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中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）03-0-02
一、引言
云南省地處我國西南邊陲，屬于高原山地地形，是一個以山地為主的高原山區(qū)省份，高原波狀起伏，高原山地約占全省土地總面積的94%左右，平壩僅占全省總面積的6%。隨著十二五期間云南省經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化進程加快，建設(shè)用地急速擴張，壩區(qū)建設(shè)用地遠遠不能滿足城市發(fā)展的需求，因此云南省開始進行低丘緩坡土地資源開發(fā)建設(shè)。但在低丘緩坡土地資源開發(fā)過程中，應(yīng)多加考慮在低丘緩坡區(qū)域建設(shè)可能引發(fā)的地災(zāi)等問題，避免在城市建設(shè)中出現(xiàn)安全隱患。同時，低丘緩坡土地資源開發(fā)應(yīng)注意集約利用土地，避免造成土地資源的浪費。
二、研究區(qū)域概況
富民縣位于云南省中部，昆明市的西北部，東經(jīng)102。12′至102。47′，北緯25。08′至25。36′之間。富民縣屬于昆明市半小時經(jīng)濟圈和云南省經(jīng)濟較發(fā)達的滇中經(jīng)濟圈，為昆明主城最近的近郊縣，東與嵩明縣、尋甸縣相鄰，南靠五華、西山區(qū)，西與楚雄州的祿豐縣、武定縣接壤，北與祿勸縣山水相連；108國道穿境而過，自古為川藏、滇北入昆明之要津。
富民縣低丘緩坡工業(yè)園區(qū)位于富民縣縣城北部及東部壩區(qū)邊沿的低丘緩坡區(qū)域，整個工業(yè)園區(qū)由四個區(qū)塊組成，位于東經(jīng)102°27′至102°32′，北緯25°13′至25°19′之間，由北向南分別為：武昆高速羅免立交片區(qū)、哨箐機械加工片區(qū)、三山至麥箐片區(qū)、豹子溝片區(qū)，四個區(qū)塊總面積1045.02公頃。
三、基于GIS的低丘緩坡土地建設(shè)適宜性評價
（一）項目區(qū)建設(shè)適宜性評價的目標及原則
（1）評價目的
實施項目區(qū)建設(shè)適宜性評價，其主要目的是通過綜合考慮土地利用現(xiàn)狀、建設(shè)性質(zhì)，依據(jù)對土地利用方式影響的顯著性篩選確定評價因素和評價因子，以地塊為單元開展適宜性評價，劃分出項目區(qū)范圍內(nèi)一等適宜、二等適宜、三等適宜和不適宜4個等級的區(qū)域，為低丘緩坡土地綜合開發(fā)試點的安排及工業(yè)園區(qū)項目落地提供依據(jù)。
（2）評價原則
項目區(qū)建設(shè)適宜性評價遵循客觀性、因地制宜的原則。由于不同地區(qū)的地形地貌等自然環(huán)境條件的不同，其內(nèi)在的地質(zhì)條件、工程條件、經(jīng)濟社會環(huán)境以及生態(tài)環(huán)境也可能不盡相同。所以應(yīng)在遵循“宜林則林、宜建則建”原則的基礎(chǔ)上，充分考慮工業(yè)園區(qū)的實際情況，選擇符合當?shù)赜玫靥攸c的決定性因素來構(gòu)建評價指標體系，得出切合當?shù)貙嶋H的建設(shè)用地適宜性評價結(jié)果。
（二）項目區(qū)建設(shè)適宜性評價方法及指標體系
（1）評價方法
綜合考慮土地利用現(xiàn)狀、建設(shè)性質(zhì)，以及對土地利用方式影響的顯著性，篩選確定評價因素和評價因子，采取多因素加權(quán)法計算分值高低，結(jié)合定性分析確定適宜性等級。
①定性分析法
定性分析采用極限條件法，即以所有因子中最低的單項因子評價等級作為評價單元的適宜性等級，通過對工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地適宜性起決定性影響的特殊因子的定性分析，采取一票否決制，初步剔除不適宜的地域，其余地域則暫時確定為適宜建設(shè)用地。
特殊因子包括地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)、地震斷裂帶、壓覆礦產(chǎn)區(qū)、水源林保護區(qū)、自然保護區(qū)等，出現(xiàn)這些區(qū)域，一般應(yīng)確定為不適宜區(qū)域。
②定量分析法
定量計算采用多因子綜合評價法，選擇對建設(shè)用地適宜性有影響的各種因素，在選擇的因素中確定參加評價的因子，并給出各參評因子的指標，對其進行量化分級、賦予相應(yīng)的權(quán)重和分值，然后在整個評價區(qū)內(nèi)劃分評價單元，計算各評價單元的各影響因素的分值，最后將所有因素的得分相加，獲得評價單元上的綜合得分，根據(jù)評價單元分值進行聚類分析，最終確定項目區(qū)建設(shè)適宜性分類等級。
③評價的指標體系
通過對低丘緩坡區(qū)域建設(shè)用地適宜性起決定性影響因素的特殊因子的定性分析，采用一票否決法，初步剔除不適宜的區(qū)域，其余區(qū)域則暫定為適宜建設(shè)用地。
特殊評價因素影響區(qū)域：特殊因子包括地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)、地震斷裂帶、壓覆重要礦產(chǎn)區(qū)、水源林保護區(qū)、自然災(zāi)害高易發(fā)區(qū)、自然保護區(qū)等，出現(xiàn)這些區(qū)域即直接確定為不適宜區(qū)域。
基本因素因子及權(quán)重的確定：排除特殊因子對低丘緩坡工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地適宜性評價的影響，適宜區(qū)可通過選取對低丘緩坡工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地的布局有著重要影響的因素因子進行多因素綜合評價法進行量化計算。
通過廣泛收集評價區(qū)域內(nèi)對低丘緩坡工業(yè)園區(qū)建設(shè)適宜性有影響的資料和圖件，結(jié)合富民縣的特殊地理環(huán)境、地形地貌、地質(zhì)條件、水文條件、生態(tài)環(huán)境等因素，共選取5個因素、12個因子建立富民縣低丘緩坡工業(yè)園區(qū)建設(shè)適宜性評價因素因子體系，具體見表1。
（三）項目區(qū)建設(shè)適宜性評價結(jié)果
項目區(qū)規(guī)劃面積1045.02公頃。適宜性高的可建設(shè)區(qū)域面積為188.10公頃，占區(qū)塊總面積的18.00%；適宜性中的可建設(shè)區(qū)域面積為475.07公頃，占區(qū)塊總面積的45.46%；適宜性低的可建設(shè)區(qū)域面積為316.12公頃，占區(qū)塊總面積的30.25%；不適宜建設(shè)面積65.73公頃，占區(qū)塊總面積的6.29%。
（四）適宜性評價結(jié)果應(yīng)用
適宜性評價結(jié)果用于指導(dǎo)項目區(qū)內(nèi)土地利用結(jié)構(gòu)及布局優(yōu)化。低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用過程中，將開發(fā)建設(shè)向適宜性高及適宜性中等區(qū)域集中，重點進行工業(yè)園區(qū)建設(shè)，此類型區(qū)域坡度相對較小，周邊基礎(chǔ)設(shè)施配套條件較為成熟，適合進行連片、整體開發(fā)；適宜性低的區(qū)域開發(fā)在一定程度上受自然條件限制，在開發(fā)建設(shè)過程中，僅適宜開展低強度、低密度開發(fā)建設(shè)。評價結(jié)果中界定為不適宜建設(shè)的區(qū)域以保留現(xiàn)狀土地用途為主，結(jié)合土地綜合整治，有效提升區(qū)域環(huán)境質(zhì)量水平。
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土地作為城鎮(zhèn)建設(shè)的載體和基本條件，是社會經(jīng)濟發(fā)展中最為活躍的生產(chǎn)要素，土地開發(fā)與利用的狀況，直接關(guān)系到城鎮(zhèn)化建設(shè)與發(fā)展的空間、潛力和方向，土地的開發(fā)利用直接為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)。
安圖縣位于吉林省東部，延邊州西南部，長白山地區(qū)，地理位置優(yōu)越，是長吉圖地區(qū)重要的交通樞紐。長吉圖的大力發(fā)展給安圖縣帶來了大量的機遇和挑戰(zhàn)。安圖縣經(jīng)濟正處于由粗放型向集約型增長的轉(zhuǎn)軌時期，實行行政劃撥與有償出讓的雙重土地分配制度，土地、房產(chǎn)管理制度尚未完善，大量建設(shè)項目用地基本采用無償?shù)男姓潛埽鞘型恋乩迷谛屡f體制過渡中存在著諸多問題。
一、安圖縣土地開發(fā)利用存在的問題
統(tǒng)觀安圖縣土地開發(fā)利用的情況，總體上是規(guī)范有序，成效明顯，較好地解決了有限土地與持續(xù)發(fā)展的問題，但同時存在的問題也是顯而易見的。
規(guī)劃水平有待提高。隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，安圖縣的土地開發(fā)利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃應(yīng)做出適當?shù)恼{(diào)整，以更好地促進經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展。
土地資源數(shù)量有限，導(dǎo)致發(fā)展開發(fā)利用空間的限制。
二、對土地開發(fā)利用的建議
土地規(guī)劃與開發(fā)利用如何能更好的為經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展服務(wù)將成為我們思考的重大問題。
（一）經(jīng)營城市，發(fā)揮土地資源最大效益
加大土地基礎(chǔ)性開發(fā)力度，抓住一切發(fā)展機遇，主動與地方經(jīng)濟建設(shè)接軌。特別要加大規(guī)劃框架內(nèi)城市道路和區(qū)域道路的建設(shè)力度，通過城市內(nèi)道路的建設(shè)帶動土地的開發(fā)與利用，以提高土地價值，增加政府收益。
（二）政策扶持，降低開發(fā)成本促進土地有效開發(fā)和高效利用
1. 實行地價與投資強度掛鉤。規(guī)定不同行業(yè)應(yīng)達到的投資強度（企業(yè)投資總額與所需土地面積之比）標準。如果企業(yè)投資強度比該行業(yè)投資密度標準高幾個百分點，地價就按基準地價同比下降幾個百分比；相反，地價就按基準地價上升若干個百分比。
2. 對關(guān)鍵性企業(yè)實行特殊優(yōu)惠。對于國際國內(nèi)知名公司，擁有尖端技術(shù)以及帶動性、聯(lián)動性強的大公司或在形成產(chǎn)業(yè)鏈中的關(guān)鍵性企業(yè)，則可以在優(yōu)惠基礎(chǔ)上再度優(yōu)惠，甚至收取象征性地價。
（三）精心策劃，提高工業(yè)用地的利用效益
安圖縣位于山區(qū)，四面環(huán)山。導(dǎo)致安圖縣城區(qū)土地的發(fā)展空間有一定限制，如何提高工業(yè)用地的利用效益就成為至關(guān)安圖縣經(jīng)濟能否再上一個臺階的關(guān)鍵問題之一。
1. 建立土地利用綜合評價指標體系，對擬引進項目要建立科學(xué)完備的制度。建議政府成立專家評審委員會，以量化的標準招商評商，規(guī)范土地供應(yīng)。
2. 建立公告制度。擬引進項目的有關(guān)土地利用情況進行公告，以利于監(jiān)督，建議對工業(yè)用地的出讓價格、開發(fā)期限和投資強度，以合同形式予以約定，并嚴格執(zhí)行。對于占地面積較大的項目要根據(jù)總體規(guī)劃，分期供地，限期建成。供地價格隨項目建設(shè)進程逐步調(diào)整，以防“圈地”行為。
（四）謹慎試點，形成土地收購儲備、開發(fā)、供應(yīng)的良性機制
土地收購儲備機制是加強上一級政府對土地市場調(diào)控，規(guī)范土地市場開發(fā)和供應(yīng)，有序?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃，深化土地利用制度改革的一條有效途徑。
1. 延續(xù)“土地收購儲備”的功能，擴大“土地收購儲備”的效應(yīng)。
根據(jù)政府賦予土地收購儲備的基本職能指導(dǎo)思想，確保政府土地收益，改進土地供應(yīng)方式、調(diào)控土地一級市場。
2. 探索結(jié)合“土地收購儲備”的“新老聯(lián)動”城鎮(zhèn)建設(shè)新路子。
城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)該按照規(guī)劃布局區(qū)位優(yōu)勢、資源條件、人口規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展水平，利用“土地收購儲備”運作手段，實施“人口集中、產(chǎn)業(yè)聚集、土地集約利用”，參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)性開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、項目開發(fā)等方面的投資和建設(shè)。
3. 建設(shè)土地收購儲備與城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合的新機制。通過完善土地市場化運作機制，改變舊城區(qū)改造滯后、零星建設(shè)、資金短缺等現(xiàn)狀，推進城市高起點規(guī)劃、高標準開發(fā)、高水平建設(shè)，形成合理有序、規(guī)模開發(fā)市場運作的城鎮(zhèn)建設(shè)模式。
（五）集思廣益，提高土地利用的決策水平
建立土地利用聽證制度。首先成立縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的領(lǐng)導(dǎo)小組和工作班子，控制土地出讓價格和批租節(jié)奏。其次，建立土地利用聽證制度專家?guī)欤瑢τ诿恳粋€土地利用和出讓方案的評估，專家提出專業(yè)評估意見最后報主管部門決策。以這個評估為基礎(chǔ)，決定土地批準或進入公開招標掛牌程序。確定土地招標拍賣的基價，以發(fā)展的眼光、平衡的觀點、互動的思路確定價格，調(diào)控開發(fā)。
（六）爭取政策支持，修編土地利用規(guī)劃，確定用地規(guī)模，解決建設(shè)用地指標缺口，奠定合理利用土地資源的基礎(chǔ)
