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時間：2023-09-03 15:19:23
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1.1風(fēng)險管理的定義及特點
風(fēng)險管理是指通過科學(xué)合理的方式，實現(xiàn)對可能存在的各種風(fēng)險的一種管理過程。風(fēng)險管理的特點有：（1）針對性強，風(fēng)險管理旨在針對可能或即將出現(xiàn)的風(fēng)險開展的相關(guān)管理，側(cè)重于控制風(fēng)險。（2）管理效果的不可預(yù)測性。在風(fēng)險管理過程中，風(fēng)險是否出現(xiàn)，具有不確定性，使得風(fēng)險管理的效果具有不可預(yù)測性的特點。（3）預(yù)防性。風(fēng)險管理的目的主要是為了預(yù)防風(fēng)險的發(fā)生，提前作出相應(yīng)的管理對策，從而更好地實現(xiàn)對風(fēng)險的管理。
1.2風(fēng)險管理的作用
在項目開發(fā)中，可能會出現(xiàn)不同的風(fēng)險，通過采取相應(yīng)的風(fēng)險管理措施，能夠有效地實現(xiàn)對風(fēng)險的控制，進而將風(fēng)險降至最低，推動項目開發(fā)工作順利開展。風(fēng)險管理的作用主要有：（1）能夠減小風(fēng)險產(chǎn)生的影響。在項目開發(fā)中，可能存在的風(fēng)險將會給項目的開發(fā)工作帶來嚴重地影響，造成相應(yīng)的損失，通過科學(xué)合理的風(fēng)險管理，能夠有效地減少風(fēng)險產(chǎn)生的影響，進而降低風(fēng)險造成的損失。（2）能夠推動項目的正常有序進行。通過對風(fēng)險的管理，能夠減少項目實施過程中可能存在的風(fēng)險阻礙，從而更好地推動項目的正常有序進行。（3）提高生產(chǎn)效率。在風(fēng)險管理當(dāng)中，能夠提出相應(yīng)的管理方法，這些管理方法不僅可以運用到風(fēng)險管理方面，而且還可以為日常的生產(chǎn)管理提供借鑒，從而很好地提高生產(chǎn)效率。
2.政府融資開發(fā)旅游景區(qū)項目風(fēng)險管理的現(xiàn)狀及存在的問題
案例：湖南攸縣酒埠江旅游區(qū)開發(fā)項目
攸縣酒埠江旅游區(qū)是湖南省風(fēng)景名勝區(qū)之一，其中酒仙湖更是國家AAAA級景區(qū)。旅游區(qū)東與江西萍鄉(xiāng)市接壤，南距炎帝陵80公里、井岡山120公里，西距南岳90公里，北距株洲120公里、至長沙160公里。岳汝高速、衡炎高速、國道106和醴茶鐵路構(gòu)筑了通往景區(qū)的快捷通道，交通便捷，是一塊值得開發(fā)的風(fēng)水寶地。近年來，攸縣縣委、政府加大了對旅游項目開發(fā)的支持力度，先后籌措資金26億元，用于景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2013年，我縣游客接待總?cè)藬?shù)291.2萬人次，旅游綜合收入3.74億元，其中，門票收入900萬元。在風(fēng)險管理方面，酒埠江旅游開發(fā)項目重點從成本風(fēng)險與運營方面進行了管理，對項目開發(fā)成本以及今后的成本回收、盈利等進行了分析，并制作了具體的分析文件，并作出了相應(yīng)的管理方案，如《湖南攸縣酒埠江旅游景區(qū)開發(fā)總體規(guī)劃》，酒埠江旅游開發(fā)投資公司明確了風(fēng)險管理的責(zé)任，這些具體的工作盡管在一定程度上對可能存在的風(fēng)險進行了相應(yīng)的管理，但是并沒有起到很好的風(fēng)險管理效果。
2.1政府融資開發(fā)旅游景區(qū)項目風(fēng)險管理的現(xiàn)狀
從上述案例中，可以反映出我國政府融資開發(fā)旅游景區(qū)項目在風(fēng)險管理方面，能夠很好地認識存在的風(fēng)險，并在風(fēng)險管理方面作了一些工作，重點體現(xiàn)在成本風(fēng)險與經(jīng)營風(fēng)險這些層面，取得了一定的成效。但是，在整體項目風(fēng)險管理方面，并沒有很好地從風(fēng)險管理的各個環(huán)節(jié)去強化對風(fēng)險的管理。在政府融資開發(fā)旅游景區(qū)項目風(fēng)險管理方面，存在的風(fēng)險不僅有成本風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險，還有項目開發(fā)過程中的工程建設(shè)風(fēng)險、人員風(fēng)險等，這些都應(yīng)該納入到政府融資開發(fā)旅游景區(qū)項目風(fēng)險管理當(dāng)中。
2.2政府融資開發(fā)旅游景區(qū)項目風(fēng)險管理存在的問題
2.2.1缺乏明確的風(fēng)險管理主體
在上述案例中，開展了相應(yīng)的風(fēng)險管理工作，但是并沒有明確風(fēng)險管理的主體，也就是由哪一個主體負責(zé)旅游景區(qū)項目風(fēng)險管理工作。在政府融資開發(fā)旅游景區(qū)項目風(fēng)險管理過程中，不僅有政府部門，而且還有開發(fā)商、承包商等，這些主體在旅游景區(qū)項目風(fēng)險管理當(dāng)中都負有一定的管理責(zé)任，但是在具體風(fēng)險管理主體方面并沒有明確。
2.2.2未能規(guī)范風(fēng)險管理的責(zé)任類型
政府融資開發(fā)旅游景區(qū)項目風(fēng)險管理過程中，由于不同因素的影響，往往會導(dǎo)致不同的風(fēng)險存在，如人動會導(dǎo)致人力管理風(fēng)險，自然因素會導(dǎo)致項目開發(fā)受阻等。在這些不同的風(fēng)險出現(xiàn)時，湖南婁底漣源龍山國家森林公園旅游項目中未能規(guī)范風(fēng)險管理的責(zé)任類型，沒有很好地結(jié)合不同的風(fēng)險，對需要承擔(dān)的相關(guān)責(zé)任類型進行規(guī)范，導(dǎo)致在項目風(fēng)險出現(xiàn)之后，難以利用相應(yīng)的責(zé)任類型追究相關(guān)人員的責(zé)任。
2.2.3風(fēng)險管理實施流程不明晰
風(fēng)險管理實施流程旨在出現(xiàn)風(fēng)險時，按照相應(yīng)的程序?qū)︼L(fēng)險進行管理，進而達到相應(yīng)的管理效果。在湖南酒埠江旅游開發(fā)風(fēng)險管理方面，并沒有很好地明晰風(fēng)險管理實施流程，而只是對風(fēng)險管理作了非常概括性的部署，在具體實施流程上往往難以得到實現(xiàn)。由于風(fēng)險管理實施流程不明晰，不僅給風(fēng)險管理實施帶來困難，而且還將會導(dǎo)致風(fēng)險管理不全面、缺乏可行性等問題的出現(xiàn)，使得項目的開發(fā)受到相應(yīng)的影響。
2.2.4風(fēng)險管理監(jiān)督力度不夠
在政府融資開發(fā)旅游景區(qū)項目風(fēng)險管理方面，往往只是對相關(guān)的風(fēng)險管理工作作出了相應(yīng)的規(guī)定，但是在風(fēng)險管理監(jiān)督方面并沒有加大監(jiān)督力度，在湖南酒埠江旅游景區(qū)開發(fā)項目中，并沒有加大對風(fēng)險管理監(jiān)督工作力度，而只是以職能管理的方式對風(fēng)險管理情況進行監(jiān)督，使得項目風(fēng)險管理過程中，并不能全面地了解風(fēng)險管理的具體進展以及可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險問題。
3.政府融資開發(fā)旅游景區(qū)項目風(fēng)險管理的對策
針對政府融資開發(fā)旅游景區(qū)項目風(fēng)險管理中存在的問題，本文從這樣幾個方面提出了針對性的改進對策：
3.1明確風(fēng)險管理的責(zé)任主體
在政府融資開發(fā)旅游景區(qū)項目風(fēng)險管理方面，針對缺乏明確的風(fēng)險管理主體的問題，可以通過明確風(fēng)險管理的責(zé)任主體的措施予以解決。通過明確風(fēng)險管理的責(zé)任主體，可以更好地推動責(zé)任主體開展相應(yīng)的風(fēng)險管理工作，在出現(xiàn)風(fēng)險管理責(zé)任時，由該具體的責(zé)任主體承擔(dān)相應(yīng)的項目風(fēng)險。針對這一點，政府融資開發(fā)旅游景區(qū)項目風(fēng)險管理過程中可以成立項目風(fēng)險管理小組，由專業(yè)的風(fēng)險管理人員成立項目風(fēng)險管理小組，負責(zé)開展項目風(fēng)險管理工作，承擔(dān)由此而出現(xiàn)的各種項目風(fēng)險管理責(zé)任。
3.2構(gòu)建風(fēng)險管理的責(zé)任承擔(dān)體系
針對政府融資開發(fā)旅游景區(qū)項目風(fēng)險管理中風(fēng)險管理責(zé)任類型不規(guī)范問題，可以通過構(gòu)建風(fēng)險管理的責(zé)任承擔(dān)體系，用以規(guī)范風(fēng)險風(fēng)險管理的責(zé)任類型。一是制定項目風(fēng)險管理的責(zé)任承擔(dān)制度。在政府融資開發(fā)旅游景區(qū)項目風(fēng)險管理過程中，可以結(jié)合項目開發(fā)實際情況以及可能存在的風(fēng)險問題，制定項目風(fēng)險管理的責(zé)任承擔(dān)制度，通過制度的方式對項目風(fēng)險管理的責(zé)任予以明確，為項目風(fēng)險管理的責(zé)任承擔(dān)提供制度保障。二是對項目管理中的各個主體的風(fēng)險責(zé)任進行明確劃分。在政府融資開發(fā)旅游景區(qū)項目中，有很多參與主體，這些主體由于分工不同，從事的工作內(nèi)容也不同，需要承擔(dān)的風(fēng)險類型也有著不同的表現(xiàn)形式。在這種情況下，可以對項目管理中的各個主體的風(fēng)險責(zé)任進行明確，如政府的風(fēng)險責(zé)任主要是融資風(fēng)險、開發(fā)商的風(fēng)險責(zé)任主要是開發(fā)項目風(fēng)險以及項目能否得到最終的實現(xiàn)的風(fēng)險等，通過明確劃分各個主體的風(fēng)險責(zé)任，從而根據(jù)這些不同的風(fēng)險責(zé)任來追究相關(guān)主體的責(zé)任。
3.3采取多樣化的風(fēng)險識別方法
在項目風(fēng)險管理方面，可能存在的風(fēng)險種類有很多，需要對風(fēng)險進行識別，從而提高項目風(fēng)險管理的質(zhì)量與效率。針對政府融資開發(fā)旅游景區(qū)項目風(fēng)險防范方法單一的問題，可以采取多樣化的風(fēng)險識別方法，從而對可能存在的各種風(fēng)險進行快速識別，進而達到防范風(fēng)險的目的。一是建立風(fēng)險識別標準。可以在政府融資開發(fā)旅游景區(qū)項目風(fēng)險管理方面建立風(fēng)險識別標準，對可能出現(xiàn)的風(fēng)險類型進行統(tǒng)計，并以具體的數(shù)據(jù)、問題表現(xiàn)等對識別標準進行明確。在開展風(fēng)險管理時，則運用這些識別標準進行衡量，以此來實現(xiàn)對風(fēng)險的識別。二是構(gòu)建風(fēng)險反饋平臺。由于政府融資開發(fā)旅游景區(qū)項目風(fēng)險的不可控性與不可預(yù)知性，隨時都可能會出現(xiàn)風(fēng)險，針對這一點，可以構(gòu)建風(fēng)險反饋平臺，項目開發(fā)的各個主體每天都要對風(fēng)險管理情況進行反饋，并將具體的反饋內(nèi)容到平臺上面，進而對這些風(fēng)險管理情況進行整體分析，從而對可能存在的風(fēng)險及時進行識別。
3.4制定系統(tǒng)化的風(fēng)險管理流程
針對政府融資開發(fā)旅游景區(qū)項目風(fēng)險管理實施流程不明晰的問題，可以制定系統(tǒng)化的風(fēng)險管理流程，通過具體的流程來推動風(fēng)險管理工作的有序開展。一是制作風(fēng)險管理的實施流程圖。政府融資開發(fā)旅游景區(qū)項目風(fēng)險管理方面，可以結(jié)合項目風(fēng)險管理的各個環(huán)節(jié)，制作風(fēng)險管理的實施流程圖，通過流程圖的形式表現(xiàn)出風(fēng)險管理的具體實施流程。二是制定風(fēng)險管理操作手冊。在政府融資開發(fā)旅游景區(qū)項目風(fēng)險管理方面，可以制定風(fēng)險管理操作手冊，風(fēng)險管理的各個主體通過學(xué)習(xí)風(fēng)險管理操作手冊進而掌握風(fēng)險管理的具體管理流程，按照這些管理流程實施對項目風(fēng)險的管理，從而將風(fēng)險減小至最小的范圍內(nèi)，為旅游景區(qū)項目的開發(fā)工作提供相應(yīng)的保障。
一、目前我國旅游景區(qū)在開發(fā)過程中存在的環(huán)境問題
1.盲目追求經(jīng)濟效益，忽視對景區(qū)環(huán)境的保護
因我國旅游業(yè)因我國旅游業(yè)起步比較晚，旅游市場管理機制的不完善，導(dǎo)致很多旅游景區(qū)過度追求經(jīng)濟效益，而忽略了景區(qū)存在的社會效益和環(huán)境效益。在景區(qū)的開發(fā)利用中有點盲目，從而導(dǎo)致很多旅游景區(qū)的環(huán)境遭到了嚴重的破壞。很多高山旅游為方便游客登山或者經(jīng)濟利益驅(qū)使建索道砍伐了大量樹木，造成景觀的破壞。近幾年，有很多景區(qū)為了增加娛樂性吸引游客或者增加娛樂項目收益，破壞景觀修建漂流、滑草等項目現(xiàn)象十分嚴重。許多風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)，多頭管理、搶權(quán)、輕責(zé)、重開發(fā)、輕保護的現(xiàn)象十分嚴重。
2. 旅游景區(qū)開發(fā)與保護管理體制不健全
旅游景區(qū)的監(jiān)管體制已經(jīng)成為目前束縛我國景區(qū)發(fā)展的一大障礙，目前，我國旅游資源分屬不同的部門，包括林業(yè)、建設(shè)、環(huán)保、文化等部門，有的旅游景區(qū)還分屬好幾個部門監(jiān)管，各部門的社會責(zé)任及行業(yè)功能或者考慮問題的出發(fā)點不同，缺乏全局觀念，難以產(chǎn)生一致的管理效應(yīng)。我國目前多數(shù)旅游風(fēng)景區(qū)的管理體制屬于政企不分。所以我們迫切需建立一種機制來解決目前存在的這些問題，以實現(xiàn)我國旅游景區(qū)更好的開發(fā)與保護。
3.旅游景區(qū)開發(fā)投入市場后，環(huán)境保護意識薄弱
