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時間：2023-06-07 09:02:32
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第二階段研究成果是在專題研究的基礎(chǔ)上，提出縣級土地利用總體規(guī)劃方案，并對各規(guī)劃方案進(jìn)行比較選擇，明確最優(yōu)方案進(jìn)行規(guī)劃編制的整體構(gòu)思與框架，形成的成果有：土地利用總體規(guī)劃大綱；土地利用總體規(guī)劃大綱說明；土地利用總體規(guī)劃圖、城鄉(xiāng)結(jié)合部(中心城區(qū))土地利用現(xiàn)狀圖、中心城區(qū)土地利用總體規(guī)劃圖(即中心城區(qū)土地用途和空間管制圖)、土地利用總體規(guī)劃圖、重點(diǎn)項目分布圖、重點(diǎn)鎮(zhèn)基本農(nóng)田分布圖。
第三階段成果是第二階段成果的細(xì)化和具體表現(xiàn)，形成的成果有：縣級規(guī)劃編制；規(guī)劃編制說明；規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換工作報告及基數(shù)轉(zhuǎn)換審定說明；除以上第二階段需要的圖件成果外，增加縣土地利用現(xiàn)狀圖、城鄉(xiāng)結(jié)合部(中心城區(qū))用地規(guī)劃與城市總體規(guī)劃銜接圖、縣級(鄉(xiāng)鎮(zhèn))基本農(nóng)田分布圖、土地保護(hù)和整治開發(fā)空間布局圖、縣土地利用規(guī)劃現(xiàn)狀數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換標(biāo)示圖、重點(diǎn)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃現(xiàn)狀數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換標(biāo)示圖、縣基本農(nóng)田調(diào)整分析圖、重點(diǎn)鎮(zhèn)基本農(nóng)田調(diào)整分析圖等。
土地利用總體規(guī)劃的表現(xiàn)形式分為文字成果(包括數(shù)據(jù)圖表)、圖形(土地利用總體規(guī)劃系列圖件)、數(shù)據(jù)庫三種。文字成果是土地利用總體規(guī)劃成果的基礎(chǔ)，是規(guī)劃思想與規(guī)劃理念的表述，數(shù)據(jù)圖表是土地利用總體規(guī)劃編制研究分析過程的體現(xiàn)；圖形是用地圖的語言，包括符號、線條、色彩等對土地利用總體規(guī)劃思想與理念的表達(dá)，是對文字成果最直觀、最明了的表現(xiàn)，它反映土地利用總體規(guī)劃最終結(jié)果的實(shí)現(xiàn)形式，并貫穿土地利用總體規(guī)劃全過程；土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫是基于在上述成果實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，把文字、圖表、圖形、數(shù)據(jù)等關(guān)聯(lián)在一起，建立數(shù)據(jù)庫，主要是便于土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理。因此，圖形是土地利用總體規(guī)劃成果最基本的表現(xiàn)形式。
在編制縣級土地利用總體規(guī)劃時往往需要編制大量的規(guī)劃系列圖件，這種圖件屬于專題地圖，是實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃意圖最根本的表現(xiàn)方式。它以土地利用總體規(guī)劃和縣級區(qū)域地理底圖為基礎(chǔ)，根據(jù)不同的專題要求和規(guī)劃思路，用各種符號、線劃要素以及色彩，表示土地利用現(xiàn)狀及其分布、動態(tài)變化、發(fā)展趨勢和發(fā)展規(guī)律。
由于規(guī)劃內(nèi)容，如工礦企業(yè)、建設(shè)用地規(guī)模邊界、基本農(nóng)田分布區(qū)、土地利用功能分區(qū)等等在實(shí)地上分布形態(tài)不同，有點(diǎn)狀分布的、線狀或帶狀的、面狀分布的，通常采用定點(diǎn)符號法、線狀符號法、質(zhì)底法或這幾種方法相互配合使用。
總體規(guī)劃的編制作為城市規(guī)劃實(shí)踐過程的要素之一，其內(nèi)容、方法應(yīng)以市場經(jīng)濟(jì)背景為基礎(chǔ)，進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和改進(jìn)，以適應(yīng)轉(zhuǎn)型時期社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的需要。
1 城市總體規(guī)劃編制的實(shí)質(zhì)
城市總體規(guī)劃是通過確定城市未來發(fā)展目標(biāo)，制定實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的途徑、步驟和行動綱領(lǐng)，并引導(dǎo)和控制社會實(shí)踐來干預(yù)城市的發(fā)展，具體方式是提供城市空間發(fā)展的戰(zhàn)略，控制城市土地使用及其變化。城市總體規(guī)劃的編制作為城市規(guī)劃實(shí)踐過程的要素之一，主要是制定有關(guān)城市空間發(fā)展戰(zhàn)略和土地利用規(guī)劃政策。從城市發(fā)展的動力機(jī)制上來看，城市是在政府、經(jīng)濟(jì)組織、居民（住戶）之間互動的利益關(guān)系推動下發(fā)展的，因此，城市總體規(guī)劃的編制實(shí)質(zhì)上是在維護(hù)城市整體利益和公共利益的前提下，對各種利益主體有關(guān)土地利用活動做出協(xié)調(diào)的過程。
2城市總體規(guī)劃的編制
城市總體規(guī)劃的編制是一個動態(tài)的連續(xù)過程，這一過程所產(chǎn)生的一系列城市發(fā)展方針、對策和措施實(shí)質(zhì)上是城市發(fā)展和土地利用公共政策形成的過程，同時也是一個對既定目標(biāo)不斷修正、對影響方案諸因素、諸利益不斷協(xié)調(diào)的過程。計劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于社會階層和利益集團(tuán)隱含在共同利益之后，土地是以無償?shù)男问嚼茫砸?guī)劃編制面對的矛盾和沖突較之于市場經(jīng)濟(jì)條件下要小得多。市場經(jīng)濟(jì)條件下，在城市土地使用上，無償劃撥方式轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斒褂煤托姓潛懿⒋?；建設(shè)方式由統(tǒng)建轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲩_發(fā)為主。城市總體規(guī)劃的編制應(yīng)當(dāng)在滿足公共利益的前提下對城市土地進(jìn)行空間組織，使各類開發(fā)建設(shè)都能獲得適于其本身要求的土地使用，并能適應(yīng)和適合不同類型、不同規(guī)模的開發(fā)方式和開發(fā)能力的需求。在此基礎(chǔ)上，按照社會整合要求對這些需求進(jìn)行重組，使市場運(yùn)作和社會利益雙贏。那么，傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃的編制所采取的基于理想模式和純技術(shù)的土地利用模式已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和城市社會的需求。
3目前城市總體規(guī)劃編制的缺陷
實(shí)際工作中，城市建設(shè)與總體規(guī)劃脫節(jié)的問題比較突出，在市場行為和政府干預(yù)雙重作用下，城市總體規(guī)劃被突破、被改變、被違反的現(xiàn)象屢見不鮮。城市總體規(guī)劃不能很好得到實(shí)施存在規(guī)劃自身的原因，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。
3.1規(guī)劃觀念的落后
首先把城市總體規(guī)劃編制當(dāng)作描繪一幅“終極藍(lán)圖”，缺乏對實(shí)現(xiàn)藍(lán)圖的過程、步驟、制約條件和措施的研究。其次是規(guī)劃思維模式化，“調(diào)查――分析――規(guī)劃方案”仍然是許多規(guī)劃師采用的工作方式，這是一種單向思維方法，缺少總體規(guī)劃編制根據(jù)實(shí)施反饋的信息，經(jīng)常性地主動地進(jìn)行調(diào)整和不斷適應(yīng)的環(huán)節(jié)。城市總體規(guī)劃還是被看作是一種價值中立的純技術(shù)性的工作，存在編制人員不問實(shí)施管理，管理人員不問技術(shù)的傾向，規(guī)劃編制和實(shí)施管理相脫節(jié)等問題。
3.2編制內(nèi)容上的缺陷
從城市總體規(guī)劃編制內(nèi)容上來講也存在許多不合理因素，至少存在以下幾個方面的問題：首先，城市宏觀經(jīng)濟(jì)論證與用地布局相脫節(jié)，往往把社會經(jīng)濟(jì)高速增長的量的變化直接地等同于城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張，而沒有從社會經(jīng)濟(jì)總量增長所孕育的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)成長角度來研究城市空間形態(tài)的內(nèi)在變化。例如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變所導(dǎo)致的新型城鄉(xiāng)關(guān)系和城市土地利用結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移和空間區(qū)位轉(zhuǎn)換的相互引導(dǎo)和促進(jìn)，城市空間的產(chǎn)業(yè)容量和用地效益的變化等。缺乏對城市宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的有力論證，使得城市發(fā)展政策、城市規(guī)模、外部大交通等問題難以確定。特別是城市規(guī)模的確定，缺乏大區(qū)域平衡，存在著地方政府先定規(guī)模，技術(shù)人員計算證明，論證形同虛設(shè)的現(xiàn)象。
3.3 規(guī)劃層次的問題
首先是規(guī)劃層次脫節(jié)。城市對區(qū)域的影響與依賴作用越來越大，區(qū)域中各縣、市之間的分工也越來越細(xì)，城市地域不再是傳統(tǒng)意義上的建成區(qū)，城市密集區(qū)、城市連綿區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展意味著未來城市將是包含市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村的地域綜合體，有必要對傳統(tǒng)的規(guī)劃層次進(jìn)行變革。其次，總體規(guī)劃定位不明確，在現(xiàn)行的城市規(guī)劃編制辦法和評審制度下，總體規(guī)劃的成果內(nèi)容過于全面細(xì)致，包容過多過雜，上至社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、城鎮(zhèn)體系，下至工程管網(wǎng)、文物古跡保護(hù)以及詳細(xì)的現(xiàn)狀資料、數(shù)據(jù)，統(tǒng)統(tǒng)包攬了進(jìn)來，造成總體規(guī)劃宏觀問題研究不透，引起重大決策的失誤，具體實(shí)施上又缺乏深度而無法操作。
3.4 規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)單一化
目前城市規(guī)劃法界定的“城市”從直轄市一直延伸到建制鎮(zhèn)，人口規(guī)模從上千萬到幾千人，幅度很大?？傮w規(guī)劃執(zhí)行同一標(biāo)準(zhǔn)很不合理。其結(jié)果是大城市總體規(guī)劃的工作內(nèi)容龐雜、重點(diǎn)得不到突出，而小城市、建制鎮(zhèn)的總體規(guī)劃深度不足。
4城市總體規(guī)劃編制方法及內(nèi)容探索
4.1戰(zhàn)略層次的規(guī)劃
“城市總體規(guī)劃從本質(zhì)意義上講，就是戰(zhàn)略意義上的資源配置?！笨傮w規(guī)劃是城市的社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展等重大問題在物質(zhì)空間上的投影，只有把這些問題研究透了，確定了城市發(fā)展的宏觀目標(biāo)，才能指導(dǎo)好下一層次的專項規(guī)劃等具體實(shí)施性規(guī)劃。解決目前總體規(guī)劃修編內(nèi)容龐大、冗雜，工作時間過長，無法指導(dǎo)實(shí)施的弊病，需簡化總體規(guī)劃編制的內(nèi)容，強(qiáng)化編制中關(guān)于城市宏觀戰(zhàn)略的研究。結(jié)合規(guī)劃審批制度改革和具體操作的要求，將總體規(guī)劃編制成果分化成兩個部分，即戰(zhàn)略規(guī)劃和專項規(guī)劃部分。其中涉及到城市發(fā)展戰(zhàn)略性問題的城鎮(zhèn)體系、城市性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展形態(tài)、人口就業(yè)、土地供應(yīng)與利用、重大基礎(chǔ)設(shè)施等納入總體規(guī)劃中的戰(zhàn)略性規(guī)劃部分；而對諸如交通、綠地、市政設(shè)施等內(nèi)容只做出原則性的論證和重要基礎(chǔ)設(shè)施的用地安排。加強(qiáng)城市規(guī)劃策略研究、專題研究和結(jié)構(gòu)規(guī)劃等城市發(fā)展中結(jié)構(gòu)性、方向性等大問題的研究工作，減少決策失誤，更有效地發(fā)揮指導(dǎo)作用。同時要改革目前的規(guī)劃審批程序，將上一級政府對規(guī)劃的審批落實(shí)在戰(zhàn)略性規(guī)劃的層次上，主要把握城市宏觀戰(zhàn)略性的公共政策的制訂。而將其他具體的措施性規(guī)劃內(nèi)容落實(shí)到專項規(guī)劃中去，以指導(dǎo)城市管理部門的實(shí)施操作和管理。
4.2總體規(guī)劃的區(qū)域化
城市化迅猛發(fā)展的今天，城市空間不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)連綿區(qū)的形成使城市發(fā)展的區(qū)域化傾向日益明顯，現(xiàn)代交通技術(shù)發(fā)展和道路建設(shè)加快了這一傾向。城市總體規(guī)劃已成為一種城市區(qū)域規(guī)劃，城市對區(qū)域的影響與依賴越來越大，區(qū)域中各縣、市之間的分工也越來越細(xì)，總體規(guī)劃需從大的區(qū)域背景中分析城市的地位和作用。
4.3總體規(guī)劃的整體性
城市總體規(guī)劃在確定城市發(fā)展的方向和總體布局時，涉及到原則性問題應(yīng)具有延續(xù)性和不可變性。任何一次修編，都只是一種遞進(jìn)的過程，通常情況下，不應(yīng)當(dāng)有整體結(jié)構(gòu)的突變。城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)保證具有相對的穩(wěn)定性，前后規(guī)劃具有連續(xù)性，如果城市總體規(guī)劃朝令夕改，那么，對市場和開發(fā)行動將會帶來錯誤的導(dǎo)向作用。在總體規(guī)劃中，應(yīng)當(dāng)確立規(guī)劃實(shí)施過程中不同層次規(guī)劃對總體規(guī)劃進(jìn)行修正的可允許幅度的范圍；對于用地性質(zhì)，以相容性差異來表達(dá)；對于開發(fā)強(qiáng)度，應(yīng)有總體規(guī)定并以一定的百分?jǐn)?shù)量規(guī)定允許的調(diào)整幅度和具體措施；對于基礎(chǔ)設(shè)施，則應(yīng)以地區(qū)總量進(jìn)行控制并調(diào)整幅度，一旦超越這些限度，則視同總體規(guī)劃的調(diào)整，按法定程序進(jìn)行操作。城市布局應(yīng)對現(xiàn)狀土地利用做細(xì)致的多方面評價，規(guī)劃則在整體優(yōu)化基礎(chǔ)上以結(jié)構(gòu)控制與分區(qū)引導(dǎo)為主，不使編制自身無原則與無必要的擴(kuò)展。
4.4總體規(guī)劃期限的調(diào)整
總體規(guī)劃作為戰(zhàn)略層次的規(guī)劃，應(yīng)具有前瞻性和長遠(yuǎn)性，是對城市發(fā)展的一種原則性控制與指導(dǎo)，而不必拘泥于20年的規(guī)劃期限。事實(shí)上城市許多設(shè)施建設(shè)（如防洪、橋梁等）的標(biāo)準(zhǔn)超過20年。規(guī)劃應(yīng)采用靈活性的規(guī)劃期限，城市布局與長遠(yuǎn)發(fā)展方向、重大基礎(chǔ)設(shè)施可考慮50年或更長，一般性設(shè)施及用地規(guī)劃可考慮 20年，近期建設(shè)規(guī)劃考慮5年。統(tǒng)一用20年為規(guī)劃期限計算人口、用地及控制設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)也是一種靜態(tài)的規(guī)劃觀念。
4.5加強(qiáng)近期建設(shè)的研究
中圖分類號：TU984.11 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號：
