城市的近期發(fā)展和建設的時間要求往往是緊迫的，而能指導近期建設，最能發(fā)揮作用的是控制性詳細規(guī)劃，由于對詳細規(guī)劃編制的投入太少?？刂菩栽敿氁?guī)劃覆蓋面低，深度及廣度不夠，遠遠不能滿足日常規(guī)劃管理的需要。有時由于某個項目需要落實，為了能夠及時提供規(guī)劃，政府一般會臨時要求設計單位搶時間做好規(guī)劃，這樣造成需要一兩個月才能做好的規(guī)劃在一兩個星期甚至更段的時間內就搶先“出爐”。這樣的規(guī)劃往往沒經過深入細致的研究，造成規(guī)劃調整頻繁，存在一定的隨意性。將對今后的規(guī)劃帶來一定的負面影響。
另外城鄉(xiāng)規(guī)劃建設的發(fā)展與歷史文化遺產的保護和生態(tài)環(huán)境保護是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理經常碰到的矛盾，近幾年來隨著我國城市化和城市舊區(qū)改造進程的加快，這些矛盾愈顯得突出?！案沙且幻妗?，自然資源、文化遺產面臨破壞，許多自然資源、有歷史特色的建筑在城市改造中消失。在規(guī)劃時要根據自身傳統(tǒng)“量身定做”，突出特色。如何建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，如何延續(xù)城市的文脈，如何保護城市的生態(tài)環(huán)境具有緊迫的現實性和重要的歷史意義。
3.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理過程中受到各方面因素的困擾
城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理是一項社會活動，具有很強的社會屬性。由于城鄉(xiāng)規(guī)劃建設涉及到各方面的利益，在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理過程中，已編制好的規(guī)劃受到各方面特別是受到來自領導階層和外資開發(fā)商的干擾。而且近幾年來各地普遍進行招商引資，對待投資者實行優(yōu)惠政策，爭引項目，往往打破正常的規(guī)劃管理，結果是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的運作受到投資建設方干擾。隨意更改規(guī)劃，不是按審批的規(guī)劃進行建設，在市場經濟條件下，投資者追求利潤的最大化，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的制定的規(guī)劃要求與他們少花錢多建房的愿望相距甚遠，于是乎托關系，找路子，給城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門造成很大壓力，使得許多建設違反規(guī)劃，這樣就形成了惡性循環(huán)，舊的還沒有處理，新的違法建設又已經出現。用“錢”、“權”開道，規(guī)劃管理人員明知某些項目違反規(guī)劃，但經不住上邊的壓力，最后只得屈從，但如果出現了問題，往往是領導不是已調走就是升遷，把責任推了個干干凈凈，只得由劃管理部門承擔責任。
當前城市管理機構的機能性臃腫和混亂，規(guī)劃杈力與規(guī)劃管理的關系應是統(tǒng)一的，但現階段規(guī)劃管理體制不順，或交叉或并列，往往出現多頭管理?；驘o人問津現象，有些城市由于規(guī)劃管理的權力分散，中心城區(qū)與開發(fā)區(qū)的規(guī)劃管理缺乏聯系和交流，各部門只考慮自己管轄區(qū)內的利益，造成控規(guī)無法銜接，部分道路無法拉通，路網體系不夠順暢。這些對于加快城市化進程是有百害而無一利的。目前，規(guī)劃界對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權限的劃分有兩種傾向：一種認為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權應集中在市級城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門，否則“一放就亂”：而另一種則認為應將城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權分散到區(qū)、縣級規(guī)劃分局，否則“一收就死”。近年來一些城市在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理集權與分權模式上的實踐也表明了集權和分權各有其優(yōu)缺點。集權有利于城鄉(xiāng)規(guī)劃的統(tǒng)一管理，但也會造成管理人員不足，管理不能面面俱到；反之，分杈雖有利于各方工作熱情的提高，卻不利于城鄉(xiāng)規(guī)劃的統(tǒng)一管理，造成各區(qū)為追求自身利益進行不必要的重復建設，市政府宏觀調控能力的減弱等一系列新的問題。此外，由于缺乏在較為宏觀的區(qū)域層次上的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權限，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃對城市與城市之間的協(xié)調顯得軟弱無力。在這種情況下，如何總結經驗，吸取教訓，構建科學、合理的域鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制就成為一個具有重大理論和實踐意義的課題。
