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中圖分類號：S7文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：16749944(2012)05006702
1引言
生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存的基本條件,是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)的發(fā)展,生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)了新的現(xiàn)象和問題,嚴(yán)重的水土流失和土地沙化,使國家的生態(tài)安全受到威脅,如1996年,被稱為“亞洲第一垮”的巖口山體滑坡；1998年洪災(zāi)；2011年印江縣梵凈山一帶遭受百年不遇洪澇災(zāi)害。這些災(zāi)害使人們認(rèn)識到要實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,必須保持良好的生態(tài)環(huán)境。
2印江縣退耕還林現(xiàn)狀
印江縣是全省退耕還林工程首批14個試點(diǎn)示范縣之一,從2000年、2001年試點(diǎn)示范起,全縣累計完成退耕還林1.47萬hm2,其中退耕地0.70萬hm2、荒山075萬hm2、封山育林0.11萬hm2。退耕還林工程涉及17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)202個行政村39 295戶農(nóng)戶,惠及147 607人。退耕還林工程的實(shí)施取得了生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會三大效益的共同發(fā)展。
通過退耕還工程的順利實(shí)施,有效地推動了印江縣經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。增加了廣大退耕戶的收入,帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)建設(shè)的發(fā)展。促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,加快了農(nóng)民脫貧致富的步伐。利用豐富的坡耕地資源,大力發(fā)展以楊樹為主的速生豐產(chǎn)工業(yè)原料林基地,推廣以林茶、林菜、林藥、林果、林草等治理模式,營建了一批梵凈山綠茶、山野菜、經(jīng)果林、中藥材、牧草等基地,帶動了加工業(yè)、種植業(yè)和旅游業(yè)的快速發(fā)展,從而使退耕農(nóng)戶得到了直接的經(jīng)濟(jì)效益,也推動了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;增加的森林面積,有效遏制了水土流失,治理面積1.44萬hm2,生態(tài)環(huán)境得到了明顯改善。通過退耕還林,為農(nóng)村節(jié)約了大量勞動力,每年有退耕農(nóng)民40 126人從耕地上擺脫出來,外出打工或從事其他產(chǎn)業(yè)。
3存在的問題
(1)對退耕還林目的認(rèn)識不足,規(guī)劃和計劃不當(dāng)。這樣,就導(dǎo)致了規(guī)劃不集中連片,插花退耕,在規(guī)劃區(qū)內(nèi)使其已退耕的達(dá)不到退耕造林的效果,沒有退耕的又影響耕種,直接影響農(nóng)民收入,無法突出重點(diǎn)。
(2)補(bǔ)助期滿后,退耕還林地經(jīng)濟(jì)效益不明顯,由于人均占有的耕地不多,部分有復(fù)耕的可能性。
(3)重退耕,輕管理。無資金進(jìn)行撫育管護(hù),林木長勢較差,經(jīng)濟(jì)林和生態(tài)林都難以達(dá)到預(yù)期的效果,并時有牲畜破壞現(xiàn)象,使退耕地處于自然發(fā)展?fàn)顟B(tài),達(dá)不到退耕還林的理想效果。
(4)有關(guān)配套政策法規(guī)落實(shí)不到位,無補(bǔ)植補(bǔ)造經(jīng)濟(jì),如火災(zāi)、天干、水旱、凝凍等極端災(zāi)害天氣損壞的退耕還林地及荒山造林地,難以恢復(fù)。
(5)地方?jīng)]有處理好退耕還林與調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的關(guān)系,不注重發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè),后續(xù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)舉步維艱,效果不明顯。解決長遠(yuǎn)生計問題,難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在退耕還林過程中若不能統(tǒng)籌考慮和解決好農(nóng)民的吃飯、燒柴、增收等實(shí)際問題。因此要保障成果,必須“以人為本”將農(nóng)民長遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益結(jié)合,將生態(tài)目標(biāo)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合。難以見效或效益不明顯的部分低效林退耕地還未進(jìn)行改造。
(6)相關(guān)政策法規(guī)有待進(jìn)一步完善。退耕還林中出現(xiàn)的新問題需要新的法律規(guī)范,地方政府對一些政策的具體操作要根據(jù)本地情況立法,國家不能“一刀切”。因此在國家宏觀與地方中觀、微觀層次上都需要針對具體實(shí)際進(jìn)一步完善、改進(jìn)有關(guān)法規(guī),依法推進(jìn)退耕還林進(jìn)程。
4對策與建議
退耕還林是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù),提高西部地區(qū)人民生活水平,促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重大工程。退耕還林實(shí)施以來,已頒布《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《森林法》、《森林法實(shí)施條例》、《水土保持法》、《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)。正是有了這些法律法規(guī)的指導(dǎo)和約束,使得我國的退耕還林工作正常有序運(yùn)行。但是,也由于我國幅員遼闊、各地的實(shí)際情況差異性大,因此,在退耕還林過程中,應(yīng)梳理現(xiàn)有法規(guī),使之相互補(bǔ)充、配合協(xié)調(diào);同時,針對存在的問題,必須完善法律、嚴(yán)格執(zhí)法,把國家有關(guān)政策落到實(shí)處,充分發(fā)揮法律的作用,推動工程的開展。
同時,還需進(jìn)一步改進(jìn)管理機(jī)制,做好以下幾個方面的工作:依法編制規(guī)劃計劃,科學(xué)合理合法的規(guī)劃和計劃是保證工程質(zhì)量、確保工程取得應(yīng)有成效的基礎(chǔ);依法育林,保障質(zhì)量,針對造林質(zhì)量不高的狀況,應(yīng)落實(shí)法律,搞好種苗供應(yīng),落實(shí)管護(hù)責(zé)任,嚴(yán)格驗收;建立包括個人在內(nèi)的“問責(zé)”制度,把執(zhí)行森林保護(hù)的法律、法規(guī)納入到領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考評當(dāng),建立嚴(yán)格的“問責(zé)”制度;建立激勵機(jī)制,保障林農(nóng)合法權(quán)益,林農(nóng)是林業(yè)資源最直接的經(jīng)營管理者,保護(hù)其合法權(quán)益關(guān)系到他們退耕還林的積極性,也直接關(guān)系到林業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。
堅持生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略,促進(jìn)森林質(zhì)量提升和林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級,走現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展之路,建立起比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和初見成效的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系,促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展,為打造生態(tài)印江,建設(shè)生態(tài)文明,實(shí)現(xiàn)興林富民,使林業(yè)更好地為全面建設(shè)社會主義新農(nóng)村服務(wù),而進(jìn)一步推進(jìn)退耕還林工作,促進(jìn)生態(tài)環(huán)境優(yōu)化、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。
一、退耕還林工程概況
生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存的基本條件，是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。我國生態(tài)狀況不容樂觀。目前，全國水土流失面積已達(dá)356萬平方公里，占國土面積的36.9%，全國現(xiàn)有荒漠化土地267.4萬平方公里、沙化土地總面積174.31萬平方公里，分別占國土總面積的27.9%和18.2%，并以年均1.04萬平方公里和3436平方公里的速度擴(kuò)展。嚴(yán)重的水土流失和土地沙化，致使我國洪澇、干旱、沙塵暴等自然災(zāi)害頻頻發(fā)生，人民群眾的生產(chǎn)生活受到嚴(yán)重影響，國家的生態(tài)安全受到威脅。1998年特大洪水、2000年春遭受的嚴(yán)重旱災(zāi)、2002年3月影響嚴(yán)重的沙塵暴天氣，給人民敲響了警鐘。人們認(rèn)識到要實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，必須保持良好的生態(tài)環(huán)境。
林地作為重要的生態(tài)資源，能涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、防止水土流失，凈化水質(zhì)和空氣，為人類提供美好的生產(chǎn)、生活環(huán)境；林地也是眾多動植物生存的場所與領(lǐng)地，在保護(hù)物種與生物多樣性方面的作用不可低估。但是，由于我國人多地少，“民以食為天”，在生存壓力與糧食危機(jī)下，長期以來，山區(qū)尤其西部落后地區(qū)的人民開墾陡坡地種糧、毀林開墾情況嚴(yán)重，這些舉措雖不得已，卻是造成生態(tài)惡化、水土流失的主要原因。
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國解決了溫飽問題，而且糧食還有結(jié)余，具備了屏棄毀林墾地這種以犧牲生態(tài)換取口糧之做法的條件，同時在自然災(zāi)害的警示下，生態(tài)安全被提上日程。因此，在1998年洪災(zāi)后，國務(wù)院提出了“退耕還林（草）、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的政策措施，1999年8月，發(fā)出了《關(guān)于保護(hù)森林資源、制止毀林開墾和亂占林地的通知》，要求立即停止一切毀林開墾行為，大力植樹造林。與之相呼應(yīng)，1999年10月退耕還林工程率先在四川、陜西、甘肅開展；2000年3月，退耕還林試點(diǎn)工作在17個?。▍^(qū)、市）正式啟動；2002年在全國215個?。▍^(qū)、市）全面鋪開。
退耕還林工程實(shí)施以來，進(jìn)展順利。據(jù)統(tǒng)計，1999年以來，國家共安排退耕還林工程任務(wù)2.27億畝，其中，退耕地造林1.08億畝，宜林荒山造林1.19億畝。國家累計投入495.8億元，其中種苗造林補(bǔ)助費(fèi)等基建投資118.2億元，補(bǔ)助退耕農(nóng)戶生活費(fèi)39.2億元、補(bǔ)助農(nóng)民糧食折合資金338.4億元（糧食483.4億斤）。據(jù)國家林業(yè)局組織的退耕還林質(zhì)量核查結(jié)果，2002年退耕還林的面積核實(shí)率為95.8%，造林質(zhì)量合格率為89.6%。2004年全國安排退耕還林6000萬畝。
同時工程取得了明顯成效，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的雙贏。首先“綠了山”，生態(tài)環(huán)境得到改善，工程區(qū)林草覆蓋率平均增加2個多百分點(diǎn)，水土流失和風(fēng)沙危害減輕，自然災(zāi)害發(fā)生頻率逐年下降；其次“富了民”，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工程實(shí)施使9700多萬農(nóng)民從補(bǔ)助中直接受益，人均獲得生活費(fèi)補(bǔ)助40元、糧食補(bǔ)助494斤，林業(yè)的發(fā)展為農(nóng)民提供了就業(yè)機(jī)會，增加了收入，各地積極探索生態(tài)經(jīng)濟(jì)型治理模式，大力建設(shè)基本農(nóng)田，培育綠色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，拓寬了增收渠道，提高了
農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平；另外還“育了人”，全民生態(tài)意識明顯增強(qiáng)，通過工程實(shí)施，人們越來越深刻地認(rèn)識到，遏制生態(tài)災(zāi)難、維護(hù)生態(tài)安全已成為社會對林業(yè)的主導(dǎo)需求，在基本生活條件得到滿足后，人民對美化生活環(huán)境有著強(qiáng)烈的愿望，參與退耕還林生態(tài)工程建設(shè)的積極性提高。
二、當(dāng)前存在的主要問題
退耕還林開展5年來，總體上進(jìn)展順利，但也出現(xiàn)了一些問題。