目前很多旅游景區(qū)由于受短期經(jīng)濟利益驅(qū)使，在旅游景區(qū)在開發(fā)的過程中往往只注重開發(fā)資源，利用資源，卻不重對旅游景區(qū)的保護，結(jié)果導(dǎo)致很多旅游景區(qū)生態(tài)環(huán)境的惡化。同時一些投資開發(fā)商，不注重科學(xué)規(guī)劃，過度追求門票數(shù)量的經(jīng)濟收益，過度接待旅游者，沒有科學(xué)的控制旅游景區(qū)的環(huán)境承載力，致使旅游環(huán)境容量過度飽和而使資源遭到嚴重破壞。每年旅游旺季，各個景區(qū)都不可避免的發(fā)生這種情況，就連九寨溝都不可避免。再者就是如山西應(yīng)縣木塔這種情況，人為是一個因素，同時因受自然災(zāi)害影響而造成的景觀破壞。
正是由于上述問題的存在，致使中國很多旅游景區(qū)在開發(fā)利用中，不能科學(xué)規(guī)劃開發(fā)利用，致使旅游資源不能得到可持續(xù)發(fā)展，將很難促使旅游業(yè)更好的發(fā)展。？
二、解決旅游景區(qū)開發(fā)中存在的環(huán)境問題的措施
1.加強政府管理職能的主導(dǎo)地位，健全景區(qū)環(huán)保管理制度
旅游景區(qū)在開發(fā)時，政府主管部門要嚴格審批，哪里該建建筑物、索道、娛樂設(shè)施，哪里不該建設(shè)，一定要嚴格審批，不能有過多的人工建筑。不能單純?yōu)榱硕唐诮?jīng)濟效益目標而濫建。旅游景區(qū)在開發(fā)投入市場后，要健全景區(qū)的環(huán)境保護管理制度，如景區(qū)環(huán)境承載力的問題，旅游景區(qū)切不可在景區(qū)運營后過分追求門票數(shù)量的經(jīng)濟效益而忽視景區(qū)的環(huán)境容量問題，以免造成超負荷的接待量，嚴重破壞景區(qū)的環(huán)境。否則后果難以預(yù)料。避免出現(xiàn)類似玉龍雪山、九寨溝、滇池這樣的問題。旅游景區(qū)生態(tài)環(huán)境一旦遭到破壞，將很難修復(fù)，將使旅游資源不能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，將嚴重損害子孫后代的利益與生存環(huán)境。因此，政府部門要從長遠角度出發(fā)，加強自身主導(dǎo)地位 切實發(fā)揮政府的管理職能，科學(xué)管理旅游景區(qū)的規(guī)劃與開發(fā)，同時健全景區(qū)的環(huán)境保護制度，科學(xué)管理利用，實現(xiàn)景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。
2.加大宣傳力度，提高人們的環(huán)保意識
旅游景區(qū)及主管部門要做好宣傳，提高人們的環(huán)境保護意識。制度的制定，需要人們的參與執(zhí)行。只要人們環(huán)保意識增強，做到環(huán)境保護全員參與，人人有責(zé)。定能為景區(qū)的環(huán)境保護起到很好的作用。
首先，加強對景區(qū)管理者的宣傳，提高景區(qū)管理者的環(huán)境保護保意識。只要管理者對制度認可，才會把制度執(zhí)行到行動中，才能切實加強對環(huán)境的保護與管理。
其次，加強對游客的管理，目前，游客對景區(qū)環(huán)境在人為因素的破壞中占到了相當(dāng)大的比例。游客的亂刻亂畫，生活垃圾的亂丟棄等不文明行為，都對景區(qū)環(huán)境造成了一定的破壞。游客破壞景區(qū)環(huán)境的案例比比皆是。因此，加強游客的環(huán)境保護意識是非常必要的。
再者，社區(qū)參與景區(qū)環(huán)境保護的作用也不容小覷。旅游景區(qū)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，也為旅游景區(qū)的開發(fā)和環(huán)境保護工作創(chuàng)造了有利條件。旅游景區(qū)開發(fā)與保護要從當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)利益出發(fā)，考慮社區(qū)利益，追求旅游景區(qū)及所在社區(qū)的經(jīng)濟效益、社會效益、文化與環(huán)境之間的平衡。加強社區(qū)參與，同時使社區(qū)居民的利益得到相應(yīng)保障，使居民產(chǎn)生旅游景區(qū)“主人翁”的感覺，那么，他們自會在景區(qū)的開發(fā)與保護過程中，積極主動的配合景區(qū)，使景區(qū)開發(fā)得以順利進行。九寨溝就是一個很好的例子。反例比如青州仰天山，在開發(fā)初期，沒有與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)搞好關(guān)系，致使在十一旅游旺季，當(dāng)?shù)鼐用駳倪M景區(qū)的道路，切斷電源，嚴重影響景區(qū)的發(fā)展與利益，更談不上當(dāng)?shù)鼐用駮鲃訁⑴c到景區(qū)的環(huán)境保護中來。？
旅游景區(qū)環(huán)境保護不是對景區(qū)不去進行開發(fā)而是在保護之下進行合理的開發(fā)，保護是為了更好的對景區(qū)進行開發(fā)和可持續(xù)利用。要開發(fā)勢必有破壞，作為景區(qū)的管理者和開發(fā)者們應(yīng)在合理的保護之下對旅游景區(qū)進行科學(xué)的規(guī)劃開發(fā)，將其投入旅游市場，也是為了更好的促進旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。對目前已開發(fā)利用的旅游景區(qū)應(yīng)立足于保護景區(qū)的自然性，確保旅游資源的生態(tài)性和完整性，使旅游景區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到改善和可持續(xù)性的良好發(fā)展。當(dāng)然，對旅游景區(qū)的環(huán)境進行保護不僅僅是對原有景觀的天然性進行保護，而是要用更為合理科學(xué)的規(guī)劃和方法去進行維護和管理，旅游景區(qū)開發(fā)要在保護原生態(tài)的文化和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的社會和環(huán)境利益的基礎(chǔ)上，使旅游景區(qū)的經(jīng)濟效益、社會效益與環(huán)境效益達到完整和諧的統(tǒng)一，實現(xiàn)景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。
參考文獻：
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[2]金瑞林，汪勁.20世紀環(huán)境法學(xué)研究評述[M].北京大學(xué)出版社，2003.
第一條 為加強對旅游景區(qū)的管理，提升旅游服務(wù)質(zhì)量，有效保護、科學(xué)開發(fā)旅游資源，促進旅游業(yè)又好又快發(fā)展，根據(jù)國家、自治區(qū)相關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合我市實際，制定本規(guī)定。
第二條 本規(guī)定所稱旅游景區(qū)，是**行政區(qū)域內(nèi)具有參觀游覽、休閑度假、**健身等功能，具備相應(yīng)旅游服務(wù)設(shè)施并提供相應(yīng)旅游服務(wù)的空間或地域。
第三條 本市行政區(qū)域內(nèi)旅游景區(qū)的保護、規(guī)劃、開發(fā)、管理和經(jīng)營活動適用本規(guī)定。
第四條 旅游景區(qū)管理堅持注重保護、科學(xué)規(guī)劃、合理開發(fā)、永續(xù)利用的原則。
第五條 市旅游行政主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)旅游業(yè)促進與發(fā)展、旅游資源開發(fā)與保護、旅游經(jīng)營與服務(wù)、旅游者活動的指導(dǎo)和相關(guān)監(jiān)督管理。
鄉(xiāng)、場、鎮(zhèn)人民政府負責(zé)協(xié)助旅游行政主管部門做好轄區(qū)內(nèi)旅游景區(qū)管理的有關(guān)工作。國土資源、水利、環(huán)保、規(guī)劃、建設(shè)、林業(yè)、民族宗教、文物等部門按照各自職責(zé)協(xié)助做好旅游景區(qū)開發(fā)、建設(shè)、管理的有關(guān)工作。
第二章 旅游資源保護與開發(fā)建設(shè)
第六條 開發(fā)建設(shè)旅游景區(qū)，應(yīng)當(dāng)符合城市總體規(guī)劃及旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃。旅游景區(qū)開發(fā)建設(shè)和保護規(guī)劃應(yīng)由具有相應(yīng)規(guī)劃資質(zhì)的單位編制，經(jīng)旅游行政管理部門同意后，按規(guī)定程序報批。任何單位和個人都有保護旅游資源的義務(wù)，有對破壞旅游資源行為進行制止、檢舉、控 告的權(quán)利。
第七條 旅游區(qū)及旅游建設(shè)項目的開發(fā)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)符合旅游資源保護和開發(fā)利用規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，合理布局，協(xié)調(diào)發(fā)展。
第八條 開發(fā)建設(shè)（包括新建、擴建、改建）旅游區(qū)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)市旅游行政主管部門對其旅游價值、環(huán)境質(zhì)量等進行評價并出具評價意見。
第九條 旅游區(qū)和重點旅游建設(shè)項目的建設(shè)，建設(shè)單位在申領(lǐng)建設(shè)工程規(guī)劃許可證前，應(yīng)當(dāng)取得市旅游行政主管部門的審核意見。
第十條 在旅游景區(qū)內(nèi)新建、改建、擴建旅游建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)嚴格按照控制性規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃進行，應(yīng)當(dāng)充分論證，合理布局；項目完工后，應(yīng)當(dāng)經(jīng)旅游行政主管部門參與驗收并簽署意見。
第十一條 禁止在旅游區(qū)建設(shè)污染環(huán)境、破壞景觀和生態(tài)的項目；禁止在旅游景區(qū)從事污染環(huán)境、破壞景觀和生態(tài)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。
第十二條 旅游景區(qū)建設(shè)選址必須符合全市旅游發(fā)展總體規(guī)劃，開發(fā)建設(shè)單位在向國土資源部門申請用地前，必須將旅游景區(qū)項目規(guī)劃書和可行性研究報告報市旅游行政主管部門備案。
第十三條 旅游景區(qū)管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)制定旅游區(qū)管理制度，加強對旅游區(qū)的管理，維護正常旅游秩序，保持旅游設(shè)施完好和清潔衛(wèi)生，完善服務(wù)設(shè)施。
第十四條 開發(fā)建設(shè)旅游景區(qū)，不得有下列行為：
（一）損害旅游資源、破壞生態(tài)環(huán)境以及景區(qū)風(fēng)貌；
（二）在旅游景區(qū)內(nèi)進行開山、開荒、采石、開礦、修墳立碑等破壞景觀、植被、地形地貌的活動；
（三）盲目、重復(fù)建設(shè)，或者未經(jīng)有關(guān)部門批準建設(shè)旅游景區(qū)項目及配套設(shè)施；
（四）在核心旅游景區(qū)內(nèi)建設(shè)賓館、飯店、招待所、培訓(xùn)中心、療養(yǎng)院等與旅游資源保護無關(guān)的建筑物。
第十五條 利用自然資源開發(fā)旅游項目，應(yīng)當(dāng)采取嚴格的保護措施，不得破壞景觀、污染環(huán)境；開發(fā)旅游景區(qū)建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)進行環(huán)境影響評價，其建筑規(guī)模和風(fēng)格應(yīng)當(dāng)與周圍景觀相協(xié)調(diào)。任何組織和個人不得破壞旅游資源。
第三章 管理與經(jīng)營
第十六條 旅游行政管理部門管理旅游景區(qū)應(yīng)履行下列職責(zé)：
（一）宣傳有關(guān)法律、法規(guī)；
（二）監(jiān)督旅游景區(qū)經(jīng)營者保護和合理利用旅游資源；
（三）監(jiān)督旅游景區(qū)經(jīng)營者制定景區(qū)管理制度；
（四）監(jiān)督管理旅游景區(qū)經(jīng)營者的旅游服務(wù)活動；
（五）維護旅游者的合法權(quán)益，并接受其投訴；
（六）其他依法應(yīng)履行的職責(zé)。
第十七條 旅游景區(qū)的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)遵循誠實信用、公平競爭的原則，合法經(jīng)營，接受旅游行政管理部門和有關(guān)行政管理部門的監(jiān)督和管理。
第十八條 旅游景區(qū)的旅游從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)參加職業(yè)技能培訓(xùn)。國家規(guī)定應(yīng)當(dāng)具備崗位資格或職業(yè)資格的，必須取得相應(yīng)的資格證書、持證上崗。
第十九條 旅游景區(qū)的經(jīng)營者應(yīng)遵守下列規(guī)定：
（一）制定景區(qū)旅游管理制度或措施，并負責(zé)落實；
（二）設(shè)置為旅游者提供服務(wù)和受理投訴的游客服務(wù)中心和符合國家標準的公共信息圖形標志；
（三）公開服務(wù)收費項目和收費標準，保證服務(wù)質(zhì)量，不得對旅游者進行欺詐、勒索、脅迫或誤導(dǎo)；
（四）建立安全管理責(zé)任制，配備與安全管理工作相適應(yīng)的專（兼）職人員和必要的安全設(shè)備、設(shè)施；
（五）對具有危險性的場所或項目設(shè)立明顯的提示或者警示標志，并采取必要的安全防護措施；
（六）負責(zé)旅游景區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生工作；
（七）其他依法應(yīng)履行的義務(wù)；
第二十條 旅游景區(qū)的經(jīng)營者對發(fā)生的旅游安全事故應(yīng)及時采取救護措施，并向旅游、公安、安全生產(chǎn)的行政管理部門報告。
第二十一條 在旅游景區(qū)從事經(jīng)營和服務(wù)，不得有下列侵害旅游者合法權(quán)益的行為：