目前的土地利用規(guī)模編制，以人口來確定建設(shè)用地的規(guī)模，而實際情況是，經(jīng)濟發(fā)展較快地區(qū)建設(shè)速度也快，建設(shè)用地需求量也大。各級政府編制中長期發(fā)展規(guī)劃，都要有明確的目標。
（七）正視現(xiàn)實，規(guī)劃建設(shè)出勞動密集型產(chǎn)業(yè)區(qū)
傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)過升級換代，特別是木材加工產(chǎn)業(yè)市場空間進一步擴大。例如安圖縣的亞鑫木材廠，將安圖的產(chǎn)業(yè)資源與其他大城市的市場資源，甚至是國際資源有機的整合在一起，形成一條龍產(chǎn)業(yè)鏈，同時也形成了一個可持續(xù)的動力源和利潤源。建立勞動密集產(chǎn)業(yè)區(qū)另一個重要作用是解決了安圖縣城市化進程中農(nóng)民工和下崗失業(yè)人員的再就業(yè)問題。這不僅是社會經(jīng)濟問題，也是城市化建設(shè)成功與否的關(guān)鍵問題。批租土地的時候可以考慮把安置多少當?shù)貏趧恿ψ鳛榇_定土地出讓價格的依據(jù)之一。
（八）切實保護耕地和草場，合理利用土地，為經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展保留足夠的土地
土地是人類賴以生存、發(fā)展的重要資源，一切土地的利用都要遵循土地管理法有關(guān)法律法規(guī)條款，遵循土地利用的相關(guān)法律法規(guī)程序，切實保護耕地和草場，有序、有效的利用土地資源。
1. 對于規(guī)劃控制的耕地、草場保護區(qū)域，設(shè)立開發(fā)建設(shè)的警戒線，并在相關(guān)規(guī)劃圖上予以表明，予以公告。
2. 加強土地流轉(zhuǎn)的管理，必須符合土地利用的總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃，必須依法辦理土地登記，不得擅自改變流轉(zhuǎn)土地的建設(shè)用途，流轉(zhuǎn)土地不得用于商品房地產(chǎn)開發(fā)。
3. 土地批租要納入法律程序，政府要加強對土地上一級市場的宏觀調(diào)控，土地批租要著重看項目、看實力、看吸勞、看前景，價格要有合理的取值，不要一味的看出讓價格，防止“圈地”行為。
4. 控制增量，盤活有量，即在繼續(xù)控制好總量的同時，重在優(yōu)化供地結(jié)構(gòu)，對閑置土地根據(jù)《土地管理法》采取限期開發(fā)、調(diào)整供地價格、回收等措施，督促其分期分批盡快開發(fā)。
中圖分類號：F301.24文獻標識碼：A文章編號：
引言：
加強土地整理，促進新農(nóng)村建設(shè)，是建立以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)的長效機制的組成部分，是以構(gòu)建農(nóng)業(yè)資源安全位基礎(chǔ)的支“三農(nóng)”建“三農(nóng)”的重要手段。當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)步入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新階段。在這個階段，深入研究和探索加強土地整理，大力促進新農(nóng)村建設(shè)，有利于理清我國土地整理事業(yè)發(fā)展的思路和方向，做好當前和今后的土地整理工作；有利于實現(xiàn)耕地保護的目標，確保 18 億畝耕地紅線；有利于推進我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)，為建設(shè)新農(nóng)村、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供強有力的基礎(chǔ)支撐。
1.土地開發(fā)整理在新農(nóng)村建設(shè)中的作用
1.1有利于土地資源保護
土地是新農(nóng)村建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ), 而耕地關(guān)系到國家糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。重視糧食生產(chǎn), 重視耕地保護是當前建設(shè)新農(nóng)村的重要內(nèi)容。由于人口眾多, 現(xiàn)有耕地及耕地后備資源相對不足, 人口以千萬速度遞增, 而耕地以百萬公頃的速度遞減, 人地矛盾日益突出。土地開發(fā)整理作為一項見效快、質(zhì)量高、投入少的系統(tǒng)工程已成為節(jié)地挖潛, 有效增加耕地面積的重要途徑。因此, 新農(nóng)村建設(shè)要把重點用于基本農(nóng)田保護和土地開發(fā)整理的政策制定上。土地開發(fā)整理在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的歷史進程中處在一個不可或缺的位置, 它是在人口持續(xù)增長的情況下, 能做到使耕地總量不減少, 確?；巨r(nóng)田總量不減少, 質(zhì)量不降低的一個重要途徑。
1.2有利于建設(shè)規(guī)劃的實施
土地規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃相互促進。按照規(guī)劃先行的原則, 將新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃納入土地開發(fā)整理規(guī)劃之中, 逐步完善協(xié)調(diào)土地利用總體規(guī)劃和村莊點, 村莊建設(shè)等各項規(guī)劃, 通過土地整理的實施為新農(nóng)村建設(shè)打下扎實的基礎(chǔ)。同時結(jié)合實施的新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃, 完善土地開發(fā)整理規(guī)劃, 以土地整理和復(fù)墾為重點, 統(tǒng)籌安排田、水、路、林、村的綜合整治, 通過土地整理的實施為新農(nóng)村建設(shè)打下扎實的基礎(chǔ), 并為項目區(qū)山水路林統(tǒng)一規(guī)劃整理和改善生態(tài)環(huán)境做出貢獻。
1.3有利于農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展
結(jié)合發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè), 對土地開發(fā)整理項目進行科學(xué)設(shè)計, 以改善生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件為出發(fā)點, 結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況引導(dǎo)農(nóng)民建設(shè)高效、特色、生態(tài)農(nóng)業(yè)項目。通過項目實施, 提高土地產(chǎn)出, 促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整, 轉(zhuǎn)變農(nóng)村傳統(tǒng)生活方式, 拉長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條, 實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟增長, 推進對水、田、路、林、村的綜合整治, 調(diào)整農(nóng)村土地利用格局, 促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向高效農(nóng)業(yè)、大面積經(jīng)濟作物方向發(fā)展, 實現(xiàn)土地利用效益的最大化。同時從自然條件出發(fā), 從群眾的意愿出發(fā), 因地制宜, 按照符合建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求, 實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的形式, 把項目做實、做大。集中連片, 形成規(guī)?；?jīng)營產(chǎn)業(yè), 從單一的土地開發(fā)整理向綜合開發(fā)轉(zhuǎn)變。通過土地整理, 引領(lǐng)項目區(qū)農(nóng)民脫貧致富, 把土地開發(fā)整理與扶貧相結(jié)合, 起到農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的作用。通過對農(nóng)村多種資源的整合, 多種資金的配合和多個部門配合, 實現(xiàn)農(nóng)業(yè)最大綜合效益。
2.以土地整理助推新農(nóng)村建設(shè)
由于過去土地整理項目在目標定位上過多地強調(diào)“新增耕地”，將其作為土地開發(fā)整理的主要甚至是唯一目標，而忽略了土地整理是對“田、水、路、林、村”的綜合整治，是與農(nóng)村生產(chǎn)條件改善、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民生活水平提升、農(nóng)村景觀優(yōu)化等相協(xié)調(diào)，全面改善農(nóng)村面貌、促進新農(nóng)村建設(shè)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的系統(tǒng)工程。因此，近 10 年來的土地整理項目雖然為耕地質(zhì)量的提高做出了很大貢獻，但是在改善農(nóng)村面貌、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活方式，推動新農(nóng)村建設(shè)中效果還不十分顯著。
現(xiàn)在，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”成了全民關(guān)注的話題，應(yīng)當把土地整理放在 “城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的大局中，將土地整理的合理價值追求定位為“改善土地權(quán)利人的生產(chǎn)生活條件、提高土地的綜合生產(chǎn)能力和產(chǎn)出效益、盡可能地增加耕地”上，并最終實現(xiàn)以土地整理為手段，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為目標。土地整理項目要想實現(xiàn)這一價值追求，充分發(fā)揮在助推新農(nóng)村建設(shè)中的作用，首先應(yīng)找到土地整理與新農(nóng)村建設(shè)的結(jié)合點和突破口。
2.1 以田水路林綜合整治為突破口，夯實新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)條件
將土地開發(fā)整理與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、村鎮(zhèn)建設(shè)和生態(tài)建設(shè)結(jié)合起來，擴大和豐富土地開發(fā)整理工作的內(nèi)涵和外延，讓土地整理不再以各種工程的堆砌為目標和主要內(nèi)容，而是將工程與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、新農(nóng)村規(guī)劃相集合，打造出一片片土地利用布局合理、基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)布局高度吻合、農(nóng)民生產(chǎn)生活方便快捷的土地。為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活水平的提高奠定堅實基礎(chǔ)。
同時，在有條件的地區(qū)，還可以以土地整理為平臺，將同一土地整理項目區(qū)內(nèi)交通、水利、電力等部門的規(guī)劃和設(shè)計方案統(tǒng)一納入土地整理項目中，讓土地整理項目對各類規(guī)劃和設(shè)計方案進行統(tǒng)籌，實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)新農(nóng)村建設(shè)統(tǒng)籌安排，保證新農(nóng)村建設(shè)有序、高效地進行，切實將田水路林村的綜合整治做成新農(nóng)村建設(shè)的夯基工程。
2.2 以充分發(fā)揮土地整理資金導(dǎo)向作用為突破口，提高新農(nóng)村建設(shè)水平
土地整理資金的投入使用能給新農(nóng)村建設(shè)帶來極大影響，為了能更好地推動新農(nóng)村建設(shè)，應(yīng)按照“多與、少取、放活、增收”的原則，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，提高國債資金和預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)統(tǒng)籌資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重。將土地出讓金平均純收益 20%計提的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、耕地占用稅新增收入和新增建設(shè)用地有償使用費增益部分，主要用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。調(diào)整耕地開墾費和土地復(fù)墾費收繳標準，嚴格收繳程序，符合國家減免政策的建設(shè)項目，必須實行“收返”兩條線。完善新增耕地指標收購辦法，增強新增耕地指標全市統(tǒng)籌管理的科學(xué)性。積極探索建立土地開發(fā)整理資金管理使用機制，不斷拓寬農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、農(nóng)民進城落戶的資金補貼渠道。鼓勵采用 BT 等多種模式吸引社會資金投資土地開發(fā)整理項目。
2.3 以土地開發(fā)整理耕地后續(xù)管理和利用為突破口，促進農(nóng)村土地流傳，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地規(guī)模經(jīng)營