前言：
城市總體規(guī)劃是通過確定城市未來發(fā)展目標(biāo)，制定實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的途徑、步驟和行動綱領(lǐng)，并引導(dǎo)和控制社會實(shí)踐來干預(yù)城市發(fā)展。具體方式是提供城市空間發(fā)展的戰(zhàn)略，控制土地使用及其變化。因此，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，如何運(yùn)用規(guī)劃手段通過市場來有效配置城市各類資源，取得較好的城市經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益，是當(dāng)前非常值得思考的課題之一。
一、城市制定與落實(shí)總體規(guī)劃的現(xiàn)狀
（一）各個城市在重新修編城市總體規(guī)劃中，普遍重視通過總體規(guī)劃，抓住機(jī)遇，以規(guī)劃土地的價格信號來優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)的配置；形成城市高新技術(shù)、支柱產(chǎn)業(yè)和都市型工業(yè)的合理分工，實(shí)施跨越式發(fā)展。主要表現(xiàn)：
1.從城市產(chǎn)業(yè)空間調(diào)整入手來帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
2.通過提高城市化水平，促進(jìn)城市能及的提升。
3.通過總體規(guī)劃，使直接利用外資、土地批租、金融市場三者形成合力，建立起城市經(jīng)濟(jì)增長新的動力機(jī)制。為了追求低的交易成本，引起了要素土地、資本、勞動的空間聚集，表現(xiàn)為城市的興起及城市的擴(kuò)張。
（二）各個城市在重新修編城市總體規(guī)劃中，普遍重視了從實(shí)際出發(fā)，求真務(wù)實(shí)，對城市未來的發(fā)展進(jìn)行了比較準(zhǔn)確的定位
在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，只有準(zhǔn)確地進(jìn)行城市定位，才能給整個城市帶來良好廣闊的發(fā)展機(jī)遇與空間。區(qū)域或城市定位突出的特征是它的科學(xué)性、動態(tài)性。在實(shí)踐中，我們關(guān)注更多的是定位時的科學(xué)性，而往往忽略了隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、內(nèi)外環(huán)境變化，定位所客觀存在著的動態(tài)性。在此次重新修編城市總體規(guī)劃時，各個城市在既重視歷史現(xiàn)狀，又著眼于未來發(fā)展，對城市功能和發(fā)展方向進(jìn)行了恰當(dāng)?shù)囟ㄎ弧?/p>
（三）各個城市在重新修編城市總體規(guī)劃中，普遍重視生態(tài)城市總體空間的設(shè)計
各個城市在城市城市總體規(guī)劃中都突出強(qiáng)調(diào)，要從根本上避免以往國內(nèi)城市項目開發(fā)建設(shè)中所謂“三通一平”做法中的“一平”。所謂“一平”損害了城市中原有自然環(huán)境的融洽和平衡，現(xiàn)在則要盡力補(bǔ)償以往對自然資源“大破壞”所造成的損失，重新建立城市的人工生態(tài)系統(tǒng)。從國內(nèi)絕大多數(shù)城市的現(xiàn)狀看，作為人居環(huán)境主要部分的城市環(huán)境，最大的不足是人工化、商業(yè)化痕跡太強(qiáng)而自然化不足。
（四）各個城市在重新修編城市總體規(guī)劃中，都高度重視和嚴(yán)格規(guī)定保護(hù)城市歷史文化
城市由文化領(lǐng)跑，文化在深層本質(zhì)上是指向人的。從城市文化出發(fā)，一個城市的歷史就是一個城市的文脈；城市是不同時代的建筑、歷史街區(qū)的集合，每棟建筑都是獨(dú)特的文化記憶，它是城市歷史與形象的載體?？梢哉f，歷史建筑是不可復(fù)制的，再精美的復(fù)制品也不可能有原有建筑的歷史感。因此，各城市在重新修編城市總體規(guī)劃中，都高度重視和嚴(yán)格規(guī)定保護(hù)城市的歷史文化。
二、現(xiàn)行城市總體規(guī)劃存在的主要問題
（一）城市總體規(guī)劃的實(shí)效常常與城市發(fā)展存在偏差
有的城市總體規(guī)劃往往滯后于城市的發(fā)展，不能滿足城市發(fā)展對用地的要求。有的城市總體規(guī)劃剛剛審批下來，城市實(shí)際人口和用地規(guī)模已經(jīng)達(dá)到或者超過了城市規(guī)劃的目標(biāo)。這種情況在我國東部沿海城市，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的小城市更為常見：也有的城市總體規(guī)劃過于超前，使得按照城市總體規(guī)劃建設(shè)的總體設(shè)施、文化社會設(shè)施等處于閑置狀態(tài)。這種情況在我國內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)較為常見。
（二）城市總體規(guī)劃的空間常常與實(shí)際存在偏差
城市實(shí)際發(fā)展的空間形態(tài)、空間結(jié)構(gòu)與城市總體規(guī)劃并不一致，按照城市總體規(guī)劃的城市空間形態(tài)和結(jié)構(gòu)難以形成。企業(yè)和市民的用地選擇、對城市工作和生活的環(huán)境愛好與城市總體規(guī)劃不一致，造成城市規(guī)劃的工業(yè)區(qū)、商業(yè)住宅區(qū)、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)等難以滿足要求或無法達(dá)到預(yù)期效果。
（三）城市總體規(guī)劃所確定的發(fā)展力方向常常與實(shí)際并不一致
為城市規(guī)定性質(zhì)及發(fā)展方向是現(xiàn)行城市總體規(guī)劃的一項重要內(nèi)容，但現(xiàn)行的城市總體規(guī)劃由于城市領(lǐng)導(dǎo)者追求政績，往往存在著偏好規(guī)模、求全貪大的情況，主觀性強(qiáng)，高估較多。如有許多省、市城市將發(fā)展目標(biāo)定位為國家性大城市，許多縣級小城市將發(fā)展目標(biāo)定位中等發(fā)達(dá)城市，實(shí)際上只有其中少部分能夠?qū)崿F(xiàn)。
（四）城市總體規(guī)劃應(yīng)激性不強(qiáng)，缺乏靈活性
現(xiàn)行城市總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般是二十年，在如此長的時間里，很難對其中發(fā)生的種種變化作出準(zhǔn)確、詳盡的預(yù)測。特別是當(dāng)今科技發(fā)展日新月異，經(jīng)濟(jì)全球化，區(qū)域競爭日趨激烈，不確定因素大大增加，這給城市的未來發(fā)展增加了許多變數(shù)。一旦其中一些大的因素發(fā)生變化，就不得不修改規(guī)劃。最近幾年，許多地方的城市總體規(guī)劃就因此作了多輪的修編。
三、改革城市總體規(guī)劃的建議
（一）正確把握遠(yuǎn)期規(guī)劃和近期規(guī)劃的關(guān)系
在城市發(fā)展和建設(shè)中，政府始終面臨的一個問題是：如何在有限的時間內(nèi)，利用有限的資源做有限的事情。基于這種情況，應(yīng)正確把握“務(wù)虛”和“務(wù)實(shí)”的關(guān)系。一方面，應(yīng)強(qiáng)化遠(yuǎn)景規(guī)劃，落實(shí)好城市結(jié)構(gòu)，布局形態(tài)，土地利用等問題，使城市決策者看清自己現(xiàn)在的決策對未來發(fā)展的影響，從更長遠(yuǎn)的角度更廣闊的視野把握城市的發(fā)展；另一方面夯實(shí)近期規(guī)劃（即“務(wù)實(shí)”）。滾動編制的近期建設(shè)規(guī)劃應(yīng)將城市具體的建設(shè)項目于政府“五年”計劃、年度計劃和城市遠(yuǎn)期規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，建立近期建設(shè)項目庫并進(jìn)行投資與財務(wù)分析。解決總體規(guī)劃實(shí)施時序的問題，確定城市總體規(guī)劃分階段實(shí)施的內(nèi)容，幫助政府決定在恰當(dāng)?shù)臅r機(jī)以恰當(dāng)?shù)姆绞讲扇∽钋‘?dāng)?shù)男袆印?/p>
（二）注重與城市其他部門的協(xié)調(diào)與銜接
城市外部環(huán)境的復(fù)雜多邊性，城市總體規(guī)劃編制技術(shù)內(nèi)容的綜合性，城市規(guī)劃的社會性，城市各階層目標(biāo)價值取向的多元性特征，以及城市規(guī)劃向?qū)c各級團(tuán)體和市民利益的密切相關(guān)性等等，決定了一個科學(xué)合理的總體規(guī)劃不可能是依靠個別技術(shù)精英閉門造車所能及，必然是多方參與、協(xié)作式規(guī)劃的產(chǎn)物。城市規(guī)劃的實(shí)施將依賴于城市中的各類組織和個人，規(guī)劃師只是其中的一部分。從根本上講，規(guī)劃的實(shí)施并不是由規(guī)劃師或者規(guī)劃部門來進(jìn)行的，而是由整個社會來運(yùn)作的。要保障規(guī)劃的實(shí)施，較為務(wù)實(shí)的做法就是尋求總體規(guī)劃與“計劃”之間的結(jié)合。一方面，在編制總體規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)以“計劃”確定的發(fā)展目標(biāo)以及發(fā)展方針為依據(jù)，“計劃”強(qiáng)調(diào)的建設(shè)項目，其選址和布局必須符合城市總體規(guī)劃的要求；另一方面，總體規(guī)劃所確定的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)分期分批地落實(shí)到“計劃”中，才能保障城市規(guī)劃意圖得到實(shí)現(xiàn)。
（三）增強(qiáng)規(guī)劃內(nèi)容的強(qiáng)制性與靈活性
新時期的城市總體規(guī)劃要從指導(dǎo)功能布局、用地安排，轉(zhuǎn)向以資源環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)，指導(dǎo)城市的可持續(xù)發(fā)展，從確定性質(zhì)、規(guī)模、指標(biāo)，轉(zhuǎn)向控制合理的環(huán)境容量和科學(xué)合理的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)：從確定發(fā)展什么，轉(zhuǎn)向保護(hù)什么，即從以開發(fā)建設(shè)為重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以資源利用和空間管制為重點(diǎn)。具體的編制工作中，要淡化規(guī)劃年限，強(qiáng)化規(guī)劃階段；淡化用地性質(zhì)，突出市場經(jīng)濟(jì)對土地資源的配置；淡化具體用地布局規(guī)劃，突出空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃在總體規(guī)劃中的主導(dǎo)地位。以有效引導(dǎo)和調(diào)控城市發(fā)展為目標(biāo)，合理確定總體規(guī)劃階段強(qiáng)制性內(nèi)容和指導(dǎo)性內(nèi)容，強(qiáng)化總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，突出指導(dǎo)性內(nèi)容的適應(yīng)性，以應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)條件下城市發(fā)展的不確定性。
（四）注重城市總體規(guī)劃作為城市公共政策的特征
城市總體規(guī)劃的編制，絕非僅僅是城市規(guī)劃部門開展的一項技術(shù)工作。而是政府部門實(shí)際運(yùn)作的一個政治過程，是政府行政和制定政策的依據(jù)。城市總體規(guī)劃只有與城市政策的各個方面相結(jié)合，將規(guī)劃確立的城市發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略的原則、準(zhǔn)則、布局以及規(guī)劃所確定的行動步驟轉(zhuǎn)化為這些政策的一部分，通過政府及其各部門的政策支持才能最終落實(shí)，才能得到全面的貫徹落實(shí)，才能真正實(shí)現(xiàn)所期望達(dá)到的城市空間關(guān)系，規(guī)劃的目標(biāo)才能更好實(shí)現(xiàn)。而城市總體規(guī)劃作為城市未來空間發(fā)展的指引，也應(yīng)當(dāng)成為整個城市及其各部門制定政策的依據(jù)。
城市總體規(guī)劃對城市建設(shè)和發(fā)展發(fā)揮著“規(guī)劃先導(dǎo)”的作用。在加快推進(jìn)城市化的過程中，不僅要制定一個科學(xué)的城市總體規(guī)劃，更要落實(shí)好城市總體規(guī)劃，才能使城市總體規(guī)劃發(fā)揮它應(yīng)有的實(shí)效性。
參考文獻(xiàn)：
1、總體城市設(shè)計的編制階段
現(xiàn)階段總體城市設(shè)計一般分為三類，一類是在總體規(guī)劃之前開展，這一類總體城市設(shè)計項目較少；第二類是與總體規(guī)劃編制同步開展，作為總體規(guī)劃成果的一部分，如深圳、重慶等地的總體城市設(shè)計，這類總體城市設(shè)計與總體規(guī)劃能較好地融合和呼應(yīng)；第三類則是在總體規(guī)劃編制完成后單獨(dú)開展總體城市設(shè)計工作，這類總體城市設(shè)計只能沿用總體規(guī)劃的部分成果作為設(shè)計基礎(chǔ)，且沒有法律法規(guī)保障總體城市設(shè)計的實(shí)施。
筆者認(rèn)為，總體城市設(shè)計作為一種戰(zhàn)略性城市設(shè)計，在總體規(guī)劃之前或與總體規(guī)劃同時開展是較好的編制方式，由此可以在總體規(guī)劃編制或修編階段將總體城市設(shè)計內(nèi)容納入，而總體規(guī)劃作為法定規(guī)劃，可以保障總體城市設(shè)計內(nèi)容的實(shí)施。
2、總體城市設(shè)計的必要性
首先，我國城市特色不夠鮮明，需要從整體的角度地研究如何結(jié)合自然資源、城市歷史和環(huán)境特點(diǎn)發(fā)展自身的獨(dú)特風(fēng)格。
其次，城市環(huán)境質(zhì)量方面存在許多問題，如城市色彩單調(diào)、外部環(huán)境要素的設(shè)計水平較低、城市環(huán)境藝術(shù)水平不夠等，有待于在總體城市設(shè)計階段解決。
再次，雖然在總體規(guī)劃階段已經(jīng)對城市總體空間布局有所考慮，但其內(nèi)容和深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
此外，目前開展的局部城市規(guī)劃和設(shè)計工作缺乏有效的整體調(diào)控依據(jù)，缺乏總體城市設(shè)計框架的原則指導(dǎo)，難以實(shí)現(xiàn)整體環(huán)境協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
3、總體城市設(shè)計的主要內(nèi)容
總體城市設(shè)計是對整個城市系統(tǒng)各類要素的綜合考慮與設(shè)計。研究范圍應(yīng)與總體規(guī)劃相一致，重點(diǎn)研究范圍應(yīng)是城市的主城區(qū)。
總體城市設(shè)計內(nèi)容包括城市總體格局、具體形態(tài)設(shè)計和專項研究三個方面。
3.1城市總體格局
總體城市設(shè)計研究應(yīng)該從整體入手，把握城市總體格局。研究內(nèi)容包括城市風(fēng)貌特色、城市空間景觀結(jié)構(gòu)和城市行為空間結(jié)構(gòu)。
1．城市風(fēng)貌特色
挖掘和發(fā)展城市歷史和自然資源，塑造可識別性強(qiáng)、有歸屬感的城市空間。在總體城市設(shè)計中應(yīng)分析城市的歷史文化環(huán)境并加以保留和發(fā)揚(yáng)，加強(qiáng)城市自然環(huán)境的利用，突出城市山水環(huán)境與城市風(fēng)貌特色。
2．城市空間景觀結(jié)構(gòu)
城市空間景觀結(jié)構(gòu)主要分為四個方面：
（1）基于城市整體空間形態(tài)控制目標(biāo)的城市結(jié)構(gòu)形態(tài)、道路交通設(shè)計控制、城市肌理、城市重要界面設(shè)計、高度分區(qū)、密度分區(qū)、城市輪廓線等。
（2）基于城市整體風(fēng)貌控制目標(biāo)的城市風(fēng)貌分區(qū)，如景觀特色分區(qū)、城市建筑特色分區(qū)、城市色彩分區(qū)等。
（3）基于城市公共資源分配和組織目標(biāo)的城市公共空間網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)。如城市開放空間系統(tǒng)設(shè)計等。開放空間可以讓城市肌理產(chǎn)生變化，也為市民活動提供了場所，亦可構(gòu)筑反映城市自然環(huán)境及歷史文化特色的城市空間景觀。
（4）基于城市自然生態(tài)格局保護(hù)目標(biāo)的城市綠地系統(tǒng)、城市水系、空間景觀軸線、視覺景觀通廊等。
3．行為空間結(jié)構(gòu)
總體城市設(shè)計中需要構(gòu)筑城市整體的社會文化氛圍，全面關(guān)注市民活動，組織富有意義的行為場所，建立社會文化――市民活動――行為場所間的有機(jī)聯(lián)系。
