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新農(nóng)村建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)和規(guī)范健康發(fā)展，必須以科學(xué)的規(guī)劃為先導(dǎo)和基礎(chǔ)。以“全面建設(shè)小康社會(huì)”為總體目標(biāo)，按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的建設(shè)要求，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及各地有關(guān)新農(nóng)村建設(shè)的政策方針，結(jié)合當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境、資源條件、發(fā)展水平、現(xiàn)狀特點(diǎn)，突出發(fā)展生產(chǎn)，統(tǒng)籌兼顧，分類指導(dǎo)，綜合部署，逐步完善新農(nóng)村規(guī)劃的有關(guān)內(nèi)容，建立健全覆蓋農(nóng)村的規(guī)劃體系，科學(xué)制訂新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，已成為當(dāng)前各級(jí)規(guī)劃與管理部門面臨的核心工作之一。
新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃是在現(xiàn)狀圖的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。底圖的內(nèi)容對(duì)于規(guī)劃圖的完備性、對(duì)比性具有重要影響。以現(xiàn)狀圖作為規(guī)劃底圖，既可以為各種規(guī)劃內(nèi)容在圖上轉(zhuǎn)繪提供控制基礎(chǔ)，又可以清楚地反映出規(guī)劃內(nèi)容與現(xiàn)狀之間的相互聯(lián)系，能直觀地看出何時(shí)、何地將進(jìn)行何種建設(shè)，使規(guī)劃的實(shí)施更具可操作性。要測(cè)制新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃所用現(xiàn)狀底圖，為科學(xué)規(guī)劃提供保障和依據(jù)，首先要分析和理清規(guī)劃的內(nèi)涵、底圖規(guī)范等問(wèn)題。本文以新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃體系中的土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃（簡(jiǎn)稱“兩規(guī)”）為例，嘗試對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行綜合論述。
1 兩規(guī)的內(nèi)涵及聯(lián)系
土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃作為新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃體系的重要組成部分，更應(yīng)引起廣泛的關(guān)注和重視。究其原因，主要有兩方面：一方面，新農(nóng)村建設(shè)離不開(kāi)土地，使用土地不能沒(méi)有土地利用規(guī)劃，因此在新農(nóng)村建設(shè)中，要先行進(jìn)行土地規(guī)劃；另一方面，通過(guò)村鎮(zhèn)規(guī)劃，可以合理制定村鎮(zhèn)布局體系，有效控制農(nóng)村人均建設(shè)用地規(guī)模以更好地節(jié)約、集約用地，完善村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，積極促進(jìn)村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和其他的建設(shè)合理發(fā)展。
1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃
土地規(guī)劃，又稱土地利用規(guī)劃，是對(duì)土地資源進(jìn)行合理組織利用和經(jīng)營(yíng)管理的一項(xiàng)綜合性技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施。按照我國(guó)現(xiàn)行行政區(qū)劃體制又可將土地利用規(guī)劃相應(yīng)地分為全國(guó)、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地區(qū)（地級(jí)市）、縣（縣級(jí)市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等五級(jí)[1]。針對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的要求和需要，要在做好縣級(jí)以上土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)和做好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用規(guī)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃是根據(jù)上級(jí)土地利用總體規(guī)劃的要求和本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）自然社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，綜合研究和確定土地利用的目標(biāo)、發(fā)展方向，統(tǒng)籌安排田、水、路、林、村各類用地，協(xié)調(diào)各業(yè)用地矛盾，重點(diǎn)安排好耕地和基本農(nóng)田、村鎮(zhèn)建設(shè)用地、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)用地及其他基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施用地，劃定土地用途區(qū)，合理安排農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，制定實(shí)施規(guī)劃的措施。
依據(jù)規(guī)劃對(duì)象的層次和工作深度，通?？蓪⑧l(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃進(jìn)一步劃分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用詳細(xì)規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用專項(xiàng)規(guī)劃。土地總體規(guī)劃是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的土地利用在總體上的宏觀控制和戰(zhàn)略安排，具有綜合性、長(zhǎng)期性、區(qū)域性和指導(dǎo)性。土地利用詳細(xì)規(guī)劃是在總體規(guī)劃的控制和指導(dǎo)下，詳細(xì)規(guī)定各類用地的各項(xiàng)控制指標(biāo)和規(guī)劃管理要求，或直接對(duì)某一地段、某一土地單位使用的土地作出具體安排和規(guī)劃設(shè)計(jì)。土地利用專項(xiàng)規(guī)劃也是在土地總體規(guī)劃的框架控制下，針對(duì)土地開(kāi)發(fā)、利用、整治、保護(hù)的某一專門問(wèn)題或某一產(chǎn)業(yè)部門的土地利用問(wèn)題而進(jìn)行的規(guī)劃設(shè)計(jì)。