以土地開發(fā)整理耕地后續(xù)管理和利用為導(dǎo)向，科學(xué)進行土地開發(fā)整理項目的工程設(shè)計，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)用地適度集中經(jīng)營創(chuàng)造條件。鼓勵實施土地開發(fā)整理后的土地通過租賃、入股、聯(lián)營、公司+農(nóng)戶等多種形式向種養(yǎng)殖專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目的管理用房及配套設(shè)施建筑，在不突破所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體建設(shè)用地總量的前提下，可以按規(guī)劃使用一定比例的農(nóng)村集體土地。
3.積極探索新型土地制度，加快新農(nóng)村建設(shè)步伐
結(jié)合土地開發(fā)整理項目的實施，探索建立農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，健全完善征地補償安置機制，鼓勵農(nóng)民依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)。農(nóng)民自愿退出承包土地和復(fù)墾后的閑置宅基地進入城鎮(zhèn)就業(yè)安居的，可以從土地開發(fā)整理資金中給于適當補貼。鼓勵農(nóng)民以承包土地經(jīng)營權(quán)換社保、以農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其房屋產(chǎn)權(quán)置換城鎮(zhèn)社區(qū)廉租住房。按照統(tǒng)一規(guī)劃、集中建設(shè)、節(jié)約集約的要求，積極開展“新居工程”，引導(dǎo)農(nóng)民向縣城、集鎮(zhèn)和中心村適度集中。加快農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加掛鉤試點，不斷推進農(nóng)村閑置宅基地和廢棄建設(shè)用地的復(fù)墾工作，實行農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)用地使用權(quán)及指標有償、合理流轉(zhuǎn)與轉(zhuǎn)讓。
4.結(jié)語
土地整理是在我國經(jīng)濟社會發(fā)展步入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村這一新階段，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要手段，改變農(nóng)村的落后面貌，為建設(shè)新農(nóng)村提供有力保障，成為新農(nóng)村建設(shè)的推動力。
目前，氣候變化已經(jīng)成為全球關(guān)注的焦點問題，其已經(jīng)和正在產(chǎn)生的影響嚴重威脅著自然界和人類的安全。作為全球碳排放的主要源頭，城市首當其沖成為解決這一問題的關(guān)鍵之處。另外，在城市化進程中，長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)同樣也遭遇了城市無序蔓延擴張、空氣質(zhì)量惡化、水資源供應(yīng)短缺、交通擁堵等問題，不但對生態(tài)環(huán)境造成了巨大影響，也嚴重阻礙了城市化進程。因此，長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)城市發(fā)展就必須解決經(jīng)濟、環(huán)境和能源協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，而低碳生態(tài)城市建設(shè)成為實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。
一、低碳生態(tài)城市的概念
“低碳生態(tài)城市”這種發(fā)展的模式在“2009年國際會議在城市發(fā)展和規(guī)劃”上提出的，是基于人類對人與自然關(guān)系的基礎(chǔ)上有了一個更深的理解，主要目的事為了減少溫室氣體的排放，主要建立一個適合人類居住的環(huán)境。隨著環(huán)境危機和能源危機得更加嚴重，為了減少碳的排放，當今社會發(fā)展的重要課題就是低碳經(jīng)濟的發(fā)展。只有城市采取的可持續(xù)發(fā)展的策略，這樣才能帶動國家，社會走上可持續(xù)展的道路。建設(shè)環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會的必須要經(jīng)過的選擇是建立一個低碳生態(tài)城市，也是提高居民的生活質(zhì)量和讓城市走上可持續(xù)發(fā)展的道路的民心工程
二、長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)低碳生態(tài)城市建設(shè)現(xiàn)狀
長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)規(guī)劃范圍包括長春市城區(qū)及所屬九臺市、德惠市、農(nóng)安縣，吉林市城區(qū)及所屬永吉縣、蛟河市，延邊州全境。區(qū)域總面積7.3萬平方公里，人口1090萬人。2009年8月，吉林市被國家發(fā)改委批準成為第一個低碳經(jīng)濟試點示范城市。2010年，吉林市已根據(jù)社科院牽頭完成的《吉林市低碳發(fā)展計劃》，初步制定《吉林市低碳經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃綱要》，為吉林市低碳城市發(fā)展奠定了良好的政策和實踐基礎(chǔ)。2009年， 第五屆東北四城市市長峰會在長春市舉行，會議以“加強工業(yè)化、城市化進程中的環(huán)境保護，建設(shè)生態(tài)型宜居城市”為主題，與兄弟城市共同簽署了《生態(tài)宜居城市建設(shè)聯(lián)合宣言》，全面開展生態(tài)恢復(fù)與保護合作，打造東北地區(qū)生態(tài)功能圈。長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)重拳出擊開展節(jié)能減排綜治行動，加強凈月潭國家森林保護，啟動石頭口門水庫上游濕地保護工程，藍天惠民工程、保護母親河工程等保護生態(tài)環(huán)境工程，全力解決城市大氣污染、飲用水安全、江河污染、河道整治、生態(tài)恢復(fù)等問題，取得了很明顯的效果。
長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)但仍然存在一些問題，主要表現(xiàn)為：低碳生態(tài)城市理念尚未被市民廣泛認知；城市過境河流污染較重，大部分湖庫呈富營養(yǎng)化狀態(tài)；城鄉(xiāng)結(jié)合部自然環(huán)境尚待進一步優(yōu)化，部分區(qū)域生活垃圾無害化處理率未達標，特別是固體廢棄物中生活垃圾無害化處理能力不足。
三、長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)低碳生態(tài)城市建設(shè)的措施
（1）提高公眾低碳生態(tài)意識
長期以來，由于人們?nèi)狈沙掷m(xù)發(fā)展理念，只單純追求經(jīng)濟總量的增長，忽視了對資源、環(huán)境的保護，特別是在城市化進程中出現(xiàn)的無序擴張、碳排放超標、空氣質(zhì)量惡化、環(huán)境污染等全球性問題更應(yīng)引人深思。因此，要充分利用各種宣傳工具，多渠道、多形式、多層次宣傳低碳環(huán)保意識，提倡低碳生態(tài)行為，在全社會形成強大的輿論氣氛，使市民深知低碳生態(tài)帶來的好處以及建設(shè)低碳生態(tài)城市的必要性，增強市民的憂患意識、危機感、責(zé)任感，使可持續(xù)發(fā)展思想、低碳生態(tài)意識深入人心。
（2）支持綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展
綠色產(chǎn)業(yè)是指積極采用清潔生產(chǎn)技術(shù)，采用無害或低害的新工藝、新技術(shù)，大力降低原材料和能源消耗。長吉圖地區(qū)應(yīng)以綠色建筑為契機，規(guī)劃并引導(dǎo)綠色產(chǎn)業(yè)技術(shù)的轉(zhuǎn)化，加大對綠色產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的支持力度，加快可再生性能源建筑一體化的大規(guī)模應(yīng)用，如太陽能、地?zé)崮艿鹊膹V泛應(yīng)用。
（3）大力發(fā)展綠色交通
綠色交通是指采用低污染、低能耗且適合都市環(huán)境的運輸工具，以此來完成社會經(jīng)濟活動的一種交通模式。將綠色交通理念注入低碳生態(tài)城市建設(shè)的規(guī)劃之中，用合理的交通方式引導(dǎo)城市高效節(jié)能運行，減少城市碳排放，減少環(huán)境污染，以建立全方位可持續(xù)交通系統(tǒng)為途徑，合理引導(dǎo)合理的居民出行方式和提供便捷高效的交通設(shè)施。
（4）建立有效的激勵機制
實踐證明，現(xiàn)行的鼓勵城市政府加快發(fā)展的一系列激勵方式以及考核制度，它的作用推進了我國的城市建設(shè)和經(jīng)濟的發(fā)展。在建設(shè)長吉圖區(qū)域低碳生態(tài)城市中，相關(guān)部門必須逐步建立激勵機制是適合低碳生態(tài)城市建設(shè)和城市可持續(xù)發(fā)展的制度性的。同時，要盡快在各級政府政績考核指標體系中增加節(jié)約能源及生態(tài)環(huán)境保護的具體指標，從而為各級地方政府執(zhí)政提供明確的指導(dǎo)方針，并逐步形成一種長效的可操作的制度措施。
參考文獻：
[1]冒冉，宋凡.長春市低碳生態(tài)城市建設(shè)研究.中國環(huán)境管理，2010（6）：9-10.
Abstract: with the land resource of the increasingly scarce and farmers to improve land income expected, city government expropriated rural collective land more and more difficult, therefore to move into cities also in collective land on the era of city construction. But, planning workers at all levels of the urban planning of more or less ignored the appeals of the farmers, the state-owned land area as a pure to planning, leading to the planning process of implementation difficulties. To this, the author puts forward, the city planning can't continue to the city for collective land to avoid, and should be active and stakeholders to communicate negotiations, form parties can accept all the coordination of the project, and through the guangdong hi-tech development region D financial cases of specification.
Keywords: collective land state-owned land urban planning
中圖分類號：TU984文獻標識碼：A 文章編號：
1、農(nóng)村集體土地的征用與城市發(fā)展
1.1集體用地與城市建設(shè)的關(guān)系
1956年社會主義改造完成后直到1966年，我國城市國有土地與農(nóng)村集體土地的關(guān)系最終得以確立，其框架基本穩(wěn)定并一直沿用至今。到1966年，無論國有企業(yè)還是國有經(jīng)濟均在全國城市占據(jù)了絕對主導(dǎo)地位，包括土地在內(nèi)的所有生產(chǎn)資料也完全通過行政劃撥來供給，禁止進行任何市場化的土地交接。這樣，國家的城市化和工業(yè)化用地需求都只能沿著征用農(nóng)村土地這一條道路來解決（汪利娜，2006）。雖然改革開放后引入了市場運作的方式，分離了國有土地的所有權(quán)和使用權(quán)，引入了土地有償使用制度，但城市建設(shè)需要征用集體土地，轉(zhuǎn)化為國有土地后進行建設(shè)這一框架沒有改變。
1.2土地緊缺使土地征用日益難以為繼
在農(nóng)村土地資源富余、農(nóng)地產(chǎn)出不高的情況下，原有大中城市的征地擴展還比較容易。袁奇峰等學(xué)者總結(jié)其原因有三：一是農(nóng)村可以將獲得征地補償作為集體經(jīng)濟發(fā)展的啟動資金；二是農(nóng)村集體可以通過留地合法地獲得一定比例的“經(jīng)濟發(fā)展用地”(集體建設(shè)用地)發(fā)展工商業(yè)；三是政府征地搞工業(yè)園區(qū)還可以改善本地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，并帶來餐飲、倉儲運輸、商業(yè)、房屋出租等有關(guān)服務(wù)業(yè)發(fā)展、勞動力就業(yè)和留用地增值的機會（袁奇峰，楊廉等，2009）。
隨著土地資源的日漸緊缺，同時國家對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的控制力度越來越大，新增建設(shè)用地指標越來越少，城市建設(shè)所需的土地征用日漸變得困難。筆者總結(jié)原因有三方面：首先，近年來，城市政府通過所謂“經(jīng)營城市”的理念，低價從農(nóng)民手中征得土地，而又高價出讓轉(zhuǎn)讓，此種做法讓農(nóng)民大感不滿，對征地的合法性和正義性產(chǎn)生了懷疑因而抵制征地。其次，集體土地征用的補償標準普遍較低，農(nóng)民拿著農(nóng)業(yè)用地的征地款過著城市的生活，又缺乏穩(wěn)定的就業(yè)收入保障，自然會抵制征地。再次，一些城市周邊地區(qū)通過違法農(nóng)地轉(zhuǎn)用，攝取了城市發(fā)展帶來的紅利，獲得了租金、分紅等巨大的經(jīng)濟收益。農(nóng)民擔心國家征地會對他們的既得利益造成損害，因此抵制征地或漫天要價。
1.3城市進入集體土地與國有土地共建城市的時期
