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時(shí)間：2023-06-28 10:02:47
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關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施 投資偏離 掙值管理 神經(jīng)網(wǎng)絡(luò) 預(yù)警閥值 預(yù)警模型
近年來(lái),我國(guó)某些行業(yè)已開(kāi)始進(jìn)行預(yù)警理論的研究，如企業(yè)危機(jī)管理、銀行危機(jī)預(yù)警等。預(yù)警是指根據(jù)系統(tǒng)外部環(huán)境及內(nèi)部條件的變化，對(duì)系統(tǒng)未來(lái)的不利事件或風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)和報(bào)警。預(yù)警系統(tǒng)則是實(shí)現(xiàn)預(yù)警功能即預(yù)測(cè)和報(bào)警兩種功能的一種系統(tǒng)。預(yù)警管理則是利用預(yù)警系統(tǒng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范的一種活動(dòng)?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)的核心是建立投資偏離預(yù)警模型。本文應(yīng)用掙值管理理論對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施階段投資偏離進(jìn)行定量描述，利用神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)建立基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資偏離神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)預(yù)警模型。該模型根據(jù)投資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，預(yù)先設(shè)定投資偏離預(yù)警指標(biāo)的閥值，根據(jù)輸入項(xiàng)目當(dāng)前的數(shù)據(jù)利用神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)預(yù)測(cè)出下一階段的投資偏離值，當(dāng)投資偏離突破閥值時(shí)，發(fā)出預(yù)警信息。限于篇幅，本文僅討論基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資費(fèi)用偏離的預(yù)警模型。
基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施階段投資偏離的定量描述
掙值管理(Earned Value Management，EVM )是測(cè)量項(xiàng)目績(jī)效的一種方法。EVM通過(guò)比較計(jì)劃的工作(PV )、實(shí)際掙得的工作(EV )和實(shí)際的花費(fèi)(AC )來(lái)確定成本和進(jìn)度是否按照計(jì)劃進(jìn)行。美國(guó)項(xiàng)目管理學(xué)會(huì)PMI(Project Management Institution)在《項(xiàng)目管理知識(shí)體系指南》(A Guide to the Project Management Body of Knowledge )PMBOK2000版中，對(duì)EV、PV、AC 進(jìn)行了定義。
投資項(xiàng)目費(fèi)用的偏離閥值模型
于九如提出，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的周期和費(fèi)用的偏離，可能給投資項(xiàng)目帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。如果其偏離額度超過(guò)一定的范圍，使得投資項(xiàng)目的內(nèi)部收益率低于國(guó)家規(guī)定的基準(zhǔn)收益率，則造成投資項(xiàng)目不可行。筆者對(duì)項(xiàng)目投資費(fèi)用偏離閥值模型進(jìn)行了討論。
設(shè)投資項(xiàng)目的投資為分年度支付，計(jì)劃投資總額為C，計(jì)劃建設(shè)工期為N年，各年投資額為Pk(k=1，2，…，N)，第k年各月的投資額分別為Pki，i 為投資項(xiàng)目的基準(zhǔn)收益率。假設(shè)N年建設(shè)期中可能投資額為X，各年投資Pk(k=1，2，…，N)與計(jì)劃投資總額成正比。假定在N年建設(shè)期中，從S年(S≤N)開(kāi)始至第N年末，各年末的收益為Qj（j=S，S+1，…，N），同時(shí)，設(shè)投資項(xiàng)目建設(shè)完工后的經(jīng)濟(jì)壽命期為n年，各年平均盈利額為A，根據(jù)文獻(xiàn)可得，第k年i月（記為第tki月）投資費(fèi)用最大允許偏離閥值Pki為
同理，由施工圖預(yù)算、設(shè)計(jì)概算，按照前面所述的投資計(jì)劃各月投資額占總投資的比例，可算出各月施工圖預(yù)算和設(shè)計(jì)概算值，這就是各月投資控制的另兩閥值點(diǎn)，它們與各月計(jì)劃投資額的差構(gòu)成了投資控制的另兩閥值。同樣按照上面的計(jì)算方法可計(jì)算出各月投資費(fèi)用偏離的風(fēng)險(xiǎn)率的另兩閥值。結(jié)合同類(lèi)型項(xiàng)目的成功及失敗個(gè)例，再取0與Rc(tki)之間適當(dāng)另兩值為閥值，這樣第tki月投資費(fèi)用偏離的風(fēng)險(xiǎn)率可以以五級(jí)閥值來(lái)進(jìn)行控制。
基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資偏離神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)預(yù)測(cè)模型
人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)(Artificial Neural Network簡(jiǎn)稱(chēng)ANN)是基于模仿大腦神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和功能而建立的一種信息處理系統(tǒng)，是由大量簡(jiǎn)單元件相互連接而成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)。BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)（Back-Propagation Network，又叫反向傳播網(wǎng)絡(luò)）通常是指基于誤差反向傳播算法(BP算法)的多層前向神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)，它是D. E. Rumelhart和J. L. McCelland及其研究小組在1986年研究并設(shè)計(jì)出來(lái)的。BP算法已成為目前應(yīng)用最為廣泛的神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)算法。BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)通常具有―個(gè)或多個(gè)隱層，三層BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)如圖1所示，其中，隱層神經(jīng)元通常采用Sigmoid型傳遞函數(shù)，而輸出層神經(jīng)元?jiǎng)t采用線性傳遞函數(shù)。這樣的BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)，當(dāng)隱層神經(jīng)元數(shù)目足夠多時(shí)，可以以任意精度逼近任何一個(gè)具有有限間斷點(diǎn)的非線性函數(shù)。
筆者曾討論了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資偏離神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)預(yù)測(cè)模型。該模型采用三層BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)，輸入神經(jīng)元設(shè)為6，輸出神經(jīng)元設(shè)為1，中間神經(jīng)元設(shè)為12。第一、二層的傳遞函數(shù)都選正切Sigmoid函數(shù)，第三層選線性傳遞函數(shù)。以各月擬完工程計(jì)劃投資額Ci0組成輸入矢量，分別以各月完成計(jì)劃投資額Ci*，完成實(shí)際投資額Ci，投資費(fèi)用實(shí)現(xiàn)率fc(ti)，工程進(jìn)度實(shí)現(xiàn)率fT(ti)，投資費(fèi)用偏離值c(ti)，工程進(jìn)度偏離值T(ti)，投資費(fèi)用偏離率Rc(ti)，工程進(jìn)度偏離率RT(ti)等為目標(biāo)矢量，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施的具體情況選擇第i月前連續(xù)幾月的數(shù)據(jù)為樣本訓(xùn)練該網(wǎng)絡(luò)，預(yù)測(cè)第i+1月的相應(yīng)指標(biāo)。
案例分析
××公路是國(guó)道210線的組成路段，起點(diǎn)位于川渝界邱家河，樁號(hào)為K152+000，終點(diǎn)位于江北區(qū)黑石子，與渝長(zhǎng)高速公路連接，樁號(hào)為K205+499.268，路線全長(zhǎng)53.108公里。沿線有大灣、草坪、王家、沙坪、黑石子互通式立交5處，分離立交16處，大橋18座共計(jì)4208m，隧道2座共計(jì)379.33m。
現(xiàn)以該公路F合同段來(lái)進(jìn)行分析，對(duì)該合同段投資費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行計(jì)算，見(jiàn)表1。
由最大允許膨脹閥值X-C=111725.5108萬(wàn)元，按比例計(jì)算可得到F合同段每月投資費(fèi)用最大允許膨脹閥值為：
111725.5108×10309.33/178049.3439/36=179.6966（萬(wàn)元）
本合同段于2002年1月開(kāi)工，由式(6) 可計(jì)算出2003年3-9月投資費(fèi)用偏離的風(fēng)險(xiǎn)率的閥值，見(jiàn)表2。
由表2可設(shè)定F合同段投資偏離風(fēng)險(xiǎn)率閥值為0.3。
現(xiàn)以施工單位所做2003年2至9月的計(jì)劃值為輸入矢量Ci*，表1的投資費(fèi)用偏離率組成目標(biāo)矢量Rc(ti)，對(duì)設(shè)計(jì)的神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行訓(xùn)練，網(wǎng)絡(luò)訓(xùn)練結(jié)果輸出為
r′=[-0.20882 -0.19861 -0.20503 -0.17618 -0.12746 -0.12746 -0.11208 -0.11732]
訓(xùn)練結(jié)果與目標(biāo)矢量的誤差為
r=[-0.0033781 -0.0086891 0.010027 0.0015823 -0.010736 0.010564 -2.4449e-005 -8.3374e-005]
利用訓(xùn)練后的神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行仿真，輸入2003年10月施工單位所做的計(jì)劃值p10=581.212，仿真結(jié)果即為該月投資費(fèi)用偏離率的預(yù)測(cè)值r10=-0.098588。
2003年10月投資費(fèi)用偏離率的預(yù)測(cè)值r10=-0.098588＜0，未出現(xiàn)正偏離，更沒(méi)超過(guò)閥值，不必預(yù)警。
結(jié)論
基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)的核心是建立投資偏離預(yù)警模型。筆者利用神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)建立基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資偏離神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)預(yù)警模型。該模型預(yù)先確定基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)的閥值，應(yīng)用神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資偏離的預(yù)測(cè)，當(dāng)下一階段的投資風(fēng)險(xiǎn)值突破閥值時(shí)，就要進(jìn)行預(yù)警。運(yùn)用該模型可以對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施階段的投資偏離進(jìn)行預(yù)警，為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)的研究奠定了基礎(chǔ)。
參考文獻(xiàn)：
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在進(jìn)入21世紀(jì)后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，但基礎(chǔ)設(shè)施短缺問(wèn)題的凸顯使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到阻礙。對(duì)此，我國(guó)在基礎(chǔ)建設(shè)方面采用了PPP模式，讓企業(yè)有了與政府合作的契機(jī)，共同完成基礎(chǔ)建設(shè)，如此不僅可以降低政府在基礎(chǔ)建設(shè)方面的投入，同時(shí)也促進(jìn)企業(yè)良好發(fā)展。然而，隨著外企的參與及復(fù)雜市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，使得我國(guó)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目難度加大、風(fēng)險(xiǎn)加劇。對(duì)此，筆者以我國(guó)大型建筑企業(yè)為例，究其作為投資主體參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中扮演的角色進(jìn)行研究，希望可以協(xié)助我國(guó)大型建筑企業(yè)更好運(yùn)行PPP項(xiàng)目，促進(jìn)建筑企業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。
一、我國(guó)大型建筑企業(yè)作為投資主體參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的分析
（一）大型建筑企業(yè)作為投資主體參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的必要性
PPP模式已經(jīng)成為新時(shí)代下各國(guó)政府面對(duì)極大基礎(chǔ)設(shè)施需求和財(cái)政壓力的兩全選擇，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目必然會(huì)在日后持續(xù)發(fā)展。在此種機(jī)遇下，大型建筑企業(yè)應(yīng)當(dāng)把握此機(jī)遇，將單純?cè)O(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)移到投資者身份，參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，如此可以擴(kuò)大建筑企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍，促使建筑企業(yè)創(chuàng)造更多經(jīng)濟(jì)效益，在競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)環(huán)境中更好的發(fā)展。另外，大型建筑企業(yè)作為投資主體的身份參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，可以培養(yǎng)建筑企業(yè)資本運(yùn)作和融資能力，縮短企業(yè)與國(guó)際大型建筑企業(yè)之間的距離，為促進(jìn)我國(guó)大型建筑企業(yè)持續(xù)健康穩(wěn)定的發(fā)展創(chuàng)造條件。
（二）大型建筑企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目面臨的問(wèn)題
大型建筑企業(yè)作為投資主體參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，需要解決與政府之間的問(wèn)題、與其他參與投資者之間的問(wèn)題。
1、與政府之間存在的問(wèn)題。政府在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中扮演者非常重要的角色，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的制定與實(shí)施有很大影響。所以，建筑企業(yè)作為投資主體參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)與政府協(xié)調(diào)，為科學(xué)合理的制定和落實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目創(chuàng)造條件。但在政府未能合理履行自身的職責(zé)，使公共管理不健全、提出觀點(diǎn)危害到企業(yè)利益、投資決策不科學(xué)等問(wèn)題出現(xiàn)情況下，需要建筑企業(yè)采用適合的處理措施來(lái)解決，以維護(hù)自身的利益。
2、與其他參與者之間存在問(wèn)題?；A(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的參與者可以有多個(gè)企業(yè)或單位。因此，在政府提出基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中，除了建筑企業(yè)之外，還可能有其他參與者。而在具體制定基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中，因多種因素的影響，可能使建筑企業(yè)在市場(chǎng)選擇、項(xiàng)目目標(biāo)確定、項(xiàng)目期望、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等方面上與其他參與者產(chǎn)生分歧，此時(shí)就需要建筑企業(yè)正視此種局面，合理解決各種問(wèn)題或矛盾。
二、我國(guó)大型建筑企業(yè)作為投資主體參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的角色分配
大型建筑企業(yè)作為基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的投資主體，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的制定及落實(shí)直接關(guān)系建筑企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益，因此建筑企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，并在其制定和落實(shí)中扮演不同的角色，提出意見(jiàn)或?qū)Σ?，有利于PPP項(xiàng)目科學(xué)、合理的落實(shí)，創(chuàng)造更多經(jīng)濟(jì)效益。
