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時(shí)間：2023-09-04 09:27:11
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【正文】
市平安暨市域治理辦：
按照《關(guān)于報(bào)送2021年工作總結(jié)和2022年工作計(jì)劃的通知》、《廣漢市推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化工作項(xiàng)目責(zé)任分工方案》的分工，智慧治理組扎實(shí)做好相關(guān)工作，現(xiàn)將2021年工作匯報(bào)如下：
一、工作開展情況
（一）推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)
一是持續(xù)推進(jìn)省一體化平臺(tái)試點(diǎn)建設(shè)。積極拓展完善運(yùn)行期間平臺(tái)功能，強(qiáng)化平臺(tái)推廣運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”和“審批不見面”。截止目前，全市實(shí)現(xiàn)在省政務(wù)服務(wù)一體化平臺(tái)可網(wǎng)辦事項(xiàng)1280項(xiàng)，可網(wǎng)辦率達(dá)99.84%。
二是搭建廣漢市智慧城市和大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)。積極包裝項(xiàng)目，總投資4.5億，推動(dòng)廣漢“智慧城市”和大數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)中心項(xiàng)目建設(shè)，構(gòu)建數(shù)據(jù)融合池和展示廳及相關(guān)大數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景；加強(qiáng)與國(guó)新宇航溝通對(duì)接，大數(shù)據(jù)融合平臺(tái)初步搭建完成，待測(cè)試后上線“城市之眼”系統(tǒng)。
三是建設(shè)投資項(xiàng)目大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)。落實(shí)資金35萬元，建設(shè)大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)投資項(xiàng)目的中介服務(wù)、行政審批、建設(shè)進(jìn)度適時(shí)監(jiān)控。四是積極推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)，按照“1+4”（1個(gè)綜合管理平臺(tái)，4個(gè)分模塊：智慧黨建、智慧管理、智慧政務(wù)、智慧服務(wù)）模式和商業(yè)、安置、老舊、“三無”小區(qū)4個(gè)類別，確定金雁大同，漢洲京皇等6個(gè)社區(qū)作為智慧社區(qū)前期試點(diǎn)，將智慧、高效、便捷的政務(wù)服務(wù)送到群眾家門口。
（二）推動(dòng)治安防控基層基礎(chǔ)建設(shè)
一是基本完成廣漢市綜治中心（平臺(tái)信息系統(tǒng)）項(xiàng)目建設(shè)。建成1個(gè)市綜治中心、12個(gè)鎮(zhèn)（街道）綜治中心，2個(gè)社區(qū)綜治中心示范點(diǎn)；建成以網(wǎng)格化服務(wù)管理為底座、信息化建設(shè)為支撐、以綜治“六聯(lián)”（矛盾糾紛聯(lián)調(diào)、社會(huì)治安聯(lián)防、治安突出問題聯(lián)治、重點(diǎn)人員聯(lián)管、服務(wù)管理聯(lián)抓、基層平安聯(lián)創(chuàng)）為核心內(nèi)容的社會(huì)治安綜合治理工作平臺(tái)；建成市級(jí)視頻監(jiān)控共享平臺(tái)，接入“雪亮工程”視頻監(jiān)控圖像1046路，“平安雒城”視頻監(jiān)控340路，實(shí)現(xiàn)重要區(qū)域全覆蓋，實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級(jí)綜治數(shù)據(jù)的無縫對(duì)接，以及縣、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）各層級(jí)綜治中心縱向貫通的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。網(wǎng)格化中心劃分設(shè)置網(wǎng)格343個(gè)，配備專兼職網(wǎng)格員443人。我市2018年至2020年投資781萬元，采用購(gòu)買服務(wù)的方式建成每個(gè)村（社區(qū)）不少于5個(gè)覆蓋全市農(nóng)村、城區(qū)、鐵路全域的監(jiān)控點(diǎn)位1046個(gè)，全部納入綜治中心信息化系統(tǒng)“雪亮工程”監(jiān)控平臺(tái)。今年年1月起每年投入266.6萬元保障系統(tǒng)的正常運(yùn)行。6月進(jìn)行了平臺(tái)服務(wù)升級(jí)，新增了12處人臉（車牌）識(shí)別監(jiān)控點(diǎn)位，新增電子地圖，可以通過GIS引擎技術(shù)提供位置追蹤及精確定位，更加有效地實(shí)現(xiàn)治安防控的目的。
二是“雪亮工程”同“平安雒城”、“慧眼工程”等視頻監(jiān)控和智慧小區(qū)項(xiàng)目共同編織了技防監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。形成鎮(zhèn)、村、院、戶四級(jí)技術(shù)防控圈，實(shí)現(xiàn)從點(diǎn)到面、聯(lián)防到戶的立體防控網(wǎng)?！把┝凉こ獭苯ㄔO(shè)以來，公安機(jī)關(guān)通過視頻監(jiān)控精準(zhǔn)出警、精準(zhǔn)處置，對(duì)違法犯罪行為形成有力震懾，破解了農(nóng)村地區(qū)治安管理難題。目前，“雪亮工程”視頻監(jiān)控協(xié)助公安機(jī)關(guān)破獲各類案件300余起，幫助群眾解決困難問題230余件次， 2019年和2020年，我市公安機(jī)關(guān)年立案數(shù)分別比上一年度下降15.8%、3.9%，社會(huì)治安狀況持續(xù)向好。
三是推動(dòng)建設(shè)三級(jí)網(wǎng)格化管理服務(wù)建設(shè)。廣漢市建成了1個(gè)市網(wǎng)格化服務(wù)管理中心、12個(gè)鎮(zhèn)（街道）網(wǎng)格化服務(wù)管理中心、城區(qū)28個(gè)社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理中心，構(gòu)建市、鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）、網(wǎng)格員四級(jí)平臺(tái)，同時(shí)，將與民生事務(wù)緊密相關(guān)的住建局等23個(gè)職能部門、44個(gè)基層派出所、司法所、衛(wèi)生院納入平臺(tái)并開通電腦終端賬號(hào)參與服務(wù)管理工作，實(shí)現(xiàn)分級(jí)管理，梯次互動(dòng)的工作模式。全市343個(gè)網(wǎng)格，配備社區(qū)專職網(wǎng)格員242名，農(nóng)村兼職網(wǎng)格員（村干部）101名。2021年市財(cái)政投入資金297.2536萬元，有力保障了網(wǎng)格化服務(wù)管理規(guī)范運(yùn)行。編制廣漢市網(wǎng)格化服務(wù)管理工作細(xì)則，推動(dòng)網(wǎng)格化服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。網(wǎng)格員通過“一日雙巡”，主動(dòng)走訪群眾，主動(dòng)服務(wù)群眾，積極宣傳黨的政策和相關(guān)法律法規(guī)，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)，并現(xiàn)場(chǎng)辦結(jié)或通過手機(jī)平臺(tái)上報(bào)處理民生問題和群眾訴求，2016年以來，累計(jì)宣傳政策法規(guī)12619人次，辦理民生服務(wù)事項(xiàng)49468人次；主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、干預(yù)、化解網(wǎng)格內(nèi)矛盾糾紛，有效維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；收集各類基礎(chǔ)信息并推送入系統(tǒng)平臺(tái)，動(dòng)態(tài)更新，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)更加完善、真實(shí)、準(zhǔn)確，共采集各類基礎(chǔ)信息100余萬條，收集錄入社情民意13061條，走訪特殊人群4581人次；今年7月下旬一輪疫情爆發(fā)以來，全市網(wǎng)格員共參與疫情防控排查18641人，協(xié)助開展醫(yī)學(xué)觀察居家隔離5190人，走訪重點(diǎn)區(qū)域、場(chǎng)所40147處，開展疫情防控常識(shí)政策法規(guī)宣傳32526次，協(xié)助開展疫苗接種3465人次，通過宣傳引導(dǎo)使轄區(qū)內(nèi)居民提高了防護(hù)意識(shí)，增加了疫情防控知識(shí)，提高了居民參與防控的積極性。群眾認(rèn)可度和滿意度明顯提升，網(wǎng)格化工作品牌的影響力逐步增強(qiáng)。
（三）將智慧建設(shè)與法院工作相結(jié)合
一是準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)上級(jí)精神，科學(xué)謀劃。嚴(yán)格落實(shí)信息化建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，成立了以局長(zhǎng)為組長(zhǎng)，分管副局長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，各股室負(fù)責(zé)人為成員的信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，形成了主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)的工作機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，指定專人兼職負(fù)責(zé)信息化建設(shè)日常工作，為信息化建設(shè)工作開展奠定了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。在信息化建設(shè)計(jì)劃上，堅(jiān)持與司法部、省廳、德陽(yáng)市局實(shí)現(xiàn)并網(wǎng)為標(biāo)準(zhǔn)，不做物力浪費(fèi)；在場(chǎng)地設(shè)置上，堅(jiān)持公共法律服務(wù)體系建設(shè)新標(biāo)準(zhǔn)，做到法律援助、社區(qū)矯正、司法行政指揮、公共法律服務(wù)“四個(gè)中心”統(tǒng)籌規(guī)劃；在經(jīng)費(fèi)保障上，堅(jiān)持中央、省級(jí)轉(zhuǎn)移支付與本級(jí)財(cái)政保障相結(jié)合，積極主動(dòng)向廣漢市分管領(lǐng)導(dǎo)、主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)省廳信息化建設(shè)新要求。
二是積極參加司法行政工作平臺(tái)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，熟練使用普法、調(diào)解、援助、社矯、律公、考勤、公文等系統(tǒng)分類平臺(tái)，不斷提升信息化工作實(shí)際操作能力，奠定信息化建設(shè)技能基礎(chǔ)；另一方面，利用干部職工大會(huì)等時(shí)機(jī)，強(qiáng)調(diào)信息化建設(shè)的重要意義，已主動(dòng)適應(yīng)新的工作常態(tài)，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，提高使用司法行政工作平臺(tái)的自覺性，奠定信息化建設(shè)思想基礎(chǔ)。
三是加強(qiáng)硬件建設(shè)。建設(shè)司法行政指揮中心，發(fā)揮“智慧司法行政”優(yōu)勢(shì)。2019年，我局投入近120萬元建成了司法行政指揮中心，目前已初步實(shí)現(xiàn)60個(gè)點(diǎn)位工作巡查，20個(gè)遠(yuǎn)程單兵實(shí)時(shí)指揮，150個(gè)社區(qū)矯正手環(huán)定位監(jiān)管，7個(gè)監(jiān)獄遠(yuǎn)程會(huì)見系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)了與省、市遠(yuǎn)程對(duì)接，為司法行政大數(shù)據(jù)化、信息化建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)。四是加強(qiáng)維護(hù)管理。一方面，外部加強(qiáng)與電信部門溝通，遇有網(wǎng)絡(luò)不通的情況能及時(shí)進(jìn)行技術(shù)性維護(hù)；另一方面，內(nèi)部加強(qiáng)司法行政工作平臺(tái)、視頻會(huì)議、指揮監(jiān)控等系統(tǒng)的使用管理，確保了各種工作數(shù)據(jù)錄入正常、及時(shí)、準(zhǔn)確；第三，堅(jiān)持每周不定時(shí)檢查司法行政工作平臺(tái)使用情況，每月對(duì)檢查情況在工作群進(jìn)行通報(bào)，并將個(gè)人登錄使用情況納入年終績(jī)效考核，確保了使用率。
二、下一步工作打算
（一）推動(dòng)智慧社區(qū)建設(shè)
持續(xù)推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)，在2021年完成3個(gè)街道（100%）、29個(gè)社區(qū)（100%）、238個(gè)小區(qū)（33%）建設(shè)任務(wù)，2022年完成全部712個(gè)小區(qū)智慧化建設(shè)（其中高坪鎮(zhèn)白里社區(qū)、小區(qū)作為智慧社區(qū)和數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)），有效轉(zhuǎn)變社區(qū)工作被動(dòng)管理，實(shí)現(xiàn)政府、居民、企業(yè)共建共治共享，為全市乃至全國(guó)提供基層治理新思路，助力廣漢高質(zhì)量發(fā)展。
（二）繼續(xù)推進(jìn)“雪亮工程”建設(shè)
繼續(xù)推進(jìn)“雪亮工程”視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用，按計(jì)劃推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)單位橫向聯(lián)網(wǎng)，有效整合各行業(yè)單位自建的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，達(dá)到聯(lián)網(wǎng)共享、綜合利用的效果。進(jìn)一步擴(kuò)展視頻監(jiān)控覆蓋面，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)治安防控技防基礎(chǔ)。建設(shè)前端感知源符合機(jī)、非、人采集設(shè)備，實(shí)現(xiàn)智能化、結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，縮短民警在案件偵查中圖像查閱時(shí)間，為案?jìng)商峁┚珳?zhǔn)、快速、有效的支撐并為治安防控提供預(yù)警能力。
（三）推動(dòng)行政司法智慧化建設(shè)
【關(guān)鍵詞】
移民權(quán)益；社會(huì)治理；移民安置
自1912年我國(guó)第一座水電站——云南石龍壩水電站建成以來，我國(guó)水電事業(yè)經(jīng)歷了百年的發(fā)展。尤其是1978年改革開放以來，水電資源開發(fā)突發(fā)猛進(jìn)，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供電力保障的同時(shí)，還帶來了巨大的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益。水電資源開發(fā)不可避免地帶來移民安置問題。從我國(guó)的歷史發(fā)展進(jìn)程和民主政治狀況來看，自上而下的水電資源開發(fā)決策較多，并且移民搬遷安置各個(gè)階段，移民參與相對(duì)較少。由于移民未能充分參與，對(duì)移民政策的理解度，對(duì)政府決策的支持度較低，出現(xiàn)了一系列移民安置問題。大量移民通過方式維護(hù)自身權(quán)益，“”不“信法”，通過向上級(jí)政府上訪對(duì)當(dāng)?shù)卣旱姆绞?，引起政府相關(guān)部門重視。移民搬遷安置本身就是一個(gè)社會(huì)再造的過程，涉及到社會(huì)組織的恢復(fù)與重建，經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展等多個(gè)方面，再加上近年來因水電資源開發(fā)導(dǎo)致移民上訪的人數(shù)、批次、案例逐年增加，增加了社會(huì)治理的復(fù)雜性、艱巨性。