3.2形態(tài)設(shè)計內(nèi)容
總體城市設(shè)計中還會涉及一些中觀及微觀層面的具體形態(tài)設(shè)計，如城市重要節(jié)點(diǎn)設(shè)計和重點(diǎn)地段設(shè)計。
1．城市重要節(jié)點(diǎn)設(shè)計
城市重要節(jié)點(diǎn)指能反映城市形象、地段特色、重要空間特征的小型空間，是城市精神的象征。
1）地標(biāo)節(jié)點(diǎn)，地標(biāo)節(jié)點(diǎn)是城市整體景觀的核心。包括城市中心、副中心，城市歷史地段等。
2）門戶節(jié)點(diǎn)
門戶節(jié)點(diǎn)包括各方向、各類型的主要交通路徑和城市道路、城市空間的交界點(diǎn)等。在總體城市設(shè)計中應(yīng)重點(diǎn)、精煉地反映城市的景觀、形象特征、歷史文化特色或時代面貌等，把屬于城市內(nèi)涵的自然特征的文化特質(zhì)反映出來。
2．城市重點(diǎn)地段指能反映和代表城市歷史和文化、城市特色景觀的物質(zhì)空間，是城市整體空間環(huán)境中的重要組成部分。
3.3專題研究
根據(jù)需要，總體城市設(shè)計成果內(nèi)容中也常包括一些專題性研究，如城市廣告與街道設(shè)施、社區(qū)發(fā)展研究、街道尺度研究、公共交通服務(wù)模式研究、城市標(biāo)志與雕塑體系研究等。
4、總體城市設(shè)計的成果
總體城市設(shè)計成果以管理政策、導(dǎo)則等文字內(nèi)容為主，輔以必要的圖紙?？傮w城市設(shè)計導(dǎo)則可以包括總圖法則、城市設(shè)計通則和城市設(shè)計細(xì)則。
總圖法則作為總體規(guī)劃的前提資料或章節(jié)內(nèi)容跟隨總體規(guī)劃一起通過審批而具有法定效力。具體內(nèi)容包括：城市空間布局；土地使用強(qiáng)度管制區(qū)劃和控制指標(biāo)；確定綠地系統(tǒng)的發(fā)展目標(biāo)及總體布局、給出各級綠地指標(biāo)和分布形態(tài)；劃定綠線、藍(lán)線；劃分歷史文化保護(hù)及地方傳統(tǒng)特色區(qū)域，確定相應(yīng)的控制指標(biāo)。
對于城市一般地區(qū)，總體城市設(shè)計可通過通則式的導(dǎo)則進(jìn)行引導(dǎo)，具有普適性和間接性特征。對城市重要節(jié)點(diǎn)和重點(diǎn)地段，總體城市設(shè)計可以提出城市設(shè)計細(xì)則，具有針對性和直接性。
中圖分類號：X32文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：16749944（2014）02016104
1引言
環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制體系是指由不同級別、不同類型、不同時序和不同種類的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃所組成的相互聯(lián)系的交錯系統(tǒng)。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制體系建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，是開展環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制工作的基礎(chǔ)和依據(jù)。
經(jīng)過30多年的探索、發(fā)展與完善，我國環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制體系漸成雛形。縱向看，環(huán)境規(guī)劃編制體系基本依照我國的行政層級進(jìn)行分級，包括國家級規(guī)劃，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級規(guī)劃，市縣級規(guī)劃三個層次；從橫向看，我國的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃可分為污染控制規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)規(guī)劃，其中污染控制規(guī)劃又根據(jù)環(huán)境要素分類制定，生態(tài)保護(hù)規(guī)劃分為生態(tài)城市建設(shè)規(guī)劃、自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃和重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃等。
與西方發(fā)達(dá)國家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃體系相比，我國開展現(xiàn)代意義上的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的歷史較短，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制體系還很不健全。與城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃相比，我國的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制體系建設(shè)也相對滯后。
2相關(guān)規(guī)劃體系現(xiàn)狀分析
2.1城鄉(xiāng)規(guī)劃體系
城鄉(xiāng)規(guī)劃體系主要包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，這些規(guī)劃構(gòu)成完整的規(guī)劃體系，相互間既有聯(lián)系，又有補(bǔ)充，從大到小，從戰(zhàn)略到具體，有利于規(guī)劃的實(shí)施，在城鄉(xiāng)建設(shè)中發(fā)揮著重要作用（圖1）。
2.2土地利用規(guī)劃體系
土地利用總體規(guī)劃分為國家級的國土規(guī)劃和地方級別的土地利用總體規(guī)劃兩種。規(guī)劃體系比較簡單，但國家制定原則，進(jìn)行總量控制，地方級必須落實(shí)總量指標(biāo)。
2.3環(huán)境規(guī)劃
環(huán)境規(guī)劃目前還沒有形成體系，與相關(guān)規(guī)劃聯(lián)系不多，特別缺少總體層面規(guī)劃，制約了其他規(guī)劃體系上的銜接（圖3）。
3環(huán)境規(guī)劃體系存在的主要問題
與城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃相比，我國的環(huán)境規(guī)劃體系建設(shè)也相對滯后，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
3.1環(huán)境規(guī)劃各層次間缺乏有效銜接
在環(huán)境規(guī)劃編制的協(xié)調(diào)體系中很少融入自下而上的各級政府與國家間的磋商環(huán)節(jié)，在時間上地方與國家環(huán)境規(guī)劃也存在諸多不銜接的地方＼[1＼]。由于環(huán)境規(guī)劃內(nèi)容交叉、分工不明確，導(dǎo)致落實(shí)到各級政府的規(guī)劃種類較多，因此很難保障各項規(guī)劃得到有效落實(shí)。不同層次、類型的環(huán)境規(guī)劃間效力界定不清，缺乏相互之間的銜接與協(xié)調(diào)，國家與地方在規(guī)劃目標(biāo)和工作重點(diǎn)等方面存在一定的差異，國家考核的部分指標(biāo)在各省規(guī)劃中無直接對應(yīng)的指標(biāo)項，即使完成省內(nèi)的環(huán)境規(guī)劃指標(biāo)，也難以保證國家環(huán)境規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)不了規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向性。
3.2缺少中長期基礎(chǔ)性規(guī)劃
環(huán)境規(guī)劃跨行業(yè)、綜合性強(qiáng)以及環(huán)境保護(hù)部門調(diào)控手段之間的不對稱性，使中長期基礎(chǔ)性規(guī)劃的編制和研究工作一直滯后＼[2＼]。目前，我國的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以國家和各級政府的每五年制定一次的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃為總體規(guī)劃，一般與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃同步。環(huán)境保護(hù)工作缺少中長期的戰(zhàn)略方針和目標(biāo)指導(dǎo)，而且往往受到國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃變化和政府任期的影響，難以保障規(guī)劃的連續(xù)性，規(guī)劃制定和執(zhí)行容易取決于“長官”意志。同時，規(guī)劃以中短期的污染防治為主，環(huán)境保護(hù)工作水平還處在污染控制和管理階段，對長期性的環(huán)境改善和人體健康缺少關(guān)注。
3.3直接控制性和空間性不強(qiáng)
我國現(xiàn)階段的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃屬于需求型規(guī)劃，對區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整直接調(diào)控能力不強(qiáng)。規(guī)劃內(nèi)容重污染治理，輕經(jīng)濟(jì)和政策引導(dǎo)，“防”與“引”相結(jié)合的多元化經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段還沒有很好地得到應(yīng)用。此外，我國環(huán)境保護(hù)規(guī)劃還沒有實(shí)現(xiàn)區(qū)域分類指導(dǎo)、土地利用合理布局和環(huán)境保護(hù)措施空間最優(yōu)設(shè)置，規(guī)劃的空間調(diào)控性差＼[3＼]。
4環(huán)境規(guī)劃體系的建立
4.1體系框架
為了提高環(huán)境規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性和可操作性，有必要確定一套合理、完整、科學(xué)的規(guī)劃體系。借鑒城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的成功經(jīng)驗，筆者初步設(shè)想了環(huán)境規(guī)劃層級與實(shí)施體系，該體系由“環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃城市環(huán)境總體規(guī)劃功能區(qū)劃和規(guī)劃環(huán)評項目環(huán)評”四個層次構(gòu)成（圖4），其中前三個層次為規(guī)劃層面，第四個層次為規(guī)劃的落實(shí)層面。各層次共同依據(jù)國家的法律法規(guī)及政策標(biāo)準(zhǔn)，使環(huán)境規(guī)劃工作有效切實(shí)開展。
圖4環(huán)境規(guī)劃層級與實(shí)施體系 第一層次――環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃：包括國家和?。ㄗ灾螀^(qū)）的環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略規(guī)劃、五年規(guī)劃、區(qū)域環(huán)境規(guī)劃、流域污染防治規(guī)劃、跨省和區(qū)域的生態(tài)功能區(qū)劃和環(huán)境功能區(qū)劃等。
第二層次――城市環(huán)境總體規(guī)劃：市級層面編制的環(huán)境規(guī)劃和近期規(guī)劃，由專項規(guī)劃和專題規(guī)劃組成。
第三層次――環(huán)境功能區(qū)劃和規(guī)劃環(huán)評：其中環(huán)境功能區(qū)劃包括大氣、水、噪聲、海洋等環(huán)境功能區(qū)劃和自然保護(hù)區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)等生態(tài)功能區(qū)劃；規(guī)劃環(huán)評是對環(huán)境保護(hù)部門以外的規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評價，包括城市規(guī)劃環(huán)評、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃環(huán)評、經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃環(huán)評和港口規(guī)劃環(huán)評等。
第四層次――項目環(huán)評：是對單個建設(shè)項目進(jìn)行的環(huán)境影響評價。
在由“環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃城市環(huán)境總體規(guī)劃功能區(qū)劃與規(guī)劃環(huán)評項目環(huán)評”構(gòu)成的四級環(huán)境規(guī)劃體系中，所有規(guī)劃層級都是依據(jù)關(guān)系，不同規(guī)劃具有各自的規(guī)劃重點(diǎn)與功能?？傮w規(guī)劃要依據(jù)和貫徹戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行編制，功能區(qū)劃要貫徹總體規(guī)劃的思想，規(guī)劃環(huán)評要依據(jù)總體規(guī)劃、功能區(qū)劃進(jìn)行評價，所有規(guī)劃、區(qū)劃、環(huán)評都是項目環(huán)評的依據(jù)，項目環(huán)評則是建設(shè)項目環(huán)境行政許可的依據(jù)。
4.2體系內(nèi)容及功能
4.2.1環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃
環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃一般由國家或?。ㄗ灾螀^(qū)，直轄市）兩級環(huán)境主管部門組織編制，是對規(guī)劃區(qū)域或流域的社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境發(fā)展進(jìn)行長期的、綜合的研究和論證，提出該區(qū)域或流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的宏觀框架和引導(dǎo)戰(zhàn)略，規(guī)劃期限不確定，可長可短。它關(guān)注的是宏觀性、全局性、地區(qū)與地區(qū)之間需要協(xié)調(diào)的關(guān)鍵性重大問題，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃要在各區(qū)域、流域各自特殊性的基礎(chǔ)上，因地制宜，揚(yáng)長避短，反映出不同區(qū)域、流域的環(huán)境保護(hù)特色。
環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃屬于統(tǒng)領(lǐng)性的宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃，是下一級規(guī)劃編制和實(shí)施的綱領(lǐng)，應(yīng)不斷強(qiáng)化其戰(zhàn)略地位，其所提出的區(qū)域或流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)宏觀框架和引導(dǎo)戰(zhàn)略，成為區(qū)域環(huán)境控制和空間布局的剛性依據(jù)，具有戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性和規(guī)定性作用。戰(zhàn)略規(guī)劃確定了宏觀發(fā)展方向和目標(biāo)之后，所有其他下一級規(guī)劃都必須依據(jù)其確定基本的宏觀導(dǎo)向。
4.2.2城市環(huán)境總體規(guī)劃
城市環(huán)境總體規(guī)劃屬市級層面規(guī)劃，是城市人民政府以當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，以尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然為準(zhǔn)則，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，統(tǒng)籌優(yōu)化城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展空間布局，確保實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮、生態(tài)良好、人民幸福所作出的戰(zhàn)略部署。它是從一體化角度，研究城市的環(huán)境功能區(qū)劃、紅線空間、環(huán)境容量和生態(tài)總體布局形態(tài)等，制定出戰(zhàn)略性的、能夠指導(dǎo)與控制城市環(huán)境保護(hù)發(fā)展和建設(shè)的藍(lán)圖?？傮w規(guī)劃是依據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃制定的，是進(jìn)行環(huán)境管理的重要手段，具有時間的先導(dǎo)性、空間的可控性、決策的綜合性等特征，須在重大問題上與戰(zhàn)略規(guī)劃保持一致?？傮w規(guī)劃的編制時限一般15～20年，其近期規(guī)劃為5年＼[4＼]，該體系由專項規(guī)劃和專題規(guī)劃兩個方面構(gòu)成＼[5＼]。