（一）建筑企業(yè)在PPP項(xiàng)目前期承擔(dān)的角色
1、組間項(xiàng)目時(shí)合作伙伴的選擇。因?yàn)榻M間項(xiàng)目中合作伙伴的選擇，對(duì)后續(xù)PPP項(xiàng)目能否良好的運(yùn)營(yíng)有一定的影響。為了使PPP項(xiàng)目良好的運(yùn)營(yíng)，在組間項(xiàng)目的合作伙伴選擇的過(guò)程中，建筑企業(yè)應(yīng)當(dāng)參與組間聯(lián)合體的決策、綜合評(píng)價(jià)合作伙伴以及確定最佳備選合作伙伴，以選擇適合的、最佳的合作伙伴。
2、投資者之間合作方式的選擇。典型的PPP項(xiàng)目的制定與運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，需要建立一個(gè)獨(dú)立的、專(zhuān)門(mén)的商業(yè)機(jī)構(gòu)，而這個(gè)商業(yè)機(jī)構(gòu)是由投資者組成的，因此投資者之間應(yīng)當(dāng)選擇適合的合作方式，如此才能夠在彼此合作中，更好的規(guī)劃制定和運(yùn)用基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目。在選擇投資者合作方式中，建筑企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身投資方式及當(dāng)前公共部門(mén)融資情況，提出適合的合作方式。
（二）建筑企業(yè)在PPP項(xiàng)目制定與運(yùn)營(yíng)中承擔(dān)的角色
1、建筑企業(yè)在PPP項(xiàng)目制定中承擔(dān)的角色?；A(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目建設(shè)中最關(guān)鍵的問(wèn)題就是融資資金的投入使用。為了可以降低投資風(fēng)險(xiǎn)，建筑企業(yè)應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目承包管理、分包管理中發(fā)揮作用，選擇信譽(yù)好的承包商，并監(jiān)督承包商的項(xiàng)目分包工作，確保項(xiàng)目各個(gè)方面的制定由適合單位負(fù)責(zé)。
2、建筑企業(yè)在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中承擔(dān)的角色?；A(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)好壞直接關(guān)系投資者經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)獲得的高低。為了保障建筑企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，建筑企業(yè)應(yīng)當(dāng)在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中參與PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方式選擇、PPP項(xiàng)目的試運(yùn)營(yíng)、PPP項(xiàng)目的優(yōu)化調(diào)整，促使PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)良好，降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)造更多經(jīng)濟(jì)效益。
結(jié)束語(yǔ)：我國(guó)大型建筑企業(yè)作為投資主體，在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目制定與運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)扮演各種角色，參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目合作伙伴的選擇、項(xiàng)目承包管理、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方式選擇、項(xiàng)目試運(yùn)營(yíng)等各個(gè)環(huán)節(jié)，以便項(xiàng)目可以良好的運(yùn)營(yíng)，創(chuàng)造更多經(jīng)濟(jì)效益，使建筑企業(yè)獲得更多利潤(rùn)，促進(jìn)我國(guó)大型建筑企業(yè)健康、穩(wěn)定的發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
財(cái)政投資最能體現(xiàn)國(guó)家意志，它在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的作用，不僅在于增加了多少生產(chǎn)能力和公益設(shè)施建設(shè)，而且體現(xiàn)為一種經(jīng)濟(jì)杠桿，可以直接或間接集中社會(huì)資金進(jìn)行重點(diǎn)配置來(lái)解決經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題，引導(dǎo)社會(huì)資源的合理流向，是實(shí)施國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和投資政策的重要工具。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政資金的項(xiàng)目投資方向不應(yīng)該也不可能面面俱到，它只能是投向關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展全局和提高人民生活水平的一些重大項(xiàng)目。
一、對(duì)社會(huì)投資項(xiàng)目的分類(lèi)
在討論我國(guó)財(cái)政資金項(xiàng)目投資方向的最適宜領(lǐng)域之前，可先對(duì)我國(guó)整個(gè)社會(huì)投資的分類(lèi)做簡(jiǎn)要的分析。一般來(lái)說(shuō)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)投資大體可分為三大類(lèi)別：
1.對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的投資
競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目是指投資主體公平參與競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用的項(xiàng)目，它是完全受市場(chǎng)調(diào)節(jié)的盈利性項(xiàng)目，項(xiàng)目建成后提供的產(chǎn)品是“私人產(chǎn)品”，具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，其價(jià)格完全通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成。該類(lèi)項(xiàng)目的范圍是根據(jù)其產(chǎn)業(yè)性質(zhì)確定，它是競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)在投資領(lǐng)域的表現(xiàn)形態(tài)。競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)一般指那些產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較成熟，行業(yè)盈利率較高，經(jīng)濟(jì)效益決定于市場(chǎng)供求的產(chǎn)業(yè)部門(mén)。就我國(guó)目前而言，主要包括：一般加工工業(yè)；建筑業(yè)；商業(yè)、餐飲、倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)；咨詢(xún)業(yè)；金融、保險(xiǎn)（商業(yè)性部分）以及其他行業(yè)等。
2.對(duì)基礎(chǔ)性項(xiàng)目的投資
基礎(chǔ)性項(xiàng)目的范圍也是根據(jù)其產(chǎn)業(yè)屬性來(lái)確定的。一般講，基礎(chǔ)性項(xiàng)目是指那些從屬于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和部分支柱產(chǎn)業(yè)部門(mén)的投資項(xiàng)目?；A(chǔ)性項(xiàng)目為生產(chǎn)過(guò)程提供“共同生產(chǎn)條件”，部分具有或主要具有“公共產(chǎn)品”的一般特征，即具有公用性、非獨(dú)占性和不可分割性，其投入資金數(shù)量巨大，建設(shè)周期較長(zhǎng)、投資回收緩慢，而又關(guān)系著國(guó)計(jì)民生，市場(chǎng)機(jī)制在這方面不能有效地發(fā)揮作用。具體包括：農(nóng)、林、牧、漁體利。氣象等基礎(chǔ)設(shè)施；能源工業(yè)；交通運(yùn)輸業(yè)；郵電通訊業(yè)；地質(zhì)普查與勘探；支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等。
3.對(duì)公益性項(xiàng)目的投資
公益性項(xiàng)目是指為整個(gè)社會(huì)提供公共性產(chǎn)品和服務(wù)的項(xiàng)目。這些產(chǎn)品和服務(wù)基本上屬于“純公共產(chǎn)品”，市場(chǎng)機(jī)制在這些產(chǎn)品和服務(wù)的提供上根本不發(fā)揮作用。主要包括：國(guó)防建設(shè)投資；黨派、團(tuán)體等設(shè)施的建設(shè)；政府、公檢司法等政權(quán)設(shè)施的建設(shè)；基礎(chǔ)教育、文化、衛(wèi)生、國(guó)家體育、廣播電視等設(shè)施的建設(shè)；城市道路、管網(wǎng)的建設(shè)；環(huán)境保護(hù)設(shè)施的建設(shè)等等。
以上三類(lèi)投資只是大體的劃分，實(shí)際上，在具體分析和操作時(shí)，各類(lèi)投資在外延上有時(shí)互有交叉和重疊。
二、我國(guó)財(cái)政資金項(xiàng)目投資的最適宜領(lǐng)域
那么，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政資金項(xiàng)目投資方向選擇的最適宜領(lǐng)域是什么呢？盡管這是一個(gè)涉及面很廣的問(wèn)題，在此不可能逐一涉及，但根據(jù)西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和一些新興工業(yè)化國(guó)家（地區(qū)）的歷史經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐和取向，筆者認(rèn)為，在上述三類(lèi)投資項(xiàng)目中，公益性投資項(xiàng)目應(yīng)該是財(cái)政資金項(xiàng)目投資方向的重點(diǎn)；基礎(chǔ)性投資項(xiàng)目主要是利用財(cái)政投資，積極引導(dǎo)國(guó)內(nèi)社會(huì)資本和外資參與投資；對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性投資項(xiàng)目，財(cái)政資金應(yīng)徹底退出。但對(duì)于一些支柱產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)項(xiàng)目和高新技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目，財(cái)政資金可以有選擇地給予扶持。由于三類(lèi)投資在外延上的交叉和重疊，財(cái)政資金的具體投資方向及投資方式應(yīng)主要從以下幾個(gè)領(lǐng)域來(lái)加以考慮：
1.公共基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府提供的公共產(chǎn)品是多種多樣的，其主要的、典型的形式，莫過(guò)于各種形式的公共基礎(chǔ)設(shè)施。所謂公共基礎(chǔ)設(shè)施，包括為社會(huì)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行所必須的、由國(guó)家或社會(huì)投資所形成的各種軟件和硬件。一般來(lái)說(shuō)，諸如各類(lèi)交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)田水利建設(shè)。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等，都是在財(cái)政資金項(xiàng)目投資方向選擇時(shí)，應(yīng)予以?xún)?yōu)先考慮的合適領(lǐng)域。然而，所謂財(cái)政資金項(xiàng)目投資方向的最適宜領(lǐng)域，并不意味著國(guó)家在這方面，也采取過(guò)去那種包投資、包建設(shè)、包經(jīng)營(yíng)的做法。恰恰相反，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，許多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如地鐵、公路等項(xiàng)目的投資來(lái)源，應(yīng)以政府的財(cái)政資金做引導(dǎo)，鼓勵(lì)和吸引各方投資的參與。如可以利用BOT、TOT的方式吸引國(guó)內(nèi)外社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)。這樣不但可以減緩政府財(cái)政資金的壓力，而且可以大幅度提高該類(lèi)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率。
2.基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域
基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)是對(duì)那些在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中具有基本承載作用的產(chǎn)業(yè)群體的總稱(chēng)，它們構(gòu)成了國(guó)民經(jīng)濟(jì)賴(lài)以運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)。就我國(guó)現(xiàn)階段而言，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)一般應(yīng)包括農(nóng)業(yè)、能源、郵電通信等部門(mén)。其中，農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)中的一個(gè)特殊的產(chǎn)業(yè)，它為人類(lèi)生存提供最基本的條件，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)其他產(chǎn)業(yè)提供原材料和產(chǎn)品銷(xiāo)售市場(chǎng)，同時(shí)，它也是一個(gè)既有自然風(fēng)險(xiǎn)又有市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱，抗御自然災(zāi)害的能力較差，農(nóng)業(yè)比較利益較低，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中往往處于不利地位。同時(shí)，由于農(nóng)產(chǎn)品屬初級(jí)產(chǎn)品，在需求方面的彈性較小，經(jīng)常保持相對(duì)穩(wěn)定，而供給方面受自然條件的影響很大，具有很強(qiáng)的波動(dòng)性。這種供需不平衡狀態(tài)的經(jīng)常發(fā)生會(huì)破壞國(guó)民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，而這又是難以通過(guò)市場(chǎng)來(lái)解決的，因此，財(cái)政資金應(yīng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的投入，改變對(duì)農(nóng)業(yè)投資比重偏低的狀況。而郵電通信業(yè)作為財(cái)政資金投向的選擇之一，重要的是用財(cái)政資金引導(dǎo)社會(huì)資本的投入。目前經(jīng)過(guò)財(cái)政資金的大量投入，我國(guó)的郵電通信業(yè)已具備了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，這更有利于社會(huì)資本的介入。就能源項(xiàng)目而言，財(cái)政應(yīng)著眼于調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)對(duì)一些稀缺資源的開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目以及易于獨(dú)家壟斷的資源供應(yīng)項(xiàng)目進(jìn)行投資。
新興產(chǎn)業(yè)是指以高科技研發(fā)為依托，能帶來(lái)高附加值的，為未來(lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供廣闊的發(fā)展空間、提供就業(yè)機(jī)會(huì)的、標(biāo)志一國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)未來(lái)發(fā)展水平的產(chǎn)業(yè)群體總稱(chēng)。新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，往往由中小型風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)開(kāi)始。因?yàn)檫@些企業(yè)在發(fā)展的初期，風(fēng)險(xiǎn)比較大，又沒(méi)有足夠的資產(chǎn)作抵押，往往難以得到銀行貸款，要使其迅速發(fā)展起來(lái)，一方面需要政府為其創(chuàng)造良好的制度環(huán)境；另一方面則需要政府給以財(cái)政資金的支持。但從目前的情況看，政府支持新興產(chǎn)業(yè)的方式并不是投入大量的資金，而是要利用財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，為這些項(xiàng)目的投資積聚資金，如設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)投資基金等。但這并不是我國(guó)目前的以財(cái)政資金為主的風(fēng)險(xiǎn)投資公司（或基金），而應(yīng)是社會(huì)資本（含居民儲(chǔ)蓄）為主要資金來(lái)源的風(fēng)險(xiǎn)投資公司或風(fēng)險(xiǎn)投資基金。
3.重要的資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域
資源的開(kāi)發(fā)與利用，是一個(gè)范圍很廣的概念。從國(guó)內(nèi)外的情況來(lái)看，適宜于財(cái)政投資的資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，大致包括以下三個(gè)方面：
（1）重要的自然資源及大規(guī)模的國(guó)土開(kāi)發(fā)