（一）不履行或者不完全履行與旅游者的合同或者約定；
（二）不按照國家標準、行業(yè)標準提供服務(wù)；
（三）強迫旅游者接受服務(wù)；
（四）對服務(wù)范圍、內(nèi)容、標準等作虛假的、引人誤解的宣傳；
（五）提供質(zhì)次價高的服務(wù)；
（六）出售假冒偽劣的商品；
（七）侵害旅游者人身和財產(chǎn)安全；
（八）其他侵害旅游者合法權(quán)益的行為。
第二十二條 旅游景區(qū)的經(jīng)營者的合法權(quán)益受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。對侵犯其合法權(quán)益的行為，有權(quán)檢舉和控告。
第二十一條 旅游者在旅游景區(qū)內(nèi)進行旅游活動時，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律、法規(guī)和社會公德；尊重當(dāng)?shù)孛褡屣L(fēng)俗習(xí)慣；保護旅游資源、環(huán)境和設(shè)施；遵守旅游景區(qū)安全、衛(wèi)生等規(guī)定。
第四章 法律責(zé)任
第二十二條 違反本條例依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為，由有關(guān)行政管理部門依法予以處罰。
收稿日期：2006-05-17
基金項目：國家社會科學(xué)基金項目階段性研究成果（046qy068）。
作者簡介：吳三忙（1978-），男，西北大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院2005級博士生。研究方向：旅游經(jīng)濟。李樹民（1953-），男，西北大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授，博導(dǎo)。研究方向：旅游經(jīng)濟。
中圖分類號F590文獻標識碼A文章編號1006-575(2006)-04-0024-05
旅游景區(qū)作為旅游資源的聚集地，在整個旅游產(chǎn)業(yè)鏈中日益處于核心地位。特別是旅游飯店業(yè)和旅游交通業(yè)已取得了長足的發(fā)展后，旅游景區(qū)越來越成為決定我國旅游業(yè)發(fā)展的一個重要因素。另一方面，雖然近年來我國旅游景區(qū)發(fā)展迅速，旅游景區(qū)投資已經(jīng)取代旅游飯店投資成為旅游投資的一個熱點，但是由于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制及其遺留觀念的影響，旅游景區(qū)內(nèi)部管理體制并沒有理順，科學(xué)合理、適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟的旅游景區(qū)治理模式并沒有建立，導(dǎo)致旅游景區(qū)內(nèi)出現(xiàn)多頭管理、多重目標、秩序混亂、服務(wù)較差、資源破壞、環(huán)境污染等問題，嚴重制約我國旅游景區(qū)的健康、快速發(fā)展。因此理順旅游景區(qū)管理體制，建立合理的旅游景區(qū)治理模式已經(jīng)成為當(dāng)前急需解決的一個問題。
一、文獻綜述
近年來，旅游景區(qū)治理模式越來越受到國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注，對旅游景區(qū)治理模式的研究也已經(jīng)取得了一定進展?？傮w上看，在旅游景區(qū)治理模式的選擇上，國內(nèi)學(xué)者存在兩種觀點：一是認為旅游景區(qū)應(yīng)當(dāng)堅持企業(yè)化的治理模式；另一種認為旅游景區(qū)應(yīng)當(dāng)堅持非企業(yè)化的治理模式[1]。如張晰竹提出應(yīng)取消地方政府對公共資源類景區(qū)的直接管理，使旅游景區(qū)變成一個小級別的行政單位，把資源保護的職能內(nèi)生化，將旅游景區(qū)的所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)一體化[2]，可以認為是堅持旅游景區(qū)治理模式非企業(yè)化的代表。而馬波、劉秉升、張凌云、魏小安、李樹民等學(xué)者堅持認為應(yīng)當(dāng)選擇企業(yè)化經(jīng)營模式。馬波、劉秉升認為政府應(yīng)對旅游管理體制進行改革，將各級旅游主管部門的業(yè)務(wù)范圍大幅度的拓展，把旅游景區(qū)作為旅游經(jīng)營單位，從事企業(yè)化經(jīng)營，政府在這個過程中應(yīng)加強管理的力度，尤其是法制管理、規(guī)劃管理以及技術(shù)管理等[3]。張凌云認為旅游景區(qū)行政性管理的弊端很大，并已為社會各界所共識，必須采取市場化經(jīng)營的方式[4]。魏小安指出風(fēng)景名勝和文物資源也是經(jīng)濟資源，在我國當(dāng)前國情下，對旅游景區(qū)資源進行企業(yè)化經(jīng)營才是最有效的方式[5]。李樹民指出在特定的條件下旅游景區(qū)從公益型管理向經(jīng)營型管理的轉(zhuǎn)軌是一種制度進步[6]。
雖然我國學(xué)者對旅游景區(qū)治理模式選擇多有論述，但是筆者認為當(dāng)前對旅游景區(qū)治理模式的選擇研究上，存在以下問題：第一，缺乏整體和系統(tǒng)的研究，大多學(xué)者對我國旅游景區(qū)應(yīng)選擇什么樣模式的分析都只是從旅游景區(qū)存在的問題、旅游景區(qū)發(fā)展的意義、我國的國情、國外旅游景區(qū)治理經(jīng)驗和旅游景區(qū)治理的歷史考察等方面進行；第二，缺乏交易成本的觀念，沒有交易成本的世界是真空的世界，選擇什么樣的治理模式本質(zhì)上是選擇什么樣的合約問題，而選擇什么樣的合約的一個關(guān)鍵是比較各種合約的交易成本大?。坏谌?，缺乏效率觀念。
本文根據(jù)現(xiàn)實條件，從節(jié)約交易成本和選擇合約的視角出發(fā)，對我國旅游景區(qū)治理模式選擇進行了全面考察，進而提出適合我國國情的旅游景區(qū)治理模式，以實現(xiàn)旅游景區(qū)資源的最大化利用。
二、研究的現(xiàn)實條件及基本概念界定
Tourism Science旅游科學(xué)基于交易成本節(jié)約視角的旅游景區(qū)治理模式選擇研究任何研究都是在一定現(xiàn)實條件下展開的。對我國旅游景區(qū)治理模式的研究，筆者認為必須注重以下現(xiàn)實條件：
1.旅游景區(qū)資源所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，旅游景區(qū)管理委員會代表國家行使旅游景區(qū)所有權(quán)。
2.任何個體都存在投機傾向，即個體會利用信息的不對稱性來欺騙對方以獲取自己的最大化利益。
3.旅游景區(qū)的項目存在兩大類，即基礎(chǔ)性項目和經(jīng)營性項目，且基礎(chǔ)性項目開發(fā)經(jīng)營的好壞直接影響到經(jīng)營性項目開發(fā)經(jīng)營的好壞。基礎(chǔ)性項目指景區(qū)內(nèi)部的基礎(chǔ)設(shè)施，包括景區(qū)交通、通信、水電和環(huán)保等，旅游景區(qū)的內(nèi)部管理也屬于基礎(chǔ)性項目；經(jīng)營性項目包括景區(qū)內(nèi)賓館飯店設(shè)施、娛樂設(shè)施、購物設(shè)施及相應(yīng)服務(wù)等。
4.對景區(qū)開發(fā)經(jīng)營存在兩種投入方式，即使用專用性強、成本高、質(zhì)量好的投入和非專用性、成本低、質(zhì)量差的投入，前者可以實現(xiàn)旅游景區(qū)旅游資源最大化利用，后者效率低。
5.地方政府財政收入緊張，景區(qū)管理委員會無力對旅游景區(qū)經(jīng)營性項目進行開發(fā)經(jīng)營。
同時，本文既然從節(jié)約交易成本視角來分析旅游景區(qū)治理模式的選擇，就有必要先對交易成本概念進行界定。交易成本概念由科斯首先提出，他認為交易成本是發(fā)現(xiàn)價格的成本[7]。其他學(xué)者對這一概念有所發(fā)展，如阿羅給交易成本下的定義是經(jīng)濟系統(tǒng)運行的成本，張五常給交易成本所下的定義是，交易成本是一系列制度成本[8]。本文采用的是威廉姆森提出的把交易成本分為簽訂合約之前成本和簽訂合約之后成本的概念[9]。
三、旅游景區(qū)治理模式的提出
1.旅游景區(qū)經(jīng)營性項目的治理模式選擇
如前所述，經(jīng)營性項目包括景區(qū)內(nèi)賓館飯店設(shè)施、娛樂設(shè)施、購物設(shè)施及相應(yīng)服務(wù)等，其開發(fā)經(jīng)營方式可以采用兩種方式來進行，一是使用專用性強的投入方式，我們假定這種投入方式的投資量為K，K＞0，為保證專用性的投入可以采取一定的安全保護措施，即可以授權(quán)某一社會資本所有者長期壟斷開發(fā)經(jīng)營經(jīng)營性項目，同時景區(qū)管理委員會保證提供良好的基礎(chǔ)性項目，甚至直接授權(quán)同一社會資本所有者同時壟斷開發(fā)經(jīng)營經(jīng)營性項目和基礎(chǔ)性項目，這種保護措施可以用S來表示，存在保護措施時S＞0，不存在安全保護措施時S=0；另一種是使用專用性差的投入，這種投入方式的投資量也為K，此時K=0。這樣我們可以得到如下關(guān)于經(jīng)營性項目的3種主要治理模式圖（見圖1）。
圖1中，A點代表K=0且經(jīng)營性項目的價格為P1的治理模式。此時旅游景區(qū)的經(jīng)營性項目完全由競爭性市場來提供，主要由非專用性資產(chǎn)的投資形成。這種經(jīng)營性項目整體質(zhì)量差、固定投入低，其管理服務(wù)人員的專業(yè)水平也比較差。這種治理模式在我國很多旅游景區(qū)中都存在，如我國很多旅游景區(qū)門前存在大量檔次低、秩序混亂、服務(wù)水平差的由當(dāng)?shù)鼐用窠?jīng)營的旅游紀念商品攤販、社會旅館等等，就屬于由非專用性資產(chǎn)的投資形成的。表面上看，在這種治理模式下旅游者可以以較低的價格購買到經(jīng)營性項目產(chǎn)品，但是這些經(jīng)營性項目的產(chǎn)品質(zhì)量相當(dāng)?shù)?，影響旅游者的旅游總體感受，從旅游景區(qū)旅游資源利用的角度來看是無效率的。
B點代表K＞0、S=0且經(jīng)營性項目的價格為P2的治理模式。此時有社會資本進入旅游景區(qū)的經(jīng)營性項目開發(fā)管理，進行專用性強、成本高的投資，但是這種投資沒有受到良好的保護，即社會資本的所有者并沒有被授權(quán)長期壟斷開發(fā)經(jīng)營經(jīng)營性項目和得到保證旅游景區(qū)能提供良好的基礎(chǔ)性項目。在現(xiàn)實中這種治理模式是不可能存在的，因為從投資者角度來看，雖然此時可以把經(jīng)營性項目的價格定為P2，且P2＞P3，但是如果沒有保證，其投資回收就成為了問題，因此在現(xiàn)實中，此種模式必然向A模式或C模式移動。
C點代表K＞0、S＞0且經(jīng)營性項目的價格為P3的治理模式。此時社會資本進入旅游景區(qū)的經(jīng)營性項目，且旅游景區(qū)管理委員會授權(quán)社會資本的所有者長期壟斷經(jīng)營開發(fā)該旅游景區(qū)的經(jīng)營性項目，同時保證能提供良好的基礎(chǔ)性項目，或者直接授權(quán)其直接經(jīng)營基礎(chǔ)性項目。在這種模式中，如果經(jīng)營性項目被授權(quán)開發(fā)經(jīng)營的合約期限越長，同時提供良好的景區(qū)基礎(chǔ)性項目的保證措施越強，K就會越大，即社會資本的所有者對旅游景區(qū)經(jīng)營性項目的開發(fā)投入的資產(chǎn)專用性越強、質(zhì)量越高。在這種治理模式下，旅游者能享受到服務(wù)更好、質(zhì)量更高的旅游產(chǎn)品，從旅游景區(qū)的旅游資源利用效率角度來看是最高的。
因此我們可以得出結(jié)論，旅游景區(qū)經(jīng)營性項目的最佳治理模式應(yīng)當(dāng)是由當(dāng)景區(qū)管理委員會同一個社會資本的所有者簽訂長期合約，授權(quán)其長期壟斷經(jīng)營旅游景區(qū)的經(jīng)營性項目，同時必須采取措施讓社會資本的所有者確信旅游景區(qū)有良好的基礎(chǔ)性項目，此時整個景區(qū)的檔次將提升，將實現(xiàn)旅游資源的最大化利用。
2.旅游景區(qū)治理模式的提出
如前所述，經(jīng)營性項目應(yīng)當(dāng)有一個社會資本的所有者長期壟斷經(jīng)營開發(fā)，但是社會資本所有者必須得到一定的保證，即有良好的旅游景區(qū)基礎(chǔ)性項目。因此如何提供基礎(chǔ)性項目就成為景區(qū)治理模式的關(guān)鍵。既然經(jīng)營性項目由一個社會資本所有者長期壟斷經(jīng)營開發(fā)，那么如何供給基礎(chǔ)性項目的方式實際上就演化為是否由經(jīng)營性項目的所有者一體化經(jīng)營基礎(chǔ)性項目的問題，即如果一體化，就由取得經(jīng)營性項目的社會資本所有者來同時經(jīng)營開發(fā)旅游景區(qū)的基礎(chǔ)性項目，實行旅游景區(qū)統(tǒng)一由社會資本所有者經(jīng)營的治理模式。在一體化的情況下，社會資本所有可以支付一個固定旅游景區(qū)租賃費用給旅游景區(qū)管理委員會；也可以以分成合約的形式支付租賃費用給旅游景區(qū)管理委員會，租賃費用是景區(qū)總體經(jīng)營情況的增函數(shù)。
如果不實行一體化，就由旅游景區(qū)管理委員會對基礎(chǔ)性項目進行經(jīng)營開發(fā)管理，經(jīng)營經(jīng)營性項目的社會資本所有者支付旅游景區(qū)管理委員會一個固定的費用，或根據(jù)社會資本所有者經(jīng)營經(jīng)營性項目的情況提供分成合約支付。
最終我們得到4種旅游景區(qū)治理模式(見圖2)。
四、旅游景區(qū)治理模式比較分析
對各種治理模式的比較分析主要看哪種治理模式的效率最高和交易成本最低。我們用W來代表景區(qū)基礎(chǔ)性的開發(fā)建設(shè)投入量，具社會資本所有者經(jīng)營經(jīng)營性項目總收入是W的增函數(shù)。同時由于達成合約存在交易費用，用H來代表旅游景區(qū)管理委員會同社會資本所有者達成合約和監(jiān)督合約履行的各種交易成本。
1.D模式