1.2 村鎮(zhèn)規(guī)劃
村鎮(zhèn)規(guī)劃，是為確定村鎮(zhèn)性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，協(xié)調(diào)村鎮(zhèn)布局和各項(xiàng)建設(shè)而制定的綜合布署和具體安排。由于我國(guó)村鎮(zhèn)一般包括村莊（基層村、中心村）和集鎮(zhèn)（一般鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)），因此，在規(guī)劃體系上，村鎮(zhèn)規(guī)劃通常可相應(yīng)地區(qū)分為村鎮(zhèn)總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃[2]。
村鎮(zhèn)總體規(guī)劃是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)村鎮(zhèn)體系及重要建設(shè)項(xiàng)目的整體布署，其中村鎮(zhèn)體系規(guī)劃具有“準(zhǔn)區(qū)域規(guī)劃”性質(zhì)。村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃以村鎮(zhèn)總體規(guī)劃為依據(jù)，確定鎮(zhèn)區(qū)或村莊的性質(zhì)和發(fā)展方向、預(yù)測(cè)人口和用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)，進(jìn)行用地布局，合理配置各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和主要公共建筑，安排主要建設(shè)的時(shí)間順序，并具體落實(shí)近期建設(shè)項(xiàng)目。村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃是在村鎮(zhèn)總體規(guī)劃的指導(dǎo)下對(duì)鎮(zhèn)區(qū)或村莊建設(shè)進(jìn)行的具體安排，分為鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。
兩規(guī)之間既有區(qū)別，又有聯(lián)系。一方面，二規(guī)分屬于兩種規(guī)劃體系，在規(guī)劃的指導(dǎo)思想、主體目標(biāo)、規(guī)劃期限、統(tǒng)計(jì)方式、管理機(jī)構(gòu)和模式等方面均存在不一致；另一方面，兩大規(guī)劃的編制都是以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃為依據(jù)，都以土地合理利用布局為核心，規(guī)劃成果都落實(shí)在“地”上，用“圖”加以表示，但在用地方式、分類標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)系統(tǒng)上又不盡一致。當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)中兩規(guī)之間脫節(jié)甚至矛盾沖突的現(xiàn)象比較普遍，迫切需要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、使二者互相協(xié)調(diào)、有機(jī)銜接、彼此制約和互為補(bǔ)充[3，4]。
2 兩規(guī)底圖規(guī)范及要求
為規(guī)范規(guī)劃的編制工作、保證規(guī)劃的科學(xué)性和可行性、提高規(guī)劃的質(zhì)量、相關(guān)部門制定了一系列的規(guī)范性文件，其中對(duì)兩規(guī)現(xiàn)狀圖的要素構(gòu)成、成圖比例尺等內(nèi)容提出了基本要求，現(xiàn)概括如下：
2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃底圖規(guī)范及要求
鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀底圖，要求既能反映項(xiàng)目區(qū)土地利用現(xiàn)狀，又能顯示出項(xiàng)目區(qū)地形地貌，以滿足土地利用項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)之需要，符合空間直觀性、可量測(cè)性、概略一覽性等基本要求。
根據(jù)國(guó)土資源部頒發(fā)的《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃制圖規(guī)范》[5]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀圖主要由以下三類要素構(gòu)成：
（1）基礎(chǔ)地理要素：包括行政界線、政府駐地、高程特征點(diǎn)、等高線與等深線、其他重要地物等。其作用有兩個(gè)方面：一是作為專業(yè)要素轉(zhuǎn)繪的骨架；二是指示專業(yè)要素與地理要素之間的關(guān)系。
（2）專題要素：包括土地現(xiàn)狀用途、大型工礦企業(yè)等的范圍和名稱、鄉(xiāng)域及周邊鐵路、高速公路、國(guó)省干道、民用機(jī)場(chǎng)、重要港口碼頭、重要水利設(shè)施等。
（3）整飾要素：主要包括注記、圖名、圖例、比例尺、方位坐標(biāo)、編圖說(shuō)明、拼接合圖表等。其作用是使整幅圖要素完備、說(shuō)明清楚、圖示清晰，讓人一目了然。
目前，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃中一般采用1：10000的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查圖作為規(guī)劃底圖。事實(shí)上，這種比例尺的現(xiàn)狀圖很難準(zhǔn)確、清晰、客觀地反映出地塊的實(shí)際變化和規(guī)劃情況，達(dá)不到按圖審批用地、畫(huà)出用地紅線的要求，僅為示意圖，在規(guī)劃的實(shí)施中較難操作[6]。因此，有必要重新規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃圖底圖的比例尺大小。
為了能在圖上把實(shí)際變更的最小面積清晰地表示出來(lái)，在個(gè)別地方已經(jīng)出現(xiàn)了1：1000和1：2000兩種比例尺的工作底圖。與1：2000比例尺的工作底圖相比，1：1000比例尺的圖件雖然圖面更詳細(xì)，但同時(shí)圖面荷載量也大大提高，而且變更修改也更頻繁。這不僅使測(cè)量工作量大大加重，而且也使財(cái)力、物力的負(fù)擔(dān)加重，并影響成圖時(shí)間。從目前的實(shí)際情況來(lái)看，不適宜在我國(guó)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣。況且就鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃圖件編制的要求和作用而言，1：2000比例尺的工作底圖荷載的詳細(xì)程度已完全足夠。因此，我們建議以1：2000作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用底圖的首選比例尺。
2.2 村鎮(zhèn)規(guī)劃底圖規(guī)范及要求