十八屆三中全會(huì)指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展有中國(guó)特色的社會(huì)主義制度，推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”，雖然只有一字之差，但內(nèi)涵卻發(fā)生了重大變化，“管理”強(qiáng)調(diào)的是從上而下的“管理”，“治理”更加突出社會(huì)各方面力量參與，更加突出法治思維和法治方式，更加突出源頭治理、綜合施策。十八屆三中全會(huì)指出，堅(jiān)持系統(tǒng)治理，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。通過擴(kuò)大包括移民參與在內(nèi)的公民參與，提高社會(huì)治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。移民參與權(quán)是指由于水電資源開發(fā)的區(qū)域特殊、移民身份特殊等原因，基于生存和發(fā)展的需要，參與水電資源開發(fā)決策、規(guī)劃、經(jīng)營(yíng)、接受教育培訓(xùn)、分享利益或得到補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。根據(jù)水電資源開發(fā)的具體工作程序、內(nèi)容，政府相關(guān)部門可以創(chuàng)造條件，保障移民參與權(quán)，確保移民以不同形式參與其中，使其由一個(gè)水電資源開發(fā)中的旁觀者，成為一個(gè)參與者，以主人翁的身份參與水電開發(fā)的各個(gè)環(huán)節(jié)，不僅對(duì)移民群眾個(gè)人，而且也對(duì)提高社會(huì)治理能力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧、經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。
1 水電移民安置規(guī)劃階段
在編制移民安置規(guī)劃過程中，編制單位要深入村莊（社區(qū)）、村民（居民）家庭等基層，廣泛征求移民、地方政府相關(guān)部門、社會(huì)相關(guān)人士的建議，提出切實(shí)可行的方案。在充分考慮移民意見的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)家方針政策，反復(fù)修改完善直至大多數(shù)利益群體認(rèn)可的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案。目前的問題是法定程序的缺失，規(guī)劃編制部門受托編制完移民安置規(guī)劃，沒有法律規(guī)定必須征求移民意見這一程序。移民的知情權(quán)在這一階段缺乏一定地保障。
移民安置規(guī)劃方案的實(shí)物指標(biāo)調(diào)查階段是一個(gè)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，決定了搬遷安置工作的組織和移民補(bǔ)償額，受委托的調(diào)查機(jī)構(gòu)要在深入調(diào)查基礎(chǔ)上取得利益相關(guān)方的認(rèn)可，避免后期爭(zhēng)議。在淹沒實(shí)物調(diào)查中，鼓勵(lì)村組代表、移民等共同參與實(shí)物調(diào)查、測(cè)量、登記和統(tǒng)計(jì)工作。村組代表對(duì)村集體土地及財(cái)產(chǎn)，移民對(duì)其所有的房屋等財(cái)產(chǎn)進(jìn)行確認(rèn)。由于水電資源開發(fā)與少數(shù)民族分布的高度重合性，在制定移民搬遷安置規(guī)劃時(shí)，注重水電資源開發(fā)中的民族宗教因素。要考慮宗教設(shè)施的搬遷安置費(fèi)用，對(duì)于需要搬遷的宗教器物和設(shè)施，給予足夠重視。依靠民族宗教部門、宗教代表人士和廣大移民信眾，出主意、想辦法，妥善做好移民搬遷安置規(guī)劃。
2 水電移民安置實(shí)施階段
地方移民實(shí)施管理部門根據(jù)已批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)，做搬遷安置實(shí)施計(jì)劃，再根據(jù)計(jì)劃實(shí)施。實(shí)施階段的工作繁雜，有組織搬遷、舊房拆除、場(chǎng)地清理、安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與房屋建設(shè)、專項(xiàng)設(shè)施建設(shè)、資金管理及處理移民申訴、糾紛和協(xié)調(diào)各方面關(guān)系等工作。移民通過參與安置調(diào)查、規(guī)劃、實(shí)施和管理，及時(shí)了解與自身利益密切相關(guān)的信息，積極參與生產(chǎn)、生活安置事項(xiàng)決策，有利于減少移民可能被欺騙的擔(dān)心，減少對(duì)政府的不信任?？梢赃x擇移民代表全過程參與移民搬遷安置，參加與移民自身利益密切相關(guān)的協(xié)調(diào)協(xié)商會(huì)議，及時(shí)解決實(shí)施過程中的問題，確保移民安置質(zhì)量、進(jìn)度和資金得到有效控制。尤其是移民安置去向、安置點(diǎn)選擇，移民補(bǔ)償資金的兌現(xiàn)，移民村生產(chǎn)用地分配，宅基地分配，移民房屋重建等與移民切身利益密切相關(guān)，應(yīng)當(dāng)征求移民的意見，取得共識(shí)后再實(shí)施搬遷安置。考慮到具有的移民精神寄托、宗教感情受到影響，可以按宗教教規(guī)安排一定的活動(dòng)，安慰移民群眾，滿足其心理需求，減少少數(shù)民族移民的阻力。
成立了縣發(fā)展和改革局市域社會(huì)治理現(xiàn)代化平安建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，要求各股室要充分認(rèn)識(shí)社會(huì)治理現(xiàn)代化的重大意義，堅(jiān)持主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，旗幟鮮明、立場(chǎng)堅(jiān)定地支持社會(huì)治理工作，采取有力措施保障和支持社會(huì)治理現(xiàn)代化的重大政治責(zé)任。
二是認(rèn)真貫徹落實(shí)州社會(huì)信用體系建設(shè)聯(lián)系會(huì)議辦公室工作要求
及時(shí)指導(dǎo)縣委編辦、縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局做好縣總工會(huì)統(tǒng)一代碼問題數(shù)據(jù)糾錯(cuò)工作。
三是進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行政許可、行政處罰等信用信息公開工作
9月，我縣在州信用體系建設(shè)平臺(tái)規(guī)范填報(bào)行政許可（法人）3條、行政處罰（自然人）15條。今年來累計(jì)填報(bào)行政許可、行政處罰622條。
程方平（中國(guó)人民大學(xué)教育學(xué)院教授）：要在教育法的建設(shè)和督導(dǎo)方面下大力氣。
基礎(chǔ)教育的改革，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府責(zé)任，而不僅僅是教育主管部門的責(zé)任，因?yàn)樗呀?jīng)從一種行業(yè)行為轉(zhuǎn)變?yōu)槊裆笫?，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)發(fā)展的重要指標(biāo)，是讓人民滿意一個(gè)非常重要的方面。要想做好這件事，應(yīng)該在教育法的建設(shè)，特別是學(xué)校法，和督導(dǎo)方面下更大的氣力。
第一，基礎(chǔ)教育的發(fā)展中面臨的最為首要的問題，就在于目前的法制建設(shè)不全面?！秾W(xué)校法》一直沒有出臺(tái)，甚至在短期內(nèi)還不能出臺(tái)。我覺得，這正是教育法制建設(shè)方面一些僵化的體制導(dǎo)致的。缺乏為義務(wù)教育階段公立學(xué)校法定的標(biāo)準(zhǔn)，必然影響深入發(fā)展，因此，應(yīng)當(dāng)努力推進(jìn)這項(xiàng)工作。
第二，加強(qiáng)督導(dǎo)工作非常重要。在督導(dǎo)條例出臺(tái)以前，地方上的督導(dǎo)比較薄弱，各種問題都沒能通過督導(dǎo)這個(gè)渠道及時(shí)地反應(yīng)上來。事實(shí)上，督導(dǎo)肩負(fù)著幫助政府和民眾來促進(jìn)學(xué)校規(guī)范發(fā)展的任務(wù)，只有健全相關(guān)法律，督導(dǎo)才能有充分的依據(jù)，從而發(fā)揮其真正的價(jià)值。這次督導(dǎo)條例出臺(tái)后，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)從教育主管部門轉(zhuǎn)移到人大這個(gè)體系，這樣能夠幫助教育主管部門以及政府更超脫、更有效、更得力、更方便地解決教育體制中的實(shí)際問題。
盡管在基礎(chǔ)教育或者義務(wù)教育這方面的治理確實(shí)比較復(fù)雜，牽涉面很廣，但如果通過法制建設(shè)，規(guī)范各方面的責(zé)權(quán)利，一些長(zhǎng)期解決不好的問題是可以迎刃而解的。
孟繁華（首都師范大學(xué)副校長(zhǎng)、教授）：教育綜合改革的落腳點(diǎn)應(yīng)聚焦在轉(zhuǎn)變教育發(fā)展范式上。
第一，教育治理是區(qū)別于傳統(tǒng)行政管理模式的一種新型管理模式。教育治理主要包括治理主體多元化、治理機(jī)制復(fù)合化、治理手段多樣化和治理目的重視價(jià)值理性幾個(gè)特征?，F(xiàn)代社會(huì)對(duì)人的觀念經(jīng)歷了以人為成本、以人為資源和以人為本三個(gè)階段。以人為本階段自然就要求以人與自然統(tǒng)一的生態(tài)和諧發(fā)展為核心的新的發(fā)展范式。
第二，從對(duì)教育效率的追求到對(duì)教育公平的追求，要求轉(zhuǎn)變教育發(fā)展范式。應(yīng)當(dāng)摒棄那些以教育之名、行負(fù)教育之實(shí)的行為，基于教育公平的核心價(jià)值，面向全體學(xué)生，使每個(gè)學(xué)生都在他原有基礎(chǔ)上得到發(fā)展，都在他天賦允許的范圍內(nèi)充分發(fā)展。
第三，作為治理體系下的教育實(shí)踐的學(xué)習(xí)共同體，強(qiáng)調(diào)師生之間通過積極的合作與平等的對(duì)話，強(qiáng)調(diào)多元參與、共同完成知識(shí)和意義的建構(gòu)。我們的社會(huì)必將成為學(xué)習(xí)型社會(huì)，這一社會(huì)也必將由無數(shù)學(xué)習(xí)共同體構(gòu)成，這些共同體將會(huì)在更廣泛的視域下為知識(shí)的獲得與創(chuàng)新開辟新的路徑。
李永生（北京市門頭溝區(qū)教委主任）： 八項(xiàng)改革綜合推動(dòng)門頭溝區(qū)學(xué)校治理現(xiàn)代化建設(shè)。
一是破除干部終身制，實(shí)施“干部任期制”。 二是破除學(xué)校副校級(jí)干部教委任命制，實(shí)施“逐層崗位競(jìng)聘制”。 三是破除干部選拔論資排輩制度，鼓勵(lì)年輕優(yōu)秀人才脫穎而出。四是破除學(xué)校傳統(tǒng)的教師任用制度，實(shí)施教職工競(jìng)聘上崗制，變教師“單位人”為“系統(tǒng)人”。五是破除教職工傳統(tǒng)的勞動(dòng)分配制度，實(shí)施崗位績(jī)效制，實(shí)現(xiàn)以崗定薪、崗變薪變。六是破除“九龍治水”的教研體制，實(shí)現(xiàn)教師進(jìn)修學(xué)?！把杏?xùn)一體”，探索學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革。七是破除單一行政督導(dǎo)體制，建立教育日常巡視制度。八是破除單一行政考核體制，引入第三方評(píng)估，探索管辦評(píng)分離機(jī)制。
鐘靈（北京市豐臺(tái)區(qū)教委副主任）：學(xué)校治理結(jié)構(gòu)改革要特別關(guān)注四個(gè)“擺脫”。
在教育綜合改革的背景下，學(xué)校治理結(jié)構(gòu)改革的核心就是要解放教育生產(chǎn)力，改善現(xiàn)在的教育生產(chǎn)關(guān)系，讓我們的學(xué)校能夠在更加適合于發(fā)展的外部環(huán)境中，產(chǎn)生其自身內(nèi)部的變革，從而真正實(shí)現(xiàn)教育質(zhì)的提升。對(duì)于學(xué)校個(gè)體的內(nèi)部而言，如何通過治理結(jié)構(gòu)把內(nèi)外環(huán)境和內(nèi)外各種關(guān)聯(lián)性更好地、科學(xué)地建立起來，有四個(gè)方面特別需要引起關(guān)注。
一是擺脫對(duì)教育的功利性追求，回歸教育的育人性和社會(huì)性。學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，需要從教育思想的正本清源來入手，引領(lǐng)學(xué)校建立更加科學(xué)的以人為本的價(jià)值觀。只有價(jià)值判斷非常清晰的學(xué)校，才可能在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改革過程中，達(dá)到促進(jìn)每一個(gè)學(xué)生發(fā)展的目的。
二是擺脫學(xué)校治理中的官本位，改變以管理為核心、與現(xiàn)在的教育目標(biāo)和教育追求不相適應(yīng)的學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，重新定位，實(shí)現(xiàn)教育者的價(jià)值而非管理者的價(jià)值。否則，學(xué)校的行政化必然使得辦學(xué)思想和辦學(xué)價(jià)值很難自主、科學(xué)地建立。
三是擺脫人治的不確定性，加強(qiáng)學(xué)校的民主治理。學(xué)校的均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展除了優(yōu)秀的校長(zhǎng)，更要從制度的層面進(jìn)行設(shè)計(jì)。一方面，要放權(quán)給校長(zhǎng)，讓其行使應(yīng)有的自主管理的權(quán)力；另一方面，要用制度約束校長(zhǎng)，使之能夠在民主的框架內(nèi)合理地履行責(zé)任。
四是擺脫決策執(zhí)行和監(jiān)督的不清晰，做到責(zé)、權(quán)、利的進(jìn)一步明晰。實(shí)行管、辦、評(píng)分離，不能一味地強(qiáng)調(diào)學(xué)校的辦學(xué)自，而忽略了教育行政或者督導(dǎo)以及其他一些監(jiān)督權(quán)力，從而形成更加科學(xué)的管理機(jī)制。
管杰（北京市第十八中學(xué)校長(zhǎng)）：方莊教育集群探索區(qū)域教育治理現(xiàn)代化。
區(qū)域教育問題是當(dāng)前中國(guó)教育改革的核心問題，對(duì)區(qū)域教育現(xiàn)代化治理模式的探索是解決這一問題的關(guān)鍵。隨著豐臺(tái)區(qū)在北京市率先進(jìn)行教育集群發(fā)展模式改革試驗(yàn)，方莊教育集群成為北京市最早建立的教育集群。三年來，集群建設(shè)步步深入、不斷升級(jí)，已經(jīng)從最初的“抱團(tuán)取暖”式的、以資源共享為主要功能的初級(jí)區(qū)域教育共同體，發(fā)展到以課程為中心的區(qū)域生態(tài)教育共同體。又開始了以打通各學(xué)段學(xué)生的出口、改變區(qū)域教育結(jié)構(gòu)為主要任務(wù)的現(xiàn)代化區(qū)域教育共同體建設(shè)，走過了一條由低級(jí)到高級(jí)不斷發(fā)展、不斷地走向成熟的道路，探索出了一種推進(jìn)區(qū)域教育治理現(xiàn)代化的新模式。
李英（四川省成都市蒲江縣教育局副局長(zhǎng)）：著力城鄉(xiāng)教育均衡，提升區(qū)域教育品質(zhì)。
隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)社會(huì)形態(tài)發(fā)生了巨大變化，也影響著城鄉(xiāng)教育的發(fā)展。四川省蒲江縣圍繞“城鄉(xiāng)均衡、學(xué)有良教”發(fā)展目標(biāo)，深入推進(jìn)教育改革，不斷提升教育治理能力和水平，整體提升區(qū)域教育品質(zhì)。
一是以“托管、領(lǐng)辦”為辦學(xué)試點(diǎn)，創(chuàng)新現(xiàn)代學(xué)校治理機(jī)制。二是以“聯(lián)盟、集團(tuán)”為發(fā)展路徑，創(chuàng)新縣域教育治理機(jī)制。三是以“法制、民主”為核心理念，創(chuàng)新學(xué)校內(nèi)部治理機(jī)制。四是以“家庭、社區(qū)”為重要依托，創(chuàng)新社會(huì)教育治理機(jī)制。
余勝泉（北京師范大學(xué)教育學(xué)部副部長(zhǎng)、教授）：教育信息化是現(xiàn)代學(xué)校教育治理體系的核心特征之一。
技術(shù)已經(jīng)成為我們的基本生存環(huán)境。隨著信息技術(shù)的滲透性和普及性，技術(shù)也在改變我們教育實(shí)施的生態(tài)環(huán)境，它將給我們關(guān)注的一些重大教育問題，提供新的思路和新的解決問題的方式方法。信息化分三個(gè)階段，從物的信息化到結(jié)構(gòu)的信息化最后到人的信息化，逐層遞階，教育的信息化也是如此。如果我們能從制度方面去努力推動(dòng)信息化的發(fā)展，很多難以解決的教育問題或許都能得到解決。