為彌補征地補償?shù)牟蛔?，并順利征到土地，地方政府一般會在征地總面積中留給村集體15％～20％的“經(jīng)濟發(fā)展用地”，成為目前合法“集體建設(shè)用地”的主要來源。該用地由農(nóng)村集體組織經(jīng)營，收益用于社區(qū)服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施提供和通過分紅在經(jīng)濟上保障進入城市的村民的生活。在我國一些經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，如珠三角等地，村集體一直是為農(nóng)村提供社會服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的主體，而集體經(jīng)濟依附在農(nóng)村集體建設(shè)用地上成為農(nóng)村穩(wěn)定的一個重要因素（袁奇峰，楊廉等，2009）。從這點上說，城市政府今后要征得土地將越加困難，即使成功征地，也會出現(xiàn)與城市國有土地相鄰著合法“集體建設(shè)用地”的情況，因此，有學(xué)者提出，中國城市已進入集體土地與國有土地共同構(gòu)建城市的時期（魏立華，袁奇峰，2008）。
2、城市規(guī)劃對農(nóng)村問題及農(nóng)民訴求的忽視
根據(jù)《土地管理法（1998年）》，“任何單位和個人進行建設(shè), 需要使用土地的, 必須依法申請國有土地……依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體的土地?！币嗉闯鞘姓匦柙趪型恋厣线M行城市開發(fā)和建設(shè)。正因為如此，中國城市規(guī)劃是基于國有土地而進行編制與實施的。無論是城市規(guī)劃體系中的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城市近期建設(shè)規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃更多都是對國有用地進行安排?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》出臺后，規(guī)劃工作者加強了對村鎮(zhèn)規(guī)劃的研究探討，但鄉(xiāng)村畢竟是與城鎮(zhèn)不同的兩個運營管理體系?？梢哉f，我國的規(guī)劃工作者在很長一段時間內(nèi)都缺乏對城市發(fā)展過程中，在不征地的情況下如何合理利用集體土地利用的思考和研究。在進行城市規(guī)劃時，都采取對城市中的集體用地進行回避的辦法，沒有實質(zhì)上解決問題，做出來的規(guī)劃也很難得到相關(guān)利益主體，特別是農(nóng)民的認同，導(dǎo)致規(guī)劃實施過程中困難重重，政府與農(nóng)民的矛盾也越來越尖銳。
3、廣東金融高新區(qū)D區(qū)開發(fā)建設(shè)的嘗試
中國城市已進入集體土地與國有土地共同構(gòu)建城市的時期，城市規(guī)劃不能繼續(xù)對城市中的集體用地進行回避，而應(yīng)該主動與相關(guān)利益主體進行溝通談判，形成各方均能接受的協(xié)調(diào)方案。位于廣東省佛山市南海區(qū)的廣東金融高新技術(shù)服務(wù)區(qū)D區(qū)開發(fā)建設(shè)就是其中一個例子。
3.1地區(qū)開發(fā)背景
規(guī)劃區(qū)農(nóng)村分布圖
廣東金融高新技術(shù)服務(wù)區(qū)面積16.5平方公里，包括A、B、C、D四個區(qū)。本次規(guī)劃區(qū)金融D區(qū)是核心區(qū)的主要組成部分，用地范圍南起佛山水道，北至廣茂鐵路，東臨桂瀾路，西至桂和路，規(guī)劃總用地面積約1.93平方公里。
規(guī)劃區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)用地面積為84.55公頃，用地類型以居住用地、工業(yè)用地為主。規(guī)劃區(qū)內(nèi)的自然村有5個，分別是：勒邊村、仇邊村、鄺邊村、洛溪村、岳利沙村。岳利沙和洛溪村位于北島（首期啟動區(qū)），共計農(nóng)戶359戶，戶籍人口1169人。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主要收入來源為土地出租，總租金年收入約1000萬元，村民人均年收入4000-5000元。
3.2農(nóng)民利益訴求
因本區(qū)的開發(fā)建設(shè)涉及大量的農(nóng)村集體土地，農(nóng)民對本次規(guī)劃（主要針對規(guī)劃區(qū)中的啟動區(qū)――北島）提出一些要求：
（1）打破村莊行政邊界，村民住宅、集體物業(yè)捆綁，實行整體改造。
（2）復(fù)建內(nèi)容分兩部分，一部分為村民住宅復(fù)建，需要10萬平方米，另一部分為返還村民的經(jīng)營性集體物業(yè)，面積為25萬平方米。
（3）改造成本靠出讓商住用地籌集。彌補改造成本后的剩余土地（成為共同開發(fā)用地）可以采取多種形式共同經(jīng)營，開發(fā)運營形式可由村集體及政府共同商議。
3.3各方協(xié)調(diào)的規(guī)劃方案
為體現(xiàn)本區(qū)作為金融服務(wù)區(qū)的功能定位，同時兼顧農(nóng)民利益，形成各方均能接受的協(xié)調(diào)方案。本次規(guī)劃按以下步驟推進：
（1）對需要拆遷及需要復(fù)建的農(nóng)民住宅及集體經(jīng)營性物業(yè)面積進行統(tǒng)計，計算村莊改造及新區(qū)建設(shè)成本，其中包括拆除及復(fù)建費用、新建道路、綠地、景觀水體費用等。
（2）根據(jù)近期同等條件地區(qū)土地出讓歷史數(shù)據(jù)，預(yù)測未來本區(qū)的居住用地出讓價格。
（3）扣除規(guī)劃居住用地的土地出讓成本（包括征地款、新增建設(shè)用地土地有償使用費及其它稅費）后，計算達到財政收支平衡所需出讓的居住用地面積。
（4）根據(jù)以上條件制定比較方案。
方案一 方案二 方案三
復(fù)建村民住宅 10.69萬m² 10.69萬m² 10.69萬m²
復(fù)建集體物業(yè) 19.91萬m² 20.21萬m² 20.73萬m²
出讓商住用地 98.6畝
（建筑面積26.32萬m²） 151.5畝
（建筑面積35.35萬m²） 184畝
（建筑面積50萬m²）
得土地出讓金 17.52億元
（改造成本16.77億元） 23.52億元
（改造成本22.11億元) 33.28億元（改造成本33.54億元，村民分5成居住用地出讓金)
道路、綠化的用地 34.87公頃（523畝） 34.87公頃（523畝） 34.87公頃（523畝）
可供政府、村集體共同開發(fā)的用地 13.74公頃（206.1畝） 10.03公頃（150.45畝） 6.89公頃（103.35畝）
政府儲備公建用地 21畝 21畝 21畝
規(guī)劃方案比較分析
4、結(jié)語
隨著土地資源的日益短缺及農(nóng)民對土地收益預(yù)期的提高，城市進入集體土地與國有土地共建城市的時期，這要求城市規(guī)劃工作者適應(yīng)這種趨勢，改變過去追求完美形態(tài)和功能的美好藍圖式規(guī)劃方法。規(guī)劃過程中的公眾參與是重要的，而且將是反復(fù)的過程。規(guī)劃工作者要學(xué)會周旋于相關(guān)利益者當中，以“戴著鐐銬跳舞”的心態(tài)來展現(xiàn)自己對規(guī)劃事業(yè)和理想方案的追求。
參考文獻：
（1）汪利娜，中國城市土地產(chǎn)權(quán)制度研究，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2006
（2）袁奇峰，楊廉，邱加盛，魏立華，王歡，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的集體建設(shè)用地問題研究――以佛山市南海區(qū)為例，規(guī)劃師，2009（4）
中圖分類號：F32 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2017）03-0251-01
油田企業(yè)的高速發(fā)展需要對土地進行更加合理的運用，但是土地的運用和管理也存在一定的問題，主要是在管理上有很多困難，在相關(guān)管理人員的努力下，需要對油田企業(yè)進行更廣方面的土地認識和管理，得到整個上層領(lǐng)導(dǎo)的滿意，也使用更加規(guī)范性的基層用地方案，減少土地使用過程中可能產(chǎn)生的矛盾，進而對后期的土地使用產(chǎn)生良性的影響。以下對油田企業(yè)的土地管理人士進行分析。
一、油田企I土地管理過程中存在的問題分析
（一）管理水平非常低，存在重征管問題
油田企業(yè)需要按照自己的實際性需要進行大量土地的使用，例如，在建設(shè)方面還有布井方面。但是在實際的運用以及管理上，很多油田企業(yè)在土地管理上的意識還十分的淡薄，沒有對后期的管理工作進行關(guān)注，特別是存在多頭管理的情況，管理人員在素質(zhì)上參差不齊，管理的制度也需要進行不斷的完善，讓土地的資料處于分散的狀態(tài)下，檔案的歸集也不及時，讓土地檔案管理存在多種不規(guī)范性的問題，造成了重要土地資料的遺失。還有一些因為不能及時的找到有關(guān)的資料，在辦理新的手續(xù)時給企業(yè)帶來了非常多的損失性問題。
（二）土地存在閑置的情況
油田企業(yè)生產(chǎn)的資源是支撐我國順利發(fā)展的能源，在上個世紀，國家為了支持油田企業(yè)的發(fā)展，為了油田的開采獲得更多的便利性條件，使用土地補償?shù)臉藴示头浅５停纱艘矊?dǎo)致了一些管理人員在土地管理方面的意識非常落后，存在非常嚴重的閑置以及浪費的情況。另外，還有一些油田企業(yè)沒有經(jīng)過多方面認真的論證，因此在項目上非常容易進行搞工程，做項目的現(xiàn)象，造成了諸多工程項目在圈地之后并沒有進行多方面的開工，因此土地的征繳也一直處于閑置性的狀態(tài)下[1]。
（三）法制觀念淡薄，土地用途隨意
按照國家相關(guān)的土地管理規(guī)定，土地的使用主要分為農(nóng)用類型的土地還有建設(shè)用地以及沒有開發(fā)使用的土地，企業(yè)用地之前需要學(xué)習(xí)相關(guān)的法律法規(guī)，遵守相關(guān)的要求和規(guī)定，每一個單位和個人都需要在國家的批準之下使用土地，沒有經(jīng)過批準不能擅自使用。但是有些油田企業(yè)為了自己的效益，對于國家的相關(guān)規(guī)定沒有關(guān)注，隨意性的對土地的用途進行改變，這樣就造成了非常大的違法用地情況，給整個企業(yè)的整體效益帶去了增長性的阻礙[2]。
二、強化石油企業(yè)土地管理的策略
（一）提升土地管理的意識，強化石油企業(yè)土地管理制度建設(shè)
土地管理人員在石油企業(yè)工作，需要心系是有企業(yè)的發(fā)展，關(guān)注到土地管理的重要性，也充分的關(guān)注到石油土地企業(yè)在資產(chǎn)管理中的組成，關(guān)注到土地企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中的作用還有意義，認識到土地管理的作用，強化土地的管理工作，并且在不斷的總結(jié)在現(xiàn)實工作下土地管理所遇到的各種問題，以此能夠采取有針對性的措施加以有效的解決，并且提升管理的力度，進而保障土地的綜合性有效性的使用，努力的推動油田企業(yè)的土地管理措施的實施。讓油田企業(yè)的管理工作能夠?qū)崿F(xiàn)更好的開展。一項完善的管理制度是開展土地管理工作的前提條件，在當前的形式和背景之下，需要油田企業(yè)能夠按照自己工作中出現(xiàn)的實際性問題進行土地的有效性管理，并且制定出相應(yīng)的制度，對土地的機構(gòu)進行完善，提升人員的基本素養(yǎng)。管理人員一定是專業(yè)性突出，溝通能力非常強并且有極大奉獻性精神的優(yōu)秀員工。單位需要對這些員工進行業(yè)務(wù)理論方面的培訓(xùn)，做好法律法規(guī)的學(xué)習(xí)準備，不斷的對土地管理有新的認識，另外還需要做好相關(guān)辦法的落實制度，讓管理人員能夠更好的面對工作中可能出現(xiàn)的新的情況還有新的問題，讓多種工作都能夠有章可循，有理可依[3]。
（二）強化土地的基礎(chǔ)管理工作
土地資料需要進行統(tǒng)計和申報，并且登記也是土地管理日常工作的基礎(chǔ)性部分，在日常性的管理過程中需要有專業(yè)人士對土地的征用以及原始資料的保存進行管理，土地的管理過程中有關(guān)資料需要被查閱還有移交等等，這些都需要進行嚴格的程序等級，以免出現(xiàn)信息丟失的情況，更不能發(fā)生檔案資料個人私自存儲的情況。土地的管理人員需要對土地的確權(quán)等級等等進行全面的認識，在政策宣傳的基礎(chǔ)上落實檢查工作，確定其中的一些利害關(guān)系，并且運用維護油田的方式做到油田企業(yè)合法權(quán)益的有效性保護。土地管理人員需要對土地的確權(quán)進行高度的關(guān)注，為油田企業(yè)在后續(xù)發(fā)展提供更多的有利性條件，另外，土地管理人員還需要經(jīng)常到基層進行工作的檢查，做到徹底摸清，尤其是在土地占用面積以及土地來源方面的檢查，使用相關(guān)的歷史資料解決管理中可能存在的諸多方面的問題[4]。
（三）提升節(jié)約用地的意識
油田企業(yè)占用比較大的土地需要做好節(jié)約性用地的規(guī)劃，只要生產(chǎn)能夠保障就盡量秉承著國家的盡量選用劣質(zhì)地以及荒地的原則，減少農(nóng)田還有耕地的使用。多個部門一起共同籌劃土地的使用規(guī)劃，在選擇油井以及布置油井的過程中使用現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)手段，對土地的使用情況進行充分的有效的論證，并且減少浪費的現(xiàn)象，盡量讓閑置的土地都能夠得到更好的使用，提升土地的利用效率[5]。
結(jié)束語
綜上所述，本文對土地管理在油田開發(fā)建設(shè)中的現(xiàn)狀及對策進行了分析和研究。在此基礎(chǔ)上還需要對土地的有效使用以及油田企業(yè)的土地占有情況進行分析，完善土地管理制度，提升工作人員的專業(yè)素養(yǎng)和綜合素養(yǎng)，盡量在管理過程中使用現(xiàn)代化管理技術(shù)，讓油田企業(yè)的管理走向智能化和信息化，土地使用也走向合理化和科學(xué)化，在此基礎(chǔ)上對土地的有更多方面的認識。
參考文獻
[1] 張誠.石油企業(yè)用地及土地管理中的問題和解決對策探討[J].化工管理，2014，14（2）：21-36..