為規(guī)范村鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作，建設(shè)部于2000年了《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法（試行）》[2]，該辦法在種類、要素構(gòu)成、比例尺等方面定義和規(guī)定了村鎮(zhèn)規(guī)劃現(xiàn)狀圖的內(nèi)涵以及有關(guān)的繪制技術(shù)要求。村鎮(zhèn)現(xiàn)狀圖是用圖的形式表示規(guī)劃范圍內(nèi)村鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)狀，分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域現(xiàn)狀圖、鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀圖、村莊現(xiàn)狀圖等三種基本類型：
（1）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域現(xiàn)狀圖：主要包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域行政轄區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)、水利設(shè)施、工礦生產(chǎn)基地、倉(cāng)儲(chǔ)、河湖水系、綠化等土地利用和分布情況；行政區(qū)劃，各居民點(diǎn)的位置及其用地范圍和人口規(guī)模；道路交通組織、給排水、電力電訊等基礎(chǔ)設(shè)施的管線、走向，以及客貨車站、碼頭、水源、水廠、變電所、郵政所等的位置；主要公共建筑的位置、規(guī)模及其服務(wù)范圍；防洪設(shè)施、環(huán)保設(shè)施的現(xiàn)狀情況；以及其他需要在現(xiàn)狀圖表示的內(nèi)容。
（2）鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀圖：主要包括行政區(qū)和建成區(qū)界線，各類建設(shè)用地的規(guī)模和布局；各類建筑的分布和質(zhì)量分析；道路走向、寬度，對(duì)外交通以及客貨站、碼頭等的位置；水廠、給排水系統(tǒng)、水源地位置及保護(hù)范圍；電力、電訊及其他基礎(chǔ)設(shè)施；主要公共建筑的位置和規(guī)模；固體廢棄物、污水處理設(shè)施的位置、占地范圍；其他對(duì)建筑規(guī)劃有影響的，需要在圖紙上表示的內(nèi)容。
（3）村莊現(xiàn)狀圖：可參考鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀圖所應(yīng)包含的內(nèi)容，適當(dāng)簡(jiǎn)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)域現(xiàn)狀圖的比例尺一般為1：10000，根據(jù)規(guī)模大小可在1：5000～1：25000之間選擇；鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀圖的比例尺一般為1：2000，根據(jù)規(guī)模大小可在1：1000～1：5000之間選擇；村莊現(xiàn)狀圖的比例尺一般為1：1000，根據(jù)規(guī)模大小可在1：500～1：2000之間選擇。
目前，國(guó)家還沒(méi)有制定形成統(tǒng)一的規(guī)劃現(xiàn)狀圖精度標(biāo)準(zhǔn)。因此，在測(cè)制各種規(guī)劃現(xiàn)狀圖的實(shí)踐中，各地要以能滿足當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)的基本要求為原則，結(jié)合實(shí)際情況和經(jīng)濟(jì)能力，參考已有相關(guān)國(guó)家測(cè)量技術(shù)規(guī)范（如《工程測(cè)量規(guī)范》、《城市測(cè)量規(guī)范》等），靈活設(shè)置和規(guī)定各種比例尺現(xiàn)狀圖的精度指標(biāo)[7，8]。
3 結(jié)束語(yǔ)
土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃是統(tǒng)籌新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的主要藍(lán)圖，而現(xiàn)狀圖是編制這張藍(lán)圖的底圖。沒(méi)有現(xiàn)狀圖作為底圖，規(guī)劃就是無(wú)源之水、無(wú)本之木。為快速測(cè)制形成高質(zhì)量的規(guī)劃現(xiàn)狀圖，積極發(fā)揮測(cè)繪在新農(nóng)村建設(shè)中的保障服務(wù)作用，本文嘗試論述了規(guī)劃現(xiàn)狀圖測(cè)制的若干問(wèn)題。當(dāng)然，這些內(nèi)容只是初步的和描述性的，旨在拋磚引玉，希望吸引更多的人對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行更深入的研究和探討。
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加強(qiáng)農(nóng)村土地利用供給精細(xì)化管理，有利于提高農(nóng)村土地資源節(jié)約集約利用水平，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。
國(guó)土資源部規(guī)劃司負(fù)責(zé)人介紹，我國(guó)現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃分為國(guó)家、省、市（地）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)。雖然鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)土地利用總體規(guī)劃也對(duì)農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動(dòng)進(jìn)行了安排，但由于比例尺較小、內(nèi)容安排相對(duì)粗疏，一些地區(qū)需要通過(guò)編制村土地利用規(guī)劃進(jìn)一步細(xì)化、規(guī)范農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動(dòng)。
當(dāng)前，農(nóng)村情況復(fù)雜多樣，發(fā)展不平衡，資源分布不均，需求有緩有急。開(kāi)展村土地利用規(guī)劃編制和實(shí)施工作，要充分考慮上位規(guī)劃定位是否明確、村“兩委”班子是否團(tuán)結(jié)、基礎(chǔ)條件是否良好、村民意愿是否強(qiáng)烈、規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)是否有保障等因素。因此，編制工作要因需而為，不宜強(qiáng)制全面推進(jìn)。
《意見(jiàn)》明確提出，開(kāi)展農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、新型r村社區(qū)建設(shè)、土地整治和特色景觀旅游名鎮(zhèn)名村保護(hù)的地方，應(yīng)編制村土地利用規(guī)劃；其他地方要明確推進(jìn)時(shí)間表，結(jié)合實(shí)際有序開(kāi)展。