（1）對退耕還林目的認(rèn)識不足，規(guī)劃和計劃不當(dāng)，盲目擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，增加了財政壓力與實(shí)施難度。退耕還林主要是針對西部的生態(tài)改造，國家對退耕者補(bǔ)助糧食、現(xiàn)金、種苗費(fèi)等，通過保障人民基本生活來達(dá)到使其還林的目的，是“以糧食（金錢）換生態(tài)”，也是對人民既得利益的補(bǔ)償。但是一些地方政府并未真正理解退耕還林的生態(tài)意義，而是把它理解為國家扶貧措施，當(dāng)之為“唐僧肉”，擴(kuò)大范圍，利益均沾，爭奪退耕還林指標(biāo)。例如，甘肅“先斬后奏”，村干部在計劃任務(wù)未下達(dá)時，就動員村民大面積停耕掘洞以植林，然后層層以“既成事實(shí)”為由，要求上級政府“開口子”，以拿到更多的指標(biāo)。但是國家計劃任務(wù)僅能消化已造林面積的19.5％，尚有185.74萬畝無法兌現(xiàn)補(bǔ)助糧款，同時已整耕地既不能造林，又影響耕種，直接影響農(nóng)民收入。這樣導(dǎo)致工程面積越來越大，無法突出重點(diǎn)，財力難以支持。既要保證政令的權(quán)威，考慮政策的連續(xù)性，避免一刀切，又要體恤黎民的疾苦，工程實(shí)施處于兩難。
（2）對退耕還林政策把握不準(zhǔn)，造林質(zhì)量不高，原因有二，首先，生態(tài)條件惡劣，種苗量不足或質(zhì)不優(yōu)，加之“有人栽，無人管”，林糧間作，管護(hù)粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地區(qū)，人民追求短期可得經(jīng)濟(jì)利益，還林時經(jīng)濟(jì)林、生態(tài)林比例不合理，經(jīng)濟(jì)林比例偏高，難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)目標(biāo)。
（3）有關(guān)配套政策法規(guī)落實(shí)不到位，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，不利于退耕還林的順利實(shí)施。如基層管理不規(guī)范，補(bǔ)助兌現(xiàn)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了違法違紀(jì)現(xiàn)象。補(bǔ)助糧以次充好，質(zhì)量不合格；退耕還林資金管理不嚴(yán)，存在弄虛作假、虛報“造林實(shí)績”冒領(lǐng)補(bǔ)助金現(xiàn)象，發(fā)生截留、挪用、擠占、套取和貪污行為，影響了工程建設(shè)。
（4）相關(guān)政策法規(guī)有待進(jìn)一步完善。退耕還林中出現(xiàn)的新問題需要新的法律規(guī)范，地方政府對一些政策的具體操作要根據(jù)本地情況立法，國家不能“一刀切”。例如按國家現(xiàn)行的政策對還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助糧款5年，生態(tài)林8年，但是由于西部地區(qū)特殊的氣候和地理環(huán)境，5年內(nèi)經(jīng)濟(jì)林無法產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，8年內(nèi)生態(tài)林也無法見到生態(tài)效益，這個經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就偏低。群眾認(rèn)為政策中補(bǔ)助年限短，貸款難，擔(dān)心國家一旦停止補(bǔ)助，生活就難以為繼。這不僅會挫傷農(nóng)牧民退耕還林（草）積極性，而且直接影響整個西部的退耕還林戰(zhàn)略的實(shí)施。因此在國家宏觀與地方中觀、微觀層次上都需要針對具體實(shí)際進(jìn)一步完善、改進(jìn)有關(guān)法規(guī)，依法推進(jìn)退耕還林進(jìn)程。
（5）一些地方?jīng)]有處理好退耕還林與調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的關(guān)系，不注重發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，解決長遠(yuǎn)生計問題，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在退耕還林過程中若不能統(tǒng)籌考慮和解決好農(nóng)民的吃飯、燒柴、增收等實(shí)際問題，只重眼前的補(bǔ)助，要想“退得下，還得上，穩(wěn)得住，不反彈”則是一句空話。因此要保障成果，必須“以人為本”，將農(nóng)民長遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益結(jié)合，將生態(tài)目標(biāo)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合。
三、加強(qiáng)法律手段，推進(jìn)退耕還林
退耕還林是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提高西部地區(qū)人民生活水平，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重大工程，利在當(dāng)代，功在千秋。法律是國家林業(yè)政策與工程實(shí)施的重要保障，因此，我國將退耕還林政策以法律形式固定下來，保證決策措施落到實(shí)處。
退耕還林實(shí)施以來，已頒布的相關(guān)法律法規(guī)等多達(dá)數(shù)十部。國務(wù)院分別于2000年和2002年下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林還草試點(diǎn)工作的若干意見》和《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見》，2002年12月6日通過的《退耕還林條例》是我國首次專門針對某項工程而進(jìn)行的立法；國務(wù)院各有關(guān)部門陸續(xù)出臺了關(guān)于工程建設(shè)、檢查驗收、資金管理、補(bǔ)助兌現(xiàn)等方面的辦法、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)；各地也結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定了相應(yīng)的管理辦法等，如四川省就制定了有關(guān)退耕還林資金管理審計、糧食供應(yīng)、林權(quán)證發(fā)放以及貫徹國務(wù)院退耕還林政策措施的地方法規(guī)等，云南省規(guī)定，除退耕地免征農(nóng)業(yè)稅外，種植的農(nóng)林產(chǎn)品還免交農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅1—3年，喪失基本生活條件的農(nóng)戶，享受異地搬遷安置補(bǔ)助費(fèi)。這些政策法規(guī)有力地指導(dǎo)、推進(jìn)了工程的規(guī)范有序運(yùn)行。
另外，我國現(xiàn)有的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《森林法》、《森林法實(shí)施條例》、《水土保持法》、《土地管理法》中均有退耕還林、林地保護(hù)、林業(yè)管理等方面的規(guī)定。
法律具有的強(qiáng)制規(guī)范性、連續(xù)穩(wěn)定性等，使它在保障退耕還林工程實(shí)施、保護(hù)和管理林業(yè)資源、懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為、維護(hù)所有者及使用者權(quán)益方面有著引導(dǎo)、制約、促進(jìn)的作用，因此，在退耕還林過程中，應(yīng)梳理現(xiàn)有法規(guī)，使之相互補(bǔ)充、配合協(xié)調(diào)；同時，針對存在的問題，必須完善法律、嚴(yán)格執(zhí)法，把國家有關(guān)政策落到實(shí)處，充分發(fā)揮法律的作用推動工程的開展。
（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣傳普及《退耕還林條例》、《森林法》等法規(guī)，加強(qiáng)全社會的林業(yè)法制教育，讓干部群眾真正懂得退耕還林的最根本目的是要恢復(fù)生態(tài)的多樣性和綜合平衡，這是經(jīng)濟(jì)增長和社會持續(xù)發(fā)展的前提；引導(dǎo)人民不斷增強(qiáng)生態(tài)文明意識和法制觀念，為退耕還林營造良好的社會氛圍；同時使之弄清各自的權(quán)利義務(wù)，更好地依法行政、執(zhí)法守法護(hù)法。
（2）依法編制規(guī)劃計劃?？茖W(xué)合理合法的規(guī)劃和計劃是保證工程質(zhì)量、確保工程取得應(yīng)有成效的基礎(chǔ)?！锻烁€林條例》第5條規(guī)定了“統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施、突出重點(diǎn)、注重實(shí)效”的原則，并設(shè)專章對規(guī)劃的機(jī)構(gòu)職責(zé)、范圍、內(nèi)容、程序、期限以及計劃、實(shí)施方案、作業(yè)設(shè)計等作了詳細(xì)的規(guī)定。明確規(guī)定國務(wù)院林業(yè)行政主管部門“負(fù)責(zé)編制退耕還林總體規(guī)劃、年度計劃，主管全國退耕還林工作的實(shí)施，負(fù)責(zé)退耕還林工作的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查”；各級林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)全國退耕規(guī)劃、計劃、年度實(shí)施方案、作業(yè)設(shè)計的編制，種苗培育的技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)，種苗質(zhì)量的檢驗和監(jiān)督，退耕還林項目的檢查驗收等。相應(yīng)的國家林業(yè)局每年進(jìn)行《退耕還林工程規(guī)劃》的編制、報批工作，2004年5月26日又出臺了《國家林業(yè)局、財政部重點(diǎn)公益林區(qū)劃界定辦法》，要本著先急后緩、突出重點(diǎn)的原則，合理安排退耕還林任務(wù)，增強(qiáng)治理的針對性，對生態(tài)區(qū)位重要或生態(tài)狀況脆弱的區(qū)域優(yōu)先安排，加大治理力度，而不是將退耕還林政策簡單地看成扶貧措施，全面鋪開，任務(wù)平均分配，導(dǎo)致該退的退不下來，不該退的也安排。作為工程實(shí)施的主管部門，林業(yè)部要進(jìn)一步遵循生態(tài)優(yōu)先、確保重點(diǎn)、因害設(shè)防、合理布局的原則，依法做好退耕還林規(guī)劃工作；基層單位必須從氣候、地理及經(jīng)濟(jì)等實(shí)際條件出發(fā)，并與環(huán)保、水土保持、土地利用規(guī)劃、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)
（3）依法育林，保障質(zhì)量。針對造林質(zhì)量不高的狀況，應(yīng)落實(shí)法律，搞好種苗供應(yīng)，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，嚴(yán)格驗收?！锻烁€林條例》第三章“造林、管護(hù)與檢查驗收”對種苗來源與供應(yīng)方式做了規(guī)定，同時應(yīng)加強(qiáng)已有《退耕還林還草工程建設(shè)種苗管理辦法》、《種子法》、《林木種子生產(chǎn)、經(jīng)營許可證管理辦法》的執(zhí)法力度，規(guī)范種苗生產(chǎn)供應(yīng)行為，保障種苗供應(yīng)的質(zhì)量。在還林中還要“遵循自然規(guī)律，因地制宜，宜林則林，宜草則草，綜合治理”，“堅持生態(tài)優(yōu)先”，“退耕土地還林營造的生態(tài)林面積，以縣為單位核算，不得低于退耕土地還林面積的80％。”（《條例》第23條）。應(yīng)嚴(yán)格退耕還林合同的簽定，通過對還林范圍、面積、成活率、管護(hù)責(zé)任、作業(yè)方式、違約責(zé)任的約定，督促退耕者履行管護(hù)義務(wù)。林業(yè)局營造林質(zhì)量稽查辦公室要繼續(xù)實(shí)行行政、技術(shù)負(fù)責(zé)制，進(jìn)行全面質(zhì)量管理，嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于造林質(zhì)量事故行政追究制度的規(guī)定》，對質(zhì)量事故實(shí)行行政責(zé)任追究制度，查處質(zhì)量案件。并通過《退耕還林工程建設(shè)檢查驗收辦法》規(guī)范檢查驗收程序、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和方法，建立縣級自查、省級復(fù)查、國家級核查三級檢查驗收制度，保證工程建設(shè)質(zhì)量。
重建設(shè)輕保護(hù)是生態(tài)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)的重要原因，因此林木保護(hù)是退耕還林的重要方面。要將保護(hù)已有植被、鞏固退耕還林成果放在優(yōu)先的位置上，確保退下—片，管理一片，見效一片?！锻烁€林條例》、《森林法》、《刑法》都強(qiáng)調(diào)對林業(yè)資源的保護(hù)，禁止復(fù)耕、毀林開墾、濫采亂挖等破壞植被行為，實(shí)行限額采伐制度，實(shí)施林地用途管制等，這些于退耕還林生態(tài)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是強(qiáng)有力的法律保障，要嚴(yán)格執(zhí)行。
（4）依法落實(shí)激勵機(jī)制，保障農(nóng)民合法權(quán)益。林農(nóng)是林業(yè)資源最直接的經(jīng)營管理者，保護(hù)其合法權(quán)益關(guān)系到他們退耕還林的積極性，也直接關(guān)系到林業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。國家為確保退耕還林生態(tài)目的的實(shí)現(xiàn)，依法規(guī)定了一系列政策，《條例》“資金和糧食補(bǔ)助”、“其他保障措施”兩章中對退耕還林戶的激勵措施主要有：糧食、現(xiàn)金補(bǔ)助，農(nóng)業(yè)稅減免，林權(quán)保障等?！皣野凑蘸硕ǖ耐烁€林實(shí)際面積，向土地承包經(jīng)營權(quán)人提供補(bǔ)助糧食、種苗造林補(bǔ)助費(fèi)和生活補(bǔ)助費(fèi)?！保ǖ?5條），解決了口糧問題；“退耕還林者按照國家有關(guān)規(guī)定享受稅收優(yōu)惠，其中退耕還林（草）所取得的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入，依照國家規(guī)定免征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。”（第49條）；“國家保護(hù)退耕還林者享有退耕土地上的林木（草）所有權(quán)”（47條），保障承包經(jīng)營政策的連續(xù)性、長期性。對于這些激勵措施，要嚴(yán)格落實(shí)，以免挫傷還林積極性。
