時(shí)間：2023-07-12 09:34:14
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近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入和法制進(jìn)程的不斷加快，人們的維權(quán)意識(shí)、法律意識(shí)有了很大提高。在這種社會(huì)背景下，行政公益訴訟案件數(shù)量增多以及影響力擴(kuò)大。然而，在中國(guó)沒有關(guān)于公益訴訟的統(tǒng)一概念和專門法律規(guī)定，行政公益訴訟原告資格方面存在較多缺陷，現(xiàn)有的制度框架使公益訴訟在實(shí)踐上遭遇困境。因此，建立行政公益訴訟制度勢(shì)在必行，行政訴訟原告資格是行政訴訟制度的關(guān)鍵概念，是提起行政訴訟必須具有的條件。研究行政訴訟原告資格在理論和實(shí)踐上都具有重要意義。
一、行政訴訟原告資格概念及內(nèi)涵
原告資格，又稱資格，在《布萊克法律大辭典》中，對(duì)原告資格的概念是這樣闡明的"原告資格是指某人在司法爭(zhēng)端中所享有的將該爭(zhēng)端訴諸司法程序的足夠的利益，其主旨是確定司法爭(zhēng)端對(duì)人的影響是否充分，從而使人成為該案訴訟的正當(dāng)原告。若人符合原告資格的各項(xiàng)要求，具有為司法爭(zhēng)端所影響的足夠的利益，就可以認(rèn)為人在訴訟中享有法院應(yīng)當(dāng)給予保護(hù)的、實(shí)實(shí)在在的利益。原告資格的另一個(gè)作用是確定司法審查的范圍，及法院是否享有審判某一司法爭(zhēng)端的權(quán)力。原告資格與人實(shí)體訴訟請(qǐng)求的是非曲直沒有直接關(guān)系"。根據(jù)這一經(jīng)典解釋，原告資格主要解決"司法爭(zhēng)端"和對(duì)該爭(zhēng)端"足夠的利益"兩個(gè)方面的問題。
相應(yīng)地，行政公益訴訟中原告資格也應(yīng)該主要包括兩個(gè)方面：首先，要在行政公益訴訟的受案范圍內(nèi)，這是前提；其次，對(duì)所提訟的事項(xiàng)要有足夠的利益，這是中心問題。在行政公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)或其他公共性機(jī)構(gòu)的公權(quán)力行為侵害的是公共利益，而不僅是專屬于某人的具體利益，因而原告資格中的條件之一"足夠的利益"，指向的是公共利益而非某個(gè)人或某些人的具體利益。據(jù)此，與一般行政訴訟原告資格相比，行政公益訴訟原告資格應(yīng)當(dāng)具有以下特點(diǎn)：
（一）原告是無利害關(guān)系人
相對(duì)于行政訴訟原告，行政公益訴訟原告的目的是維護(hù)公共利益，其自身的利益并不一定必然受到傷害需要司法救濟(jì)。因?yàn)樾姓嬖V訟是對(duì)公共利益的至高追求，所以原告的目的可分為兩種情況：一種是人個(gè)人利益會(huì)因公益訴訟而直接或間接地增加；第二種是公益訴訟完全獨(dú)立于原告自身利益，即社會(huì)公共利益是原告的唯一驅(qū)動(dòng)因素，勝訴與敗訴和人個(gè)人利益無關(guān)。
（二）認(rèn)為公共利益存在被侵害的可能性就可以提訟
公益訴訟的提起不以公益侵害的現(xiàn)實(shí)發(fā)生為要件，行政公益訴訟的原告只要根據(jù)有關(guān)情況合理地判斷公共利益存在被侵害的可能，就可以提起行政公益訴訟，利用司法手段加以排除。
（三）原告處分權(quán)的受限制性
一般的民事、行政訴訟的原告在不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人利益的前提下對(duì)自己訴訟權(quán)利依法享有自由處分權(quán)，如，自由決定撤訴、申請(qǐng)執(zhí)行等。而行政公益訴訟由于所涉及的不是原告本人的私利，而是社會(huì)公共利益,因此原告不能像處分自己權(quán)利那樣自由的處分社會(huì)公共利益。
二、我國(guó)建立行政公益訴訟原告資格制度的現(xiàn)實(shí)緊迫性
現(xiàn)階段，行政公益訴訟制度，在行政法治較為發(fā)達(dá)的西方國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)普遍建立，在我國(guó)雖然理論界已有諸多論述，建立行政公益訴訟機(jī)制已是學(xué)界共識(shí)，但是還沒有以立法的形式確定下來。在我國(guó)，根據(jù)目前的法律規(guī)定，原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織，即"合法權(quán)益"標(biāo)準(zhǔn)。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展，行政權(quán)日益膨脹并對(duì)社會(huì)生活的介入越來越廣泛，違法行政行為不僅侵犯相對(duì)人的利益，而且對(duì)公共利益的也會(huì)造成損害。國(guó)外許多國(guó)家均規(guī)定可以在一定條件下以行政行為侵犯公共利益為由提起行政訴訟，而我國(guó)立法在這方面仍然空白，這種現(xiàn)象不僅阻礙行政訴訟原告資格的發(fā)展，而且對(duì)公共利益的保護(hù)和對(duì)依法行政的監(jiān)督也會(huì)產(chǎn)生不利影響。
具體來說，中國(guó)在行政公益訴訟原告資格方面存在以下問題：
（一）享有公益訴訟原告資格的主體范圍狹窄。這主要表現(xiàn)在:如果案件與公民無法律上的利害關(guān)系，其不能以公共利益的名義提訟；社會(huì)團(tuán)體幾乎不享有公益訴訟原告資格；在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)，國(guó)家機(jī)關(guān)為保護(hù)公共利益而提訟困難重重。
（二）在目前的司法實(shí)踐中，享有公益訴訟原告資格的主體不能充分發(fā)揮作用。這主要表現(xiàn)在：公民提起有關(guān)公共利益的訴訟在立案這個(gè)門檻就被預(yù)先剔除了；依據(jù)現(xiàn)有的制度，公民通過訴訟維護(hù)公共利益的成本過高；代表人訴訟制度在維護(hù)公共利益方面存在諸多不足。
三、當(dāng)前我國(guó)行政公益訴訟原告主體資格之架構(gòu)
現(xiàn)代社會(huì)社會(huì)關(guān)系高度復(fù)雜化，社會(huì)利益日趨多元化和分散化，同時(shí)社會(huì)組織、社會(huì)關(guān)系和社會(huì)利益又呈現(xiàn)出集體化、集團(tuán)化特征，即便是基本的權(quán)利義務(wù)也不再專屬于特定的個(gè)人。筆者認(rèn)為，有關(guān)行政公益訴訟原告資格，應(yīng)當(dāng)包含這樣的內(nèi)容：
（一）"雙軌制"標(biāo)準(zhǔn)。行政公益訴訟案件與個(gè)人利益行政案件二者在本質(zhì)上是不同的，與之相應(yīng)，我們應(yīng)該用不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)來界定行政公益訴訟的原告資格，即實(shí)行"雙軌制"標(biāo)準(zhǔn)。一方面，對(duì)于個(gè)人利益行政案件，仍然使用"直接利害關(guān)系"標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于行政公益訴訟案件，則適用"值得保護(hù)的權(quán)益"標(biāo)準(zhǔn)，并在法律中明確規(guī)定行政公益訴訟的原告擬制主體。
（二）公民個(gè)人。近幾年來我國(guó)"民告官"案在訴訟目的方面開始涉及到公共利益，順應(yīng)這一形勢(shì)賦予公民行政訴訟原告資格，是當(dāng)代行政民主、公民參與行政活動(dòng)的一種表現(xiàn)。
（二）社會(huì)團(tuán)體。行業(yè)協(xié)會(huì)、共同組織的設(shè)立宗旨是維護(hù)共同利益和成員利益，因此當(dāng)行業(yè)或者成員利益受到行政行為侵犯時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予社會(huì)團(tuán)體行政訴訟的原告資格，代表組織就該行為提起行政訴訟。
（三）人民檢察院。我國(guó)《憲法》規(guī)定，人民檢察院是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)家法律的的執(zhí)行和實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督；同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)還有代表公益的特征。檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的原告具有合理性和實(shí)際的可操作性。因此，對(duì)于公益訴訟的原告資格，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是提起行政公益訴訟的主要主體，自然人、法人或其他組織應(yīng)是輔助主體。
參考文獻(xiàn)：
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[3]黃學(xué)賢，王太高，行政公益訴訟研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2008。
[4]王名揚(yáng)，美國(guó)行政法（下）[M].北京：中國(guó)法制出版社，1995。
文章編號(hào) 1008-5807（2011）03-067-01
一、行政公益訴訟的概念
界定行政公益訴訟關(guān)鍵要解決好兩個(gè)問題：第一，行政公益訴訟的原告包括哪些對(duì)象；第二，行政公益訴訟的范圍包括哪些。而在這兩個(gè)問題上有一個(gè)共同之處就是，要特別注意區(qū)分行政公益訴訟和行政公訴。
筆者認(rèn)為，行政公益訴訟的原告就是公民、法人或其他組織，其所訴的對(duì)象就是侵犯公共利益的行政行為。而行政公訴的原告就是特定的國(guó)家機(jī)關(guān)(在我國(guó)可以將該項(xiàng)職權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān))，其所訴的對(duì)象主要是侵犯公共利益的行政行為，也可以是一定條件下侵犯私人利益的行政行為。
二、現(xiàn)行行政訴訟制度中公益訴訟的缺失
有學(xué)者認(rèn)為，只要我們調(diào)整行政訴訟實(shí)踐的思路，充分挖掘現(xiàn)有法律條文的內(nèi)涵，再輔之以相應(yīng)的司法解釋，我國(guó)行政訴訟的受案范圍是可以擴(kuò)充到受理行政公益訴訟案件的。
筆者卻不這樣認(rèn)為，新司法解釋的所有規(guī)定都不能超越《行政訴訟法》的立法宗旨?，F(xiàn)在我們也不能不承認(rèn)我們的《行政訴訟法》在許多方面的規(guī)定是有欠缺的，不適應(yīng)行政訴訟實(shí)踐的發(fā)展。但這些問題的解決絕對(duì)不能通過司法解釋的方法來解決。它需要一個(gè)完整的體系，需要從最初的受案范圍到最后的裁判方式是相互聯(lián)系且完整的，它必須由行政訟法的完善來解決。
三、關(guān)于我國(guó)建立行政公益訴訟的可行性
在我國(guó)開放行政公益訴訟在理論上并無多大障礙。其理由如下：
第一，從根本上講，公益訴訟不過是傳統(tǒng)私益訴訟對(duì)公益保護(hù)的深化，兩者在本質(zhì)上具有一致性。實(shí)質(zhì)上一切訴訟也都維護(hù)著社會(huì)的公共利益，所以在公共利益受到侵害時(shí)，賦予個(gè)人與社會(huì)組織提起公益訴訟當(dāng)不違背訴訟法的價(jià)值理念。
第二，依法行政的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于濫訴的不益。開放行政公益訴訟肯定會(huì)增加行政訴訟案件的數(shù)量，但不計(jì)成本而去濫訴的可能性是極小的。
第三，我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》上規(guī)定的抗訴制度，從一個(gè)側(cè)面印證了行政公益訴訟與我國(guó)行政訴訟理論和制度的兼容性。行政抗訴制度存在的基礎(chǔ)是公共利益，基于公益需要提起行政訴訟并不違背我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法的基本精神。
四、制定并完善我國(guó)行政公益訴訟框架的幾點(diǎn)建議
（一）防止因行政公益訴訟制度而產(chǎn)生濫訴
借鑒行政訴訟制度發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)，防止濫訴情形發(fā)生的措施就是設(shè)置一定的前置程序，其主要包括兩個(gè)方面。
第一，在受案范圍上，限定在法律特別規(guī)定的范圍內(nèi)。如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第9條規(guī)定:“人民為維護(hù)公益，就無關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項(xiàng)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)之違法行政，得提起行政訴訟。但以法律有特別規(guī)定為限?！敝劣谖覈?guó)將在哪些方面由法律規(guī)定行政公益訴訟事項(xiàng)，則可根據(jù)該事項(xiàng)對(duì)公共利益造成損害的可能性和危害性、人民法院的審判能力、行政機(jī)關(guān)的法治水平等具體情況，逐步規(guī)定和完善。
第二，在提起行政公益訴訟前，必須先向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出相應(yīng)請(qǐng)求。即只有當(dāng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)在公民、法人或者其他組織提出有關(guān)請(qǐng)求后，該作為的仍然不作為，不該作為的仍然不停止作為。此時(shí)，公民、法人或者其他組織就可以提起行政公益訴訟。
(二)準(zhǔn)確界定行政公益訴訟中的公益概念
關(guān)于公益，有學(xué)者認(rèn)為，就我國(guó)的情況來說，可以分為國(guó)家公共利益、社會(huì)公共利益、公眾或者群體公共利益、公平競(jìng)爭(zhēng)的公共秩序等。 有學(xué)者認(rèn)為，可以采用四分法對(duì)利益進(jìn)行分類。
筆者認(rèn)為，行政公益訴訟中的公益，從范圍上來講包括國(guó)家利益和嚴(yán)格意義上的公共利益。從內(nèi)容上來講，則是指根據(jù)一般情況無法確認(rèn)具體受益人數(shù)量的利益，即利益對(duì)象的不確定性。如果根據(jù)一般情況能夠確定受益人的數(shù)量，則可以通過共同訴訟或者集團(tuán)訴訟的方式來啟動(dòng)一般行政訴訟。
(三)明確確定行政公益訴訟的原告與受案范圍
在行政訴訟中原告和受案范圍存在著十分密切的關(guān)系。關(guān)于行政公益訴訟中的原告，綜觀域外的理論與實(shí)踐，結(jié)合我國(guó)的具體情況，還是采用二元式的啟動(dòng)方式為好，即不僅賦予國(guó)家機(jī)關(guān)(在我國(guó)應(yīng)確定為檢察機(jī)關(guān))提起行政公益訴訟的權(quán)利，而且賦予公民、法人或者其他組織提起行政公益訴訟的權(quán)利。
關(guān)于行政公益訴訟的受案范圍，雖然從理論上來講應(yīng)當(dāng)將所有侵害公共利益的違法行政行為均納入其中，但是在實(shí)踐中必須留有余地。在以后確立我國(guó)行政公益訴訟制度時(shí)，關(guān)于受案范圍之條款，如上所說，不妨借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第9條之規(guī)定。即先是概括性規(guī)定行政公益訴訟，接著規(guī)定只限于法律規(guī)定的事項(xiàng)。
(四)合理分配行政公益訴訟中的舉證責(zé)任
行政訴訟的重要特征之一就是實(shí)行舉證責(zé)任的倒置，即被告舉證。在行政訴訟中原告只是根據(jù)有關(guān)司法解釋的規(guī)定，對(duì)一些程序性和輔的事項(xiàng)承擔(dān)證明責(zé)任。
注釋：
王太高.論行政公益訴訟.法學(xué)研究，2002年第5期.