這種治理模式本質(zhì)上是一種固定合約。旅游景區(qū)的基礎(chǔ)性項目和經(jīng)營性項目由一個社會資本所有者統(tǒng)一開發(fā)經(jīng)營，交易內(nèi)部化，不存在兩者之間的交易成本，交易成本主要為達成整體租賃協(xié)議，確定租賃費用和景區(qū)管理委員會監(jiān)督社會資本所有者保護景區(qū)生態(tài)環(huán)境，防止其掠奪開發(fā)旅游景區(qū)的費用。旅游景區(qū)管理委員會獲取固定凈收入，經(jīng)營性項目所有者獲取的總收入是W和K的增函數(shù)，同時其凈收益又是W和K的減函數(shù)，因此經(jīng)營性項目的所有者最終會在最合理的W和K的投入量尋求最大化利益，即基礎(chǔ)項目投入和經(jīng)營性項目投入的邊際產(chǎn)出和邊際成本相等點時，不存在對基礎(chǔ)性項目和經(jīng)營性項目投入的邊際扭曲問題，整個旅游景區(qū)的管理水平和服務(wù)水平都比較高，設(shè)備設(shè)施比較完善，最終實現(xiàn)景區(qū)旅游資源的最大化利用，但是存在旅游景區(qū)資源被掠奪開發(fā)的可能性。
2.E模式
這種治理模式本質(zhì)上是一個分成合約，此模式中分成合約的特點是旅游景區(qū)管理委員會因社會資本所有者的經(jīng)營努力而獲利，結(jié)果必定扭曲社會資本所有者的努力積極性，因為其努力的結(jié)果被對方分享，而成本確是自己承擔(dān)，或者是經(jīng)營性項目所有者會隱藏其經(jīng)營業(yè)績情況，實現(xiàn)自己最大化利益[10]。同時在此模式中，由于旅游景區(qū)管理委員會分成整個景區(qū)經(jīng)營的收入，其監(jiān)管社會資本所有者掠奪開發(fā)景區(qū)的積極性會下降。因此這種治理模式的交易成本主要體現(xiàn)在3個方面：一是景區(qū)管理委員會監(jiān)管社會資本所有者掠奪開發(fā)景區(qū)的成本；二是社會資本所有者隱藏其經(jīng)營業(yè)績的成本；三是景區(qū)管理委員會了解景區(qū)經(jīng)營情況的成本。同時也存在景區(qū)資源被掠奪開發(fā)的可能性。
3.F模式
這種治理模式本質(zhì)上也是一種固定合約，但是此時固定合約的特點是由旅游景區(qū)管理委員會提供基礎(chǔ)性項目。此時我們發(fā)現(xiàn)旅游景區(qū)管理委員會具有減少提供良好基礎(chǔ)設(shè)施的投機傾向，因為其凈收益同其投資成反比，即W越大其凈收益越小，而其獲取的總收入固定。而對經(jīng)營性項目所有者來說，固然可以通過同旅游景區(qū)管理委員會來簽訂嚴格的、面面具到的合約，來要求旅游景區(qū)提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施，但現(xiàn)實中人具有有限理性，要簽訂這樣的一個合約是不可能的，即使能實現(xiàn)，交易成本將是非常高的；另一面在合約簽訂后經(jīng)營性項目的所有者要通過各種手段來監(jiān)督旅游景區(qū)管理委員會執(zhí)行合約，也需要高額的交易成本，而經(jīng)營性項目所有者的凈收入又同交易成本H成反比，因此，達成面面俱到合同不可能，完全的監(jiān)督也不可能，旅游景區(qū)管理委員會的投機傾向也就不可避免，整個基礎(chǔ)性項目的供給檔次必然下降。由于無法得到良好的基礎(chǔ)性項目供給的保證，最終社會資本所有者必定削弱其對經(jīng)營性項目的專用性投資，這樣就演化為整個旅游景區(qū)的檔次降低、管理水平和服務(wù)質(zhì)量下降。
4.G模式
這種治理模式本質(zhì)上也是一種分成合約，此時分成合約的特點是旅游景區(qū)經(jīng)營開發(fā)的雙方都因?qū)Ψ降呐Χ@利，雙方都不承擔(dān)對方的努力成本，結(jié)果必定扭曲交易雙方的邊際行為。從旅游景區(qū)管理委員會角度來看，一方面加大對基礎(chǔ)性項目的投入可以使經(jīng)營性項目總體盈利情況更好，通過分成能為自己帶來更大化的收入，但是另一方面其投入的加大又使其凈收益下降，即W增大，凈收益減少，因此必定產(chǎn)生邊際上的扭曲，因為投入增大帶來的收益部分被經(jīng)營項目的所有者獲取，而投入增大帶來的成本必定都由自己來承擔(dān)，結(jié)果旅游景區(qū)基礎(chǔ)性項目經(jīng)營開發(fā)的投入的必定不足；從經(jīng)營性項目所有者的角度來看，問題相同，由于其經(jīng)營性收入有一部分必須以分成的方式提供給旅游景區(qū)管理委員會，而投資成本由自己全部承擔(dān)，因此其專用性投資熱情必定削弱。當(dāng)然經(jīng)營性項目所有者與景區(qū)管理委員雙方可以達成嚴格合約規(guī)定對方行為，再監(jiān)督對方履行合約的行為，但是所有這些都存在交易成本，簽訂和監(jiān)督合約越嚴格，這種費用越大，對雙方的凈收入帶來損失越多。因此，在這種治理模式下，理論上可以通過對雙方嚴格監(jiān)督實現(xiàn)旅游景區(qū)資源的最大化利用，但是實際上監(jiān)督越嚴格交易成本越大，雙方凈收益減少，因此實際上不可行，最終結(jié)果是雙方的邊際行為嚴重扭曲，對旅游景區(qū)的投資都不足，導(dǎo)致旅游景區(qū)的旅游資源非最大化利用。
五、簡要結(jié)論及政策建議
綜上所述，我們得出以下結(jié)論：其一，對旅游景區(qū)經(jīng)營性項目，在當(dāng)前國情下，最佳治理模式是授權(quán)某一社會資本所有者長期壟斷經(jīng)營，但是必須解決基礎(chǔ)性項目供給問題，才能保證經(jīng)營性項目的高檔次和高質(zhì)量。其二，在旅游景區(qū)經(jīng)營性項目由某一社會資本所有者長期壟斷經(jīng)營的前提下，旅游景區(qū)整體治理模式的最佳選擇是由旅游景區(qū)經(jīng)營性項目所有者來統(tǒng)一經(jīng)營整個旅游景區(qū)，即前文的D模式。但是在運用D模式時，存在旅游景區(qū)被掠奪開發(fā)的可能性。
根據(jù)研究結(jié)論，提出以下政策建議：
第一，旅游景區(qū)的開發(fā)經(jīng)營應(yīng)加快引入社會資本，實施旅游景區(qū)的轉(zhuǎn)讓經(jīng)營，促進旅游景區(qū)整體檔次的提高。
第二，由于旅游景區(qū)的旅游資源具有社會公共性、公眾性和全民性的特點，必須解決旅游景區(qū)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營后社會福利損失和環(huán)境破壞問題。解決這個問題的途徑是通過公開、公平招標的方式進行旅游景經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。只要標人可以平等競爭，壟斷經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓并不會造成社會福利的損失[11]。
第三，由于旅游景區(qū)資源具有不可再生性，實行旅游景區(qū)整體轉(zhuǎn)讓經(jīng)營必須防止經(jīng)營者的掠奪性開發(fā)。解決這一問題，可以通過旅游景區(qū)管理委員會的監(jiān)管，但是這種監(jiān)管存在交易成本，根據(jù)新制度經(jīng)濟學(xué)的基本原理，降低交易成本的根本途徑在于建立健全各種法律法規(guī)制度，降低人們的投機傾向[12]。因此政府應(yīng)完善關(guān)于旅游景區(qū)保護的立法，加強執(zhí)法力度。
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二、旅游景區(qū)-社區(qū)和諧發(fā)展的思路構(gòu)建
1.在旅游景區(qū)-社區(qū)的構(gòu)建過程中落實經(jīng)濟補償制度
在旅游景區(qū)開發(fā)過程中,必須切實從社區(qū)的利益出發(fā),從百姓的實惠出發(fā),因此在考慮經(jīng)濟收益方面,就應(yīng)當(dāng)不能忽視那些雖然沒有投身于旅游景區(qū)開發(fā)但卻客觀地受到旅游景區(qū)開發(fā)所影響的社區(qū)百姓,充分維護這些社區(qū)百姓的經(jīng)濟利益,通過經(jīng)濟補償?shù)膰栏衤鋵?進一步加強百姓們對旅游景區(qū)開發(fā)的滿意程度,以此來深入推動旅游景區(qū)的開發(fā)力度和群眾基礎(chǔ)。
2.在旅游景區(qū)-社區(qū)的構(gòu)建過程中落實征地補償制度
在旅游景區(qū)開發(fā)過程中,可以考慮城鎮(zhèn)居民低保等相關(guān)做法,以此來參照制定社區(qū)百姓的低保門檻,并按照這一指標來進行合理的換算,從而確定出合適的征地補償費用和征地補償制度,從而保證社區(qū)百姓能夠在旅游景區(qū)開發(fā)過程中和旅游景區(qū)開發(fā)后的基本生活水平。尤其是可以考慮將原集體所有的旅游景區(qū)內(nèi)的山川田地等通過股份折算等方式來交給旅游景區(qū)的相關(guān)部門或單位進行經(jīng)營,而社區(qū)百姓則可以憑自己持有的股份每年獲得一定比例的分紅,從而進一步確保社區(qū)百姓們的經(jīng)濟利益。
3.在旅游景區(qū)-社區(qū)的構(gòu)建過程中落實法律保障機制
在旅游景區(qū)開發(fā)過程中,由于社區(qū)百姓的力量比較薄弱,必須以法律的形式對他們的合理利益加以保障。現(xiàn)有旅游方面的相關(guān)法規(guī)中并沒有關(guān)于社區(qū)參與的內(nèi)容,應(yīng)對社區(qū)參與做出相應(yīng)的規(guī)定,將社區(qū)參與的權(quán)利內(nèi)化到旅游規(guī)劃的各個環(huán)節(jié),使社區(qū)參與的權(quán)利合法化、具體化。
4.在旅游景區(qū)-社區(qū)的構(gòu)建過程中落實經(jīng)營準入機制
在旅游景區(qū)開發(fā)過程中,應(yīng)當(dāng)積極開展經(jīng)營準入機制,通過各種途徑努力吸納更多的社區(qū)百姓成為旅游區(qū)員工并獲得薪金。另外,未安排工作的村民通過兜售土特產(chǎn)品及手工藝商品獲得經(jīng)營收入,旅游區(qū)附近村民家庭通過經(jīng)營農(nóng)家樂項目獲得營業(yè)收入。
5.在旅游景區(qū)-社區(qū)的構(gòu)建過程中落實社區(qū)協(xié)調(diào)管理機制
在旅游景區(qū)開發(fā)過程中,通過建立社區(qū)管理委員會、社區(qū)會議、管理小組等方式來實現(xiàn)全體百姓參加,共同對社區(qū)事務(wù)進行決策通過制定制度、規(guī)范等規(guī)范社區(qū)百姓的參與行為,使社區(qū)百姓的參與有序進行;代表廣大社區(qū)百姓的利益,與地方政府、開發(fā)商協(xié)商相關(guān)事宜,保障社區(qū)百姓的利益,凝聚社區(qū)百姓的力量。
6.在旅游景區(qū)-社區(qū)的構(gòu)建過程中落實行政監(jiān)督與收入分配機制
一、明晰產(chǎn)權(quán)，確定監(jiān)督管理主體的責(zé)權(quán)利
完善旅游景區(qū)管理體制的第一項工作就在于產(chǎn)權(quán)的明晰。具體來說，就是要進一步明確旅游景區(qū)的管理、經(jīng)營與監(jiān)督主體，將各自的責(zé)權(quán)利范圍劃分清楚。旅游景區(qū)的管理主體需要明確，不能同時將監(jiān)管旅游景區(qū)的權(quán)利賦予多個部門，解決多頭管理問題，避免發(fā)生相互推卸責(zé)任、爭權(quán)奪利的現(xiàn)象。
筆者認為，一是要成立旅游景區(qū)協(xié)調(diào)規(guī)劃管理局，它直屬國務(wù)院，避免建設(shè)部門繼續(xù)主持旅游景區(qū)的管理、監(jiān)督，其他部門也不能參與管理景區(qū)；各省也要成立地方級的協(xié)調(diào)規(guī)劃管理局，對當(dāng)?shù)芈糜尉皡^(qū)的經(jīng)營事務(wù)進行管理；二是明確旅游景區(qū)的真實屬性，被定性成風(fēng)景名勝區(qū)的景區(qū)、公園等不能同時被稱作森林公園或自然保護區(qū)，也就是旅游景區(qū)務(wù)必要確立身份，由協(xié)調(diào)規(guī)劃管理局全權(quán)負責(zé)落實管理、監(jiān)督等事務(wù)；三是協(xié)調(diào)規(guī)劃管理局按照旅游景區(qū)的實際情況選擇經(jīng)營主體并授權(quán)；在保證投入足夠的資金保護旅游景區(qū)資源的前提下，經(jīng)營者擁有對旅游景區(qū)的收益權(quán)，且經(jīng)營者擁有旅游景區(qū)內(nèi)的經(jīng)營性項目，享有相關(guān)權(quán)利；協(xié)調(diào)規(guī)劃管理局要負責(zé)依據(jù)法律法規(guī)管理并監(jiān)督旅游景區(qū)的經(jīng)營情況。
二、管制票價，統(tǒng)一旅游景區(qū)票價制定標準
旅游景區(qū)具備讓當(dāng)代人享受服務(wù)的社會價值，這決定了它的公益性質(zhì)。近年以來，很多旅游景區(qū)的門票價格快速上漲，為預(yù)防經(jīng)營者通過其壟斷地位謀取超額的壟斷利潤，務(wù)必要加強對旅游景區(qū)門票價格的管制。
一方面，通過管制門票價格確保旅游景區(qū)讓公眾享受普遍，政府部門可采取低定價、優(yōu)惠甚至免費等方式鼓勵更多游客進入旅游景區(qū)，把旅游變成一種經(jīng)常性的國民社會活動，在發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的同時提高社會總體福利；另一方面，通過管制門票價格弱化對旅游景區(qū)所在地政府的經(jīng)濟激勵，這對經(jīng)營者更新旅游景區(qū)經(jīng)營理念、拓展旅游服務(wù)領(lǐng)域等有利，從而為游客提供更優(yōu)質(zhì)的、更多樣化的服務(wù)，避免過度開發(fā)和使用旅游景區(qū)。在管制旅游景區(qū)門票價格的過程中要遵循分類管理原則，統(tǒng)一制定旅游景區(qū)門票價格的標準，嚴格實施門票價格聽證會制度，使門票價格逐漸趨于合理化。
三、協(xié)調(diào)統(tǒng)一，促進景區(qū)與地方發(fā)展的同步
要積極探索一套適合旅游景區(qū)所在地居民參與的管理體制，及時解決居民參與旅游景區(qū)發(fā)展的決策及利益分配問題，注重協(xié)調(diào)和統(tǒng)一各個利益主體之間的關(guān)系，主要是整合開發(fā)商、景區(qū)居民、地方政府這三方利益關(guān)系，且在協(xié)調(diào)統(tǒng)一環(huán)節(jié)要更強調(diào)當(dāng)?shù)厝罕姷睦?。該整合廣泛涉及各利益主體之間的關(guān)系問題，特別是要協(xié)調(diào)旅游景區(qū)開發(fā)商與地方政府、景區(qū)居民與地方政府、景區(qū)開發(fā)商與景區(qū)居民以及各個政府部門之間的多角度、多層次利益主體關(guān)系。在建設(shè)和發(fā)展旅游景區(qū)的過程中還要重視通過各種渠道鼓勵、吸納景區(qū)居民積極參與旅游從業(yè)及管理工作，采取優(yōu)先安排就業(yè)、積極培養(yǎng)并啟用當(dāng)?shù)厝诉M入到管理層、完善居民參股經(jīng)營的股份公司的建立、允許居民在規(guī)范管理中自主經(jīng)營等政策，使旅游景區(qū)協(xié)調(diào)規(guī)劃管理局能與當(dāng)?shù)氐木用袢跒橐惑w，將居民參與旅游業(yè)管理及發(fā)展的主動性、積極性充分調(diào)動起來，最大限度預(yù)防當(dāng)?shù)鼐用裼闷茐沫h(huán)境為代價換取經(jīng)濟發(fā)展。