《條例》規(guī)定“補(bǔ)助糧食必須達(dá)到國家規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”，“不得回購?fù)烁€林補(bǔ)助糧食”，“退耕還林資金實(shí)行專戶存儲、?？顚Ｓ?，任何單位和個人不得擠占、截留、挪用和克扣。任何單位和個人不得弄虛作假、虛報冒領(lǐng)補(bǔ)助資金和糧食?！辈⑨槍Υ饲樾卧凇暗谖迨邨l”規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。國家林業(yè)局2002年6月制定了《林業(yè)重點(diǎn)工程資金違規(guī)責(zé)任追究暫行規(guī)定》以進(jìn)一步加強(qiáng)林業(yè)資金和財政專項資金的使用管理與監(jiān)督，2004年4月13日頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善退耕還林糧食補(bǔ)助辦法的通知》對完善糧食補(bǔ)助做了進(jìn)一步規(guī)定，要求加大對違法違紀(jì)行為的查處力度，兌現(xiàn)補(bǔ)助政策，接受群眾監(jiān)督，做到公開、公正、公平。在退耕還林過程中，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范工程資金的使用撥付程序與補(bǔ)助糧發(fā)放程序，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督與公眾參與，為工程實(shí)施提供保障。
地方政府應(yīng)落實(shí)并細(xì)化《條例》的規(guī)定，針對
農(nóng)業(yè)稅減免、林權(quán)證發(fā)放等制定當(dāng)?shù)氐膶?shí)施細(xì)則，遵循“誰退耕，誰造林，誰經(jīng)營，誰受益”原則，及時發(fā)放林權(quán)證以確認(rèn)、保障林農(nóng)的承包經(jīng)營權(quán)。退耕還林后其承包經(jīng)營權(quán)期限可以延長到70年，只要權(quán)屬明確、不改變林地用途和性質(zhì)，其林木和林地使用權(quán)都可以流轉(zhuǎn)，依法繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保、入股等。在不破壞整體生態(tài)功能的前提下，退耕者經(jīng)批準(zhǔn)可以依法對其所有的林木進(jìn)行采伐。政府要通過一系列具體的法規(guī)措施來切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)利，引導(dǎo)農(nóng)民自愿退耕。
（5）完善立法，健全配套政策。退耕還林工程史無前例，針對過程中已有的和新出現(xiàn)的問題，國家應(yīng)不斷完善和制定有關(guān)配套辦法及規(guī)定，以立法的形式規(guī)范退耕還林的操作及優(yōu)惠舉措，保證政策的穩(wěn)定性，給林農(nóng)定心丸。不同省區(qū)內(nèi)、不同生態(tài)環(huán)境下，退耕還林（草）政策如延長糧款補(bǔ)助數(shù)量、年限和林權(quán)證年限等，應(yīng)有所不同，以消除農(nóng)民后顧之憂。
目前國家已出臺了《退耕還林條例》等法規(guī)，但還需要一系列操作性強(qiáng)的部門規(guī)章、辦法，還要充實(shí)、制定荒漠化治理、天然林保護(hù)、公益林管理、林木和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、林業(yè)基金征收使用、工程質(zhì)量監(jiān)管等法規(guī)和規(guī)章，并應(yīng)根據(jù)新情況對現(xiàn)有法律法規(guī)中經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助、林種配置、退耕還林與綜合開發(fā)等內(nèi)容進(jìn)行修訂。地方各級政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)《退耕還林條例》的要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，盡快制定和完善有關(guān)退耕還林還草的管理辦法、標(biāo)準(zhǔn)等，形成以《退耕還林條例》為核心的退耕還林法規(guī)體系，使工程有法可依、有章可循。對于退耕還林5—8年以后人民生活、地方經(jīng)濟(jì)、資源利用方面的政策、法規(guī)及技術(shù)規(guī)程，從現(xiàn)在起就要著手研究，早做準(zhǔn)備。
（6）樹立可持續(xù)發(fā)展的法律協(xié)調(diào)觀，走生態(tài)與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合之路?！稐l例》第四條規(guī)定“退耕還林必須堅持生態(tài)優(yōu)先。退耕還林應(yīng)當(dāng)與調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，防治水土流失、保護(hù)和建設(shè)基本農(nóng)田、提高糧食單產(chǎn)，加強(qiáng)農(nóng)村能源建設(shè)，實(shí)施生態(tài)移民相結(jié)合”，這一指導(dǎo)思想，在退耕還林整個過程以及立法中必須遵循。
退耕還林是我國改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要工程，退耕還林是將一部分不適宜耕種的坡耕地轉(zhuǎn)換為更有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的林地、草地等。退耕還林（草）可以通過大量的植樹造林，恢復(fù)森林草地生態(tài)系統(tǒng)，使得已經(jīng)破壞的森林恢復(fù)自身的穩(wěn)定性和抵抗力，發(fā)揮森林的多種生態(tài)作用，從而恢復(fù)森林和草地的生態(tài)平衡。我國退耕還林工程取得了巨大成就，但也出現(xiàn)了一些問題，現(xiàn)階段必須進(jìn)一步針對新的問題與情況，落實(shí)并完善退耕還林方面的法律法規(guī)與法律機(jī)制，推進(jìn)退耕還林的順利開展。
一、退耕還林工程概況
生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存的基本條件，是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。我國生態(tài)狀況不容樂觀，嚴(yán)重的水土流失和土地沙化，致使我國洪澇、干旱、沙塵暴等自然災(zāi)害頻頻發(fā)生，人民群眾的生產(chǎn)生活受到嚴(yán)重影響，國家的生態(tài)安全受到威脅。1998年特大洪水、2000年春遭受的嚴(yán)重旱災(zāi)、2002年3月影響嚴(yán)重的沙塵暴天氣，給人民敲響了警鐘。人們認(rèn)識到要實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，必須保持良好的生態(tài)環(huán)境。
二、退耕還林的益處
1、生態(tài)環(huán)境得到了改善，工程區(qū)林草覆蓋率平均增加2個多百分點(diǎn)，水土流失和風(fēng)沙危害減輕，自然災(zāi)害發(fā)生頻率逐年下降；
2、促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。林業(yè)的發(fā)展為農(nóng)民提供了就業(yè)機(jī)會，增加了收入，各地積極探索生態(tài)經(jīng)濟(jì)型治理模式，大力建設(shè)基本農(nóng)田，培育綠色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，拓寬了增收渠道，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平；
3、通過退耕還林，全民生態(tài)意識明顯增強(qiáng)，人們越來越深刻地認(rèn)識到，遏制生態(tài)災(zāi)難、維護(hù)生態(tài)安全已成為社會對林業(yè)的主導(dǎo)需求，在基本生活條件得到滿足后，人民對美化生活環(huán)境有著強(qiáng)烈的愿望，參與退耕還林生態(tài)工程建設(shè)的積極性提高。
三、當(dāng)前存在的主要問題
1、對退耕還林目的認(rèn)識不足，規(guī)劃和計劃不當(dāng)，盲目擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，增加了財政壓力與實(shí)施難度。退耕還林主要是針對西部的生態(tài)改造，國家對退耕者補(bǔ)助糧食、現(xiàn)金、種苗費(fèi)等，通過保障人民基本生活來達(dá)到使其還林的目的，是“以糧食（金錢）換生態(tài)”，也是對人民既得利益的補(bǔ)償。
2、對退耕還林政策把握不準(zhǔn)，造林質(zhì)量不高。其中有兩個原因：首先，生態(tài)條件惡劣，種苗量不足或質(zhì)不優(yōu)，加之“有人栽。無人管”，林糧間作，管護(hù)粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地區(qū)，人民追求短期可得經(jīng)濟(jì)利益，還林時經(jīng)濟(jì)林、生態(tài)林比例不合理，經(jīng)濟(jì)林比例偏高，難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)目標(biāo)。
3、有關(guān)配套政策法規(guī)落實(shí)不到位，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，不利于退耕還林的順利實(shí)施。如基層管理不規(guī)范，補(bǔ)助兌現(xiàn)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了違法違紀(jì)現(xiàn)象。補(bǔ)助糧以次充好，質(zhì)量不合格；退耕還林資金管理不嚴(yán)，存在弄虛作假、發(fā)生截留、挪用、擠占、套取和貪污行為，影響了工程建設(shè)。
4、一些地方?jīng)]有處理好退耕還林與調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的關(guān)系，不注重發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，解決長遠(yuǎn)生計問題，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。要保障成果，必須“以人為本”，將農(nóng)民長遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益結(jié)合，將生態(tài)目標(biāo)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合。
三、加強(qiáng)法律手段，推進(jìn)退耕還林
1、普法。
要擴(kuò)大宣傳普及《退耕還林條例》、《森林法》等法規(guī)，加強(qiáng)全社會的林業(yè)法制教育，引導(dǎo)人民不斷增強(qiáng)生態(tài)文明意識和法制觀念，為退耕還林營造良好的社會氛圍；弄清各自的權(quán)利義務(wù)，更好地依法行政、執(zhí)法守法護(hù)法。
2、依法編制規(guī)劃計劃。
科學(xué)合理合法的規(guī)劃和計劃是保證工程質(zhì)量、確保工程取得應(yīng)有成效的基礎(chǔ)。《退耕還林條例》第5條規(guī)定了“統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施、突出重點(diǎn)、注重實(shí)效”的原則，并設(shè)專章對規(guī)劃的機(jī)構(gòu)職責(zé)、范圍、內(nèi)容、程序、期限以及計劃、實(shí)施方案、作業(yè)設(shè)計等作了詳細(xì)的規(guī)定。
3、依法育林，保障質(zhì)量。
針對造林質(zhì)量不高的狀況，應(yīng)落實(shí)法律，搞好種苗供應(yīng)，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，嚴(yán)格驗收?！锻烁€林條例》第三章“造林、管護(hù)與檢查驗收”對種苗來源與供應(yīng)方式做了規(guī)定，同時應(yīng)加強(qiáng)已有《退耕還林還草工程建設(shè)種苗管理辦法》、《種子法》、《林木種子生產(chǎn)、經(jīng)營許可證管理辦法》的執(zhí)法力度，規(guī)范種苗生產(chǎn)供應(yīng)行為，保障種苗供應(yīng)的質(zhì)量。在還林中還要“遵循自然規(guī)律，因地制宜，宜林則林，宜草則草，綜合治理”，“堅持生態(tài)優(yōu)先”，“退耕土地還林營造的生態(tài)林面積，以縣為單位核算，不得低于退耕土地還林面積的80％。”
4、依法落實(shí)激勵機(jī)制，保障農(nóng)民合法權(quán)益。
林農(nóng)是林業(yè)資源最直接的經(jīng)營管理者，保護(hù)其合法權(quán)益關(guān)系到他們退耕還林的積極性，也直接關(guān)系到林業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。國家為確保退耕還林生態(tài)目的的實(shí)現(xiàn)，依法規(guī)定了一系列政策，《條例》“資金和糧食補(bǔ)助”、“其他保障措施”兩章中對退耕還林戶的激勵措施主要有：糧食、現(xiàn)金補(bǔ)助，農(nóng)業(yè)稅減免，林權(quán)保障等?！皣野凑蘸硕ǖ耐烁€林實(shí)際面積，向土地承包經(jīng)營權(quán)人提供補(bǔ)助糧食、種苗造林補(bǔ)助費(fèi)和生活補(bǔ)助費(fèi)。”，解決了口糧問題；“退耕還林者按照國家有關(guān)規(guī)定享受稅收優(yōu)惠，其中退耕還林（草）所取得的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入，依照國家規(guī)定免征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅?！保弧皣冶Ｗo(hù)退耕還林者享有退耕土地上的林木（草）所有權(quán)”，保障承包經(jīng)營政策的連續(xù)性、長期性。對于這些激勵措施，要嚴(yán)格落實(shí)，以免挫傷還林積極性。
5、完善立法，健全配套政策。
退耕還林是一項涉及較多層面的系統(tǒng)工程，尤其在全球生態(tài)環(huán)境惡化的今天，環(huán)境問題日益加重，給人類社會的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重威脅，為此，退耕還林受到很多國家的重視，我國在退耕還林方面進(jìn)行大膽的嘗試與探索，并取得了豐碩的成果。
一、退耕還林經(jīng)濟(jì)效益研究