[2] 王霽英.淺談如何做好石油企業(yè)土地檔案的管理[J].蘭臺世界，2013，14（z5）：96-96，97.
中圖分類號：G812.42文獻標識碼： A 文章編號：
推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)是新時期農(nóng)村工作整體布局中的重要步驟, 是保持農(nóng)村政策連續(xù)性、穩(wěn)定性的必然選擇, 是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀, 實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。但是, 在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的過程中, 國家的作用只能是引導(dǎo),真正的主體是農(nóng)民。只有讓9 億農(nóng)民的積極性得到充分發(fā)揮, 新農(nóng)村建設(shè)才有希望。要調(diào)動農(nóng)民的積極性, 制度創(chuàng)新, 尤其是土地開發(fā)整理制度創(chuàng)新至關(guān)重要。
土地整理是指采用工程、生物等措施對農(nóng)村地區(qū)田、水、路、林、村進行綜合整治, 增加有效耕地面積, 提高土地質(zhì)量和利用率, 改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的活動。通過土地整理提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平, 改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境, 促進農(nóng)業(yè)增效, 農(nóng)民增收, 增強農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展能力, 同時能有效地緩解建設(shè)用地指標緊張的矛盾, 確保耕地總量動態(tài)平衡, 為經(jīng)濟和社會發(fā)展提供用地保障。因此, 土地整理工作開展得好壞直接影晌到農(nóng)民的根本利益。
一、土地開發(fā)整理在新農(nóng)村建設(shè)中的作用
( 1) 有利于土地資源保護
土地是新農(nóng)村建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ), 而耕地關(guān)系到國家糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。重視糧食生產(chǎn), 重視耕地保護是當前建設(shè)新農(nóng)村的重要內(nèi)容。由于人口眾多, 現(xiàn)有耕地及耕地后備資源相對不足, 人口以千萬速度遞增, 而耕地以百萬公頃的速度遞減, 人地矛盾日益突出。土地開發(fā)整理作為一項見效快、質(zhì)量高、投入少的系統(tǒng)工程已成為節(jié)地挖潛, 有效增加耕地面積的重要途徑。因此, 新農(nóng)村建設(shè)要把重點用于基本農(nóng)田保護和土地開發(fā)整理的政策制定上。土地開發(fā)整理在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的歷史進程中處在一個不可或缺的位置, 它是在人口持續(xù)增長的情況下, 能做到使耕地總量不減少, 確?；巨r(nóng)田總量不減少, 質(zhì)量不降低的一個重要途徑。
( 2) 有利于建設(shè)規(guī)劃的實施
1998 年頒布的《中華人民共和國土地管理法》對土地整理有明確規(guī)定:“按照土地利用總體規(guī)劃對田、水、路、林、村綜合整治, 提高耕地質(zhì)量, 增加有效耕地面積, 改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生活……?！蓖恋匾?guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃相互促進。按照規(guī)劃先行的原則, 將新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃納入土地開發(fā)整理規(guī)劃之中, 逐步完善協(xié)調(diào)土地利用總體規(guī)劃和村莊點, 村莊建設(shè)等各項規(guī)劃, 通過土地整理的實施為新農(nóng)村建設(shè)打下扎實的基礎(chǔ)。同時結(jié)合實施的新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃, 完善土地開發(fā)整理規(guī)劃, 以土地整理和復(fù)墾為重點, 統(tǒng)籌安排田、水、路、林、村的綜合整
治, 通過土地整理的實施為新農(nóng)村建設(shè)打下扎實的基礎(chǔ), 并為項目區(qū)山水路林統(tǒng)一規(guī)劃整理和改善生態(tài)環(huán)境做出貢獻。
二、新農(nóng)村建設(shè)中的土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新
據(jù)悉, 2006 年土地管理法的修改將以集體土地流轉(zhuǎn)和征地制度改革為主要內(nèi)容。而不久前, 國土資源部的關(guān)于堅持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的通知要求穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點、集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點的建立。這一決定對于推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革將起到重要作用?？梢? 我國土地產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑與產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟理論指引的路徑是一致的?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟理論認為完整的產(chǎn)權(quán)能使資源得到有效利用。完整的產(chǎn)權(quán)包括使用權(quán)私有、受益權(quán)私有和流轉(zhuǎn)權(quán)私有。一直以來, 農(nóng)民作為土地承包經(jīng)營者只擁有前兩項產(chǎn)權(quán),而沒有真正的流轉(zhuǎn)權(quán)。這意味著農(nóng)民并沒有對土地的處置權(quán), 實質(zhì)上就是沒有土地的財產(chǎn)權(quán), 因而也就無法獲得土地出讓后的大部分增值收益。因此, 如果允許農(nóng)村集體土地直接入市交易, 交易的大部分收益都歸農(nóng)民所有, 對農(nóng)民、對新農(nóng)村建設(shè)的意義是非常重大的。
首先, 土地經(jīng)營權(quán)可以直接入市, 其價格就會上升, 有利于農(nóng)民對其擁有的產(chǎn)權(quán)形成良好的預(yù)期, 全力經(jīng)營使之增值；
其次, 可以抵押貸款, 以解決農(nóng)民在生產(chǎn)經(jīng)營中的資金短缺的問題；
再次, 使農(nóng)民的生存保障的物質(zhì)基礎(chǔ)增加了, 有利于社會的和諧與穩(wěn)定；
最后, 使農(nóng)民成為土地真正的主人。
允許農(nóng)村集體土地直接入市, 農(nóng)民就能夠合法地以市場主體的身份直接參與交易談判,按自己的意愿出讓土地, 并獲得土地的增值收益, 表明農(nóng)民對土地擁有了真正的處置權(quán), 擁有了完整有意義的產(chǎn)權(quán), 實際上也就成為土地的真正主人。農(nóng)民通過勞動投入、資本投入等活動, 以及保護與土地增值相關(guān)的公共設(shè)施和其他公共資源等使土地增值, 從而使個人利益、社會利益一致化。允許農(nóng)村集體土地直接入市交易, 對重構(gòu)農(nóng)民與土地、農(nóng)民與政府的關(guān)系具有不可估量的意義。
三、在新農(nóng)村建設(shè)中土地開發(fā)整理應(yīng)采取的措施
( 1) 在政策制定上各級政府部門給予必要的頃斜
制定鄉(xiāng)村建設(shè)用地整理的有關(guān)政策、標準, 加強農(nóng)村建設(shè)用地整理工作上的指導(dǎo)。積極推進土地開發(fā)整理進程, 落實工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)政策。研究土地出讓金和新增建設(shè)用地有償使用費的分配和使用辦法, 逐步提高農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟組織所得的比例, 用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)整理等方面, 最終實現(xiàn)建設(shè)社會主義新農(nóng)村的目的。
( 2) 建立土地整理資金保障體系, 以保障土地開發(fā)整理充足資金
資金來源有:( 1) 土地出讓金和新增建設(shè)用地有償使用費。新《土地管理法》中提到新增建設(shè)用地有償使用費30%上繳中央財政, 10%留給有關(guān)地方人民政府, 這些資金都專項用于耕地開發(fā)外, 土地出讓金也應(yīng)按比例作為中央和地方土地管理專項基金。( 2) 按《土地管理法》規(guī)定, 為實現(xiàn)耕地占補平衡, 用地單位沒有條件開墾的耕地不符合要求, 應(yīng)繳納開墾費, 這筆收入應(yīng)用于土地開發(fā)整理補充耕地。( 3) 利用金融部門貸款, 作為土地整理的啟動資金。( 4) 投資多元化, 積極引進國際性投資。( 5) 以政府投資為主, 充分調(diào)動當?shù)剞r(nóng)民積極性、主動性和創(chuàng)造性, 鼓勵農(nóng)民參與, 政府投入與農(nóng)戶相結(jié)合, 實現(xiàn)多渠道投入。
( 3) 周密規(guī)劃
土地整理是一項綜合性的系統(tǒng)工程。在新農(nóng)村建設(shè)中, 首先依照新農(nóng)村建設(shè)的總體目標要求, 圍繞土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃, 安排土地開發(fā)整理項目區(qū)和土地整理重大項目。在編制土地整理規(guī)劃設(shè)計時, 應(yīng)注意兩個方面: 首先要向糧食生產(chǎn)區(qū)和基本農(nóng)田保護工程頃斜, 主要用于高標準基本農(nóng)田建設(shè),對中低產(chǎn)田,通過移動建設(shè)用地上好的耕作層, 對其進行改善, 使瘦田變良田, 低產(chǎn)變高產(chǎn), 實現(xiàn)農(nóng)田高規(guī)模經(jīng)營集中。其次推進舊村整治, 結(jié)合撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn), 撤村并點, 使人口適當集中, 農(nóng)民住宅向中心村集中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中,進行建設(shè)用地整理, 徹底改變農(nóng)村生活環(huán)境和村容村貌。通過土地轉(zhuǎn)換、土地權(quán)屬重撥等形式, 挖掘閑置土地,改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施, 建設(shè)農(nóng)村公益事業(yè)項目。
( 4) 各級領(lǐng)導(dǎo)要高度重視土地開發(fā)整理工作, 科學(xué)組織
土地整理是一項長期而艱巨的系統(tǒng)工程, 也是政府部門賦予土地管理部門不容推辭的責(zé)任。土地管理工作抓得好, 對實行耕地占補平衡、建設(shè)新農(nóng)村有著舉足輕重的含義。首先要設(shè)立專門機構(gòu), 專門管理。專人負責(zé), 明確目標責(zé)任, 規(guī)范動作程序。其次是把土地管理耕地占補平衡列為領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的主要內(nèi)容, 使干部從主觀意識上重視土地開發(fā)整理工作。第三抓好示范區(qū), 由單一的土地開發(fā)整理向綜合開發(fā)轉(zhuǎn)變, 發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)項目, 對農(nóng)村多種資源整合, 根據(jù)本地實際情況, 通過示范區(qū)建設(shè)和實施重大工程帶動面上的土地整理工作,抓典型, 逐步推開。第四由國土資源部門配合多個部門, 從制定政策, 編制規(guī)劃, 籌集資金到實施都要科學(xué)組織。多種資金融合, 多項技術(shù)結(jié)合, 求得土地利用效益最大化。
參考文獻：
1、楊宏翔.現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度視角下的農(nóng)村社區(qū)股份合作制.學(xué)術(shù)探討, 2010, ( 5) .