四、完善法律法規(guī)體系，真正做到有法可依
從發(fā)展旅游景區(qū)的管理支撐體制來看，針對旅游景區(qū)管理研究制定配套的、完善的法律法規(guī)體系是完善景區(qū)管理體制、發(fā)展整個旅游業(yè)的重要一環(huán)。由于旅行社已經(jīng)有《導(dǎo)游人員管理條例》、《旅行社管理條例》這兩部行政法規(guī)，所以行政主管部門能有效實行對旅行社的市場化管理。相對而言，在管理旅游景區(qū)時卻面臨著短腿現(xiàn)象。要想在既有基礎(chǔ)之上完善旅游景區(qū)管理體制，就務(wù)必要明確行業(yè)主管部門對旅游景區(qū)的管理職責(zé)，使管理工作有法可依。
旅游景區(qū)行政管理是旅游行政管理的一個重要內(nèi)容，它直接關(guān)系到旅游景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)公共行政管理和旅游行政管理的基本理論觀點，旅游景區(qū)行政管理可以初步理解為：從中央到地方的各級人民政府，通過其授權(quán)的相關(guān)旅游職能機構(gòu)，依據(jù)國家有關(guān)政策法規(guī)、方針、遵循旅游景區(qū)自身的發(fā)展規(guī)律和特點，對本國、本地區(qū)的旅游景區(qū)進行總體管理和綜合調(diào)控的過程。簡言之，就是旅游行政部門對旅游景區(qū)的總體管理。
張聽竹對風(fēng)景名勝區(qū)的政府規(guī)制研究中指出，應(yīng)取消地方政府對公共資源類景區(qū)的直接管理，使旅游景區(qū)變成一個小級別的行政單位，把資源保護的職能內(nèi)生化，將旅游景區(qū)的所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)一體化，而劉秉升卻認為旅游景區(qū)作為旅游經(jīng)營單位，從事企業(yè)化經(jīng)營，政府在這個過程中應(yīng)加強管理的力度，尤其是法制管理、規(guī)劃管理及技術(shù)管理。張凌云認為當(dāng)前我國旅游景區(qū)實行行政事業(yè)性管理必須采取市場化的經(jīng)營方式，推行企業(yè)化管理。張吉林在研究我國西部旅游景區(qū)管理模式時認為采用特許經(jīng)營權(quán)委托的方式可能更有利于政府和企業(yè)目標的實現(xiàn)。
旅游景區(qū)資源特征分析
（一）景區(qū)資源壟斷性特征
旅游景區(qū)位置的獨特性、資源特點的唯一性、景區(qū)資產(chǎn)的不可分割性、游客觀光體驗的差異性，決定了景區(qū)的不可替代性和自然壟斷性。這種自然壟斷性意味著對景區(qū)經(jīng)營者收費必須實施經(jīng)濟管制，否則，景區(qū)經(jīng)營者可能濫用其壟斷地位，為獲取壟斷利潤而制定較高價格，從而損害公眾利益的實現(xiàn)。
（二）景區(qū)資源公共物品特征
經(jīng)濟學(xué)研究表明，公共物品在不具有排它性的同時，根據(jù)其有無競爭性又可分為純公共物品和準公共物品。準公共物品一個非常重要的特點就是具有“擁擠性”，即公有資源消費者的數(shù)目從零增加到某一個可能大的正數(shù)，即擁擠點時，公有資源消費就顯得十分擁擠。在沒有超過擁擠點的范圍內(nèi)，可以增加額外的消費而不會產(chǎn)生競爭，即每增加一個消費者的邊際成本為零；當(dāng)超過擁擠點之后，增加更多的消費者將減少所有消費者的效用，增加額外消費者的邊際成本趨于無窮大。按照以上理論，風(fēng)景名勝資源無疑屬于準公共物品。
（三）景區(qū)資源外部性特征
景區(qū)資源外部性表現(xiàn)為旅游者的消費不僅可以給景區(qū)帶來收益，而且景區(qū)所在地居民也都能從中獲利。因為旅游產(chǎn)品不僅可以給游客帶來休閑和娛樂，提高所在地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量而且?guī)恿水?dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高了當(dāng)?shù)氐闹龋黾恿司蜆I(yè)機會與隱性收入，從而提高了當(dāng)?shù)氐恼w社會福利，旅游地整體形象的推廣能大大促進當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展，會使旅游目的地的企業(yè)從形象推廣中獲得收益。
（四）景區(qū)資源信息不對稱性
信息不對稱性是指經(jīng)濟效益的雙方對商品價格與質(zhì)量的有關(guān)信息了解程度不一致。在選擇出行旅游時，旅游目的地對旅游者來說是一個陌生的對象，旅游者在獲得關(guān)于產(chǎn)品的信息方面處于劣勢，旅游產(chǎn)品的提供者與需求者顯然在信息方面存在著嚴重的信息不對稱。信息不對稱會導(dǎo)致市場競爭秩序的紊亂，甚至?xí)霈F(xiàn)“劣品驅(qū)逐良品”的現(xiàn)象。景區(qū)資源只有通過政府正確信息的才能實現(xiàn)資源合理利用及社會公平。
基于委托理論的旅游景區(qū)行政管理模式
（一）委托理論概述
委托理論是過去30多年里契約理論最重要的發(fā)展之一。它是20世紀60年代末70年代初一些經(jīng)濟學(xué)家通過深入研究企業(yè)內(nèi)部信息不對稱和激勵問題發(fā)展起來的。委托理論的中心任務(wù)是研究在利益相沖突和信息不對稱的環(huán)境下，委托人如何設(shè)計最優(yōu)契約激勵人。委托關(guān)系也廣泛地存在于旅游業(yè)中,但是在旅游業(yè)中的研究和應(yīng)用卻幾乎空白。
委托關(guān)系是隨著生產(chǎn)力大發(fā)展和規(guī)模化大生產(chǎn)的出現(xiàn)而產(chǎn)生的。其原因一方面是生產(chǎn)力發(fā)展使得分工進一步細化，權(quán)利的所有者由于知識、能力和精力的原因不能行使所有的權(quán)利了；另一方面專業(yè)化分工產(chǎn)生了一大批具有專業(yè)知識的人，他們有精力、有能力行使好被委托的權(quán)利。實際上不管是經(jīng)濟領(lǐng)域還是社會領(lǐng)域都普遍存在委托關(guān)系。為了使人的行為符合委托人的效用函數(shù)，委托人一方面對其人進行激勵；另一方面充分發(fā)揮“經(jīng)理人市場”的監(jiān)督作用。
（二）委托管理模式
如果說公共型景區(qū)資源特征是旅游行政管理委托模式的必要性，那么旅游景區(qū)企業(yè)作為自主經(jīng)營、自負盈虧、獨立核算和承擔(dān)民事義務(wù)的企業(yè)則有權(quán)利根據(jù)自己的實際以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出。依據(jù)委托理論，旅游景區(qū)資源行政管理過程中就產(chǎn)生了一系列的委托關(guān)系（如圖1）。
旅游景區(qū)實施委托模式的建議
（一）完善相關(guān)法律法規(guī)
目前，國家所頒布的有關(guān)旅游區(qū)（點）經(jīng)營管理上的主要法律文件有《中華人民共和國文物保護法》、《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》以及《旅游景區(qū)（點）的質(zhì)量等級規(guī)劃與評定》等。這些規(guī)定在一定程度上規(guī)范了旅游景區(qū)（點）的經(jīng)營，促進了環(huán)境與資源的保護。但是，也應(yīng)看到，隨著旅游業(yè)的發(fā)展，旅游景區(qū)在旅游業(yè)中的地位、作用已經(jīng)不可同日而語，其所面臨的制約性因素也相繼發(fā)生了變化，一些條例在立法的高度和操作性上都已無法適應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展的需要。
此外，有很多是以“暫行條例”、“暫行規(guī)定”、“暫行辦法”等形式存在。這種法律的不成熟和不穩(wěn)定大大削弱了旅游法律的權(quán)威性，使其對旅游活動的管理、規(guī)范、指導(dǎo)和保障作用等功能被大大削弱。因此，旅游行政管理部門在對現(xiàn)有的旅游法規(guī)、規(guī)章進行完善的基礎(chǔ)上，對不同歸口管理單位的法律法規(guī)進行整合至關(guān)重要；同時，應(yīng)加強旅游行政執(zhí)法的力度，統(tǒng)一處理旅游違法行為；此外，還可借鑒國際旅游發(fā)達國家的旅游立法經(jīng)驗，促進旅游法制建設(shè)的現(xiàn)代化和國際化進程。
（二）合理規(guī)劃旅游景區(qū)
目前，在旅游景區(qū)的經(jīng)營過程中，由于旅游資源大多屬于公共資源，大部分經(jīng)營者、管理者都只追求其經(jīng)濟利益，規(guī)劃缺乏長遠性，過度開發(fā)、先開發(fā)后治理的現(xiàn)象普遍存在。這就要求有關(guān)部門摒棄以往的資源導(dǎo)向的開發(fā)戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)向創(chuàng)新規(guī)劃開發(fā)。創(chuàng)新規(guī)劃開發(fā)即景區(qū)必須面向市場、適應(yīng)市場、對內(nèi)部資源進行篩選加工。因此，國家相關(guān)旅游行政部門特別是各地方政府旅游局首先應(yīng)對旅游規(guī)劃工作給予足夠的重視。其次在規(guī)劃編制單位由旅游行政部門向社會公開招標，規(guī)劃編制完成后力求認真實施，使其在開發(fā)經(jīng)營景區(qū)的過程中注重景區(qū)的長遠發(fā)展，加強對景區(qū)資源的長遠保護，將短期利益和長期利益結(jié)合起來，以實現(xiàn)旅游景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。此外，在景區(qū)的開發(fā)經(jīng)營過程中要顧及到周圍社區(qū)的發(fā)展，實現(xiàn)共贏局面。（三）景區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離
景區(qū)景點多頭管理是我國目前旅游景區(qū)發(fā)展過程中面臨的一大頑疾，而其中最令人關(guān)注的就是旅游景區(qū)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)問題。因此，政府作為國家的最高管理者應(yīng)該繼續(xù)推行產(chǎn)權(quán)制度改革，不僅要實現(xiàn)政企分開，把一部分職能轉(zhuǎn)讓給有能力、有責(zé)任的企業(yè)和承包商，從宏觀上給予企業(yè)一定的指導(dǎo)；而且政府應(yīng)根據(jù)景區(qū)資源隸屬不同的行政管理主體的現(xiàn)狀，基于委托理論，把旅游行政管理部門應(yīng)該作為國家旅游資源歸口管理的唯一法人，集中行使景區(qū)的行政管理權(quán)，原有歸口部門對其行為進行監(jiān)督管理和委托管理。這樣一來，旅游管理部門就有了明確的權(quán)限和職能，企業(yè)有了明確的責(zé)任，激發(fā)了企業(yè)的積極性和熱情。
（四）改善景區(qū)投資環(huán)境以擴寬資金來源
雖然近年來地方政府越來越重視旅游業(yè)的發(fā)展，相繼投入了大量資金，但是單靠政府單方面的投入是遠遠不夠的，致使許多景區(qū)景點的開發(fā)項目得不到資金支持。因此，積極營造良好的投資環(huán)境，吸引和引導(dǎo)投資成為擺在地方旅游管理部門眼前的迫切問題。首先，要積極促成平等競爭的市場環(huán)境。由于中國旅游企業(yè)以中小型為主，因此個體私營經(jīng)濟在發(fā)展旅游業(yè)、完善旅游各個領(lǐng)域供給方面具有特殊意義。但是目前大多自有資本運作時，不能享受外資企業(yè)所得稅方面的優(yōu)惠政策。此外，在費改稅之后，部分收費項目模糊，因企業(yè)而定，在這種情況下旅游企業(yè)通常要承擔(dān)比其他企業(yè)重的費用負擔(dān)。部分地區(qū)的相關(guān)部門巧立名目，對景區(qū)內(nèi)的企業(yè)亂攤派，這就需要旅游主管部門對亂收費現(xiàn)象予以制止，提高企業(yè)投資的積極性，增加企業(yè)投資的信心。其次，增大銀行貸款力度。旅游管理機構(gòu)應(yīng)該本著發(fā)展旅游業(yè)的目的對旅游項目進行細化財務(wù)分析，做可行性研究和宣傳，以贏得銀行的信任和支持，努力增大銀行的貸款規(guī)模；再次，采用景區(qū)資源歸口管理單位、企業(yè)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)各出一部分資金的辦法成立旅游發(fā)展專項基金，由旅游管理部門負責(zé)基金的具體運作，景區(qū)資源歸口管理單位、企業(yè)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)給予一定的監(jiān)督以保證資金的實際用途。
（五）注重交叉地帶景區(qū)的開發(fā)與管理
目前，處在交叉地帶的許多景區(qū)景點，由于在行政劃分上同時屬于多個地區(qū)管理，導(dǎo)致出現(xiàn)了實際上的無人管理，或只從自己受益的角度規(guī)劃與開發(fā)，注重局部利益，沒有形成大旅游的觀念。鑒于全國都存在許多處在交叉地帶的旅游資源，建議在這些區(qū)域打破行政界限成立高于行政劃分之上的專門的旅游發(fā)展組織，負責(zé)交叉地帶旅游資源的規(guī)劃與開發(fā)，地方不再對其進行直接管理，而是托管形式。該組織直屬上一級旅游局并對其負責(zé)，但在景區(qū)的規(guī)劃與開發(fā)過程中地方各級相關(guān)部門要給予一定的配合和支持，爭取發(fā)揮特有資源的優(yōu)勢，實現(xiàn)帕累托最優(yōu)的共贏局面。
（六）加強景區(qū)人力資源開發(fā)與管理
雖然目前旅游從業(yè)人員日漸增多，但其從業(yè)人員整體素質(zhì)水平層次不齊。根據(jù)《中國旅游業(yè)發(fā)展“十五”計劃和2015年、2020年遠景目標綱要》要求，首先制訂旅游人才建設(shè)整體規(guī)劃。其次，從委托理論出發(fā)，對旅游從業(yè)人員進行指定地點的集中培訓(xùn)，提升區(qū)域整體服務(wù)質(zhì)量。此外，加強對旅游教育的管理，包括控制和調(diào)整旅游教育整體結(jié)構(gòu)；強化旅游人才素質(zhì)教育；加強旅游學(xué)科和課程建設(shè)等。
參考文獻：
一、海南生態(tài)旅游景區(qū)管理現(xiàn)狀分析
（一）過度開發(fā)問題突出