本文對退耕還林經(jīng)濟(jì)效益研究主要從退耕還林收益現(xiàn)狀、退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及退耕還林產(chǎn)權(quán)三個方面入手。
（一）退耕還林收益狀況
實(shí)施退耕還林的主要目標(biāo)在于減少對生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步破壞，而參與退耕還林的農(nóng)戶考慮的是獲得的經(jīng)濟(jì)效益。從這一點(diǎn)來看，要想保證退耕還林工作的順利實(shí)施，應(yīng)注重將農(nóng)戶增收與退耕還林工作結(jié)合在一起。相關(guān)專家研究認(rèn)為，退耕還林工作給農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入帶來的影響分為三個階段：階段一為補(bǔ)助期，即國家給予退耕還林進(jìn)行全額補(bǔ)助；階段二，幾乎沒有收入期，該階段經(jīng)濟(jì)林經(jīng)濟(jì)效益不明顯，需要大量經(jīng)濟(jì)投入，同時面臨較大的經(jīng)營風(fēng)險。如果不制定針對性政策，農(nóng)戶復(fù)耕的可能性會大大增加。另外，在管理及樹種栽種時如沒有相關(guān)的技術(shù)做支撐，會延長退耕還林的投產(chǎn)期；階段三，農(nóng)戶收入增加期。該階段農(nóng)戶采伐經(jīng)濟(jì)林與用材林可獲得較高經(jīng)濟(jì)收入。不過一旦市場飽容易導(dǎo)致產(chǎn)品擠壓，給農(nóng)戶造成一定的經(jīng)濟(jì)損失。
（二）后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究
退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受農(nóng)戶自身、林地種植結(jié)構(gòu)、農(nóng)戶技術(shù)等諸多因素的影響，下面逐一對其進(jìn)行探討。
對退耕農(nóng)戶從林地獲得經(jīng)濟(jì)效益的方式進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)將林木收益當(dāng)做重要收益的農(nóng)戶占有相當(dāng)大的比例，表明農(nóng)戶深受木材經(jīng)濟(jì)的影響，對林地的認(rèn)識仍局限在“伐木賣木頭”階段。部分農(nóng)戶感覺經(jīng)營難度較大，并未認(rèn)真考慮收益問題。
在林地種植結(jié)構(gòu)方面，多數(shù)農(nóng)戶反映退耕還林初期，樹種選擇范圍較為狹小，其中生態(tài)樹種的種植占有較大比重。從中可以看出退耕還林開始之初，多數(shù)農(nóng)戶在技術(shù)、經(jīng)驗方面比較缺乏。同時，對后期工作的開展未進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)的預(yù)見。實(shí)施上考慮到林木具有較長的生長周期，以及相關(guān)法律法規(guī)的約束，農(nóng)戶要想從其中獲得可觀收入并不容易。
另外，農(nóng)戶從林地獲得的收入還受技術(shù)因素制約。據(jù)調(diào)查顯示多數(shù)農(nóng)戶希望從政府那里獲得技術(shù)幫助，同時還反映在退耕換林后續(xù)產(chǎn)業(yè)上，林業(yè)部門并未充分給予技術(shù)的引導(dǎo)。尤其對著退耕還林工作的深入開展，農(nóng)戶對生產(chǎn)技術(shù)的需求非常迫切。
總之，退耕還林工作實(shí)施面臨著較多問題，給經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性帶來不利影響，因此需要從技術(shù)、政策等層面給予更多的扶持。
（三）退耕還林產(chǎn)權(quán)研究
退耕還林工程的實(shí)施實(shí)質(zhì)為，通過重新安排土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，建立農(nóng)戶與政府之間的契約，以達(dá)到鼓勵農(nóng)戶從事對生態(tài)環(huán)境有利的經(jīng)營活動。不過隨著政府降低退耕補(bǔ)助數(shù)額，以及受糧食價格上漲的影響，這種激勵激勵發(fā)揮的作用越來越小。同時，國家將林業(yè)資源劃分為兩類：公益林、商品林，其中公益林的主要產(chǎn)品為生態(tài)效益，不允許進(jìn)行生產(chǎn)性的采伐。退耕還林如果目標(biāo)是生態(tài)林，極易導(dǎo)致農(nóng)戶土地使用權(quán)的缺失。如不能有效解決生態(tài)林地產(chǎn)權(quán)問題，退耕還林工程的可持續(xù)性將會受到不良影響，導(dǎo)致退耕還林目標(biāo)無法順利實(shí)現(xiàn)。并且考慮到退耕還林工程的一些特殊性，國家未對生態(tài)林事權(quán)歸屬加以明確規(guī)定。例如一些生態(tài)林樹種，因沒有相關(guān)法律法規(guī)作為參考，在一些管理制度上仍處在探索階段，給管理帶來較大困難，從而減少對其的投入?？傊?，對農(nóng)戶來講，林地收益因具有穩(wěn)定性、不確定性等特點(diǎn)，消弱了農(nóng)戶投資林地的積極性。
二、退耕還林工程經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性政策建議
針對退耕還林農(nóng)戶收益存在問題，為確保退耕還林工程經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展，政府相關(guān)部門應(yīng)注重從以下幾個方面入手，以增加農(nóng)戶在退耕還林工程實(shí)施過程中的經(jīng)濟(jì)效益，激發(fā)農(nóng)戶退耕還林的熱情。
（一）注重退耕還林經(jīng)營模式的完善與創(chuàng)新
當(dāng)前退耕還林模式要求耕地所有者自還，在規(guī)模經(jīng)濟(jì)與家庭經(jīng)營間存在著矛盾，而且需要投入大量的驗收檢查成本。為有效避免上述情況的發(fā)生，退耕還林工程實(shí)施的初期，應(yīng)進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，使種草種樹的規(guī)模效益得以充分發(fā)揮。首先，政府應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，在農(nóng)戶自愿的前提下，保證林木及土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)。并采用入股經(jīng)營、聯(lián)戶經(jīng)營等多種方式，以吸引更多的技術(shù)與資金，不斷提高林地經(jīng)營管理水平；其次，鑒于農(nóng)村土地集中流轉(zhuǎn)經(jīng)營的發(fā)展趨勢，國家相關(guān)部門可出臺相關(guān)規(guī)章制度，對土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)加以規(guī)范，以更好的實(shí)現(xiàn)優(yōu)退耕還林的化配置。
（二）增加退耕農(nóng)戶技能支持
首先，政府相關(guān)部門應(yīng)通過提供新技術(shù)，逐漸改變農(nóng)戶傳統(tǒng)種植業(yè)觀念，通過大力實(shí)施林藥間種、林草套種，讓農(nóng)戶從新技術(shù)獲得切實(shí)的好處，從而確保其對退耕還林工程的實(shí)施具有長久的積極性；其次，政府應(yīng)組織農(nóng)戶進(jìn)行系統(tǒng)的專業(yè)知識培訓(xùn)，尤其應(yīng)引導(dǎo)與鼓勵農(nóng)戶向高校種養(yǎng)殖業(yè)方向發(fā)展，以達(dá)到提高農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整能力的目的。另外，政府還應(yīng)根據(jù)農(nóng)戶的實(shí)際情況，加強(qiáng)外出務(wù)工人員實(shí)用技術(shù)的培訓(xùn)，幫助農(nóng)戶在二三產(chǎn)業(yè)更好的就業(yè)。
（三）加強(qiáng)退耕后續(xù)產(chǎn)業(yè)的資金支持
首先，在信貸業(yè)務(wù)方面，政府相關(guān)部門應(yīng)鼓勵金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行大膽創(chuàng)新，尤其在退耕還林方面應(yīng)敢于嘗試，充分挖掘市場潛力。同時，積極研究與退耕還林工程的結(jié)合點(diǎn)，努力拓展業(yè)務(wù)渠道；其次，注重在退耕還林質(zhì)押方面的創(chuàng)新，聯(lián)合財政、林業(yè)等部門將退耕還林收益權(quán)作為質(zhì)押，并簽訂相關(guān)協(xié)議，允許農(nóng)戶通過抵押經(jīng)濟(jì)林、退耕還林產(chǎn)權(quán)進(jìn)行貸款；其次，加強(qiáng)退耕區(qū)集體林權(quán)制度的創(chuàng)新與改革，促進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)速率。同時，加強(qiáng)制定針對性規(guī)章制度，規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)過程中相關(guān)環(huán)節(jié)，確保林權(quán)流轉(zhuǎn)的高效性。
三、結(jié)語
退耕還林是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要舉措，受到國家相關(guān)部門的高度重視。為確保退耕還林工程經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展，相關(guān)部門應(yīng)認(rèn)真分析退耕還林推進(jìn)過程中存在的問題，并積極采取針對性解決辦法，以保證退耕還林工程經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性。
【參考文獻(xiàn)】
中圖分類號：F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-0432（2010）-11-0036-2
退耕還林工程是國家投入最多，工程建設(shè)面積最大，涉及人口最廣，政策性最強(qiáng)的林業(yè)生態(tài)工程。武勝縣2002年啟動實(shí)施退耕還林，退耕還林總面積8.7萬畝。國家給予退耕還林農(nóng)戶每畝每年230元的資金補(bǔ)助，其中還生態(tài)林的補(bǔ)助8年，還經(jīng)濟(jì)林的補(bǔ)助5年。第一輪政策期滿后，國家決定再延長一個補(bǔ)助周期，即還生態(tài)林的再補(bǔ)助8年，還經(jīng)濟(jì)林的再補(bǔ)助5年，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝125元。同時，建立鞏固退耕還林成果專項資金，補(bǔ)植補(bǔ)造及后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這些政策，調(diào)動了農(nóng)村群眾退耕還林積極性，并得到了群眾的支持和擁護(hù)，退耕還林取得了良好的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會效益。但是，由于退耕還林區(qū)域基本在陡坡耕地和嘉陵江兩岸水土流失較嚴(yán)重地區(qū)，生態(tài)性較強(qiáng)，國家延長補(bǔ)助期限滿后，國家不允許砍伐，農(nóng)民的生計又將成問題。因此，必須提前謀劃國家補(bǔ)助政策補(bǔ)助到期后的成果鞏固措施，確保退耕還林成果鞏固發(fā)展。通過總結(jié)武勝縣退耕還林的成效，分析目前存在的問題，提出一些建議，供決策部門下步制定和完善退耕還林方面的政策、法律法規(guī)，提供參考意見。
1 退耕還林成效分析
1.1 退耕還林增加了農(nóng)民收入，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展
1.1.1 直接增加了農(nóng)民收入 退耕還林直接帶來了國家巨額投資。武勝縣退耕還林8.7萬畝，涉及5.68萬農(nóng)戶、20.67萬人口，涉及人口占全縣總?cè)丝诘?4.8%。國家累計將投入補(bǔ)助資金30245萬元(包括鞏固退耕還林成果專項建設(shè)資金6805萬元)。2002-2010年國家已經(jīng)投入補(bǔ)助資金17590萬元(包括鞏固退耕還林成果專項建設(shè)資金2550萬元)。同時，國家減免了2002年及2003年退耕還林地農(nóng)業(yè)計稅面積4.2萬畝，減免農(nóng)業(yè)稅金630萬元。平均到退耕戶，人均獲得國家直接補(bǔ)助資金1493元。
1.1.2 促進(jìn)了林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展 退耕還林為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來了千載難逢的機(jī)遇。武勝縣地處四川盆地東部，淺丘地貌，人口密度大，林糧矛盾突出，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)種植指數(shù)高。退耕還林解決了退耕農(nóng)戶生活來源的憂慮，發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的積極性空前高漲。到2006年國家暫緩實(shí)施新的退耕還林計劃時，全縣新增加林業(yè)專業(yè)合作組織3個，新產(chǎn)生林業(yè)業(yè)主57個，林業(yè)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員達(dá)到2.7萬余人。新培育了速生工業(yè)原料林和特色經(jīng)濟(jì)林兩個產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)了縣域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)――蠶繭絲綢業(yè)的發(fā)展。
1.1.3 促進(jìn)了養(yǎng)殖業(yè)和旅游業(yè)的發(fā)展 一是促進(jìn)了旅游景區(qū)景觀環(huán)境的改變。如寶箴塞景區(qū)綠化，緊密結(jié)合該景區(qū)“蜀中一絕”軍事要塞的特點(diǎn)，以生態(tài)景觀為主，快速綠化形成綠色景觀。二是利用林木、林地資源發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，努力提高林農(nóng)收入。如永勝鄉(xiāng)由林業(yè)技術(shù)人員帶動退耕農(nóng)戶成立了“盛發(fā)林業(yè)專業(yè)合作社”， 改造原有低產(chǎn)低效林退耕還林地。同時，進(jìn)行林下開發(fā)，養(yǎng)殖山羊、生態(tài)山雞，開發(fā)鄉(xiāng)村旅游業(yè)，基本形成了集林木培育、生態(tài)養(yǎng)殖、旅游開發(fā)為一體的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入得到提高。