3.3 城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查管理工作的力度不強
城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查，是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的一項重要工作。它涉及到域鄉(xiāng)規(guī)劃實施的最終結果是否實現規(guī)劃管理的預期目標。城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查管理工作是一項經常性、復雜性的工作。由于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的綜合性、專業(yè)性較強，專業(yè)管理人員不足，存在效率不高，監(jiān)督管理力度不強的現象。城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查管理工作中公眾參與的很少，缺少群眾的監(jiān)督。
規(guī)劃的審批“紅線”一根線一個字就能夠決定一個開發(fā)項目的利潤大小，規(guī)劃管理對不同地塊的有著不同控制標準，因此社會上對規(guī)劃行政主管部門存在一些偏見，認為這是規(guī)劃管理部門的管、卡、壓。隨著城市生活水平和公民素質的提高，公眾參與規(guī)劃管理的呼聲日益高漲，如何協(xié)調城市與城市、城市與區(qū)域之間的規(guī)劃管理并理順各級規(guī)劃管理機構與公眾的關系，建立適合城市社會經濟發(fā)展狀況的規(guī)劃管理體制，是每位規(guī)劃管理工作者孜孜以求的目標。
4 對策與建議
4.1 在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和審批管理的過程中存在問題的對策
解決城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和審批管理過程中的矛盾應健全城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，加大對域鄉(xiāng)規(guī)劃的投入，新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法已經注意到了這個問題，明確提出了“各級人民政府應當將城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理經費納入本級財政預算”。
合理調整和編制城市總體規(guī)劃，在總規(guī)確定的前提下加快擴大控制性詳細規(guī)劃的覆蓋面，確保規(guī)劃的穩(wěn)定性和連續(xù)性。城鄉(xiāng)規(guī)劃的過程具有連續(xù)性和動態(tài)性，城鄉(xiāng)規(guī)劃需要綜合研究一個城市，從宏觀的角度對城市進行規(guī)劃。
城市總體規(guī)劃的編制應打破傳統(tǒng)的編制模式，簡化編制內容。合理縮短編制周期，突出總體規(guī)劃的綜合性、戰(zhàn)略性、整體性、和地方性，充分發(fā)揮總體規(guī)劃的宏觀調控作用，適應城市發(fā)展的需要。同時我們還應防止有的地方換一屆領導就換一版規(guī)劃的做法，這樣不僅造成規(guī)劃的重復投入，而且對規(guī)劃的延續(xù)性、系統(tǒng)性造成不良的影響。
提高詳細規(guī)劃設計質量，當前一個很重要的方面是要保證一個合理的規(guī)劃周期。編制規(guī)劃的目的是為了能正確指導城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，不要強人所難，過度擠壓設計周期，否則就會降低設計質量，欲速則不達。其次是要運用先進的科學技術，提高規(guī)劃的設計水平和質量。應用數碼信息技術思考和制作城市空間發(fā)展的劇本情節(jié)模擬，對城市的建筑工程、未來建筑群體和環(huán)境進行空間虛擬，及時發(fā)現將出現的城市建設問題和指出城鄉(xiāng)規(guī)劃管理將面臨的任務。
4.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理過程中存在問題的對策