海南屬于海島型省份，其中涉及到的景區(qū)范圍廣，生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)很是關(guān)鍵。所謂的生態(tài)系統(tǒng)就是一定區(qū)域內(nèi)生物與生物間、生物與環(huán)境所形成的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)體屬于一個重要的自然體系。然而，海南生態(tài)旅游景區(qū)相對脆弱，景區(qū)環(huán)境極易受到影響，這些重要的生態(tài)資源大都是易損性的資源。新時期，海南生態(tài)旅游開發(fā)工作不斷深入，為海南經(jīng)濟發(fā)展注入了活力，但是也帶來了嚴重的自然環(huán)境問題，使得生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境與生物多樣性等形成嚴重的破壞。但是，從海南生態(tài)旅游景區(qū)管理的現(xiàn)狀來看，了解到當(dāng)?shù)氐穆糜钨Y源過度開發(fā)問題較為突出，紅樹林、珊瑚礁被破壞嚴重，致使生態(tài)環(huán)境受到嚴重危害。此外，海防林破壞也非常嚴重，此海防林能起到躲避臺風(fēng)干擾的目的，一旦遭到破壞，會導(dǎo)致整個海岸的安全系數(shù)降低。
（二）景區(qū)容量問題被忽視
海南生態(tài)旅游景區(qū)的范圍有限，景區(qū)的容量與承載能力也有限，對于重點保護區(qū)，必須禁止過多的旅游者進入到景區(qū)內(nèi)。在海南地區(qū)，天涯海角屬于重點景點，伴隨著國家實力的不斷增強，國際影響力在不斷增強，游客數(shù)量大大增加，特別是在旅游旺季，景區(qū)內(nèi)人山人海，過多的人員會超出景區(qū)原可容納的人數(shù)，成為當(dāng)前的一項突出性問題。
（三）景區(qū)管理不夠科學(xué)
從目前海南生態(tài)旅游景區(qū)管理情況來看，景區(qū)管理不夠科學(xué)，常常會為了獲得更高的經(jīng)濟效益而盲目的進行生態(tài)管理。海南地區(qū)擁有豐富的旅游資源，如紅樹林、珊瑚礁、火山口、熱帶雨林等，都是當(dāng)?shù)氐臉酥拘跃皡^(qū)，但是生態(tài)景區(qū)管理不科學(xué)問題仍舊存在，制約著生態(tài)旅游景區(qū)管理的實效性。
二、海南生態(tài)旅游景區(qū)管理措施
（一）運用多元化宣傳渠道，強化對景區(qū)管理的宣傳
現(xiàn)如今，人們生活水平在不斷提高，人們的物質(zhì)生活已經(jīng)得到滿足，更加重視對精神的追求，尤其是旅游經(jīng)濟，進而諸多旅游景區(qū)被不斷建立。為提升人們的環(huán)保意識，保護景區(qū)的生態(tài)資源與景區(qū)環(huán)境，前期應(yīng)運用多元化方式來實現(xiàn)對環(huán)保重要性、科學(xué)發(fā)展觀等知識點的宣傳，能讓人們通過多種渠道獲取相關(guān)的信息，是提升生態(tài)旅游景區(qū)管理水平的重要途徑。為達到理想的宣傳效果，可將生態(tài)旅游知識點制作成宣韃幔也可通過電視臺、微信、網(wǎng)站、微博等平臺實現(xiàn)宣傳的效果，是開展精確管理工作的重要前提。景區(qū)負責(zé)人應(yīng)將環(huán)境惡化表象、過度開發(fā)行為等利用圖片、視頻等形式進行展現(xiàn)，能及時將相關(guān)的網(wǎng)頁、視頻等分享到群內(nèi)，呼吁全民開展景區(qū)保護，定能起到良好的宣傳效果。
（二）禁止景區(qū)過度開發(fā)行為，強化對生態(tài)景區(qū)的保護
為全面推進海南生態(tài)旅游景區(qū)建設(shè)，應(yīng)重視景區(qū)管理，規(guī)范與約束旅游者的行為，要求其必須堅持科學(xué)發(fā)展觀，遵循可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，以實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境與自然資源的保護。旅游開發(fā)者應(yīng)具備足夠的公德意識，不可單純?yōu)榱双@取經(jīng)濟利益而對森林資源濫砍亂伐，容易發(fā)生盲目開采與過度開發(fā)行為，會對現(xiàn)代海南生態(tài)旅游行業(yè)的發(fā)展形成制約。此外，開發(fā)者應(yīng)遵循以人為本的原則，注重人、經(jīng)濟與自然的和諧發(fā)展，將可持續(xù)發(fā)展理念滲透到生態(tài)景區(qū)建設(shè)與管理體系之中，利于從中獲取足夠的投資效益。與此同時，為實現(xiàn)對景區(qū)環(huán)境的保護，開發(fā)者應(yīng)在景區(qū)內(nèi)設(shè)置警示語與條幅，選擇警示性標語來提醒游客來保護環(huán)境，還可在景區(qū)內(nèi)安裝監(jiān)控攝像頭，旨在監(jiān)視游客的一舉一動，能適度緩解景區(qū)內(nèi)垃圾亂丟、亂扔的現(xiàn)象，進而可提高生態(tài)旅游景區(qū)的運行效率。另外，在旅游景區(qū)中應(yīng)建設(shè)大面積的公共綠地，還要重視給排水系統(tǒng)建設(shè)，準備好垃圾與污水處理等設(shè)施。
（三）實現(xiàn)海南生態(tài)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，促進經(jīng)濟的進一步發(fā)展
為從長遠角度出發(fā)，還要實現(xiàn)海南省生態(tài)經(jīng)濟的完美轉(zhuǎn)型，利用好當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源與環(huán)境優(yōu)勢，全面推進旅游景區(qū)管理工作，在旅游滲透一定的生態(tài)元素，以求獲得更好景區(qū)管理效果。為凸顯生態(tài)經(jīng)濟運行的價值與影響力，還要將生態(tài)元素與扶貧思想相結(jié)合，對多種旅游產(chǎn)品進行改造與轉(zhuǎn)型，能促進旅游業(yè)的進一步發(fā)展。新時期，海南生態(tài)旅游經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，應(yīng)強調(diào)生態(tài)經(jīng)濟、社會與環(huán)境三大效益的相結(jié)合，進而達到可持續(xù)性目標，利于將經(jīng)營模式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，利于實現(xiàn)生態(tài)旅游經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
旅游景區(qū)直接面向旅游者，主要通過為旅游者提供旅游產(chǎn)品，使旅游者獲得不同方面的滿足，面對不同消費需求、消費偏好、消費能力的旅游者，景區(qū)必須在依托自身物質(zhì)性旅游資源的基礎(chǔ)上，甚至是在物質(zhì)性旅游資源匱乏的情況下，制定發(fā)展戰(zhàn)略，找準市場定位，開發(fā)差異化產(chǎn)品，選擇適宜的營銷策劃手段，為旅游者提供周到、細致的服務(wù)。因此，旅游景區(qū)需要有一支合格的專業(yè)化隊伍，人力資源的開發(fā)與管理自然也就成為景區(qū)資源開發(fā)與管理的關(guān)鍵性工作。
據(jù)統(tǒng)計，截至2011年底，我國共有各種景區(qū)20976個，其中A級景區(qū)5573家，全國各等級旅游景區(qū)中，發(fā)展數(shù)量出現(xiàn)兩極分化，5A、1A 級旅游景區(qū)總量偏少，2A、3A、4A 級旅游景區(qū)是我國 A 級旅游景區(qū)的接待主體。5A 級旅游景區(qū)130 家，占 A 級旅游景區(qū) 2.33%；4A 級旅游景區(qū) 1814 家，占 A級旅游景區(qū) 32.55%；3A 級旅游景區(qū) 1840 家，占 A 級旅游景區(qū)33.02%；2A 級旅游景區(qū) 1661 家，占 A 級旅游景區(qū) 29.80%、1A級旅游景區(qū) 128 家，占 A 級旅游景區(qū) 2.27%。每個景區(qū)的從業(yè)人員從幾十人到幾千人不等。同時，各地每年還在不斷開發(fā)一些新的旅游景區(qū)，數(shù)量上已經(jīng)具有相當(dāng)可觀的規(guī)模，但不同景區(qū)的市場吸引力、社會評價和盈利狀況等卻存在很大差異。除了旅游資源自身硬件因素外，景區(qū)從業(yè)人員的素質(zhì)是導(dǎo)致差異產(chǎn)生的重要原因。2011 年全國旅游景區(qū)接待游客規(guī)模和綜合營業(yè)收入增長均超過20%，增速明顯高于同期全國星級飯店和旅行社行業(yè)，旅游景區(qū)的主體地位進一步增強。
二 我國旅游景區(qū)人力資源管理存在的問題
總體來看，目前我國旅游景區(qū)在人力資源管理方面取得了一定的成績，涌現(xiàn)出了一批經(jīng)營業(yè)績好、社會評價高、員工滿意度高的A 級旅游景區(qū)和精品旅游景區(qū)，但在發(fā)展過程中也普遍存在以下
問題。
1.景區(qū)高素質(zhì)專業(yè)人才缺乏
A級旅游景區(qū)人員學(xué)歷層次平均水平總體較高，大專、本科及研究生以上人員占57.2%，但各旅游景區(qū)差別很大，部分新開發(fā)旅游景區(qū)的員工學(xué)歷水平很低，甚至直接用當(dāng)?shù)氐睦习傩諒氖戮皡^(qū)相關(guān)工作。管理人員平均學(xué)歷層次較高，高層管理人員中60%為本科以上學(xué)歷，中層管理人員中近60%為大專以上學(xué)歷，但各旅游景區(qū)差別很大，部分旅游景區(qū)管理人員中擁有本科學(xué)歷的比重極低。大量新的旅游景區(qū)不斷的建成為相關(guān)人才提供了大量的就業(yè)崗位，但從業(yè)人員的素質(zhì)參差不齊，服務(wù)水平相差較大。直接接觸旅游者的一線工作人員進入門檻低、待遇低、流動性大，服務(wù)技能和職業(yè)態(tài)度相應(yīng)也差，形成惡性循環(huán)，而他們的服務(wù)在很大程度上影響旅游者對景區(qū)的滿意度。同時，景區(qū)的產(chǎn)品開發(fā)、包裝策劃、營銷推廣等工作需要具有較高綜合素質(zhì)的人才能勝任，但是目前這類人才比較稀缺。許多景區(qū)在產(chǎn)品開發(fā)上跟風(fēng)模仿，產(chǎn)品嚴重雷同，或者做淺層開發(fā)，以噱頭賺眼球，或者形象定位模糊，盲目推廣，這些情況都反映出景區(qū)缺乏了解旅游景區(qū)運作、旅游市場發(fā)展規(guī)律以及旅游消費者心理的專業(yè)人才。
2.人力資源開發(fā)投入不足
不少景區(qū)在硬件的開發(fā)建設(shè)上往往投資較大，但在軟件開發(fā)上，特別是人力資源的開發(fā)上卻顯得保守。視“人力資源”為“成本”的觀念還比較嚴重，通過人力資源的開發(fā)所獲得的收益具有一定的無形性，也在無形當(dāng)中影響了管理者對人力資源開發(fā)本身的價值判斷。因此，花費在儲備培養(yǎng)高素質(zhì)專業(yè)人才、對員工進行系統(tǒng)性培訓(xùn)、提高員工福利待遇等方面的資金往往不高。景區(qū)管理者“有錢就有人”的思維方式制約了景區(qū)自身從業(yè)隊伍的建設(shè)和提高，必然影響景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。
3.管理理念和管理方式相對落后
在我國大多數(shù)的旅游景區(qū)，人事管理采用的仍然是傳統(tǒng)的模式，很多景區(qū)沒有把人力資源的開發(fā)與管理放在應(yīng)有的高度。不少景區(qū)在選人、用人、育人、留人等各個環(huán)節(jié)缺少自主性，一些新興的旅游景區(qū)和改制為企業(yè)的旅游景區(qū)雖然在人力資源管理方面有了較大的自主性，但受制于管理者自身的局限，往往管理方式單一，缺乏科學(xué)性和系統(tǒng)性的規(guī)劃。尤其是在一些規(guī)模較小、位置偏遠的景區(qū)，旅游產(chǎn)品設(shè)計單一，經(jīng)營模式固化，從業(yè)人員數(shù)量少，專業(yè)人才又不愿意到這樣的景區(qū)工作，導(dǎo)致管理的隨意性較大，景區(qū)內(nèi)部員工配置不到位，直接影響到游客游覽的效果。
三 人力資源管理對景區(qū)發(fā)展的作用
做好人力資源管理工作，對旅游景區(qū)的發(fā)展有重要作用，可以使景區(qū)規(guī)范、有序、可持續(xù)發(fā)展。具體來說有以下幾個方面的作用。
1.能夠幫助景區(qū)決策層更好的做出決策
人是景區(qū)發(fā)展最為重要的、活的、第一資源，只有管理好了“人”這一資源，決策層才算抓住了管理的要義、綱領(lǐng)，綱舉才能目張。景區(qū)的其他各項工作都能夠因為人力資源管理工作的科學(xué)開展而邁上新的臺階，決策層才不會因為人力資源的困境而在產(chǎn)品開發(fā)、包裝策劃、營銷推廣等問題上捉襟見肘。
2.幫助人力資源管理部門對員工進行優(yōu)化配置
人力資源管理工作的大部分具體執(zhí)行工作都要依靠人力資源部門來完成，這是人力資源部門的本職工作。景區(qū)人力資源部們通過對自身職責(zé)的正確行使，變被動為主動，通過制定科學(xué)、合理、有效的人力資源管理政策、制度，為景區(qū)決策提供有效信息。
3.幫助一般管理者開發(fā)團隊
景區(qū)中的基層管理者也要承擔(dān)一部分人力資源管理工作，任何管理者都不可能是一個“萬能使者”，更多的應(yīng)該是承擔(dān)指揮、激勵、協(xié)調(diào)等工作。他不僅僅需要有效地完成業(yè)務(wù)工作，更需要了解員工特點，培訓(xùn)員工，挖掘員工潛能，建立和諧的團隊關(guān)系，以避免人心渙散、工作懈怠的局面，使全體員工步調(diào)一致，圍繞景區(qū)目標共同工作。
4.幫助普通員工進行職業(yè)生涯規(guī)劃
景區(qū)員工都想掌握自己的命運，但自己適合做什么、景區(qū)的目標、價值觀念是什么、崗位職責(zé)是什么、自己如何有效地融入景區(qū)中、結(jié)合景區(qū)目標如何開發(fā)自己的潛能、發(fā)揮自己的能力、如何設(shè)計自己將來的發(fā)展等，這是每個員工十分關(guān)心，而又深感困惑的問題，有效的人力資源管理能為每位員工提供切實可行的幫助。
四 旅游景區(qū)人力資源管理策略
由于旅游景區(qū)自身的特點，旅游景區(qū)與其他組織的人力資源管理工作相比，既有共性也有自己的個性，概括起來，在旅游景區(qū)人力資源管理工作中，可以采取以下策略：
1.旅游景區(qū)要不斷進行系統(tǒng)優(yōu)化