1.2 退耕還林改善了生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)了社會關(guān)系的改變
1.2.1 生態(tài)質(zhì)量得到了改善 還林停耕，減少了陡坡耕作，植被增加，森林涵養(yǎng)水源、保持水土功能得到了充分發(fā)揮。生態(tài)環(huán)境的改善，促進(jìn)了生動種類的增加，環(huán)境質(zhì)量有很大改觀。
1.2.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境優(yōu)化，糧食產(chǎn)量增加 退耕還林改善了農(nóng)村耕作模式，土壤瘠薄、產(chǎn)出效益低的陡坡耕地、高磅望天田栽了樹還了林，節(jié)省的勞動力更多的投入到肥沃的緩坡耕地耕作，提高了耕作水平。同時，退耕還林形成的林草植被，增加了土壤濕度，促進(jìn)了區(qū)域小氣候的改善和土壤蓄水保肥能力的提高，降低了旱澇等自然災(zāi)害，為農(nóng)業(yè)安全提供了綠色屏障，為進(jìn)一步提高糧食單產(chǎn)提供了必需的外部條件。據(jù)《武勝統(tǒng)計年鑒》，全縣退耕還林前的2002年糧食總產(chǎn)量40.03萬噸，農(nóng)民人均純收入1308元；退耕還林后的2009年糧食總產(chǎn)量35.27萬噸，農(nóng)民人均純收入3804元。農(nóng)民人均純收入增漲了190.82%，退耕不減產(chǎn)，農(nóng)民不減收。
1.2.3 促進(jìn)了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移 退耕還林后，農(nóng)業(yè)勞動時間的減少，促使了大量的勞動力從土地上解放出來，從事非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。2002年，全縣轉(zhuǎn)移勞動力為28.4萬人，到2009年，全縣轉(zhuǎn)移勞動力達(dá)到了33.2萬人，同比增漲16.9%。同時，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的不斷深化，土地向承包大戶流轉(zhuǎn)，規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營需要大量的勞動力集中生產(chǎn)。
1.2.4 提升了全民綠化意識和生態(tài)保護(hù)意識 退耕還林解決了人與耕地之間的矛盾，有利于人與自然的和諧發(fā)展。工程實(shí)施中，通過廣泛深入的宣傳，提高了干部群眾對生態(tài)建設(shè)的認(rèn)識，護(hù)樹愛綠、保護(hù)環(huán)境意識增強(qiáng)，植樹造林積極性普遍提高。
2 退耕還林存在的問題
退耕還林取得了舉世矚目的成就，但也存在不可回避的問題。
2.1 目的意義不明確
退耕還林初期，西部大開發(fā)將生態(tài)建設(shè)作為切入點(diǎn)和根本點(diǎn)，國家實(shí)施退耕還林，以錢換生態(tài)，維持退耕農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收入平衡。廣種薄收耕作模式下的農(nóng)民只看重眼前利益，把全部的坡耕地用于植樹造林。在這種大環(huán)境下，造成盲目退耕，規(guī)劃短視，難保長期的生態(tài)利益。
2.2 后退耕還林期農(nóng)戶整體收入將減少
除部分經(jīng)濟(jì)林和兼用林能夠獲得高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入外，生態(tài)林部分在很長一段時間內(nèi)難以獲得效益。國家停止錢糧補(bǔ)助，退耕農(nóng)戶僅靠水田種植只能解決口糧問題。國家停止補(bǔ)助后，如果退耕農(nóng)戶不外出務(wù)工后進(jìn)行其他經(jīng)營性活動，就不可能有新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，退耕返貧、退耕減收將逐步顯現(xiàn)。
2.3 國家配套政策法規(guī)滯后
國家為確保退耕還林目的實(shí)現(xiàn)，制定了一系列政策，出臺《退耕還林條例》。這些政策法規(guī)只能滿足錢糧補(bǔ)助環(huán)節(jié)平衡農(nóng)戶利益?！锻烁€林條例》將退耕地直接劃分為生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林，生態(tài)林只能保護(hù)，不能砍伐。國家應(yīng)該從宏觀上針對實(shí)際問題進(jìn)一步完善和改進(jìn)有關(guān)法規(guī)和規(guī)定，依法推進(jìn)和鞏固退耕還林成果。
3 提出解決問題的建議
3.1 實(shí)行森林分類經(jīng)營
退耕還林林木的處置權(quán)不經(jīng)政府許可能砍伐，退耕農(nóng)戶沒有林木的處置權(quán)，很難調(diào)動林農(nóng)的積極性，更難增加林農(nóng)的收入，提高林農(nóng)生活水平?！锻烁€林條例》規(guī)定 “誰造林、誰所有、誰收益”，國家對生態(tài)林16年的補(bǔ)助，已經(jīng)換來了良好的生態(tài)環(huán)境，在不影響整體環(huán)境的前提下，應(yīng)重新調(diào)整相關(guān)政策，對退耕還林地實(shí)行分類經(jīng)營。對對退耕還林初期就種植速生樹中，且有市場需求的，在不影響水土流失的前提下，允許轉(zhuǎn)為商品林，進(jìn)行更新采伐。以生態(tài)保護(hù)為主要目的的，從市場經(jīng)濟(jì)角度，由國家出錢買生態(tài)。
3.2 建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制
目前國家倡導(dǎo)實(shí)施的“上游保護(hù)，下游支付”的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)大力推廣。對退耕還生態(tài)林基本沒有直接經(jīng)濟(jì)收益的、或者栽植了經(jīng)濟(jì)林樹種，但實(shí)際起到水土保持沒有經(jīng)濟(jì)收益的部分經(jīng)濟(jì)林，應(yīng)該納入國家生態(tài)補(bǔ)償范圍，給予適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償資金，保證這些農(nóng)戶有穩(wěn)定的收入，保障基本生活需求。
3.3 提高生態(tài)補(bǔ)償金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)
現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償金是在原國有或集體所有林地基礎(chǔ)上建立起來的，每畝每年5元，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低。而國家為穩(wěn)定糧食生產(chǎn)提供的種糧直補(bǔ)，每畝每年130余元，并隨著物價水平的增長不斷提高。種糧還可以獲得糧食收入，而退耕還生態(tài)林的基本沒有收入。退耕還林生態(tài)補(bǔ)償金比照糧食直補(bǔ)，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該更高，補(bǔ)助期限應(yīng)該更長，補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)該更穩(wěn)定，且應(yīng)該隨著物價的增長而增加。建議政策補(bǔ)助期滿后退耕地生態(tài)補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該在150元以上。同時應(yīng)通過立法，以法律形式確立下來，確保補(bǔ)償政策的穩(wěn)定性，給林農(nóng)定心丸。
中圖分類號：S341.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A
1.我國耕地保護(hù)現(xiàn)狀
1.1 耕地資源利用不合理
隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，土地資源中非農(nóng)土地使用率比例迅速上升。在此背景下，如何提高非農(nóng)土地的利用率，減輕人口膨脹和城市化對農(nóng)業(yè)用地的壓力成為了當(dāng)前保護(hù)耕地資源的工作重點(diǎn)。一是，我國農(nóng)業(yè)整體的生產(chǎn)模式尚未完全轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏計劃性，粗放性明顯，土地的利用成本較低。土地的利用成本較低，直接導(dǎo)致土地向其他用途輸出，比如農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用地、工業(yè)用地。從短期效果看，農(nóng)業(yè)土地的轉(zhuǎn)化實(shí)現(xiàn)了資本的短期升值，提高了有關(guān)不滿和相關(guān)用戶的收入，但是從長遠(yuǎn)看，是土地資源和價值的浪費(fèi)。二是，我國耕地總量多，人均少，地區(qū)分布不均勻。地區(qū)分布不均勻?qū)е率艿讲煌貐^(qū)生產(chǎn)力的不同，土地資源的利用率也不同。在我國東北，特別是黑龍江地區(qū)，大規(guī)模機(jī)械化作業(yè)已經(jīng)基本形成，生產(chǎn)效率高，產(chǎn)量大，而在我國其他地區(qū)特別是山區(qū)，基本是半機(jī)械半人工化，生產(chǎn)效率低。
1.2耕地資源法律保護(hù)機(jī)制不健全
耕地資源法律保護(hù)機(jī)制不健全主要有兩點(diǎn)體現(xiàn)：一是，產(chǎn)權(quán)制度不完善。改革開放以來，我國實(shí)行了，土地的所有權(quán)屬國家所有，使用權(quán)歸農(nóng)民所有，目前的大戶制土地流轉(zhuǎn)制度也標(biāo)明，轉(zhuǎn)讓的是土地的使用權(quán)。我國相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定國家出于公共利益需求時，對土地可以回收，但是回收的標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼以及征地性質(zhì)范疇都不明確，因此，在實(shí)際的征地具體操作過程中出現(xiàn)了很多違法亂紀(jì)的現(xiàn)象。二是，隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展加快，更多的農(nóng)村勞動力涌入城市當(dāng)中，農(nóng)村大多留守老人和兒童，因此，很多土地?zé)o法有效得到利用，土地荒蕪化情況嚴(yán)重。
1.3耕地資源政策保護(hù)力度不夠
耕地資源政策保護(hù)力度不夠。中央明確規(guī)定要退耕還林還草，十八億畝是底線。但是部分地方政府為了實(shí)現(xiàn)土地資源利用最大化，實(shí)現(xiàn)地區(qū)GDP增長，利用十八億畝空子，將優(yōu)質(zhì)土地資源作為資產(chǎn)變賣，利用灘涂和沙地等土地作為優(yōu)質(zhì)資源上報。當(dāng)前，市場經(jīng)濟(jì)背景下，中央政府、地方政府和農(nóng)民都是土地利益的相關(guān)者，三方出于自身利益考慮，從不同角度對土地利用進(jìn)行設(shè)計，因此，政策保護(hù)的力度無法保障和實(shí)現(xiàn)。
2.我國耕地保護(hù)措施
2.1 耕地資源總量保持在穩(wěn)定的狀態(tài)
保護(hù)耕地必須堅持耕地資源總量保持在穩(wěn)定的狀態(tài)。實(shí)現(xiàn)土地資源的穩(wěn)定狀態(tài)就必須要做好耕地資源總量的動態(tài)平衡。首先，要做好耕地質(zhì)量的平衡。我國耕地地區(qū)分布不均勻，不同地區(qū)社會生產(chǎn)力也不同。因此，要深入農(nóng)村，摸底調(diào)查耕地狀況和實(shí)際可利用土地，耕地質(zhì)量的衡量標(biāo)準(zhǔn)不能一刀切，應(yīng)該根據(jù)不同地區(qū)不同耕地的質(zhì)量以及生活方式做出基于全國綜合考慮的資源總量分布和規(guī)劃。其次，實(shí)現(xiàn)耕地資源總量的動態(tài)平衡不僅要考慮社會人口的需要，還要堅持可持續(xù)發(fā)展觀念，做好后備資源的儲備工作。對符合土地質(zhì)量要求而被非法侵占的土地，要責(zé)令相關(guān)部門限期整改，恢復(fù)原來生產(chǎn)力，針對我國沙化面積不斷擴(kuò)大的實(shí)際情況，要做好退耕還林還草，保護(hù)農(nóng)場和草場工作。最后，根據(jù)我國農(nóng)村勞動力涌入城市的發(fā)展現(xiàn)狀，要認(rèn)真做好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度研究，盤活現(xiàn)有耕地用地，提高耕地使用率。
2.2 建立聯(lián)動的土地保護(hù)機(jī)制
建立聯(lián)動的土地保護(hù)機(jī)制要求處理好中央政府、地方政府和農(nóng)民的關(guān)系，三方都是土地的利益相關(guān)者。市場化運(yùn)作下，土地作為商品，具有利用成本，易轉(zhuǎn)化其他用途的特點(diǎn)。因此，一是，中央政府要加強(qiáng)立法，進(jìn)一步完善保護(hù)我國耕地的法律法規(guī)；同時，也要利用中央政府的權(quán)威性，對地方政府工作進(jìn)行監(jiān)督；其次，還可以完善官員考核機(jī)制，將土地保護(hù)作為一項重要指標(biāo)，添加為官員升遷標(biāo)準(zhǔn)。二是，地方政府要嚴(yán)格執(zhí)行中央政府在土地資源保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)，并且結(jié)合地區(qū)實(shí)際制定具有可操作性的地方性土地保護(hù)法規(guī)；同時，也要及時發(fā)現(xiàn)土地保護(hù)的新情況、新發(fā)現(xiàn)做出專項調(diào)研，形成農(nóng)業(yè)報告，向上級匯報。三是，建立賠償機(jī)制。目前，我國的征地標(biāo)準(zhǔn)和征地性質(zhì)范疇界定不嚴(yán)格，相關(guān)司法解釋不明確，政府要認(rèn)真研究征地標(biāo)準(zhǔn)和征地性質(zhì)界定工作，依法保護(hù)農(nóng)民土地的合法權(quán)益。
2.3 理順土地保護(hù)政策體系。