此外，鼓勵(lì)各地結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等總體部署，以村土地利用規(guī)劃為依據(jù)，在控制農(nóng)村建設(shè)用地總量、不占用永久基本農(nóng)田前提下，加大力度盤活存量建設(shè)用地，允許通過(guò)村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地，重點(diǎn)支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展；有序推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作開(kāi)展；優(yōu)先安排土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)資金、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)、工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)；用好土地綜合整治平臺(tái)，引導(dǎo)聚合各類涉地涉農(nóng)資金，整體推進(jìn)山水林田湖村路綜合整治。
村民擁有主體地位
該負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持村民主體地位，切實(shí)保障村民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓村民真正參與到規(guī)劃編制各個(gè)環(huán)節(jié)。
中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）10-0051-02
引言
隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市用地日益緊張與農(nóng)村土地普遍的鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象之間的矛盾日益加劇。合理節(jié)約利用，內(nèi)涵挖潛，增加存量土地的供給量，是解決用地矛盾的一個(gè)有效途徑，農(nóng)村居民點(diǎn)整理是實(shí)現(xiàn)這一途徑的有效方法[1]。同時(shí)，黨的十六屆五中全會(huì)提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的偉大戰(zhàn)略任務(wù)，使得中國(guó)農(nóng)村工作進(jìn)入新一輪的 [2]。結(jié)合新一輪的土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)村莊布局規(guī)劃，村莊整治規(guī)劃勢(shì)在必行。
有專家借鑒國(guó)外土地整理的模式從可持續(xù)發(fā)展的角度分析中國(guó)的土地整理[3~4]，或從提高農(nóng)用地生產(chǎn)能力、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境等角度探討土地整理、村莊整治的效益評(píng)價(jià)分析[5]。針對(duì)大都市郊區(qū)，也有學(xué)者提出了京郊村莊整治應(yīng)以“整治為先，量力而行”為原則[6]。但大都市郊區(qū)的村莊整治規(guī)劃有著它的特殊性。筆者在編制天津郊區(qū)村莊整治規(guī)劃時(shí)，結(jié)合相關(guān)理論歸納出在做大都市郊區(qū)村莊整治規(guī)劃時(shí)應(yīng)注意的幾個(gè)方面。
一、大都市郊區(qū)農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)
大都市郊區(qū)二三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展也使得農(nóng)村土地利用非農(nóng)化日益明顯，土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程也變得迅速。同時(shí)，大都市郊區(qū)農(nóng)地的生產(chǎn)價(jià)值功能趨于弱化。農(nóng)地的主要功能在于它的生態(tài)功能和社會(huì)功能?？拷蠖际?，使得大都市郊區(qū)農(nóng)村可以得到更多的科技支撐，同時(shí)吸引了更多的中高端人才。再加上獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，其農(nóng)業(yè)開(kāi)始向都市型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。
二、在編制村莊整治規(guī)劃中值得注意的幾點(diǎn)
1.與上位規(guī)劃銜接，相輔相成但不宜照搬。目前無(wú)論是現(xiàn)行的還是正在進(jìn)行中的新一輪土地利用總體規(guī)劃，其最小單位都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。除個(gè)別試點(diǎn)外村級(jí)土地利用總體規(guī)劃普遍缺失。村莊整治規(guī)劃就應(yīng)暫時(shí)承擔(dān)村級(jí)土地利用總體規(guī)劃的職能。再者，土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃都是經(jīng)過(guò)無(wú)數(shù)次推敲修正的極具科學(xué)性、合理性和可實(shí)施性的詳細(xì)規(guī)劃。它們可以給村莊整治規(guī)劃提供更合理的指導(dǎo)和依據(jù)。村莊整治規(guī)劃的定位和作用與土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃不同，結(jié)合大都市郊區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)的迅速發(fā)展，村莊整治規(guī)劃更應(yīng)注意規(guī)劃的實(shí)踐性和可操作性。
2.打破村莊權(quán)屬界線，加快土地流轉(zhuǎn)進(jìn)展。在村莊整治規(guī)劃中，對(duì)農(nóng)用地的整理是其中最主要的部分。大都市郊區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向是都市新型農(nóng)業(yè)。基于都市農(nóng)業(yè)的特殊性和區(qū)位、水文、地勢(shì)等原因，一個(gè)都市農(nóng)業(yè)項(xiàng)目所涉及到的地塊可能包含多個(gè)權(quán)屬土地。這就要求在村莊整治規(guī)劃的編制中，規(guī)劃片區(qū)的選擇適當(dāng)打破個(gè)人權(quán)屬和村莊權(quán)屬。取而代之，可以結(jié)合區(qū)位、水文、地勢(shì)等自然條件和土地利用規(guī)劃中的管制分區(qū)為分界線，劃定合理的規(guī)劃片區(qū)。二三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展使得大都市郊區(qū)的農(nóng)用地的社會(huì)保障功能，經(jīng)濟(jì)功能都趨于弱化。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)、生活影響相對(duì)較少。土地流轉(zhuǎn)和權(quán)屬調(diào)整在大都市郊區(qū)是切實(shí)可行的。