關(guān)鍵詞 開發(fā)資質(zhì) 建設(shè)用地使用權(quán) 合作開發(fā)
一、房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)對合作開發(fā)合同效力的影響
2005 年《關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第 15 條規(guī)定：“合作開發(fā)房地產(chǎn)合同的當事人一方具備房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營資質(zhì)的，應(yīng)當認定合同有效。當事人雙方均不具備房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營資質(zhì)的，應(yīng)當認定合同無效。但前當事人一方已經(jīng)取得房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營資質(zhì)或者已依法合作成立具有房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營資質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的，應(yīng)當認定合同有效”。司法解釋之所以如此規(guī)定，是因為我國房地產(chǎn)開發(fā)實行嚴格的準入制度，房地產(chǎn)的開發(fā)規(guī)模與企業(yè)資質(zhì)相一致。不具有房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)的企業(yè)是禁止進行房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營活動的。合作開發(fā)合同不要求合作雙方或多方都必須具有房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營資質(zhì)，但至少有一方當事人應(yīng)具備房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營資質(zhì)。
二、建設(shè)用地使用權(quán)的性質(zhì)對合作開發(fā)合同效力的影響
2005年《關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第 16 條規(guī)定：“土地使用權(quán)人未經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，以劃撥土地使用權(quán)作為投資與他人訂立合同合作開發(fā)房地產(chǎn)的，應(yīng)當認定合同無效。但前已經(jīng)辦理批準手續(xù)的，應(yīng)當認定合同有效”。司法解釋如此規(guī)定的原因在于我國建設(shè)用地使用權(quán)的取得方式主要有兩種，一種是出讓方式取得，另一種是以劃撥方式取得。以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)，建設(shè)用地使用權(quán)人一般都是無償或低償取得，如果允許以劃撥建設(shè)用地使用權(quán)進行投資合作開發(fā)房地產(chǎn)，不僅損害國家的土地收益權(quán)，使國家土地大量流失，而且還會對土地一級供應(yīng)市場和二、三級市場產(chǎn)生沖擊。因此，在合作開發(fā)合同中，合作一方以未經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，以劃撥建設(shè)用地使用權(quán)作為投資在糾紛發(fā)生后，在前未補辦批準手續(xù)的，合作開發(fā)合同無效。筆者認為以劃撥建設(shè)用地使用權(quán)作為投資合作開發(fā)房地產(chǎn)的，應(yīng)分不同情況來確認合作開發(fā)合同的效力。第一種情況為：在簽訂合作開發(fā)合同時，合作一方明知合作另一方以劃撥建設(shè)用地使用權(quán)作為投資，而且雙方在簽訂合同時其真實意思就是在劃撥土地上進行房地產(chǎn)開發(fā)，此時的房地產(chǎn)合作開發(fā)合同應(yīng)該是無效的。但是在另一種情況下，合作雙方當事人在簽訂合作開發(fā)合同時，雙方對將劃撥建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為出讓方式的建設(shè)用地使用權(quán)的分工進行了約定，同時約定了違約責(zé)任，當在將劃撥建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為出讓方式建設(shè)用地使用權(quán)的過程中，合同約定的義務(wù)方不履行出資義務(wù)或不辦理手續(xù)的義務(wù)，如果此時的合作開發(fā)合同被認定為無效，那么守約方將無法依據(jù)有效合同得到違約賠償救濟，對守約方顯然不公平，此時的合作開發(fā)合同至少應(yīng)被認定為部分無效而不是全部無效。
三、土地使用權(quán)證的取得對合作開發(fā)合同效力的影響
2005年《關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第 14 條規(guī)定：“本解釋所稱的合作開發(fā)房地產(chǎn)合同，是指當事人訂立的以提供出讓土地使用權(quán)、資金等共同投資、共享利潤、共擔風(fēng)險合作開發(fā)房地產(chǎn)為基本內(nèi)容的協(xié)議。”從該司法解釋的規(guī)定上可知，該解釋所稱的以出讓方式取得的土地使用權(quán)，應(yīng)是已取得土地使用權(quán)證的土地。因為，未取得土地使用權(quán)證的土地，當事人不是該土地的使用權(quán)人，對該土地不具有支配權(quán)利。但在實踐中，許多合作開發(fā)合同在簽訂時都未取得土地使用權(quán)證，那么，此時合作開發(fā)合同的效力該怎樣認定呢？
對于此問題，筆者認為應(yīng)分不同分階段來分析其對合作開發(fā)合同效力的影響。第一種情況為：在簽訂合作開發(fā)合同時，供地方未取得土地使用證的事實另一方當事人不知，此時合作開發(fā)合同的效力狀態(tài)。筆者認為，此時在合作雙方未發(fā)生糾紛即合作另一方未提訟前，合作開發(fā)合同的效力處在效力未定狀態(tài)。因為，合作另一方在合作雙方發(fā)生糾紛提訟前，還是有辦理下來土地使用證的可能的；但是，在合作開發(fā)合同發(fā)生糾紛時即合作另一方提訟時，供地方仍未將用以合作的土地辦理下來土地使用權(quán)證，此時合作開發(fā)合同應(yīng)是無效的。
第二種情況：在簽訂合作開發(fā)合同時，供地方未取得土地使用權(quán)證的情況已在合作開發(fā)合同中列明，合同中同時約定了供地方應(yīng)辦理下來土地使用權(quán)證的時間，即將辦理下來土地使用權(quán)證作為供地方應(yīng)履行的合同義務(wù)，并約定在此期間未辦理下來土地使用權(quán)證的相應(yīng)的違約責(zé)任等，這時將怎樣認定合作開發(fā)合同的效力？筆者認為，此時的合作開發(fā)合同中包含有兩方面的合同內(nèi)容，一方面的合同內(nèi)容為合作開發(fā)的合同內(nèi)容，一方面的合同內(nèi)容為合作開發(fā)合同預(yù)約合同內(nèi)容。在供地方未在合同約定的期限內(nèi)辦理下來土地使用權(quán)證時，在合作另一方未提訟前，合同的合作開發(fā)內(nèi)容的條款的效力處在效力未定狀態(tài)，因為在另一方提訟前，供地方是有辦理下來土地使用權(quán)證的可能的；此時除合作開發(fā)內(nèi)容條款外的合作開發(fā)預(yù)約合同內(nèi)容是有效的。但在合同約定的期限內(nèi)，供地方未辦理下來土地使用權(quán)證，另一方提訟的，此時，合同的合作開發(fā)內(nèi)容的條款應(yīng)是無效的。因為，在提訟時，供地方的土地使用權(quán)證仍未取得也未經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，供地方對用以合作的土地使用權(quán)是沒有支配權(quán)的，合作開發(fā)條款失去了履行的基礎(chǔ)，必然將導(dǎo)致合作開發(fā)條款無效。
參考文獻：
中圖分類號： F301 文獻標識碼： A 文章編號： 1674-0432（2013）-24-09-1
1 積極主動服務(wù)，嚴格規(guī)范管理，全力保障全縣重點項目用地需求
近年來，柳河縣國土資源局緊緊圍繞全縣重點項目建設(shè)，提前介入，超前謀劃，主動參與項目的前期運作，引導(dǎo)項目按照規(guī)劃用地，科學(xué)地安排新增建設(shè)用地年度計劃，優(yōu)先保障投資，拉動項目需求。2010年～2011年，共上報省廳審批建設(shè)用地27個批次，總面積為343.2公頃，確保了全縣重點建設(shè)項目用地需求。為改變過去柳河土地征收價格不統(tǒng)一、漫天要價的狀況，通過多方考察論證，聯(lián)合6個部門下發(fā)文件，確定“柳河縣耕地平均年產(chǎn)值標準”，與社保部門共同研究出臺并實施了《柳河縣被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險暫行辦法》，最終確定柳河縣城區(qū)公益事業(yè)征地補償標準為每畝6.16萬元，經(jīng)營性用地補償標準為每畝8萬元，合理確定了征地補償價格，最大限度地維護了農(nóng)民的權(quán)益。在土地房屋征收工作中，嚴格征地程序，合理確定征地補償價格，堅持注重民生、依法辦事原則，強化服務(wù)理念。
2 搭建融資平臺，破解用地難題，全面推進低丘緩坡地綜合利用
2.1 規(guī)范土地市場，拓展用地空間
近年來，為充分發(fā)揮土地的有形市場作用，規(guī)范國土資源交易行為，工作中嚴格按照各類建設(shè)用地標準，出讓底價由有資質(zhì)的機構(gòu)評估、集體決策后提請縣政府常務(wù)會議研究，使整個出讓工作公平、公正、透明，實現(xiàn)了陽光操作，確保土地資產(chǎn)效益得到充分體現(xiàn)。全縣共出讓土地90宗，面積112.58公頃，完成土地出讓收入3.5億元，為財政增收作出突出貢獻。2011年，利用土地收儲融資平臺，堅持高起點謀劃、高標準運作，成功向省農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行申請貸款4億元，自籌資金1.1億元，總投資達5.1億元，順利實施了河北新區(qū)2.026平方千米土地收儲項目，該項目的貸款期限為7年，預(yù)計可實現(xiàn)收益為14億元，償還貸款后，可實現(xiàn)凈收益9億元。河北新區(qū)土地平整正在實施中，土地平整總投資6229萬元。河北新區(qū)土地收儲整理項目的實施將為柳河縣城區(qū)建設(shè)和發(fā)展提供充足的用地空間，也為柳河縣的財政收入拓寬了后續(xù)財源。
2.2 破解供需矛盾，加大低丘緩坡地土地利用
土地供需矛盾日漸突出，建設(shè)用地指標緊張，項目用地量大一直困擾著當?shù)卣榫徑膺@一矛盾，柳河縣國土資源局根據(jù)本地山丘坡地多的情況，增加了對低丘緩坡地的利用，從而騰出好地加以保護利用。2012年7月份，按照縣城城市總體規(guī)劃和土地總體規(guī)劃，首先實施了河北新區(qū)低丘緩坡地利用項目。柳河縣“十二五”重點建設(shè)項目河北新區(qū)計劃用地2.026平方千米，由不連片的東西兩塊土地組成，中間被一座43米高的山丘分隔。一個項目區(qū)，兩塊土地，布局分散，既形成不了規(guī)模上的優(yōu)勢，又增加了項目建設(shè)成本。為節(jié)約集約利用土地，保證河北新區(qū)開發(fā)建設(shè)用地需求，柳河縣國土資源局積極探索破解項目用地供需矛盾，穩(wěn)步推進低丘緩坡地綜合開發(fā)利用，結(jié)合河北新區(qū)實際情況，經(jīng)反復(fù)論證，決定對此座山丘進行爆破平整，實施王船口西山土地收儲整理項目。該項目總投資8555.38萬元，于2011年7月開工。目前施工單位正在對山體進行爆破平整，已完成全部工程量80%。山體爆破后產(chǎn)生的294.9萬立方米成品料，能基本滿足新區(qū)2410畝土地的平整回填需求，同時新增建設(shè)用地157畝，為推進柳河縣河北新區(qū)建設(shè)進程、拓展用地空間奠定了基礎(chǔ)。
3 科學(xué)謀劃，穩(wěn)步推進低丘緩坡地綜合開發(fā)利用工作
3.1 編制專項規(guī)劃
先行做好調(diào)查摸底，準確摸清全縣低丘緩坡地的區(qū)位、面積、權(quán)屬、自然現(xiàn)狀、開發(fā)利用條件等情況，統(tǒng)籌調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃、城市近期建設(shè)規(guī)劃、林業(yè)保護規(guī)劃，選定綜合開發(fā)利用區(qū)塊，組織資質(zhì)單位編制低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃上報省國土廳報批。通過編制專項規(guī)劃，統(tǒng)籌安排低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用的方向、規(guī)模、用途和布局，合理確定建設(shè)開發(fā)的項目區(qū)范圍和建設(shè)時序，確保專項規(guī)劃的實用性和可操作性。
3.2 加快啟動試點
選擇符合成熟的區(qū)塊迅速開展試點工作，所選試點區(qū)塊必須符合土地利用總體規(guī)劃，建設(shè)用地區(qū)塊區(qū)位交通條件較好，有較強的資源環(huán)境承載能力和較好的基礎(chǔ)設(shè)施配套，積極開展試點并探索總結(jié)經(jīng)驗。
3.3 制定激勵政策
對占用25度以上劣質(zhì)坡耕地的，可以不計入補充耕地范圍。對山地建設(shè)項目，可適當降低建筑密度、容積率和基準地價，積極鼓勵企業(yè)加大對低丘緩坡地的開發(fā)利用，促進土地節(jié)約集約。
中圖分類號：G250文獻標識碼： A
1 引言
GIS技術(shù)就業(yè)地理信息系統(tǒng)，也被稱為地學(xué)信息系統(tǒng)，是一種特定空間的信息系統(tǒng)，在計算機軟硬件的支持下，對某個局部區(qū)域或是整個地球的空間實現(xiàn)地理分布信息的采集、儲存、管理和運用。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，地理信息系統(tǒng)被廣泛運用于社會各行各業(yè)，在我國，農(nóng)村土地管理上運用GIS技術(shù)構(gòu)建信息管理系統(tǒng)有助于提高工作效率和質(zhì)量，解決農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)與耕地之間的矛盾，實現(xiàn)總體的平衡，促進農(nóng)村土地開發(fā)的合理性。在土地開發(fā)復(fù)墾整理中，利用GIS技術(shù)構(gòu)建信息管理系統(tǒng)，提高國土資源管理的高效運行，提高其快速反應(yīng)和科學(xué)決策水平，促進農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