重要的自然資源及大規(guī)模的國(guó)土開(kāi)發(fā)主要包括：對(duì)那些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的稀缺資源的開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目；具有某些自然壟斷特點(diǎn)，即宜于獨(dú)家壟斷，以保證取得良好的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，使社會(huì)公眾能享有最低生產(chǎn)成本的資源開(kāi)發(fā)和供應(yīng)項(xiàng)目（例如城市供水、供電和煤氣）；以及大規(guī)模、有計(jì)劃的國(guó)土開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。國(guó)外諸如美國(guó)對(duì)其南部、西部及山地各州的長(zhǎng)期開(kāi)發(fā)，國(guó)內(nèi)如對(duì)我國(guó)中西部廣大地區(qū)的開(kāi)發(fā)等等，都是財(cái)政資金的項(xiàng)目投資應(yīng)予重點(diǎn)考慮和確保的。盡管這些方面的巨大投資需求不可能由政府單獨(dú)承擔(dān)，但政府對(duì)上述投資和籌資的義務(wù)與責(zé)任，則是始終不可推卸的。
（2）人力資源開(kāi)發(fā)投資
人力資源開(kāi)發(fā)投資是重要而典型的財(cái)政投資，主要是指教育。在西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，各國(guó)政府可以說(shuō)都毫無(wú)例外地參與了教育這一公共產(chǎn)品的提供。除了極少數(shù)的私立學(xué)校（主要是教會(huì)辦的學(xué)校）以外，各種教育，尤其是基礎(chǔ)教育投資，很大程度上是由各級(jí)財(cái)政分別提供的。之所以如此，首先是教育具有極大的所謂“外溢性”作用，即對(duì)社會(huì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)有著廣泛的、決定性的影響，教育水平的提高將使整個(gè)社會(huì)普遍受益；其次，從社會(huì)再分配和宏觀調(diào)控的角度來(lái)看，財(cái)政資金投資于教育，有利于緩解各階層的收入差距與分配不公現(xiàn)象，通過(guò)公共教育，使社會(huì)成員均可享受到國(guó)家提供的教育機(jī)會(huì)和權(quán)利。從我國(guó)目前的狀況來(lái)看，財(cái)政對(duì)教育的投資與世界平均水平還有著很大的差距，所以我國(guó)的財(cái)政資金項(xiàng)目投資應(yīng)適當(dāng)向人力資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域傾斜，尤其是基礎(chǔ)教育領(lǐng)域。
（3）智力資源開(kāi)發(fā)投資
一、深化投資體制改革的指導(dǎo)思想和目標(biāo)
（一）深化投資體制改革的指導(dǎo)思想是：按照完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，在國(guó)家宏觀調(diào)控下充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，確立企業(yè)在投資活動(dòng)中的主體地位，規(guī)范政府投資行為，保護(hù)投資者的合法權(quán)益，營(yíng)造有利于各類(lèi)投資主體公平、有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和有效配置，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，提高投資效益，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步。
（二）深化投資體制改革的目標(biāo)是：改革政府對(duì)企業(yè)投資的管理制度，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)決策、誰(shuí)收益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，落實(shí)企業(yè)投資自；合理界定政府投資職能，提高投資決策的科學(xué)化、民主化水平，建立投資決策責(zé)任追究制度；進(jìn)一步拓寬項(xiàng)目融資渠道，發(fā)展多種融資方式；培育規(guī)范的投資中介服務(wù)組織，加強(qiáng)行業(yè)自律，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)；健全投資宏觀調(diào)控體系，改進(jìn)調(diào)控方式，完善調(diào)控手段；加快投資領(lǐng)域的立法進(jìn)程；加強(qiáng)投資監(jiān)管，維護(hù)規(guī)范的投資和建設(shè)市場(chǎng)秩序。通過(guò)深化改革和擴(kuò)大開(kāi)放，最終建立起市場(chǎng)引導(dǎo)投資、企業(yè)自主決策、銀行獨(dú)立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、宏觀調(diào)控有效的新型投資體制。
二、轉(zhuǎn)變政府管理職能，確立企業(yè)的投資主體地位
（一）改革項(xiàng)目審批制度，落實(shí)企業(yè)投資自。徹底改革現(xiàn)行不分投資主體、不分資金來(lái)源、不分項(xiàng)目性質(zhì)，一律按投資規(guī)模大小分別由各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)審批的企業(yè)投資管理辦法。對(duì)于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。其中，政府僅對(duì)重大項(xiàng)目和限制類(lèi)項(xiàng)目從維護(hù)社會(huì)公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)，其他項(xiàng)目無(wú)論規(guī)模大小，均改為備案制，項(xiàng)目的市場(chǎng)前景、經(jīng)濟(jì)效益、資金來(lái)源和產(chǎn)品技術(shù)方案等均由企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并依法辦理環(huán)境保護(hù)、土地使用、資源利用、安全生產(chǎn)、城市規(guī)劃等許可手續(xù)和減免稅確認(rèn)手續(xù)。對(duì)于企業(yè)使用政府補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸、貼息投資建設(shè)的項(xiàng)目，政府只審批資金申請(qǐng)報(bào)告。各地區(qū)、各部門(mén)要相應(yīng)改進(jìn)管理辦法，規(guī)范管理行為，不得以任何名義截留下放給企業(yè)的投資決策權(quán)利。
（二）規(guī)范政府核準(zhǔn)制。要嚴(yán)格限定實(shí)行政府核準(zhǔn)制的范圍，并根據(jù)變化的情況適時(shí)調(diào)整?！墩藴?zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《目錄》）由國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)研究提出，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，各地區(qū)、各部門(mén)不得擅自增減《目錄》規(guī)定的范圍。
企業(yè)投資建設(shè)實(shí)行核準(zhǔn)制的項(xiàng)目，僅需向政府提交項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，不再經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告和開(kāi)工報(bào)告的程序。政府對(duì)企業(yè)提交的項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，主要從維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、合理開(kāi)發(fā)利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面進(jìn)行核準(zhǔn)。對(duì)于外商投資項(xiàng)目，政府還要從市場(chǎng)準(zhǔn)入、資本項(xiàng)目管理等方面進(jìn)行核準(zhǔn)。政府有關(guān)部門(mén)要制定嚴(yán)格規(guī)范的核準(zhǔn)制度，明確核準(zhǔn)的范圍、內(nèi)容、申報(bào)程序和辦理時(shí)限，并向社會(huì)公布，提高辦事效率，增強(qiáng)透明度。
（三）健全備案制。對(duì)于《目錄》以外的企業(yè)投資項(xiàng)目，實(shí)行備案制，除國(guó)家另有規(guī)定外，由企業(yè)按照屬地原則向地方政府投資主管部門(mén)備案。備案制的具體實(shí)施辦法由省級(jí)人民政府自行制定。國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)要對(duì)備案工作加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，防止以備案的名義變相審批。
（四）擴(kuò)大大型企業(yè)集團(tuán)的投資決策權(quán)?；窘F(xiàn)代企業(yè)制度的特大型企業(yè)集團(tuán)，投資建設(shè)《目錄》內(nèi)的項(xiàng)目，可以按項(xiàng)目單獨(dú)申報(bào)核準(zhǔn)，也可編制中長(zhǎng)期發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃經(jīng)國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)批準(zhǔn)后，規(guī)劃中屬于《目錄》內(nèi)的項(xiàng)目不再另行申報(bào)核準(zhǔn)，只須辦理備案手續(xù)。企業(yè)集團(tuán)要及時(shí)向國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)報(bào)告規(guī)劃執(zhí)行和項(xiàng)目建設(shè)情況。
（五）鼓勵(lì)社會(huì)投資。放寬社會(huì)資本的投資領(lǐng)域，允許社會(huì)資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。逐步理順公共產(chǎn)品價(jià)格，通過(guò)注入資本金、貸款貼息、稅收優(yōu)惠等措施，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、項(xiàng)目融資等方式，參與經(jīng)營(yíng)性的公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。對(duì)于涉及國(guó)家壟斷資源開(kāi)發(fā)利用、需要統(tǒng)一規(guī)劃布局的項(xiàng)目，政府在確定建設(shè)規(guī)劃后，可向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)選定項(xiàng)目業(yè)主。鼓勵(lì)和支持有條件的各種所有制企業(yè)進(jìn)行境外投資。
（六）進(jìn)一步拓寬企業(yè)投資項(xiàng)目的融資渠道。允許各類(lèi)企業(yè)以股權(quán)融資方式籌集投資資金，逐步建立起多種募集方式相互補(bǔ)充的多層次資本市場(chǎng)。經(jīng)國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)和證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，選擇一些收益穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，通過(guò)公開(kāi)發(fā)行股票、可轉(zhuǎn)換債券等方式籌集建設(shè)資金。在嚴(yán)格防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下，改革企業(yè)債券發(fā)行管理制度，擴(kuò)大企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模，增加企業(yè)債券品種。按照市場(chǎng)化原則改進(jìn)和完善銀行的固定資產(chǎn)貸款審批和相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理制度，運(yùn)用銀團(tuán)貸款、融資租賃、項(xiàng)目融資、財(cái)務(wù)顧問(wèn)等多種業(yè)務(wù)方式，支持項(xiàng)目建設(shè)。允許各種所有制企業(yè)按照有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)使用國(guó)外貸款。制定相關(guān)法規(guī)，組織建立中小企業(yè)融資和信用擔(dān)保體系，鼓勵(lì)銀行和各類(lèi)合格擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目融資的擔(dān)保方式進(jìn)行研究創(chuàng)新，采取多種形式增強(qiáng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)資本實(shí)力，推動(dòng)設(shè)立中小企業(yè)投資公司，建立和完善創(chuàng)業(yè)投資機(jī)制。規(guī)范發(fā)展各類(lèi)投資基金。鼓勵(lì)和促進(jìn)保險(xiǎn)資金間接投資基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)建設(shè)工程項(xiàng)目。
（七）規(guī)范企業(yè)投資行為。各類(lèi)企業(yè)都應(yīng)嚴(yán)格遵守國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、城市規(guī)劃等法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，不得投資建設(shè)國(guó)家禁止發(fā)展的項(xiàng)目；應(yīng)誠(chéng)信守法，維護(hù)公共利益，確保工程質(zhì)量，提高投資效益。國(guó)有和國(guó)有控股企業(yè)應(yīng)按照國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革和現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立和完善國(guó)有資產(chǎn)出資人制度、投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制、科學(xué)民主的投資決策制度和重大投資責(zé)任追究制度。嚴(yán)格執(zhí)行投資項(xiàng)目的法人責(zé)任制、資本金制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同管理制。
三、完善政府投資體制，規(guī)范政府投資行為
（一）合理界定政府投資范圍。政府投資主要用于關(guān)系國(guó)家安全和市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，包括加強(qiáng)公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。能夠由社會(huì)投資建設(shè)的項(xiàng)目，盡可能利用社會(huì)資金建設(shè)。合理劃分中央政府與地方政府的投資事權(quán)。中央政府投資除本級(jí)政權(quán)等建設(shè)外，主要安排跨地區(qū)、跨流域以及對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局有重大影響的項(xiàng)目。
（二）健全政府投資項(xiàng)目決策機(jī)制。進(jìn)一步完善和堅(jiān)持科學(xué)的決策規(guī)則和程序，提高政府投資項(xiàng)目決策的科學(xué)化、民主化水平；政府投資項(xiàng)目一般都要經(jīng)過(guò)符合資質(zhì)要求的咨詢(xún)中介機(jī)構(gòu)的評(píng)估論證，咨詢(xún)?cè)u(píng)估要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，并制定合理的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則；特別重大的項(xiàng)目還應(yīng)實(shí)行專(zhuān)家評(píng)議制度；逐步實(shí)行政府投資項(xiàng)目公示制度，廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)和建議。
（三）規(guī)范政府投資資金管理。編制政府投資的中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度計(jì)劃，統(tǒng)籌安排、合理使用各類(lèi)政府投資資金，包括預(yù)算內(nèi)投資、各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金、統(tǒng)借國(guó)外貸款等。政府投資資金按項(xiàng)目安排，根據(jù)資金來(lái)源、項(xiàng)目性質(zhì)和調(diào)控需要，可分別采取直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等方式。以資本金注入方式投入的，要確定出資人代表。要針對(duì)不同的資金類(lèi)型和資金運(yùn)用方式，確定相應(yīng)的管理辦法，逐步實(shí)現(xiàn)政府投資的決策程序和資金管理的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化。
（四）簡(jiǎn)化和規(guī)范政府投資項(xiàng)目審批程序，合理劃分審批權(quán)限。按照項(xiàng)目性質(zhì)、資金來(lái)源和事權(quán)劃分，合理確定中央政府與地方政府之間、國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)與有關(guān)部門(mén)之間的項(xiàng)目審批權(quán)限。對(duì)于政府投資項(xiàng)目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項(xiàng)目建議書(shū)和可行性研究報(bào)告，除特殊情況外不再審批開(kāi)工報(bào)告，同時(shí)應(yīng)嚴(yán)格政府投資項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)、概算審批工作；采用投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請(qǐng)報(bào)告。具體的權(quán)限劃分和審批程序由國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)方面研究制定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后頒布實(shí)施。