（1）城市環(huán)境總體規(guī)劃。城市環(huán)境總體規(guī)劃由各級人民政府組織編制，由上一級政府審批，對一定行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)起總體控制作用，是進(jìn)行環(huán)境管理的重要手段，具有時空的先導(dǎo)性、空間的可控性和決策的綜合性。
城市環(huán)境總體規(guī)劃側(cè)重于提出發(fā)展布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活方式，以及環(huán)境質(zhì)量、排污總量、環(huán)境建設(shè)與管理等戰(zhàn)略性指標(biāo)，確定環(huán)境整治和保護(hù)的重點(diǎn)項目和重點(diǎn)地區(qū)，制定相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)政策。
（2）專項規(guī)劃。專項規(guī)劃是在總體規(guī)劃的控制和指導(dǎo)下，對各類環(huán)境要素的各項控制指標(biāo)和規(guī)劃管理要求做出進(jìn)一步規(guī)劃安排，為專題規(guī)劃和規(guī)劃管理提供依據(jù)。按環(huán)境要素種類將專項規(guī)劃劃分為大氣環(huán)境規(guī)劃、水環(huán)境規(guī)劃、聲環(huán)境規(guī)劃、固體廢物處置規(guī)劃、核與輻射污染控制規(guī)劃、自然生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境風(fēng)險防范規(guī)劃、環(huán)境管理能力建設(shè)規(guī)劃等。
專項規(guī)劃屬于實(shí)施型規(guī)劃，重在定性和定量相結(jié)合，做到落實(shí)定位。專項規(guī)劃需細(xì)化社會經(jīng)濟(jì)活動在單位空間上允許的污染物產(chǎn)生量與排放量，以維持環(huán)境單元區(qū)域性生態(tài)穩(wěn)定、完整，以約束性指標(biāo)將污染物的產(chǎn)生量與排放量限制在影響最少的空間內(nèi)；系統(tǒng)提出在各種可能的發(fā)展情景下，為達(dá)到生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)及資源的可持續(xù)利用，采取的最佳污染物消減工程體系，確定重點(diǎn)項目的類型、時序、規(guī)模和范圍。
（3）專題規(guī)劃。專題規(guī)劃是在城市環(huán)境總體規(guī)劃和專項規(guī)劃的框架控制之下，針對污染控制、生態(tài)保護(hù)、資源利用的某一專門問題而進(jìn)行的規(guī)劃。專題規(guī)劃可分為污染防治規(guī)劃、污染物總量控制規(guī)劃、保護(hù)區(qū)規(guī)劃等。
專題規(guī)劃也屬于實(shí)施型規(guī)劃，為達(dá)成專題所設(shè)置的目標(biāo)，要求對特定專題所涉及的各個要素進(jìn)行定性和定量的綜合分析，以各要素的專項規(guī)劃為依據(jù)，做到落實(shí)定位。專題規(guī)劃各層級都可以編制，是根據(jù)一項環(huán)境要素的控制治理目標(biāo)而采取的行動綱領(lǐng)，專題規(guī)劃是總體規(guī)劃的重要組成部分，是在總體規(guī)劃的總原則下，對各類環(huán)境要素的布局和規(guī)劃管理要求做出進(jìn)一步規(guī)劃安排，為功能區(qū)劃和規(guī)劃環(huán)評提供依據(jù)。
4.2.3功能區(qū)劃與規(guī)劃環(huán)評
（1）功能區(qū)劃。功能區(qū)劃一般由省或市級人民政府組織編制和審批，包括環(huán)境功能區(qū)劃和生態(tài)功能區(qū)劃，是城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃的控制紅線的直觀表現(xiàn)。
環(huán)境功能區(qū)劃：是科學(xué)確定和實(shí)施污染物排放總量控制的基本單元，是正確實(shí)施環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行環(huán)境評價的基礎(chǔ)。在制定區(qū)劃時，不得降低現(xiàn)狀使用功能。確因發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要要求降低現(xiàn)狀功能時，應(yīng)論證降低要求是否影響該區(qū)域未來環(huán)境質(zhì)量提高要求，并做降低現(xiàn)狀使用功能必要性說明。為實(shí)現(xiàn)環(huán)境功能區(qū)保護(hù)目標(biāo)，區(qū)劃應(yīng)與產(chǎn)業(yè)布局、工農(nóng)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、污染源管理等相結(jié)合，將區(qū)域點(diǎn)源與面污染源控制方案、區(qū)域污染物總量控制實(shí)施方案與環(huán)境功能區(qū)目標(biāo)的可達(dá)性相結(jié)合，使環(huán)境功能區(qū)的劃分與總體規(guī)劃等相協(xié)調(diào)。劃分方案應(yīng)實(shí)用可行，有利于強(qiáng)化目標(biāo)管理，解決實(shí)際問題，確保本行政區(qū)域內(nèi)管理得力，相鄰行政區(qū)監(jiān)督有效。
生態(tài)功能區(qū)劃：是以正確認(rèn)識區(qū)域生態(tài)環(huán)境特征、生態(tài)問題性質(zhì)及產(chǎn)生的根源為基礎(chǔ)，以保護(hù)和改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境為目的，依據(jù)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的不同，生態(tài)敏感性的差異和人類活動影響程度，分別采取不同的對策。它是實(shí)施區(qū)域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管理的基礎(chǔ)和前提，也是研究和編制城市環(huán)境總體規(guī)劃的重要內(nèi)容。
（2）規(guī)劃環(huán)評。規(guī)劃環(huán)評是指將環(huán)境因素置于重大宏觀經(jīng)濟(jì)決策鏈的前端，通過對環(huán)境資源承載力的分析，對各類重大開發(fā)、生產(chǎn)力布局、資源配置等提出更為合理的戰(zhàn)略安排，從而達(dá)到在開發(fā)建設(shè)活動源頭預(yù)防環(huán)境問題的目的。規(guī)劃環(huán)評在規(guī)劃方案的形成階段就參與其中，及早從環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的角度出發(fā)，分析規(guī)劃方案可能引發(fā)的積極和消極影響，從而進(jìn)一步改善規(guī)劃方案，從根本上、從全局上、從發(fā)展的源頭上注重環(huán)境影響、控制污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，及時采取措施，從源頭根治環(huán)境。
功能區(qū)劃與規(guī)劃環(huán)評往往具有法規(guī)和圖件體系支撐，從而將戰(zhàn)略規(guī)劃和總體規(guī)劃的思想通過功能區(qū)劃和規(guī)劃環(huán)評的手段滲入到土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等的編制和實(shí)施過程中，同時也指導(dǎo)下一級項目環(huán)評的具體編制。
4.2.4項目環(huán)評
項目環(huán)評是建設(shè)項目的環(huán)境影響評價和環(huán)境質(zhì)量評價的一種行政審批程序。區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項目環(huán)評含于區(qū)域規(guī)劃環(huán)評范圍內(nèi)，建設(shè)項目的主要污染物也必須控制在區(qū)域規(guī)劃環(huán)評下達(dá)的指標(biāo)內(nèi)。項目環(huán)評是指對建設(shè)項目可能對環(huán)境造成的影響進(jìn)行分析、預(yù)測估計，提出應(yīng)對不利影響的措施和對策的評價過程。項目環(huán)評一般是對單個項目進(jìn)行的環(huán)境影響評價，涉及面和評價范圍都較小，作為一項預(yù)測性和參考性的環(huán)境管理手段，在提高決策質(zhì)量方面被廣泛接受。
參考文獻(xiàn)：
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[2] 包存寬，何佳，周影烈，等.環(huán)境規(guī)劃體系創(chuàng)新研究[C]//中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會.學(xué)術(shù)會議論文集，北京：中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會，2009：1100～1106.
（一）縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制工作
按照《省縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制導(dǎo)則》，全面開展規(guī)劃期限為2012-2030年的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制工作，今年9月底前完成了規(guī)劃綱要，12月底前完成規(guī)劃成果。
（二）控制性詳細(xì)規(guī)劃編制
按照《省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理辦法》和《省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制導(dǎo)則》要求，依據(jù)縣城市總體規(guī)劃，開展覆蓋縣城全部規(guī)劃建設(shè)用地范圍的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制工作，確定規(guī)劃編制單位，完成了規(guī)劃范圍內(nèi)的基礎(chǔ)資料調(diào)研與收集工作，并組織編制完成了控規(guī)草案。
（三）專項規(guī)劃編制已修改
結(jié)合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃綱要、縣城市總體規(guī)劃，啟動各類專項規(guī)劃編制或修改工作，目前，已經(jīng)確定北京北達(dá)城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院組織編制，并完成了基礎(chǔ)資料調(diào)研與收集工作。圍繞道路交通、園林綠化、各類市政設(shè)施（包括給水、排水、供熱、燃?xì)?、電力、電信等）及工程管線綜合、公共設(shè)施綜合布局及商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)布局、防災(zāi)減災(zāi)（包括防洪、消防、抗震、人防等）、地下空間開發(fā)利用、等專項規(guī)劃，認(rèn)真進(jìn)行梳理，對不符合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的做出了及時修改、調(diào)整，補(bǔ)充編制缺項內(nèi)容，形成與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃配套齊全的專項規(guī)劃體系。
二、規(guī)劃實(shí)施情況
（一）近期建設(shè)規(guī)劃和年度實(shí)施計劃
組織編制完成了2013年度縣城建設(shè)實(shí)施計劃。具體落實(shí)分年度建設(shè)目標(biāo)和重點(diǎn)，分類列出年度重點(diǎn)建設(shè)項目清單，明確建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、資金安排、進(jìn)度計劃和責(zé)任單位。
（二）規(guī)劃審批管理
制定規(guī)范性文件。結(jié)合本縣實(shí)際，制定了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的規(guī)范性文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。制發(fā)《縣城鄉(xiāng)規(guī)劃管理辦法》、《縣規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》和《縣城市容貌整治導(dǎo)則》、《縣城市主要街道兩側(cè)既有建筑外觀改造技術(shù)導(dǎo)則》、《縣城市戶外廣告設(shè)置導(dǎo)則》、《縣村莊整治技術(shù)導(dǎo)則》等相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則。嚴(yán)格審批管理。按照批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃進(jìn)行項目選址，凡與規(guī)劃不符的一律不予審批。嚴(yán)格依據(jù)批準(zhǔn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出規(guī)劃條件，審批建設(shè)項目。加強(qiáng)對建設(shè)項目選址、規(guī)劃、設(shè)計、施工、驗收等許可環(huán)節(jié)的跟蹤監(jiān)督管理，確保規(guī)劃設(shè)計落實(shí)。對與規(guī)劃條件不符、擅自修改已審定的規(guī)劃方案、違反規(guī)劃許可進(jìn)行建設(shè)以及未按要求配建配套設(shè)施的工程項目，責(zé)令限期改正。加強(qiáng)實(shí)施監(jiān)管。建立2年1次的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃實(shí)施評估制度，對規(guī)劃執(zhí)行情況進(jìn)行總結(jié)和評價，完成現(xiàn)行城市總體規(guī)劃實(shí)施情況評估和自查報告。建立城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施統(tǒng)計分析年度報告制度。嚴(yán)格禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)“三區(qū)”、“五線”管理。2013年8月1日至9月30日，通過了市規(guī)劃局會同市監(jiān)察局、市人力資源社會保障局、市國土資源局、市城管執(zhí)法局，對我縣總體規(guī)劃實(shí)施情況和規(guī)劃執(zhí)法工作進(jìn)行本年度專項檢查。
（三）數(shù)字規(guī)劃建設(shè)
為加快數(shù)字規(guī)劃建設(shè)，以信息化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管理，按照全省統(tǒng)一的數(shù)字規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，完成了數(shù)字規(guī)劃系統(tǒng)框架的搭建；城鄉(xiāng)規(guī)劃編制管理、審批管理、監(jiān)督管理、統(tǒng)計評價和綜合服務(wù)五大系統(tǒng)建設(shè)初見成效。測繪完成縣城周邊100余平方公里的1:500現(xiàn)狀地形圖，購買了覆蓋全縣域衛(wèi)星遙感影像圖1200平方公里。
（四）規(guī)劃展館建設(shè)
縣規(guī)劃展館新館建筑面積1萬平米，建筑主體已封頂，正在進(jìn)行布館招標(biāo)。
（五）綠道綠廊建設(shè)。
完成了中華大街綠道綠廊規(guī)劃，縣城重要綠化節(jié)點(diǎn)規(guī)劃方案、南部新城大街、大道、東外環(huán)綠道綠廊規(guī)劃，并獲得縣政府批復(fù)，目前正在由住建局負(fù)責(zé)實(shí)施。
（六）城市設(shè)計
中圖分類號：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
引言
鎮(zhèn)總體規(guī)劃作為一項法定規(guī)劃，在我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中發(fā)揮了極大的引導(dǎo)作用，為促進(jìn)建設(shè)活動的有序進(jìn)行創(chuàng)造條件。但鎮(zhèn)總體規(guī)劃在編制和管理方面都存在不少問題。在規(guī)劃編制方面主要表現(xiàn)為規(guī)劃前期調(diào)研不足、用地布局上不盡合理、公眾參與性較差。在規(guī)劃管理方面主要表現(xiàn)為公共服務(wù)設(shè)施無法有效落地、規(guī)劃的經(jīng)常性調(diào)整、兩違建設(shè)活動頻繁發(fā)生等。
一、磁灶鎮(zhèn)與磁灶鎮(zhèn)總體規(guī)劃