基于GIS技術(shù)的土地開發(fā)復(fù)墾整理的項目信息管理系統(tǒng)以地理空間數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，在計算機軟硬件的支持下實現(xiàn)空間的合理管理，詳實的地理數(shù)據(jù)為相關(guān)管理者作出某些行為和決策提供重要的信息依據(jù)。同時，GIS技術(shù)還能實現(xiàn)地理數(shù)據(jù)的處理和分析，能夠為管理者帶來更多有用信息。因此，實現(xiàn)國土資源管理的信息化建設(shè)是非常必要的，本文就以GIS技術(shù)為基礎(chǔ)，分析土地開發(fā)復(fù)墾整理項目信息管理系統(tǒng)的建設(shè)。
2 GIS系統(tǒng)應(yīng)用的主要目的
土地開發(fā)復(fù)墾整理是當前我國國土資源管理方面的重要舉措，它對農(nóng)村未利用土地和廢棄土地進行開發(fā)和復(fù)墾，實現(xiàn)田、水、路、林、村等的綜合整治，達到增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量的目的。而基于GIS技術(shù)的項目管理信息系統(tǒng)要實現(xiàn)農(nóng)村土地開發(fā)復(fù)墾的信息化管理，構(gòu)建信息管理平臺，以GIS技術(shù)獲取的各種地理信息圖為基礎(chǔ)，開展土地開發(fā)復(fù)墾整理。將某地區(qū)的土地開發(fā)復(fù)墾整理所涉及到的數(shù)據(jù)輸入到信息系統(tǒng)中，從而實現(xiàn)土地開發(fā)復(fù)墾整理的立項、行政審批、技術(shù)審查、評估、實施進度監(jiān)控、驗收以及成效分析等的信息化管理，有效促進農(nóng)村土地資源的整理，通過這樣一個集成化的信息管理系統(tǒng)，將空間數(shù)據(jù)庫與屬性數(shù)據(jù)庫完美結(jié)合起來，利用GIS技術(shù)實現(xiàn)數(shù)據(jù)的動態(tài)更新，進而實現(xiàn)整理項目的動態(tài)監(jiān)控，保證其正常實施。
3 系統(tǒng)結(jié)構(gòu)設(shè)計
3.1 邏輯結(jié)構(gòu)系統(tǒng)功能
本系統(tǒng)的邏輯結(jié)構(gòu)是以年度耕地補充任務(wù)為約束條件對整年的土地開發(fā)復(fù)墾整理活動進行約束。如圖1所示為邏輯結(jié)構(gòu)設(shè)計圖，年度耕地補充任務(wù)約束著一整年的土地開發(fā)復(fù)墾整理活動，當整理項目驗收后，其進入到整理項目庫中，并獲取相應(yīng)的項目管理編號。該整理項目獲得的耕地資源有效補充因某些建設(shè)用地項目減少的耕地資源，從而實現(xiàn)“占補平衡”，最終保證該地區(qū)耕地資源的總量不會減少。
圖1 系統(tǒng)邏輯結(jié)構(gòu)
3.2 系統(tǒng)主要功能研究
前文已提到過，本系統(tǒng)能實現(xiàn)立項、行政審批、技術(shù)審查、評估、實施進度監(jiān)控、驗收以及成效分析等的一體化管理。該系統(tǒng)可以分成系統(tǒng)配置管理、系統(tǒng)公示公告、項目業(yè)務(wù)處理、檔案文本管理、項目庫管理、查詢統(tǒng)計分析、數(shù)據(jù)庫管理等模塊。從土地開發(fā)復(fù)墾項目的工作流程來看，可以將系統(tǒng)的主要功能分成幾下幾點：
審核功能。在窗口接收申報的整理項目資料，嚴格按照國土資源管理局的有關(guān)管理規(guī)章制度和行政職能實現(xiàn)項目的立項、規(guī)劃、開工、驗收等各個環(huán)節(jié)各種上報資料的審核，將符合要求的送入備選的管理項目庫中，將不滿足要求的退回。
圖形處理。土地開發(fā)復(fù)墾整理項目中涉及到大量的圖像資料，利用GIS技術(shù)實現(xiàn)對這些圖像的輸入、分析、統(tǒng)計、打印等處理。
項目數(shù)據(jù)管理。在一個整理項目中，涉及到的所有基本信息、任務(wù)、工程量、投資額、地質(zhì)情況、驗收信息等，系統(tǒng)對這些信息進行入庫、瀏覽、修改以及生成報表的數(shù)據(jù)管理，滿足管理者的某些需求。
查詢。在系統(tǒng)中利用檢索系統(tǒng)迅速查找到想要的項目信息，既可以進行簡單的項目名稱、編號、時間等的檢索，也可以利用圖形進行定位檢索或是屬性檢索。既可以查詢到在建項目，也可以查詢到以往的所有項目的各方面信息。
數(shù)據(jù)處理。系統(tǒng)將上報的各種資料進行處理，實現(xiàn)圖表、圖形、圖像等的轉(zhuǎn)換處理，實現(xiàn)整理項目的空間處理，避免重復(fù)立項或是重復(fù)建設(shè)情況的出現(xiàn)。
項目施工動態(tài)監(jiān)管。系統(tǒng)能實現(xiàn)項目進度、質(zhì)量、資金撥付情況的數(shù)據(jù)監(jiān)管與實地檢查，對于實施中存在問題或是質(zhì)量嚴重不達標的項目在信息系統(tǒng)上給予警告。
圖片生成。該系統(tǒng)能將GIS技術(shù)獲取的各種專題地圖、統(tǒng)計地圖以及相關(guān)信息實現(xiàn)現(xiàn)場打印輸出，提供項目的各種布局圖、規(guī)劃圖、潛力分析圖、竣工圖等的生成。
數(shù)據(jù)更新。隨著土地開發(fā)復(fù)墾整理活動的進行，本地區(qū)的土地資源管理狀況時刻都在發(fā)生變化，而信息系統(tǒng)能及時實現(xiàn)信息的更新和修改處理，給相關(guān)管理者提供最新信息。
系統(tǒng)接口。根據(jù)該系統(tǒng)的主要功能模塊，可以將系統(tǒng)簡單分成土地開發(fā)復(fù)墾整理項目報備系統(tǒng)接口、項目審核接口、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)接口、下級數(shù)據(jù)庫接口等，通過這些接口實現(xiàn)信息的共享，提高資源利用率，提高國土資源管理效率。
信息與接收。該系統(tǒng)可以在因特網(wǎng)和無線通信網(wǎng)上實現(xiàn)信息的，具有簡單的用戶界面和強大的數(shù)據(jù)處理功能，及時接收社會監(jiān)督的信息，并對其進行處理和上報。
4 土地開發(fā)復(fù)墾系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫設(shè)計
數(shù)據(jù)庫是本系統(tǒng)的核心，該系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫可以分成空間數(shù)據(jù)庫、屬性數(shù)據(jù)庫以及相關(guān)數(shù)據(jù)字典的設(shè)置。而需要管理的數(shù)據(jù)就非常多了，如：行政地理數(shù)據(jù)信息、土地資源利用信息、建設(shè)占地信息、耕地資源保護信息、占補是否達到平衡信息等。不同類型的數(shù)據(jù)庫中又可以分成若干個子數(shù)據(jù)庫，如：空間數(shù)據(jù)庫中包含土地開發(fā)、復(fù)墾整理項目、質(zhì)量管理、項目標記、耕地保護標記、建設(shè)占地標記等子數(shù)據(jù)庫。屬性屬性庫包含耕地占補平衡表、開發(fā)潛力屬性表、整理項目指標分解表、村莊信息表、整理項目臺賬等子數(shù)據(jù)庫。相關(guān)數(shù)據(jù)字典的設(shè)置包含土地質(zhì)量、權(quán)屬性質(zhì)、土地登記、界限類型、整理項目類型、土地使用權(quán)類型等。在數(shù)據(jù)庫設(shè)計中，先整理資料，將資料分門別類整理好，明確其從屬于哪一個數(shù)據(jù)庫中，然后加工資料進行數(shù)字化管理，然后對數(shù)字化的資料進行檢查校驗，確定無誤后就建立拓撲結(jié)構(gòu)，連接屬性，然后再次檢查一次數(shù)據(jù)，最后就建成數(shù)據(jù)庫了。
結(jié)束語
土地開發(fā)復(fù)墾整理作為增加耕地、提高耕地質(zhì)量的一項重要舉措，要想實現(xiàn)預(yù)期目標，協(xié)調(diào)農(nóng)村耕地資源與建設(shè)用地之間的矛盾，那么就必須實現(xiàn)高效土地開發(fā)復(fù)墾整理的管理，必須實現(xiàn)信息化管理，充分利用信息技術(shù)成果提高管理效率，實現(xiàn)整理項目的高效、高質(zhì)管理，促進農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。本文介紹了信息系統(tǒng)的邏輯結(jié)構(gòu)、功能和數(shù)據(jù)庫設(shè)計，實現(xiàn)土地開發(fā)復(fù)墾整理的信息化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化、動態(tài)化管理，具有一定的參考價值，供有關(guān)人員參考。
參考文獻：
想起1999年由“三位主任、三張桌子、三把椅子”組成的灤平縣農(nóng)開辦，經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)的嘔心瀝血的籌謀，經(jīng)過全體員工日日、月月、年年的艱苦卓絕的拼搏，取得了令人敬幕的成績。在2005獲得河北省壩上土地治理項目“先進縣”稱號，在2006-2008年連續(xù)三年獲河北省土地治理項目“創(chuàng)業(yè)杯”稱號，在2006年被河北省人事廳評為“先進集體”。曾多次獲縣委縣政府 “實績突出單位”“特殊貢獻獎”等獎勵，并且在檔案內(nèi)業(yè)管理達到“省一級”標準。事實證明，灤平縣農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)取得了巨大的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益。在我縣的服務(wù)“三農(nóng)”工作中做出了巨大貢獻。
二、十三年來我縣農(nóng)業(yè)開發(fā)建設(shè)取得的工作業(yè)績
農(nóng)開辦全體員工用自己的心血刻在灤平大地上的鐵的事實，足以證明農(nóng)業(yè)開發(fā)業(yè)績。盡十三年來我們完成了諸如金溝屯、張百灣、小營、紅旗和虎什哈等五個強鄉(xiāng)重鎮(zhèn)鎮(zhèn)的中低產(chǎn)田改造項目，在灤、潮河干流區(qū)完成26個村的灌排渠系骨干工程。扶持了灤平縣長山峪維祥香瓜基地、王家溝農(nóng)場日光溫室園區(qū)、張百灣河北徐國友蔬菜示范園區(qū)、偏橋日光溫室采摘園區(qū)、兩間房和偏橋食用菌示范園區(qū)等重點工程建設(shè)。截止2010年底，全縣共完成各類建設(shè)項目23個，其中土地治理項目5個，生態(tài)治理項目10個，科技推廣項目8個。項目總投資9900.3萬元，其中財政資金7333.0萬元；項目建設(shè)總規(guī)模33.02萬畝，其中改造中低產(chǎn)田13.14萬畝，人工造林16.38萬畝，科技推廣3.5萬畝。完成的主要工程量有：新打井255眼，修舊井81眼，配套336臺套，修防滲渠163.49km，修渠系建筑物644座，鋪設(shè)地下輸水管道229.85km，架設(shè)農(nóng)電線路39.94km，修農(nóng)田路61.3km。
經(jīng)調(diào)查測算，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目區(qū)畝年增產(chǎn)糧食200kg，項目區(qū)農(nóng)民人均增收350元左右。累計新增灌溉面積7.9萬畝，改善灌溉面積5.24萬畝，年新增糧食生產(chǎn)能力1970萬kg，年新增蔬菜生產(chǎn)能力440萬kg。森林覆蓋率提高3.66個百分點。年節(jié)省水資源780萬m3。治理后的項目區(qū)達到田平整、配套全、渠相通、路相連，地下管道縱橫交錯，橋涵井電配套完善。有效地改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件，提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，增加了農(nóng)民收入，改善了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，成績顯著。
三、農(nóng)業(yè)開發(fā)項目建設(shè)的治理模式
我縣的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目建設(shè)，經(jīng)過多年的探索實踐，形成了多種有效的治理模式。我們根據(jù)地理位置、地形地貌及農(nóng)業(yè)功能區(qū)的劃分，并根據(jù)不同類型區(qū)的特點，有針對性地采取不同的治理模式和治理措施，根據(jù)不同時期的建設(shè)標準確定不同的建設(shè)內(nèi)容，先后實施壩上生態(tài)農(nóng)業(yè)項目、土地沙化治理項目、中低產(chǎn)田改造項目等幾類項目，堅持山水林田路綜合治理，使全縣農(nóng)業(yè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施整體水平有一個質(zhì)的飛躍。
治理模式主要有兩種類型，分為灤潮河干流區(qū)和灤潮河川溝區(qū)。
1.灤潮河干流區(qū)
包括金溝屯、大屯、張百灣、虎什哈、紅旗、小營等六個鎮(zhèn)，主要分布在灤河、潮河干流區(qū)，這些地區(qū)地下水資源豐富，土質(zhì)肥沃，經(jīng)濟比較發(fā)達。在治理過程中，以大力發(fā)展防滲渠系配套為主線，以新打淺井、維修舊井、地下輸水管道為輔助手段，充分利用地上水，合理開采地下水，搞好四旁植樹造林，在確保糧食生產(chǎn)的同時，發(fā)展瓜、果、蔬等高效經(jīng)濟作物。在農(nóng)業(yè)措施上加大農(nóng)田路網(wǎng)建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化率，大力發(fā)展高產(chǎn)、高效農(nóng)業(yè)，打造農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)亮點工程，使其成為展示農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)形象的示范窗口。
2.灤潮河川溝區(qū)