系統(tǒng)優(yōu)化是指景區(qū)人力資源系統(tǒng)經(jīng)過組織、協(xié)調(diào)、運行、控制，使其達到最大的優(yōu)化配置。所有的人力資源管理工作都應(yīng)該經(jīng)過周密的成本收益分析。實現(xiàn)這一原則必須建立在景區(qū)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計合理的基礎(chǔ)上，然后對各個職能部門配備數(shù)量、質(zhì)量合適的工作人員，通過健全的組織管理制度和運行規(guī)范，保證各項工作有序開展，同時加強部門與部門、層級與層級之間的信息交流與反饋，促進各類資源在景區(qū)內(nèi)的共享，最大限度減少景區(qū)由于人為原因造成的內(nèi)耗，更好的做到人盡其才、才盡其用。
2.對員工加強激勵
對員工從物質(zhì)方面和精神方面進行適當(dāng)?shù)墓膭睿瑔T工在被激勵的情況下，能夠產(chǎn)生比平時更大的積極性，提高工作效率，增強對組織的認同感和歸屬感，同時增強了員工對景區(qū)的忠誠度。因此可采用物質(zhì)激勵或者精神激勵。但每個員工因自身情況存在明顯差異，因此需要充分了解每個員工的特點和需要，結(jié)合景區(qū)的實際情況，采取有針對性的激勵措施。同時要注意激勵的公平性、及時性，使員工能夠及時了解景區(qū)弘揚什么、抑制什么，以矯正自己的行為。另外，管理人員要輕許諾、重承諾，以維護員工對組織的信任。
3.景區(qū)人力資源要在競爭中加強合作
景區(qū)在選擇錄用員工時，應(yīng)該根據(jù)景區(qū)需要聘用人才，充分體現(xiàn)競爭的公平性，在日常工作中，由于景區(qū)經(jīng)營本身不斷需要新的創(chuàng)意和更完善的工作，也要采取一定的管理方式，調(diào)動員工的競爭意識，使組織有生機和活力。但競爭是良性的，在競爭中雙方或多方都應(yīng)受益。同時，競爭中有合作，由于人力資源個體差異化，景區(qū)員工在知識、能力、氣質(zhì)、性格、愛好、年齡等存在差異，應(yīng)揚長避短，各盡所長，互補增值。
4.采取多種形式培訓(xùn)一線服務(wù)員工
培訓(xùn)有見效快、針對性強、形式靈活、時間短以及易于控制等優(yōu)點，景區(qū)與住宿業(yè)及餐飲業(yè)相比是很特殊的，因為面積大，各種經(jīng)營單位或個人分散，很難進行現(xiàn)場管理，而要提高服務(wù)質(zhì)量，樹立和保持良好形象，關(guān)鍵在于建設(shè)一支訓(xùn)練有素、工作負責(zé)的員工隊伍。鑒于我國景區(qū)一線從事各種服務(wù)的人力資源質(zhì)量現(xiàn)狀，加強對一線員工的培訓(xùn)是必須重視的環(huán)節(jié)。
5.發(fā)揮資源優(yōu)勢，低成本獲得智力資本
有些景區(qū)在人才稀缺，地理區(qū)位和經(jīng)濟條件劣勢并存的大環(huán)境下，通過勞動力市場常規(guī)渠道吸引人才是不現(xiàn)實的，但可以在方法上進行創(chuàng)新。景區(qū)內(nèi)部人員可以通過與人才們接觸的方式提高自己。譬如，提供掛職鍛煉崗位、類似支持西部的人才計劃、大專院校實習(xí)基地建設(shè)、院校或科研單位研究人員調(diào)研基地建設(shè)等方式，吸收先進的經(jīng)營管理理念和方法。通過提供方便交換智力資本，提高景區(qū)內(nèi)部的人力資源質(zhì)量。這種方式成本低，效益顯著，而且對景區(qū)也具有宣傳作用。
6.打破地域限制，完善用人機制
合理招人、選人、用人、育人、留人是景區(qū)的重要課題，需要從體制上給予保證。在招人、選人、用人時，那種從上而下的委派方式必須改變。對一些重要崗位的人選，應(yīng)該從下向上民主選舉產(chǎn)生。不管范圍多大，在選人的程序上首先要科學(xué)。
一、引言
隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，旅游消費占據(jù)中國家庭的消費比例正在快速攀升。如何維持和增強景區(qū)的競爭力，景區(qū)管理成為重要的手段。旅游景區(qū)管理，指景區(qū)的管理者通過合理的組織人力、物力、財力，高效率的實現(xiàn)預(yù)定管理目標的過程。旅游景區(qū)管理包含風(fēng)景區(qū)日常經(jīng)營與管理、人力資源管理、風(fēng)景區(qū)財務(wù)管理、風(fēng)景區(qū)旅游信息管理等多個部分，任何一個管理部分出現(xiàn)問題將會影響風(fēng)景區(qū)的整體競爭力。這些年，我國對景區(qū)的管理雖然積累了部分經(jīng)驗，但也暴露出了一些問題，制約著景區(qū)的競爭力的提升。
二、旅游景區(qū)管理中出現(xiàn)的主要問題和原因
（一）機制落后、條塊分割
景區(qū)有多個上級管理部門，比如：旅游局，隸屬旅游部門，負責(zé)景區(qū)開發(fā)、設(shè)施建設(shè)、酒店評級等；文物局，隸屬文化部門，負責(zé)景區(qū)文物和博物館業(yè)務(wù)管理，也負責(zé)世界文化遺產(chǎn)保護和管理的監(jiān)督工作；風(fēng)景管理局，隸屬城建部門，負責(zé)編制旅游景區(qū)總體規(guī)劃、投資計劃、招商引資；地方政府，負責(zé)景區(qū)的治安、村鎮(zhèn)管理、票務(wù)管理工作。如此多的管理部門，獨立看職責(zé)明確、分工合作，但事實上其管理對象都是同一個景區(qū)，實際操作中經(jīng)常出現(xiàn)管理職責(zé)相互重疊、管理效率缺失，甚至管理部門之間相互推諉的現(xiàn)象。景區(qū)管理的條塊分割也導(dǎo)致政府機關(guān)的官僚作風(fēng)顯現(xiàn)。在經(jīng)營推銷景區(qū)時，不主動打響旅游宣傳；在經(jīng)濟收支上，實行事業(yè)單位經(jīng)營，不對景區(qū)進行經(jīng)濟扶持，要求景區(qū)自負盈虧，卻要其承擔(dān)地方經(jīng)濟支柱的職責(zé)；在組織人事上，機構(gòu)臃腫，人浮于事。
（二）經(jīng)濟效益第一、缺乏可持續(xù)發(fā)展觀念
一些地方政府將旅游景區(qū)開發(fā)作為拉動地方經(jīng)濟的杠桿，賦予旅游景區(qū)“地方經(jīng)濟支柱”的錯誤定位。旅游景區(qū)的開發(fā)潛力被無限挖掘，但景區(qū)的保護卻被放在一旁，政府一味強調(diào)對景區(qū)開發(fā)帶來的巨大利潤，甚至不惜犧牲旅游景區(qū)品牌和口碑去換取經(jīng)濟效益。黃山門票十年來上漲三次，旺季價格由以前的80元上漲到230元。山東曲阜的孔廟、孔府和孔林，平均每年接待游客量已經(jīng)高達100萬人次，每年的門票收入都穩(wěn)定在1.5億元左右。而這些收入，全部上繳了地方財政，景區(qū)的保護和維護所需資金則要打報告申請。張家界因為武陵源景區(qū)嚴重違規(guī)建筑問題，影響“世界自然遺產(chǎn)”這個金字招牌，耗資3.45億元拆遷建筑物，損失的金額相當(dāng)于1990年至2011年武陵源所有門票收入總和。
（三）忽視游客體驗
近來國內(nèi)許多主題公園紛紛倒閉，對中國的旅游業(yè)造成的損失高達3000多億元。江蘇吳江的福祿貝爾主題公園耗資10億元，運營不到1年半宣布破產(chǎn)，投資上億的通身海南中華民族文化村開業(yè)8個月突然宣布倒閉。景區(qū)為什么失去了對游客的吸引力？景區(qū)管理中忽視游客體驗是導(dǎo)致景區(qū)倒閉的癥結(jié)。隨著旅游業(yè)的不斷發(fā)展，游客對景區(qū)的要求也隨之變高。游客期待在景區(qū)旅游過程中獲得“舒暢、開心”的旅游體驗。部分景區(qū)建設(shè)策劃、設(shè)計及施工粗糙，沒有打造出精品旅游產(chǎn)品，旅游管理中忽視游客體驗，便失去了在激烈競爭中生存的條件。
三、景區(qū)管理問題的對策
（一）建立旅游景區(qū)分類管理模式
事實上不同的景區(qū)應(yīng)該采用相應(yīng)不同的管理模式，以期達到最好的管理效果。首先應(yīng)對景區(qū)資源的性質(zhì)來分類：公益性質(zhì)、非公益性質(zhì)，然后建立相應(yīng)地管理機制，如資金機制、管理機制、經(jīng)營機制、監(jiān)督機制等等，最后使管理手段和管理目標相匹配。例如，針對縣級以下的旅游景區(qū)，可放權(quán)讓企業(yè)經(jīng)營，但針對省級以上的景區(qū)，尤其是世界遺產(chǎn)或國家級風(fēng)景名勝區(qū)，應(yīng)成立國家公園管理局，對景區(qū)專門管理。
我國旅游景區(qū)可分為三種管理模式：公益型、中間型、競爭型。公益型模式是指以可持續(xù)型發(fā)展為核心，適合于世界遺產(chǎn)、國家自然保護區(qū)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)。這類旅游景區(qū)為保護為主，在當(dāng)?shù)貒栏窨刂七^度修建，并且由政府撥款對景點進行維護、嚴格管理。中間型模式適合具有科教性質(zhì)但并存休閑旅游功能的景區(qū)。該類景區(qū)可以采用企業(yè)管理，同時引進其他資本參與開發(fā)，使景區(qū)發(fā)揮其公益性的同時進行經(jīng)濟開發(fā)。競爭性模式適合人造景觀、具有競爭性的景區(qū)。該類景區(qū)的管理應(yīng)以滿足游客旅游需求為目標，力爭在激烈的市場競爭中創(chuàng)造高利潤。
（二）嘗試建立體驗式經(jīng)濟的景區(qū)管理
一個成功的旅游景區(qū)必須要讓游客獲得快樂的體驗，同時將景區(qū)的資源同景區(qū)環(huán)境和景區(qū)文化背景相統(tǒng)一。
1、長期規(guī)劃、總體掌控。應(yīng)在旅游的全過程，即游客離開家門到旅游目的地中做到全程空間管理。運用多種行政手段，對旅游景區(qū)加強行政監(jiān)督和處罰力度。對游客進行保護環(huán)境意識宣傳，培養(yǎng)有責(zé)任感的游客。
2、景區(qū)配套項目突出三大特征“差異性、參與性、挑戰(zhàn)性”。景區(qū)配套項目體現(xiàn)新鮮感、獨特性。如每3年對景區(qū)產(chǎn)品做一個更新，節(jié)日慶典表演保持30%的更新率。參與性體現(xiàn)在游客參與景區(qū)的項目設(shè)計和組合中，讓游客體驗到由自己參與而帶來的個性化產(chǎn)品。挑戰(zhàn)性是游客通過一些自我突破而體驗到的自豪感。
3、景區(qū)服務(wù)帶有親切感。導(dǎo)游或者當(dāng)?shù)氐穆糜畏?wù)者是帶給游客最深體會的源泉，他們可以向游客提供親切感和自豪感。例如馬爾代夫的導(dǎo)游，他們往往既像是節(jié)目的主持人一樣的風(fēng)趣幽默，又像是普通游客一般自然親切，同時又具有導(dǎo)游的專業(yè)素養(yǎng)、有求必應(yīng)。在和游客面對面的交流中，讓游客真實的感受到時時刻刻的快樂體驗。
（三）發(fā)展旅游景區(qū)電子商務(wù)
采用現(xiàn)代手段引入IT技術(shù)，發(fā)展旅游電子商務(wù)。在酒店訂票、景區(qū)宣傳、旅游景區(qū)聯(lián)盟、綜合服務(wù)中間商方面都起到了廣發(fā)的作用。使用電子商務(wù)可以滿足旅游者個性化需求，提高旅游自由度，同時根據(jù)游客的個人喜好和需求，設(shè)計旅游線路、逗留時間、住宿條件，使游客獲得旅游景區(qū)的最大優(yōu)質(zhì)服務(wù)，為景區(qū)獲得更多的利潤空間。
（四）建立景區(qū)品牌管理
品牌管理就是從品牌定位到品牌增值一系列活動的全部過程。在旅游市場中能夠生存，延長旅游景點的生命周期，最有效的方法就是建立自己的旅游景區(qū)品牌。美國迪士尼公園經(jīng)百年而興隆昌盛，建立起了龐大的迪士尼旅游帝國，這就是一個很好的例子。景區(qū)管理應(yīng)該以品牌為溝通工具，確保景區(qū)的品質(zhì)和價值，在游客心中構(gòu)建值得購買、確認其價值的形象，使游客在選擇同類型旅游景區(qū)時，排他性選擇自己的旅游產(chǎn)品。
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旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓問題曾一度引發(fā)了社會各界的廣泛關(guān)注與研究，尤其成為旅游學(xué)術(shù)界、政府管理部門及旅游相關(guān)企業(yè)關(guān)注的焦點。筆者認為仍需對該問題做一關(guān)注與思考。旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓比較復(fù)雜，轉(zhuǎn)讓的可行、必要與否，不僅涉及到其合法性的問題，而且涉及到資源、環(huán)境保護等一系列問題。因此，不乏出現(xiàn)贊成方（包括謹慎贊成者）及反對方，筆者則屬于謹慎贊成者一方。
一、旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的可行性分析
第一，就我國旅游景區(qū)資源的屬性而言，屬于準公共產(chǎn)品。景區(qū)資源產(chǎn)權(quán)與其他普通產(chǎn)權(quán)一樣具有排他性、有限性、行為性、可分解性與可交易性。這一屬性為旅游景區(qū)采取多種經(jīng)營方式提供了更多的理論依據(jù)。
第二，需要明確旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)的概念。界定旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)概念是探討其能否轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)。其概念界定中應(yīng)明確以下幾點：旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)只是所有權(quán)的一部分，是可以從所有權(quán)中分離出來的，經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓不等于所有權(quán)轉(zhuǎn)讓。這一概念的界定為景區(qū)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的可行性提供了理論基礎(chǔ)。
第三，轉(zhuǎn)讓不等于出賣。旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓并非所謂的“賣山賣水”，賣“祖宗留下的基業(yè)”。需要明確的是，不論景區(qū)的特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓于何種經(jīng)營者，旅游景區(qū)資源的所有權(quán)、管理權(quán)始終掌握在國家手里。這是典型的政府出資源、企業(yè)出資金的旅游投資模式，體現(xiàn)了國有資源與企業(yè)資本的較佳組合。