（五）加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式。規(guī)范政府投資項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)情況變化及時(shí)修訂完善。按項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度下達(dá)投資資金計(jì)劃。加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的中介服務(wù)管理，對(duì)咨詢(xún)?cè)u(píng)估、招標(biāo)等中介機(jī)構(gòu)實(shí)行資質(zhì)管理，提高中介服務(wù)質(zhì)量。對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”，即通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。增強(qiáng)投資風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立和完善政府投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。
（六）引入市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮政府投資的效益。各級(jí)政府要?jiǎng)?chuàng)造條件，利用特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)助等多種方式，吸引社會(huì)資本參與有合理回報(bào)和一定投資回收能力的公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。對(duì)于具有壟斷性的項(xiàng)目，試行特許經(jīng)營(yíng)，通過(guò)業(yè)主招標(biāo)制度，開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)公眾利益。已經(jīng)建成的政府投資項(xiàng)目，具備條件的經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)可以依法轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，以回收的資金滾動(dòng)投資于社會(huì)公益等各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
四、加強(qiáng)和改善投資的宏觀調(diào)控
（一）完善投資宏觀調(diào)控體系。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)要在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下會(huì)同有關(guān)部門(mén)，按照職責(zé)分工，密切配合、相互協(xié)作、有效運(yùn)轉(zhuǎn)、依法監(jiān)督，調(diào)控全社會(huì)的投資活動(dòng)，保持合理投資規(guī)模，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，提高投資效益，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步。
（二）改進(jìn)投資宏觀調(diào)控方式。綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、法律的和必要的行政手段，對(duì)全社會(huì)投資進(jìn)行以間接調(diào)控方式為主的有效調(diào)控。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)要依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，編制教育、科技、衛(wèi)生、交通、能源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、戰(zhàn)略資源開(kāi)發(fā)等重要領(lǐng)域的發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，包括必要的專(zhuān)項(xiàng)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，明確發(fā)展的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略目標(biāo)、總體布局和主要建設(shè)項(xiàng)目等。按照規(guī)定程序批準(zhǔn)的發(fā)展建設(shè)規(guī)劃是投資決策的重要依據(jù)。各級(jí)政府及其有關(guān)部門(mén)要努力提高政府投資效益，引導(dǎo)社會(huì)投資。制定并適時(shí)調(diào)整國(guó)家固定資產(chǎn)投資指導(dǎo)目錄、外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，明確國(guó)家鼓勵(lì)、限制和禁止投資的項(xiàng)目。建立投資信息制度，及時(shí)政府對(duì)投資的調(diào)控目標(biāo)、主要調(diào)控政策、重點(diǎn)行業(yè)投資狀況和發(fā)展趨勢(shì)等信息，引導(dǎo)全社會(huì)投資活動(dòng)。建立科學(xué)的行業(yè)準(zhǔn)入制度，規(guī)范重點(diǎn)行業(yè)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)、能耗水耗標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品技術(shù)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，防止低水平重復(fù)建設(shè)。
（三）協(xié)調(diào)投資宏觀調(diào)控手段。根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要求以及宏觀調(diào)控需要，合理確定政府投資規(guī)模，保持國(guó)家對(duì)全社會(huì)投資的積極引導(dǎo)和有效調(diào)控。靈活運(yùn)用投資補(bǔ)助、貼息、價(jià)格、利率、稅收等多種手段，引導(dǎo)社會(huì)投資，優(yōu)化投資的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)。適時(shí)制定和調(diào)整信貸政策，引導(dǎo)中長(zhǎng)期貸款的總量和投向。嚴(yán)格和規(guī)范土地使用制度，充分發(fā)揮土地供應(yīng)對(duì)社會(huì)投資的調(diào)控和引導(dǎo)作用。
（四）加強(qiáng)和改進(jìn)投資信息、統(tǒng)計(jì)工作。加強(qiáng)投資統(tǒng)計(jì)工作，改革和完善投資統(tǒng)計(jì)制度，進(jìn)一步及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地反映全社會(huì)固定資產(chǎn)存量和投資的運(yùn)行態(tài)勢(shì)，并建立各類(lèi)信息共享機(jī)制，為投資宏觀調(diào)控提供科學(xué)依據(jù)。建立投資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范體系，加強(qiáng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和投資運(yùn)行的監(jiān)測(cè)分析。
五、加強(qiáng)和改進(jìn)投資的監(jiān)督管理
（一）建立和完善政府投資監(jiān)管體系。建立政府投資責(zé)任追究制度，工程咨詢(xún)、投資項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等部門(mén)和單位，都應(yīng)有相應(yīng)的責(zé)任約束，對(duì)不遵守法律法規(guī)給國(guó)家造成重大損失的，要依法追究有關(guān)責(zé)任人的行政和法律責(zé)任。完善政府投資制衡機(jī)制，投資主管部門(mén)、財(cái)政主管部門(mén)以及有關(guān)部門(mén)，要依據(jù)職能分工，對(duì)政府投資的管理進(jìn)行相互監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)要依法全面履行職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，提高政府投資管理水平和投資效益。完善重大項(xiàng)目稽察制度，建立政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度，對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管。建立政府投資項(xiàng)目的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，鼓勵(lì)公眾和新聞媒體對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。
一、深化投資體制改革的指導(dǎo)思想和目標(biāo)
(一)深化投資體制改革的指導(dǎo)思想是：按照完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，在國(guó)家宏觀調(diào)控下充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，確立企業(yè)在投資活動(dòng)中的主體地位，規(guī)范政府投資行為，保護(hù)投資者的合法權(quán)益，營(yíng)造有利于各類(lèi)投資主體公平、有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和有效配置，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，提高投資效益，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步。
(二)深化投資體制改革的目標(biāo)是：改革政府對(duì)企業(yè)投資的管理制度，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)決策、誰(shuí)收益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，落實(shí)企業(yè)投資自；合理界定政府投資職能，提高投資決策的科學(xué)化、民主化水平，建立投資決策責(zé)任追究制度；進(jìn)一步拓寬項(xiàng)目融資渠道，發(fā)展多種融資方式；培育規(guī)范的投資中介服務(wù)組織，加強(qiáng)行業(yè)自律，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)；健全投資宏觀調(diào)控體系，改進(jìn)調(diào)控方式，完善調(diào)控手段；加快投資領(lǐng)域的立法進(jìn)程；加強(qiáng)投資監(jiān)管，維護(hù)規(guī)范的投資和建設(shè)市場(chǎng)秩序。通過(guò)深化改革和擴(kuò)大開(kāi)放，最終建立起市場(chǎng)引導(dǎo)投資、企業(yè)自主決策、銀行獨(dú)立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、宏觀調(diào)控有效的新型投資體制。
二、轉(zhuǎn)變政府管理職能，確立企業(yè)的投資主體地位
(一)改革項(xiàng)目審批制度，落實(shí)企業(yè)投資自。徹底改革現(xiàn)行不分投資主體、不分資金來(lái)源、不分項(xiàng)目性質(zhì)，一律按投資規(guī)模大小分別由各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)審批的企業(yè)投資管理辦法。對(duì)于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。其中，政府僅對(duì)重大項(xiàng)目和限制類(lèi)項(xiàng)目從維護(hù)社會(huì)公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)，其他項(xiàng)目無(wú)論規(guī)模大小，均改為備案制，項(xiàng)目的市場(chǎng)前景、經(jīng)濟(jì)效益、資金來(lái)源和產(chǎn)品技術(shù)方案等均由企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并依法辦理環(huán)境保護(hù)、土地使用、資源利用、安全生產(chǎn)、城市規(guī)劃等許可手續(xù)和減免稅確認(rèn)手續(xù)。對(duì)于企業(yè)使用政府補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸、貼息投資建設(shè)的項(xiàng)目，政府只審批資金申請(qǐng)報(bào)告。各地區(qū)、各部門(mén)要相應(yīng)改進(jìn)管理辦法，規(guī)范管理行為，不得以任何名義截留下放給企業(yè)的投資決策權(quán)利。
(二)規(guī)范政府核準(zhǔn)制。要嚴(yán)格限定實(shí)行政府核準(zhǔn)制的范圍，并根據(jù)變化的情況適時(shí)調(diào)整。《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《目錄》)由國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)研究提出，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，各地區(qū)、各部門(mén)不得擅自增減《目錄》規(guī)定的范圍。
企業(yè)投資建設(shè)實(shí)行核準(zhǔn)制的項(xiàng)目，僅需向政府提交項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，不再經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告和開(kāi)工報(bào)告的程序。政府對(duì)企業(yè)提交的項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，主要從維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、合理開(kāi)發(fā)利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面進(jìn)行核準(zhǔn)。對(duì)于外商投資項(xiàng)目，政府還要從市場(chǎng)準(zhǔn)入、資本項(xiàng)目管理等方面進(jìn)行核準(zhǔn)。政府有關(guān)部門(mén)要制定嚴(yán)格規(guī)范的核準(zhǔn)制度，明確核準(zhǔn)的范圍、內(nèi)容、申報(bào)程序和辦理時(shí)限，并向社會(huì)公布，提高辦事效率，增強(qiáng)透明度。
(三)健全備案制。對(duì)于《目錄》以外的企業(yè)投資項(xiàng)目，實(shí)行備案制，除國(guó)家另有規(guī)定外，由企業(yè)按照屬地原則向地方政府投資主管部門(mén)備案。備案制的具體實(shí)施辦法由省級(jí)人民政府自行制定。國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)要對(duì)備案工作加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，防止以備案的名義變相審批。
(四)擴(kuò)大大型企業(yè)集團(tuán)的投資決策權(quán)?；窘F(xiàn)代企業(yè)制度的特大型企業(yè)集團(tuán)，投資建設(shè)《目錄》內(nèi)的項(xiàng)目，可以按項(xiàng)目單獨(dú)申報(bào)核準(zhǔn)，也可編制中長(zhǎng)期發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃經(jīng)國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)批準(zhǔn)后，規(guī)劃中屬于《目錄》內(nèi)的項(xiàng)目不再另行申報(bào)核準(zhǔn)，只須辦理備案手續(xù)。企業(yè)集團(tuán)要及時(shí)向國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)報(bào)告規(guī)劃執(zhí)行和項(xiàng)目建設(shè)情況。
(五)鼓勵(lì)社會(huì)投資。放寬社會(huì)資本的投資領(lǐng)域，允許社會(huì)資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。逐步理順公共產(chǎn)品價(jià)格，通過(guò)注入資本金、貸款貼息、稅收優(yōu)惠等措施，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、項(xiàng)目融資等方式，參與經(jīng)營(yíng)性的公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。對(duì)于涉及國(guó)家壟斷資源開(kāi)發(fā)利用、需要統(tǒng)一規(guī)劃布局的項(xiàng)目，政府在確定建設(shè)規(guī)劃后，可向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)選定項(xiàng)目業(yè)主。鼓勵(lì)和支持有條件的各種所有制企業(yè)進(jìn)行境外投資。
(六)進(jìn)一步拓寬企業(yè)投資項(xiàng)目的融資渠道。允許各類(lèi)企業(yè)以股權(quán)融資方式籌集投資資金，逐步建立起多種募集方式相互補(bǔ)充的多層次資本市場(chǎng)。經(jīng)國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)和證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，選擇一些收益穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，通過(guò)公開(kāi)發(fā)行股票、可轉(zhuǎn)換債券等方式籌集建設(shè)資金。在嚴(yán)格防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下，改革企業(yè)債券發(fā)行管理制度，擴(kuò)大企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模，增加企業(yè)債券品種。按照市場(chǎng)化原則改進(jìn)和完善銀行的固定資產(chǎn)貸款審批和相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理制度，運(yùn)用銀團(tuán)貸款、融資租賃、項(xiàng)目融資、財(cái)務(wù)顧問(wèn)等多種業(yè)務(wù)方式，支持項(xiàng)目建設(shè)。允許各種所有制企業(yè)按照有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)使用國(guó)外貸款。制定相關(guān)法規(guī)，組織建立中小企業(yè)融資和信用擔(dān)保體系，鼓勵(lì)銀行和各類(lèi)合格擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目融資的擔(dān)保方式進(jìn)行研究創(chuàng)新，采取多種形式增強(qiáng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)資本實(shí)力，推動(dòng)設(shè)立中小企業(yè)投資公司，建立和完善創(chuàng)業(yè)投資機(jī)制。規(guī)范發(fā)展各類(lèi)投資基金。鼓勵(lì)和促進(jìn)保險(xiǎn)資金間接投資基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)建設(shè)工程項(xiàng)目。