周仁祥（貴州省貴陽(yáng)市招生考試管理中心副主任）：信息化使得招生考試工作越來越簡(jiǎn)單。
基礎(chǔ)教育治理要現(xiàn)代化，招生工作治理也要現(xiàn)代化。招生入學(xué)工作最基本的特點(diǎn)是制度化、信息化、標(biāo)準(zhǔn)化和流程化，這其中信息化是最基本的?；诂F(xiàn)代化技術(shù)，招生機(jī)構(gòu)能夠?qū)⑿畔⒒鳛榛A(chǔ)來實(shí)現(xiàn)招生考試現(xiàn)代化。網(wǎng)上閱卷、網(wǎng)上錄取、網(wǎng)上招生體現(xiàn)了規(guī)則公平、機(jī)會(huì)公平和結(jié)果公平。要實(shí)現(xiàn)教育公平這個(gè)目標(biāo)，必然要求基礎(chǔ)教育招生入學(xué)工作的治理現(xiàn)代化。
此外，北京第二實(shí)驗(yàn)小學(xué)怡海分校校長(zhǎng)史德志認(rèn)為教育治理現(xiàn)代化就是用現(xiàn)代化的思想滿足當(dāng)代教育的發(fā)展需要。他結(jié)合自己近50年從事小學(xué)教育的豐富經(jīng)歷，介紹了北京怡海教育集團(tuán)和北京第二實(shí)驗(yàn)小學(xué)教育集團(tuán)的發(fā)展；圍繞怎樣辦好學(xué)的問題，著重論述了按教育規(guī)律辦學(xué)這一學(xué)校治理改革的基礎(chǔ)。
北京市第十九中學(xué)校長(zhǎng)余曉靈把義務(wù)教育九年一貫制作為基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化的一個(gè)核心問題，提出應(yīng)把高中示范校與初中徹底隔離分開。
在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)的創(chuàng)新優(yōu)化發(fā)展。同時(shí)，隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理理念的豐富，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)管理的現(xiàn)代化建設(shè)成為眾望所歸?；诖吮尘?，區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理可持續(xù)發(fā)展、數(shù)字化智能化管理的重要體現(xiàn)。因此，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的現(xiàn)代化建設(shè)，從新模式的特點(diǎn)入手，分析區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化管理的基本要素，從基礎(chǔ)設(shè)施、政策支持、組織關(guān)系等多方面建設(shè)科學(xué)的管理模式。
一、區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的現(xiàn)代化建設(shè)的重要性分析
區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理作為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域重要的一個(gè)分支，呈現(xiàn)出越來越重要的地位。這不僅是由現(xiàn)代化建設(shè)的重要意義所決定，還由區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的現(xiàn)狀中出發(fā)。兩者是相輔相成的。雖然，隨著社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理模式在不斷的創(chuàng)新和改革，但同當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式相比較，管理模式的建設(shè)仍需加倍努力。
1.區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的傳統(tǒng)方式變革的必要性
隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，地理學(xué)進(jìn)入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式呈現(xiàn)出區(qū)域性特點(diǎn)，如蘇南模式、溫州模式、珠江模式等，都是以地理區(qū)域作為劃分的界限和標(biāo)準(zhǔn)，但事實(shí)上經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到多種因素的影響，不同的治理手段也對(duì)發(fā)展模式產(chǎn)生不同的效果，因而“濫用”的發(fā)展模式和治理模式，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理呈現(xiàn)出落后、傳統(tǒng)化。如在溫州治理模式常常被使用到福建晉江，但事實(shí)上，溫州和晉江的文化傳統(tǒng)不同，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不同，同一治理模式將眾多企業(yè)逼上絕路。采用現(xiàn)代化的治理方式對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的指導(dǎo)作用；另一方面，“四個(gè)現(xiàn)代化”的提出和發(fā)展，要求我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等領(lǐng)域都可以跟上國(guó)際潮流，實(shí)現(xiàn)面向世界；也希望各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展能夠具有前瞻性，即能夠面向未來發(fā)展，基于此，要求區(qū)域經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域能夠擯棄傳統(tǒng)模式，構(gòu)建符合時(shí)代要求的治理方式，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
2.區(qū)域經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化管理模式的必要性
經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展為社會(huì)帶來機(jī)遇的同時(shí)也增加了各個(gè)行業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，如何在風(fēng)云巨變的市場(chǎng)環(huán)境中占據(jù)重要地位成為各個(gè)行業(yè)各個(gè)企業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)。因而發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化管理是國(guó)際形勢(shì)所要求，第二，追隨社會(huì)的發(fā)展企業(yè)才能把握正確的機(jī)遇，發(fā)展自身規(guī)模，而當(dāng)我國(guó)社會(huì)生活、文化發(fā)展等方面都實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、信息化發(fā)展時(shí)，要求區(qū)域經(jīng)濟(jì)也能夠建立其現(xiàn)代化管理模式，從企業(yè)自身出發(fā)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化管理模式的建立是自身發(fā)展的基本所在。另外，經(jīng)濟(jì)管理也在不斷的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中得出新的管理思想。在此環(huán)境背景下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化管理模式，主要是立足于科學(xué)發(fā)展觀，以人為本，從區(qū)域發(fā)展的根本目的出發(fā)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的人性化、柔性化?，F(xiàn)代化的管理思想能夠從區(qū)域經(jīng)濟(jì)的管理組織、管理文化、管理結(jié)構(gòu)等多方面入手，實(shí)現(xiàn)其現(xiàn)代化建設(shè)。
二、區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理現(xiàn)代化建設(shè)所呈現(xiàn)的特點(diǎn)
區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的現(xiàn)代化建設(shè)并不是由各個(gè)區(qū)域盲目建設(shè)而成的，需要依托于當(dāng)前時(shí)展的需求，立足于我國(guó)經(jīng)濟(jì)政策等各方面的因素，針對(duì)于當(dāng)期我國(guó)的發(fā)展形式，要求區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理現(xiàn)代化建設(shè)必須擁有以下特點(diǎn)：
1.人性化特點(diǎn)
人性化特點(diǎn)是由科學(xué)發(fā)展觀作為出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)的。從古至今對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展都擁有片面的看法，如在商言商、重利輕義等等，而隨著以人為本觀念的提出和倡導(dǎo)，要求區(qū)域經(jīng)濟(jì)在發(fā)展中、管理過程中都能實(shí)現(xiàn)這一準(zhǔn)則，采用更為人性化的管理方式，更為柔性的管理模式；另一方面，現(xiàn)代化的管理思想正是從人性化作為出發(fā)點(diǎn)的，將管理文化、人本管理思想納入到管理模式的構(gòu)建中，所以區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的現(xiàn)代化建設(shè)必須兼顧人性化的特點(diǎn)。
2.信息化特點(diǎn)
隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，現(xiàn)代信息技術(shù)在各行業(yè)的地位顯著提升，一方面，互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)能夠提高工作效率，另一方面智能化的管理方式能夠避免出現(xiàn)一些倫理失誤，從而提高生產(chǎn)管理的科學(xué)性。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，只有拋棄傳統(tǒng)中的人力管理，利用信息技術(shù)，展開管理才能真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變革。區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的現(xiàn)代化建設(shè)信息化的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)備的信息化，如設(shè)立智能監(jiān)控，提高監(jiān)管能力，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”的產(chǎn)業(yè)形式增加產(chǎn)能。
3.民主化特點(diǎn)
區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的現(xiàn)代化建設(shè)過程中，民主化特點(diǎn)是一個(gè)必不可少的因素，實(shí)現(xiàn)民主化管理能夠推動(dòng)我國(guó)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的建設(shè)，增加區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中各個(gè)企業(yè)組成人員對(duì)于本職工作的認(rèn)同感和歸屬感，從而全身心投入到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中。當(dāng)前我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一個(gè)重大的問題在于人才的流失，如出現(xiàn)北漂一族等，這些人才的流失導(dǎo)致該地教育成本的浪費(fèi)，經(jīng)濟(jì)的不起色。因而區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化管理的民主性特點(diǎn)，能夠構(gòu)建和諧的上下級(jí)關(guān)系，增加企業(yè)文化，留住人才，發(fā)揮集體智慧，從根本上提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理水平。
三、新形勢(shì)下區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理現(xiàn)代化建設(shè)的必要因素
在經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展、法律政策等形勢(shì)的改變下，要求達(dá)到區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的現(xiàn)代化建設(shè)的三大標(biāo)準(zhǔn)和特點(diǎn)，并不是簡(jiǎn)單可得的，要求依托于資金、人才、政策平臺(tái)等的支持。
1.資金
區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的現(xiàn)代化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的維護(hù)手段，類似于柔性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過程中最重要的是有資金的支持。第一，充足的資金支持說明當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式是正確和科學(xué)的，能夠創(chuàng)造出更多的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，由此根據(jù)發(fā)展模式構(gòu)建現(xiàn)代化的管理模式整體道路和方向是正確的；第二，充足的資金支持能夠?qū)^(qū)域經(jīng)濟(jì)的人力資源管理、組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新等提供強(qiáng)有力的保證，從而實(shí)現(xiàn)留住人才、創(chuàng)新技術(shù)等目的；第三，區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的現(xiàn)代化建設(shè)并不是一蹴而就的，需要后期的維護(hù)、完善，這需要強(qiáng)大的資金支持，從而拖動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化管理信息化的建設(shè)順利展開。
2.人才
當(dāng)今社會(huì)，人才是第一生產(chǎn)力，科學(xué)的現(xiàn)代化管理模式需要擁有先進(jìn)的管理思想的作為指路明燈，而管理思想是依托于人才呈現(xiàn)出來的。所以區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的現(xiàn)代化建設(shè)中人才是必要因素之一。另外，人才所提供的作用不僅于此，第一，優(yōu)秀的人才能夠帶到事半功倍的效果，能夠提高管理的效率；第二，優(yōu)秀的人才能夠在區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理中呈現(xiàn)出前瞻性的優(yōu)勢(shì)，如在我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)規(guī)劃中，對(duì)于未來經(jīng)濟(jì)缺少前瞻性思想，導(dǎo)致當(dāng)前眾多的基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)有的發(fā)展模式跟不上時(shí)代的要求，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重的阻礙。與此同時(shí)，技術(shù)也是依托于人才存在的，技術(shù)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化管理建設(shè)的保證，只有強(qiáng)大的技術(shù)才能充分構(gòu)建信息平臺(tái)，維護(hù)信息共享，推動(dòng)管理呈現(xiàn)智能化、人性化發(fā)展。3.政策我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度是充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作用，政府加于宏觀調(diào)控，這種經(jīng)濟(jì)制度在金融危機(jī)中發(fā)揮了積極作用。因而可以看出，政策是區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的現(xiàn)代化建設(shè)過程中又一必備因素。第一，政府相關(guān)部門針對(duì)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式提出相適應(yīng)的管理保護(hù)法規(guī)，能夠保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不受到大環(huán)境發(fā)展的侵害；第二，相關(guān)的法律法規(guī)還能夠推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化管理模式加快建設(shè)的步伐；第三，政府的宏觀調(diào)控措施不僅能夠?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化管理建設(shè)帶來財(cái)政支持，還能夠留住人才，創(chuàng)新技術(shù)等。