（一）磁灶鎮(zhèn)概況
磁灶鎮(zhèn)位于晉江市西北，全鎮(zhèn)轄25個村及社區(qū)，人口為15萬，其中10萬為常住戶籍，5萬為外來人口。磁灶鎮(zhèn)有悠久的制陶歷史，磁灶鎮(zhèn)最早的制陶歷史可追溯到南朝，故命名為磁灶鎮(zhèn)。2000年，磁灶鎮(zhèn)被中國建筑衛(wèi)生陶瓷協(xié)會授予“中國陶瓷重鎮(zhèn)”稱號。2010年被確定為泉州市小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)試點(diǎn)鎮(zhèn)，現(xiàn)有磁灶鎮(zhèn)總體規(guī)劃就是在此形勢下展開編制，規(guī)劃的最終目標(biāo)是將磁灶打造為干凈整潔的陶瓷現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地。
（二）磁灶鎮(zhèn)總體規(guī)劃現(xiàn)狀
1鎮(zhèn)總體發(fā)展目標(biāo)
總的思路為利用磁灶鎮(zhèn)被列為泉州市綜合改革試點(diǎn)小城鎮(zhèn)的契機(jī)，充分利用小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要戰(zhàn)略機(jī)遇，力爭在2030年左右將磁灶鎮(zhèn)打造為晉江西北地區(qū)現(xiàn)代工貿(mào)生態(tài)新市鎮(zhèn)。主要有兩個抓手，一個是經(jīng)濟(jì)，另一個為生態(tài)。經(jīng)濟(jì)方面，試圖做大做強(qiáng)優(yōu)勢陶瓷產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，同時，積極引導(dǎo)印刷業(yè)及出口加工業(yè)的發(fā)展，將磁灶建設(shè)成為晉江西北地區(qū)可帶動周邊城鎮(zhèn)發(fā)展的中心城鎮(zhèn)；生態(tài)方面，主要為采取措施改變蓬頭垢面的陶瓷重鎮(zhèn)的不好形象，努力建設(shè)“綠色磁灶”、“生態(tài)磁灶”。
2鎮(zhèn)總體規(guī)劃功能分區(qū)
按照鎮(zhèn)區(qū)道路路網(wǎng)格局和功能分區(qū)，將鎮(zhèn)區(qū)劃分為“兩軸、四組團(tuán)”結(jié)構(gòu)形式。具體如圖所示：
圖1 磁灶鎮(zhèn)總體規(guī)劃功能分區(qū)圖
（1）“兩軸”即“行政、文體、商貿(mào)軸”和“生活配套軸”。
“行政、文體、商貿(mào)軸”沿陶城西路和陶城東路設(shè)置，陶城西路包含磁灶行政中心、體育中心、文娛中心；陶城東路是為印刷產(chǎn)業(yè)基地商品交易配套的商貿(mào)中心。
“生活配套軸”沿延澤街設(shè)置，主要延續(xù)延澤舊街的商業(yè)氛圍，為中心鎮(zhèn)區(qū)的居民提供各類生活配套。
（2）“四組團(tuán)” 即按照延澤街、陶城西路和陶城東路劃分的“將軍山生態(tài)組團(tuán)”、“舊街生活組團(tuán)”、“新區(qū)生活組團(tuán)”和“印刷產(chǎn)業(yè)基地組團(tuán)”。其中“將軍山生態(tài)組團(tuán)”為保留的將軍山和馬鞍山的山體部分，作為磁灶中心鎮(zhèn)區(qū)綠色背景和生態(tài)保育區(qū)，該組團(tuán)除南部山腳下的部分開發(fā)建設(shè)用地外，原則上不再進(jìn)行其他的開發(fā)建設(shè)，以保持山體的完整性。
二、當(dāng)前鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制及實(shí)施存在的主要問題分析
近幾年，隨著磁灶鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，磁灶鎮(zhèn)總體規(guī)劃在維護(hù)社會建設(shè)有序進(jìn)行和規(guī)劃管理方面發(fā)揮了較大的作用，但鎮(zhèn)總體規(guī)劃在規(guī)劃編制和規(guī)劃管理方面還存在不少問題，具體如下：
（一）規(guī)劃編制
1前期調(diào)研分析不充分
充分的調(diào)查研究是規(guī)劃成功編制的前提，現(xiàn)有的磁灶鎮(zhèn)總體規(guī)劃的基礎(chǔ)資料匯編中，材料相對簡單，多是自然情況與社會情況的簡單介紹，對于用地的地籍和審批情況方面的資料較少，在此基礎(chǔ)上編制的總體規(guī)劃，在實(shí)施規(guī)劃管理的過程中有時難以落實(shí)，缺乏可操作性。
2用地布局不科學(xué)
現(xiàn)有的磁灶鎮(zhèn)總體規(guī)劃中居住用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地混合分布，相互干擾較為嚴(yán)重。一方面，有一定污染存在的工業(yè)用地沒能引導(dǎo)其入園入基地集中分布，另一方面，公共服務(wù)設(shè)施過于集中，導(dǎo)致一些地區(qū)的教育醫(yī)療設(shè)施等配置不足，居民使用不便。
3缺乏充分的公眾參與
目前磁灶鎮(zhèn)總體規(guī)劃的公眾參與度還不夠強(qiáng)，首先在規(guī)劃調(diào)研階段，沒有對一定代表性的居民及企業(yè)代表進(jìn)行訪談，了解其對總規(guī)劃的一些看法與期望。在規(guī)劃調(diào)研階段，征求意見還不夠充分，主要是進(jìn)行了專家論證及聽取了相關(guān)部門的反饋意見，但對公眾的參與方面還比較少。另外，在規(guī)劃的批后公布階段也僅局限在政府網(wǎng)站及公示欄進(jìn)行公布，受眾范圍十分有限。
（二）規(guī)劃實(shí)施
1公共服務(wù)設(shè)施控制亟待強(qiáng)化
按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定，行政辦公、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)服務(wù)、金融郵電、社區(qū)服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施，屬于鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容部分，但在具體規(guī)劃實(shí)施中，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)實(shí)施用地經(jīng)常被項目用地所侵占，造成規(guī)劃無法實(shí)施，也間接影響了公眾對于基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施的使用。
2規(guī)劃實(shí)施過程中調(diào)整頻繁
鎮(zhèn)總體規(guī)劃是一項法定規(guī)劃，鎮(zhèn)總體規(guī)劃中關(guān)于規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地、水源地和水系、基本農(nóng)田和綠化用地、環(huán)境保護(hù)、自然與歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)以及防災(zāi)減災(zāi)等內(nèi)容是鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容。強(qiáng)制性內(nèi)容未經(jīng)法定程序不得隨意修改，但在磁灶鎮(zhèn)總體規(guī)劃的具體實(shí)施中，為促進(jìn)項目落地，經(jīng)常性調(diào)整規(guī)劃，不是規(guī)劃指導(dǎo)項目，而是項目指導(dǎo)規(guī)劃，給鎮(zhèn)規(guī)劃的實(shí)施埋下了很大的隱患。
3違法違規(guī)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重
近年來，隨著磁灶鎮(zhèn)總體規(guī)劃的不斷完善，規(guī)劃在指導(dǎo)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)方面發(fā)揮了重要的作用，但還存在不少問題，違法占地、違法建設(shè)現(xiàn)象仍時有發(fā)生，部分違法建設(shè)占用規(guī)劃道路、綠地及公共服務(wù)設(shè)施用地，嚴(yán)重影響了鎮(zhèn)總體規(guī)劃的實(shí)施。
三、完善鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制及實(shí)施的主要建議
為解決上述問題，本人有針對性地提出以下具體建議：
（一）規(guī)劃編制
1進(jìn)行充分前期調(diào)研
本人認(rèn)為，在進(jìn)行鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制時，應(yīng)該更加深入進(jìn)行規(guī)劃的前期調(diào)研工作。前期調(diào)研主要是了解規(guī)劃區(qū)的自然基本情況、社會基本情況及城鄉(xiāng)規(guī)劃的具體情況。自然基本情況包括了解規(guī)劃區(qū)的地形、氣候、水文、土壤等基本情況，為規(guī)劃編制奠定堅實(shí)的自然環(huán)境基礎(chǔ)。社會基本情況主要了解人口、社會經(jīng)濟(jì)、社會團(tuán)體的基本情況，為未來的規(guī)劃用地布局奠定堅實(shí)的社會環(huán)境基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)規(guī)劃情況包括了解已經(jīng)編制的總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、專項規(guī)劃等基本情況，已經(jīng)批準(zhǔn)的法定規(guī)劃作為規(guī)劃編制的依據(jù)，未批準(zhǔn)與非法定規(guī)劃作為規(guī)劃編制的參考，同時鎮(zhèn)總體規(guī)劃還需要與國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃相銜接。
2合理優(yōu)化用地布局
鎮(zhèn)總體規(guī)劃的核心就是要確定土地的使用性質(zhì)。首先，在進(jìn)行用地布局規(guī)劃時應(yīng)與土地利用規(guī)劃充分銜接，只有在土地利用規(guī)劃中的建設(shè)用地上，才能進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地的布局。其次，用地布局要充分考慮規(guī)劃區(qū)的自然情況，坡度較陡，存在自然災(zāi)害隱患的區(qū)域不宜作為城鄉(xiāng)建設(shè)用地。再次，用地布局要充分考慮已有設(shè)施的現(xiàn)狀及一些設(shè)施的共建共享，做到節(jié)約、集約用地。
3注重公眾參與
在鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制初期，要通過調(diào)查走訪、座談的方式引入公眾參與，充分聽取公眾的需求，為鎮(zhèn)總體規(guī)劃的編制提供參考。在規(guī)劃草案階段除要征求專家及部門意見之外，還應(yīng)該充分征求利害關(guān)系人員的意見，對于提出的合理意見予以采納，對于提出的不合理意見給予必要的解釋。在規(guī)劃公布與調(diào)整階段，還應(yīng)該建立通暢的信息收集、反饋渠道和救濟(jì)上訴渠道，使公眾能夠全程參與規(guī)劃的實(shí)施。
（二）規(guī)劃實(shí)施
1嚴(yán)格保障公共配套設(shè)施的實(shí)施
行政辦公、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)服務(wù)、金融郵電、社區(qū)服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施的落地，關(guān)系到人民群眾的切身利益，應(yīng)予以保障。對基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施可以積極引入政府或民間資本參與建設(shè)，保證規(guī)劃的實(shí)施。如在規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施用地內(nèi)引入其他項目時，應(yīng)該要求項目建設(shè)時配套建設(shè)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施，以保障公共利益。同時，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)考慮相鄰地塊的共建共享，使設(shè)施使用效率最大化。
2完善調(diào)整程序
要調(diào)整規(guī)劃前，首先要對規(guī)劃調(diào)整的必要性進(jìn)行充分的論證，修改鎮(zhèn)總體規(guī)劃前，應(yīng)當(dāng)對原規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)，并向原審批機(jī)關(guān)報告；修改涉及鎮(zhèn)總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)先向原審批機(jī)關(guān)提出專題報告，經(jīng)同意后，方可編制修改方案。同時，規(guī)劃調(diào)整應(yīng)提交建設(shè)、環(huán)保、國土、文化、園林、交通、市政管理等部門進(jìn)行審查，并組織專家進(jìn)行論證，注重公眾參與。鎮(zhèn)總規(guī)調(diào)整只有嚴(yán)格按照總規(guī)調(diào)整的原則和法定程序，才能有效解決鎮(zhèn)總規(guī)中的公平性問題，避免陷入隨意調(diào)整的泥潭。
3嚴(yán)厲打擊“兩違”建設(shè)行為
目前，現(xiàn)有鎮(zhèn)違法建設(shè)現(xiàn)象突出表現(xiàn)在村莊用地方面，主要為違法占地、違法建設(shè)等。筆者認(rèn)為要解決違法占地、建設(shè)問題，一定要依法行政。具體來說，首先要對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行必要的宣傳，讓群眾對相關(guān)法律法規(guī)有一定的了解。其次，要建立長效管理機(jī)制，引導(dǎo)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，切實(shí)解決群眾亟待解決的一些生產(chǎn)生活方面的不便問題。同時，還應(yīng)該積極引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的配套發(fā)展，通過發(fā)展解決現(xiàn)實(shí)中存在的具體問題。
小結(jié)
綜上，以晉江磁灶鎮(zhèn)為例，近年來鎮(zhèn)總體規(guī)劃在維護(hù)社會建設(shè)有序進(jìn)行和規(guī)劃管理方面發(fā)揮了較大的作用，但鎮(zhèn)總體規(guī)劃在規(guī)劃編制和規(guī)劃管理方面還存在不少問題：在規(guī)劃編制方面，鎮(zhèn)總規(guī)應(yīng)更加注重前期調(diào)研、完善用地布局、注重公眾參與；在規(guī)劃管理方面，鎮(zhèn)總規(guī)須注重公共服務(wù)設(shè)施的落地、完善規(guī)劃調(diào)整程序，采取更加有效措施制止兩違現(xiàn)象發(fā)生。參考文獻(xiàn)：
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Abstract: At present, China is in a period of rapid socio-economic change. The one hand, the economic transition to promote the transformation of government functions, the basic role of the market allocation of resources is increasingly prominent, gradually replacing the dominance of the government in the allocation of resources. Accordingly, government functions to public service by the economic development of type change. In the face of new developments, the traditional overall urban planning in preparation system, method, content has been unable to meet the new requirements of the development. Therefore, the need to rethink the problem in the overall urban planning process, and on this basis to explore one suited to the condition of the overall urban planning of road, in the current situation, it is extremely necessary. Firstly, an overview of the overall urban planning, and then summed up the overall urban planning, last targeted countermeasures good overall urban planning.