(七)規(guī)范企業(yè)投資行為。各類(lèi)企業(yè)都應(yīng)嚴(yán)格遵守國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、城市規(guī)劃等法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，不得投資建設(shè)國(guó)家禁止發(fā)展的項(xiàng)目；應(yīng)誠(chéng)信守法，維護(hù)公共利益，確保工程質(zhì)量，提高投資效益。國(guó)有和國(guó)有控股企業(yè)應(yīng)按照國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革和現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立和完善國(guó)有資產(chǎn)出資人制度、投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制、科學(xué)民主的投資決策制度和重大投資責(zé)任追究制度。嚴(yán)格執(zhí)行投資項(xiàng)目的法人責(zé)任制、資本金制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同管理制。
三、完善政府投資體制，規(guī)范政府投資行為
(一)合理界定政府投資范圍。政府投資主要用于關(guān)系國(guó)家安全和市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，包括加強(qiáng)公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。能夠由社會(huì)投資建設(shè)的項(xiàng)目，盡可能利用社會(huì)獎(jiǎng)金建設(shè)。合理劃分中央政府與地方政府的投資事權(quán)。中央政府投資除本級(jí)政權(quán)等建設(shè)外，主要安排跨地區(qū)、跨流域以及對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局有重大影響的項(xiàng)目。
(二)健全政府投資項(xiàng)目決策機(jī)制。進(jìn)一步完善和堅(jiān)持科學(xué)的決策規(guī)則和程序，提高政府投資項(xiàng)目決策的科學(xué)化、民主化水平；政府投資項(xiàng)目一般都要經(jīng)過(guò)符合資質(zhì)要求的咨詢(xún)中介機(jī)構(gòu)的評(píng)估論證，咨詢(xún)?cè)u(píng)估要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，并制定合理的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則；特別重大的項(xiàng)目還應(yīng)實(shí)行專(zhuān)家評(píng)議制度；逐步實(shí)行政府投資項(xiàng)目公示制度，廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)和建議。
(三)規(guī)范政府投資資金管理。編制政府投資的中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度計(jì)劃，統(tǒng)籌安排、合理使用各類(lèi)政府投資資金，包括預(yù)算內(nèi)投資、各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金、統(tǒng)借國(guó)外貸款等。政府投資資金按項(xiàng)目安排，根據(jù)資金來(lái)源、項(xiàng)目性質(zhì)和調(diào)控需要，可分別采取直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等方式。以資本金注入方式投入的，要確定出資人代表。要針對(duì)不同的資金類(lèi)型和資金運(yùn)用方式，確定相應(yīng)的管理辦法，逐步實(shí)現(xiàn)政府投資的決策程序和資金管理的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化。
(四)簡(jiǎn)化和規(guī)范政府投資項(xiàng)目審批程序，合理劃分審批權(quán)限。按照項(xiàng)目性質(zhì)、資金來(lái)源和事權(quán)劃分，合理確定中央政府與地方政府之間、國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)與有關(guān)部門(mén)之間的項(xiàng)目審批權(quán)限。對(duì)于政府投資項(xiàng)目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項(xiàng)目建議書(shū)和可行性研究報(bào)告，除特殊情況外不再審批開(kāi)工報(bào)告，同時(shí)應(yīng)嚴(yán)格政府投資項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)、概算審批工作；采用投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請(qǐng)報(bào)告。具體的權(quán)限劃分和審批程序由國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)方面研究制定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后頒布實(shí)施。
(五)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式。規(guī)范政府投資項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)情況變化及時(shí)修訂完善。按項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度下達(dá)投資資金計(jì)劃。加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的中介服務(wù)管理，對(duì)咨詢(xún)?cè)u(píng)估、招標(biāo)等中介機(jī)構(gòu)實(shí)行資質(zhì)管理，提高中介服務(wù)質(zhì)量。對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”，即通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。增強(qiáng)投資風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立和完善政府投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。
(六)引入市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮政府投資的效益。各級(jí)政府要?jiǎng)?chuàng)造條件，利用特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)助等多種方式，吸引社會(huì)資本參與有合理回報(bào)和一定投資回收能力的公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。對(duì)于具有壟斷性的項(xiàng)目，試行特許經(jīng)營(yíng)，通過(guò)業(yè)主招標(biāo)制度，開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)公眾利益。已經(jīng)建成的政府投資項(xiàng)目，具備條件的經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)可以依法轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，以回收的資金滾動(dòng)投資于社會(huì)公益等各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
四、加強(qiáng)和改善投資的宏觀調(diào)控
(一)完善投資宏觀調(diào)控體系。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)要在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下會(huì)同有關(guān)部門(mén)，按照職責(zé)分工，密切配合、相互協(xié)作、有效運(yùn)轉(zhuǎn)、依法監(jiān)督，調(diào)控全社會(huì)的投資活動(dòng)，保持合理投資規(guī)模，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，提高投資效益，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步。
(二)改進(jìn)投資宏觀調(diào)控方式。綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、法律的和必要的行政手段，對(duì)全社會(huì)投資進(jìn)行以間接調(diào)控方式為主的有效調(diào)控。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)要依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，編制教育、科技、衛(wèi)生、交通、能源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、戰(zhàn)略資源開(kāi)發(fā)等重要領(lǐng)域的發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，包括必要的專(zhuān)項(xiàng)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，明確發(fā)展的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略目標(biāo)、總體布局和主要建設(shè)項(xiàng)目等。按照規(guī)定程序批準(zhǔn)的發(fā)展建設(shè)規(guī)劃是投資決策的重要依據(jù)。各級(jí)政府及其有關(guān)部門(mén)要努力提高政府投資效益，引導(dǎo)社會(huì)投資。制定并適時(shí)調(diào)整國(guó)家固定資產(chǎn)投資指導(dǎo)目錄、外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，明確國(guó)家鼓勵(lì)、限制和禁止投資的項(xiàng)目。建立投資信息制度，及時(shí)政府對(duì)投資的調(diào)控目標(biāo)、主要調(diào)控政策、重點(diǎn)行業(yè)投資狀況和發(fā)展趨勢(shì)等信息，引導(dǎo)全社會(huì)投資活動(dòng)。建立科學(xué)的行業(yè)準(zhǔn)入制度，規(guī)范重點(diǎn)行業(yè)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)、能耗水耗標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品技術(shù)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，防止低水平重復(fù)建設(shè)。
(三)協(xié)調(diào)投資宏觀調(diào)控手段。根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要求以及宏觀調(diào)控需要，合理確定政府投資規(guī)模，保持國(guó)家對(duì)全社會(huì)投資的積極引導(dǎo)和有效調(diào)控。靈活運(yùn)用投資補(bǔ)助、貼息、價(jià)格、利率、稅收等多種手段，引導(dǎo)社會(huì)投資，優(yōu)化投資的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)。適時(shí)制定和調(diào)整信貸政策，引導(dǎo)中長(zhǎng)期貸款的總量和投向。嚴(yán)格和規(guī)范土地使用制度，充分發(fā)揮土地供應(yīng)對(duì)社會(huì)投資的調(diào)控和引導(dǎo)作用。
(四)加強(qiáng)和改進(jìn)投資信息、統(tǒng)計(jì)工作。加強(qiáng)投資統(tǒng)計(jì)工作，改革和完善投資統(tǒng)計(jì)制度，進(jìn)一步及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地反映全社會(huì)固定資產(chǎn)存量和投資的運(yùn)行態(tài)勢(shì)，并建立各類(lèi)信息共享機(jī)制，為投資宏觀調(diào)控提供科學(xué)依據(jù)。建立投資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范體系，加強(qiáng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和投資運(yùn)行的監(jiān)測(cè)分析。
五、加強(qiáng)和改進(jìn)投資的監(jiān)督管理
(一)建立和完善政府投資監(jiān)管體系。建立政府投資責(zé)任追究制度，工程咨詢(xún)、投資項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等部門(mén)和單位，都應(yīng)有相應(yīng)的責(zé)任約束，對(duì)不遵守法律法規(guī)給國(guó)家造成重大損失的，要依法追究有關(guān)責(zé)任人的行政和法律責(zé)任。完善政府投資制衡機(jī)制，投資主管部門(mén)、財(cái)政主管部門(mén)以及有關(guān)部門(mén)，要依據(jù)職能分工，對(duì)政府投資的管理進(jìn)行相互監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)要依法全面履行職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，提高政府投資管理水平和投資效益。完善重大項(xiàng)目稽察制度，建立政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度，對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管。建立政府投資項(xiàng)目的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，鼓勵(lì)公眾和新聞媒體對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。
當(dāng)前各級(jí)科研管理機(jī)構(gòu)在投資項(xiàng)目的立項(xiàng)上存在統(tǒng)籌規(guī)劃，浪費(fèi)了有限的投資資金。因此，必須制定符合客觀實(shí)際，結(jié)合主觀條件加以科學(xué)的思考和判斷，確定質(zhì)量較高的課題。
一、投資項(xiàng)目立項(xiàng)指標(biāo)體系研究
為了做到客觀、準(zhǔn)確、方便，建立指標(biāo)體系的過(guò)程中應(yīng)遵循以下原則:(1)客觀性原則，有利于對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的整體價(jià)值進(jìn)行客觀合理的分解工作。(2)獨(dú)立性原則。(3)因地制宜原則。(4)可操作性原則。
從投資項(xiàng)目本身特點(diǎn)出發(fā)，評(píng)審指標(biāo)如下表：
二、模糊數(shù)學(xué)在投資項(xiàng)目立項(xiàng)中的應(yīng)用
首先，根據(jù)表中的指標(biāo)賦以權(quán)重，設(shè)計(jì)科研項(xiàng)目評(píng)價(jià)和選擇指標(biāo)體系。其次，科學(xué)分配指標(biāo)的權(quán)重值。
一般說(shuō)來(lái)，諸因素在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的地位不能等量齊觀，應(yīng)根據(jù)：
這里的Aj指第j個(gè)因素在指標(biāo)體系中的權(quán)重值；m為專(zhuān)家數(shù)；n為指標(biāo)數(shù)，Rj為秩次和。通過(guò)上述公式求得表中各因素的權(quán)重為:A1=a，A2=b，A3=c，A4=d，A5=e，A6=f。
然后，開(kāi)關(guān)函數(shù)與單指標(biāo)淘汰項(xiàng)目模型。在科研項(xiàng)目立項(xiàng)定量評(píng)價(jià)時(shí)，總得分高低并沒(méi)有反映課題質(zhì)量的全部信息，當(dāng)某一項(xiàng)指標(biāo)的平分低于確定的底線，即使其他指標(biāo)的平分都很高，此項(xiàng)目也被認(rèn)為無(wú)資助價(jià)值，即因單因素而淘汰。在當(dāng)前科研應(yīng)用與經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合的環(huán)境下，我們?cè)谶M(jìn)行科研項(xiàng)目的定量評(píng)審時(shí)，作為基礎(chǔ)性研究項(xiàng)目，若在“創(chuàng)新性程度”指標(biāo)評(píng)分等級(jí)達(dá)不到“D”等，即低于代表分65分時(shí)，若是應(yīng)用性研究項(xiàng)目，在“市場(chǎng)/地方”適應(yīng)性程度指標(biāo)評(píng)分等級(jí)打不到“C”等，即低于代表分75分時(shí)，即使其他指標(biāo)的評(píng)分很高，該項(xiàng)目也可被認(rèn)為沒(méi)有意義而否定。因此，在定量評(píng)價(jià)和項(xiàng)目選優(yōu)時(shí)就需要設(shè)置開(kāi)關(guān)函數(shù)，建立單因素淘汰項(xiàng)目制。
設(shè)上述兩類(lèi)指標(biāo)項(xiàng)專(zhuān)家評(píng)分均值為T(mén)j，則：
當(dāng)j=1時(shí)，為研究項(xiàng)目“創(chuàng)新性程度”指標(biāo)項(xiàng)；
當(dāng)j=2時(shí)，為研究項(xiàng)目“市場(chǎng)/地方”適應(yīng)性程度指標(biāo)。
tij為第i個(gè)專(zhuān)家在j項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)分值。于是項(xiàng)目m的開(kāi)關(guān)函數(shù)為:或其中為閥值，當(dāng)j=1時(shí)，=65分；j=2時(shí)，=75分。
當(dāng)時(shí)，項(xiàng)目m的單指標(biāo)符合要求，即可正常納入項(xiàng)目定量評(píng)審；當(dāng)0時(shí)，一票否決，直接否定項(xiàng)目m，勿須再參加后續(xù)評(píng)審。
最后，項(xiàng)目定量評(píng)價(jià)舉例:
類(lèi)似，專(zhuān)家對(duì)某一項(xiàng)目x的其他五個(gè)單因素進(jìn)行模糊評(píng)判后得到一個(gè)六因素評(píng)價(jià)結(jié)果矩陣：
前述六因素的權(quán)重值寫(xiě)成矩陣形式為：
為防止“調(diào)皮”數(shù)據(jù)的干擾，我們選擇模糊矩陣算法中的主因素突出型算法：
得:B=A?R=（0.2，0.25，0.25，0.23，0.16）
歸一化得:B=（0.1834，0.2294，0.2294，0.2110，0.1468）
為了綜合定量表述評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)A=“優(yōu)”，B=“良”，C=“中”，D=“一般”，E=“差”分別賦值為95分，85分，75分，65分，55分，則得矩陣：
即項(xiàng)目X經(jīng)學(xué)科組10位專(zhuān)家定量評(píng)價(jià)所得的總分值約為76，對(duì)應(yīng)等級(jí)為中偏上。