四、新形勢(shì)下區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的現(xiàn)代化建設(shè)的具體措施
在新形勢(shì)下區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的現(xiàn)代化建設(shè)從其必要性、建設(shè)特點(diǎn)和必要條件都展開了論述，但最為重要的是提供具體的建設(shè)措施，從實(shí)踐上指導(dǎo)其發(fā)展。
1.正確認(rèn)識(shí)該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，找好切入點(diǎn)
對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的現(xiàn)代化建設(shè)而言，最為重要的是認(rèn)清本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，從而對(duì)癥下藥，從理論和實(shí)踐中不斷創(chuàng)新優(yōu)化現(xiàn)代化管理模式。要找好區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的現(xiàn)代化建設(shè)的切入點(diǎn)必須做好：第一是構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的信息平臺(tái)，聘請(qǐng)專業(yè)的經(jīng)濟(jì)管理雙重人才，從而能夠從數(shù)據(jù)中證明當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，如對(duì)于溫州模式而言，小商品生產(chǎn)是主要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，因而具有生產(chǎn)規(guī)模小，各自為政等缺陷，因而以其不足作為切入點(diǎn)，展開現(xiàn)代化管理模式的構(gòu)建；第二，要求正確認(rèn)知每個(gè)區(qū)域中的文化特點(diǎn)，總所周知，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開文化的影響，所以了解掌握區(qū)域文化，能夠以此作為載體，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)管理模式。
2.利用現(xiàn)代信息技術(shù)，構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)管理平臺(tái)
區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的現(xiàn)代化建設(shè)中，現(xiàn)代信息技術(shù)能夠發(fā)揮重大作用，因而在具體操作中，希望能夠充分合理利用現(xiàn)代信息技術(shù)，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式建立過程中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化管理模式中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展維護(hù)中都能夠利用到信息技術(shù)。如在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展前期，能夠構(gòu)建信息平臺(tái)，將企業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)備建設(shè)情況、招商情況、經(jīng)營(yíng)情況都通過數(shù)據(jù)的方式展現(xiàn)，同時(shí)能夠利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)未來的發(fā)展區(qū)域進(jìn)行預(yù)測(cè)，并制定風(fēng)險(xiǎn)措施，從而為區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供有力支持。
3.向國(guó)內(nèi)外學(xué)習(xí)優(yōu)秀的現(xiàn)代化管理方式，創(chuàng)新優(yōu)化本區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理
我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理發(fā)展的起步較晚，且后天發(fā)展較慢，因而要求其能夠向國(guó)內(nèi)外學(xué)習(xí)優(yōu)秀的區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化管理方式。首先，要求各個(gè)區(qū)域能夠展開管理方式的交談學(xué)習(xí)會(huì)議，通過互動(dòng)，學(xué)習(xí)優(yōu)秀的管理方式，了解到自身的不足；其次，要求各個(gè)區(qū)域能夠派遣相關(guān)人員到國(guó)外學(xué)習(xí)先進(jìn)的現(xiàn)代化管理思想，并根據(jù)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)真實(shí)的發(fā)展情況做出更改創(chuàng)新；最后要求能夠加強(qiáng)校企合作，加強(qiáng)學(xué)校對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的現(xiàn)代化建設(shè)的理論研究，以期帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理實(shí)踐運(yùn)作。
五、結(jié)語
綜上所述，通溫州模式、長(zhǎng)三角模式等區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理模式的概述，可以看出，在目前我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)，而區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理模式也具有繁雜的特點(diǎn)，另外還可以看出，從國(guó)際經(jīng)濟(jì)背景、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策、區(qū)域企業(yè)自身發(fā)展等方面都急需建立一種具有普遍適用性、前瞻性的管理模式，因而區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的現(xiàn)代化建設(shè)迫在眉睫。區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的現(xiàn)代化建設(shè)主要的要求是具有人性化特點(diǎn)、信息化特點(diǎn)、民主化和和諧化特點(diǎn)的，要想以這些特點(diǎn)為建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)必不可少的是資金、政策、技術(shù)、人才等的支持，如此才能從構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和治理模式的信息平臺(tái)、構(gòu)建和諧的管理結(jié)構(gòu)等來最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的現(xiàn)代化建設(shè)。最終達(dá)到區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理建設(shè)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)發(fā)展，從而先創(chuàng)新帶動(dòng)后創(chuàng)新，在全國(guó)范圍內(nèi)營(yíng)造良好的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新環(huán)境。
作者:嚴(yán)業(yè)明 張德艷 王言艷 單位:山東省日照市嵐山區(qū)委黨校
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作為面向最廣大范圍民眾直接實(shí)施具體治理的公共權(quán)力組織，縣域政府治理能力直接影響廣大民眾生活質(zhì)量、社會(huì)發(fā)展水平和政治統(tǒng)治合法性，同時(shí)現(xiàn)代社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展也對(duì)縣域政府治理能力提出更高的要求。然而在實(shí)際治理過程中，縣域政府還普遍存在不足。因此，在現(xiàn)階段縣域政府治理能力與中央政府和社會(huì)民眾明確建設(shè)服務(wù)型政府，實(shí)施有效治理服務(wù)廣大民眾的治理訴求存在明顯差距的現(xiàn)實(shí)背景下，促進(jìn)國(guó)家社會(huì)發(fā)展具有重要意義。
一、縣域政府治理能力現(xiàn)狀分析
在現(xiàn)代化建設(shè)的時(shí)代背景下，國(guó)家明確提出建設(shè)公共服務(wù)型政府以及推進(jìn)大部制改革，縣域政府治理能力呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢(shì)。
（1）治理水平整體發(fā)展加速
隨著改革不斷地深化，特別是在以建立公共服務(wù)型政府為目標(biāo)的行政管理體制方面的改革，有效地提升了縣域政府的治理水平。從治理理念來看，縣域政府歷經(jīng)了從“政治控制型”的管制理念到“經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型”的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向，再到“管理服務(wù)型”的治理價(jià)值觀?？h域政府在維護(hù)轄區(qū)穩(wěn)定、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)同時(shí)也突顯提供公共產(chǎn)品和服務(wù)來實(shí)現(xiàn)轄區(qū)良好治理的理念，將單一的提升經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)取向變革為服務(wù)社會(huì)和民眾的治理發(fā)展導(dǎo)向。
（2）治理資源汲取程度深化
伴隨著政府治理水平的快速發(fā)展，縣域政府汲取資源用于治理領(lǐng)域的總量處于增加趨勢(shì)。一方面是因?yàn)閲?guó)家加大對(duì)社會(huì)治理資源的投入，使得縣域政府汲取資源的潛能不斷增加。另外國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅，加大對(duì)居民生活消費(fèi)補(bǔ)貼力度以及提升個(gè)人所得稅起征點(diǎn)都使得民眾生活資源更為充裕，公民社會(huì)發(fā)展加快，加上互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展構(gòu)建的社會(huì)資源共享網(wǎng)絡(luò)，增加了縣域政府從社會(huì)渠道獲取治理資源的能力和空間，因此汲取渠道和汲取總量的雙重拓展促進(jìn)治理資源汲取能力的強(qiáng)化。
（3）資源配置使用力度加大
治理理念的發(fā)展和汲取資源能力的強(qiáng)化形成治理資源的配置和使用優(yōu)化的前提條件，實(shí)際上縣域政府在上級(jí)政府重視縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生實(shí)際問題解決的政策意圖下，加大了將資源配置并投入使用于治理領(lǐng)域的力度，反映在社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)力度加大。
（4）縣域治理存在結(jié)構(gòu)缺陷
近年來縣域政府治理雖然呈現(xiàn)加快發(fā)展趨勢(shì)，但是由于我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制現(xiàn)代化進(jìn)程不完善以及歷史發(fā)展的部分路徑依賴，使得縣域政府治理存在結(jié)構(gòu)缺陷，表現(xiàn)在治理產(chǎn)品和服務(wù)供給總量不足，不能完全滿足居民生活實(shí)際需求；治理水平存在明顯區(qū)域差異；治理行為存在低效率等方面。
二、加強(qiáng)縣域政府治理能力建設(shè)對(duì)策
（1）強(qiáng)化縣域現(xiàn)代治理理念
在以人為本和執(zhí)政為民的政策理念下，地方政府必須強(qiáng)化現(xiàn)代地方治理理念，樹立政府應(yīng)該通過為轄區(qū)民眾提供良好公共服務(wù)和優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品從而實(shí)現(xiàn)地方良好治理的意識(shí)。首先縣域政府要明確自身不僅僅作為上級(jí)政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，更是縣域治理服務(wù)的主要提供者，要改變權(quán)力本位和治理中將手段取代目標(biāo)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，形成縣域群眾需求導(dǎo)向的服務(wù)意識(shí)；其次在行政行為中，樹立依法行政和權(quán)責(zé)一致的觀念，從而增加民眾滿意度，提升治理效果，落實(shí)崗位責(zé)任制；在治理方式上，改變管控命令的縱向權(quán)力傳遞思維模式，減少?gòu)?qiáng)制干預(yù)行為，建立購(gòu)買、協(xié)商談判與合作的橫向交流互動(dòng)權(quán)力運(yùn)作理念，在多元治理主體協(xié)同作用的認(rèn)識(shí)加大柔性治理工具使用力度。
（2）優(yōu)化縣域政府治理職能
在建設(shè)公共服務(wù)型政府的時(shí)代背景下進(jìn)一步優(yōu)化縣域政府職能，實(shí)現(xiàn)縣域政府治理職能的完善。首先明確縣域政府在縣域治理中的作用和地位，合理劃分治理事務(wù)范圍和授予相應(yīng)的治理權(quán)，將縣域治理作為縣域政府職能的核心，弱化過于追求地方經(jīng)濟(jì)總量提升的經(jīng)濟(jì)職能導(dǎo)向，強(qiáng)化通過良好治理實(shí)現(xiàn)轄區(qū)社會(huì)整體均衡發(fā)展的社會(huì)服務(wù)職能，凸顯社會(huì)治理服務(wù)職能核心地位。其次從立法層面依法合理設(shè)置縣域政府社會(huì)治理范圍，一方面對(duì)于在縣域治理中失職瀆職或者不作為的政府追究法律責(zé)任，強(qiáng)化縣域治理法治意識(shí)和責(zé)任；另一方面對(duì)于設(shè)立的縣域政府治理職能要依法提供穩(wěn)定的財(cái)政保障。
（3）構(gòu)建資源汲取多元渠道
縣域政府要依據(jù)轄區(qū)實(shí)際情況，發(fā)揮自身特色優(yōu)勢(shì)強(qiáng)化資源汲取能力，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)層面，減少對(duì)直接經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的資源投入，通過規(guī)范市場(chǎng)環(huán)境和培育特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提升資源集聚總量，在招商引資中通過整體市場(chǎng)環(huán)境吸引適合地方特色的企業(yè)投資，規(guī)范并且通過合同外包、支付購(gòu)買或者系統(tǒng)激勵(lì)制度建設(shè)吸引企業(yè)參與對(duì)公益事業(yè)的投資，在企業(yè)增收的同時(shí)也推動(dòng)地方公益事業(yè)的發(fā)展。同時(shí)在治理過程中，公民社會(huì)的有效參與還能積累提升社會(huì)資本，減少政府治理難度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的整體改善。