于安.行政訴訟的公益訴訟和客觀訴訟問題.法學(xué)，2001年第5期.
參考文獻(xiàn)：
[1] 黃學(xué)賢.行政公益訴訟：研究現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì).中國(guó)行政法之回顧與展望.
一.行政公益訴訟概念
（一）公共利益界定
公益訴訟致力于保障社會(huì)公益，對(duì)于公共利益，是我們首先要進(jìn)行明確和界定的概念。公益指的是社會(huì)公共利益，在《辭源》這本書中對(duì)于公益一詞進(jìn)行了定義即“公共之利益，相對(duì)于一個(gè)人之私利、私益而言”。根據(jù)詞表面的意思來看，我們可以將其劃分為公共和利益，然后進(jìn)行分別理解，但是由于具體到社會(huì)生活實(shí)際，無論是對(duì)象還是案件類型上都具有差異性，而且不同的人由于主觀看法的不同以及發(fā)生的不同時(shí)間地點(diǎn)，都會(huì)有著不一樣的認(rèn)識(shí)和理解。我們無法概括性的對(duì)于一切情況下的公益作出定義，只能說對(duì)于公共利益，我們無法給出具體準(zhǔn)確的歸納，放于客觀生活中進(jìn)行理性把握是判斷是否為公益的重要準(zhǔn)則。
（二）公益訴訟概念
對(duì)于公益訴訟定義。法學(xué)界韓志紅教授主張：由法院對(duì)于所有個(gè)人以及組織憑借法規(guī)提起的針對(duì)侵犯國(guó)家以及社會(huì)公益的做法，進(jìn)行審判的訴訟活動(dòng)。蘇家成則表達(dá)了這樣一種觀點(diǎn)：是指在所有參與人的參加條件下，人民法院查明和辦理對(duì)于違反相關(guān)法規(guī)侵犯社會(huì)國(guó)家公益的行為訴訟，從而最終得出判決結(jié)果。民法界的梁慧星教授則認(rèn)為：是指訴訟本身針對(duì)的違法行為并沒有直接侵害到原告的利益，訴訟只是對(duì)于造成社會(huì)公益損害的行為進(jìn)行審理判決的活動(dòng)。無論對(duì)于哪種定義，其根本上具有一致性，即通過訴訟機(jī)制來維護(hù)受到損害的公共利益得到補(bǔ)償和保護(hù)的活動(dòng)。需要強(qiáng)調(diào)的是，公益訴訟在很多層面區(qū)別于其他種類的訴訟模式，不管是在資格、受案范圍還是審理組織上，都有自己的一套獨(dú)特體系，尤其在判決效力與執(zhí)行上，更需要特別注意。從公益訴訟定義中我們可以大致得出這樣一個(gè)結(jié)論：法治國(guó)家中，解決一切矛盾與問題的最終途徑總是訴至司法，這是作為維護(hù)公民合法權(quán)益最終保障的存在，公益訴訟就是這樣一種可以有效、值得信賴的實(shí)現(xiàn)公民利益最妥善保障的訴訟模式。
（三）行政公益訴訟的定義
基于上述對(duì)于公益訴訟的定義分析，我們不難看出，它本身能夠依照標(biāo)的的不一樣區(qū)分為不一樣的種類，明確一些則有民事公益訴訟以及行政公益訴訟等。在實(shí)際生活中，由于行政權(quán)能的優(yōu)益性以及其本身對(duì)于社會(huì)公共利益的維護(hù)性，不管具體行政行為與否，他都最有可能構(gòu)成社會(huì)公益的侵害，并且一旦造成相應(yīng)的侵害其危害的程度也越高越危險(xiǎn)。因此有別于民公訴訟，行公訴訟是最重要也是最值得研究建立的一種制度，他對(duì)于整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展起著不可替代的作用。行政公益訴訟概念，現(xiàn)今存在不同的觀點(diǎn)看法。其中之一是“救濟(jì)對(duì)象廣義說”，其認(rèn)為只存在特別限定的個(gè)人和國(guó)家社會(huì)組織，憑借相關(guān)法規(guī)，交由法院對(duì)于損害公共利益的違法做法進(jìn)行審查并要求其承擔(dān)法律責(zé)任的訴訟。二是“救濟(jì)對(duì)象狹義說”，其認(rèn)為所有的個(gè)人組織都可以憑借法規(guī)，請(qǐng)求法院審判相應(yīng)損害公共利益的做法的訴訟。但無論是哪種，最重要的核心是表現(xiàn)在沒有造成直接的公益損害?；诖?，我們可以作以下定義：行政公益訴訟是指行政機(jī)關(guān)或者具有行政授權(quán)的相關(guān)組織違法作出了具體行政行為，侵害了或者有存在侵害社會(huì)公益的可能，雖然與公民本身并無直接的利害關(guān)系，但為了保護(hù)社會(huì)利益，由公民法人或相關(guān)組織機(jī)關(guān)向人民法院提起的行政訴訟。本文正是基于其存在的價(jià)值和合理性來進(jìn)行研究論述的。
二.公益訴訟起源
談及公益訴訟的起源，相關(guān)學(xué)說有太多太多，但是通說的看法是公益訴訟追本溯源，應(yīng)當(dāng)由古羅馬的法律說起。古羅馬的法學(xué)家認(rèn)為法分為公法和私法，同時(shí)與之相對(duì)應(yīng)的訴訟也分為公訴和自訴。古羅馬法里，公訴當(dāng)然是對(duì)于侵犯公共利益案件的訴訟，自訴當(dāng)然是侵犯?jìng)€(gè)人利益的訴訟。因此我們可以得出這樣一個(gè)結(jié)論，在古羅馬社會(huì)中，凡是維持保障個(gè)體利益和權(quán)利并有受侵害人提出為私益訴訟，那么另外一種則是公益訴訟。如今，行政主體替代國(guó)家來維護(hù)社會(huì)公益。古羅馬，因?yàn)樾姓黧w不如先如今這樣完善，把相應(yīng)的訴訟權(quán)利交給市民，可以彌補(bǔ)行政權(quán)力帶來的保障不充分。依照羅馬法的公私益劃分標(biāo)準(zhǔn)，我們國(guó)家現(xiàn)存的三大訴訟法都可以劃分為私益訴訟，除了刑事訴訟在由國(guó)家公訴機(jī)關(guān)即檢察院提起的時(shí)候就應(yīng)當(dāng)屬于公益訴訟，整體上說他們大都是保障民眾個(gè)人權(quán)益而進(jìn)行的，但與本文所講的公益訴訟乃至古羅馬法中的公益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的，不管是羅馬法提到的還是我們當(dāng)代社會(huì)所提及的公益訴訟都應(yīng)屬于保障社會(huì)公益而由特別限定的人作出的訴訟這個(gè)范疇。
三.行政公益訴訟的特征
中圖分類號(hào)：D92文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1006-0278（2014）02-109-01
一、行政公益訴訟的概念
行政公益訴訟是公益訴訟的一個(gè)分支，是在行政法領(lǐng)域的公益訴訟。對(duì)于行政公益訴訟的內(nèi)涵，學(xué)界有著不同的說法。其中有學(xué)者認(rèn)為，行政公益訴訟是指公民為維護(hù)利益，就與自己權(quán)利及法律上利益無直接利害關(guān)系的事項(xiàng)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法作為或不作為提起的訴訟。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政公益訴訟是指行政主體的違法行為或不行為對(duì)公共利益造成侵害或有侵害之虞時(shí)，法律允許無直接利害關(guān)系人為維護(hù)公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。
以上兩種觀點(diǎn)在訴訟標(biāo)的上都是針對(duì)行政主體的違法行政行為，同時(shí)對(duì)傳統(tǒng)的行政訴訟當(dāng)事人資格方面進(jìn)行了突破，把無直接利害關(guān)系人納入原告范圍。不同的是，前者認(rèn)為，針對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行政行為，由無直接利害關(guān)系的公民提訟，這一觀點(diǎn)僅僅把原告理解為公民，顯得過于局限性；后一種觀點(diǎn)，重視了行政公益訴訟在預(yù)防上的功能，在原告方面不限于公民，而是允許更大范圍內(nèi)的無直接利害關(guān)系人提訟，這種觀點(diǎn)較為科學(xué)。
筆者認(rèn)為，行政公益訴訟是指依據(jù)法律授權(quán)的公民、特定國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)組織，針對(duì)行政主體侵害公共利益或者可能侵害公共利益的違法行為（包括作為和不作為）向法院提訟的活動(dòng)。
二、行政公益訴訟的特征
行政公益訴訟屬于公益訴訟的一種類型，它與公益訴訟有著共同的特征，即訴訟目的的公益性、訴訟主體的廣泛性、訴訟具有事先的預(yù)防功能及訴訟結(jié)果影響的廣泛性。行政公益訴訟除了具備公益訴訟的共同特征外，還具有自己的特性：1.行政公益訴訟是由同被訴行政行為無法律上直接利害關(guān)系的當(dāng)事人提起的；2.行政公益訴訟直接以維護(hù)公共利益為訴訟目的；3.訴訟的客體是行政行為；4.受案范圍的嚴(yán)格性。
三、行政公益訴訟的歷史沿革
行政公益訴訟起源于古羅馬。古羅馬的程式訴訟分為私益訴訟和公益訴訟，前者是保護(hù)個(gè)人利益的訴訟，僅特定人才可提出；后者是保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有一特別規(guī)定者外，凡市民均可提起?，F(xiàn)代法關(guān)于公共利益的保護(hù)，由公務(wù)員代表國(guó)家履行。羅馬當(dāng)時(shí)的政權(quán)機(jī)構(gòu)比較簡(jiǎn)單，僅依靠官吏的力量來維護(hù)公共利益是不夠的，故授權(quán)市民代表社會(huì)集體直接，以補(bǔ)救其不足。雖然早在古羅馬公益訴訟就已經(jīng)存在，但真正引起廣泛關(guān)注卻是在20世紀(jì)。二戰(zhàn)以后，人們的法律權(quán)利觀念發(fā)生了重大的改變，人們認(rèn)識(shí)到作為公法的行政法既要同私法一樣保護(hù)公民的私益，又要維護(hù)社會(huì)公共利益。行政權(quán)作為國(guó)家權(quán)力的重要組成部分，維護(hù)和促進(jìn)公益是其天然的職責(zé)，行政機(jī)關(guān)是接受全體公民的委托行使權(quán)力的。
美國(guó)是行政公益訴訟的創(chuàng)始國(guó)。早在20世紀(jì)初就有相關(guān)人訴訟、市民提起的職務(wù)履行令和納稅人提起的禁令請(qǐng)求訴訟等類似行政訴訟的訴訟類型。至20世紀(jì)40年代，行政公益訴訟在美國(guó)正式確立。發(fā)展到當(dāng)代，英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本、意大利等國(guó)家也都相繼建立了行政公益訴訟制度。
四、我國(guó)構(gòu)建中國(guó)特色行政公益訴訟制度的必要性
在我國(guó)，法律至今未規(guī)定行政公益訴訟制度，是因?yàn)槲覀儾捎眯姓芾淼氖侄谓鉀Q行政機(jī)關(guān)的違法行政問題，與我國(guó)傳統(tǒng)的重行政管理、輕司法救濟(jì)有關(guān)。但實(shí)踐證明，光靠行政管理手段解決危害公共利益問題并不完全適合所有情況，如果我們相信權(quán)力的善治，就不應(yīng)將司法權(quán)力排除在公共利益保護(hù)之外，如果我們相信權(quán)力有可能為惡，就更不能放棄對(duì)權(quán)力進(jìn)行外部監(jiān)督。
行政公益訴訟在我國(guó)目前還只停留在理論層面，對(duì)普通公民來說還是一種陌生的行政訴訟形式，行政法學(xué)界也未對(duì)其表現(xiàn)出足夠的應(yīng)有重視和進(jìn)行深入的研究，這也從一個(gè)側(cè)面反映出我國(guó)的公民權(quán)利保障和公共利益保護(hù)意識(shí)還有待加強(qiáng)。但是，沒有行政公益訴訟的訴訟制度是不完整的，沒有行政公益訴訟制度，國(guó)家和社會(huì)公共利益就不能得到徹底和有效的保障。因此，當(dāng)前在我國(guó)建立行政公益訴訟制度具有緊迫的必要性和可行性，而且建立行政公益訴訟制度，這也是國(guó)際上訴訟制度發(fā)展的必然趨勢(shì)。
參考文獻(xiàn)：
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一、環(huán)境公益訴訟的概念和特征
環(huán)境公益訴訟是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)、相關(guān)的組織和個(gè)人作為公共利益的代表人，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護(hù)環(huán)境公益不受損害，對(duì)行為人提起民事、行政訴訟的訴訟活動(dòng)。環(huán)境公益訴訟的特征有三：一是訴訟主體資格的廣泛性。不僅包括國(guó)家機(jī)關(guān)，還包括相關(guān)的組織和個(gè)人。二是環(huán)境公益訴訟具有公益性的目的。環(huán)境訴訟訴訟主體資格的寬泛性決定了與案件無利害關(guān)系的主體有權(quán)向法院提訟，在此類案件中，無利害關(guān)系人發(fā)訟并非是為維護(hù)自身利益，而是整個(gè)社會(huì)的公共利益。三是環(huán)境公益訴訟對(duì)環(huán)境污染和破壞具有預(yù)防性。環(huán)境公益訴訟的提起不以發(fā)生實(shí)質(zhì)性的環(huán)境損害為前提，只要有違法行為即可提訟，將損害行為消滅于萌芽中。
二、我國(guó)構(gòu)建環(huán)境公益訴訟存在的問題
（一）實(shí)體法上未明確規(guī)定環(huán)境權(quán)
我國(guó)目前對(duì)環(huán)境權(quán)一無憲法上的確認(rèn)，在憲法層面只能參照《憲法》12條："國(guó)家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)，禁止任何組織或個(gè)人用任何手段侵占或破壞國(guó)家或集體的財(cái)產(chǎn)"予以保護(hù)；二無基本法的確認(rèn)，只能參照《民法通則》第5條的規(guī)定："公民、法人的合法民事權(quán)益受法律保護(hù)，任何組織和個(gè)人不得侵犯。"由此可以看出，無論是《憲法》還是《民法通則》都僅是對(duì)環(huán)境權(quán)原則性的規(guī)定，沒有明確提出環(huán)境權(quán)，更沒有確定環(huán)境權(quán)的范圍，在司法實(shí)踐中并不具有可行性。環(huán)境權(quán)是環(huán)境公益訴訟的基礎(chǔ)和核心，沒有環(huán)境權(quán)，公民在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)就無法直接以環(huán)境權(quán)受到侵害尋求司法救濟(jì)。