目前，我國農(nóng)村體制改革相對于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)稍顯落后，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度已經(jīng)無法滿足日益發(fā)展的社會生產(chǎn)力發(fā)展需要，非法拆遷、違法拆遷、私法代替公法現(xiàn)象時有發(fā)生，因此，有必須進(jìn)一步理順土地保護(hù)政策體系。一是，要建立以土地保護(hù)為核心的法律體系建設(shè)，保護(hù)土地使用權(quán)擁有者合法權(quán)益不受侵犯，做到有法可依。農(nóng)民是弱勢群體，當(dāng)前社會出現(xiàn)了很多侵犯農(nóng)民權(quán)益，甚至危及農(nóng)民生命財產(chǎn)的現(xiàn)象，這些都是因為農(nóng)民合法權(quán)益缺乏有效保護(hù)，土地資源保護(hù)缺乏法律依據(jù)，私法代替公法所導(dǎo)致。二是，要加強(qiáng)土地保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的可操作性。加強(qiáng)土地保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的可操作性：先要從法律整體框架著手，避免出現(xiàn)不同法律法規(guī)條款的沖突、重復(fù)以及歧義，然后各地要根據(jù)自身情況，制定符合本地實(shí)際的法規(guī)，實(shí)現(xiàn)政策法律法規(guī)的軟著陸。
2.4建立合理的耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制
目前，我國耕地保護(hù)面臨巨大的人口壓力，如何做好群眾工作，做好土地資源保護(hù)成為了我國政府的首要問題。目前，我國人口基礎(chǔ)大，新增人口多，人口素質(zhì)不高，單純?nèi)罕娮晕姨岣弑Ｗo(hù)土地意識，顯然是不切實(shí)際，因此必須要建立合理的耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制。一是，對非農(nóng)產(chǎn)業(yè)占用農(nóng)業(yè)土地情況。首先，要做好征地實(shí)際調(diào)研，爭取做好長遠(yuǎn)利益和短期利益雙收的大好局面，其次，要做好征地補(bǔ)償工作，征地補(bǔ)償要根據(jù)市場化需要，根據(jù)地價實(shí)際價格結(jié)合農(nóng)戶長期損失做出合理補(bǔ)償，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。比如，錦州世界園林博覽會就是利用沿海灘涂建立旅游地，并沒有占用農(nóng)業(yè)用地，這對當(dāng)前各地旅游地的開發(fā)提供了很好的借鑒，但是在具體的征地補(bǔ)償款方面與農(nóng)戶存在一定分歧，導(dǎo)致工程進(jìn)度受到一定干擾，產(chǎn)生了一定的社會負(fù)面影響。二是對退耕還林還草用地，政府要利用財政政策和貨幣政策，加大對農(nóng)民補(bǔ)貼力度，提高農(nóng)民退耕還林還草的意識和積極性。
3.總結(jié)語
土地是我國發(fā)展的根本，保護(hù)耕地是維護(hù)我國長治久安的重要決策，必須要立足農(nóng)村實(shí)際做好土地經(jīng)營性等制度研究的同時，從法律，行政制度層面做好耕地保護(hù)的工作。
二、加強(qiáng)林業(yè)資源檔案管理的必要性
檔案尤其是退耕還林的檔案的管理作用的發(fā)揮對于全面發(fā)展國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供強(qiáng)大的動力。為何要加強(qiáng)林業(yè)資源檔案管理呢？筆者認(rèn)為有以下原因：
1.當(dāng)人們在退耕的土地上出現(xiàn)糾紛，過去的檔案能夠提供必要、可靠的科學(xué)資料和依據(jù)。
2.退耕還林本身存在的巨大工作量，加強(qiáng)林業(yè)資源檔案的管理等夠在今后更好地維護(hù)農(nóng)戶們的基本經(jīng)濟(jì)權(quán)益。
3.將系統(tǒng)的林業(yè)資源檔案進(jìn)行加工整理，創(chuàng)造新的社會經(jīng)濟(jì)效益。檔案內(nèi)所保存的信息是社會信息的組成部分，它完整、真實(shí)地記錄了人們生活在不斷進(jìn)步的狀況。而林業(yè)資源檔案亦是如此，它記錄了人們在進(jìn)行林業(yè)經(jīng)濟(jì)活動的一切狀況，對我國的林業(yè)建設(shè)起著巨大的作用。
三、如何進(jìn)一步加強(qiáng)林業(yè)資源檔案管理
在現(xiàn)今的激烈的發(fā)展環(huán)境下，任何科學(xué)決策的分析和制定都離不開歷史所留下的資料。因為每一項經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策，都是在歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進(jìn)行新的探討。因此，加強(qiáng)退耕還林資源檔案的管理工作時不可待。
（一）對原始檔案歸納和整理這是進(jìn)行檔案資源管理的基礎(chǔ)。進(jìn)入信息化時代，必須利用高效率、具有超強(qiáng)邏輯推理和判斷的計算機(jī)、打印機(jī)、掃描器等現(xiàn)代管理軟件對原始檔案進(jìn)行更好地收集、歸納、整理和保存。退耕還林的檔案最重要的就是圖片和文字信息，保證能夠使其以文件的形式進(jìn)行保存。對各項林業(yè)資源檔案進(jìn)行分門別類的整理，保證庫房的干凈，以保證檔案的完整性得到保存。
（二）建立完善相應(yīng)的管理體系，以規(guī)范退耕還林檔案管理體制根據(jù)本地實(shí)況建立相應(yīng)管理體系，完善獎懲制度，對退耕還林檔案管理的每一環(huán)節(jié)都做出嚴(yán)格的管理規(guī)章。例如對每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立一個退耕還林檔案登記簿，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成登記后統(tǒng)一交收市政府保管。
一是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，全面發(fā)動。小開荒還林工程是省政府提出的“青山工程”八項專項工作和市政府提出的“青山工程”六項專項工作的第一項工作，也是任務(wù)最重、難度最大、要求最高的一項工作。因此，各有關(guān)區(qū)縣（市）要在建立“青山工程”工作機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，切實(shí)把小開荒還林工作納入今冬明春政府工作的重要日程，并根據(jù)各地實(shí)際，制定工作方案，采取強(qiáng)有力的措施扎實(shí)推進(jìn)小開荒還林工作的開展，。各有關(guān)區(qū)縣（市）林業(yè)主管部門，也要建立小開荒還林工作機(jī)構(gòu)，由造林部門牽頭、林政、公安、退耕還林、果樹等有關(guān)部門密切配合。造林部門主要負(fù)責(zé)小開荒還林工作規(guī)劃設(shè)計、編制計劃、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、綜合總結(jié)、上報進(jìn)度和信息等工作；林政部門主要負(fù)責(zé)提供森林資源檔案，并協(xié)助造林部門調(diào)查林地內(nèi)小開荒情況；公安部門主要負(fù)責(zé)依法懲處小開荒還林工作中違法現(xiàn)象，為小開荒還林提供法律保障。
二是注重宣傳，營造氛圍。宣傳是開展工作的第一道工序，對于小開荒還林工作尤為重要。因此，要把宣傳工作貫穿小開荒還林工作的全過程。充分利用電視臺、廣播、報紙、互聯(lián)網(wǎng)等媒體以及張貼標(biāo)語、印發(fā)宣傳單等形式進(jìn)行有針對性的宣傳。對農(nóng)民要宣傳開展小開荒還林工作的法制性和公益性，不僅讓廣大農(nóng)民認(rèn)識到私自開墾林地是違法行為，而且讓廣大農(nóng)民接受、并積極參與小開還林工作；對上級要宣傳工作進(jìn)展情況、典型經(jīng)驗、精品工程、工作成效，以使小開荒還林工作不僅得到各級領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，而且在各級政府工作中爭位次；對社會要宣傳小開荒還林工作對經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重大意義和影響，不僅使全社會都重視生態(tài)建設(shè)、增強(qiáng)生態(tài)意識，而且使全社會積極支持小開荒還林工作、積極參與小開荒還林工作。
三是落實(shí)政策，利益驅(qū)動。為了充分調(diào)動廣大農(nóng)民自覺開展小開荒還林的積極性，積極配合小開荒還林工作的開展，要認(rèn)真落實(shí)國家、省、市相關(guān)政策，小開荒還林按照工程項目可享受國家三北防護(hù)林工程、退耕還林工程荒山荒地配套造林、省大規(guī)模造林補(bǔ)貼以及市治沙工程、蒲河生態(tài)廊道建設(shè)、荒山綠化工程、寒富蘋果等專項補(bǔ)貼。同時，對于符合農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、世界銀行貸款等項目的工程，可按照要求納入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)規(guī)劃和世界銀行貸款項目規(guī)劃，增加綠化投入。各區(qū)縣（市）也要結(jié)合本地實(shí)際加大小開荒還林工作的投入。
四是嚴(yán)格執(zhí)法，依法清退。在組織開展小開荒還林工作中要堅持法制當(dāng)頭，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國防沙治沙法》、《中華人民共和國水土保持法》以及《國務(wù)院退耕還林條例》等法律法規(guī)，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行近些年來省、市為保護(hù)生態(tài)建設(shè)成果和林業(yè)發(fā)展出臺的地方性法律法規(guī)和政府規(guī)范，依法辦事，依法清退小開荒等破壞和影響生態(tài)建設(shè)的現(xiàn)象。康平、法庫、蘇家屯等重點(diǎn)地區(qū)，要有針對性地開展依法清理小開荒專項整治工作，采取由林業(yè)公安部門牽頭，公檢法等有關(guān)部門密切配合的組織形式，由針對性地打擊阻止小開荒還林工作的開展、繼續(xù)違法進(jìn)行開荒種地等破壞森林資源等行為。
五是抓好監(jiān)督，確保進(jìn)度。各有關(guān)區(qū)縣（市）要由政府辦或“青山工程”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭，林業(yè)、紀(jì)檢、監(jiān)察等有關(guān)部門參與，加強(qiáng)對小開荒還林工作的檢查監(jiān)督，著重檢查監(jiān)督工作進(jìn)展、質(zhì)量及存在的問題。市林業(yè)局由造林指派專門人員分片負(fù)責(zé)對各有關(guān)區(qū)縣（市）的工作情況進(jìn)行指導(dǎo)和檢查監(jiān)督，并以專報和信息等形式，隨時把各區(qū)縣（市）的進(jìn)展情況、存在問題上報到市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)和省政府、省林業(yè)廳。要求各區(qū)縣（市）林業(yè)部門也要成立內(nèi)部檢查監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對各有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作進(jìn)行檢查指導(dǎo)和監(jiān)督。
隨著社會的進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國已經(jīng)從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國轉(zhuǎn)為現(xiàn)代化工業(yè)生產(chǎn)大國。從我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)歷史發(fā)展情況來看歷史上曾經(jīng)發(fā)生過因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而大面積毀壞林木的事件，間接造成水土流失嚴(yán)重。因此，退耕還林工作刻不容緩。當(dāng)前我國在退耕還林工作方面制定了強(qiáng)制性法律依據(jù)和地方性政策，強(qiáng)化落實(shí)各級職能部門的行政監(jiān)管職責(zé)。但是由于經(jīng)濟(jì)利益的趨勢和地域發(fā)展的不平衡，在具體實(shí)施過程中仍然存在落實(shí)不到位堯執(zhí)行力低下等不足，針對當(dāng)前情況，筆者對工作管轄范圍內(nèi)木里縣水洛鄉(xiāng)退耕還林實(shí)施過程中存在的問題進(jìn)行分析，并總結(jié)可行性意見，以期為同行提供幫助。
1 當(dāng)前退耕還林政策實(shí)施中存在的問題
1.1 部分農(nóng)戶退耕還林之后缺乏經(jīng)濟(jì)來源
由于我國地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，地形地貌與土壤程度也不盡相同，所以在退耕還林政策實(shí)施上存在差異化執(zhí)行困難。以農(nóng)戶切身利益的經(jīng)濟(jì)性收入為例，受傳統(tǒng)農(nóng)耕思維的影響，廣大農(nóng)戶本質(zhì)上是不愿意失去土地的，而在一些山地堯丘陵或者土地貧瘠的地區(qū)，退耕還林對于農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入的影響更大。雖然國家有相關(guān)補(bǔ)政策，但是各地政府執(zhí)行力度不統(tǒng)一，宣講解釋不足，沒有形成良性開導(dǎo)和協(xié)調(diào)，在就業(yè)方面對農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型工作開展不利，導(dǎo)致農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助不足或者失去土地后無相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行接替，最終變相失業(yè)產(chǎn)生區(qū)域性社會問題，誘發(fā)退耕還林工作的惡性循環(huán)。
1.2 退耕還林工作普遍存在重造輕管問題