針對困擾規(guī)劃實施管理的這些因素，我認為首先應健全城鄉(xiāng)規(guī)劃法制體系，要強調城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的整體效應，利用法律的強制性和權威性來規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃建設行為，城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施不是“杈”、“錢”就能解決的問題。而是應該按步驟、按法定批準的規(guī)劃有序、合理的實施城鄉(xiāng)規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理過程中還應加強城建、房產管理等相關部門之間的協(xié)作。在竣工驗收階段應該聯合城建、房產管理等相關部門對項目嚴格按報批圖紙進行驗收。對違規(guī)建設的依法進行處理，這樣才能有效的樹立規(guī)劃的權威，確保城市建設、城市管理按規(guī)劃有理、有序的進行。城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理必須根據管理過程分別實施事前控制、事中控制和事后控制。
對于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的權限劃分，北京采用高度集中的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制。上海模式的特點為規(guī)劃管理權高度分散。深圳市的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制采用分級垂直管理模式。市局的派出機構受市規(guī)劃局和區(qū)政府的雙重領導。業(yè)務上受市局直接領導，區(qū)政府予以配合。干部實行垂直管理，即分局的主要領導由市局提名，征求區(qū)里意見后，由市任命。三級垂直管理體系的設立對深圳市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理起到了很大推動作用。下一級是上一級的派出機構，這樣既保證了規(guī)劃管理落實的快捷和規(guī)劃成果層層落實不走樣，又利于規(guī)劃管理與城市具體各地段的實際情況相協(xié)調，不發(fā)生太大的；中突。保證局部利益和整體利益的協(xié)調，還有利于將規(guī)劃思想、內容等迅速宣傳到城市各個角落。深圳的規(guī)劃管理模式是迄今為止較為成功的模式。我們需要研究的并不是簡單的集權或者分權，而是哪些權力宜于集中，哪些權力宜于分散，在什么樣的情況下集權的成分應多一點，何時又需要較多的分權。如何進一步理順市、區(qū) (縣)規(guī)劃管理部門之間的關系，完善社區(qū)管理體制。從國際大趨勢來看，分權和精簡(decentralization and down--sizing)已逐
漸成為一股潮流。對管理權力下放日益增長的要求，也是政治、經濟體制改革更為廣泛的進程的～部分，按照施蒂格勒和奧茨的分權定理，使服務適合于地方的愿望能降低交易成本(特別是信息成本)、提高效率和激勵地方經濟發(fā)展，但權力下放的成本和收益因不同環(huán)境和地域而異。
4.3 城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查管理過程中存在問題的對策
城鄉(xiāng)規(guī)劃部門需加強自身建設，加強城市規(guī)劃管理系統(tǒng)內部的協(xié)調性。必須建立城鄉(xiāng)規(guī)劃管理系統(tǒng)的信息反饋網絡。為杜絕驗收數據弄虛作假，竣工驗收的數據要做到能夠和房產等部門共享?同時城鄉(xiāng)規(guī)劃需加強宣傳和監(jiān)督的力度，對違規(guī)建設一定要查一個處理一個，并且要將監(jiān)督檢查情況和處理結果及時公開。供公眾查閱和監(jiān)督。這樣也能給違法者起到一種震懾的作用。執(zhí)法者應該依據城鄉(xiāng)規(guī)劃法這把法律利劍嚴格執(zhí)法，確實保障城鄉(xiāng)規(guī)劃的依法實施。
對于以上幾個方面的問題筆者認為還要加強以下幾個方面的工作來解決：
規(guī)劃是為了能使一個城市能健康、合理的可持續(xù)發(fā)展。為公眾和社會服務是規(guī)劃管理者永恒的追求，因此，必須加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理者的服務觀念。同時要把科學化管理融入現代管理體制中，實現科學化標準管理。現在計算機硬件的性能價格比大大提高，GI$軟件和其他一些規(guī)劃管理及設計軟件的功能不斷加強，Internet網絡技術日趨成熟，這些都為規(guī)劃信息系統(tǒng)登上新臺階提供了歷史機遇，在全國城市中形成一個熱潮。許多城市開始逐步建立城市基礎空間數據庫，通過不同的技術路線和模式建立自己的城鄉(xiāng)規(guī)劃信息系統(tǒng)。這些系統(tǒng)以計算機輔助管理逐步取代部分辦公流程中的手工操作業(yè)務，實現對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的圖形及文檔信息的科學化、標準化管理，以此為基礎實現數據的動態(tài)更新、辦公管理、查詢、統(tǒng)計以及輔助決策等功能。