包括安純溝門、巴克什營、平坊、灤平鎮(zhèn)、長山峪等的5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。該區(qū)由于水資源緊缺，地力條件差，在治理過程中興建一批蓄、引、提、節(jié)水工程，大力發(fā)展地下輸水管道、揚水管道，推廣先進的微灌、滴灌技術(shù)。發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展高效特色農(nóng)業(yè)。合理開采地下水，井灌溝排。工程、技術(shù)、生物措施相結(jié)合，大力發(fā)展節(jié)水灌溉和旱作農(nóng)業(yè)。
四、農(nóng)開項目建設(shè)中存在的主要問題及成因分析
我縣農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目建設(shè)在取得顯著成績的同時，項目實施與管理也還存在一些制約發(fā)展的熱點難點問題。主要表現(xiàn)在：
1.工程占地矛盾突出
農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)強調(diào)集中開發(fā)，連片治理，使項目區(qū)建設(shè)成為基礎(chǔ)設(shè)施完善的高標準農(nóng)田。然而，人多地少是我們的基本縣情，特別是實施退耕還林以來耕地緊缺的程度就更加突出，目前我縣人均耕地僅1.03畝。在項目區(qū)框架建設(shè)中，由于修建田間道路有時會占用耕地，若遇到順茬地則可能占用同一農(nóng)戶很多，甚至是全部耕地，這種“一家受損，全村得利”的情況尤其不好處理，個別行動過激的農(nóng)民甚至阻撓工程施工。根據(jù)我國農(nóng)村現(xiàn)行土地政策，重新調(diào)整耕地的可能性不大，大部分項目村也沒有機動耕地，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金又不允許支付占地補償，給項目建設(shè)帶來難度，往往也影響到干群關(guān)系，使農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)這一惠農(nóng)政策在少數(shù)農(nóng)民心中打了折扣。
2.農(nóng)民籌資投勞落實難
農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)農(nóng)民籌資投勞執(zhí)行“一事一議”政策，但議事容易，落實困難，特別是在經(jīng)濟比較落后和基層班子軟弱的村更顯突出。從2011年起，雖然土地治理項目自籌資金比例降為占中央財政資金的20%，但大多數(shù)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟還不夠發(fā)達，農(nóng)民收入相對較低，自籌資金中的籌資和以物折資難度非常大。此外，目前農(nóng)村青壯年勞力大多在外打工，在家務(wù)農(nóng)的多是老弱婦孺，出義務(wù)工也很難得到響應(yīng)。隨著工程招標制的推行和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工程標準的提高，項目工程大部分由專業(yè)隊伍施工，農(nóng)民投工投勞參與工程建設(shè)的機會不多，即使參與了，效果也不佳。農(nóng)民投工投勞不但工程質(zhì)量難以統(tǒng)一，而且效率較低。而用專業(yè)的機械施工，不但標準質(zhì)量高，效率大大提高。目前，農(nóng)民籌資投勞不僅執(zhí)行難度大，還容易在農(nóng)民自籌上產(chǎn)生弄虛作假的現(xiàn)象，不利于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)健康發(fā)展。
3.工程運行管護難
農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目工程建成后，一些地方雖然也制定了管護制度，并層層簽訂了工程管護責(zé)任書，但管護工作不到位，保存率和完好率偏低的狀況還不同程度存在。在部分項目區(qū)，建成3年～4年后的工程保存率不到70%，農(nóng)田道路、防滲管道出水口、水閘等工程的損壞程度也比較嚴重，并且由于村級經(jīng)濟薄弱使受損工程不能得到及時維修。主要原因有：一是工程產(chǎn)權(quán)和管護主體呈多樣性，難以統(tǒng)一管理。有的產(chǎn)權(quán)歸集體所有，有的歸個體或法人，由于產(chǎn)權(quán)歸屬不同，造成管護主體各異，管護意識差。例如，有些機井、農(nóng)田道路、農(nóng)電線路、防滲管道等工程為農(nóng)民集體財產(chǎn)，由村集體進行管護，管理拖拉；群眾對與己無關(guān)的工程不加愛護，常使部分工程受損；二是公安機關(guān)對損壞行為缺少懲治力度。由于對工程損壞現(xiàn)象的調(diào)查取證困難，對損壞行為不能實行有力的懲治，因而難以起到好的警示作用，致使變壓器、農(nóng)電線路、啟閉機、閘板、泵房門窗等野外工程丟失；四是管護隊伍和管護機制不完善。大部分項目區(qū)缺少穩(wěn)定的管護隊伍，管護人員的誤工補貼或報酬難以落實，工程的日常維護不能正常進行，加之年久失修和凍融損壞嚴重，致使部分工程報廢。
4.單位投資標準、質(zhì)量標準逐年不一，造成工程質(zhì)量層次不齊
1999年平均畝投資100元，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，材料費、人工費等費用的不斷提高，發(fā)展到2011年的1030元。1999年投資標準偏低，當時國家只對工程材料費進行補助，且由村級組織出農(nóng)建工施工，施工標準低，致使工程質(zhì)量不高。雖然現(xiàn)在提高了標準，但材料費和人工費的迅猛增長，項目自籌又困難，項目建設(shè)資金還是比較緊張的，許多地塊所需工程建設(shè)內(nèi)容不能一次性解決。
四、今后我縣農(nóng)業(yè)開發(fā)工作發(fā)展方向定位
在“十二五”的開局之年，如何進一步實施好農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目，使之為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收作出更大貢獻？項目建設(shè)布局如何？項目發(fā)展思路、方向如何？都是擺在我們面前需要解決的問題。我們即應(yīng)該回顧以往總結(jié)成功經(jīng)驗，又要與時俱進，開拓更新思路，使我縣的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作適應(yīng)當前的新形勢、新需要。
按照國家農(nóng)開辦的要求大力實施以確保國家糧食安全為重點，大力開展增強水利基礎(chǔ)設(shè)施改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件為主的中低產(chǎn)田改造項目，在完善提高灤潮河流干流區(qū)骨干糧區(qū)工程建設(shè)以外，注重縣周邊小鄉(xiāng)小鎮(zhèn)建設(shè)需求，集中整治坡耕地，采取集雨工程、揚水蓄水工程、風(fēng)能提水等形式滿足偏遠山區(qū)耕地用水需求，大力發(fā)展板栗山楂等林果產(chǎn)業(yè)和食用菌產(chǎn)業(yè)，加大經(jīng)濟欠發(fā)達周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差異。
具體發(fā)展方向如下：
（1）金溝屯鎮(zhèn)梁后村——張百灣五道嶺村的灤河干流區(qū)和虎什哈鎮(zhèn)大河北村——虎什哈鎮(zhèn)六道河村的潮河干流區(qū)，實施高標準的基本農(nóng)田建設(shè)，完善提高水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高耕地產(chǎn)出率，增加糧食產(chǎn)量，建設(shè)高標準農(nóng)田，實現(xiàn)高產(chǎn)高效。
（2）巴克什營鎮(zhèn)、長山峪鎮(zhèn)、付營子鄉(xiāng)發(fā)展以果品、瓜果為主的御路旅游觀光農(nóng)業(yè)和設(shè)施蔬菜產(chǎn)業(yè)，重點實施噴灌、微灌技術(shù)。
（3）付家店鄉(xiāng)、馬營子鄉(xiāng)、鄧廠鄉(xiāng)、虎什哈金臺子川、五道營鄉(xiāng)、西溝鄉(xiāng)、平房鄉(xiāng)、安純溝門鄉(xiāng)等地段發(fā)展節(jié)水旱作農(nóng)業(yè)，山地林果產(chǎn)業(yè)，推廣集雨蓄水、截潛流蓄水等措施，進行坡耕地治理，全面實施節(jié)打蓄引工程。
（4）大屯鄉(xiāng)、灤平鎮(zhèn)主要發(fā)展蔬菜科技園區(qū)建設(shè)，推廣新品種、提高蔬菜品質(zhì)以發(fā)展微灌為主，提高品牌戰(zhàn)略。
在項目實施過程中著重做好下工作：
1.鼓勵土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營，化解工程建設(shè)中各種矛盾，解決農(nóng)民自籌難問題，促進項目健康發(fā)展
項目耕地一經(jīng)流轉(zhuǎn)后，首先解決工程規(guī)劃散亂局面，統(tǒng)一種了植結(jié)構(gòu)，打破組戶界限，使工程規(guī)劃布局趨于合理。其次解決農(nóng)民自籌難問題，讓流轉(zhuǎn)經(jīng)營大戶出工、出資，補充了項目自籌資金短缺問題；第三，工程占地問題易解決，因為農(nóng)民將延包期內(nèi)耕地流轉(zhuǎn)出去，本身已獲利，自己又打工掙錢，對工程占地問題意見相對減少，為項目區(qū)高標準設(shè)計奠定基礎(chǔ)。第四，有利于項目結(jié)構(gòu)調(diào)整。項目區(qū)耕地流轉(zhuǎn)后實行集中管理，有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模經(jīng)濟的發(fā)展。第五，有利于項目管護，土地流轉(zhuǎn)后，落實了管護主體，工程由經(jīng)營大戶看管，有人維修，并能落實管護資金。我縣2011年項目區(qū)規(guī)模5000畝，共流轉(zhuǎn)耕地4400畝，占建設(shè)規(guī)模的88%，建設(shè)占地1000余畝高標準溫室園區(qū)一處，占地400畝科技含量高的噴灌園區(qū)一個，占地600畝高標準園林園區(qū)一處，占地500畝的乳牛、肉牛青儲飼料基地一個。且項目區(qū)統(tǒng)一平整后經(jīng)營戶又在耕地里自修了部分支路，方便了農(nóng)用機械耕作與運輸，使機械覆膜、機械播種、機械施肥得以普遍應(yīng)用。使2011年項目區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整非常到位，大部分工程當年施工當年見效。
2.整合項目資金形成合力，推進項目區(qū)上檔升級
把項目建設(shè)納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和各相關(guān)專項規(guī)劃，整合各方面的建設(shè)資金，按照“資金性質(zhì)不變，管理渠道不變”、“歸口申報、統(tǒng)籌規(guī)劃、各司其職、各具特色、各記其功”和“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一考評”等原則，首先逐步完善土地治理項目相關(guān)政策，與其他行業(yè)項目接軌，資金能否順利整合的關(guān)鍵是：各部門相互協(xié)調(diào)項目申報時間，由于項目規(guī)劃設(shè)計施工不同期致使在項目申報內(nèi)容重復(fù)，工程重復(fù)建設(shè)，有的無法實施，還容易產(chǎn)生借用工程現(xiàn)象。只有統(tǒng)一申報時間，各方項目管理單位共同商議區(qū)域項目整體規(guī)劃，按計劃分工設(shè)計自己項目，才可能達到資金合理整合。整合資金有利于將水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)等分散的資金統(tǒng)一聚集，形成強大的資金合力，推進互補，推進項目區(qū)檔次的提升。
3.降低農(nóng)民自籌比例或取消農(nóng)民自籌，減輕農(nóng)民負擔
為了更好地解決農(nóng)民籌資投勞落實難問題，建議國家進一步降低土地治理項目中農(nóng)民籌資投勞比例。制定占地補償政策，提出具體和適宜的補償標準，解決部分農(nóng)民利益受損問題；我們在工作中感到，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)民籌資投勞比例偏高的反映較為強烈，盡管目前自籌資金比例已降為占中央投資的20%，但隨著土地治理項目建設(shè)與投資標準的提高，自籌資金的絕對數(shù)量并沒有減少，換言之，畝均自籌資金額度沒有太大變化，農(nóng)民負擔一樣重。因此，建議取消農(nóng)民籌資投勞的硬性規(guī)定，可根據(jù)具體項目和當?shù)貙嶋H情況，自行組織鄉(xiāng)村自籌或農(nóng)民籌資投勞，自籌資金多少可作為項目競爭立項的條件之一，積極性高的可優(yōu)先立項。
4.搞好農(nóng)業(yè)開發(fā)土地治理項目與產(chǎn)業(yè)化項目兩類項目自身結(jié)合，發(fā)揮農(nóng)業(yè)開發(fā)自身“綜合”優(yōu)勢
為適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的形勢，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目建設(shè)標準應(yīng)逐步提高，使兩類項目有機結(jié)合，使工程建設(shè)——基地——產(chǎn)業(yè)三者結(jié)合，優(yōu)勢互補，形成鏈條效應(yīng)，形成高效的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入機制，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)到哪里，結(jié)構(gòu)調(diào)整就跟進到哪里，以開發(fā)帶動產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)放大效益。重點圍繞高效農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)園區(qū)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和合作社，打造精品工程，形成產(chǎn)業(yè)特色，發(fā)揮農(nóng)業(yè)開發(fā)自身合力效應(yīng)，促進項目發(fā)展。