3.節(jié)約集約用地，淘汰渠灌灌溉方式。水利工程設(shè)計(jì)是土地整治規(guī)劃中的重點(diǎn)。北京、天津城郊農(nóng)村土地整治規(guī)劃項(xiàng)目中，渠灌方式依然大范圍存在。相對(duì)其他灌溉方式，渠灌對(duì)水資源浪費(fèi)最嚴(yán)重，而大都市郊區(qū)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代高科技農(nóng)業(yè)用水量極多，這就造成對(duì)水資源浪費(fèi)的絕對(duì)量大增。根據(jù)第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)，河北省灤縣溝渠用地面積約為651公頃，八里臺(tái)鎮(zhèn)溝渠面積高達(dá)780公頃?？梢?jiàn)，渠灌的存在也造成了大量的耕地資源的浪費(fèi)。從另一方面講，噴灌、滴灌等灌溉方式是未來(lái)現(xiàn)代高科技農(nóng)業(yè)發(fā)展必要條件，而大都市郊區(qū)大多是高科技農(nóng)業(yè)示范與帶頭區(qū)域。結(jié)合渠灌諸多缺點(diǎn)，在大都市郊區(qū)尤其是平原地區(qū)，應(yīng)取締溝渠輸水方式，用管道輸水代替。
4.規(guī)劃農(nóng)業(yè)發(fā)展方向，引領(lǐng)都市農(nóng)業(yè)潮流。村莊整治規(guī)劃的目標(biāo)不應(yīng)和土地整理的目標(biāo)一致，絕不是簡(jiǎn)單做好田、水、路、林、村的布局，或者以增加耕地?cái)?shù)量和提高耕地質(zhì)量為目標(biāo)。村莊整治規(guī)劃的目標(biāo)應(yīng)該定位于建設(shè)新型社會(huì)主義新農(nóng)村。結(jié)合這一目標(biāo)，在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)、保障新農(nóng)村各項(xiàng)建設(shè)用地等方面做出的積極探索 [7]。具體實(shí)施方面可借鑒土地利用總體規(guī)劃中的土地利用分區(qū)按照農(nóng)業(yè)發(fā)展類型進(jìn)行分區(qū)，也可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際規(guī)劃適合的現(xiàn)代都市郊區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展試點(diǎn)，通過(guò)試點(diǎn)的示范帶頭作用，推動(dòng)整個(gè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)走上現(xiàn)代化都市農(nóng)業(yè)的發(fā)展道路。
5.規(guī)劃協(xié)調(diào)近遠(yuǎn)期，保留村莊整治的彈性空間。村莊整治規(guī)劃應(yīng)與土地利用規(guī)劃等相銜接。在編制過(guò)程中也應(yīng)分為近期規(guī)劃和遠(yuǎn)期規(guī)劃。近期規(guī)劃區(qū)域應(yīng)該是可以確定的，一兩年內(nèi)可以開(kāi)工的村莊整治區(qū)域。其規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)細(xì)致到土地整治項(xiàng)目設(shè)計(jì)的層面，應(yīng)該具有可實(shí)施性及具體的指導(dǎo)性。遠(yuǎn)期規(guī)劃的規(guī)劃范圍應(yīng)該是整個(gè)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的所有土地。遠(yuǎn)期規(guī)劃的重點(diǎn)是與土地利用規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)和“十二五”規(guī)劃等上位規(guī)劃相結(jié)合，協(xié)調(diào)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)化、居住社區(qū)化、生產(chǎn)規(guī)?；⒔M織合作化、保障社會(huì)化和環(huán)境生態(tài)化在空間的布局，構(gòu)筑農(nóng)村現(xiàn)代化的城鄉(xiāng)新格局。
作為發(fā)展最為迅速的地區(qū)，大都市郊區(qū)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展充滿著變數(shù)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)及其他環(huán)境的改變，會(huì)促使規(guī)劃的范圍、區(qū)域及實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)等不斷調(diào)整。在遠(yuǎn)期規(guī)劃中，應(yīng)注重保留村莊整治的彈性空間。具體表現(xiàn)在，村莊整治規(guī)劃重視對(duì)耕地和基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量的保障，而在空間布局上應(yīng)該有相對(duì)的彈性空間。
結(jié)語(yǔ)
綜上所述，村莊整治規(guī)劃是一個(gè)綜合性土地利用布局規(guī)劃。大都市郊區(qū)村莊整治規(guī)劃有著它的特殊性，在編制村莊整治規(guī)劃時(shí)，應(yīng)該遵循實(shí)事求是和以人為本的原則確定正確的規(guī)劃目標(biāo)，使編制方案更具科學(xué)性、合理性和可實(shí)施性。
參考文獻(xiàn)：
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Reflections on the Metropolitan Rural Village Renovation Planning
ZOU Wen-peng，GUAN Xin
一、土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系
（一）土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃
城市用地包括兩個(gè)方面，一是城市區(qū)域內(nèi)已經(jīng)被建設(shè)、被利用的土地資源，二是已經(jīng)被有關(guān)部門批準(zhǔn)，列入了城市規(guī)劃的區(qū)域范圍之內(nèi)，有待于開(kāi)發(fā)、建設(shè)的土地資源。另外，需要指出的一點(diǎn)就是，按照我國(guó)城市規(guī)劃法中所規(guī)定的城市區(qū)域內(nèi)的所有非建設(shè)的用地，象山石、樹(shù)林、池水等占用的那部分土地資源，也屬于廣泛意義上的城市用地。
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)高速發(fā)展，土地利用的總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)鍵性和重要性日益凸顯。土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃既有兼容性，互有側(cè)重又互為彌補(bǔ)，同時(shí)還具有矛盾性。它們?cè)谝?guī)劃法律依據(jù)、指導(dǎo)思想、理論依據(jù)上有矛盾之處，給社會(huì)主義建設(shè)的發(fā)展帶來(lái)了一些困難。
（二）兼容性：互有側(cè)重、互為彌補(bǔ)
從社會(huì)主義建設(shè)的全局來(lái)看，土地利用的總體規(guī)劃與城市規(guī)劃都是區(qū)域規(guī)劃的組成部分之一，二者雖然側(cè)重點(diǎn)不同，但是它們是互相補(bǔ)充、缺一不可的兩部分。
土地利用總體規(guī)劃的立足點(diǎn)是一個(gè)地區(qū)乃至一個(gè)國(guó)家的遠(yuǎn)景發(fā)展和統(tǒng)籌發(fā)展，側(cè)重點(diǎn)不僅是科學(xué)分析城市用地的范圍和規(guī)模，還有保證城市用地和其他用地的平衡、保護(hù)地球自然資源，注重整體性原則和堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展。