二、結(jié)論
為適應(yīng)投資項(xiàng)目研究發(fā)展及加強(qiáng)對(duì)投資項(xiàng)目的基礎(chǔ)管理，避免人力、物力和財(cái)力的浪費(fèi)，做好投資項(xiàng)目立項(xiàng)工作是必需的。鑒于投資項(xiàng)目評(píng)價(jià)中隱含的主觀因素太多，難于評(píng)價(jià)的特點(diǎn)，本文中的定量評(píng)價(jià)方法――模糊數(shù)學(xué)法有實(shí)際應(yīng)用價(jià)值。
（一）公開(kāi)和透明是發(fā)揮市場(chǎng)配置資源基礎(chǔ)性作用的重要途徑
經(jīng)過(guò)近30年的改革和實(shí)踐，我們打破了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集中的投資模式，明確了企業(yè)作為投資主體、市場(chǎng)引導(dǎo)投資的基本導(dǎo)向，在很大程度上改變了政府直接管理投資的方式，初步形成了投資主體多元化、資金來(lái)源多渠道、投資方式多樣化、建設(shè)實(shí)施市場(chǎng)化的格局，使投資市場(chǎng)化成為提高投資效率的重要手段。
市場(chǎng)機(jī)制越來(lái)越多地在政府投資領(lǐng)域中發(fā)揮作用，既為投資的公開(kāi)透明提供了必要的條件，又對(duì)進(jìn)一步擴(kuò)大投資的公開(kāi)透明提出了挑戰(zhàn)。中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越是發(fā)達(dá)，融入經(jīng)濟(jì)全球化越深入，社會(huì)對(duì)政府投資透明度的要求就會(huì)越高。隨著企業(yè)的發(fā)展和公民參政議政意識(shí)的增強(qiáng)，社會(huì)對(duì)投資公開(kāi)透明的內(nèi)容、形式、程序和保障等的要求更高、更迫切，也希望政府相關(guān)部門(mén)提供更加及時(shí)、便利、準(zhǔn)確和有效的服務(wù)。同時(shí)，中國(guó)作為WTO成員國(guó)，享有在貿(mào)易和投資自由化方面的相應(yīng)權(quán)利，負(fù)有相關(guān)的責(zé)任和義務(wù)，其中，行政的公開(kāi)透明作為WTO的一項(xiàng)基本原則，也要求我們提高透明度，增進(jìn)行政的公平和效率。
（二）公開(kāi)和透明是投資體制改革的重要前提與基礎(chǔ)
公開(kāi)和透明，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)性條件，是保持政府與社會(huì)有效溝通的基本途徑。在政府投資方面，由于受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，在政府投資由封閉運(yùn)行的狀態(tài)向適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，公開(kāi)和透明成了投資體制改革尤為突出的制約因素，是推進(jìn)中國(guó)投資體制改革的關(guān)鍵。所以，必須有計(jì)劃的推進(jìn)政府投資政務(wù)公開(kāi)，增強(qiáng)投資透明度，及時(shí)主動(dòng)政府投資管理的相關(guān)信息，包括廣大企業(yè)在內(nèi)的全社會(huì)所需求了解的，也是政府行政的基本義務(wù)，是投資體制改革的前提和基礎(chǔ)性工作。因此，可以說(shuō)沒(méi)有投資的公開(kāi)透明，就不可能使企業(yè)成為投資的主體，不可能規(guī)范并強(qiáng)化對(duì)政府投資的監(jiān)督，不可能發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，投資體制改革的目標(biāo)也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。
（三）中國(guó)在投資公開(kāi)透明方面進(jìn)行了積極的探索和嘗試
近年來(lái)，中國(guó)政府在開(kāi)放行業(yè)準(zhǔn)入領(lǐng)域、為私人部門(mén)創(chuàng)造投資機(jī)會(huì)等方面做了大量工作，社會(huì)資本在壟斷行業(yè)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等部門(mén)得到了較大發(fā)展，政府越來(lái)越注重通過(guò)經(jīng)濟(jì)和法律的手段對(duì)投資活動(dòng)進(jìn)行調(diào)控。相應(yīng)地，在建立健全新的投資體制過(guò)程中，中央和地方也逐步有序地提高了公開(kāi)性和透明度，努力使其保持與投資體制改革和政務(wù)公開(kāi)工作整體進(jìn)程的協(xié)調(diào)一致。這主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是通過(guò)實(shí)行核準(zhǔn)和備案管理，落實(shí)企業(yè)投資自，拓寬融資渠道，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，逐步確立了企業(yè)的投資主體地位。其中，約有80%的企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)行了備案制。二是規(guī)范了政府投資行為。一方面，通過(guò)合理界定政府投資范圍，提高決策科學(xué)化、民主化水平，在咨詢(xún)?cè)u(píng)估等領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推進(jìn)政府投資項(xiàng)目公示等措施，投資公開(kāi)透明度大大提高。另一方面，國(guó)有企業(yè)改革繼續(xù)推進(jìn)，國(guó)有資本向能源、原材料、交通、軍工、重大裝備制造和冶金等六大行業(yè)集中，社會(huì)資本參與壟斷行業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施與公共事業(yè)等領(lǐng)域投資的規(guī)模越來(lái)越大，非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目代建工作逐步推開(kāi)，政府投資運(yùn)營(yíng)方式逐步完善。三是轉(zhuǎn)變了投資宏觀調(diào)控方式。逐步改變了過(guò)去主要依靠投資項(xiàng)目審批進(jìn)行宏觀調(diào)控的傳統(tǒng)方式，把主要精力放在了編制發(fā)展建設(shè)規(guī)劃、制定和調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策、建立行業(yè)準(zhǔn)入制度等方面，通過(guò)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段對(duì)社會(huì)投資進(jìn)行調(diào)控。四是加強(qiáng)和改進(jìn)了投資監(jiān)督管理。投資主管部門(mén)正在抓緊研究建立投資責(zé)任追究制度，加強(qiáng)重大項(xiàng)目稽察、審計(jì)和監(jiān)督檢查力度，開(kāi)展了后評(píng)價(jià)試點(diǎn)，新聞媒體和社會(huì)公眾的監(jiān)督意識(shí)日益增強(qiáng)，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制正在逐步建立。
在投資政務(wù)公開(kāi)和透明方面，我們已經(jīng)取得了不小的進(jìn)展，但還有大量工作要做。要加快投資信息公開(kāi)的相關(guān)制度建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)投資政務(wù)公開(kāi)法制化。要突出重點(diǎn)，深入研究投資信息公開(kāi)的范圍、方式和程序、監(jiān)督和保障等內(nèi)容，把工作著力點(diǎn)放在社會(huì)反映強(qiáng)烈和容易產(chǎn)生腐敗的問(wèn)題和環(huán)節(jié)上，抓好工作程序、可配置資源、政府投資項(xiàng)目等方面的公開(kāi)。要加強(qiáng)投資信息公開(kāi)工作的組織協(xié)調(diào)，強(qiáng)化責(zé)任和監(jiān)督考核，妥善處理公開(kāi)與效率的關(guān)系。要深刻認(rèn)識(shí)投資信息公開(kāi)的必要性和重要意義，把它作為強(qiáng)化工作責(zé)任、加強(qiáng)管理監(jiān)督和從源頭上預(yù)防腐敗的重要工作，切實(shí)抓出實(shí)效。
二、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，加強(qiáng)制約監(jiān)督，是提高政府投資效率的保證
要達(dá)到規(guī)范政府投資行為、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、提高政府投資效率的目標(biāo)，我們要繼續(xù)在科學(xué)配置并規(guī)范權(quán)力的行使，強(qiáng)化投資管理，建立科學(xué)、健全、有效的投資監(jiān)督體系，形成監(jiān)管合力，促使管理者廉政勤政等方面加大工作力度，確保投資體制改革任務(wù)的完成。
一是科學(xué)配置權(quán)力，規(guī)范權(quán)力行使。作為投資的主管部門(mén)，我們要認(rèn)真梳理，使投資管理的權(quán)力配置職責(zé)明確，分工合理，進(jìn)一步強(qiáng)化程序和責(zé)任制度，切實(shí)加強(qiáng)行政的層級(jí)監(jiān)督制約。要加快建立政府投資責(zé)任追究制度，明確政府投資項(xiàng)目立項(xiàng)、勘查設(shè)計(jì)、咨詢(xún)?cè)u(píng)估、審批核準(zhǔn)、招投標(biāo)、建設(shè)實(shí)施等環(huán)節(jié)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)任，明確強(qiáng)制性管理程序、責(zé)任追究程序和責(zé)任追究主體。加快《政府投資條例》等法律法規(guī)的立法進(jìn)程，從法律上規(guī)范政府投資管理行為，做到政府投資管理監(jiān)督有法可依。
二是加強(qiáng)和改進(jìn)投資管理，提高政府投資績(jī)效。要建立公開(kāi)透明、簡(jiǎn)便的投資管理監(jiān)督流程，促進(jìn)權(quán)力主體、責(zé)任主體和監(jiān)督主體之間的有效溝通。對(duì)社會(huì)投資項(xiàng)目，主要從法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、市場(chǎng)準(zhǔn)入、資源合理利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行監(jiān)管，努力創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。對(duì)經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目，逐步實(shí)行從規(guī)劃、立項(xiàng)、咨詢(xún)?cè)u(píng)估、可研審批到預(yù)算、建設(shè)實(shí)施與后評(píng)估的全過(guò)程管理。對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資代建項(xiàng)目，加快完善工程造價(jià)管理、施工監(jiān)理等配套制度。政府投資項(xiàng)目管理要更加強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)化，更加重視采用招投標(biāo)、擔(dān)保等市場(chǎng)化手段，保證項(xiàng)目建設(shè)順利進(jìn)行，提高投資效率和效益。同時(shí)，要更加重視公眾對(duì)項(xiàng)目決策和建設(shè)的意見(jiàn)，重視發(fā)揮中介組織和專(zhuān)業(yè)人士的作用，不斷提高項(xiàng)目決策、建設(shè)實(shí)施的透明度，有效遏制政府投資領(lǐng)域的腐敗。
二、主要措施
（一）強(qiáng)化宣傳教育，增強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目資金管理重要性的認(rèn)識(shí)
思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，加強(qiáng)思想意識(shí)宣傳教育是最基礎(chǔ)性工作。政府投資項(xiàng)目是指使用國(guó)債資金、中央預(yù)算內(nèi)投資、地方財(cái)政撥款以及其它形式投資的建設(shè)項(xiàng)目。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府投資對(duì)社會(huì)投資的基礎(chǔ)性、帶動(dòng)性、引導(dǎo)性、調(diào)節(jié)性作用至關(guān)重要。如何充分發(fā)揮好政府投資的引導(dǎo)調(diào)控作用，使有限的資金發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，對(duì)于促進(jìn)我市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展有著重要的意義。因此，我們充分利用廣播電視報(bào)紙等媒體、出動(dòng)宣傳車(chē)、設(shè)立咨詢(xún)臺(tái)，散發(fā)宣傳資料，舉辦培訓(xùn)班，調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的宣傳手段和教育手段，向社會(huì)廣泛宣傳政府投資項(xiàng)目資金管理的重要性和必要性，形成良好的社會(huì)氛圍。
（二）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，保障政府投資項(xiàng)目資金管理的順利實(shí)施
項(xiàng)目資金管理，組織機(jī)構(gòu)是保障。為了強(qiáng)化政府及其部門(mén)對(duì)項(xiàng)目和資金的管理，健全管理機(jī)構(gòu)，全面履行基本建設(shè)項(xiàng)目和資金管理監(jiān)督職能。我市在財(cái)政局內(nèi)設(shè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)科，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)財(cái)政資金安排和審撥，還設(shè)立了市基本建設(shè)資金稽核中心，負(fù)責(zé)政府財(cái)政性基本建設(shè)項(xiàng)目投資、監(jiān)督、稽核工作。在市發(fā)改委設(shè)立重點(diǎn)工程前期工作辦公室；設(shè)立了市政府采購(gòu)監(jiān)督管理辦公室，負(fù)責(zé)對(duì)政府采購(gòu)中心、建設(shè)工程交易中心所提供服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督；在市審計(jì)局設(shè)立了基建審計(jì)科，依法對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目總預(yù)算或概算執(zhí)行情況、竣工決算進(jìn)行審計(jì)，對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。在項(xiàng)目和資金管理過(guò)程中，各單位環(huán)環(huán)相扣，相輔相成，有效地防止了政府投資項(xiàng)目管理中的斷層。各個(gè)管理部門(mén)目標(biāo)一致，密切配合，嚴(yán)格把關(guān)，規(guī)范運(yùn)行，確保政府投資項(xiàng)目資金管理不出任何問(wèn)題。
政府投資項(xiàng)目資金申報(bào)環(huán)節(jié)，原來(lái)是發(fā)改委、環(huán)保局、經(jīng)信委把財(cái)政部們當(dāng)“蓋章人”，申報(bào)截止時(shí)間前報(bào)財(cái)政部門(mén)蓋章，財(cái)政部門(mén)無(wú)法核實(shí)申報(bào)項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)情況、承辦項(xiàng)目資金能力情況等，經(jīng)多次溝通協(xié)調(diào)，這個(gè)申報(bào)環(huán)節(jié)已經(jīng)納入我們的工作范圍，從而，理順了工作關(guān)系。
（三）強(qiáng)化制度夯實(shí)，為政府投資項(xiàng)目資金管理提供基本的政策支撐
沒(méi)有規(guī)矩，不成方圓。為加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目資金管理，我們制定出臺(tái)了《市加強(qiáng)基本建設(shè)工程項(xiàng)目和資金管理若干規(guī)定》、《市政府財(cái)政性建設(shè)資金財(cái)政直接支付操作細(xì)則》《經(jīng)濟(jì)建設(shè)科工作規(guī)則》等制度，明確了項(xiàng)目立項(xiàng)、概算、標(biāo)底、結(jié)算和資金撥付管理等；為加強(qiáng)工程造價(jià)管理，相繼制定了《市政府投資項(xiàng)目概算調(diào)整和工程變更辦法》、《市政府投資項(xiàng)目管理辦法》等制度；為加強(qiáng)工程招投標(biāo)管理，減少和杜絕投標(biāo)環(huán)節(jié)的不規(guī)范行為，實(shí)行“陽(yáng)光”招標(biāo)。各項(xiàng)制度的建立和完善，規(guī)范了財(cái)政資金支出行為，為管理和監(jiān)督提供了基本的制度保障。
如實(shí)行基本建設(shè)資金專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算制度。按照部門(mén)預(yù)算、零星預(yù)算、細(xì)化預(yù)算的要求，凡是財(cái)政性投資建設(shè)項(xiàng)目，在列入相應(yīng)部門(mén)的部門(mén)預(yù)算的同時(shí)，就全市的基本建設(shè)投資單獨(dú)編制基建預(yù)算，細(xì)化至每一子項(xiàng)目，基建專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算囊括全市所有財(cái)政基本建設(shè)支出，預(yù)算一經(jīng)確定，一般不再調(diào)整和追加。凡在年度預(yù)算中未安排的項(xiàng)目，即視同建設(shè)資金未落實(shí)，當(dāng)年不予立項(xiàng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了資金預(yù)算控制項(xiàng)目的目的。
（四）強(qiáng)化監(jiān)管程序，建立政府投資項(xiàng)目資金管理的規(guī)范體系
政府投資項(xiàng)目資金管理，重在資金管理過(guò)程的協(xié)調(diào)、控制與規(guī)范。為了保證政府性投資資金效益最大化，我們對(duì)政府性投資實(shí)行全過(guò)程監(jiān)管：在資金撥付環(huán)節(jié)建立“項(xiàng)目單位提出撥款申請(qǐng)、質(zhì)量監(jiān)理簽署意見(jiàn)，專(zhuān)管員實(shí)地查看、局領(lǐng)導(dǎo)核批”的四級(jí)審簽制度卜在資金撥付方式上堅(jiān)持按項(xiàng)目進(jìn)度撥款，對(duì)能采取國(guó)庫(kù)集中支付的項(xiàng)目，一律由財(cái)政國(guó)庫(kù)直達(dá)項(xiàng)目最終用款人。在資金使用環(huán)節(jié)建立項(xiàng)目專(zhuān)管員制度，每個(gè)項(xiàng)目配備專(zhuān)管員跟蹤了解項(xiàng)目進(jìn)展情況，督促政府性投資建設(shè)項(xiàng)目加快動(dòng)工建設(shè)并形成工作量。在財(cái)務(wù)管理環(huán)節(jié)建立政府性投資項(xiàng)目決算批復(fù)制度，要求項(xiàng)目承建單位在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后三個(gè)月內(nèi)完成項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算編制，由財(cái)政部門(mén)按照“先審核、后批復(fù)”原則，委托投資評(píng)審機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算審核后，批復(fù)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算。