（二）程序法上對(duì)原告資格的規(guī)定過于嚴(yán)格
《民事訴訟法》第108條規(guī)定："原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。"《行政訴訟法》第2條規(guī)定："公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提訟。"可知，都要求原告具備兩個(gè)條件：一是必須為與本案有關(guān)的直接利害關(guān)系人，二是原告必須是為了自己的合法利益而提訟。這樣就使得公民、法人或其他組織提起環(huán)境公益訴訟的門檻被設(shè)置的過高，使得眾多愿意維護(hù)環(huán)境公益的主體無法用法律手段保護(hù)環(huán)境公益。這樣不僅極大挫傷了公眾保護(hù)環(huán)境的熱情，也導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)工作效果大打折扣。
（三）訴訟費(fèi)用一般公民和社會(huì)組織難以承受
我國(guó)實(shí)行的是訴訟費(fèi)用由原告方預(yù)付，判決生效之后走由敗訴方承擔(dān)的制度。但是，環(huán)境公益訴訟由其公益性的特征決定了原告可能是與案件無利害關(guān)系之人，該主體并非為維護(hù)個(gè)人利益而，二是為了維護(hù)公眾共同生活的環(huán)境利益，受益人不單單是人自身，還包括整個(gè)社會(huì)的利益，如若訴訟費(fèi)用單純依照現(xiàn)行訴訟法的規(guī)定由者承擔(dān)，由其為社會(huì)公共利益買單顯然會(huì)有失公平。其次，環(huán)境污染或破壞的受害人一般不是單個(gè)人或者組織，往往眾多且相對(duì)分散，且牽涉面一般較大。如果個(gè)人維權(quán)不僅需要承擔(dān)必要的律師費(fèi)、交通費(fèi)，還要再承擔(dān)訴訟費(fèi)，維權(quán)成本太大，一般個(gè)人和社會(huì)組織通常難以承受。如果因訴訟費(fèi)用問題使民眾對(duì)環(huán)境公益訴訟望而卻步，無異于強(qiáng)迫民眾放棄司法救濟(jì)。
三、如何構(gòu)建我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度
（一）在實(shí)體法中明確環(huán)境權(quán)
環(huán)境權(quán)乃是環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)，因此，必須在《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》中將環(huán)境權(quán)予以明確規(guī)定。首先將環(huán)境權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利納入《憲法》之中，為環(huán)境權(quán)在基本法律中的具體化提供憲法上的依據(jù)。其次，在《環(huán)境保護(hù)法》中將環(huán)境權(quán)予以明確化和具體化，可以采用列舉加概括的方式明確環(huán)境權(quán)的概念、具體內(nèi)容和范圍等。
訴訟權(quán)利與實(shí)體權(quán)利相對(duì)應(yīng)，首先在《憲法》中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定公民有權(quán)對(duì)侵犯環(huán)境公共利益的行為提訟。其次在民事訴訟法、行政訴訟法及環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中根據(jù)《憲法》環(huán)境訴權(quán)做出相應(yīng)的調(diào)整和規(guī)定。
（二）修改訴訟法，放寬對(duì)原告資格的限制
由于環(huán)境侵權(quán)的特殊性，各國(guó)資格的標(biāo)準(zhǔn)都經(jīng)歷了有嚴(yán)格限制到逐步放寬，經(jīng)歷了從法定權(quán)利向法律保護(hù)的利益甚至是法律上值得保護(hù)的利益或事實(shí)上的利益的擴(kuò)張。摒棄"直接厲害關(guān)系"說已成為世界各國(guó)環(huán)境公益訴訟發(fā)展的趨勢(shì)。因此，我應(yīng)當(dāng)修改現(xiàn)行訴訟法的相關(guān)規(guī)定，對(duì)環(huán)境公益訴訟原告資格做出特殊規(guī)定。在程序當(dāng)事人的理念下，認(rèn)可一切符合程序要件的人和應(yīng)訴的人為當(dāng)事人，不論它是否與所主張的利益有關(guān)，也無論他所主張的利益是否得到法律的承認(rèn)。即應(yīng)當(dāng)把環(huán)境公益訴權(quán)賦予每一個(gè)公民，取消對(duì)原告條件的限制，把原告擴(kuò)大到所有社會(huì)成員。在具體操作中，還應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟原告范圍的不同。在環(huán)境民事公益訴訟中，可提訟的主體包括國(guó)家機(jī)關(guān)、一切社會(huì)組織和公民。在環(huán)境行政公益訴訟，其原告不應(yīng)再有國(guó)家行政機(jī)關(guān)，否則行政機(jī)關(guān)自己告自己現(xiàn)實(shí)中不太可能，也不利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)。在行政公益訴訟中，原告的范圍應(yīng)為檢察機(jī)關(guān)、一切社會(huì)組織和全體公民。
（三）訴訟費(fèi)用由國(guó)家承擔(dān)
D925
自1996年普通公民丘建東因一公用電話亭未執(zhí)行郵電局“夜間及節(jié)假日長(zhǎng)話收費(fèi)半價(jià)”規(guī)定，將其訴諸于法院而首開中國(guó)行政公益訴訟先河以來，有關(guān)行政公益訴訟的案件時(shí)有所聞。桐鄉(xiāng)市民狀告稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)偷稅行為未履行法定職責(zé)的行政不作為行為；畫家嚴(yán)正學(xué)因臺(tái)州椒江區(qū)文體局未對(duì)一娛樂場(chǎng)所予以查處為由將其推上被告席。南京兩位大學(xué)教師狀告南京市規(guī)劃局違法批準(zhǔn)在紫金山頂建造觀景臺(tái)的規(guī)劃許可行為；律師喬占祥訴鐵道部2001年春運(yùn)價(jià)格違規(guī)上浮。學(xué)界對(duì)社會(huì)上出現(xiàn)的這些熱點(diǎn)案件也作了積極的回答。有關(guān)行政公益訴訟的研究也逐漸深入。但是從我國(guó)現(xiàn)有的法律制度來看，至今沒有建立行政公益訴訟制度。而一直以來，我們總是習(xí)慣于這樣理解法治：法律沒有規(guī)定的，我們都不能做，否則就是于法無據(jù)。于是在這樣的邏輯下，行政公益訴訟案件總是屢訴屢敗，其理由都在于原告沒有相應(yīng)訴訟資格。我國(guó)現(xiàn)有的法律制度，無論是《民事訴訟法》，還是《行政訴訟法》，以及相關(guān)的行政訴訟法的司法解釋，都規(guī)定了訴訟程序啟動(dòng)者必須是實(shí)體權(quán)利與被訴行為之間有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人，從而否定了普通公民、法人或其他組織對(duì)侵犯公共利益的行為實(shí)體上的訴權(quán)，使其不能夠?qū)⑶址腹怖嬲咭院戏ǖ氖侄卧V諸于法庭。同時(shí)，大多數(shù)侵犯公共利益的案件都與行政主體的違法作為或不作為有關(guān)，而由于缺乏相關(guān)的訴訟制約機(jī)制，對(duì)行政主體的違法侵犯公共利益的行為得不到遏制，這與行政法治的目標(biāo)相違背。
一、行政公益訴訟的概念與特征
（一） 行政公益訴訟的概念
公共利益是指為不確定多數(shù)人所認(rèn)可的、并且能夠?yàn)槠渌蚕淼膬?nèi)容廣泛的價(jià)值體。在行政公益訴訟中，一個(gè)勤政高效、依法行政的政府機(jī)構(gòu)是公眾愿望之所在，針對(duì)行政主體的違法損害公共利益的行政作為或不作為提訟，本身即在于對(duì)公共利益的維護(hù)；而對(duì)行政行為已然造成的公共利益之損害提訟，更是對(duì)公共利益的直接救濟(jì)。目前西方許多國(guó)家均已經(jīng)建立起行政公益訴訟制度，但我國(guó)法律當(dāng)中對(duì)于公共利益的保護(hù)與救濟(jì)未作專門規(guī)定，且學(xué)界對(duì)于此種訴訟制度的研究亦是近年才重視起來的。法學(xué)界雖進(jìn)行了熱烈的討論，提出了很多觀點(diǎn)，可謂見仁見智，眾說紛紜。但對(duì)于什么是行政公益訴訟尚缺乏統(tǒng)一而有權(quán)威的界定。有的學(xué)者認(rèn)為：“行政公益訴訟是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的違法行政行為侵害了社會(huì)公共利益，在法律法規(guī)賦予訴權(quán)的情況下，以自己的名義提起行政訴訟的一種訴訟類型?！庇械膶W(xué)者認(rèn)為：“行政公益訴訟是指根據(jù)法律規(guī)定，對(duì)于行政主體侵犯國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的行為，除人民法院外的任何其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人均可以請(qǐng)求人民法院進(jìn)行糾正和制裁的一種特殊的訴訟形式?！币陨宵c(diǎn)大體上是一致的，但是在具體內(nèi)容上還是有所不同，卻為行政公益訴訟的科學(xué)界定提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。筆者認(rèn)為概括行政公益訴訟內(nèi)涵時(shí)應(yīng)關(guān)注以下幾點(diǎn)：第一，主體，行政公益訴訟的主體十分廣泛，包括公民、社會(huì)團(tuán)體及特定的國(guó)家機(jī)關(guān)。第二，人與可訴行政行為之間的利害關(guān)系的關(guān)聯(lián)性。第三，可訴行政行為的范圍，公民和其他組織既可以對(duì)違法行政行為提訟，也可以對(duì)不履行法定職責(zé)的行政不作為提訟。第四，行政機(jī)構(gòu)的違法作為或不作為對(duì)公共利益已經(jīng)造成侵害或有侵害之虞，即行政公益V訟不以造成實(shí)際損害為必要條件。綜合以上觀點(diǎn)分析，本文認(rèn)為行政公益訴訟是指當(dāng)行政機(jī)關(guān)或其他公權(quán)性機(jī)構(gòu)的違法作為或不作為對(duì)公共利益造成侵害或有侵害之虞時(shí)，法律允許無直接利害關(guān)系的公民、社會(huì)團(tuán)體或者特定的國(guó)家機(jī)關(guān)為維護(hù)公共利益而向法院提供行政訴訟的制度。
（二）行政公益訴訟的特征
行政公益訴訟是一種新的訴訟形式，其具有下列明顯的特征：
1.目的的公益性
行政公益訴訟的目的是為了維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。原告的訴訟主張所指向的是公共利益而不是某個(gè)人或某些人的利益，是為了維護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益，是為了促進(jìn)公平、公正和正義，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定、和諧與發(fā)展。
2.主體的廣泛性
行政公益訴訟的主體具有廣泛性，原告不一定是與案件本身有直接的利害關(guān)系的。公益訴訟則允許更廣泛的主體作為原告來，與案件沒有直接利害關(guān)系的檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、甚至公民均可以以公共利益受到侵害而代表國(guó)家和公眾提訟，作為適格的原告。
3.公益損害的不確定性
一般而言，在行政行為做出的初期階段，當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)尚未確定，有關(guān)糾紛還不夠成熟，僅具有抽象性，因此原則上只有在行政程序的最后階段，即到當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)得到最終確定時(shí)，當(dāng)事人方能提起行政訴訟。但行政公益訴訟大多數(shù)范圍廣，影響大，一旦造成損害，均難以彌補(bǔ)或無法彌補(bǔ)。因此，行政公益訴訟的預(yù)防性措施顯得尤為重要。提起行政公益訴訟既可以是違法行為已經(jīng)造成了現(xiàn)實(shí)的損害，也可以是尚未造成現(xiàn)實(shí)的損害，只需根據(jù)情況能夠合理的判斷有發(fā)生損害的潛在可能性即可。
4.訴訟結(jié)果影響范圍廣
普通的行政訴訟案件解決的是發(fā)生在具體而特定的行政相對(duì)人和行政主體之間的利益紛爭(zhēng)，訴訟結(jié)果只調(diào)整這兩方當(dāng)事人之間的利益沖突，影響當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這種結(jié)果不會(huì)對(duì)本案無直接利害關(guān)系的他人產(chǎn)生直接實(shí)質(zhì)的影響，也不會(huì)產(chǎn)生大范圍的社會(huì)影響。而行政訟益訴訟保護(hù)的是公共利益，通常會(huì)有不特定的多數(shù)人依法具備原告資格，但可能向法院提訟的只是其中的某個(gè)人或某些人，因此行政公益訴訟判決的效力往往并不局限于提訟的某個(gè)人或某些人，而是遍及所有具有原告資格的人。