Keywords: City; overall planning; public participation; resource allocation; hard and soft economic
TU984
城市總體規(guī)劃編制概述
城市總體規(guī)劃因其內(nèi)容的綜合性和前瞻性，成為統(tǒng)籌和指導(dǎo)城市建設(shè)和各項事業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)，總體規(guī)劃的編制也從宏觀層面的確定城市性質(zhì)、論證規(guī)模、布局土地和配置資源、制定產(chǎn)業(yè)政策、提升區(qū)域競爭力、維護(hù)社會穩(wěn)定等發(fā)展到微觀層面的工程管線定位、項目時序安排、資金運(yùn)營等。
“城市發(fā)展的好壞取決于城市規(guī)劃”，規(guī)劃編制成為政府解決當(dāng)前城市問題的最直接手段，但是對城市規(guī)劃的高期望，卻導(dǎo)致編制內(nèi)容的復(fù)雜化、編制周期的延長和頻繁的重復(fù)修編。另外，受編制時間和資源的限制，當(dāng)規(guī)劃師把大量的時間和精力專注于陌生的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、環(huán)境和法律等相關(guān)領(lǐng)域時，卻減少了對熟悉的城市空間的研究，使得規(guī)劃成果針對性不足且變成城建資料的大匯編——面面俱到而亮點(diǎn)不足，最終削弱了總體規(guī)劃的指導(dǎo)作用，使規(guī)劃成果成為城市招商引資的宣傳畫。
以政府的需求為導(dǎo)向建立規(guī)劃目標(biāo)，以政府的管理權(quán)確定規(guī)劃范圍，以城市空間資源的布局作為規(guī)劃的主要內(nèi)容，增強(qiáng)規(guī)劃內(nèi)容的繼承性，確保城市建設(shè)的延續(xù)性。 首先，在宏觀層面，深化落實(shí)上層次的規(guī)劃內(nèi)容。其次，在中觀層面，整合市級相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容。在空間資源上，使城市建設(shè)用地規(guī)模和范圍與土地利用規(guī)劃相一致；在項目布局上，把政府各職能部門編制的專項規(guī)劃整合為相關(guān)的專項規(guī)劃內(nèi)容。最后，在微觀層面，合理安排建設(shè)時序。
城市總體規(guī)劃編制中存在的問題
（一）編制內(nèi)容龐雜
現(xiàn)行的城市總體規(guī)劃編制的內(nèi)容涉及城鎮(zhèn)體系、總體布局、道路交通、綠地景觀、河湖水系、給水排水、電力電訊、環(huán)衛(wèi)環(huán)保、歷史文化等方面。由于內(nèi)容龐雜城市總體規(guī)劃編制要處理和協(xié)調(diào)的各種類型和層次的矛盾錯綜復(fù)雜。這導(dǎo)致規(guī)劃編制過程中人力、物力投入巨大，編制周期過長，規(guī)劃編制往往演變?yōu)橐粓龀志脩?zhàn)。再加上城市總體規(guī)劃普遍審批周期過長，這造成已正式批復(fù)的規(guī)劃與城市發(fā)展中出現(xiàn)的新機(jī)遇、新問題之間的矛盾，剛批復(fù)的總體規(guī)劃可能又因“缺乏戰(zhàn)略遠(yuǎn)見和足夠彈性”難以承擔(dān)指導(dǎo)城市未來建設(shè)實(shí)踐的重任。
（二）缺乏更高層次的區(qū)域規(guī)劃作為依據(jù)
城市總體規(guī)劃編制中較多地就城市論城市，偏重空間的布局，缺少綜合的觀念。雖然有市域或縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃作為總體規(guī)劃的區(qū)域研究的前提，但僅限于行政轄區(qū)的范圍；城市周邊的鄉(xiāng)村地區(qū)，其城市化的發(fā)展訴求沒有被整體地納入城市規(guī)劃的通盤考慮。因此，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本原理，并沒有在編制制度中得到很好的體現(xiàn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)的發(fā)展要求缺少規(guī)劃技術(shù)體系上的考量和支撐。
（三）編制過程缺乏公眾參與
市場經(jīng)濟(jì)條件下，城市建設(shè)主體的多元化導(dǎo)致利益的多元與沖突，城市規(guī)劃的制定過程應(yīng)當(dāng)成為有效協(xié)調(diào)利益沖突的過程，尤其在維護(hù)弱勢群體的利益方面更應(yīng)有所作為。建立公眾參與制度，給各種社會群體提供平等參與城市規(guī)劃過秤的機(jī)會，正是達(dá)到這一目標(biāo)的重要手段。市場經(jīng)濟(jì)條件下的公眾參與目的不冉是計劃經(jīng)濟(jì)時期只是讓公眾產(chǎn)生“主人翁”自豪感的手段，而更需要成為制約規(guī)劃決策、保證規(guī)劃行政過程公平公正的一種機(jī)制，而這一日的的實(shí)現(xiàn)，需要在有關(guān)規(guī)劃編制技術(shù)體系中給以稃序性的制度安排，而不是僅僅停留在倡導(dǎo)一種規(guī)劃理念和思想層面上。
（四）對城市建設(shè)機(jī)制轉(zhuǎn)型帶來的沖擊應(yīng)對不足
[中圖分類號] TU984 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 2095-3437（2013）012-0038-03
一、引言
城市總體規(guī)劃是專業(yè)指導(dǎo)委員會確定的核心專業(yè)課之一，同時也是我國法定規(guī)劃中居于核心層面的規(guī)劃，具有很強(qiáng)的綜合性和實(shí)踐性，在城市規(guī)劃專業(yè)教學(xué)體系中處于整體集成和綜合檢驗的地位。由于能夠?qū)⒍嚅T相關(guān)專業(yè)基礎(chǔ)課程的知識融會貫通到該課程的教學(xué)中，因此內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)教研組申請《城市總體規(guī)劃》為精品課程。獲批后以該精品課程建設(shè)為契機(jī)，內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)通過調(diào)整課程體系設(shè)置、改革教學(xué)方法等手段，將區(qū)域規(guī)劃、城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、行政管理等相關(guān)知識融入城市總體規(guī)劃課程教學(xué)中，對課程內(nèi)容進(jìn)行整合與構(gòu)架，實(shí)現(xiàn)該課程與前置和后續(xù)課程的有效銜接，廣泛拓展學(xué)生專業(yè)知識，對學(xué)生基本技能的提高、創(chuàng)新能力和綜合素質(zhì)的培養(yǎng)具有重要作用，有利于更好地實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃專業(yè)課程的教學(xué)目標(biāo)。
二、城市規(guī)劃專業(yè)課程設(shè)置的基本情況與特征
（一）城市規(guī)劃專業(yè)課程設(shè)置的基本情況
內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)的城市規(guī)劃專業(yè)設(shè)立于2002年，現(xiàn)行教學(xué)體系建立在建筑學(xué)大平臺之上，課程設(shè)置采取2+3的培養(yǎng)模式。城市規(guī)劃專業(yè)一、二年級專業(yè)課程設(shè)置與建筑學(xué)專業(yè)的課程設(shè)置較為接近，進(jìn)入三年級之后逐漸開設(shè)城市規(guī)劃專業(yè)課程，形成以城市規(guī)劃原理、城市發(fā)展史等理論課和城市規(guī)劃設(shè)計課程為核心的教學(xué)體系。其中，城市總體規(guī)劃開設(shè)于第七學(xué)期，共108學(xué)時，采取真題真作和真題假作的方式，完成一個小城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃編制。學(xué)生通過現(xiàn)場調(diào)研、基礎(chǔ)資料搜集整理、分析預(yù)測、方案設(shè)計、圖文表達(dá)、方案匯報等學(xué)習(xí)過程，將前期有關(guān)城市規(guī)劃原理、城市道路與交通、城市地理學(xué)、城市社會學(xué)和城市經(jīng)濟(jì)學(xué)等課程的知識應(yīng)用于規(guī)劃實(shí)踐，培養(yǎng)學(xué)生熟練運(yùn)用所學(xué)專業(yè)理論綜合知識進(jìn)行方案設(shè)計的創(chuàng)新能力，激發(fā)學(xué)生的創(chuàng)新思維，對學(xué)生基本技能的提高、創(chuàng)新能力和綜合素質(zhì)的培養(yǎng)具有重要作用。
如表1所示，城市規(guī)劃理論課程開設(shè)時間與教學(xué)內(nèi)容均與規(guī)劃設(shè)計課程相配合，注重與規(guī)劃設(shè)計課程的前期調(diào)研環(huán)節(jié)、基礎(chǔ)資料整理分析、規(guī)劃預(yù)測等內(nèi)容的有效銜接。城市總體規(guī)劃的前置課程有：城市規(guī)劃初步、城市規(guī)劃原理、中外城市發(fā)展與規(guī)劃史、城市道路與交通、城市地理學(xué)等，分別開設(shè)于1～3年級；與總體規(guī)劃課程同時開設(shè)于第七學(xué)期的課程有：城市經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市市政工程規(guī)劃等；后續(xù)課程有控制性詳細(xì)規(guī)劃、規(guī)劃師業(yè)務(wù)實(shí)踐和畢業(yè)設(shè)計等。
（二）城市規(guī)劃專業(yè)課程設(shè)置的特點(diǎn)
1.系統(tǒng)性
城市規(guī)劃課程設(shè)置采取“2+3”的培養(yǎng)模式，前兩年的課程設(shè)置與建筑學(xué)專業(yè)基本相同，從第五學(xué)期開始開設(shè)城市規(guī)劃原理、城市發(fā)展史等城市規(guī)劃專業(yè)理論基礎(chǔ)課，為后續(xù)城市規(guī)劃設(shè)計課程奠定先期理論學(xué)習(xí)基礎(chǔ)；第六學(xué)期開始開設(shè)規(guī)劃設(shè)計課程，轉(zhuǎn)入城市規(guī)劃設(shè)計學(xué)習(xí)階段。這種從“建筑初步”、“城市規(guī)劃初步”到“建筑設(shè)計”再到“規(guī)劃設(shè)計”的課程設(shè)置方式，遵循了由小到大、由簡單到復(fù)雜的規(guī)律，符合學(xué)生學(xué)習(xí)知識的基本規(guī)律，系統(tǒng)性較強(qiáng)。城市規(guī)劃專業(yè)的學(xué)生經(jīng)過兩年多的建筑學(xué)專業(yè)訓(xùn)練后，具有一定的空間把握和形體塑造能力。三年級下學(xué)期開始學(xué)習(xí)居住小區(qū)規(guī)劃――城市總體規(guī)劃――控制性詳細(xì)規(guī)劃，中間穿插城市設(shè)計及景觀設(shè)計內(nèi)容，課程設(shè)置也是由簡及繁的漸進(jìn)式、系統(tǒng)性教育方式。
2.綜合性
內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)城市規(guī)劃專業(yè)課程設(shè)置也可以稱之為一種“寬口徑、厚基礎(chǔ)”的培養(yǎng)模式，這種培養(yǎng)模式以復(fù)合型人才培養(yǎng)為核心，是基于其建筑學(xué)院學(xué)科特征和城市規(guī)劃專業(yè)辦學(xué)特點(diǎn)而產(chǎn)生的具有專業(yè)稟賦的一種教學(xué)模式。學(xué)生在學(xué)習(xí)城市規(guī)劃專業(yè)知識的同時，還在一定程度上學(xué)習(xí)建筑學(xué)、城市經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市地理學(xué)、城市社會學(xué)、城市道路交通、城市市政工程等領(lǐng)域的知識。
按照這個培養(yǎng)方案培養(yǎng)出來的學(xué)生，具有一定的建筑設(shè)計、城市規(guī)劃設(shè)計和景觀設(shè)計能力，動手能力和綜合實(shí)踐能力較強(qiáng)，畢業(yè)生可從事規(guī)劃設(shè)計、規(guī)劃管理、建筑設(shè)計、建筑咨詢等工作，就業(yè)面較為寬泛。
3.實(shí)踐性
城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科是一個實(shí)踐性較強(qiáng)的學(xué)科，城鄉(xiāng)規(guī)劃教育也是圍繞實(shí)踐能力為核心的綜合能力的培養(yǎng)，課程設(shè)置以專業(yè)課為核心，學(xué)科基礎(chǔ)課和實(shí)踐教學(xué)為輔助，培養(yǎng)學(xué)生理論聯(lián)系實(shí)踐的能力。
包括總體規(guī)劃在內(nèi)的規(guī)劃設(shè)計類課程教學(xué)中注重學(xué)生實(shí)踐能力的培養(yǎng)，從課程題目的選擇、教學(xué)過程安排和作業(yè)成果制作，均模擬實(shí)際項目運(yùn)行過程，讓學(xué)生盡早在實(shí)戰(zhàn)中融匯專業(yè)知識，增長實(shí)踐技能。
三、總體規(guī)劃教學(xué)方法探索
（一）產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合的教學(xué)方法
城市總體規(guī)劃與其他學(xué)科基礎(chǔ)課高度關(guān)聯(lián)，所學(xué)相關(guān)內(nèi)容易于在城市總體規(guī)劃教學(xué)中得到綜合應(yīng)用，改善城市總體規(guī)劃課程教學(xué)效果，對于提高城市規(guī)劃專業(yè)教學(xué)水平、提升專業(yè)影響力、鍛煉學(xué)生的綜合素質(zhì)具有重要意義。產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合的教學(xué)方法，倡導(dǎo)選擇合適題目 “真題真作”或“真題假作”，以學(xué)生為主體，變被動式學(xué)習(xí)為主動性、自主性學(xué)習(xí)，鼓勵學(xué)生在學(xué)習(xí)中發(fā)現(xiàn)問題，以問題為導(dǎo)向積極參加專題研究，將學(xué)習(xí)成果作為實(shí)踐項目的組成部分，實(shí)現(xiàn)課堂教學(xué)與社會服務(wù)的有效銜接。
真題性題目選擇，能夠?qū)⒄n堂教學(xué)與生產(chǎn)實(shí)踐、科研活動有機(jī)結(jié)合，依托實(shí)踐項目開展理論教學(xué)和實(shí)踐教學(xué)，解決相關(guān)理論課程相互獨(dú)立、缺乏實(shí)踐支撐的問題，學(xué)生在生產(chǎn)實(shí)踐中得到真實(shí)的訓(xùn)練，運(yùn)用多學(xué)科相關(guān)知識解決城市問題提高了對城市綜合性的認(rèn)識和解決問題的能力，并做到對其他相關(guān)課程的有效銜接和專業(yè)知識領(lǐng)域的拓展。
教學(xué)過程中確立學(xué)生在教學(xué)活動中的主體地位，變被動學(xué)習(xí)為主動學(xué)習(xí)和自主學(xué)習(xí)，擴(kuò)大學(xué)生的課程參與度，大膽采用案例教學(xué)、情景教學(xué)、開放式教學(xué)和啟發(fā)式教學(xué)等方法，建立師生互動、學(xué)生互動、多項交流的教學(xué)平臺。
城市總體規(guī)劃教學(xué)中，突出實(shí)踐與研究相結(jié)合的教學(xué)模式，鼓勵學(xué)生在規(guī)劃編制過程中發(fā)現(xiàn)問題，養(yǎng)成以問題為導(dǎo)向，運(yùn)用所學(xué)習(xí)的相關(guān)知識進(jìn)行專題研究，主動查找文獻(xiàn)、解析案例、探索解決方法的良好學(xué)習(xí)習(xí)慣，全面鍛煉學(xué)生的調(diào)查、分析、研究、規(guī)劃和表達(dá)能力。
將教學(xué)成果作為實(shí)踐項目成果的組成部分，鼓勵學(xué)生參加實(shí)踐項目，成為實(shí)踐項目的組織者和設(shè)計者。從現(xiàn)場踏勘、基礎(chǔ)資料收集整理、現(xiàn)狀分析、方案設(shè)計、成果匯報等各環(huán)節(jié)均由學(xué)生作為主要完成者，全面鍛煉學(xué)生的基礎(chǔ)調(diào)研、方案設(shè)計、組織協(xié)調(diào)和圖文表達(dá)能力。實(shí)踐環(huán)節(jié)的參與大大增強(qiáng)了學(xué)生學(xué)習(xí)的興趣和對專業(yè)特征的認(rèn)知程度，加深了對城市的理解和對城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科理論知識的掌握，提高了解決實(shí)際問題的能力。