（五）強(qiáng)化政策研究，努力爭(zhēng)取中省財(cái)政資金
爭(zhēng)取中省財(cái)政資金，是我們經(jīng)濟(jì)建設(shè)科一項(xiàng)主要工作，也是政府投資項(xiàng)目資金管理的一個(gè)內(nèi)容。2012年是落實(shí)“壯腰工程”，加快振興經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵一年。我們結(jié)合實(shí)際，積極對(duì)接國(guó)家和省支持發(fā)展的相關(guān)政策，對(duì)由部門(mén)為主審批的項(xiàng)目如承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、老工業(yè)基地振興、交通建設(shè)和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶開(kāi)發(fā)等方面，我們發(fā)揚(yáng)“反彈琵琶”精神，及時(shí)通報(bào)相關(guān)信息，做好協(xié)調(diào)配合。對(duì)由財(cái)政部門(mén)直接審批的項(xiàng)目，我們千方百計(jì)爭(zhēng)取中省財(cái)政資金早日到位，特別是在加快了以下三個(gè)項(xiàng)目落戶(hù)的進(jìn)程：一是洪湖流域湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)試點(diǎn)項(xiàng)目已經(jīng)通過(guò)財(cái)政部、環(huán)保部審核，確定今年中央投資補(bǔ)助額度為4000萬(wàn)元。該項(xiàng)目主要是通過(guò)環(huán)境治理，使湖泊現(xiàn)狀總體水質(zhì)得到顯著改善，項(xiàng)目執(zhí)行法人為市政府，項(xiàng)目實(shí)施地為洪湖和長(zhǎng)湖。二是國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貸款財(cái)政貼息項(xiàng)目。國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貸款財(cái)政貼息項(xiàng)目2012年申報(bào)支付銀行貸款利息36，111萬(wàn)元，預(yù)計(jì)2012年可財(cái)政貼息400多萬(wàn)元。三是可再生能源建筑應(yīng)用城市示范項(xiàng)目已經(jīng)財(cái)政部、住建部批準(zhǔn)，正在公示，爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助資金6000萬(wàn)元。
同時(shí)，為構(gòu)建“大交通”格局，爭(zhēng)取長(zhǎng)江港航發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金6000萬(wàn)元；為籌集我市文物保護(hù)中心項(xiàng)目建設(shè)資金，爭(zhēng)取省財(cái)政2011年專(zhuān)項(xiàng)追加2000萬(wàn)元；為支持中心城區(qū)水環(huán)境綜合整治工作，積極組織申報(bào)省級(jí)環(huán)境治理項(xiàng)目申報(bào)工作，其中“中心城區(qū)水環(huán)境綜合整治和西干渠治理項(xiàng)目”爭(zhēng)取資金300萬(wàn)元，區(qū)城南開(kāi)發(fā)區(qū)御河居委會(huì)和沙市區(qū)觀音垱鎮(zhèn)楊林村村莊環(huán)境整治項(xiàng)目分別爭(zhēng)取資金30萬(wàn)元；為推進(jìn)全市“節(jié)能減排”工作，組織申報(bào)合同能源管理項(xiàng)目和淘汰落后產(chǎn)能中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金項(xiàng)目，爭(zhēng)取資金近千萬(wàn)元；為服務(wù)“壯腰工程”，爭(zhēng)取資金656萬(wàn)元支持金馬汽車(chē)零部件制造公司等企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造。
二、建立項(xiàng)目法人招標(biāo)制的現(xiàn)實(shí)意義
項(xiàng)目法人招標(biāo)制的價(jià)值在于：運(yùn)用市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用和政府的宏觀調(diào)控作用，破解政府投資和市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的難題，以實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)配置資源，資源配置更優(yōu)化”的戰(zhàn)略目標(biāo)。這一制度，有效地實(shí)現(xiàn)了財(cái)政性資金的放大效應(yīng)和倍增效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政性資金在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的退出機(jī)制，是財(cái)政性資金得到有效使用的高級(jí)形式。
政府在項(xiàng)目投資決策前期的主要任務(wù)是收集項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)信息，進(jìn)行項(xiàng)目的投資決策，同時(shí)為正確決策取得相關(guān)的決策支持。以往這些行動(dòng)成本主要由政府承擔(dān)，即在項(xiàng)目建設(shè)之前就需要政府投資資金進(jìn)行項(xiàng)目調(diào)查及論證，這種活動(dòng)方式財(cái)政耗資巨大，效率低下，無(wú)法保證決策過(guò)程的科學(xué)性。政府通過(guò)市場(chǎng)途徑解決決策輔助問(wèn)題,但是這種解決方式與以后將要進(jìn)行的項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)階段互不關(guān)聯(lián)，由決策支持過(guò)錯(cuò)造成的項(xiàng)目后續(xù)問(wèn)題都將由項(xiàng)目建設(shè)人或運(yùn)營(yíng)者艱難面對(duì)，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目的決策、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率。
在招投標(biāo)中采取的措施都有利于降低政府活動(dòng)的成本，有利于保證決策及決策程序的科學(xué)性、公正性，有利于國(guó)際市場(chǎng)操作保持一致性，使決策前的市場(chǎng)咨詢(xún)服務(wù)與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)掛起鉤來(lái)，實(shí)現(xiàn)投資運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的綜合市場(chǎng)化。以新的關(guān)聯(lián)機(jī)制解決公共決策前期活動(dòng)的諸多問(wèn)題,以及決策程序本身的弊端，并且擺正政府與市場(chǎng)的平等投資伙伴關(guān)系，大大降低了市場(chǎng)投資主體所面臨的不確定性，降低了潛在的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)損失，為社會(huì)資本參與政府投資項(xiàng)目開(kāi)辟了新的渠道。
項(xiàng)目法人招標(biāo)方式運(yùn)用于政府投資項(xiàng)目中，使得前期費(fèi)用的實(shí)際承擔(dān)方式發(fā)生了根本性的變化，由過(guò)去的政府幾乎承擔(dān)前期所有費(fèi)用轉(zhuǎn)變?yōu)橄扔烧畨|付、然后待投資人落實(shí)后，再由投資人對(duì)政府進(jìn)行補(bǔ)償，從而實(shí)際上，政府無(wú)需支付前期費(fèi)用，前期費(fèi)用由通過(guò)招投標(biāo)選擇而來(lái)有能力的市場(chǎng)投資人來(lái)承擔(dān)，顯著減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
同時(shí)，成功進(jìn)行項(xiàng)目法人招標(biāo)，還促進(jìn)了政府投資管理職能的轉(zhuǎn)變，使政府從經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目直接投資者和建設(shè)管理者轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y與建設(shè)中的社會(huì)資本的合作伙伴。引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高了基礎(chǔ)設(shè)施的投資效益和運(yùn)營(yíng)效率，打破了以往“政府投資―主管部門(mén)經(jīng)營(yíng)―經(jīng)營(yíng)虧損―財(cái)政補(bǔ)貼”的舊體制模式，使政府能夠擺脫具體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的糾纏，致力于項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的宏觀綜合把握，為吸引有能力的投資人進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，搭建好公平競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)。
有利于政府綜合職能部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。以往的政府項(xiàng)目投資，一般是由政府相關(guān)部門(mén)按照專(zhuān)業(yè)管理職能劃分分別前頭負(fù)責(zé)，形成了項(xiàng)目決策、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等方面的“條條分割”局面，各部門(mén)之間協(xié)調(diào)困難，甚至必須專(zhuān)門(mén)成立組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)工作，不利于作為全社會(huì)公共物品的政府投資項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)作。
項(xiàng)目法人招標(biāo)制的實(shí)施，打破了政府職能相互分割的局面，將政府投資項(xiàng)目作為統(tǒng)一的整體，本著“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化籌資為主，公開(kāi)、公正、透明，加強(qiáng)管理防范籌資風(fēng)險(xiǎn)”的原則，由綜合職能部門(mén)―發(fā)展計(jì)劃委員牽頭進(jìn)行項(xiàng)目法人招標(biāo)。招標(biāo)的公開(kāi)條件明確要求雙向選擇，給予各類(lèi)投資人公平的機(jī)會(huì)，與市場(chǎng)投資者進(jìn)行信息的雙向交換、交流，雙方平等協(xié)商確定投資項(xiàng)目的具體事宜，簽定特許權(quán)協(xié)議，其他各職能部門(mén)依照各自職能，在法定限度內(nèi)對(duì)項(xiàng)目行使各自職能管理權(quán)，從而保證了市場(chǎng)化供給社會(huì)公共物品的條件下，各類(lèi)投資和經(jīng)營(yíng)主體可以不受所有制形式和地域的限制，依靠其自身的投資能力、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、信譽(yù)進(jìn)入政府基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域。
三、結(jié)論
項(xiàng)目法人招標(biāo)，引進(jìn)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，形成了“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與”的新的經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)作體制，吸引了有實(shí)力的多元化經(jīng)濟(jì)實(shí)體參與項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)和建設(shè)，發(fā)揮了各個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的投融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)及管理的積極性，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為跨地區(qū)、跨行業(yè)的投資創(chuàng)造了條件，在政府投資體制改革探索實(shí)踐中具有突出的創(chuàng)新性和借鑒意義。
參考文獻(xiàn):
目前，我國(guó)政府的職能不斷轉(zhuǎn)變，在深化社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制改革中發(fā)揮巨大作用。政府的投資在這個(gè)過(guò)程中，也正逐步發(fā)生改變，將政府投資的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到基礎(chǔ)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目中，轉(zhuǎn)變了過(guò)去對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的投資，對(duì)于政府投資的轉(zhuǎn)變，由于是與國(guó)計(jì)民生相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，對(duì)于政府投資管理的發(fā)展關(guān)注程度不斷提高，對(duì)于項(xiàng)目的效益水平也是有了新的要求。但是，在目前的情況來(lái)看，我國(guó)政府投資項(xiàng)目在管理中還存在一定的問(wèn)題，這些問(wèn)題嚴(yán)重影響著項(xiàng)目的管理水平，因此，本文針對(duì)于我國(guó)政府投資管理的現(xiàn)狀進(jìn)行研究，提出促進(jìn)項(xiàng)目管理水平進(jìn)一步提升的建議。
一、我國(guó)政府投資項(xiàng)目概述
（一）政府投資項(xiàng)目
所謂政府投資項(xiàng)目，是通過(guò)財(cái)政投資、發(fā)行國(guó)債和地方性財(cái)政證券的形式，本著推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，興建的獨(dú)資或合資性質(zhì)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，這些項(xiàng)目能夠滿(mǎn)足社會(huì)政治、文化、生活以及國(guó)防安全的需要，與我國(guó)的國(guó)計(jì)民生之間息息相關(guān)。值得一說(shuō)的就是，在投資財(cái)政來(lái)源上還可以利用國(guó)外政府的贈(zèng)款以及由國(guó)家參政擔(dān)保的國(guó)內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)的貸款等，這些來(lái)源都是可以滿(mǎn)足政府項(xiàng)目投資的資金需要。
（二）政府投資項(xiàng)目的特征
政府投資的項(xiàng)目有著獨(dú)特的性質(zhì)，與其他企業(yè)性質(zhì)投資的項(xiàng)目之間有著較大的區(qū)別。一是政治相關(guān)性，對(duì)于我國(guó)政府投資的項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目是由政府發(fā)起，在落實(shí)的過(guò)程中是為了完成相關(guān)的政治目標(biāo)，雖然在最高層的政府組織并不直接參與項(xiàng)目的實(shí)施和建設(shè)，但是對(duì)于整個(gè)項(xiàng)目的質(zhì)量和完成度有著最高的決策權(quán)力，尤其是可以擁有項(xiàng)目否決權(quán)。二是非營(yíng)利性，政府投資項(xiàng)目和私人投資項(xiàng)目之間最大的區(qū)別就是非營(yíng)利性，政府項(xiàng)目投資的目的是滿(mǎn)足社會(huì)生活發(fā)展的需要，并不是為了在建設(shè)的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)盈利的增加。三是公眾使用，政府投資的項(xiàng)目是為了滿(mǎn)足社會(huì)生活發(fā)展的需要，為了能夠給與社會(huì)公眾更好的服務(wù)。四是政府，政府投資的項(xiàng)目，其本質(zhì)是公眾投資進(jìn)行建設(shè)，在這過(guò)工程中政府只是擔(dān)任權(quán)。政府投資的項(xiàng)目與私人投資的項(xiàng)目之間存在著較大的差距，公眾對(duì)于政府投資項(xiàng)目的期望和要求更高，對(duì)于政府投資項(xiàng)目的關(guān)注度更高。
二、我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理的現(xiàn)狀
我國(guó)政府投資項(xiàng)目的管理方式，現(xiàn)在仍是采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的一些管理方式，但是隨著時(shí)代的發(fā)展，以及社會(huì)主義市場(chǎng)化改革的不斷進(jìn)行，在管理過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題，導(dǎo)致我國(guó)政府投資項(xiàng)目在管理上存在一定的問(wèn)題。
（一）決策缺乏科學(xué)性
項(xiàng)目決策在整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)的過(guò)程中占據(jù)著重要的地位，對(duì)于整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施成功起著決定性的作用。但是由于政府投資具有無(wú)償性，所以在整個(gè)建設(shè)的過(guò)程中沒(méi)有還本付息的壓力，在決策的過(guò)程中會(huì)由于信息的不全面，以及缺乏長(zhǎng)期發(fā)展的考慮，再加上沒(méi)有相關(guān)的制度s束，對(duì)于決策失誤導(dǎo)致的投資失敗追究責(zé)任的懲罰力度較小，導(dǎo)致我國(guó)的政府投資項(xiàng)目在決策的過(guò)程中過(guò)于隨意，不僅是會(huì)造成資源的浪費(fèi)，還可能會(huì)延長(zhǎng)政府的投資周期，不利于政府投資項(xiàng)目的開(kāi)展。
（二）缺乏項(xiàng)目管理的專(zhuān)業(yè)人才