在現代經濟體制下，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理本質具有對城市建設和發(fā)展的綜合控制和服務(為政府、社會、市場、公眾、開發(fā)商等)雙重職能。為公眾謀利是規(guī)劃管理者永恒追求的社會職責，因此，必須改變觀念，解放思想，把握好市場經濟體制下城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中控制與服務的關系，在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中，服務是第一位的，控制是前提，只是一種手段。沒有控制就沒有管理，也就沒有服務?？刂茷榉仗峁世K，但不是去阻礙城市的發(fā)展，恰恰相反，把握住市場經濟的規(guī)律，調動多方面的積極性，通過合理合法的控制為城市的規(guī)劃建設和發(fā)展創(chuàng)造條件。
由于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理是保證城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和實施的重要手段，因此，在實施具體的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理活動中，每時每刻都離不開城鄉(xiāng)規(guī)劃管理檔案。如在建設用地管理工作中，涉及建筑用地的申請，審批工程選址、施工放線等，都要有有關的批準文件，工程設計圖紙等文件材料作為工作憑證?？梢哉f在整個規(guī)劃管理工作各個環(huán)節(jié)中，都與規(guī)劃管理檔案有著直接或間接的聯系。規(guī)劃管理檔案是進行規(guī)劃管理各項工作的前提和條件，沒有規(guī)劃管理檔案或規(guī)劃管理檔案不完整、不準確，都將給規(guī)劃管理工作帶來困難。因此，可以說，規(guī)劃管理檔案是規(guī)劃管理工作的核心，也是規(guī)劃管理工作成果最終實現形式。
規(guī)劃管理檔案的內容主要分為兩大部分：規(guī)劃前期管理檔案資料和規(guī)劃后期管理檔案資料。規(guī)劃前期管理檔案資料主要有：建設單位（個人）建房申請書、基建計劃批準文件、建設（定點、用地、工程）規(guī)劃申請表、建房用地申請書、建房踏勘報告書、征用土地批準書、征用土地協(xié)議書、規(guī)劃用地紅線圖、征用土地紅線圖、建設用地（工程）規(guī)劃審批單存根、建設工程紅線圖，以及其它有關工程建設的文件材料。只有當這些材料齊全完備，才能說明該工程是一個合法的建設工程。在這些材料中，土地征用紅線圖、規(guī)劃用地紅線圖、工程建設紅線圖、征用土地協(xié)議書、規(guī)劃（用地）建房申請書，以及建設用地（工程）規(guī)劃審批單存根，是規(guī)劃管理檔案的核心部分，其日后檔案的查考利用的重心也就在這部分。
從以上可以看出，規(guī)劃管理檔案與工程竣工檔案具有明顯的區(qū)別。工程竣工檔案主要反映工程的施工情況，諸如隱蔽工程記錄、各種原材料的試拉試壓報告、工程質量的驗收與評定等，主要反映了工程建設的技術性和質量可靠性。而規(guī)劃管理檔案則是集中記錄了建設單位（個人）在工程建設前期所辦理的各種手續(xù)和所做的各項前期準備工作，主要反映了建設工程的政策性和合法性。規(guī)劃管理檔案作為城建檔案的主體之一，從某種意義講，它比工程竣工檔案顯得更為突出和重要。
規(guī)劃后期管理檔案資料主要是指對違法違章的查處。如超面積、違反規(guī)劃紅線的工程建設，其內容主要有立案審批表、調查筆錄、送達證、停工通知書、復工通知書、行政案件討論記錄、行政處罰決定書存根、結案審查表以及補辦“一書兩證”等文件材料。
城市規(guī)劃管理檔案形成于城市規(guī)劃管理各項活動中，涉及的部門和單位也不同，因此，應區(qū)分不同情況，要將城市規(guī)劃管理文件材料的收集與歸檔納入日常工作管理和有關制度規(guī)定之中。首先應建立專門的檔案室，配備專（兼）職的檔案管理人員，做到人員、設備、裝具的落實。其次，建立專門的文件材料歸檔制度，規(guī)定相關部門和相關人員的職責權限，保證各類文件材料的收集和歸檔。以項目為單位，對涉及的所有文件材料進行收集歸檔。相關部門和單位要按照《檔案法》的要求，積極主動地將城鄉(xiāng)規(guī)劃管理文件材料向城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門移交，以確保城鄉(xiāng)規(guī)劃管理檔案的齊全、完整。