（三）矛盾性：供需矛盾、過(guò)分?jǐn)U張
現(xiàn)在我國(guó)建設(shè)用地規(guī)劃把人均建設(shè)用地指數(shù)作為標(biāo)準(zhǔn)，好像很合理，實(shí)際上忽略了很多因素，比如區(qū)域與城市之間的關(guān)系、城市中建設(shè)用地急劇擴(kuò)張的原因等等，從而直接或者間接地影響了建設(shè)用地規(guī)劃管理的效果。
幾十年的社會(huì)主義建設(shè)中，土地利用總體規(guī)劃中的城市用地顯得很重要，現(xiàn)代化城市的建設(shè)和發(fā)展需要很多的土地，國(guó)家相關(guān)部門雖然嚴(yán)格控制城市的建設(shè)用地，但是城市土地規(guī)劃往往只是從城市的建設(shè)和發(fā)展出發(fā)，不把全局的土地資源供需考慮在內(nèi)，土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市用地規(guī)劃沒(méi)有起到限制作用，城市建設(shè)的用地不合理地?cái)U(kuò)張，侵占了耕地，給生態(tài)環(huán)境造成了破壞。
二、總體規(guī)劃中的城市用地存在問(wèn)題
（一）發(fā)展定位不當(dāng)
因?yàn)橥恋乩每傮w規(guī)劃的立足點(diǎn)是最大限度地對(duì)資源進(jìn)行保護(hù)，然而城市建設(shè)用地的規(guī)劃的立足點(diǎn)是追求城市的現(xiàn)代化發(fā)展，一般情況下會(huì)為了城市的發(fā)展，想盡辦法調(diào)動(dòng)區(qū)域范圍內(nèi)一切可調(diào)動(dòng)的資源，有時(shí)候還會(huì)利用本城以外的各種資源來(lái)為城市建設(shè)服務(wù)，二者在在這一層面上是矛盾的。
現(xiàn)階段我國(guó)城市的現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)施很少受到土地利用總體規(guī)劃的制約，城市建設(shè)用地有過(guò)度擴(kuò)張的情況，這對(duì)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地的規(guī)劃管理有不良的影響，它使城鄉(xiāng)一體化偏離了正確的方向，保護(hù)資源成了迫切的任務(wù)。應(yīng)該從理性的角度，準(zhǔn)確定位，綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口資源增長(zhǎng)、城鄉(xiāng)流動(dòng)等因素，根據(jù)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)，能提出建設(shè)性的策略。
（二）布局不合理
城市并不等于工業(yè)基地，那是工業(yè)革命時(shí)代的標(biāo)志，近代以來(lái)，城市的發(fā)展就往往和工業(yè)聯(lián)系在一起了，一提到城市的時(shí)候，就會(huì)使人們聯(lián)想到工業(yè)基地。
然而，城市不能局限于發(fā)展工業(yè)，還有更多的功能，現(xiàn)代化的城市是金融、商貿(mào)、科技、信息交流都很發(fā)達(dá)的地方，土地利用總體規(guī)劃中的城市用地規(guī)劃也應(yīng)該充分考慮到這一點(diǎn)，認(rèn)識(shí)不到這一點(diǎn)，不能兼顧城市各種功能的開(kāi)發(fā)，城市朝著片面的方向發(fā)展，將導(dǎo)致資源浪費(fèi)和行業(yè)發(fā)展缺陷，不利于社會(huì)的發(fā)展和文明的進(jìn)步。
三、具體解決辦法
（一）堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展
《中華人民共和國(guó)土地管理法》中第二十二條明確規(guī)定：“城市建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，不占或者盡量少占農(nóng)用地。城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模?！?/p>
把可持續(xù)發(fā)展的理念運(yùn)用到土地利用總體規(guī)劃中的城市用地規(guī)劃，就是注重提高土地規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，立足于城市的全局發(fā)展和社會(huì)的整體發(fā)展，注重土地資源的可持續(xù)利用。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)需要和精神需要的同時(shí)，要以土地資源的可持續(xù)利用和良性循環(huán)為目的，增長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)、開(kāi)發(fā)資源要和協(xié)調(diào)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)齊步進(jìn)行。
（二）資源保護(hù)與發(fā)展優(yōu)先并重
現(xiàn)階段我國(guó)城市的現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)施很少受到土地利用總體規(guī)劃的制約，城市建設(shè)用地有過(guò)度擴(kuò)張的情況，不顧耕地資源的流失，優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)是不可取的做法。
要兼顧優(yōu)先發(fā)展和保護(hù)資源，正確處理城市發(fā)展建設(shè)用地和耕地資源保護(hù)之間的矛盾，城市建設(shè)用地規(guī)劃要和土地利用的總體規(guī)劃大方向上一致。在土地利用總體規(guī)劃發(fā)揮了應(yīng)有功能基礎(chǔ)上，靈活地科學(xué)地規(guī)劃城市建設(shè)用地，環(huán)境開(kāi)發(fā)、資源利用、把市場(chǎng)需求、保護(hù)治理要統(tǒng)一發(fā)展。
（三）各類規(guī)劃管理部門協(xié)作
城市規(guī)劃部門和土地管理部門應(yīng)該加強(qiáng)業(yè)務(wù)上的互通有無(wú)和日常工作上的協(xié)調(diào)合作，既保證發(fā)展又保護(hù)資源。加強(qiáng)部門之間的溝通和合作應(yīng)該從以下幾方面入手：土地利用總體規(guī)劃的制定人員應(yīng)當(dāng)充分考慮，使規(guī)劃能夠充分反映現(xiàn)代化城市的發(fā)展要求，自覺(jué)實(shí)行局部服從全局的原則，工作中的協(xié)調(diào)和調(diào)整應(yīng)該以土地利用總體規(guī)劃為標(biāo)準(zhǔn)；城市用地建設(shè)項(xiàng)目預(yù)審的時(shí)候，凡是超過(guò)了土地利用的總體規(guī)劃制定的用地規(guī)模的項(xiàng)目，要以總體規(guī)劃為標(biāo)準(zhǔn)。各部門協(xié)調(diào)工作，共同努力，才能建設(shè)節(jié)約型社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)快速發(fā)展。
一、土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系
（一）土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃
城市用地包括兩個(gè)方面，一是城市區(qū)域內(nèi)已經(jīng)被建設(shè)、被利用的土地資源，二是已經(jīng)被有關(guān)部門批準(zhǔn)，列入了城市規(guī)劃的區(qū)域范圍之內(nèi)，有待于開(kāi)發(fā)、建設(shè)的土地資源。另外，需要指出的一點(diǎn)就是，按照我國(guó)城市規(guī)劃法中所規(guī)定的城市區(qū)域內(nèi)的所有非建設(shè)的用地，象山石、樹(shù)林、池水等占用的那部分土地資源，也屬于廣泛意義上的城市用地。
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)高速發(fā)展，土地利用的總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)鍵性和重要性日益凸顯。土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃既有兼容性，互有側(cè)重又互為彌補(bǔ)，同時(shí)還具有矛盾性。它們?cè)谝?guī)劃法律依據(jù)、指導(dǎo)思想、理論依據(jù)上有矛盾之處，給社會(huì)主義建設(shè)的發(fā)展帶來(lái)了一些困難。
（二）兼容性：互有側(cè)重、互為彌補(bǔ)
從社會(huì)主義建設(shè)的全局來(lái)看，土地利用的總體規(guī)劃與城市規(guī)劃都是區(qū)域規(guī)劃的組成部分之一，二者雖然側(cè)重點(diǎn)不同，但是它們是互相補(bǔ)充、缺一不可的兩部分。
土地利用總體規(guī)劃的立足點(diǎn)是一個(gè)地區(qū)乃至一個(gè)國(guó)家的遠(yuǎn)景發(fā)展和統(tǒng)籌發(fā)展，側(cè)重點(diǎn)不僅是科學(xué)分析城市用地的范圍和規(guī)模，還有保證城市用地和其他用地的平衡、保護(hù)地球自然資源，注重整體性原則和堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展。
（三）矛盾性：供需矛盾、過(guò)分?jǐn)U張
現(xiàn)在我國(guó)建設(shè)用地規(guī)劃把人均建設(shè)用地指數(shù)作為標(biāo)準(zhǔn)，好像很合理，實(shí)際上忽略了很多因素，比如區(qū)域與城市之間的關(guān)系、城市中建設(shè)用地急劇擴(kuò)張的原因等等，從而直接或者間接地影響了建設(shè)用地規(guī)劃管理的效果。
幾十年的社會(huì)主義建設(shè)中，土地利用總體規(guī)劃中的城市用地顯得很重要，現(xiàn)代化城市的建設(shè)和發(fā)展需要很多的土地，國(guó)家相關(guān)部門雖然嚴(yán)格控制城市的建設(shè)用地，但是城市土地規(guī)劃往往只是從城市的建設(shè)和發(fā)展出發(fā)，不把全局的土地資源供需考慮在內(nèi)，土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市用地規(guī)劃沒(méi)有起到限制作用，城市建設(shè)的用地不合理地?cái)U(kuò)張，侵占了耕地，給生態(tài)環(huán)境造成了破壞。
二、總體規(guī)劃中的城市用地存在問(wèn)題
（一）發(fā)展定位不當(dāng)
因?yàn)橥恋乩每傮w規(guī)劃的立足點(diǎn)是最大限度地對(duì)資源進(jìn)行保護(hù)，然而城市建設(shè)用地的規(guī)劃的立足點(diǎn)是追求城市的現(xiàn)代化發(fā)展，一般情況下會(huì)為了城市的發(fā)展，想盡辦法調(diào)動(dòng)區(qū)域范圍內(nèi)一切可調(diào)動(dòng)的資源，有時(shí)候還會(huì)利用本城以外的各種資源來(lái)為城市建設(shè)服務(wù)，二者在在這一層面上是矛盾的。
現(xiàn)階段我國(guó)城市的現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)施很少受到土地利用總體規(guī)劃的制約，城市建設(shè)用地有過(guò)度擴(kuò)張的情況，這對(duì)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地的規(guī)劃管理有不良的影響，它使城鄉(xiāng)一體化偏離了正確的方向，保護(hù)資源成了迫切的任務(wù)。應(yīng)該從理性的角度，準(zhǔn)確定位，綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口資源增長(zhǎng)、城鄉(xiāng)流動(dòng)等因素，根據(jù)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)，能提出建設(shè)性的策略。
（二）布局不合理
城市并不等于工業(yè)基地，那是工業(yè)革命時(shí)代的標(biāo)志，近代以來(lái)，城市的發(fā)展就往往和工業(yè)聯(lián)系在一起了，一提到城市的時(shí)候，就會(huì)使人們聯(lián)想到工業(yè)基地。
然而，城市不能局限于發(fā)展工業(yè)，還有更多的功能，現(xiàn)代化的城市是金融、商貿(mào)、科技、信息交流都很發(fā)達(dá)的地方，土地利用總體規(guī)劃中的城市用地規(guī)劃也應(yīng)該充分考慮到這一點(diǎn)，認(rèn)識(shí)不到這一點(diǎn)，不能兼顧城市各種功能的開(kāi)發(fā)，城市朝著片面的方向發(fā)展，將導(dǎo)致資源浪費(fèi)和行業(yè)發(fā)展缺陷，不利于社會(huì)的發(fā)展和文明的進(jìn)步。
三、具體解決辦法
（一）堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展
《中華人民共和國(guó)土地管理法》中第二十二條明確規(guī)定：“城市建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，不占或者盡量少占農(nóng)用地。城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模?！?/p>
把可持續(xù)發(fā)展的理念運(yùn)用到土地利用總體規(guī)劃中的城市用地規(guī)劃，就是注重提高土地規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，立足于城市的全局發(fā)展和社會(huì)的整體發(fā)展，注重土地資源的可持續(xù)利用。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)需要和精神需要的同時(shí)，要以土地資源的可持續(xù)利用和良性循環(huán)為目的，增長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)、開(kāi)發(fā)資源要和協(xié)調(diào)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)齊步進(jìn)行。
（二）資源保護(hù)與發(fā)展優(yōu)先并重
現(xiàn)階段我國(guó)城市的現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)施很少受到土地利用總體規(guī)劃的制約，城市建設(shè)用地有過(guò)度擴(kuò)張的情況，不顧耕地資源的流失，優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)是不可取的做法。
要兼顧優(yōu)先發(fā)展和保護(hù)資源，正確處理城市發(fā)展建設(shè)用地和耕地資源保護(hù)之間的矛盾，城市建設(shè)用地規(guī)劃要和土地利用的總體規(guī)劃大方向上一致。在土地利用總體規(guī)劃發(fā)揮了應(yīng)有功能基礎(chǔ)上，靈活地科學(xué)地規(guī)劃城市建設(shè)用地，環(huán)境開(kāi)發(fā)、資源利用、把市場(chǎng)需求、保護(hù)治理要統(tǒng)一發(fā)展。