（4）規(guī)范治理資源配置使用
為實(shí)現(xiàn)縣域政府對(duì)轄區(qū)的有效治理，必須規(guī)范資源在治理領(lǐng)域的配置和使用，促進(jìn)縣域政府體制由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變，改變縣域政府粗線條的大包大攬模式，將工作重心轉(zhuǎn)入具體的科學(xué)、教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)福利等民眾服務(wù)方面，形成治理機(jī)構(gòu)集中、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的縣域小政府。在配置資源時(shí)，要公開透明資源分配原則、程序、措施和相關(guān)責(zé)任人，依據(jù)法律規(guī)定優(yōu)先保證資源投入于公共利益領(lǐng)域，在這個(gè)原則下合理兼顧政府組織自身利益，形成重點(diǎn)突出、均勻連續(xù)的資源配置格局，避免資源配置的碎片化和部門利益化。
縣域政府治理能力是實(shí)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)和提升人民生活質(zhì)量的重要影響因素，研究縣域政府治理能力對(duì)推進(jìn)行政管理體制改革和建設(shè)公共服務(wù)型政府都具有積極意義。
我們知道，休謨、斯密和密爾開創(chuàng)的經(jīng)典自由主義禁止國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)，并把國(guó)家的作用僅限于守夜人的角色。弗萊堡的“新自由主義”則更強(qiáng)調(diào)和諧的法律結(jié)構(gòu)對(duì)保障個(gè)人自由和經(jīng)濟(jì)過程的重要作用。根據(jù)自由主義的理論，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的出發(fā)點(diǎn)是自由而非控制，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)只要不產(chǎn)生確定的社會(huì)危害，就不應(yīng)受到政府的管制。但事實(shí)并非如此簡(jiǎn)單，政府的消極能動(dòng)性使問題變得復(fù)雜，現(xiàn)代化、后現(xiàn)代化進(jìn)程中的政府更是如此。因此，盡管在制度演進(jìn)的過程中，制度內(nèi)生于市場(chǎng)交換中，但國(guó)家形態(tài)的出現(xiàn)有時(shí)會(huì)阻礙法律系統(tǒng)成為市場(chǎng)的主導(dǎo)治理機(jī)制，出現(xiàn)所謂的政府悖論。當(dāng)然，要解決現(xiàn)代化或后現(xiàn)代化帶來的政府、市場(chǎng)矛盾，化解時(shí)代悖論，我們不得不從整個(gè)社會(huì)的生態(tài)角度和系統(tǒng)原理出發(fā)，以經(jīng)濟(jì)的、政治的、社會(huì)的途徑發(fā)展市場(chǎng)的理性秩序門閥－承諾契約保障機(jī)制、民主的裝置－公眾有序政治參與和多中心治道的實(shí)踐形態(tài)――合作治理，是必然的戰(zhàn)略選擇。
一、 經(jīng)濟(jì)的邏輯：發(fā)展私人治理和第三方治理并重的市場(chǎng)契約保障機(jī)制
市場(chǎng)活動(dòng)的核心是基于個(gè)體契約上的交易活動(dòng)，交易雙方都希望從交易中獲取較多的利益，但是如果一方采取欺騙等機(jī)會(huì)主義行為違背原憲法階段上基于預(yù)期或威脅的承諾而形成的契約，交易將是危險(xiǎn)的。正是政府和市場(chǎng)基于利益追逐的契約背叛和道德漠視造成了彼此難以化解的矛盾。因此，我們就必須建立某種新的承諾和契約保障機(jī)制來解決政府與市場(chǎng)的雙重失范及其引發(fā)的社會(huì)矛盾，以維護(hù)市場(chǎng)交易信任和秩序，同時(shí)確保各方利益的實(shí)現(xiàn)。
具體來說，我們要明確各方利益，建立市場(chǎng)交易的多層治理機(jī)制，并獨(dú)立于政府作用之外。市場(chǎng)活動(dòng)是在自由契約和承諾信任上進(jìn)行的，各種保證承諾或契約的正式與非正式機(jī)制就是市場(chǎng)交易的治理機(jī)制。從政府與私人的角度來看，治理機(jī)制分為私人治理機(jī)制和國(guó)家作為第三方實(shí)施機(jī)制的國(guó)家治理機(jī)制。私人治理機(jī)制包括商業(yè)信任、交易者的道德規(guī)范、惠顧關(guān)系和交易協(xié)議等。國(guó)家治理機(jī)制包括經(jīng)濟(jì)管制，行政法治，司法審查等，它是其首要任務(wù)保護(hù)產(chǎn)權(quán)與實(shí)施合同的第三方實(shí)施機(jī)制。為了確保政府與市場(chǎng)的沖突規(guī)避和利益牽連下的機(jī)制失效或腐敗問題，我們應(yīng)保持兩種機(jī)制的充分獨(dú)立，并行不悖。既要有私人治理機(jī)制的非制度選擇，又要有基于政府行為的正式制度選擇。 景躍進(jìn)就曾指出“這三種權(quán)利”之間又必須發(fā)生制約的關(guān)系，如果它們之間在功能上完全分開，像鐵路警察各管一段那樣，那么其他的政府部門就無法進(jìn)行有意義的制約”。私人治理機(jī)制應(yīng)發(fā)揮主要作用。國(guó)家機(jī)制只有在個(gè)人的有限理性和道德風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)才有其存在的價(jià)值。大多數(shù)人，大多數(shù)組織以及大多數(shù)活動(dòng)都應(yīng)外在于“政治”因?yàn)樗麄兪欠钦蔚模涡缘摹肮颉辈艦檎畽C(jī)制提供了唯一的活動(dòng)空間。
二、政治的邏輯：建構(gòu)憲法秩序，踐行公民有序政治參與的協(xié)商民主
按照拉斯韋爾的界定，政治就是什么人，什么時(shí)候，怎樣獲得什么的過程，那么慣穿其中的權(quán)力理應(yīng)成為政治的核心概念。還如海伍德所說，整個(gè)社會(huì)都處于政治之中，所有的政治實(shí)踐經(jīng)常被視為權(quán)力的運(yùn)作，政府是權(quán)力運(yùn)作的中心。市場(chǎng)在某種程度上說應(yīng)是政府權(quán)力運(yùn)作的一般受體，同時(shí)也是權(quán)利行使的合法主體。在市場(chǎng)秩序或價(jià)值受到政府權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)挑戰(zhàn)時(shí)，處于權(quán)力劣勢(shì)的經(jīng)濟(jì)主體有訴諸司法救濟(jì)的各項(xiàng)權(quán)利，所以在二者經(jīng)常性的權(quán)能影響失衡的狀態(tài)下，權(quán)力與權(quán)利之間時(shí)常發(fā)生矛盾。另外，當(dāng)市場(chǎng)主體的商業(yè)性矛盾在市場(chǎng)機(jī)制下無法解決時(shí)，我們也可以以一種積極的姿態(tài)借助于政府主導(dǎo)下的合法行政程序來解決，以免造成不必要的非理性市場(chǎng)行為或消極性的政治沖動(dòng)。針對(duì)以上兩種情況，我們有必要踐行，嘗試協(xié)商民主，讓公眾實(shí)現(xiàn)有序政治參與，以協(xié)調(diào)市場(chǎng)的自由秩序和政府的威權(quán)活動(dòng)之間的矛盾，為市場(chǎng)主體的合理利益訴求提供政治渠道，并通過此種政治裝置搭建二者經(jīng)常性的溝通平臺(tái)、規(guī)范二者的能動(dòng)性邊界，以達(dá)成雙方互動(dòng)過程中的某種博弈平衡。
“憲法秩序”和“有序參與”是協(xié)商民主的前提條件。憲法秩序要探求這樣的權(quán)利義務(wù)關(guān)系：一切人都有同等的自由去追求自己的主體性和自以為是的生活方式，而如此多彩多姿的個(gè)性和個(gè)別生活又必須在互相承認(rèn)其它自律人格的對(duì)等性的前提下和平共處（這其中既包括政府也包括市場(chǎng)）。直接設(shè)定這樣的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的制度裝置是體制的議會(huì)。議會(huì)的基本原理有二：體現(xiàn)各種各樣利益訴表的代表原理以及通過討論妥協(xié)來調(diào)整不同利益的參與原理。當(dāng)這種“代表制”下的“參與”達(dá)到一定的覆蓋范圍和理性程度時(shí)也就實(shí)現(xiàn)其“有序性”，最后也就構(gòu)成了“協(xié)商民主”。在這樣一種政治裝置的作用下，方可實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體的有序政治參與，通過某種“程序民主”來彌補(bǔ)其先天的權(quán)力劣勢(shì)和市場(chǎng)等社會(huì)機(jī)制無法解決的矛盾，從而緩和與政府的非理性沖突，強(qiáng)化雙方的理。
三、社會(huì)的邏輯：迎接現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)，走多中心治道
21世紀(jì)的現(xiàn)代社會(huì)是個(gè)機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存的世紀(jì)。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和一體化的到來，各國(guó)相繼進(jìn)入了工業(yè)化或后工業(yè)化階段?！巴呓獾嫩E象，強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，迅速的技術(shù)化以及眼前的就業(yè)保障可以釋放出推動(dòng)或攜帶工業(yè)社會(huì)進(jìn)入一個(gè)新時(shí)代的風(fēng)暴。自反性現(xiàn)代化正使我們進(jìn)入了一風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。在這里，社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)往往會(huì)越來越多的避開工業(yè)社會(huì)中的監(jiān)督制度和保護(hù)制度。”。這就意味著原有的社會(huì)秩序正失去其存在的效力。傳統(tǒng)的制度績(jī)效幾乎越來越近乎于零。據(jù)此我們不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)今政府與市場(chǎng)的矛盾就是這種現(xiàn)代化、自反性現(xiàn)代化的結(jié)果或表現(xiàn)。為此，政府必須對(duì)現(xiàn)代化或自反性現(xiàn)代化的現(xiàn)狀作出結(jié)構(gòu)性回應(yīng)，以化解風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的危機(jī)。使現(xiàn)代化、自反性現(xiàn)代化在積極的軌道上進(jìn)行。
吉登斯強(qiáng)調(diào)，“由更加靈活的，中心分散的權(quán)威系統(tǒng)取代官僚等級(jí)制的趨勢(shì)很明顯，民主化進(jìn)程再次與制度的自反性聯(lián)系到了一起，且明顯表現(xiàn)出自治原則”?？梢姡F(xiàn)今政府要走出后現(xiàn)代化帶來的治理困境，我們必須使“權(quán)威包括國(guó)家的合法性必須在一種積極的基礎(chǔ)上得到重構(gòu)，承認(rèn)多權(quán)威中心的重要意義，使現(xiàn)代化、自反性現(xiàn)代化在共治的秩序中發(fā)揮某種積極的進(jìn)步作用”。這種重構(gòu)現(xiàn)代社會(huì)政府與市場(chǎng)行動(dòng)結(jié)構(gòu)的適應(yīng)時(shí)代趨勢(shì)和社會(huì)特點(diǎn)的治理機(jī)制便是“多中心治道”。
“多中心治道”的治理結(jié)構(gòu)形成了“國(guó)家―市場(chǎng)―社區(qū)”共生的宏觀角色功能場(chǎng)域?qū)樱瑫r(shí)也存在“公共組織―私人組織―非正式組織”共治的微觀組織行動(dòng)層。只有“多中心治理”模式才能與公共服務(wù)的價(jià)值和要求相契合，才能在應(yīng)對(duì)諸多復(fù)雜的社會(huì)問題中群策群力，擺脫單一行動(dòng)的能力限制。同時(shí)協(xié)調(diào)社會(huì)各項(xiàng)功能以保證生產(chǎn)力的達(dá)成與社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。這也是“現(xiàn)代化”和“后現(xiàn)代化”社會(huì)現(xiàn)實(shí)對(duì)社會(huì)治理模式的新要求。
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[作者簡(jiǎn)介]曾望軍，湖南文理學(xué)院科技處講師，管理學(xué)博士研究生，湖南常德415000
[中圖分類號(hào)]C93
[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A
[文章編號(hào)]1672-2728(2010)06-0006-04
大都市區(qū)是世界城市化進(jìn)程中的普遍現(xiàn)象，也是全球最具發(fā)展活力的地區(qū)。我國(guó)面臨著城市化進(jìn)程的跨越式；發(fā)展以信息化帶動(dòng)工業(yè)化的產(chǎn)業(yè)跨越發(fā)展相適應(yīng)，以都市區(qū)帶動(dòng)城市化的新城市時(shí)代。因此，大都市區(qū)管治是中國(guó)未來區(qū)域政策需要關(guān)注的主要問題之一。相對(duì)與世界各國(guó)大都市區(qū)域發(fā)展的成熟經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)大都市區(qū)建設(shè)存在諸多的問題。這需要我們?cè)诮梃b世界經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)城市發(fā)展實(shí)踐的基礎(chǔ)上深入思考如何通過體制創(chuàng)新完善我國(guó)大都市區(qū)的治理。
一、國(guó)外大都市區(qū)域治理的經(jīng)驗(yàn)啟示
許多歐美國(guó)家比我國(guó)較早進(jìn)入城市化階段，積累了許多大都市區(qū)域管理的經(jīng)驗(yàn)，形成了比較成熟的大都市管理方法和模式，為世界各國(guó)尤其是我國(guó)的大都市發(fā)展提供了很好的經(jīng)驗(yàn)借鑒。
(一)國(guó)外大都市區(qū)域協(xié)調(diào)治理注重長(zhǎng)期推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、郊區(qū)工業(yè)化、鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化。中心城區(qū)與郊區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展是國(guó)外大都市區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)。中心城區(qū)的不斷擴(kuò)展是大都市發(fā)展的必然要求。以日本東京、澳大利亞墨爾本、美國(guó)紐約等為代表的國(guó)際大都市，在20世紀(jì)50年代至70年代，城區(qū)范圍迅速擴(kuò)展到近郊甚至遠(yuǎn)郊；中心城區(qū)制造業(yè)、零售業(yè)等產(chǎn)業(yè)大批向郊區(qū)轉(zhuǎn)移；人口加快向郊區(qū)擴(kuò)散；郊區(qū)小城鎮(zhèn)和各種規(guī)模的商業(yè)、工業(yè)、聚居中心大量涌現(xiàn)。實(shí)踐表明，在中心城區(qū)擴(kuò)張的同時(shí)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、郊區(qū)工業(yè)化和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化是國(guó)外大都市實(shí)現(xiàn)城郊協(xié)調(diào)發(fā)展的普遍選擇。
1 郊區(qū)工業(yè)化是實(shí)現(xiàn)城郊經(jīng)濟(jì)一體化的必由之路。郊區(qū)充分發(fā)揮勞動(dòng)力、土地、自然資源優(yōu)勢(shì)，積極承接中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，逐步建立起與中心城區(qū)分工合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)體系，才能全面帶動(dòng)郊區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小城郊經(jīng)濟(jì)差距。郊區(qū)工業(yè)化一方面能為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供先進(jìn)的機(jī)械設(shè)備，吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程；另一方面，還能為郊區(qū)城鎮(zhèn)化提供物質(zhì)保障，支撐鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化所需大量人力、資金和物資投入。澳大利亞墨爾本在短期內(nèi)通過新建和遷移來實(shí)現(xiàn)郊區(qū)工業(yè)化，其大多數(shù)大工廠主要集中在墨爾本康、富茨克雷、威廉斯敦及阿爾托納等近郊區(qū)，而許多小型企業(yè)特別是傳統(tǒng)工業(yè)，如服裝、首飾、印刷業(yè)則集中在城市中心及近郊。