5.可訴對(duì)象的雙重性
行政公益訴訟的可訴對(duì)象既可以是具體行政行為，也可以是抽象行政行為。無論是具體行政行為還是抽象行政行為，都有可能侵犯社會(huì)公共利益。而在私益訴訟中原告只能針對(duì)于自己有直接利害關(guān)系的具體行政行為提訟，而不能對(duì)抽象的行政行為提訟。從某種意義上說，違法的抽象行政行為的社會(huì)危害性更大，破壞性更嚴(yán)重。因此，行政公益V訟所追究的違法性行政行為不應(yīng)只局限于具體行政行為，若是抽象行政行為侵犯了社會(huì)公共利益，具有原告資格的人有權(quán)對(duì)其提訟。
二、建立行政公益訴訟的必要性和可行性
（一）必要性
1.維護(hù)公共利益的需要
維護(hù)公共利益作為行政公益訴訟制度的首要價(jià)值目標(biāo)，在我國(guó)具有特殊而迫切的意義。從我國(guó)的國(guó)家根本大法到普通法律、法規(guī)，人們總是能捕捉到這樣的信息：公共利益神圣不可侵犯。然而，公共利益的維護(hù)常常因沒有具體可操作的措施而成為一種法律口號(hào)，尤其是違法行政作為或不作為對(duì)公共利益的侵害得不到有效遏制。這幾類公共利益遭到嚴(yán)重破壞的情況中，既有行政主體的直接違法作為引起的，如地方財(cái)政的不當(dāng)支出、破壞性的資源開發(fā)中的政府違法的決策、違法許可造成的環(huán)境污染等都屬于這類情況；也有因行政主體未主動(dòng)或有效履行法定職責(zé)而造成的公共利益受損，如環(huán)境的監(jiān)控、整治不力、國(guó)稅、地稅款的大量流失。面對(duì)公共利益遭到明顯的損害而無法啟動(dòng)司法救濟(jì)途徑加以救濟(jì)，不能不說是法律制度的重大疏漏，因此，基于維護(hù)公共利益的需要，建立行政公益訴訟制度有著迫切的現(xiàn)實(shí)意義。
2.促進(jìn)政府依法行政的需要
基于行政的公權(quán)特征，同時(shí)也是為了提高行政效率的需要，法律以一些具體的條文賦予行政行為以公定力、執(zhí)行力、拘束力、不可變更力，行政行為一經(jīng)作出，即推定其合法有效，行政主體及相對(duì)放均應(yīng)遵守執(zhí)行，不經(jīng)法定程序不得輕易改變。然而，這在客觀上卻使得行政主體的很多違法行為得不到有效抑制和糾正。一直以來，對(duì)行政行為的監(jiān)督多由人大和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)以權(quán)力制約權(quán)力，然而，人大運(yùn)作的方式與工作程序、監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督力度的有限性都使得對(duì)行政主體是否能依法行政、是否能勤政高效卻不能加以很好的監(jiān)督。曾經(jīng)震驚全國(guó)的綦江大橋坍塌案即能說明，僅依靠現(xiàn)有的法律監(jiān)督機(jī)制是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的（因?yàn)楝F(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制只有人大和監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督才具備法律效力，一般社會(huì)監(jiān)督并不能產(chǎn)生直接的法律效力），如果賦予普通社會(huì)公眾對(duì)行政行為監(jiān)督以直接的法律效力，可以使行政主體更為直接地面對(duì)社會(huì)公眾對(duì)其違法行政行為的質(zhì)疑，更能直接地促進(jìn)行政主體依法行政，這樣以維護(hù)公共利益為宗旨的行政公益訴訟即是一種非常有效且及時(shí)地法律手段。
3.實(shí)現(xiàn)公民民利的需要
我國(guó)《憲法》第2條規(guī)定：中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。第41條規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民對(duì)任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或檢舉的權(quán)利。因此當(dāng)行政機(jī)關(guān)及其工作人員出現(xiàn)、有法不依、違法不糾甚至直接以身試法時(shí)，不管侵犯的是公共利益還是個(gè)人利益，賦予廣大人民以訴權(quán)，是保證人民當(dāng)家作主的最有效手段，是實(shí)現(xiàn)公民民利的最直接方式。若將公民維護(hù)公共利益、管理國(guó)家事務(wù)的路徑排除在司法救濟(jì)這一排解社會(huì)糾紛的最后保障之外，是違背人民、人民當(dāng)家作主的根本法理的。因此，行政公益訴訟是一項(xiàng)民主待遇，有利于促進(jìn)我國(guó)的民主化進(jìn)程是不無道理的。
（二）可行性
1.我國(guó)建立行政公益訴訟制度有深厚的法理基礎(chǔ)
從法理上講，無救濟(jì)就無權(quán)利。對(duì)違法行政行為，無論其損害的是個(gè)人利益還是公共利益，我國(guó)憲法上明確規(guī)定公民都有提出申訴、控告或檢舉、揭發(fā)的權(quán)利，權(quán)利必定以司法救濟(jì)為最后屏障，由司法機(jī)關(guān)以訴訟程度加以確認(rèn)。如果將之拒于受案范圍之外，則這一權(quán)利形同虛設(shè)，終因得不到司法保障而變得不確定。同時(shí)，就行政機(jī)關(guān)及其工作人員來說，依法行政，保護(hù)公民個(gè)人利益和國(guó)家、社會(huì)公共利益是其法定義務(wù)，一旦怠于履行或違法履行法定義務(wù)，而現(xiàn)有糾正機(jī)制又不足以有效制止或矯正時(shí)，訴訟作為文明社會(huì)定紛止?fàn)幍淖詈笫侄危廊皇抢硐氲倪x擇。
2.我國(guó)建立行政公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)依據(jù)
行政公益訴訟不僅有其深厚的理論支持，不斷發(fā)展的社會(huì)實(shí)踐也為其提供了有力的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。全國(guó)各地近年來不斷出現(xiàn)的維護(hù)公共利益的行政訴訟案件向我們傳遞著這樣的信息：即使與被訴的違法行政行為無直接利害關(guān)系，為維護(hù)公共利益而提起行政訴訟的做法已為人們所認(rèn)可，已產(chǎn)生了廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。雖然目前為止，法律并沒有對(duì)之加以支持的明確條款，這些訴訟也最終都以失敗而告終，但公共利益被侵犯卻得不到應(yīng)有的救濟(jì)的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，已在一個(gè)相當(dāng)廣泛的范圍內(nèi)，引起了人們的強(qiáng)烈關(guān)注，在社會(huì)主體中產(chǎn)生了共鳴，使得對(duì)行政公益訴訟制度的需求轉(zhuǎn)化為對(duì)立法的呼喚，從而成為推動(dòng)立法發(fā)展的強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)力。
3.我國(guó)建立行政公益訴訟制度有成熟經(jīng)驗(yàn)的借鑒
相關(guān)法治國(guó)家的行政公益訴訟的法制實(shí)踐為我國(guó)建立行政公益訴訟制度提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。雖然由于各國(guó)的法律傳統(tǒng)和訴訟文化的差異使得我們不可能直接照搬外國(guó)的訴訟模式，但吸取有益的理論與制度，與我國(guó)的訴訟機(jī)制進(jìn)行有機(jī)整合的思路應(yīng)該說是可行的。因此，在借鑒相關(guān)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，發(fā)動(dòng)全社會(huì)力量參與對(duì)政府行為的監(jiān)督，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理者有力維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的保值、增值，杜絕嚴(yán)重的國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象和管理者的官僚作風(fēng)以及腐敗行為顯得尤為重要，加之，我國(guó)現(xiàn)正處于經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)階段和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，環(huán)境保護(hù)和自然資源的合理開發(fā)利用等無不需要一個(gè)法治的、勤政的政府的存在，而法治政府的存在如沒有司法途徑對(duì)其行為加以監(jiān)督與制約是不能想象的。
參 考 文 獻(xiàn)：
一、環(huán)境公益訴訟的概念和特征
（一）環(huán)境公益訴訟的概念
我國(guó)環(huán)境法學(xué)界對(duì)環(huán)境公益訴訟尚未作出明確的定義，學(xué)者間也未形成統(tǒng)一的看法。本文認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟是指任何公民、社會(huì)組織和國(guó)家機(jī)關(guān)，依照法律規(guī)定的程序，對(duì)違反法律規(guī)定，侵犯環(huán)境公共利益的行為，向人民法院起訴，由人民法院追究違法者的法律責(zé)任的活動(dòng)。
（二）環(huán)境公益訴訟的特征
與傳統(tǒng)的侵權(quán)救濟(jì)途徑相比較，環(huán)境公益訴訟具有如下特征:
1、環(huán)境公益訴訟目的具有公益性
環(huán)境公益作為社會(huì)這一系統(tǒng)所具有的獨(dú)立的利益，區(qū)別于社會(huì)成員的個(gè)體利益。
2、環(huán)境公益訴訟行為具有預(yù)防性
環(huán)境侵權(quán)具有公害性和不可恢復(fù)性，一旦發(fā)生就難以恢復(fù)原狀，所以發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的預(yù)防保護(hù)功能就顯得尤為重要，這也是我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中“預(yù)防為主，防治結(jié)合”原則在訴訟法中的具體體現(xiàn)。
3、環(huán)境公益訴訟原告具有廣泛性
在環(huán)境公益訴訟中，原告起訴的目的在于保護(hù)因私人或政府機(jī)關(guān)的違法行為而受損的公共利益。
二、環(huán)境公益訴訟公訴權(quán)的立法不足
（一）環(huán)境基本法的立法不足
我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定，“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”，其中的“一切單位”從字義上理解應(yīng)當(dāng)包括檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境行政機(jī)關(guān)，以及其他企事業(yè)單位；“控告”一詞，應(yīng)當(dāng)包括向人民法院提起訴訟。但由于我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定的模糊，并非所有的類似的訴訟都會(huì)得到法院的支持。根據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定和環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)及早對(duì)民事訴訟法和行政訴訟法進(jìn)行修改，賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益案件的起訴權(quán)，建立檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度，彌補(bǔ)民事訴訟法和行政訴訟法上的這個(gè)缺憾。
（二）《刑事訴訟法》的立法不足
我國(guó)《刑事訴訟法》第77條規(guī)定：“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質(zhì)損失的，在刑事訴訟過程中，有權(quán)提起附帶民事訴訟。如果是國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第85條規(guī)定：“如果是國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失，受損失的單位未提起附帶民事訴訟，人民檢察院在提起公訴時(shí)提起附帶民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理?！币陨蠗l款的內(nèi)容是，在刑事訴訟中賦予檢察機(jī)關(guān)以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護(hù)公共利益的起訴資格。這是我國(guó)現(xiàn)行的三大訴訟法中，唯一的關(guān)于公益訴訟原告資格的規(guī)定，而且還對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的條件限定為，僅在受損失的單位未提起附帶民事訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)才能提起附帶民事訴訟。
（三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法不足