（二）多學(xué)科融合的教學(xué)方法
城市總體規(guī)劃涉及城市經(jīng)濟(jì)、社會、文化、交通、等許多領(lǐng)域，綜合性較強(qiáng)。與此相適應(yīng)，目前開設(shè)的其他學(xué)科類課程有城市地理學(xué)、城市社會學(xué)、城市經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市道路與交通、城市市政工程規(guī)劃、城市規(guī)劃管理與法規(guī)等課程，作為總體規(guī)劃課程學(xué)習(xí)的輔助。課程開設(shè)時間與教學(xué)內(nèi)容均與規(guī)劃設(shè)計課程相配合，注重與規(guī)劃設(shè)計課程的前期調(diào)研環(huán)節(jié)、基礎(chǔ)資料整理分析、規(guī)劃預(yù)測等內(nèi)容的關(guān)聯(lián)銜接。
通過《城市地理學(xué)》的學(xué)習(xí)，培養(yǎng)學(xué)生宏觀區(qū)域分析能力，為城市總體規(guī)劃課程提供區(qū)域和城鎮(zhèn)體系分析的理論與方法?！冻鞘薪?jīng)濟(jì)學(xué)》課程教學(xué)中注重城市經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)知識和城市規(guī)劃分析預(yù)測方法的講授。通過《城市規(guī)劃管理與法規(guī)》課程的學(xué)習(xí)，學(xué)生可以掌握我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系和行政管理制度、城市規(guī)劃管理的內(nèi)容和方法。通過《城市道路與交通》、《城市市政工程規(guī)劃》等課程的學(xué)習(xí)，有助于學(xué)生了解總體規(guī)劃中城市市政方面的知識，并為總規(guī)課程的學(xué)習(xí)提供技術(shù)支撐。
通過交叉學(xué)科知識的學(xué)習(xí)，實(shí)現(xiàn)專業(yè)知識的銜接與拓展，引導(dǎo)學(xué)生分析研究城市發(fā)展中出現(xiàn)的各類社會現(xiàn)象和城市問題，為城市總體規(guī)劃階段《專業(yè)調(diào)研》中的基礎(chǔ)資料收集、整理、分析提供理論支撐及方法，并與《社會綜合實(shí)踐調(diào)查研究》等實(shí)踐環(huán)節(jié)相配合，讓學(xué)生了解城市社會、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的內(nèi)容，為城市總體規(guī)劃編制中人口、城市化、經(jīng)濟(jì)分析預(yù)測等工作提供理論依據(jù)和方法論基礎(chǔ)。
（三）靈活多樣的課堂教學(xué)方法
傳統(tǒng)的“滿堂灌”授課方式難以應(yīng)對信息化時代對課堂教學(xué)方式的沖擊，城市規(guī)劃教學(xué)中的理論課程講授需要具有靈活性和啟發(fā)性，要引導(dǎo)學(xué)生學(xué)習(xí)相關(guān)學(xué)科的已有理論成果，關(guān)注城市發(fā)展中的新問題、新現(xiàn)象，不斷開拓思維，培養(yǎng)學(xué)生的綜合思維能力。在本次精品課程建設(shè)中，為達(dá)到更加良好的教學(xué)效果，內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)對課堂教學(xué)方式進(jìn)行了進(jìn)一步的思考以及改革。
第一，引入實(shí)踐案例的教學(xué)方式方法。以經(jīng)典案例評析為依托，講授城市總體規(guī)劃編制的基本內(nèi)容、方法和編制程序，增強(qiáng)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣，以直觀、便于理解的實(shí)際案例分析深化理論知識學(xué)習(xí)。
第二，豐富課堂教學(xué)形式，多種教學(xué)手段相結(jié)合。隨著信息傳播方式的多樣化和便捷化，學(xué)生對知識的獲取可以通過多種方式獲得，傳統(tǒng)講授式的課堂方式很難滿足學(xué)生獲取知識多樣化的需求，教師需及時改革教學(xué)模式，如利用多媒體教學(xué)，可以更直觀地通過圖片、視頻介紹規(guī)劃案例。
第三，課堂中引用并推薦恰當(dāng)?shù)拈喿x書目和資料也是增強(qiáng)學(xué)生興趣的有效方式之一。設(shè)置熱點(diǎn)問題討論環(huán)節(jié)，教師引導(dǎo)并鼓勵學(xué)生自主完成資料查閱和問題分析，以課堂分組討論或小論文的形式完成。學(xué)生在分析問題時，從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域地理背景等多個方面深入分析問題的成因，擴(kuò)寬了知識面、培養(yǎng)了邏輯分析能力，不同學(xué)科視角和研究方法對城市要素的分析成為學(xué)生完善規(guī)劃設(shè)計構(gòu)思的基礎(chǔ)。
第四，開展專題研究教學(xué)。按照城市總體規(guī)劃教學(xué)過程的不同階段需求，增加有關(guān)區(qū)域分析、人口、城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)分析預(yù)測、環(huán)境生態(tài)保護(hù)建設(shè)等專題講座，有針對性地指導(dǎo)學(xué)生根據(jù)城鎮(zhèn)實(shí)際情況靈活運(yùn)用分析手段和方法。
（四）注重學(xué)生綜合能力培養(yǎng)的教學(xué)方法
由于城市是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，規(guī)劃工作的基本任務(wù)是對多重目標(biāo)模式和多重行為主體利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，一個合格的規(guī)劃師應(yīng)具有正確的價值觀、高度的社會責(zé)任感、扎實(shí)的基本功和廣博的知識，并具備較強(qiáng)的協(xié)調(diào)溝通能力和持續(xù)的規(guī)劃創(chuàng)新能力，因此城市規(guī)劃教育中應(yīng)更加注重綜合能力的培養(yǎng)?？傮w規(guī)劃教學(xué)中，通過現(xiàn)狀調(diào)查、現(xiàn)場踏勘、資料分析、方案討論、成果制作等途徑，有利于學(xué)生綜合能力的培養(yǎng)。
首先，城市總體規(guī)劃綜合性較強(qiáng)，教學(xué)中將多學(xué)科知識貫穿其中，引導(dǎo)學(xué)生熟悉現(xiàn)狀、認(rèn)真進(jìn)行現(xiàn)場踏勘、方案構(gòu)思和多方案比較，培養(yǎng)學(xué)生的專業(yè)基本功和知識獲取能力。工作中不斷更新觀念，迅速吸收新知識，獲得新信息，沖破傳統(tǒng)物質(zhì)空間形態(tài)規(guī)劃的束縛，從城鄉(xiāng)的空間布局、經(jīng)濟(jì)功能、生態(tài)環(huán)境、社區(qū)結(jié)構(gòu)、文化氛圍、可持續(xù)發(fā)展等多方面促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
其次，應(yīng)具有較強(qiáng)的協(xié)調(diào)溝通能力。一個好的規(guī)劃一定是設(shè)計團(tuán)隊集體創(chuàng)作的成果，創(chuàng)作過程中經(jīng)常要協(xié)調(diào)各種關(guān)系，因此協(xié)調(diào)溝通能力成為規(guī)劃師必須具備的基本素質(zhì)。城市總體規(guī)劃課程中，應(yīng)通過各教學(xué)環(huán)節(jié)培養(yǎng)學(xué)生的綜合溝通、團(tuán)隊協(xié)作能力。
再次，具有較強(qiáng)的表達(dá)能力?？傮w規(guī)劃主要是培養(yǎng)學(xué)生的語言表達(dá)能力和圖文表達(dá)能力。教學(xué)過程中，現(xiàn)狀調(diào)查、初步方案構(gòu)思和最后方案都要求學(xué)生匯報，匯報過程鍛煉了學(xué)生的語言組織能力，準(zhǔn)確、熟練地表達(dá)出規(guī)劃意圖。由于總規(guī)編制中的文本和說明書撰寫要求較高，這也鍛煉了學(xué)生的文字處理能力；而草圖和最終成果制作，也鍛煉了學(xué)生的圖文處理能力和表達(dá)能力。
四、結(jié)語
城市總體規(guī)劃是綜合性極強(qiáng)的課程，在城市規(guī)劃專業(yè)教學(xué)體系中處于整體集成和綜合檢驗的地位。借助城市總體規(guī)劃精品課程建設(shè)的契機(jī)，通過課程體系的完善、教學(xué)方法的改革，及時轉(zhuǎn)變教學(xué)思路，將地理學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等社會經(jīng)濟(jì)類課程與城市總體規(guī)劃課程實(shí)現(xiàn)更好的銜接，采用靈活多樣的教學(xué)方法，可以進(jìn)一步拓展學(xué)生的知識領(lǐng)域，注重學(xué)生綜合能力的培養(yǎng)，做到產(chǎn)、學(xué)、研、用相結(jié)合，增強(qiáng)城市規(guī)劃的專業(yè)特色。
[ 參 考 文 獻(xiàn) ]
[1] 楊光杰.城市規(guī)劃設(shè)計類課程教學(xué)改革的研究與探索[J].規(guī)劃師，2011，10（27）：111-114.
[2] 顧鳳霞.城市總體規(guī)劃課程教學(xué)方法探討[J].高等建筑教育，2010，19（4）：59-62.
Abstract：According to Huainan city construction planning practice, through to the present stage city short-term construction planning the necessary analysis and understanding of programming, dynamic city construction planning of new thinking and new method, so that the city government through the recent construction planning of city planning implementation, implementation of the current construction of the city government guidance and control.
Key words：city；first phase construction planning；moving
中圖分類號：TU984.11+1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：
前言：近期建設(shè)規(guī)劃是依據(jù)法定已批城市總體規(guī)劃的要求，確定近期建設(shè)目標(biāo)、內(nèi)容和實(shí)際部署，并對城市近期內(nèi)發(fā)展布局和主要建設(shè)項目作出安排，為各單項工程設(shè)計提供依據(jù)。近期建設(shè)規(guī)劃是實(shí)施城市總體規(guī)劃的第一階段，是落實(shí)城市總體規(guī)劃的基本內(nèi)容。由于城市近期建設(shè)規(guī)劃要貫徹城市建設(shè)遠(yuǎn)景與近期相結(jié)合，以近期為主的方針；因此，城市近期建設(shè)規(guī)劃對安排城市各項近期建設(shè)項目，解決近期建設(shè)實(shí)際問題，指導(dǎo)當(dāng)前各項建設(shè)，具有很大的現(xiàn)實(shí)和經(jīng)濟(jì)意義。但傳統(tǒng)的編制思路存在一些不足，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
1.傳統(tǒng)編制方法的不足之處
從傳統(tǒng)編制方法來看，城市近期建設(shè)規(guī)劃僅作為城市總體規(guī)劃的一個專項，在總體規(guī)劃審批后，僅對近5年的各項建設(shè)用地規(guī)模和布局、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境與綠化、民生工程、園區(qū)建設(shè)等目標(biāo)與重點(diǎn)有所安排和考慮。而城市總體規(guī)劃年限一般為15-20年，因而當(dāng)近期建設(shè)規(guī)劃年限過后（即城市總體規(guī)劃實(shí)施5年后），不再編制相應(yīng)時期的近期建設(shè)規(guī)劃，使相應(yīng)時期內(nèi)的城市建設(shè)重點(diǎn)、時序、規(guī)模、投資等內(nèi)容和總體規(guī)劃后10-15年沒有合理安排，降低了總體規(guī)劃對城市建設(shè)引導(dǎo)。此外，傳統(tǒng)的城市近期建設(shè)規(guī)劃計劃性強(qiáng)，缺乏對宏觀環(huán)境經(jīng)濟(jì)的變化和市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的認(rèn)識，使規(guī)劃對近期建設(shè)項目安排不、不足且又缺乏應(yīng)變能力，削弱了近期建設(shè)規(guī)劃的實(shí)施性。同時，由于沒有有效的實(shí)施措施和管理規(guī)定相制約，造成建設(shè)項目分散、配套實(shí)施不全、環(huán)境景觀零亂和效益低下的局面，給城市建設(shè)和管理帶來很大的被動。
2.編制動態(tài)性近期建設(shè)規(guī)劃必要性
在“十二五”開局之年，我國城市建設(shè)規(guī)模與速度出現(xiàn)前所未有的景象，及時編制近期建設(shè)規(guī)劃可更好地落實(shí)城市總體規(guī)劃，補(bǔ)充、調(diào)整近期建設(shè)方向與內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)的動態(tài)引導(dǎo)和管理，為政府行使宏觀調(diào)控職能干預(yù)城市建設(shè)提供重要參考依據(jù)。
2.1適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要
國家產(chǎn)業(yè)政策及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的變化，城市土地資源利用日益市場化，將使城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局發(fā)生重大變化；住房市場化，給城市建設(shè)帶來新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)；建設(shè)和諧城市、生態(tài)城市已成為實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的重要目標(biāo)。因此，編制動態(tài)性近期建設(shè)規(guī)劃可及時調(diào)整城市規(guī)劃建設(shè)的重點(diǎn)和發(fā)展方向，不斷調(diào)整實(shí)施城市總體規(guī)劃的步驟和內(nèi)容，體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)下規(guī)劃對城市建設(shè)的引導(dǎo)和調(diào)控作用，使城市實(shí)現(xiàn)有序建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展。
2.2增強(qiáng)規(guī)劃的宏觀調(diào)控力度
在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，房地產(chǎn)開發(fā)商不可避免地要考慮經(jīng)濟(jì)效益，出現(xiàn)片面追求高容積率和高利潤等急功近利的問題，導(dǎo)致在一定程度上對社會利益和整體利益的損害，如中小學(xué)、幼兒園、醫(yī)療等公益性設(shè)施實(shí)施難度加大，公共綠地被侵占等問題。編制動態(tài)性近期建設(shè)規(guī)劃作為政府行使宏觀調(diào)控職能干預(yù)建設(shè)的重要手段，勢必增強(qiáng)其宏觀調(diào)控能力，實(shí)現(xiàn)政府對城市建設(shè)的積極引導(dǎo)和控制作用。
2.3具體落實(shí)政府對城市近期工作的安排