我國(guó)政府投資項(xiàng)目的數(shù)量不斷增加，對(duì)于項(xiàng)目的管理對(duì)數(shù)是由政府的領(lǐng)導(dǎo)班子組成項(xiàng)目管理的負(fù)責(zé)人，或者是有相關(guān)的部門(mén)或者是下屬單位中臨時(shí)抽調(diào)管理人員，這些項(xiàng)目的管理人員區(qū)分相關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，或者是對(duì)于專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目管理的知識(shí)了解不全面，在項(xiàng)目建設(shè)中會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目管理混亂的情況，不能實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化的管理。另外，在項(xiàng)目的管理中需要高級(jí)職稱(chēng)和中級(jí)職稱(chēng)有機(jī)配置形成項(xiàng)目管理指揮部，但現(xiàn)實(shí)的情況缺是高級(jí)職稱(chēng)多是掛名的，較少能夠?qū)崿F(xiàn)真正合理科學(xué)的配置高級(jí)職稱(chēng)的管理人員。這些情況不僅不能夠?qū)崿F(xiàn)項(xiàng)目管理的目的，還會(huì)對(duì)項(xiàng)目的完成產(chǎn)生不利影響。
（三）政府監(jiān)控力度不夠
政府投資項(xiàng)目中還存在著重視施工，但是對(duì)于監(jiān)工管理的重視程度不夠的問(wèn)題。尤其是，現(xiàn)在對(duì)于政府投資項(xiàng)目的管理，只有一些相關(guān)的規(guī)定和條例，但是并沒(méi)有形成統(tǒng)一的法律監(jiān)管體系，造成在監(jiān)管的過(guò)程中，部分監(jiān)理人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不高，在監(jiān)理的過(guò)程中出現(xiàn)多種問(wèn)題。同時(shí)，還存在施工單位對(duì)于項(xiàng)目隨意更改的問(wèn)題，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)圖紙是項(xiàng)目建設(shè)的重要指導(dǎo)工具，但是在實(shí)際的施工中，但是對(duì)于施工單位對(duì)于設(shè)計(jì)的更改不夠重視，甚至是默認(rèn)這種行為，這種現(xiàn)象對(duì)于項(xiàng)目的建設(shè)可能會(huì)存在潛在的威脅。
三、完善政府投資項(xiàng)目管理的建議
針對(duì)于政府投資項(xiàng)目管理中存在的問(wèn)題，需要不斷的改進(jìn)，才能實(shí)現(xiàn)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的初衷。
（一）健全完善決策機(jī)制
首先，是在項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)始前，開(kāi)展項(xiàng)目前期的準(zhǔn)備工作，在這個(gè)過(guò)程中建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，從完善城市發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)計(jì)民生的角度出發(fā)，對(duì)于整個(gè)社會(huì)服務(wù)事業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一的數(shù)據(jù)調(diào)查，并在數(shù)據(jù)庫(kù)中分析現(xiàn)有的政府投資模式，掌握最新的決策方法。其次，還要組建一批高素質(zhì)、事業(yè)心強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)前期隊(duì)伍，對(duì)于項(xiàng)目的投資、方案以及規(guī)劃和評(píng)估工作進(jìn)行細(xì)致的分析，制定出科學(xué)合理的項(xiàng)目實(shí)施方案。最后，在項(xiàng)目決策的過(guò)程中，還應(yīng)該符合國(guó)家的政策方針，在全社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行意見(jiàn)和建議的征求，提高決策過(guò)程的透明度，利用定性和定量的方法科學(xué)決策。
（二）提高投資控制意識(shí)
政府項(xiàng)目投資雖然是非盈利性的，但是在項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中還需要對(duì)于項(xiàng)目的投資進(jìn)行控制，在項(xiàng)目的預(yù)算中引入科學(xué)的機(jī)制，對(duì)于項(xiàng)目的整體的質(zhì)量、管理以及工期都要控制在合理的范圍內(nèi)，防止出現(xiàn)由于工期的延長(zhǎng)而需要后續(xù)投資的問(wèn)題。尤其是要與施工單位簽訂合同，在合同中確立最終完工期限和完工質(zhì)量要求，并對(duì)工程質(zhì)量和工程期限制定相關(guān)的獎(jiǎng)懲措施，降低施工單位偷工減料的投機(jī)行為的產(chǎn)生概率。在工程質(zhì)量的確定時(shí)，還需要對(duì)于市場(chǎng)上工程造價(jià)進(jìn)行對(duì)比，防止出現(xiàn)浪費(fèi)投資的現(xiàn)象。
（二）規(guī)范政府投資項(xiàng)目的行為
一、政府投資項(xiàng)目的管理范圍
政府投資項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)我區(qū)國(guó)民經(jīng)?濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的要求，重點(diǎn)投向公益性和基礎(chǔ)性投資額在100萬(wàn)元以上的項(xiàng)目。具體包括：
1、水利、農(nóng)林、能源、交通、環(huán)境、市政等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；
2、科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、體育等社會(huì)公益事業(yè)項(xiàng)目；
3、國(guó)土資源開(kāi)發(fā)、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境等項(xiàng)目；
4、黨政、司法等機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；
5、區(qū)政府確定的其他建設(shè)項(xiàng)目。
二、政府投資項(xiàng)目的資金來(lái)源
政府投資項(xiàng)目的資金來(lái)源主要包括：
1、財(cái)政部門(mén)預(yù)算資金；
2、出讓國(guó)有土地使用權(quán)所得的資金；
3、區(qū)政府統(tǒng)一組織的專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目并以財(cái)政部門(mén)性資金作為還款擔(dān)保的借貸資金；
4、各種專(zhuān)項(xiàng)資金（基金）；
5、由上級(jí)下?lián)軈^(qū)財(cái)政的各類(lèi)補(bǔ)資金和其他經(jīng)?批準(zhǔn)用于政府投資項(xiàng)目的資金。
三、政府投資項(xiàng)目的工作分工
區(qū)各有關(guān)部門(mén)要轉(zhuǎn)變職能、加強(qiáng)服務(wù)；合理分工、協(xié)?同管理；減少環(huán)節(jié)、簡(jiǎn)化手續(xù)；規(guī)范程序，提高效益。
1、區(qū)發(fā)展和改革局為政府投資主管部門(mén)，負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)的論證、審批及項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收；政府投資計(jì)劃的編制、下達(dá)和執(zhí)行情況等綜合管理；指導(dǎo)和協(xié)?調(diào)政府投資項(xiàng)目制、招投標(biāo)等工作。
2、區(qū)財(cái)政局負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目資金安排和資金使用的全過(guò)程管理，項(xiàng)目概預(yù)（結(jié)）算的審批管理，基建財(cái)務(wù)的管理、指導(dǎo)和監(jiān)督。
3、區(qū)建設(shè)局和交通局參與政府投資在區(qū)域的道路、環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目的前期工作和計(jì)劃編制；牽頭做好區(qū)域道路、環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)的論證；參與道路建設(shè)、環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目概算、預(yù)算、工程結(jié)算及竣工決算審核工作；負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目施工圖設(shè)計(jì)文件審核備案及建設(shè)過(guò)程中的質(zhì)量、施工安全、招標(biāo)投標(biāo)、竣工驗(yàn)收備案等建設(shè)行政管理。
4、區(qū)審計(jì)局負(fù)責(zé)對(duì)政府投資項(xiàng)目概算的執(zhí)行情況和項(xiàng)目竣工決算依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，并組織政府投資重大項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)。
5、區(qū)監(jiān)察、規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保、農(nóng)林、水利、衛(wèi)生、教育、安監(jiān)、消防、房管等有關(guān)部門(mén)按各自職責(zé)對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行管理和監(jiān)督。
四、政府投資項(xiàng)目管理的辦法和程序
1、政府投資項(xiàng)目實(shí)行年度項(xiàng)目?jī)?chǔ)備制度。區(qū)發(fā)展和改革局根據(jù)政府投資專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃所確定的建設(shè)項(xiàng)目，建立《政府投資年度項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)》。從《政府投資年度項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)》中經(jīng)?可行性研究論證后的待批備選項(xiàng)目中選取下年度擬安排項(xiàng)目。未經(jīng)?儲(chǔ)備的項(xiàng)目原?則上不列入下年度政府投資計(jì)劃。
2、擬使用政府資金建設(shè)的項(xiàng)目，列入年度計(jì)劃的主要程序：
(1)?項(xiàng)目單位向區(qū)發(fā)展和改革局提出項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告；
(2)?區(qū)發(fā)展和改革局會(huì)同相關(guān)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目單位提出的項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告進(jìn)行初審；
(3)?對(duì)符合初審條件的項(xiàng)目，區(qū)發(fā)展和改革局向區(qū)規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保等相關(guān)部門(mén)出具“政府投資預(yù)備項(xiàng)目前期工作通知書(shū)”（附“項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告”），并抄?區(qū)財(cái)政局備案。在接通知后15天內(nèi)，區(qū)規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保等相關(guān)部門(mén)出具本局的預(yù)審文件，包括區(qū)環(huán)保局出具的環(huán)境影響初步分析報(bào)告、區(qū)國(guó)土資源局出具的項(xiàng)目用地初審意見(jiàn)、區(qū)規(guī)劃局出具的規(guī)劃預(yù)審意見(jiàn)報(bào)送區(qū)發(fā)展和改革局；
(4)?區(qū)發(fā)展和改革局會(huì)同區(qū)財(cái)政局和項(xiàng)目單位委托有相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)編制該項(xiàng)目可行性研究報(bào)告；
(5)?可行性研究報(bào)告經(jīng)?論證、評(píng)估后，項(xiàng)目納入《年度項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)》，作為政府投資的備選項(xiàng)目；
(6)?在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，區(qū)發(fā)展和改革局會(huì)同區(qū)財(cái)政、建設(shè)、規(guī)劃等部門(mén)對(duì)《儲(chǔ)備庫(kù)》的備選項(xiàng)目進(jìn)行篩選，在征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)后，綜合平衡，在計(jì)劃年度前一個(gè)季度統(tǒng)籌提出下年度政府投資預(yù)安排計(jì)劃，報(bào)區(qū)政府審定；
(7)?對(duì)經(jīng)?區(qū)政府審定同意實(shí)施的項(xiàng)目，區(qū)發(fā)展和改革局向項(xiàng)目單位批復(fù)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，并統(tǒng)一納入下年度政府投資計(jì)劃。
3、政府投資計(jì)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行，未經(jīng)本辦法規(guī)定批準(zhǔn)程序，原?則上不得擅自追加或調(diào)整，有特殊情況確需追加或調(diào)整的，應(yīng)提交區(qū)政府常務(wù)會(huì)議討論。
五、政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目概算
1、項(xiàng)目概算應(yīng)包括項(xiàng)目建設(shè)所需的各項(xiàng)費(fèi)用，原則上與初步設(shè)計(jì)同時(shí)評(píng)審和審批。
2、項(xiàng)目概算由區(qū)發(fā)展和改革局和區(qū)財(cái)政部門(mén)組織審核后審批，其中區(qū)建設(shè)交通部門(mén)參與道路建設(shè)、環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目的概算審核。批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)概算作為控制項(xiàng)目總投資和安排投資計(jì)劃的重要依據(jù)。
3、項(xiàng)目概算不得超過(guò)可行性研究報(bào)告核定的投資估算。若項(xiàng)目概算超過(guò)投資估算5%以上、建筑面積超過(guò)原?批準(zhǔn)建筑面積10%以上、或其它主要指標(biāo)發(fā)生較大變更時(shí)，可行性研究報(bào)告應(yīng)重新審批，待重新批準(zhǔn)后再進(jìn)行設(shè)計(jì)。未經(jīng)?批準(zhǔn)，增加的財(cái)政性投資部分，財(cái)政部門(mén)不予撥付。
六、政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理
1、政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)行“陽(yáng)光工程”操作。項(xiàng)目單位應(yīng)通過(guò)招標(biāo)方式選擇專(zhuān)業(yè)化的建設(shè)管理單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)管理工作。
2、政府投資項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理及主要設(shè)備、材料的采購(gòu)，應(yīng)當(dāng)依法實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)和政府采購(gòu)。禁止對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行轉(zhuǎn)包和違法分包。
3、政府投資項(xiàng)目建成后，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)組織單項(xiàng)工程驗(yàn)收，并報(bào)區(qū)發(fā)展和改革局組織竣工驗(yàn)收。
七、政府投資項(xiàng)目的資金撥付
1、政府投資計(jì)劃下達(dá)后，區(qū)財(cái)政局應(yīng)按年度計(jì)劃、按項(xiàng)目預(yù)算、按合同、按工程進(jìn)度，及時(shí)、足額撥付建設(shè)資金。
2、政府投資建設(shè)資金專(zhuān)款專(zhuān)用。政府投資與單位自籌資金拼盤(pán)的項(xiàng)目，原?則上資金應(yīng)同步到位、同步使用。
3、政府投資建設(shè)資金實(shí)行直接支付制度。項(xiàng)目單位憑項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、下達(dá)的投資計(jì)劃以及設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等合同以及單位負(fù)責(zé)人簽署的撥款申請(qǐng)，到區(qū)財(cái)政局辦理?yè)芸钍掷m(xù)。財(cái)政局在經(jīng)?審核后直接向設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理或設(shè)備供應(yīng)、勞務(wù)提供等單位支付建設(shè)資金。
八、政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督和檢查
1、由區(qū)政府按季或不定期地召開(kāi)由區(qū)發(fā)展和改革、財(cái)政、國(guó)土、建設(shè)、審計(jì)等部門(mén)參加的工作例會(huì)，溝通、協(xié)?調(diào)政府投資項(xiàng)目資金撥付和建設(shè)過(guò)程中的矛盾和問(wèn)題，重大事項(xiàng)報(bào)區(qū)政府常務(wù)會(huì)議審議。
2、區(qū)發(fā)展和改革局應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府投資計(jì)劃執(zhí)行情況的綜合管理，并負(fù)責(zé)組織對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行稽查，向區(qū)政府報(bào)告計(jì)劃執(zhí)行情況。
3、區(qū)財(cái)政局應(yīng)當(dāng)與區(qū)發(fā)展和改革局、審計(jì)局及時(shí)溝通政府投資建設(shè)資金撥付情況。