; 我國(guó)《民事訴訟法》第14條:“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。”《民事訴訟法》第15條:“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴?！薄缎姓V訟法》第10條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”。以上是民事訴訟法和行政訴訟法中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，這些規(guī)定僅賦予了檢察機(jī)關(guān)的審判監(jiān)督權(quán)和支持起訴權(quán)，并未賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事案件和行政案件的起訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)也就更無權(quán)代表公共利益提起民事訴訟和行政訴訟，這不能適應(yīng)實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的需要。
三、環(huán)境公益訴訟公訴權(quán)的立法建議
（一）環(huán)境基本法的立法建議
基于檢察機(jī)關(guān)所具備的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能特點(diǎn)，及公益訴訟國(guó)家干預(yù)原則的體現(xiàn)。賦予檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中提起訴訟的權(quán)利，特別是當(dāng)環(huán)境行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有義務(wù)對(duì)此進(jìn)行監(jiān)督，并可以采取包括環(huán)境公益訴訟在內(nèi)的措施對(duì)環(huán)境資源破壞進(jìn)行補(bǔ)救。這種環(huán)境公益訴訟既可以是針對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟，也可以是針對(duì)破壞環(huán)境資源的單位和個(gè)人提起的環(huán)境公益民事訴訟，廣義上還包括環(huán)境刑事訴訟，檢察機(jī)關(guān)對(duì)破壞環(huán)境資源行為提起的刑事附帶民事訴訟，嚴(yán)格地講相當(dāng)于刑事訴訟中的環(huán)境民事公益訴訟。因此，本文建議，應(yīng)在我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中，明確賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟的原告資格，即檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟的公訴權(quán)。
（二）《刑事訴訟法》的立法建議
根據(jù)我國(guó)《刑事訴訟法》第77條和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第85條的規(guī)定，雖在刑事訴訟中賦予檢察機(jī)關(guān)以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護(hù)公共利益的起訴資格，但這僅是在刑事訴訟中賦予檢察機(jī)關(guān)以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護(hù)公共利益的起訴資格，且在具體操作中規(guī)定了若干限制條件。因此，本文建議，在通過修改《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，放寬檢察機(jī)關(guān)作為原告行使環(huán)境公益訴訟公訴權(quán)的條件，從而充分維護(hù)被害人的環(huán)境合法權(quán)益。
（三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法建議
中圖分類號(hào)：D916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
公訴是與私訴相對(duì)的概念，指的是由國(guó)家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共利益而代表國(guó)家對(duì)違法行為人提訟。
一、行政公訴制度概述
（一）行政公訴概念。
行政公訴是借鑒刑事公訴制度而建立的，指為維護(hù)公共利益而由國(guó)家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)就行政違法行為向法院提起的訴訟。由此來看，行政公訴的原告就局限于“國(guó)家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”――在我國(guó)即表現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)。
（二）行政公訴制度的性質(zhì)。
行政公訟的誕生是隨著立法從個(gè)人本位向社會(huì)本位轉(zhuǎn)變，對(duì)公共利益的保護(hù)日益加重而出現(xiàn)的，從性質(zhì)上講屬于公益訴訟制度，是指當(dāng)行政違法行為或行政機(jī)關(guān)不作為對(duì)公共利益造成損害或?qū)⒃斐蓳p害時(shí)，由同被訴行政行為無法律上的直接利害關(guān)系的檢察機(jī)關(guān)，為了公益的考慮，而向法院提起行政訴訟的制度。行政公訴所關(guān)注的是違法行為，即無論是否在實(shí)際上對(duì)國(guó)家利益和公共秩序造成了損害，只要有違法行為的出現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)便可。這是因?yàn)閲?guó)家利益或公共秩序一旦被破壞，結(jié)果很可能是無法彌補(bǔ)的，抑或是需要付出極大代價(jià)的，如造成環(huán)境污染等。
關(guān)于行政公訴制度，有兩點(diǎn)是需要注意的：
1、行使行政公訴權(quán)的主體應(yīng)該是行政爭(zhēng)議主體之外的、專門的國(guó)家機(jī)關(guān)或獲得法律授權(quán)的組織，這使其區(qū)別于行政公益訴訟。一般情況下，承擔(dān)此項(xiàng)職能的主體是檢察院，但也有例外：如香港地區(qū)的平等機(jī)會(huì)委員會(huì)，雖然其僅是依法設(shè)立的民間組織，卻得到法律的許可而有權(quán)提起公訴；
2、行政公訴的目的是為了監(jiān)督行政權(quán)力的行使和維護(hù)公共利益，這使其區(qū)別于一般的行政訴訟。在行政權(quán)日益強(qiáng)大的現(xiàn)代社會(huì)，傳統(tǒng)的行政救濟(jì)體系已不足以制約行政權(quán)的濫用，而公民個(gè)人的力量往往難以對(duì)行政權(quán)產(chǎn)生影響，因此急需一個(gè)代表公共利益的、相對(duì)超脫于行政機(jī)關(guān)的，而又有足夠強(qiáng)大力量以及豐富的資源的主體來抗衡行政機(jī)關(guān)。
二、建立行政公訴制度的必要性
（一）維護(hù)檢察機(jī)關(guān)職權(quán)。
檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)法定的監(jiān)督機(jī)關(guān)，但其監(jiān)督范圍、領(lǐng)域僅限于司法領(lǐng)域和訴訟領(lǐng)域，也可以說訴訟是實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)監(jiān)督職能的根本手段和途徑。檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟領(lǐng)域發(fā)回的監(jiān)督作用有目共睹，但在行政訴訟這一領(lǐng)域卻幾乎毫無建樹。在我國(guó)，行政權(quán)過于強(qiáng)大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)凌駕于司法權(quán)之上。
實(shí)踐中行政訴訟出現(xiàn)四大難題：告狀難、受理難、審理難、執(zhí)行難。很多本應(yīng)該由法律來解決的問題，最終卻被行政權(quán)力所解決。實(shí)施違法行政行為的行政機(jī)關(guān)因無人告訴、告訴不能而逃避了法律的制裁，從而變本加厲。長(zhǎng)此以往，行政訴訟的目的――維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益便會(huì)無法實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)的地位也有可能從監(jiān)督行政權(quán)淪落為維護(hù)行政權(quán)行使的工具，因此迫切需要建立行政公訴制度來糾正這種傾向。
（二）擴(kuò)大行政訴訟違法行為的追究范圍。
我國(guó)行政訴訟法規(guī)定了行政相對(duì)人可以對(duì)行政機(jī)關(guān)侵犯其合法權(quán)益的具體行政行為，可以提起行政訴訟，它對(duì)糾正侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益的違法具體行政行為，督促行政機(jī)關(guān)依法行政，積極保障公民、法人和其他社會(huì)組織的合法權(quán)益。
設(shè)立行政公訴制度的目的就是就是要將破壞公共利益的行政行為納入司法審查的范圍，以行政訴訟的方式對(duì)應(yīng)項(xiàng)社會(huì)公共利益的行政行為事實(shí)法律監(jiān)督，完善監(jiān)督制約機(jī)制。
（三）為行政公益訴訟奠定基礎(chǔ)。
建立行政公訴制度還有一項(xiàng)益處：即為行政公益訴訟的建立奠定基礎(chǔ)。前文提到過，行政公訴實(shí)質(zhì)上是行政公益訴訟中由檢察機(jī)關(guān)提起的那一部分訴訟。目前在學(xué)術(shù)界，關(guān)于是否建立行政公益訴訟的觀念未達(dá)成統(tǒng)一；行政訴訟法的修改也仍未有定論，行政公益訴訟制度的建立也還需要很長(zhǎng)一段時(shí)間。因此，不妨先建立起行政公訴制度作為緩沖，正好可以緩解當(dāng)下行政行為引起的公共利益破壞而無人保護(hù)的困境。同時(shí)，可以在行政公訴實(shí)踐中摸索出建立行政公益訴訟的道路。
（作者單位：燕山大學(xué)文法學(xué)院）
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關(guān)鍵詞:行政公益訴訟；原告資格；受案范圍
隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步和人們法律意識(shí)的不斷提高，公民個(gè)人、社會(huì)組織或檢察機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共利益而將行政機(jī)關(guān)告上法庭的新聞經(jīng)常見諸報(bào)端?！靶姓嬖V訟”這一概念也隨之成為學(xué)界和民間雅俗共賞的熱議話題。學(xué)者們固然各有各的見解，普通民眾卻常常以訛傳訛。由于行政公益訴訟在我國(guó)還屬于新生事物，加上立法的缺陷使得人們對(duì)于這一新型訴訟的探討、認(rèn)識(shí)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到深入的地步。因此，探討我國(guó)行政公益訴訟制度的構(gòu)建，具有一定的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。
一、行政公益訴訟的理論與實(shí)踐考察
行政公益訴訟是指公民、有關(guān)組織或者機(jī)關(guān)認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，已經(jīng)侵害了公共利益或者對(duì)公共利益有現(xiàn)實(shí)侵害可能的，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為維護(hù)公益而依法向法院提起的行政訴訟。與傳統(tǒng)的行政訴訟比較，行政公益訴訟有如下特點(diǎn)：
(1)原告的訴訟資格有變化。傳統(tǒng)的行政訴訟要求原告與被訴行政行為有著法律上的利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，當(dāng)事人提起并參與訴訟，其原告資格的獲得是因?yàn)榭陀^上的權(quán)利或利益受到了侵害，而行政公益訴訟并不要求原告與被訴行政行為有直接的利害關(guān)系。將行政公益訴訟納入行政訴訟制度之后，原告不僅向司法機(jī)關(guān)伸張自己的個(gè)人利益，而且伸張同一事件受害的其他廣大公民利益之維。也就是說，原告申訴的基礎(chǔ)并不單純由于自己的權(quán)利受侵害。(2)行政公益訴訟具有預(yù)防性質(zhì)：不以損害的實(shí)際發(fā)生為要件。只要能根據(jù)有關(guān)情況合理判斷有社會(huì)公益侵害潛在可能，即可提訟。這樣可以有效地保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)秩序不受違法行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。(3)行政公益訴訟的目的不是為了個(gè)案救濟(jì)，而是為了維護(hù)公共利益，原告的訴訟主張指向的是公共利益而非某個(gè)人或某些人的利益。(4)行政公益訴訟的判決未必僅限于訴訟當(dāng)事人，而是遍及所有享有原告資格的人，其效力有明顯的“擴(kuò)張性”。
行政公益訴訟作為新型訴訟形式，在西方法治國(guó)家已發(fā)展得相當(dāng)成熟，只是各國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)之稱呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟、以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴等等，但內(nèi)涵大體相當(dāng)。