第四，旅游景區(qū)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)的分離與合并是運作方式問題。將開發(fā)經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離，運用市場化手段予以轉(zhuǎn)讓，在合理的規(guī)制合同制約下，可以確保各方對所有權(quán)、監(jiān)督保護權(quán)和收益權(quán)的權(quán)利與義務(wù)。旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓是在市場經(jīng)濟條件下使景區(qū)資源更好地實現(xiàn)其價值高效率運作的一種有效方式。
第五，景區(qū)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離本身并不一定會造成景區(qū)資源的破壞。而遭遇破壞常常是認識不足、規(guī)劃不周、景區(qū)管理、政府部門監(jiān)管不到位的結(jié)果，當(dāng)然也不排除其他可能性。旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓可以解決政府在旅游開發(fā)、資源保護過程中資金短缺的問題，減輕政府負擔(dān)，調(diào)動企業(yè)與政府的積極性，在某種程度上會為旅游資源的保護上贏得一定的財力、物力與時間。
第六，旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，可以引進先進的管理理念，創(chuàng)新景區(qū)經(jīng)營模式，克服以往出現(xiàn)的政企不分、政事不分的弊端，強化監(jiān)管，搞活經(jīng)營，促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。
還需強調(diào)的是，并不是“經(jīng)營權(quán)一分就靈”。從理論上講，旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，有其可行性，但并不意味著必須轉(zhuǎn)讓，其轉(zhuǎn)讓與否關(guān)鍵要分析哪種形式更有利于景區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展、資源的優(yōu)化配置與保護，有利于公眾社會福利最大化的實現(xiàn)。在實踐中要對一些保護性項目與經(jīng)營性項目做一定的區(qū)別，適度引入特許經(jīng)營權(quán)市場化，謹慎處理旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓問題。一些反對者提出的問題也不無道理，在轉(zhuǎn)讓過程中應(yīng)予以充分重視與避免。簡言之，旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓與否，必須至少在以下三個標準的前提考量下做出：第一，能否實行嚴格的資源保護；第二，能否有效促進景區(qū)品味的提升；第三，能否真正使景區(qū)資源讓社會公眾享用。
二、旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓中面臨及需解決的主要問題
旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓無疑是景區(qū)發(fā)展過程中的重大改革，改革就難免會出現(xiàn)一些差錯，面臨一些阻力。換言之，雖然旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)目前在我國不斷興起，部分景區(qū)嘗試成功，但在經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓熱的過程中，難免出現(xiàn)轉(zhuǎn)讓失敗的景區(qū)，如貴州馬嶺河峽谷、山東曲阜“三孔”、貴州鎮(zhèn)遠古城、山西喬家大院等。故需從這些失敗案例中分析失敗原因，總結(jié)出在旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中可能面臨與亟需規(guī)避和解決的主要問題。
（一）相關(guān)法規(guī)尚未健全
目前我國對旅游景區(qū)資源的產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)形式、景區(qū)管理體制、經(jīng)營者權(quán)利與義務(wù)以及景區(qū)經(jīng)營者轉(zhuǎn)讓各個環(huán)節(jié)的法律法規(guī)制度未作出明確界定。部分政策法規(guī)的出臺滯后于景區(qū)開發(fā)、經(jīng)營、管理實踐，缺乏先導(dǎo)性。至今未出臺有關(guān)旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓方面的專門法規(guī)，對旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓方、受讓方、可整體或部分轉(zhuǎn)讓景區(qū)的類別以及對各方利益主體的法律地位、權(quán)責(zé)范圍、相互關(guān)系均未作出明確規(guī)定，難免會造成經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中或多或少的不規(guī)范操作等行為，致使部分旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓夭折，引發(fā)各方利益主體間的矛盾。
（二）國有資產(chǎn)易流失
國有資產(chǎn)流失是旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓中比較嚴重的問題。由于旅游資源屬于無形資產(chǎn)，其通常具有的稀缺性、壟斷性等特征決定了其價值無法準確衡量，目前旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓中價值評估環(huán)節(jié)還未形成統(tǒng)一標準，因此對旅游資源價值很難進行科學(xué)規(guī)范的評估。加之部分地方政府考慮到政績問題與經(jīng)濟利益，在未作出合理性評估就急于將旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，在旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓中低估旅游資源價值，廉價轉(zhuǎn)讓旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)，對景區(qū)景點無償委托企業(yè)經(jīng)營管理等，這些均易造成國有資產(chǎn)的流失，致使私營資本侵蝕國有資產(chǎn)，應(yīng)引起高度重視。
（三）政府管理機構(gòu)監(jiān)管不當(dāng)
旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)轉(zhuǎn)讓，實現(xiàn)了旅游資源的市場配置，使政府管理部門角色發(fā)生轉(zhuǎn)換。但在實際轉(zhuǎn)讓過程中，政府監(jiān)管往往會出現(xiàn)過死或過松兩個極端：一些政府及主管部門由于受傳統(tǒng)觀念的影響，雖然與經(jīng)營者簽訂了合同，但仍堅持政府主導(dǎo)，只是名義上轉(zhuǎn)讓了經(jīng)營權(quán)，企業(yè)缺少自主經(jīng)營的積極性；一些政府及主管部門在轉(zhuǎn)讓之后存在“甩包袱”心理，對景區(qū)經(jīng)營行為基本不聞不問，削弱對其宏觀調(diào)控與監(jiān)督管理力度，造成管理缺位，導(dǎo)致企業(yè)出現(xiàn)粗放式經(jīng)營，對景區(qū)造成嚴重的破壞性開發(fā)。
（四）企業(yè)短視行為極易造成資源破壞
企業(yè)經(jīng)濟目的與資源保護間的矛盾不可忽視。部分企業(yè)在投資開發(fā)旅游資源時，更多的是考慮到經(jīng)濟利益，所以再取得旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)后，易出現(xiàn)短視行為，急于收回成本，無計劃、無限度地開發(fā)景區(qū)的資源而不注重保護，忽視環(huán)境效益與社會效益。一些企業(yè)由于經(jīng)驗不足，在景區(qū)建設(shè)內(nèi)開發(fā)與景區(qū)建設(shè)相不協(xié)調(diào)的項目，超負荷接待游客，忽視景區(qū)環(huán)境承載能力，最終致使景區(qū)資源嚴重破壞甚至流失，其損失不可估量且不能恢復(fù)。
三、旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干建議思考
（一）加強法制建設(shè)，將旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓納入依法管理的軌道
實現(xiàn)旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，必須以完善的法律法規(guī)作為保障。但目前我國關(guān)于這一方面的法律法規(guī)甚少。為了確保景區(qū)兩權(quán)、三權(quán)分離的改革能正常運轉(zhuǎn)，出臺針對性的法律法規(guī)十分迫切。首先，要理順旅游管理體制，解決長期存在的條塊分割的行政管理和利益分配機制，要進一步劃清景區(qū)資源權(quán)屬，著力解決旅游資源開發(fā)與管理中景區(qū)內(nèi)產(chǎn)權(quán)資源歸屬等問題；其次，要規(guī)范旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓程序及方式，成立專門的旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的機構(gòu)，負責(zé)收集和信息、進行景區(qū)資源評估、組織拍賣會、監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營行為等，同時要通過各方力量嚴格評定受讓企業(yè)的資質(zhì)；第三，要盡快統(tǒng)一轉(zhuǎn)讓標準，嚴格采取公開招標等公平競爭手段吸納企業(yè)進行旅游景區(qū)開發(fā)經(jīng)營，嚴禁暗箱操作，堅決杜絕尋租、設(shè)租等行為。
（二）科學(xué)評估景區(qū)資源價值，確保國有資產(chǎn)保值增值
在旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中，轉(zhuǎn)讓價格是轉(zhuǎn)讓協(xié)議能否達成的關(guān)鍵因素之一。轉(zhuǎn)讓價格過高或過低都會影響轉(zhuǎn)讓效果。轉(zhuǎn)讓價格過低，很可能會造成國有資產(chǎn)流失，轉(zhuǎn)讓價格過高，可能會降低受讓方的收益預(yù)期。因此，首先要建立科學(xué)的旅游資源評估體系，對經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓價格做出合理性評估。應(yīng)嘗試采用動態(tài)的思維方式考慮旅游資源的成長與增值性，合理考慮物價水平、旅游者消費水平、可支付能力、旅游景區(qū)價值與屬性、旅游市場需求、旅游承載力等不同相關(guān)指標在不同時期的特點，來減少靜態(tài)定價造成的價格與價值的非合理性偏差，較為合理地確定旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓價格。其次要組織旅游領(lǐng)域?qū)＜摇⒏飨嚓P(guān)行政管理機構(gòu)、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)代表成立專門的資產(chǎn)評估小組，共同科學(xué)評估景區(qū)資源的價值及經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的額度，確保資源可持續(xù)保護與國有資產(chǎn)的保值增值。
（三）強化政府監(jiān)管，實現(xiàn)景區(qū)健康發(fā)展
在旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓之后，政府的監(jiān)督與管理是必不可少的。健全和強有力的監(jiān)管機制可以督促旅游企業(yè)完善經(jīng)營體制，促使旅游資源的開發(fā)與保護形成良性循環(huán)，有利于優(yōu)化景區(qū)開發(fā)經(jīng)營中的社會、環(huán)境效益。因此，政府要建立切實有效的監(jiān)督、管理機制，運用行政、法律及其它社會手段，正確引導(dǎo)和約束旅游企業(yè)投資行為，引導(dǎo)其合法、健康成長與經(jīng)營，切實保障企業(yè)的合法權(quán)益。另一方面，要加強對旅游建設(shè)項目的審批監(jiān)督，加強對運行過程中出現(xiàn)的市場秩序、人力資源的監(jiān)督管理，確保資源的合理利用與景區(qū)開發(fā)經(jīng)營規(guī)范有序。同時引導(dǎo)公眾積極參與和監(jiān)督旅游企業(yè)行為，加大對合同執(zhí)行、生態(tài)環(huán)境保護和公益性狀況的監(jiān)督約束力度。
（四）強化企業(yè)環(huán)保意識，定期評估景區(qū)資源環(huán)境
資源環(huán)境的保護是獲得旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)的企業(yè)實現(xiàn)經(jīng)營目標的基礎(chǔ)。旅游企業(yè)的命運與景區(qū)的命運息息相關(guān)，對景區(qū)資源環(huán)境的保護是其應(yīng)盡的責(zé)任與義務(wù)。政府要強化經(jīng)營者保護資源環(huán)境的意識，定期組織專家對轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的景區(qū)資源環(huán)境進行評價，督促企業(yè)采取合理措施，嚴格執(zhí)行經(jīng)審批后的規(guī)劃方案，最大限度地減少開發(fā)經(jīng)營活動對資源環(huán)境造成的負面影響，防止其掠奪式開發(fā)。同時增加資源環(huán)境保護資金的投入，對不重視資源環(huán)保的企業(yè)絕不包庇，采取警告、罰款、收回旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)等不同程度的措施，進行嚴肅處理。
（五）合理控制旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，保障各相關(guān)者利益