退耕還林工作為政策性號召，是在傳統(tǒng)體制下公有制政府集權(quán)下產(chǎn)生的。本身就具有粗放性與片面性。退耕還林適應(yīng)于哪些地區(qū)鑰什么環(huán)境造什么林木鑰誰養(yǎng)護(hù)鑰誰監(jiān)管鑰后續(xù)維護(hù)資金預(yù)算應(yīng)該為多少鑰太多細(xì)節(jié)問題在政策制訂時沒有去深入調(diào)查和研究，最終導(dǎo)致了退耕還林工作的重造輕管問題。舉例來說，東北具有先天性林業(yè)資源，自然林由于生物錯落性與各種樹種交叉繁殖具備一定的抗病蟲害優(yōu)勢，可以基于此先天資源進(jìn)行人工林的大規(guī)模種植，短時間內(nèi)完成退耕還林任務(wù)，后期維護(hù)也較方便。只需增強(qiáng)生物多樣性，靠自然生態(tài)圈進(jìn)行平衡性管理，以人工干預(yù)為輔，資金投入與人力資源投入較少；但若在甘肅堯陜西等地由于土壤成分與氣候差異，就不能輕視后期管理問題。往往這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)又欠發(fā)達(dá)，很可能造成退耕還林越執(zhí)行而問題越多的怪圈。
2 建議
2.1 提高未退耕地生產(chǎn)力
政府部門應(yīng)充分考察未退耕地土壤土質(zhì)，聘請農(nóng)業(yè)專家進(jìn)行現(xiàn)場勘查。在科學(xué)性產(chǎn)量預(yù)測上選擇合適作物，優(yōu)選種苗，并適當(dāng)進(jìn)行土壤改良[1-2]。在生態(tài)環(huán)境人工介入最少的情況下進(jìn)行未退耕地生產(chǎn)力評估，以全面提高經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)量與種類，提高農(nóng)民收入。
2.2 促進(jìn)農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)
隨著現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的不斷推廣與經(jīng)濟(jì)性就業(yè)傾斜，導(dǎo)致農(nóng)村青壯年勞動力大面積遷徙。據(jù)不完全統(tǒng)計，當(dāng)前農(nóng)村主要人口構(gòu)成為老人和孩子，農(nóng)村退耕還林后的主要矛盾是老人養(yǎng)老與適齡兒童入學(xué)教育的問題。基于此，我國各級政府可以在退耕還林處建立林場，聘請當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶進(jìn)行看護(hù)，并集中建立福利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為外出打工的農(nóng)戶解決后顧之憂。并且加強(qiáng)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)教育工作[3-4]，加強(qiáng)退耕還林宣傳疏導(dǎo)工作，全方位解決農(nóng)戶穿衣吃飯問題。在個別經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)還可以集體遷徙農(nóng)戶，進(jìn)行附近廠礦政策性安置，保障農(nóng)戶非農(nóng)就業(yè)。對于不具備經(jīng)濟(jì)條件的地區(qū)可以引導(dǎo)性安置介紹農(nóng)戶外出打工，全方位保障農(nóng)民利益。
2.3 加強(qiáng)合理實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償
首先，繼續(xù)延長退耕還林補(bǔ)貼的時間。補(bǔ)貼結(jié)束的時間應(yīng)該根據(jù)退耕農(nóng)戶的收益改善水平來確定。其次，合理增加退耕還林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以對保護(hù)提供者的成本充分補(bǔ)償為基礎(chǔ)和前提條件，主要有保護(hù)的機(jī)會成本以及環(huán)境服務(wù)提供成本。最后，積極完善退耕還林生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的法律法規(guī)保障，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ位?。這主要包含了生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源堯管理堯補(bǔ)償方式以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的法律化與制度化，從而穩(wěn)定和保障利益相關(guān)者的預(yù)期。
2.4 落實(shí)政府后期服務(wù)意識
在后期跟蹤回訪和政府服務(wù)工作上，個別政府部門往往只管野賣出冶不管野售后冶。以林下人參導(dǎo)向性養(yǎng)殖來說，部分政府部門只管制定初期方案，說服農(nóng)戶進(jìn)行退耕還林，而不去做專業(yè)性指導(dǎo)和產(chǎn)銷一體化幫助，使農(nóng)戶因不了解市場和種植技術(shù)而蒙受損失。因此，退耕農(nóng)戶的生存需求應(yīng)得到充分保障，政府應(yīng)提供全方位后期服務(wù)。當(dāng)前木里縣在茶葉與菌類種植上已形成以示范性產(chǎn)業(yè)基地與地方龍頭性加工企業(yè)一條龍模式的保障，并在政府有關(guān)部門的監(jiān)管下合理運(yùn)用補(bǔ)償款統(tǒng)一購買種苗，聘請技術(shù)人員進(jìn)行科學(xué)管理，保證經(jīng)濟(jì)效益最大化。
3 結(jié)語
我國雖然在工業(yè)領(lǐng)域取得了巨大的進(jìn)步，但是參照世界發(fā)達(dá)國家工業(yè)發(fā)展歷程來看，以破壞環(huán)境而換取的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不可取的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要穩(wěn)態(tài)和可持續(xù)性，環(huán)境保護(hù)更是如此。退耕還林工作是國家長治久安堯人民安居樂業(yè)的有效途徑。只有在環(huán)境可持續(xù)基礎(chǔ)上合理發(fā)展經(jīng)濟(jì)才能取得社會效益與經(jīng)濟(jì)效益的雙贏。
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四合林場是涼山州西昌市林業(yè)局的下屬基層單位，管轄區(qū)域林業(yè)用地面積3 938.3 hm2，其林分起源于人工林，權(quán)屬國有，是1959年5月至1965年飛機(jī)播種造林的成功典范。樹種以云南松為主，配以少量華山松、蒙自榿、馬桑等。林區(qū)位于西昌市城周西北角的二半山區(qū)和高山區(qū)，東河、西河流域貫穿全境，是長江上游生態(tài)屏障建設(shè)的重要組成部分。1998年四川在全國率先實(shí)施天然林禁伐，四合飛播林納入天然林保護(hù)工程項目管理，肩負(fù)建設(shè)長江上游生態(tài)屏障和建設(shè)生態(tài)西昌、綠色西昌的重任。林場工作以開展植樹造林、護(hù)林防火、森林資源管護(hù)為主，充分發(fā)揮了林業(yè)的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。
1四合天然林資源保護(hù)區(qū)概況
1.1四合天然林區(qū)社會基本情況
四合林區(qū)管轄區(qū)有小廟、四合2個行政鄉(xiāng)，幅員面積89.4 km2，農(nóng)業(yè)人口8 879戶，32 633人。其中四合鄉(xiāng)是彝族鄉(xiāng)，農(nóng)業(yè)人口2 404戶，9 751人，有85%的人員分散居住在飛播林內(nèi)。據(jù)2009年統(tǒng)計資料，四合鄉(xiāng)耕地面積308.33 hm2，人均不足333.34 m2，其中237.53 hm2的旱地產(chǎn)量不穩(wěn)定，且分散、不固定。用電量只能解決照明，不能滿足生產(chǎn)生活能源。林區(qū)農(nóng)戶靠采集飛播林內(nèi)松針、松果、枯立木、風(fēng)倒木、紫莖澤蘭、車桑子等植物作燃料。
1.2四合天然林區(qū)自然概況
四合林區(qū)系川西高原林區(qū)，居涼山州腹心之地，地理位置為東經(jīng)102°13′34″～102°18′，北緯27°54′～28°0′，海拔1 634～2 458 m，平均坡度在26～35°之間，最大坡達(dá)65°以上。降水分布不均，每年11月至翌年5月下旬，降水量不足全年10%，在這半年多時間里，常刮5級以上的干熱風(fēng)，4～5級的高火險天氣達(dá)100 d以上，易引發(fā)森林火災(zāi)。林區(qū)生態(tài)脆弱，水土流失，洪澇干旱等自然災(zāi)害比較突出。林區(qū)主干道缺乏維護(hù)經(jīng)費(fèi)多年失修，道路損毀嚴(yán)重，路網(wǎng)密度低，林區(qū)保護(hù)點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。
1.3四合飛播林資源現(xiàn)狀
四合林場經(jīng)營管理面積為2 631.8 hm2的云南松飛播林，樹齡51年，平均樹高14 m，平均胸徑16 cm，郁閉度0.4～0.6，總蓄積量558 728.4 m3，樹冠單層，林下植被有山茶、杜鵑、稱桿木、蕨類等，呈團(tuán)狀或單株分布。郁郁蔥蔥的飛播林改善了西昌城區(qū)的生態(tài)環(huán)境，減少了水土流失，凈化了空氣。林區(qū)內(nèi)的藥材、磨菇、野雞、斑鳩、野豬等野生動植物不斷繁衍增多，林區(qū)群眾種植業(yè)和畜牧業(yè)得到發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，四合全鄉(xiāng)每年能采集磨菇11 t、蕨菜10 t、松針落葉940 t，為林區(qū)群眾提供豐富的林副產(chǎn)品，收入可觀。飛播林成為西昌市航天城的一道美麗的風(fēng)景線，也是當(dāng)?shù)厝罕娰囈陨娴木G色寶庫。
2四合天然林資源保護(hù)區(qū)經(jīng)營管理情況
1998、1999年先后實(shí)施“天保、退耕還林”兩大工程以來，四合除了保護(hù)好原有的飛播林資源外，還完成了天保工程公益林造林任務(wù)329.53 hm2、封山育林面積252.07 hm2，指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)2個鄉(xiāng)政府完成退耕還林面積836.3 hm2。西昌市周邊植被恢復(fù)迅速，水土流失得到改善，生態(tài)效益顯著提高，同時推動了轄區(qū)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，建成了以桉樹為主的速生林基地，培育了以花椒為主的經(jīng)濟(jì)林特色基地。有的農(nóng)民種植青花椒1年收入高達(dá)6萬元/hm2。農(nóng)戶從林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中受益，提高了造林積極性，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境建設(shè)健康發(fā)展。
四合林場采取多種形式造林，大力開展宜林荒山植樹造林工作。前期綠化荒山是通過國社合造、林場自有資金、個體承包等投資形式植樹造林，完成造林面積280 hm2。1998、1999年天保、退耕還林工程實(shí)施后，改為由國家投資造林，四合林場在天保公益林、封山育林、油橄欖產(chǎn)業(yè)林、血防工程抑螺防病林等項目工程的推動下，按照西昌市城周可視范圍的造林規(guī)劃，完成坡耕地、宜林荒地、林間空地造林綠化任務(wù)1 165.83hm2，使建設(shè)生態(tài)西昌、綠色西昌、創(chuàng)建國家森林城市取得了顯著成效。
3四和天然林資源保護(hù)區(qū)制約因素
西昌市四合林場實(shí)施“天然林保護(hù)、退耕還林”兩大工程以來，停止森林間伐生產(chǎn)，重點(diǎn)保護(hù)現(xiàn)有森林資源，不斷提高宜林荒山、林間空地、坡耕地的工程造林質(zhì)量，在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中取得顯著成效。然而，看似郁郁蔥蔥的飛播林資源，卻存在一些不利因素，阻礙了林業(yè)科學(xué)發(fā)展的進(jìn)程[1-2]。
3.1人口增長，引發(fā)土地和森林資源問題
林區(qū)居住的農(nóng)村人口增長過快，引起土地和森林資源的重新分配，增加對薪材和其他林產(chǎn)品的需求，使森林面積減少。主要表現(xiàn)在以下幾方面:
3.1.1人口眾多，耕地面積少，造成國有林地被侵占、被蠶食現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。四合林場1980年建場時，四合鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)人口為2 550人，耕地面積285.33 hm2;2000年農(nóng)業(yè)人口5 772人，耕地面積168.2 hm2;2009年農(nóng)業(yè)人口有9 751人，耕地面積308.33 hm2。目前，四合鄉(xiāng)人均耕地不足333.34 m2，人均年收入不足2 500元。林區(qū)交通不便，農(nóng)戶生活條件差，經(jīng)濟(jì)、文化水平落后，種植農(nóng)作物方式傳統(tǒng)、落后，對土地的依賴性很強(qiáng)，實(shí)施退耕還林政策后，坡耕地停止耕作，多數(shù)農(nóng)戶又重新開墾宜林荒山，甚至毀林開荒。四合林地資源遭受前所未有的破壞，查處亂占林地的林政案件多、難度大。
3.1.2四合林區(qū)農(nóng)村修建房屋用材，生產(chǎn)生活能源離不開林區(qū)資源消耗。林木被破壞程度隨著林區(qū)人口的增加而加劇。據(jù)四合鄉(xiāng)2008年底統(tǒng)計資料得知，四合鄉(xiāng)每戶每年以最低燒掉1 000 kg木材(折合材積為1m3)計算，全鄉(xiāng)每年最低要消耗林木資源2 800 m3。加上林區(qū)農(nóng)村修建房屋所需木材，增加了林木資源的消耗量。
3.1.3林區(qū)無序，流動人口增加，使非法買賣房屋、非法轉(zhuǎn)讓土地現(xiàn)象普遍，更加重了林木、林地的消耗程度。截至2008年12月底，四合鄉(xiāng)無序流動人口為2 521人。早在1997年，四合鄉(xiāng)政府與四合林場在各級政府的指導(dǎo)下，聯(lián)合開展林區(qū)內(nèi)禁止亂搬亂遷的專項整治行動。多年來從沒停止對林區(qū)無序流動人員進(jìn)行清理工作，雖采取了勸遷、拆房、強(qiáng)制遷出、聯(lián)合執(zhí)法等各種措施，清理無序流動人口工作因當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c非法買賣房屋、非法轉(zhuǎn)讓土地，涉及人多面廣、有內(nèi)外勾結(jié)、利益均沾等復(fù)雜因素，導(dǎo)致清理整治工作難度大、收效甚微。
3.2治理與破壞生態(tài)環(huán)境的局面并存