在美國(guó)，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長(zhǎng)制度”，即國(guó)會(huì)通過制定法律，授權(quán)私人或團(tuán)體為了公共利益，針對(duì)官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟三類。關(guān)于行政行為對(duì)公共利益的侵害，只要私人檢察總長(zhǎng)能，就由他來發(fā)動(dòng)司法審查程序，如果他不能，則可以由檢察總長(zhǎng)為之。同時(shí)，代表一個(gè)地區(qū)、一個(gè)行業(yè)、一個(gè)階層的各種社會(huì)團(tuán)體也具有相關(guān)的原告資格。
在法國(guó)的行政訴訟中，越權(quán)之訴著眼于公共利益，是一種對(duì)事不對(duì)人的客觀訴訟。法國(guó)最高法院認(rèn)為，法律中排除一切申訴的條款，不能剝奪當(dāng)事人提起越權(quán)之訴的權(quán)利。只有在法律中明確規(guī)定不許提起越權(quán)之訴時(shí)，當(dāng)事人的申訴權(quán)才受到限制。在德國(guó)，《行政法院法》確立了行政訴訟的公益代表人制度，即分別把聯(lián)邦最高檢察官、州高等檢察官、地方檢察官作為聯(lián)邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政訴訟中是參加人，為捍衛(wèi)公共利益，可以提起上訴和要求變更行政行為。
二、在我國(guó)建立行政公益訴訟制度必要性分析
(一)建立行政公益訴訟制度是現(xiàn)實(shí)迫切需要。當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中存在著大量公共利益被侵害而得不到司法救濟(jì)的情況，主要有：(1)國(guó)有資產(chǎn)流失。據(jù)估計(jì)，20世紀(jì)80年代，國(guó)有資產(chǎn)每年流失500億元；進(jìn)入90年代，每年至少流失800至1000億元，加上銀行壞賬、偷稅漏稅、公款消費(fèi)以及決策失誤造成的浪費(fèi)等，國(guó)有資產(chǎn)損失已是一個(gè)相當(dāng)大的數(shù)目。國(guó)有資產(chǎn)屬全體人民，國(guó)家機(jī)關(guān)是依人民授權(quán)而管理國(guó)有資產(chǎn)的，故若其在管理中懈怠或，人民應(yīng)有權(quán)直接動(dòng)用司法手段進(jìn)行干預(yù)。但這些流失的國(guó)有資產(chǎn)，因訴訟制度的缺陷絕大多數(shù)無法追回。(2)環(huán)境污染和破壞。一些企業(yè)為追求眼前經(jīng)濟(jì)利益在生產(chǎn)中忽視環(huán)境因素，當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)為了本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)破壞環(huán)境行為熟視無睹，致使環(huán)境的污染和破壞日益嚴(yán)重。老百姓上訪、控告，問題也沒有得到有效解決。(3)土地開發(fā)中不合理利用問題嚴(yán)重。據(jù)報(bào)道，當(dāng)前全國(guó)城市建設(shè)用地4％～5％閑置，40％處于低效利用，每年損失土地收益約800億元。主要原因是行政機(jī)關(guān)違反土地管理法規(guī)和保護(hù)國(guó)土資源的國(guó)策，違法占地、批地，大搞開發(fā)區(qū)等形象工程，造成大量土地閑置和資源浪費(fèi)。但我國(guó)土地所有權(quán)不屬于個(gè)人。與公民無直接利害關(guān)系，因此傳統(tǒng)行政法對(duì)此無法進(jìn)行救濟(jì)。(4)政府在公共工程、政府采購(gòu)等領(lǐng)域，違法招標(biāo)、發(fā)包，違法審批無效工程、豆腐渣工程，給國(guó)家造成重大損失。(5)電信、鐵路等行業(yè)的壟斷現(xiàn)象，致使服務(wù)價(jià)格居高不下，甚至出現(xiàn)隨意提高價(jià)格的現(xiàn)象。如春運(yùn)火車票價(jià)每年上漲20％～30％，這無疑是鐵路部門借助行政性權(quán)力和壟斷地位強(qiáng)行提高價(jià)格，以謀取暴利?；疖嚻彪S意漲價(jià)不但不合理，且多數(shù)情況下未依法經(jīng)過價(jià)格聽證程序。但老百姓面對(duì)這種隨意漲價(jià)行為，雖有怨言卻無能為力。
上述問題發(fā)生的根本原因在于沒有切實(shí)有效的法律制度有針對(duì)性地保護(hù)社會(huì)公共利益，建立公益訴訟制度已非常緊迫。
(二)建立行政公益訴訟制度有充分的理論依據(jù)。公權(quán)利需要得到司法救濟(jì)。權(quán)利離不開救濟(jì)。而維權(quán)的主要途徑和最終途徑是司法救濟(jì)。在理想的觀念模型中，司法機(jī)構(gòu)常常被界定為旨在以一種確保對(duì)爭(zhēng)訟各方都公平和正當(dāng)?shù)姆绞绞箾_突解決制度化的專門組織。當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對(duì)公民的社會(huì)公共權(quán)利造成侵害時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)允許公民為維護(hù)社會(huì)公共權(quán)利而向法院提起行政訴訟，以使該權(quán)利得到司法救濟(jì)。
公權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到制約?！皻v史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)反復(fù)證明，政府權(quán)力越大，如果不加控制和制約，其被濫用的可能性就越大，人民的自由和權(quán)利受到侵害的可能性就越大?！蹦承┬姓?quán)的行使可能并未對(duì)相對(duì)人的直接利益造成實(shí)際的侵害，但是卻可能損害社會(huì)公共利益，如果不將其納入司法監(jiān)督的體系，無法通過公民的途徑訴諸司法審查，僅僅依靠行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督和制約“一方面使得公權(quán)系統(tǒng)呈無限擴(kuò)張趨勢(shì)，造成行政運(yùn)作效率低下，社會(huì)資源大量浪費(fèi)；另一方面，也使得各種權(quán)力日益聚合成一個(gè)擁有自身利益的龐大體系，堵塞了公民參與國(guó)家事務(wù)管理和主張各種權(quán)益的途徑”。所以，出于對(duì)行政權(quán)力制約的需要，應(yīng)當(dāng)建立起行政公益訴訟制度。
(三)建立行政公益訴訟制度符合我國(guó)行政訴訟法的立法宗旨。我國(guó)《行政訴訟法》第一條規(guī)定：“為了確保人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法?！庇纱丝芍覈?guó)行政訴訟法的立法宗旨有兩個(gè)：一是保護(hù)私權(quán)；二是確保依法行政。不管違法的行政行為是否實(shí)際損害某個(gè)私權(quán)益，只要其行為違法，就是對(duì)依法行政的破壞。在行政訴訟體系內(nèi)設(shè)立相應(yīng)的公益訴訟制度對(duì)行政機(jī)關(guān)的某些違法行為予以限制和糾正。符合我國(guó)行政訴訟法的立法宗旨，可以彌補(bǔ)我國(guó)現(xiàn)有行政訴訟制度的缺陷，讓行政機(jī)關(guān)的行政行為得到更全面、更有效的監(jiān)督。
三、建立我國(guó)行政公益訴訟制度的設(shè)想
(一)原告資格的拓展。法治發(fā)達(dá)國(guó)家提起公益訴訟的主體一般包括個(gè)人、組織和檢察機(jī)關(guān)三類。我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第十條規(guī)定，“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)施法律監(jiān)督”；第二條和第四十一條規(guī)定行政訴訟的原告必須是合法權(quán)益受到侵犯的自然人、法人或其他組織。在我國(guó)檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人提起公益訴訟無法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，借鑒法治發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)必須放寬主體的資格，賦予檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人代表國(guó)家或民眾提起公益訴訟的權(quán)利。可將我國(guó)的公益訴訟分為三類：一是機(jī)關(guān)之訴，指負(fù)有維護(hù)公益職責(zé)的機(jī)關(guān)(如人民檢察院)，有權(quán)以國(guó)家名義對(duì)侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提起公訴。二是團(tuán)體之訴，指企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體(包括具有法人資格和不具有法人資格的社會(huì)組織)，有權(quán)以自己的名義對(duì)侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。三是公民之訴，指公民(包括與本案有直接利害關(guān)系和與本案無直接利害關(guān)系人)以自己的名義對(duì)侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、公眾或群體的公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。
(二)限制公益訴訟的受案范圍?？紤]到我國(guó)司法資源有限和避免濫訴的需要，筆者認(rèn)為，確立行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)限于公共利益受到違法行政行為侵害或者可能受到違法行政行為侵害而引起的行政爭(zhēng)議。但如何界定行政公益訴訟中的“公共利益”是一個(gè)值得探討的問題。表面看來“公共利益”一詞是日常生活中的常用詞，不難理解。許多學(xué)者在其論著中也將行政公益訴訟直接解釋為“為了維護(hù)公共利益而提起的行政訴訟”，并未對(duì)“公共利益”這一概念進(jìn)行界定。然而在探討行政公益訴訟這一論題時(shí)“公共利益”始終是個(gè)繞不過去的檻，如果不對(duì)其作出明確的界定。此后的一切理論構(gòu)建包括公益訴訟的受案范圍、原告資格等等都可能無的放矢。那么到底應(yīng)該如何界定公共利益呢?
準(zhǔn)確界定公共利益其實(shí)決非易事：國(guó)家的法律沒有對(duì)此作出明確的規(guī)定；不同的社會(huì)發(fā)展階段、不同階層的人對(duì)其理解也可能不盡相同。學(xué)者們也根據(jù)自己的理解進(jìn)行解釋，可謂人言人殊。筆者比較認(rèn)同黃學(xué)賢教授的界定方法：即將公共利益概括出四個(gè)基本要素：第一，公共利益必須具有公共性。這種公共性表現(xiàn)為地域的廣泛性、受益對(duì)象的廣泛性。第二，公共利益必須具有利益的重要性。這種利益的重要性表現(xiàn)為明顯大于私益和為一定區(qū)域的人們所共同認(rèn)可。第三，公共利益必須具有現(xiàn)實(shí)性。所謂現(xiàn)實(shí)性即公共利益是可見的或者經(jīng)過努力在一定時(shí)期內(nèi)是可以實(shí)現(xiàn)的，而不是虛無縹緲或者可望而不可及的。第四，公共利益必須通過正當(dāng)程序而實(shí)現(xiàn)。
由此，公益訴訟的受案范圍的確定主要包括以下三種情況：第一，行政機(jī)關(guān)作出的侵害或可能侵害社會(huì)公共利益的違法具體行政行為；第二，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，致使公共利益受侵害或可能受侵害的消極行政行為；第三，違反憲法、法律法規(guī)的規(guī)定。侵害或可能侵害到公共利益的抽象行政行為。
(三)合理分擔(dān)舉證責(zé)任。我國(guó)行政訴訟中舉證責(zé)任倒置的原因在于相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)相比其舉證能力較弱。與之同理，筆者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)提訟主體實(shí)力的不同來合理分配舉證責(zé)任。由于檢察機(jī)關(guān)具有公訴職能，享有偵查權(quán)，收集證據(jù)處于有利地位，由檢察機(jī)關(guān)提出的公益訴訟，其舉證責(zé)任應(yīng)由公訴人負(fù)責(zé)。法人、非法人組織或公民提起的公益訴訟，應(yīng)采用舉證責(zé)任部分倒置。即如原告由于客觀原因不能自行收集證據(jù)，或收集證據(jù)有困難，人民法院應(yīng)依法調(diào)查收集證據(jù)，也可根據(jù)需求讓被告負(fù)部分舉證責(zé)任。公益訴訟案件原告的目的不是為了維護(hù)自身的利益，而是代表國(guó)家、社會(huì)、公眾為維護(hù)公益進(jìn)行訴訟，因而原告不能像私益訴訟那樣處分其訴訟權(quán)利。筆者認(rèn)為，公益訴訟案件一般不允許撤訴，除非原告認(rèn)為已提起的訴訟證據(jù)不足，法院經(jīng)查明屬實(shí)，或者被告已主動(dòng)補(bǔ)救其侵犯公益的違法行為。
隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步和人們法律意識(shí)的不斷提高，公民個(gè)人、社會(huì)組織或檢察機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共利益而將行政機(jī)關(guān)告上法庭的新聞經(jīng)常見諸報(bào)端?！靶姓嬖V訟”這一概念也隨之成為學(xué)界和民間雅俗共賞的熱議話題。學(xué)者們固然各有各的見解，普通民眾卻常常以訛傳訛。由于行政公益訴訟在我國(guó)還屬于新生事物，加上立法的缺陷使得人們對(duì)于這一新型訴訟的探討、認(rèn)識(shí)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到深入的地步。因此，探討我國(guó)行政公益訴訟制度的構(gòu)建，具有一定的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。
一、行政公益訴訟的理論與實(shí)踐考察
行政公益訴訟是指公民、有關(guān)組織或者機(jī)關(guān)認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，已經(jīng)侵害了公共利益或者對(duì)公共利益有現(xiàn)實(shí)侵害可能的，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為維護(hù)公益而依法向法院提起的行政訴訟。與傳統(tǒng)的行政訴訟比較，行政公益訴訟有如下特點(diǎn):(1)原告的訴訟資格有變化。傳統(tǒng)的行政訴訟要求原告與被訴行政行為有著法律上的利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，當(dāng)事人提起并參與訴訟，其原告資格的獲得是因?yàn)榭陀^上的權(quán)利或利益受到了侵害，而行政公益訴訟并不要求原告與被訴行政行為有直接的利害關(guān)系。將行政公益訴訟納入行政訴訟制度之后，原告不僅向司法機(jī)關(guān)伸張自己的個(gè)人利益，而且伸張同一事件受害的其他廣大公民利益之維。也就是說，原告申訴的基礎(chǔ)并不單純由于自己的權(quán)利受侵害。(2)行政公益訴訟具有預(yù)防性質(zhì):不以損害的實(shí)際發(fā)生為要件。只要能根據(jù)有關(guān)情況合理判斷有社會(huì)公益侵害潛在可能，即可提訟。這樣可以有效地保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)秩序不受違法行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。(3)行政公益訴訟的目的不是為了個(gè)案救濟(jì)，而是為了維護(hù)公共利益，原告的訴訟主張指向的是公共利益而非某個(gè)人或某些人的利益。(4)行政公益訴訟的判決未必僅限于訴訟當(dāng)事人，而是遍及所有享有原告資格的人，其效力有明顯的“擴(kuò)張性”。
行政公益訴訟作為新型訴訟形式，在西方法治國(guó)家已發(fā)展得相當(dāng)成熟，只是各國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)之稱呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟、以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴等等，但內(nèi)涵大體相當(dāng)。
在美國(guó)，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長(zhǎng)制度”，即國(guó)會(huì)通過制定法律，授權(quán)私人或團(tuán)體為了公共利益，針對(duì)官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟三類。關(guān)于行政行為對(duì)公共利益的侵害，只要私人檢察總長(zhǎng)能，就由他來發(fā)動(dòng)司法審查程序，如果他不能，則可以由檢察總長(zhǎng)為之。同時(shí)，代表一個(gè)地區(qū)、一個(gè)行業(yè)、一個(gè)階層的各種社會(huì)團(tuán)體也具有相關(guān)的原告資格。
在法國(guó)的行政訴訟中，越權(quán)之訴著眼于公共利益，是一種對(duì)事不對(duì)人的客觀訴訟。法國(guó)最高法院認(rèn)為，法律中排除一切申訴的條款，不能剝奪當(dāng)事人提起越權(quán)之訴的權(quán)利。只有在法律中明確規(guī)定不許提起越權(quán)之訴時(shí)，當(dāng)事人的申訴權(quán)才受到限制。在德國(guó)，《行政法院法》確立了行政訴訟的公益代表人制度，即分別把聯(lián)邦最高檢察官、州高等檢察官、地方檢察官作為聯(lián)邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政訴訟中是參加人，為捍衛(wèi)公共利益，可以提起上訴和要求變更行政行為。
二、在我國(guó)建立行政公益訴訟制度必要性分析
(一)建立行政公益訴訟制度是現(xiàn)實(shí)迫切需要。當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中存在著大量公共利益被侵害而得不到司法救濟(jì)的情況，主要有:(1)國(guó)有資產(chǎn)流失。據(jù)估計(jì)，20世紀(jì)80年代，國(guó)有資產(chǎn)每年流失500億元；進(jìn)入90年代，每年至少流失800至1000億元，加上銀行壞賬、偷稅漏稅、公款消費(fèi)以及決策失誤造成的浪費(fèi)等，國(guó)有資產(chǎn)損失已是一個(gè)相當(dāng)大的數(shù)目。國(guó)有資產(chǎn)屬全體人民，國(guó)家機(jī)關(guān)是依人民授權(quán)而管理國(guó)有資產(chǎn)的，故若其在管理中懈怠或，人民應(yīng)有權(quán)直接動(dòng)用司法手段進(jìn)行干預(yù)。但這些流失的國(guó)有資產(chǎn)，因訴訟制度的缺陷絕大多數(shù)無法追回。(2)環(huán)境污染和破壞。一些企業(yè)為追求眼前經(jīng)濟(jì)利益在生產(chǎn)中忽視環(huán)境因素，當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)為了本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)破壞環(huán)境行為熟視無睹，致使環(huán)境的污染和破壞日益嚴(yán)重。老百姓上訪、控告，問題也沒有得到有效解決。(3)土地開發(fā)中不合理利用問題嚴(yán)重。據(jù)報(bào)道，當(dāng)前全國(guó)城市建設(shè)用地4％～5％閑置，40％處于低效利用，每年損失土地收益約800億元。主要原因是行政機(jī)關(guān)違反土地管理法規(guī)和保護(hù)國(guó)土資源的國(guó)策，違法占地、批地，大搞開發(fā)區(qū)等形象工程，造成大量土地閑置和資源浪費(fèi)。但我國(guó)土地所有權(quán)不屬于個(gè)人。與公民無直接利害關(guān)系，因此傳統(tǒng)行政法對(duì)此無法進(jìn)行救濟(jì)。(4)政府在公共工程、政府采購(gòu)等領(lǐng)域，違法招標(biāo)、發(fā)包，違法審批無效工程、豆腐渣工程，給國(guó)家造成重大損失。(5)電信、鐵路等行業(yè)的壟斷現(xiàn)象，致使服務(wù)價(jià)格居高不下，甚至出現(xiàn)隨意提高價(jià)格的現(xiàn)象。如春運(yùn)火車票價(jià)每年上漲20％～30％，這無疑是鐵路部門借助行政性權(quán)力和壟斷地位強(qiáng)行提高價(jià)格，以謀取暴利。火車票隨意漲價(jià)不但不合理，且多數(shù)情況下未依法經(jīng)過價(jià)格聽證程序。但老百姓面對(duì)這種隨意漲價(jià)行為，雖有怨言卻無能為力。
上述問題發(fā)生的根本原因在于沒有切實(shí)有效的法律制度有針對(duì)性地保護(hù)社會(huì)公共利益，建立公益訴訟制度已非常緊迫。
(二)建立行政公益訴訟制度有充分的理論依據(jù)。公權(quán)利需要得到司法救濟(jì)。權(quán)利離不開救濟(jì)。而維權(quán)的主要途徑和最終途徑是司法救濟(jì)。在理想的觀念模型中，司法機(jī)構(gòu)常常被界定為旨在以一種確保對(duì)爭(zhēng)訟各方都公平和正當(dāng)?shù)姆绞绞箾_突解決制度化的專門組織。當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對(duì)公民的社會(huì)公共權(quán)利造成侵害時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)允許公民為維護(hù)社會(huì)公共權(quán)利而向法院提起行政訴訟，以使該權(quán)利得到司法救濟(jì)。
公權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到制約。“歷史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)反復(fù)證明，政府權(quán)力越大，如果不加控制和制約，其被濫用的可能性就越大，人民的自由和權(quán)利受到侵害的可能性就越大?！蹦承┬姓?quán)的行使可能并未對(duì)相對(duì)人的直接利益造成實(shí)際的侵害，但是卻可能損害社會(huì)公共利益，如果不將其納入司法監(jiān)督的體系，無法通過公民的途徑訴諸司法審查，僅僅依靠行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督和制約“一方面使得公權(quán)系統(tǒng)呈無限擴(kuò)張趨勢(shì)，造成行政運(yùn)作效率低下，社會(huì)資源大量浪費(fèi)；另一方面，也使得各種權(quán)力日益聚合成一個(gè)擁有自身利益的龐大體系，堵塞了公民參與國(guó)家事務(wù)管理和主張各種權(quán)益的途徑”。所以，出于對(duì)行政權(quán)力制約的需要，應(yīng)當(dāng)建立起行政公益訴訟制度。(三)建立行政公益訴訟制度符合我國(guó)行政訴訟法的立法宗旨。我國(guó)《行政訴訟法》第一條規(guī)定:“為了確保人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法?！庇纱丝芍?，我國(guó)行政訴訟法的立法宗旨有兩個(gè):一是保護(hù)私權(quán)；二是確保依法行政。不管違法的行政行為是否實(shí)際損害某個(gè)私權(quán)益，只要其行為違法，就是對(duì)依法行政的破壞。在行政訴訟體系內(nèi)設(shè)立相應(yīng)的公益訴訟制度對(duì)行政機(jī)關(guān)的某些違法行為予以限制和糾正。符合我國(guó)行政訴訟法的立法宗旨，可以彌補(bǔ)我國(guó)現(xiàn)有行政訴訟制度的缺陷，讓行政機(jī)關(guān)的行政行為得到更全面、更有效的監(jiān)督。
三、建立我國(guó)行政公益訴訟制度的設(shè)想
(一)原告資格的拓展。法治發(fā)達(dá)國(guó)家提起公益訴訟的主體一般包括個(gè)人、組織和檢察機(jī)關(guān)三類。我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第十條規(guī)定，“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)施法律監(jiān)督”；第二條和第四十一條規(guī)定行政訴訟的原告必須是合法權(quán)益受到侵犯的自然人、法人或其他組織。在我國(guó)檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人提起公益訴訟無法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，借鑒法治發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)必須放寬主體的資格，賦予檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人代表國(guó)家或民眾提起公益訴訟的權(quán)利?？蓪⑽覈?guó)的公益訴訟分為三類:一是機(jī)關(guān)之訴，指負(fù)有維護(hù)公益職責(zé)的機(jī)關(guān)(如人民檢察院)，有權(quán)以國(guó)家名義對(duì)侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提起公訴。二是團(tuán)體之訴，指企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體(包括具有法人資格和不具有法人資格的社會(huì)組織)，有權(quán)以自己的名義對(duì)侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。三是公民之訴，指公民(包括與本案有直接利害關(guān)系和與本案無直接利害關(guān)系人)以自己的名義對(duì)侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、公眾或群體的公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。
(二)限制公益訴訟的受案范圍。考慮到我國(guó)司法資源有限和避免濫訴的需要，筆者認(rèn)為，確立行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)限于公共利益受到違法行政行為侵害或者可能受到違法行政行為侵害而引起的行政爭(zhēng)議。但如何界定行政公益訴訟中的“公共利益”是一個(gè)值得探討的問題。表面看來“公共利益”一詞是日常生活中的常用詞，不難理解。許多學(xué)者在其論著中也將行政公益訴訟直接解釋為“為了維護(hù)公共利益而提起的行政訴訟”，并未對(duì)“公共利益”這一概念進(jìn)行界定。然而在探討行政公益訴訟這一論題時(shí)“公共利益”始終是個(gè)繞不過去的檻，如果不對(duì)其作出明確的界定。此后的一切理論構(gòu)建包括公益訴訟的受案范圍、原告資格等等都可能無的放矢。那么到底應(yīng)該如何界定公共利益呢?