2 鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)郊區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要載體。郊區(qū)依托產(chǎn)業(yè)布局，通過開展大規(guī)模城鎮(zhèn)建設(shè)，逐步改變交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施及公用設(shè)施落后狀況，改善居民居住條件和環(huán)境衛(wèi)生狀況，形成產(chǎn)業(yè)布局與城鎮(zhèn)布局互為依托的格局，將推動(dòng)郊區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。如日本在20世紀(jì)60年代后，經(jīng)濟(jì)高速起飛，農(nóng)村人口大量涌向東京、大阪、名古屋三大都市圈，在城市近郊大量農(nóng)田被占用，污染嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件惡化；加之農(nóng)村人口大量外流，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大幅下降。對(duì)此，日本制定了農(nóng)村整治計(jì)劃，加大對(duì)農(nóng)村投資力度，引導(dǎo)工業(yè)合理分布，促進(jìn)農(nóng)村開發(fā)。1970年至1977年建成430個(gè)小城鎮(zhèn)；20世紀(jì)80年代繼續(xù)建設(shè)450個(gè)小城鎮(zhèn)。日本在推進(jìn)村鎮(zhèn)建設(shè)過程中，注意防止農(nóng)村人口外流，大大促進(jìn)了農(nóng)村致富的過程，推動(dòng)了郊區(qū)與城區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。
3 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)城郊協(xié)調(diào)發(fā)展的必要舉措。國(guó)外大都市普遍依靠現(xiàn)代化的裝備等手段實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，也解放了大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，釋放出大量土地用于工業(yè)、住房、公共設(shè)施建設(shè)。如以日本園藝生產(chǎn)為例，從播種到成品包裝基本上實(shí)現(xiàn)了機(jī)械化操作，其蔬菜生產(chǎn)過程有52％實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，花卉栽培過程有80％實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化?，F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)激發(fā)了高水平生產(chǎn)率，釋放了大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和土地，為城郊協(xié)調(diào)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
(二)注重區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。城市化早期的歐洲及發(fā)展中國(guó)家大都市，多數(shù)在都市快速膨脹時(shí)期，過分強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展均衡，而忽視社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，結(jié)果導(dǎo)致社會(huì)、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重失調(diào)，基礎(chǔ)設(shè)施與居民生活基本需要之間產(chǎn)生巨大缺口，發(fā)生了嚴(yán)重的“城市病”。所以，越來越多的大都市從歷史教訓(xùn)中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步改變單一追求經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展模式，致力于城郊經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面加大郊區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、居民生活設(shè)施建設(shè)。如一些國(guó)家相繼制訂法律，規(guī)定大都市新興工業(yè)區(qū)和居民住宅區(qū)都必須有相應(yīng)的排水、給水和道路設(shè)施及垃圾處理設(shè)施。另一方面越來越重視郊區(qū)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)。國(guó)外大都市紛紛出臺(tái)一系列法律法規(guī)，加強(qiáng)規(guī)劃管理，加大環(huán)境治理和保護(hù)力度，大力倡導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展。
(三)根據(jù)大都市區(qū)內(nèi)部事務(wù)相互關(guān)聯(lián)性。建立統(tǒng)一的大都市區(qū)政府。美國(guó)雖有強(qiáng)烈的地方自治傳統(tǒng)和需要選民支持的“民主自由”文化背景，但為了協(xié)調(diào)區(qū)域性矛盾，解決單一城市政府無法解決的區(qū)際問題，仍有為數(shù)不少的大都市區(qū)在城市政府之上建立了統(tǒng)一的權(quán)威機(jī)構(gòu)――大都市區(qū)政府。大都市區(qū)政府在20世紀(jì)50年代到70年代曾盛極一時(shí)。當(dāng)前，最為典型的例子有“華盛頓大都市委員會(huì)”和“雙城大都市區(qū)議會(huì)”。華盛頓大都市區(qū)包括哥倫比亞特區(qū)(核心區(qū))及馬里蘭州、弗吉尼亞洲的15個(gè)市縣，由于其作為聯(lián)邦首府所在地而受到相對(duì)強(qiáng)烈的政府調(diào)控影響和成員政府間較強(qiáng)的合作意愿，1957年成立了統(tǒng)一正規(guī)的組織――華盛頓大都市委員會(huì)(MWCOG)現(xiàn)已成為包括18個(gè)成員政府、120名雇員、年預(yù)算千萬美元的統(tǒng)一正規(guī)組織。其主要職能為實(shí)施從交通到環(huán)境保護(hù)的眾多規(guī)劃，并具有聯(lián)邦和州政府撥款的資金分配權(quán)，有效地解決了許多公眾關(guān)注的區(qū)域問題。雙城大都市區(qū)(位于明尼蘇達(dá)州東部?jī)沙鞘惺ケＡ_和明尼阿波利斯及其附近連綿成片的城鎮(zhèn)密集區(qū))總共有372個(gè)獨(dú)立的地方政府單元，包括58個(gè)縣、138個(gè)市、50個(gè)鎮(zhèn)、149個(gè)學(xué)區(qū)、6個(gè)都市組織、22個(gè)特別法院；同時(shí)，為了解決因機(jī)構(gòu)復(fù)雜多樣而導(dǎo)致的區(qū)域矛盾，于1967年終于成立了雙城大都市區(qū)議會(huì)(MUC)，議會(huì)共有17個(gè)成員，由州長(zhǎng)按照城市規(guī)模提名任命。其主要職能是對(duì)大都市區(qū)的交通、空間用地、垃圾處理、機(jī)場(chǎng)、環(huán)保等事務(wù)進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃；x~--些都市組織(交通局、垃圾處理委員會(huì)等)進(jìn)行監(jiān)督，就某些重大問題給縣政府和市議會(huì)提供咨詢服務(wù)。實(shí)踐證明，通過都市區(qū)政府管理都市區(qū)的最大優(yōu)點(diǎn)是它能夠充分考慮到都市區(qū)的各種功能聯(lián)系，使政府在提供公共服務(wù)方面更加高效合理，從而有利于促進(jìn)都市區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)一體化。
(四)以橫向合作為基礎(chǔ)。組建松散型城市政府聯(lián)合組織。在美國(guó)強(qiáng)大的“地方自治制度”傳統(tǒng)和“民主自由”文化背景下，普遍建立統(tǒng)一的大都市區(qū)政府具有一定的難度。在此背景下，廣泛形成了都市區(qū)域內(nèi)的各城市水平方式的自愿聯(lián)合、獲得聯(lián)邦政府和州政府支持、具有特殊協(xié)調(diào)功能的半官方、松散型城市市政聯(lián)合組合――大都市區(qū)地方政府協(xié)會(huì)，這是一種城市聯(lián)合管理體系，而非城市政府結(jié)構(gòu)的聯(lián)合最為典型的就196年成立的“舊金山灣區(qū)地方政府協(xié)會(huì)”(ABAG)悼J。在其發(fā)展的全盛時(shí)期，有8個(gè)縣、82個(gè)城市作為資格成員，其起初職能定位是大都區(qū)發(fā)展規(guī)劃咨詢機(jī)構(gòu)，旨在向區(qū)內(nèi)地方政府和州政府提出解決各類區(qū)域性問題的方案；后來又逐漸成為專門進(jìn)行區(qū)域性廢棄物處理和空氣質(zhì)量控制計(jì)劃的管理機(jī)構(gòu)，開始從事環(huán)境管理的工作，其影響力很大。
二、我國(guó)大都市區(qū)域治理嘗試中存在的問題
(一)“重建輕管”和“單一式”的治理理念。當(dāng)前，我國(guó)大都市區(qū)建設(shè)和管理的主導(dǎo)思想仍然是注重城市管理的“硬件”――城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而忽視城市管理的“軟件”――人文環(huán)境的保護(hù)和人的素質(zhì)的提高。突出表現(xiàn)為城市管理投入與建設(shè)投資增長(zhǎng)的比重呈大幅度下降的趨勢(shì)，使許多城市發(fā)展的外延形態(tài)同內(nèi)涵功能之間的差距拉大，導(dǎo)致管理工作跟不上；管治滯后又使建設(shè)好的設(shè)施得不到很好的維護(hù)，有的甚至損失較重，現(xiàn)有城市基礎(chǔ)設(shè)施作用發(fā)揮不足，成為制約城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。管治理念的“單一化”主要表現(xiàn)為：一是把大都市區(qū)管治與發(fā)展中的“發(fā)展”單純地理解為主要是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和物質(zhì)性擴(kuò)張，而把城市社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)置于次要地位，或者不能把經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境整合起來進(jìn)行發(fā)展與管理；二是把大都市區(qū)管治與發(fā)展中的“管治”理解為政府單一主體的行為，并以建立在傳統(tǒng)科層制基礎(chǔ)上的行政為主導(dǎo)。
(二)區(qū)域間政府職能定位不合理。在我國(guó)的大都市區(qū)管治中，普遍存在著區(qū)域間政府職能“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”的現(xiàn)象。“越位”是政府插手不該管的事情，及運(yùn)用本部門的權(quán)威和其他便利條件，制定某些符合部門利益的規(guī)章制度，管了許多不該管的事?！叭蔽弧笔钦块T應(yīng)該管理的領(lǐng)域卻又沒有部門管理，如建立和完善社會(huì)信用秩序，給失業(yè)者、貧困者等社會(huì)弱勢(shì)群體提供最低收入保障，提供充足的公共品和各種社會(huì)服務(wù)，政府的工作卻經(jīng)常不到位?！板e(cuò)位”是政府與企業(yè)、市場(chǎng)分工不清，行使了一些不該由政府行使的職能。政府管理雖然達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)但投入與產(chǎn)出比例失調(diào)，管理成本高昂。
(三)部分大都市區(qū)缺乏統(tǒng)一的治理行政主體。大都市區(qū)的發(fā)展一般經(jīng)歷三個(gè)階段：以集聚城市化為主的大都市區(qū)形成階段；集聚與擴(kuò)散并行的大都市區(qū)形成階段；多個(gè)大都市區(qū)的空間聯(lián)合階段。這表明從集聚城市化為主的大都市區(qū)發(fā)展到多個(gè)大都市區(qū)的空間聯(lián)合；大都市區(qū)的規(guī)模在不斷擴(kuò)大，當(dāng)超出了一定行政范圍之后，就出現(xiàn)了沒有明確行政主體的大都市區(qū)，由此導(dǎo)致行政主體的缺失，這種現(xiàn)象在京津冀和長(zhǎng)三角非常突出。部分大都市區(qū)行政主體的缺失，是長(zhǎng)期以來制約區(qū)域政策發(fā)揮作用的主要瓶頸，導(dǎo)致各地方行政主體各自為政，使發(fā)展成熟的大都市區(qū)管治處于無序狀況。
(四)大都市區(qū)域間公共管理協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。長(zhǎng)期以來，在我國(guó)以行政區(qū)劃為基本格局的城市政治經(jīng)濟(jì)管理模式下，各城市形成了彼此分割、相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體和公共管理主體。他們單獨(dú)承擔(dān)對(duì)城市內(nèi)的所有公共事務(wù)的管理任務(wù)，形成了一套完整的公共管理體系。(1)地方保護(hù)主義依然存在，整體協(xié)調(diào)范圍較窄，協(xié)調(diào)力度不足。目前城市群發(fā)展存在的最大問題是部門壟斷和地方保護(hù)。雖然區(qū)域間行政區(qū)劃界限有所淡化，但區(qū)域內(nèi)政府行政關(guān)系復(fù)雜。部門利益和地方保護(hù)阻礙了經(jīng)濟(jì)資源的自由流動(dòng)和跨地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作。(2)城市間分工不明確，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。我國(guó)城市群內(nèi)的城市間聯(lián)系度不高，區(qū)域內(nèi)的城市各自為政，城市發(fā)展的目標(biāo)大體相似，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，導(dǎo)致整個(gè)區(qū)域內(nèi)資源浪費(fèi)。各城市之間的競(jìng)爭(zhēng)多于合作，摩擦大于融合，這使城市群難以形成具有特色競(jìng)爭(zhēng)力的整體發(fā)展優(yōu)勢(shì)。
(五)非政府組織和公眾參與度不高。在“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的管理體制下，大都市區(qū)各類社會(huì)組織發(fā)育相對(duì)遲緩，各種功能也不夠健全。有些社會(huì)組織是在政府管理部門培育和推動(dòng)下產(chǎn)生的。由于這些組織與政府部門有千絲萬縷的聯(lián)系，社會(huì)組織很難擁有獨(dú)立的意志和活動(dòng)，不得不將相當(dāng)一部分時(shí)間和精力用于完成本來需要政府部門完成的工作，而在發(fā)動(dòng)市民參與大都市區(qū)管治方面又相對(duì)有限；加上一些非政府組織自我規(guī)范性不夠、自律性不強(qiáng)、社會(huì)監(jiān)督缺位，導(dǎo)致一些違法亂紀(jì)現(xiàn)象出現(xiàn)。盡管城市居民參與城市管理的意識(shí)也有了較大的增強(qiáng)，但由于受傳統(tǒng)文化等各種因素的影響，絕大多數(shù)市民的行為仍呈現(xiàn)出明顯的順從性與依賴感，沒有形成良好的參與意識(shí)；加之參與公共管理的范圍有限，參與程序非常復(fù)雜，參與形式單一，整體上呈現(xiàn)參與程度較低的局面。
三、我國(guó)大都市區(qū)域治理的模式創(chuàng)新