編制動態(tài)性近期建設(shè)規(guī)劃可有機(jī)地將城市社會經(jīng)濟(jì)、近期項目和各項事業(yè)近期建設(shè)計劃結(jié)合起來，使規(guī)劃更好地服務(wù)于計劃，適應(yīng)其調(diào)節(jié)與選擇的需要，對計劃制定和政府決策起到咨詢和參謀作用。
2.4提供規(guī)劃可操作性
編制動態(tài)性近期建設(shè)規(guī)劃可提高規(guī)劃對市場的引導(dǎo)和規(guī)劃的可操作性，使城市管理部門能夠依據(jù)城市發(fā)展與市場走勢的變化，及時有效地調(diào)整各種關(guān)系，真正發(fā)揮規(guī)劃在城市建設(shè)中的作用。
3.編制動態(tài)性近期建設(shè)的思路與特點(diǎn)
編制動態(tài)性近期建設(shè)規(guī)劃是以解決城市存在的突出問題為原則，根據(jù)上一年城市建設(shè)的情況與近期建設(shè)規(guī)劃實(shí)施情況，適時調(diào)整和補(bǔ)充今后五年城市建設(shè)的思路與項目安排等，其主要思路與特點(diǎn)如下：
3.1體現(xiàn)規(guī)劃的龍頭作用
動態(tài)性近期建設(shè)規(guī)劃的編制方法一改以往由規(guī)劃部門綜合各有關(guān)部門發(fā)展設(shè)想等做法，而是規(guī)劃部門的主動行動，即先由規(guī)劃部門提出規(guī)劃方案，再征求各有關(guān)部門的意見，并根據(jù)各部的反饋意見進(jìn)行修改、補(bǔ)充與完善后，上報市政府審批。這樣，規(guī)劃部門可以以城市總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，根據(jù)城市當(dāng)前建設(shè)的熱點(diǎn)和急需解決的問題，而不再是完全根據(jù)各部門的利用和發(fā)展建設(shè)要求，從規(guī)劃布局、城市發(fā)展、城市建設(shè)等方面，提出城市近期建設(shè)的發(fā)展方向和建設(shè)重點(diǎn)，為政府決策提供依據(jù)，為計劃提供可選擇的建設(shè)內(nèi)容，有利于規(guī)劃龍頭作用的發(fā)揮。
3.2對上一輪近期建設(shè)規(guī)劃的研判
通過對上一輪近期建設(shè)規(guī)劃執(zhí)行情況的回顧，可從中總結(jié)和分析出規(guī)劃編制工作中的經(jīng)驗和不足，發(fā)現(xiàn)問題，使新一輪近期建設(shè)規(guī)劃更能體現(xiàn)政府的意圖，更能貼近現(xiàn)實(shí)，避免不必要的浪費(fèi)和損失。
3.3規(guī)劃是動態(tài)的、連續(xù)的
動態(tài)性近期建設(shè)規(guī)劃編制作為年度性工作，具有明顯的動態(tài)和連續(xù)性，這是適應(yīng)城市功能不斷發(fā)展和調(diào)整、城市空間結(jié)構(gòu)不斷更新和優(yōu)化的需要，在短期內(nèi)使城市道路交通、基礎(chǔ)設(shè)施、城市景觀和環(huán)境面貌等方面有所改善；根據(jù)城市建設(shè)狀況及時調(diào)整和控制城市建設(shè)中的重心，能促進(jìn)城市各項功能建設(shè)保持動態(tài)平衡，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)劃對城市建設(shè)的動態(tài)引導(dǎo)和管理。
3.4強(qiáng)調(diào)解決城市重點(diǎn)建設(shè)的問題
動態(tài)性近期建設(shè)規(guī)劃是以解決城市建設(shè)中隨著政策環(huán)境的變化存在的突出矛盾、提出城市建設(shè)重點(diǎn)、實(shí)現(xiàn)城市有序發(fā)展為目標(biāo)的，并可根據(jù)城市近期發(fā)展需要提出優(yōu)先項目計劃，為城市建設(shè)留有余地。
淮南市根據(jù)當(dāng)前資源型城市存在的綜合環(huán)境混亂、城市基礎(chǔ)設(shè)施滯后、綠地廣場偏少、沉陷區(qū)面積不斷擴(kuò)大等問題，在2011-2015年近期建設(shè)規(guī)劃中，提出了轉(zhuǎn)型與跨越的發(fā)展戰(zhàn)略思路，著重于提高城市載體為功能、盤活現(xiàn)有土地存量，提出的建設(shè)重點(diǎn)是：1+6的新區(qū)建設(shè)即1為山南新區(qū)，6分別為濱淮河新區(qū)、濱高塘湖新區(qū)、濱瓦埠湖新區(qū)、鳳凰湖新區(qū)、焦崗湖新區(qū)、潘集新區(qū)； 4+7的產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。注重城市景觀和環(huán)境的綜合改善、城市綠化與市民廣場、道路交通與基礎(chǔ)設(shè)施、舊區(qū)改造與新區(qū)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)調(diào)整及公共配套設(shè)施的完善與提高等。
4.編制動態(tài)性近期建設(shè)的內(nèi)容與方法
4.1主要內(nèi)容
淮南市近期建設(shè)規(guī)劃是以國務(wù)已批的淮南市城市總體規(guī)劃（2010-2020年）所確定的城市發(fā)展方向和目標(biāo)為依據(jù)，通過對上一輪近期建設(shè)規(guī)劃設(shè)施情況的總結(jié)，對當(dāng)前城市建設(shè)中存在的問題和規(guī)劃中亟待解決的問題進(jìn)行分析，合理安排近期土地投放量、提出近期建設(shè)的主要項目，確定近期建設(shè)范圍和建設(shè)步驟，估算近期項目總造價和制定實(shí)施措施等。因此，淮南市近期建設(shè)規(guī)劃以主城區(qū)為重點(diǎn)，結(jié)合城市近期建設(shè)實(shí)際情況，提出近期建設(shè)規(guī)劃編制的重點(diǎn)項目。主要編制內(nèi)容如下：一是對中心城區(qū)近期擬開發(fā)建設(shè)地區(qū)和規(guī)劃建設(shè)項目用地的土地使用計劃、開發(fā)方式、開發(fā)強(qiáng)度等進(jìn)行研究和合理安排；二是從有利于城市近期經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市空間景觀形成與發(fā)展的需要出發(fā)，改善城市整體形象，對城市近期建設(shè)進(jìn)行合理的空間布局；三是挖潛城市現(xiàn)有土地存量，提高城市土地利用率；四是結(jié)合淮南創(chuàng)建綠色生態(tài)城市，重點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)生態(tài)公園、道路綠化景觀帶和、濱河湖景觀帶等項目；五是進(jìn)一步完善保障房和棚戶區(qū)改造工程，積極進(jìn)行經(jīng)濟(jì)適用房和商品房的建設(shè)。
4.2編制方法
編制動態(tài)性近期建設(shè)規(guī)劃淮南還處在剛剛起步階段，近期建設(shè)規(guī)劃作為政府重要的年度性工作，是城市規(guī)劃局的一項重要的年度工作，該項工作建議由規(guī)劃局牽頭，各區(qū)縣、局等有關(guān)部門參與，規(guī)劃編制工作委托規(guī)劃院完成。工作階段分以下幾個步驟：一是每年1月份開始，在上一年編制的近期建設(shè)規(guī)劃基礎(chǔ)上，對上一年城市建設(shè)情況進(jìn)行調(diào)查?，F(xiàn)狀調(diào)查與收集的內(nèi)容有：土地利用、項目審批與實(shí)施情況，住宅、公共設(shè)施、道路交通和市政工程等實(shí)施建設(shè)情況，以及城市景觀、綠地廣場、城市綜合環(huán)境整治、環(huán)保、防災(zāi)等方面與近期規(guī)劃編制相關(guān)的資料；二是每年2月份，收集各有關(guān)部門當(dāng)年的工作計劃和建設(shè)項目安排情況，對上一年編制的近期鬼狐執(zhí)行情況進(jìn)行回顧，分析下一年度要實(shí)施和重點(diǎn)急需解決的問題；三是每年3--7月份編制規(guī)劃方案，依據(jù)本年的政府工作報告，找出近期建設(shè)規(guī)劃急需安排的規(guī)劃項目，合理估算近期建設(shè)所需投資；四是8-10月份，規(guī)劃方案向各部門征求意見，修改、補(bǔ)充與完善方案，規(guī)劃局組織專家評審并進(jìn)行網(wǎng)上公示，規(guī)劃局政府審批；五是每年11―12月份，在政府安排下一年度規(guī)劃建設(shè)計劃與任務(wù)時，以近期建設(shè)為依據(jù)，為政府確定下一年度提供建設(shè)項目參考。
結(jié)語
編制動態(tài)性城市近期建設(shè)規(guī)劃它不僅符合城市社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境發(fā)展建設(shè)的需要，及時地為當(dāng)前的城市建設(shè)項目提供預(yù)先安排和設(shè)想；為政府適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境作出正確的判定與決策，及時提供咨詢；同時為政府確定年度建設(shè)項目提供參考范圍，避免先決策后作可行性研究的現(xiàn)象。城市政府試圖通過動態(tài)性近期建設(shè)規(guī)劃的編制實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)對城市總體規(guī)劃和政府年度計劃的落實(shí)。目前，編制動態(tài)性城市近期建設(shè)規(guī)劃已成為淮南市一項重要的年度性工作。
浙江省市、縣、鄉(xiāng)三級新一輪土地利用總體規(guī)劃已于2011年全面啟動實(shí)施，為保證規(guī)劃成果現(xiàn)勢性，2012年浙江省國土資源廳下發(fā)了《關(guān)于開展全省2011年土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫成果年度執(zhí)行和更新工作的通知》， 率先在全國開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃2011年度執(zhí)行和更新工作，本人通過參與該項工作，談幾點(diǎn)想法。
土地規(guī)劃年度執(zhí)行和更新工作的重要性和必要性
及時更新土地規(guī)劃，保證規(guī)劃的現(xiàn)勢性
為加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫成果管理，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃預(yù)留指標(biāo)的落實(shí)和有條件建設(shè)用地規(guī)劃修改數(shù)據(jù)庫成果適時更新，維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫成果的完整性和現(xiàn)勢性，及時、高效提供滿足國土資源管理要求精度、實(shí)效的土地規(guī)劃數(shù)據(jù)服務(wù)，適應(yīng)國土資源信息化“一張圖”工程和土地“批、供、用、補(bǔ)、查”業(yè)務(wù)監(jiān)管新要求。
及時更新土地規(guī)劃，保證規(guī)劃的科學(xué)性
通過規(guī)劃年度執(zhí)行和更新工作，可及時發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行規(guī)劃目標(biāo)的推進(jìn)情況和土地利用變化情況，了解規(guī)劃的實(shí)施成效和存在問題，并及時優(yōu)化規(guī)劃實(shí)施措施，以增強(qiáng)土地規(guī)劃的科學(xué)性及合理性，提高土地規(guī)劃的可操作性，充分發(fā)揮土地規(guī)劃的控制和引導(dǎo)作用。
規(guī)劃執(zhí)行和更新工作存在的問題
法律依據(jù)問題
無論是《土地管理法》，還是《浙江省土地利用總體規(guī)劃條例》中都沒有提及土地規(guī)劃的年度執(zhí)行和更新工作，只有浙江省國土資源廳發(fā)發(fā)的一個通知，因此該項工作缺乏相應(yīng)的法律或者法規(guī)依據(jù)，對于工作成果、工作方法以及工作的效果都存在一定的不確定性，為保證土地規(guī)劃嚴(yán)肅性和權(quán)威性，必須配套相關(guān)的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)有法有依。
時間設(shè)置問題
浙江省2011年度規(guī)劃執(zhí)行和更新工作集中在9月份上旬開展，由于10、11月份一般為土地農(nóng)轉(zhuǎn)用地報批高峰期，因此規(guī)劃執(zhí)行和更新工作必須在一個月內(nèi)完成，，否則無法保證規(guī)劃更新成果應(yīng)用于當(dāng)年的農(nóng)轉(zhuǎn)用報批，時間設(shè)置過于緊湊。又由于該項工作有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、較高的要求，因此要在短時間內(nèi)完成，質(zhì)量難以保證。
工作內(nèi)容問題
為保證土地規(guī)劃的嚴(yán)肅性，防止規(guī)劃年度執(zhí)行和更新演變?yōu)橥恋匾?guī)劃的修改，浙江省對土地規(guī)劃的執(zhí)行和更新工作內(nèi)容上進(jìn)行設(shè)置和規(guī)定，實(shí)行總量控制和依據(jù)更新原則，工作的內(nèi)容包括一是清理2006-2011年期間規(guī)劃執(zhí)行和修改情況；二是將規(guī)劃執(zhí)行和修改情況、建設(shè)用地管制分區(qū)調(diào)整情況、與“二調(diào)”、“基本農(nóng)田劃區(qū)定界”和“農(nóng)村土地綜合整治”銜接情況更新到新一輪土地利用總體規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫中，形成最現(xiàn)勢的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫。工作涉及的內(nèi)容較多，且對規(guī)劃成果變動量較大，難免對規(guī)劃的嚴(yán)肅性產(chǎn)生一定的影響。
規(guī)劃執(zhí)行和更新工作的建議
機(jī)制常態(tài)化
土地利用總體規(guī)劃年度執(zhí)行和更新要與土地利用現(xiàn)狀年度變更一樣，形成常態(tài)化更新機(jī)制，一年一更新。時間結(jié)點(diǎn)為前一年度的12月31日，即可保障前一年規(guī)劃修改項目全部批準(zhǔn)，又不影響下半年的用地報批。但更新時間可采用一個時間階段，比如4-6月份期間開展，當(dāng)前縣市區(qū)國土資源局的技術(shù)力量基本無法獨(dú)立完成該項工作，或采用全程委托專業(yè)隊伍完成或者采用國土資源局技術(shù)力量與專業(yè)作業(yè)隊相結(jié)合的方法完成，若該項工作集中在短期內(nèi)完成，由于專業(yè)隊數(shù)量有限，全省90多個縣，造成專業(yè)隊伍任務(wù)重，難以保證工作質(zhì)量。建議在一個時間階段內(nèi)進(jìn)行年度執(zhí)行與更新工作，如2-3個月的時間，即能保證工作質(zhì)量，又能相對集中的完成該項目工作。
成果規(guī)范化
土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行和更新工作成果要規(guī)范完整，成果資料包括執(zhí)行和更新的過程數(shù)據(jù)和更新后土地利用總體規(guī)劃成果資料，具體包括過程中的農(nóng)轉(zhuǎn)用資料、土地開發(fā)整理資料、農(nóng)村綜合整治資料、違法用地資料、規(guī)劃數(shù)據(jù)庫修改的資料以及規(guī)劃執(zhí)行和更新后的土地利用總體規(guī)劃成果。當(dāng)然前提是規(guī)劃執(zhí)行和更新工作的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要科學(xué)合理，且不能經(jīng)常變動。成果要以檔案形式進(jìn)行管理，成果資料要求齊全完整規(guī)范。
方式信息化
土地規(guī)劃成果的執(zhí)行和更新工作是一項時間緊、任務(wù)重、數(shù)據(jù)多，指標(biāo)繁的工作，若采用傳統(tǒng)的人工作業(yè)方式，不僅影響工作的正確性，而且效率低下，因此規(guī)劃執(zhí)行和更新工作必須以土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)為平臺，充分運(yùn)用規(guī)劃系統(tǒng)中的規(guī)劃修改調(diào)整、圖形變更、指標(biāo)管理、歷史數(shù)據(jù)管理等功能，并以土地利用現(xiàn)狀變更的模式，以增量包的形式進(jìn)行規(guī)劃數(shù)據(jù)成果的執(zhí)行和更新工作， 以便快速、準(zhǔn)確的生成更新后的規(guī)劃成果。
內(nèi)容創(chuàng)新化