準(zhǔn)確界定公共利益其實(shí)決非易事:國(guó)家的法律沒有對(duì)此作出明確的規(guī)定；不同的社會(huì)發(fā)展階段、不同階層的人對(duì)其理解也可能不盡相同。學(xué)者們也根據(jù)自己的理解進(jìn)行解釋，可謂人言人殊。筆者比較認(rèn)同黃學(xué)賢教授的界定方法:即將公共利益概括出四個(gè)基本要素:第一，公共利益必須具有公共性。這種公共性表現(xiàn)為地域的廣泛性、受益對(duì)象的廣泛性。第二，公共利益必須具有利益的重要性。這種利益的重要性表現(xiàn)為明顯大于私益和為一定區(qū)域的人們所共同認(rèn)可。第三，公共利益必須具有現(xiàn)實(shí)性。所謂現(xiàn)實(shí)性即公共利益是可見的或者經(jīng)過努力在一定時(shí)期內(nèi)是可以實(shí)現(xiàn)的，而不是虛無縹緲或者可望而不可及的。第四，公共利益必須通過正當(dāng)程序而實(shí)現(xiàn)。
由此，公益訴訟的受案范圍的確定主要包括以下三種情況:第一，行政機(jī)關(guān)作出的侵害或可能侵害社會(huì)公共利益的違法具體行政行為；第二，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，致使公共利益受侵害或可能受侵害的消極行政行為；第三，違反憲法、法律法規(guī)的規(guī)定。侵害或可能侵害到公共利益的抽象行政行為。
隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步和人們法律意識(shí)的不斷提高，公民個(gè)人、社會(huì)組織或檢察機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共利益而將行政機(jī)關(guān)告上法庭的新聞經(jīng)常見諸報(bào)端?！靶姓嬖V訟”這一概念也隨之成為學(xué)界和民間雅俗共賞的熱議話題。學(xué)者們固然各有各的見解，普通民眾卻常常以訛傳訛。由于行政公益訴訟在我國(guó)還屬于新生事物，加上立法的缺陷使得人們對(duì)于這一新型訴訟的探討、認(rèn)識(shí)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到深入的地步。因此，探討我國(guó)行政公益訴訟制度的構(gòu)建，具有一定的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。
一、行政公益訴訟的理論與實(shí)踐考察
行政公益訴訟是指公民、有關(guān)組織或者機(jī)關(guān)認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，已經(jīng)侵害了公共利益或者對(duì)公共利益有現(xiàn)實(shí)侵害可能的，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為維護(hù)公益而依法向法院提起的行政訴訟。與傳統(tǒng)的行政訴訟比較，行政公益訴訟有如下特點(diǎn)：(1)原告的訴訟資格有變化。傳統(tǒng)的行政訴訟要求原告與被訴行政行為有著法律上的利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，當(dāng)事人提起并參與訴訟，其原告資格的獲得是因?yàn)榭陀^上的權(quán)利或利益受到了侵害，而行政公益訴訟并不要求原告與被訴行政行為有直接的利害關(guān)系。將行政公益訴訟納入行政訴訟制度之后，原告不僅向司法機(jī)關(guān)伸張自己的個(gè)人利益，而且伸張同一事件受害的其他廣大公民利益之維。也就是說，原告申訴的基礎(chǔ)并不單純由于自己的權(quán)利受侵害。(2)行政公益訴訟具有預(yù)防性質(zhì)：不以損害的實(shí)際發(fā)生為要件。只要能根據(jù)有關(guān)情況合理判斷有社會(huì)公益侵害潛在可能，即可提訟。這樣可以有效地保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)秩序不受違法行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。(3)行政公益訴訟的目的不是為了個(gè)案救濟(jì)，而是為了維護(hù)公共利益，原告的訴訟主張指向的是公共利益而非某個(gè)人或某些人的利益。(4)行政公益訴訟的判決未必僅限于訴訟當(dāng)事人，而是遍及所有享有原告資格的人，其效力有明顯的“擴(kuò)張性”。
行政公益訴訟作為新型訴訟形式，在西方法治國(guó)家已發(fā)展得相當(dāng)成熟，只是各國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)之稱呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟、以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴等等，但內(nèi)涵大體相當(dāng)。
在美國(guó)，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長(zhǎng)制度”，即國(guó)會(huì)通過制定法律，授權(quán)私人或團(tuán)體為了公共利益，針對(duì)官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟三類。關(guān)于行政行為對(duì)公共利益的侵害，只要私人檢察總長(zhǎng)能，就由他來發(fā)動(dòng)司法審查程序，如果他不能，則可以由檢察總長(zhǎng)為之。同時(shí)，代表一個(gè)地區(qū)、一個(gè)行業(yè)、一個(gè)階層的各種社會(huì)團(tuán)體也具有相關(guān)的原告資格。
在法國(guó)的行政訴訟中，越權(quán)之訴著眼于公共利益，是一種對(duì)事不對(duì)人的客觀訴訟。法國(guó)最高法院認(rèn)為，法律中排除一切申訴的條款，不能剝奪當(dāng)事人提起越權(quán)之訴的權(quán)利。只有在法律中明確規(guī)定不許提起越權(quán)之訴時(shí)，當(dāng)事人的申訴權(quán)才受到限制。在德國(guó)，《行政法院法》確立了行政訴訟的公益代表人制度，即分別把聯(lián)邦最高檢察官、州高等檢察官、地方檢察官作為聯(lián)邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政訴訟中是參加人，為捍衛(wèi)公共利益，可以提起上訴和要求變更行政行為。
二、在我國(guó)建立行政公益訴訟制度必要性分析
(一)建立行政公益訴訟制度是現(xiàn)實(shí)迫切需要。當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中存在著大量公共利益被侵害而得不到司法救濟(jì)的情況，主要有：(1)國(guó)有資產(chǎn)流失。據(jù)估計(jì)，20世紀(jì)80年代，國(guó)有資產(chǎn)每年流失500億元；進(jìn)入90年代，每年至少流失800至1000億元，加上銀行壞賬、偷稅漏稅、公款消費(fèi)以及決策失誤造成的浪費(fèi)等，國(guó)有資產(chǎn)損失已是一個(gè)相當(dāng)大的數(shù)目。國(guó)有資產(chǎn)屬全體人民，國(guó)家機(jī)關(guān)是依人民授權(quán)而管理國(guó)有資產(chǎn)的，故若其在管理中懈怠或，人民應(yīng)有權(quán)直接動(dòng)用司法手段進(jìn)行干預(yù)。但這些流失的國(guó)有資產(chǎn)，因訴訟制度的缺陷絕大多數(shù)無法追回。(2)環(huán)境污染和破壞。一些企業(yè)為追求眼前經(jīng)濟(jì)利益在生產(chǎn)中忽視環(huán)境因素，當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)為了本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)破壞環(huán)境行為熟視無睹，致使環(huán)境的污染和破壞日益嚴(yán)重。老百姓上訪、控告，問題也沒有得到有效解決。(3)土地開發(fā)中不合理利用問題嚴(yán)重。據(jù)報(bào)道，當(dāng)前全國(guó)城市建設(shè)用地4％～5％閑置，40％處于低效利用，每年損失土地收益約800億元。主要原因是行政機(jī)關(guān)違反土地管理法規(guī)和保護(hù)國(guó)土資源的國(guó)策，違法占地、批地，大搞開發(fā)區(qū)等形象工程，造成大量土地閑置和資源浪費(fèi)。但我國(guó)土地所有權(quán)不屬于個(gè)人。與公民無直接利害關(guān)系，因此傳統(tǒng)行政法對(duì)此無法進(jìn)行救濟(jì)。(4)政府在公共工程、政府采購(gòu)等領(lǐng)域，違法招標(biāo)、發(fā)包，違法審批無效工程、豆腐渣工程，給國(guó)家造成重大損失。(5)電信、鐵路等行業(yè)的壟斷現(xiàn)象，致使服務(wù)價(jià)格居高不下，甚至出現(xiàn)隨意提高價(jià)格的現(xiàn)象。如春運(yùn)火車票價(jià)每年上漲20％～30％，這無疑是鐵路部門借助行政性權(quán)力和壟斷地位強(qiáng)行提高價(jià)格，以謀取暴利?；疖嚻彪S意漲價(jià)不但不合理，且多數(shù)情況下未依法經(jīng)過價(jià)格聽證程序。但老百姓面對(duì)這種隨意漲價(jià)行為，雖有怨言卻無能為力。
上述問題發(fā)生的根本原因在于沒有切實(shí)有效的法律制度有針對(duì)性地保護(hù)社會(huì)公共利益，建立公益訴訟制度已非常緊迫。
(二)建立行政公益訴訟制度有充分的理論依據(jù)。公權(quán)利需要得到司法救濟(jì)。權(quán)利離不開救濟(jì)。而維權(quán)的主要途徑和最終途徑是司法救濟(jì)。在理想的觀念模型中，司法機(jī)構(gòu)常常被界定為旨在以一種確保對(duì)爭(zhēng)訟各方都公平和正當(dāng)?shù)姆绞绞箾_突解決制度化的專門組織。當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對(duì)公民的社會(huì)公共權(quán)利造成侵害時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)允許公民為維護(hù)社會(huì)公共權(quán)利而向法院提起行政訴訟，以使該權(quán)利得到司法救濟(jì)。
公權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到制約?！皻v史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)反復(fù)證明，政府權(quán)力越大，如果不加控制和制約，其被濫用的可能性就越大，人民的自由和權(quán)利受到侵害的可能性就越大?！蹦承┬姓?quán)的行使可能并未對(duì)相對(duì)人的直接利益造成實(shí)際的侵害，但是卻可能損害社會(huì)公共利益，如果不將其納入司法監(jiān)督的體系，無法通過公民的途徑訴諸司法審查，僅僅依靠行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督和制約“一方面使得公權(quán)系統(tǒng)呈無限擴(kuò)張趨勢(shì)，造成行政運(yùn)作效率低下，社會(huì)資源大量浪費(fèi)；另一方面，也使得各種權(quán)力日益聚合成一個(gè)擁有自身利益的龐大體系，堵塞了公民參與國(guó)家事務(wù)管理和主張各種權(quán)益的途徑”。所以，出于對(duì)行政權(quán)力制約的需要，應(yīng)當(dāng)建立起行政公益訴訟制度。
(三)建立行政公益訴訟制度符合我國(guó)行政訴訟法的立法宗旨。我國(guó)《行政訴訟法》第一條規(guī)定：“為了確保人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法?！庇纱丝芍覈?guó)行政訴訟法的立法宗旨有兩個(gè)：一是保護(hù)私權(quán)；二是確保依法行政。不管違法的行政行為是否實(shí)際損害某個(gè)私權(quán)益，只要其行為違法，就是對(duì)依法行政的破壞。在行政訴訟體系內(nèi)設(shè)立相應(yīng)的公益訴訟制度對(duì)行政機(jī)關(guān)的某些違法行為予以限制和糾正。符合我國(guó)行政訴訟法的立法宗旨，可以彌補(bǔ)我國(guó)現(xiàn)有行政訴訟制度的缺陷，讓行政機(jī)關(guān)的行政行為得到更全面、更有效的監(jiān)督。
三、建立我國(guó)行政公益訴訟制度的設(shè)想
(一)原告資格的拓展。法治發(fā)達(dá)國(guó)家提起公益訴訟的主體一般包括個(gè)人、組織和檢察機(jī)關(guān)三類。我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第十條規(guī)定，“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)施法律監(jiān)督”；第二條和第四十一條規(guī)定行政訴訟的原告必須是合法權(quán)益受到侵犯的自然人、法人或其他組織。在我國(guó)檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人提起公益訴訟無法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，借鑒法治發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)必須放寬主體的資格，賦予檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人代表國(guó)家或民眾提起公益訴訟的權(quán)利?？蓪⑽覈?guó)的公益訴訟分為三類：一是機(jī)關(guān)之訴，指負(fù)有維護(hù)公益職責(zé)的機(jī)關(guān)(如人民檢察院)，有權(quán)以國(guó)家名義對(duì)侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提起公訴。二是團(tuán)體之訴，指企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體(包括具有法人資格和不具有法人資格的社會(huì)組織)，有權(quán)以自己的名義對(duì)侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。三是公民之訴，指公民(包括與本案有直接利害關(guān)系和與本案無直接利害關(guān)系人)以自己的名義對(duì)侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、公眾或群體的公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。
(二)限制公益訴訟的受案范圍?？紤]到我國(guó)司法資源有限和避免濫訴的需要，筆者認(rèn)為，確立行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)限于公共利益受到違法行政行為侵害或者可能受到違法行政行為侵害而引起的行政爭(zhēng)議。但如何界定行政公益訴訟中的“公共利益”是一個(gè)值得探討的問題。表面看來“公共利益”一詞是日常生活中的常用詞，不難理解。許多學(xué)者在其論著中也將行政公益訴訟直接解釋為“為了維護(hù)公共利益而提起的行政訴訟”，并未對(duì)“公共利益”這一概念進(jìn)行界定。然而在探討行政公益訴訟這一論題時(shí)“公共利益”始終是個(gè)繞不過去的檻，如果不對(duì)其作出明確的界定。此后的一切理論構(gòu)建包括公益訴訟的受案范圍、原告資格等等都可能無的放矢。那么到底應(yīng)該如何界定公共利益呢?
準(zhǔn)確界定公共利益其實(shí)決非易事：國(guó)家的法律沒有對(duì)此作出明確的規(guī)定；不同的社會(huì)發(fā)展階段、不同階層的人對(duì)其理解也可能不盡相同。學(xué)者們也根據(jù)自己的理解進(jìn)行解釋，可謂人言人殊。筆者比較認(rèn)同黃學(xué)賢教授的界定方法：即將公共利益概括出四個(gè)基本要素：第一，公共利益必須具有公共性。這種公共性表現(xiàn)為地域的廣泛性、受益對(duì)象的廣泛性。第二，公共利益必須具有利益的重要性。這種利益的重要性表現(xiàn)為明顯大于私益和為一定區(qū)域的人們所共同認(rèn)可。第三，公共利益必須具有現(xiàn)實(shí)性。所謂現(xiàn)實(shí)性即公共利益是可見的或者經(jīng)過努力在一定時(shí)期內(nèi)是可以實(shí)現(xiàn)的，而不是虛無縹緲或者可望而不可及的。第四，公共利益必須通過正當(dāng)程序而實(shí)現(xiàn)。
由此，公益訴訟的受案范圍的確定主要包括以下三種情況：第一，行政機(jī)關(guān)作出的侵害或可能侵害社會(huì)公共利益的違法具體行政行為；第二，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，致使公共利益受侵害或可能受侵害的消極行政行為；第三，違反憲法、法律法規(guī)的規(guī)定。侵害或可能侵害到公共利益的抽象行政行為。