(一)樹立全局發(fā)展。綜合協(xié)調(diào)的治理理念。隨著世界經(jīng)濟(jì)體系的快速擴(kuò)散與融合，城市功能的國(guó)際化日益明顯；城市之間相互依賴程度明顯加強(qiáng)；城市空間形態(tài)的網(wǎng)絡(luò)化特征日趨明顯；城市化發(fā)展模式也開始轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿擎?zhèn)密集區(qū)為主的“都市區(qū)化”模式；大都市區(qū)已經(jīng)成為參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的主要空間載體。因此，選擇“大都市區(qū)化”發(fā)展模式也是我國(guó)城市化快速健康發(fā)展的必經(jīng)之路。當(dāng)前，我國(guó)更為重要的是在長(zhǎng)江三角洲、京津唐、珠江三角洲等城鎮(zhèn)密集區(qū)的各城市政府要正確認(rèn)識(shí)國(guó)內(nèi)外城市化發(fā)展的客觀規(guī)律和趨勢(shì)，借鑒國(guó)外大都市區(qū)發(fā)展的過程和經(jīng)驗(yàn)，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的要求，盡快轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的地方觀念和本位主義做法，樹立區(qū)域觀和全球觀，逐漸淡化各自的行政區(qū)劃界限，按照互惠互利、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展的原則，從思想、觀念上積極主動(dòng)地將自己融入到“大都市區(qū)”之中，并為此進(jìn)行長(zhǎng)期不懈的努力。這是能夠真正構(gòu)建對(duì)內(nèi)對(duì)外開放和生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的大都市區(qū)的根本基礎(chǔ)，也是建立大都市區(qū)長(zhǎng)效性協(xié)調(diào)管理機(jī)制的保證。
(二)科學(xué)定位區(qū)域間政府職能。我國(guó)的城市政府是城市建設(shè)、管理和維護(hù)的主導(dǎo)力量，是城市公共資源和資產(chǎn)的所有者、控制者和管理者；城市發(fā)展和規(guī)劃的決策權(quán)幾乎完全掌握在政府手里，同時(shí)城市發(fā)展和建設(shè)的資金也幾乎完全由政府籌措和承擔(dān)。在這種情況下，城市政府面I臨著城市建設(shè)資金和服務(wù)資金嚴(yán)重短缺的問題。此外，政府所提供的服務(wù)嚴(yán)重不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城市居民的需求；同時(shí)，效率低下、浪費(fèi)嚴(yán)重，難以適合城市居民的實(shí)際需要。因此，需要實(shí)現(xiàn)由“管理型”政府向“服務(wù)型”政府的盡快轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控、生產(chǎn)服務(wù)、社會(huì)保障等職能；要關(guān)注社會(huì)公平目標(biāo)、環(huán)境目標(biāo)，以及對(duì)弱勢(shì)群體利益的保障；鼓勵(lì)中
介組織、非盈利機(jī)構(gòu)、市民、企業(yè)等廣泛參與維持秩序，參加經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理。
長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶在全國(guó)的地位非常重要，早在“七五”計(jì)劃中國(guó)家就把長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶列為與沿海并列的兩條國(guó)家一級(jí)開發(fā)軸線之一。然而，近30年來，盡管長(zhǎng)江流域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度也比較快，但與沿海地區(qū)特別是珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲和環(huán)渤海地區(qū)的飛速發(fā)展相比，兩者的差距拉大了，在全國(guó)的經(jīng)濟(jì)地位下降了。當(dāng)前，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶雖然迎來了千載難逢的重大發(fā)展機(jī)遇，但同時(shí)也存在著許多困難和挑戰(zhàn)。只有正確認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，并且采取積極的措施予以妥善解決，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶才能早日騰飛。
基礎(chǔ)設(shè)施比較落后。長(zhǎng)江自西向東流入東海，干流總長(zhǎng)6300公里，其中目前的干流通航里程約3000公里。在呈東西長(zhǎng)南北窄的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶范圍之內(nèi)，中上游的絕大部分地區(qū)以及下游的部分地區(qū)，現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施還比較缺乏，鐵路、公路和通信網(wǎng)絡(luò)的密度較低，甚至平原、低丘部分縣市至今沒有通高速公路和鐵路。
區(qū)域、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡。區(qū)域發(fā)展不均衡、內(nèi)部差異大是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的重要特征，一業(yè)獨(dú)大、一城獨(dú)大的現(xiàn)象非常普遍。從整個(gè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶范圍看，上海市的國(guó)際大都市地位突出，2013年人均GDP達(dá)到74515.81元，而最低的貴州省僅為22862.04元，只有上海的30%。同年，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省市中，實(shí)力最強(qiáng)的江蘇省GDP達(dá)到59161.75億元，而貴州省為8006.79億元，兩者相差7倍。從一個(gè)省市內(nèi)部看，省會(huì)城市和部分發(fā)達(dá)城市現(xiàn)代化程度高，而廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)則依然以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，二、三產(chǎn)業(yè)水平很低，集中連片貧困地區(qū)還有數(shù)千萬貧困人口。
對(duì)外開放條件與水平不高。由于地理的和歷史的原因，長(zhǎng)江中上游地區(qū)的對(duì)外開放條件不如沿海，在引進(jìn)外資、對(duì)外貿(mào)易額、與世界的經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流和人員往來等方面，與長(zhǎng)三角相比差距非常大。
以建設(shè)長(zhǎng)江黃金水道為突破口，合力構(gòu)建長(zhǎng)江中游城市群的綜合交通網(wǎng)絡(luò)
開發(fā)利用好長(zhǎng)江這條黃金水道，是建設(shè)綜合交通運(yùn)輸體系的首要任務(wù)。但目前長(zhǎng)江航道存在著諸多問題，如下游岸線資源基本開發(fā)殆盡，中游航道不暢、能力不高，上游大部分地區(qū)航道等級(jí)低甚至還不能通航，大部分二三級(jí)支流航運(yùn)萎縮等。長(zhǎng)江水運(yùn)建設(shè)的重點(diǎn)，就是要圍繞這些制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、阻礙統(tǒng)一連續(xù)航運(yùn)網(wǎng)絡(luò)的問題，采取有效措施，逐步加以解決。
首先，從國(guó)家到長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各省市要重視沿江通道建設(shè)，優(yōu)先推進(jìn)水運(yùn)發(fā)展，通過優(yōu)先推進(jìn)水運(yùn)發(fā)展來支撐流域開放開發(fā)。以長(zhǎng)江口、長(zhǎng)江中游航道為重點(diǎn)，加快長(zhǎng)江深水航道治理;以湘江、漢江、贛江為重點(diǎn)，加強(qiáng)重點(diǎn)支流航道建設(shè);以三個(gè)航運(yùn)中心為重點(diǎn)建設(shè)一批現(xiàn)代化的港口，以及依托港口的物流園區(qū)和加工業(yè)園區(qū);加快實(shí)現(xiàn)水運(yùn)管理的信息化和現(xiàn)代化。其次，要繼續(xù)加強(qiáng)以客運(yùn)專線、高速公路為骨干的現(xiàn)代化立體交通建設(shè)，實(shí)現(xiàn)客運(yùn)零距離、貨運(yùn)無縫對(duì)接。要通過建設(shè)翻壩高速公路和高速鐵路，與三峽船閘一道構(gòu)建綜合翻壩運(yùn)輸體系，徹底解決三峽瓶頸問題。第三，加大改革開放力度，打破利益保護(hù)，制定整個(gè)經(jīng)濟(jì)帶綜合運(yùn)輸規(guī)劃，統(tǒng)一調(diào)度運(yùn)力，統(tǒng)一使用資源。
要以長(zhǎng)江中游城市群建設(shè)為引爆點(diǎn)，將其建設(shè)成為促進(jìn)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)
長(zhǎng)江中游城市群以長(zhǎng)江中游，包括的武漢城市圈、長(zhǎng)株潭城市群、環(huán)鄱陽(yáng)湖城市群為核心，外加鄂湘贛三省沿長(zhǎng)江、環(huán)洞庭湖、環(huán)鄱陽(yáng)湖的若干城市，是一個(gè)已具雛形的跨省域的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化程度較高的城市集群。要加強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。長(zhǎng)江中游三省都是全國(guó)重要的糧食主產(chǎn)區(qū)，一直以來在穩(wěn)定全國(guó)糧食生產(chǎn)、保障國(guó)家糧食安全中發(fā)揮著舉足輕重的作用。該地區(qū)要在加大農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化的同時(shí)，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)的合作與聯(lián)合，降低成本，提高效率;積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)融合，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。長(zhǎng)江中游城市群區(qū)域內(nèi)各地應(yīng)從自身的比較優(yōu)勢(shì)和核心競(jìng)爭(zhēng)力出發(fā)，優(yōu)劣互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，逐步形成一批具有全國(guó)重要影響的光電子信息產(chǎn)業(yè)、汽車制造、工程裝備、農(nóng)副產(chǎn)品加工、有色金屬開采與冶煉基地。
以“四江三湖”為重點(diǎn)，共同加強(qiáng)河流湖泊的治理。長(zhǎng)江中游都是水資源豐富省份，區(qū)域內(nèi)河流縱橫，湖泊密布，共同面臨長(zhǎng)江防洪大堤加固、水資源綜合利用、農(nóng)村安全飲水、湖泊治理等任務(wù)。四省要加強(qiáng)協(xié)作，以“四江三湖”（長(zhǎng)江、漢江、湘江、贛江、洞庭湖、鄱陽(yáng)湖、洪湖）為重點(diǎn)，在加強(qiáng)長(zhǎng)江防洪大堤加固、水資源綜合利用、水污染綜合治理、湖泊治理等方面展開合作，共同加強(qiáng)河流湖泊的治理。要特別重視丹江口庫(kù)區(qū)和漢江中下游的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。
建設(shè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶要干支結(jié)合，實(shí)現(xiàn)流域的協(xié)調(diào)發(fā)展，提升其整體實(shí)力
目前，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省市中，干流沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍較高，交通運(yùn)輸條件也較好，而一些支流尤其是遠(yuǎn)離干流的山區(qū)、庫(kù)區(qū)則要差很多。實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的協(xié)調(diào)發(fā)展，就是要樹立“流域一盤棋”的思想，更加重視支流及廣大腹地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如疏浚淤塞河道、提高航道等級(jí)，建成多個(gè)區(qū)域性航道網(wǎng)，讓節(jié)能、節(jié)地的水運(yùn)通達(dá)流域的廣大地區(qū)，從而充分發(fā)揮全流域黃金水道的作用。還有，受南水北調(diào)中線工程的影響，丹江口庫(kù)區(qū)及上游地區(qū)淹沒損失嚴(yán)重，移民搬遷安居致富的任務(wù)繁重，未來發(fā)展受到嚴(yán)格限制。對(duì)這個(gè)為全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)的流域，建議國(guó)家在建設(shè)長(zhǎng)江支撐帶過程中，作為開發(fā)的重點(diǎn)和試點(diǎn)。支持漢城市打造包括鐵水公空管在內(nèi)的全國(guó)性綜合交通運(yùn)輸樞紐，支持其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)其新型工業(yè)化步伐，支持其生態(tài)環(huán)境保護(hù)、低碳城市建設(shè)等。
（作者為湖北省社會(huì)科學(xué)院長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)、研究員）
二、區(qū)域與區(qū)域行政
區(qū)域，是一個(gè)客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個(gè)空洞的概念，它往往沒有嚴(yán)格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個(gè)地區(qū)，一個(gè)國(guó)家或幾個(gè)國(guó)家都可以被看作是一個(gè)區(qū)域。對(duì)區(qū)域的含義不同的學(xué)科有不同的理解：地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分的；政治學(xué)把區(qū)域看成是國(guó)家管理的行政單元，與國(guó)界或一國(guó)內(nèi)的省界、縣界重合；社會(huì)學(xué)把區(qū)域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會(huì)聚落。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)區(qū)域沒有完全統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，有學(xué)者認(rèn)為要對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域下一個(gè)比較確切的、同時(shí)人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內(nèi)涵：首先，區(qū)域是一個(gè)有限的空間概念；其次，經(jīng)濟(jì)區(qū)域必須有相應(yīng)的公共管理層級(jí)以提供公共服務(wù)；第三，區(qū)域在經(jīng)濟(jì)上盡可能是一個(gè)完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國(guó)或更高一級(jí)的區(qū)域系統(tǒng)中擔(dān)當(dāng)某種專業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類型，一是同質(zhì)區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結(jié)節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。