四合鄉(xiāng)人多地少，城鎮(zhèn)化水平低，第二、三產(chǎn)業(yè)比重很小，主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，耕地是獲取收入的最主要來源。1999年實(shí)施退耕還林政策以來，四合鄉(xiāng)完成退耕還林面積783.75 hm2，坡耕地植被恢復(fù)凸顯生態(tài)效益、社會效益。實(shí)施退耕還林1個周期后，農(nóng)戶發(fā)現(xiàn)退耕還林種植的直干桉等一些樹種產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)效益低，不能滿足生活需求，他們大多數(shù)人文化水平低，不懂漢語，不懂技術(shù)，外出打工不容易。所以，退耕后又復(fù)耕，更多農(nóng)戶開墾國有林地種植農(nóng)作物。四合林區(qū)的林地與耕地相鄰交錯，無固定界線，耕地?zé)o承包合同，土地的權(quán)屬問題難以界定，林地矛盾糾紛較多，林業(yè)執(zhí)法力量薄弱，所以出現(xiàn)了耕地越退越多的怪現(xiàn)象，四合鄉(xiāng)耕地面積原有285.33 hm2，退耕還林783.75 hm2后，現(xiàn)在仍有耕地面積308.33 hm2。林場職工巡護(hù)常常發(fā)現(xiàn)開荒能及時制止，象征性地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，已經(jīng)改變不了國有林地資源稅減現(xiàn)狀，林地和耕地矛盾不斷加劇，生態(tài)環(huán)境邊治理邊破壞的局面亟待扭轉(zhuǎn)。
3.3森林火災(zāi)隱患多，護(hù)林防火任務(wù)重
1995年林場停止撫育間伐的生產(chǎn)任務(wù)，林下可燃物數(shù)量逐年增加(林內(nèi)枯立木、風(fēng)倒木較多，地面含油脂的松針落葉積累較厚)，一旦引發(fā)山火，不易撲救。西昌冬春季節(jié)風(fēng)干物燥，火險期長，林區(qū)居住群眾多，活動頻繁，防火期內(nèi)野外燒烤、燒火土等生產(chǎn)生活用火引發(fā)的山火占主要因素。人為野外用火對林區(qū)資源的破壞也是一大威脅。
3.4辦案條件差，執(zhí)法環(huán)境落后，力量薄弱
林業(yè)法律法規(guī)政策在林區(qū)宣傳普遍，人人皆知，但大多數(shù)人守法意識淡薄。如四合鄉(xiāng)自1999年退耕還林工程實(shí)施以來，全鄉(xiāng)因人口增長過快，坡耕地大多退耕還林，余下的口糧地面積減少，5個行政村24個村民小組，就有4個村20個村民小組家家戶戶存在侵占、蠶食國有林地毀林開荒的違法行為。長期以來，在以人為本的社會環(huán)境下，對山區(qū)貧困地區(qū)的偷砍盜伐、侵占蠶食國有林地、毀林開荒等違法行為的經(jīng)濟(jì)處罰無法實(shí)施到位。雖具備物證、人證、當(dāng)事人詢問筆錄等相關(guān)辦案資料，但難以對其依法辦理，即使將情節(jié)嚴(yán)重的違法者上交市林業(yè)公安分局，仍不能有效震撼違法行為發(fā)生，導(dǎo)致偷砍盜伐、毀林開荒等林區(qū)違法犯罪更加肆無忌憚。林區(qū)執(zhí)法只教育不處罰，軟弱無力，森林資源保護(hù)工作很被動。
4對策建議
4.1政府高度重視，維護(hù)國家林業(yè)法律法規(guī)的權(quán)威性
控制全鄉(xiāng)人口的增長速度，杜絕無序流動人口遷入林區(qū)，對已遷入的無序流動人口勸遷其回原住地，在本地不予落戶。不斷提高村、組干部文化水平、執(zhí)政水平。一如既往地配合林業(yè)部門開展經(jīng)常性的、形式多樣的愛林、護(hù)林宣傳活動，教育村、組干部不參與非法轉(zhuǎn)讓林業(yè)用地，不接受無序流動人口遷入林區(qū)，對違法分子不說情、不包庇、不袒護(hù)，帶頭當(dāng)好林業(yè)法律法規(guī)政策的宣傳者和執(zhí)行者。鄉(xiāng)政府要提高林區(qū)群眾的守法意識，獎勵守法護(hù)林戶優(yōu)先享受各級政府的惠民、扶持政策，對拒不執(zhí)行國家法律法規(guī)的違法者按村規(guī)民約給予嚴(yán)厲懲處。對村、組干部參與非法轉(zhuǎn)讓林業(yè)用地、私下接受無序流動人口而獲取違法所得的行為，要及時撤職查辦。
4.2調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極支持本鄉(xiāng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展
4.2.1將農(nóng)民的收入渠道從耕地上轉(zhuǎn)移開來，降低農(nóng)民對耕地的依賴性，最大限度地減輕森林資源消耗壓力，從而解決四合林區(qū)森林銳減和生態(tài)危機(jī)現(xiàn)狀[3-4]。把投資少、見效快、覆蓋面廣、效益高、能盡快提高林區(qū)群眾收入、密切聯(lián)系千家萬戶的種養(yǎng)業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)作為產(chǎn)業(yè)開發(fā)的重點(diǎn)。利用山區(qū)的資源和環(huán)境優(yōu)勢，大力發(fā)展無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、展現(xiàn)彝族特色的餐飲文化，使優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品打入國內(nèi)外大市場，將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐穬?yōu)勢和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。完善農(nóng)村社會化服務(wù)體系，強(qiáng)化產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。積極發(fā)展“公司加農(nóng)戶”經(jīng)營模式和訂單農(nóng)業(yè)。加強(qiáng)貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場建設(shè)，進(jìn)一步搞活流通，逐步形成規(guī)模化、專業(yè)化的生產(chǎn)格局。通過產(chǎn)業(yè)化扶貧，使貧困地區(qū)群眾的收入有較大幅度的提高。
4.2.2西昌市生態(tài)建設(shè)工作中，四合鄉(xiāng)要選擇適生樹種如直干桉、青椒、櫻桃、梨、枇杷、核桃、板栗等營造相對集中成片的用材林、經(jīng)濟(jì)林果林，保質(zhì)保量完成轄區(qū)內(nèi)可視范圍坡耕地退耕還林、油橄欖產(chǎn)業(yè)林、血防工程抑螺防病林等工程項目造林和四旁植樹造林任務(wù)。爭取項目資金，努力在2012年前完成省級環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建任務(wù)。利用創(chuàng)建生態(tài)鄉(xiāng)村的契機(jī)改變貧困落后現(xiàn)狀，改變村容村貌，走上一條具有特色的生態(tài)建設(shè)之路。
4.3消除森林火災(zāi)隱患，保障防火措施的落實(shí)
林場無任何生產(chǎn)收入，政府要加大資金投入力度，改善林區(qū)道路損毀嚴(yán)重、保護(hù)點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的現(xiàn)狀。定期對林區(qū)進(jìn)行衛(wèi)生撫育，清理風(fēng)倒木，除去紫莖澤蘭，有利于山火發(fā)生時能及時、容易撲救。繼續(xù)搞好西昌市森林防火責(zé)任制的監(jiān)督考核工作，堅持做好“森林防火兩項制度”，即村民專職巡山護(hù)林制度和村民輪流掛牌值班制度的落實(shí)。消除防火期內(nèi)一切野外生產(chǎn)生活用火的隱患，有效做到發(fā)生山火能打早、打小、打了。
4.4林業(yè)部門聯(lián)合、交叉執(zhí)法
集中整治林區(qū)違規(guī)修建房屋、侵占林業(yè)用地、偷砍盜伐林木等違法行為。建立現(xiàn)有農(nóng)耕地、林業(yè)用地、林區(qū)住宅信息庫，劃定林區(qū)紅線，固定耕地，注明四至邊界、坐標(biāo)位置，頒發(fā)證書。禁止在陡坡地段修建房屋，開墾荒地。對違法情節(jié)輕、數(shù)量少的采取教育宣傳與經(jīng)濟(jì)處罰相結(jié)合的手段進(jìn)行必要的林政處罰。對涉案金額大、情節(jié)嚴(yán)重的移交司法機(jī)關(guān)，保證林區(qū)有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、公正執(zhí)法的正常執(zhí)法秩序。
5參考文獻(xiàn)
[1] 王北平，王文波.國有林場發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的思路與對策[J].陜西林業(yè)，2008(6):16.
1.史店鄉(xiāng)基本概況
史店鄉(xiāng)位于海原縣城中南部，距縣城7.5公里，中部干旱帶，隸屬中衛(wèi)市海原縣管轄。東、北以賈塘鄉(xiāng)為毗鄰；南以馬萬山頂；西以海城鎮(zhèn)為界。全鄉(xiāng)總土地面積22.1萬畝。共管轄7個行政村，56個自然村。退耕還林（草）34598.6畝 ，涉及40個自然村。
2.退耕還林（草）工程實(shí)施規(guī)模及取得成效
2.1自2001年實(shí)施退耕還林（草）以來，我鄉(xiāng)在縣人民政府及有關(guān)部門的大力支持下，史店鄉(xiāng)廣大職工通過不懈的努力，累計完成退耕還林（草）任務(wù)34598.6畝，綠色通道816.4畝，據(jù)報道，截止2004年項目點(diǎn)已實(shí)施退耕還林工程34598.6畝，并篩選出了適應(yīng)當(dāng)?shù)貧夂驐l件的樹種，樹種以沙棘、山毛桃、榆樹、山杏、棘柳、檸條等數(shù)種，年累計投資470萬元。
2.2通過項目實(shí)施，退耕還林還（草）的植被覆蓋率達(dá)到75%以上，主要體現(xiàn)在涵養(yǎng)水源、保持水土、調(diào)節(jié)氣候、凈化空氣等生態(tài)效益，以及增加木材儲備、提高生存環(huán)境質(zhì)量、帶動社會就業(yè)、改善投資環(huán)境等經(jīng)濟(jì)社會效益方面。
3.項目點(diǎn)鼠害危害現(xiàn)狀及造成損失
3.1鼠害危害現(xiàn)狀
根據(jù)我縣林業(yè)有害生物測報點(diǎn)鼠害監(jiān)測情況，2008年鼢鼠發(fā)生面積13.8萬畝，其中嚴(yán)重危害地段約占項目點(diǎn)所有退耕還林(草)地的50%左右，每畝有鼢鼠疙瘩180個，（數(shù)高的可達(dá)320個）平均有鼢鼠疙瘩達(dá)到260個，樹苗受害率達(dá)到100%，枯死率達(dá)到70%以上，中度危害地段，鼢鼠疙瘩每畝也在260個左右。
3.2鼢鼠發(fā)生所造成的損失
（1）鼢鼠會造成草地退化。
鼢鼠在地下4-16cm之間活動，許多植物的根系基本上也集中在這一地層中，植物根系被破壞，如此多的疙瘩已經(jīng)破壞了植物生長的土壤結(jié)構(gòu)，使土壤無法正常保持水分，使植物無法正常生長，從而加速了草地退化。
(2)給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民造成很大的經(jīng)濟(jì)損失。
由于鼢鼠的持續(xù)危害，致使項目點(diǎn)退耕還林（草）工程的建設(shè)成效難以鞏固，經(jīng)濟(jì)損失巨大。一、草地生產(chǎn)力在鼢鼠的破壞下在逐漸下降，牧草供應(yīng)量已無法滿足家畜的需要，家畜出欄率明顯下降；二、被鼢鼠啃食的林木無法正常速度生長，達(dá)不到國家要實(shí)現(xiàn)的退耕還林還草驗收標(biāo)準(zhǔn)。從而不但給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，也給國家退耕還林還草措施的總體實(shí)施造成了威脅。
4.鼢鼠的生物學(xué)習(xí)性及防治原則對策
4.1鼢鼠的生物學(xué)習(xí)性
鼢鼠又名地羊，當(dāng)?shù)厝罕娝追Q“瞎瞎”。主要分布在碾子溝、方莊、油坊院、蘆子溝、及其周邊的包莊、三留洼、史店、米灣、前川等行政村。春天時，鼢鼠便沿著植物的根系深度不斷地挖掘洞通，把洞通所及之處的樹苗幼根咬斷，導(dǎo)致大片的植物枯死。鼢鼠的食性不但隨季節(jié)不同而有區(qū)別，食量也有明顯的季節(jié)變化，同時還與活動的位置相關(guān)。例如，4-5月間，每天食量平均為250多克，又每天每只鼢鼠平均涌起的新土包3堆；9月間，每天食量平均為390克，其每日推出新土丘120多個，這說明鼢鼠在秋季不但吃的更多，而且活動也更加頻繁。主要危害樹種有山杏、沙棘等。
4.2防治原則與對策
4.2.1防治原則
（1） 堅持預(yù)防為主，科學(xué)防治，持續(xù)控制，防控結(jié)合的原則。宣傳普及鼠害防治基本知識，提高群眾防護(hù)意識，加強(qiáng)日常監(jiān)測，防控結(jié)合，控制鼠情危害與蔓延。
（2） 堅持政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行屬地管理的原則。預(yù)防和控制工作實(shí)行條塊結(jié)合、以塊為主、屬地管理。
（3） 堅持快速反應(yīng)，緊急處置，控災(zāi)減災(zāi)的原則。建立預(yù)警和快速反應(yīng)機(jī)制，強(qiáng)化人力、財力儲備，增強(qiáng)快速應(yīng)急處理能力。一旦出現(xiàn)新情況，快速反應(yīng)，及時準(zhǔn)確的處理。
（4） 堅持依法防治，職責(zé)明確的原則。嚴(yán)格執(zhí)行國家和地方的有關(guān)法律法規(guī)，對預(yù)防、鼠情報告、控制和撲滅工作實(shí)行依法管理及分級控制。對不同等級危害情況，啟動相應(yīng)級別的組織領(lǐng)導(dǎo)體系和工作方案。
（5）堅持依靠科技，綜合防治的原則。依靠專家和科技攻關(guān)，進(jìn)一步加快生物防治、驅(qū)避劑等研究和應(yīng)用步伐，開展無公害防治，從化學(xué)防治為主向生物防治為主轉(zhuǎn)變。
4.2.2鼢鼠治理對策
（1） 預(yù)防措施
選擇多個樹種實(shí)行針闊混交、喬灌混交；加密鼠害厭食樹種；造林前結(jié)合整地進(jìn)行深翻；采用多效抗旱驅(qū)鼠劑對造林苗木進(jìn)行蘸根。加密林木撫育，通過伐除鼠害木，樹下深翻、除草、挖掘防鼠阻隔溝等措施，破壞鼢鼠洞道，降低其危害程度。
（2） 生物防治
一是實(shí)行封山禁牧，架設(shè)招鷹架，保護(hù)，招引天敵；二是推廣使用鼠類不育劑。
（3） 物理防治
采取在重點(diǎn)地段投放碎玻璃片，樹木根部埋死鼠或施放動物皮毛、煙油水、煙油子等辦法驅(qū)鼠。
（4） 人工防治
采取發(fā)動群眾和組建專業(yè)滅鼠隊的辦法，各村至少建一個專業(yè)捕鼠隊，每個專業(yè)捕鼠隊人員在30-40人，在防治區(qū)利用弓箭進(jìn)行人工捕打。
（5） 化學(xué)防治
采用點(diǎn)種毒豆、施用生物毒素、滅鼠彈滅殺、磷化鋁熏蒸、投放溴敵隆和殺鼠醚等化學(xué)藥劑進(jìn)行滅鼠。
5.小結(jié)