區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑是基于其它學(xué)科對(duì)區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究?jī)?nèi)容，對(duì)區(qū)域的界定應(yīng)該借鑒其它學(xué)科的研究，但行政學(xué)科作為一門獨(dú)立的科學(xué)有自己研究的側(cè)重和偏向，因而我們?cè)谖∫延醒芯砍晒幕A(chǔ)上還必須界定一個(gè)適合行政學(xué)科研究的區(qū)域概念。美國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計(jì)劃或制定政策等目的而作為一個(gè)應(yīng)用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對(duì)我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現(xiàn)各種關(guān)系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑中，中山大學(xué)的兩位學(xué)者“從地理學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中受到啟發(fā)，認(rèn)為區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的某一個(gè)方面或幾個(gè)方面的同質(zhì)性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的，而這一定的標(biāo)準(zhǔn)可能是自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的一個(gè)或多個(gè)方面，那對(duì)區(qū)域的理解我們必須突破從地理學(xué)或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關(guān)注角度，從對(duì)其范圍的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)ζ鋬?nèi)部實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的關(guān)注。如果我們將區(qū)域內(nèi)的主體按照較普遍的三分法劃分為國(guó)家、市民社會(huì)和私人領(lǐng)域的話，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)各主體在不同的利益領(lǐng)域內(nèi)形成各種交錯(cuò)重疊的復(fù)雜關(guān)系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學(xué)科研究途徑的基礎(chǔ)性的概念，它更實(shí)質(zhì)的東西在于它所蘊(yùn)涵的多元主體和多領(lǐng)域利益之間復(fù)雜的關(guān)系，這是由行政學(xué)科的學(xué)科性質(zhì)決定的。
基于對(duì)區(qū)域的認(rèn)識(shí)，中山大學(xué)的兩位學(xué)者認(rèn)為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內(nèi)的政府（兩個(gè)或兩個(gè)以上），為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。根據(jù)這一理解，區(qū)域行政的行為主體應(yīng)該是政府，強(qiáng)調(diào)的是政府間（同級(jí)政府之間與上下級(jí)政府之間）的相互關(guān)系，并通過對(duì)政府的協(xié)調(diào)來達(dá)致區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的提供。這是區(qū)域行政的基本內(nèi)涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？
三、區(qū)域公共管理
隨著全球一體化的到來，我國(guó)城市化、市場(chǎng)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化也在加速進(jìn)行，一些區(qū)域公共管理問題接踵而來。我國(guó)現(xiàn)在面臨著城鄉(xiāng)差距加大、城市環(huán)境污染嚴(yán)重、區(qū)域公共問題日益加劇等問題。 區(qū)域公共管理是指區(qū)域內(nèi)的多元主體為了解決在政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)其他領(lǐng)域的一面或多面的公共問題，實(shí)現(xiàn)共同利益，運(yùn)用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對(duì)區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹?jí)之間交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。傳統(tǒng)的公共管理制度不能對(duì)已產(chǎn)生的公共管理問題進(jìn)行有效解決，很難滿足目前社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的公共管理需要，因此公共管理制度要進(jìn)行創(chuàng)新。
一、我國(guó)區(qū)域公共管理中存在的制度缺失
（一）行政區(qū)域行政的公共管理思想落后
21世紀(jì)，世界全面進(jìn)入到知識(shí)、信息、流動(dòng)性、后工業(yè)、后現(xiàn)代等復(fù)雜性社會(huì)，面對(duì)著全球化、市場(chǎng)化、信息化、區(qū)域化等復(fù)雜的生態(tài)現(xiàn)象，區(qū)域公共管理面臨新的挑戰(zhàn)。我國(guó)傳統(tǒng)的區(qū)域公共管理模式是行政區(qū)行政，這種治理思想已根深蒂固。由于我國(guó)特殊的國(guó)情與制度，我國(guó)行政區(qū)域具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)性，各個(gè)級(jí)別的政府都不愿放棄對(duì)本區(qū)域獨(dú)立經(jīng)濟(jì)的管理權(quán)，忽視了除政府組織外私域組織和第三部門等區(qū)域公共管理的其他多元主體，在利益的驅(qū)使下制定的管理制度具有地方保護(hù)特色，使各個(gè)區(qū)域存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，阻礙了區(qū)域間的聯(lián)系及共同發(fā)展。行政區(qū)行政具有以下特點(diǎn)：在政府治理社會(huì)背景下，以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的行政區(qū)行政是封閉社會(huì)和自發(fā)秩序的產(chǎn)物，發(fā)揮了行政區(qū)行政的封閉性和機(jī)械性；從政法治理的價(jià)值導(dǎo)向看，行政區(qū)行政實(shí)施的是“內(nèi)向型行政”或“閉合型行政”，是經(jīng)人為切割來治理區(qū)域的模式，這種治理模式對(duì)行政區(qū)域化邊界或跨行政區(qū)域的區(qū)域公共問題不夠重視；從社會(huì)公共事務(wù)治理主體來看，行政區(qū)行政具有壟斷統(tǒng)治的特點(diǎn)，政府組織是區(qū)域公共事務(wù)管理的唯一主體，獨(dú)立制定各種公共政策，并進(jìn)行監(jiān)督管理，總攬所有社會(huì)公共問題；從公共權(quán)力運(yùn)行上看，行政區(qū)行政具有閉合性和單向性；從公共問題治理的層次設(shè)計(jì)看，行政區(qū)行政的基本法則是自上而下等級(jí)制層次設(shè)計(jì)，其治理構(gòu)架具有機(jī)構(gòu)同類和職能重疊的特性，行政區(qū)行政的這些特點(diǎn)使得一些外溢性區(qū)域公共問題被忽視。
（二）現(xiàn)代區(qū)域管理區(qū)域政策結(jié)構(gòu)不完整
區(qū)域公共問題的治理，特別是國(guó)內(nèi)，需要有組織完善、設(shè)計(jì)精細(xì)、有的放矢的一整套區(qū)域政策框架作為保障[1]。我國(guó)政府在不同的時(shí)期進(jìn)行過多次區(qū)域范圍劃分，也實(shí)行過多種區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，但一直達(dá)不到政策設(shè)計(jì)時(shí)的理想目標(biāo)，使得區(qū)域發(fā)展的公共績(jī)效一直較為低下。其主要原因是我國(guó)區(qū)域管理政策結(jié)構(gòu)不完善。表現(xiàn)在以下幾方面：我國(guó)沒有專門的區(qū)域政策職能部門，區(qū)域政策基礎(chǔ)不完善；區(qū)域劃分沒有計(jì)劃性、范圍廣，區(qū)域政策的針對(duì)性和可操作性低，沒有可利用的具體區(qū)域劃分框架；區(qū)域政策工具不完整，缺乏針對(duì)問題區(qū)域的政策；區(qū)域政策沒有有效的監(jiān)督與管理機(jī)制。我國(guó)區(qū)域政策建立過程，一直受到政治、經(jīng)濟(jì)、體質(zhì)、政府組織、行政權(quán)力等諸多因素的影響，政策基礎(chǔ)不完善、區(qū)域劃分框架設(shè)計(jì)不精細(xì)、政策工具的可操作性低、區(qū)域政策監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制缺乏。由于區(qū)域政策框架尚未成型，因此出現(xiàn)了“政策互相打架”“上有政策下有對(duì)策”等癥狀。
（三）區(qū)域公共管理的具體制度安排不全面
我國(guó)區(qū)域公共管理制度安排不健全表現(xiàn)在以下方面：我國(guó)宏觀和中觀區(qū)域公共問題管理的結(jié)構(gòu)和框架還處于探索和發(fā)展階段，當(dāng)以“歐盟”宏觀區(qū)域治理的成功為典范，是我國(guó)宏觀和中觀區(qū)域公共問題的制度安排進(jìn)一步完善；我國(guó)區(qū)域政府間的制度安排脆弱，使地方保護(hù)主義和區(qū)域各地政府間出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象在國(guó)內(nèi)普遍存在，影響國(guó)家和區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)績(jī)效的提高；我國(guó)一些大江大河流域治理制度弊端多，一些管理機(jī)制問題嚴(yán)重；區(qū)域公共協(xié)調(diào)機(jī)制不健全；缺乏基于憲法制度和法制原則的區(qū)域制度約束機(jī)制，行政區(qū)劃調(diào)整和空間規(guī)劃出現(xiàn)行政區(qū)政策隨意性和長(zhǎng)官意志濃厚的現(xiàn)象。
二、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的必要性
隨著全球化和區(qū)域化的發(fā)展，我國(guó)城市化和工業(yè)化的進(jìn)程在不斷加快。在我國(guó)城市化和工業(yè)化過程中，區(qū)域政府之間的競(jìng)爭(zhēng)愈加激烈，城鄉(xiāng)差距加大，導(dǎo)致了我國(guó)行政區(qū)域劃分頻繁變動(dòng)和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。這些問題的實(shí)質(zhì)就是行政區(qū)域間的差異。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化水平嚴(yán)重不平衡，存在巨大的地區(qū)間發(fā)展不平衡，使不同地區(qū)存在差異，這些差異容易引發(fā)區(qū)域公共管理問題。全球化和經(jīng)濟(jì)化水平的不斷提高，使國(guó)家間開始向區(qū)域化模式轉(zhuǎn)變，國(guó)際新區(qū)域在各種因素下聯(lián)系程度不斷加強(qiáng)，這種區(qū)域化模式的增加，同時(shí)也引發(fā)了各種區(qū)域公共管理問題。而傳統(tǒng)的內(nèi)向型區(qū)域管理方式難以適應(yīng)目前區(qū)域公共問題管理的需要，不能解決目前我國(guó)區(qū)域公共管理中的“泛行政化”、地方保護(hù)主義和地方政府間惡意競(jìng)爭(zhēng)、江河流域治理等問題，因此，區(qū)域公共管理制度的創(chuàng)新勢(shì)在必行。
三、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的策略
（一）改變區(qū)域公共管理理念
行政區(qū)行政是我國(guó)傳統(tǒng)的區(qū)域公共管理模式和治理思想。從上文提到的行政區(qū)行政的特征來看，它存在行政區(qū)劃管理導(dǎo)向僵化、治理主體單一、權(quán)力結(jié)構(gòu)“金字塔”單向式等問題。改變區(qū)域公共管理理念，要根據(jù)實(shí)際情況，在傳統(tǒng)區(qū)域公共管理理念的基礎(chǔ)上，摒棄落后的區(qū)域公共管理理念，學(xué)習(xí)先進(jìn)的區(qū)域公共管理理念。摒棄傳統(tǒng)公共管理權(quán)力的單向性和閉合性，建立上下互動(dòng)的、多元的、分散的權(quán)利運(yùn)用機(jī)質(zhì)，形成管理權(quán)力彼此間合作網(wǎng)絡(luò)和交叉重疊的關(guān)系，明確區(qū)域公共管理中的主體和客體關(guān)系，加強(qiáng)兩者的交流與合作；傳統(tǒng)的行政區(qū)行政的權(quán)利主體是單一的政府組織，區(qū)域經(jīng)濟(jì)建立后，區(qū)域公共管理的主體是多元的，不僅包括政府組織區(qū)，還有私域組織和第三部門。區(qū)域公共管理是開放社會(huì)和無縫社會(huì)的產(chǎn)物，它迎合了全球化和區(qū)域化浪潮的需要，順應(yīng)了工業(yè)化、市場(chǎng)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的趨勢(shì)[2]。全球化和區(qū)域化加強(qiáng)了區(qū)域乃至全球社會(huì)的聯(lián)系和互相依賴，結(jié)成了“你中有我我中有你”的狀態(tài)，增加了區(qū)域性和區(qū)域化的深度和廣度，區(qū)域公共管理可以適應(yīng)這種改變。
（二）完善區(qū)域公共管理政策
要進(jìn)行區(qū)域公共管理的政府制度創(chuàng)新，重要的是實(shí)現(xiàn)從內(nèi)部政策到區(qū)域公共政策的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)上我國(guó)政府組織，只有針對(duì)國(guó)內(nèi)或地方的內(nèi)部政策，缺乏面向國(guó)外和區(qū)域間的區(qū)域公共政策，完善區(qū)域公共管理政策是區(qū)域政府公共管理制度創(chuàng)新的重要保證[3]。不完善的區(qū)域政策會(huì)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來不利的影響。傳統(tǒng)的公共管理政策已不符合目前發(fā)展的需要，因此要采取一些措施來改變這種現(xiàn)狀?？梢詫?shí)施區(qū)域功能性政策：重視環(huán)境保護(hù)政策的實(shí)施；調(diào)整市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)政策，避免地方政府間的不良競(jìng)爭(zhēng)；提出區(qū)域發(fā)展政策，調(diào)節(jié)區(qū)域發(fā)展差距。還可以實(shí)施政策一體化，通過協(xié)調(diào)、調(diào)整國(guó)家政策和執(zhí)行機(jī)制，減少管理機(jī)制帶來的負(fù)面效應(yīng)，開放市場(chǎng)，促進(jìn)市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)[4]。
（三）改變區(qū)域公共管理機(jī)制
在解決區(qū)域公共問題時(shí)，傳統(tǒng)的科層制就表現(xiàn)出不足之處，必須借助于市場(chǎng)機(jī)制、自組織機(jī)制等混合機(jī)制來進(jìn)行治理。網(wǎng)絡(luò)化是全球化的最大特點(diǎn)，提出了治理機(jī)制的網(wǎng)絡(luò)性，并根據(jù)組合方式，得出了4種不同類型的管理機(jī)制，如國(guó)家主義、多元主義、網(wǎng)絡(luò)主義、法團(tuán)主義。從科層制到組織間網(wǎng)絡(luò)制，要針對(duì)不同層次及不同類型的區(qū)域公共問題，對(duì)其進(jìn)行“多中心”治理，借助于科層制、市場(chǎng)機(jī)制、組織間網(wǎng)絡(luò)、合作機(jī)制、自組織制等混合機(jī)制，吸取其合作、伙伴關(guān)系、協(xié)調(diào)、雙贏的基本精髓，形成一種組織間網(wǎng)絡(luò)的區(qū)域公共問題治理創(chuàng)新機(jī)制。
區(qū)域公共管理的主體是多元的，不僅包括政府組織，還包括私域組織和第三部門。與行政區(qū)行政的單一主體不同；區(qū)域公共管理的目的是解決由經(jīng)濟(jì)、政治或社會(huì)其他領(lǐng)域構(gòu)成的復(fù)雜的交錯(cuò)性問題，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的共同利益，區(qū)別于行政區(qū)行政的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系；區(qū)域公共管理在平等地位的基礎(chǔ)上協(xié)商和調(diào)解用的方式和手段，不同于經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)領(lǐng)域和政府公共領(lǐng)域的管理競(jìng)爭(zhēng)和壓制；區(qū)域公共管理的客體是區(qū)域內(nèi)個(gè)體和共體，它們之間存在著相互形成的交叉重疊的關(guān)系，與行政區(qū)行政的單項(xiàng)式不同。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)全球化的到來，我國(guó)將要面臨越來越突出、越來越嚴(yán)重的區(qū)域公共管理問題，研究表明，只有清楚地認(rèn)識(shí)到我國(guó)區(qū)域公共管理中的制度缺失，通過區(qū)域公共管理中制度的創(chuàng)新，才能解決區(qū)域公共管理問題，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
[1] 葉圓.廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)施區(qū)域公共管理的障礙及對(duì)策研究[D].廣西師范大學(xué)，2010.