（三）各類規(guī)劃管理部門協(xié)作
城市規(guī)劃部門和土地管理部門應(yīng)該加強(qiáng)業(yè)務(wù)上的互通有無(wú)和日常工作上的協(xié)調(diào)合作，既保證發(fā)展又保護(hù)資源。加強(qiáng)部門之間的溝通和合作應(yīng)該從以下幾方面入手：土地利用總體規(guī)劃的制定人員應(yīng)當(dāng)充分考慮，使規(guī)劃能夠充分反映現(xiàn)代化城市的發(fā)展要求，自覺(jué)實(shí)行局部服從全局的原則，工作中的協(xié)調(diào)和調(diào)整應(yīng)該以土地利用總體規(guī)劃為標(biāo)準(zhǔn)；城市用地建設(shè)項(xiàng)目預(yù)審的時(shí)候，凡是超過(guò)了土地利用的總體規(guī)劃制定的用地規(guī)模的項(xiàng)目，要以總體規(guī)劃為標(biāo)準(zhǔn)。各部門協(xié)調(diào)工作，共同努力，才能建設(shè)節(jié)約型社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)快速發(fā)展。
一、土地利用規(guī)劃概述
1、土地利用規(guī)劃概述
土地利用規(guī)劃是按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,遵循有關(guān)的自然規(guī)律和社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律,在時(shí)空上對(duì)土地資源進(jìn)行合理的組織利用和經(jīng)營(yíng)管理合理分配國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門的用地正確地和各項(xiàng)建設(shè)工程以及保護(hù)生態(tài)環(huán)境的措施相結(jié)合,從而制定最優(yōu)的土地利用方案,提高土地利用率和土地生產(chǎn)率,以取得最大的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)環(huán)境效益,同時(shí)又為將來(lái)保護(hù)好土地資源,以達(dá)到土地資源可持續(xù)利用的目的。
2、土地利用規(guī)劃的目標(biāo)、任務(wù)和內(nèi)容
開(kāi)展土地利用總體規(guī)劃的根本目的是加強(qiáng)對(duì)土地利用的宏觀控制和統(tǒng)一管理,對(duì)十分寶貴和極其稀缺的土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置,提高土地利用的綜合效益,為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。其主要目標(biāo)包括:(1)統(tǒng)籌安排各業(yè)用地,促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展;(2)合理利用土地資源,提高土地的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益;(3)加強(qiáng)對(duì)土地的統(tǒng)一和計(jì)劃管理。具體的任務(wù)包含下列四個(gè)方面:(1)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門間合理分配土地,為國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門的發(fā)展創(chuàng)造良好的用地條件;(2)為建立良好的自然生態(tài)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境創(chuàng)造土地條件;(3)為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造科學(xué)的土地組織條件;(4)調(diào)整我國(guó)社會(huì)主義土地關(guān)系"土地利用總體規(guī)劃范圍大、綜合性強(qiáng)、內(nèi)容多、關(guān)系復(fù)雜"
二、經(jīng)濟(jì)外部性的含義
經(jīng)濟(jì)外部性是指經(jīng)濟(jì)主體（包括廠商或個(gè)人）的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)他人和社會(huì)造成的非市場(chǎng)化的影響。分為正外部性和負(fù)外部性。正外部性是某個(gè)經(jīng)濟(jì)行為個(gè)體的活動(dòng)使他人或社會(huì)受益，而受益者無(wú)須花費(fèi)代價(jià)，負(fù)外部性是某個(gè)經(jīng)濟(jì)行為個(gè)體的活動(dòng)使他人或社會(huì)受損，而造成外部不經(jīng)濟(jì)的人卻沒(méi)有為此承擔(dān)成本。
三、土地利用規(guī)劃評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建立的原則和標(biāo)準(zhǔn)
土地是重要的基礎(chǔ)性資源,土地開(kāi)發(fā)利用既不是純粹的經(jīng)濟(jì)過(guò)程,也不是純粹的生態(tài)過(guò)程,而應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)過(guò)程和生態(tài)過(guò)程的有機(jī)統(tǒng)一,其實(shí)質(zhì)是生態(tài)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)于土地利用規(guī)劃的評(píng)價(jià)應(yīng)建立一個(gè)評(píng)價(jià)體系，本文簡(jiǎn)要敘述評(píng)價(jià)體系的指標(biāo)組成、體系建立的設(shè)計(jì)原則以及建立體系的指標(biāo)選擇建議。
1、指標(biāo)體系的組成
本文進(jìn)行基于經(jīng)濟(jì)外部性的土地利用規(guī)劃的評(píng)價(jià)出于兩個(gè)出發(fā)點(diǎn):一是研究土地利用規(guī)劃的建設(shè)用地布局影響,二是研究土地利用規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境影響,旨在探討土地利用規(guī)劃的布局是否合理，是否對(duì)農(nóng)地造成影響，以及土地利用規(guī)劃是否考慮生態(tài)棲地的影響以及生態(tài)環(huán)境影響，從而更加實(shí)際的得出土地利用規(guī)劃的發(fā)展重點(diǎn)思路與發(fā)展方向。
2、指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)原則
指標(biāo)體系應(yīng)能全面真實(shí)地反映社會(huì)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的內(nèi)部特征及外部狀態(tài)，系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)相互間的聯(lián)系以及主要目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度"因此在指標(biāo)的選取上應(yīng)遵循以下原則:
(1)科學(xué)性和實(shí)用性相結(jié)合的原則
科學(xué)性是指標(biāo)體系建立的重要原則,在指標(biāo)體系的建立方面,科學(xué)性體現(xiàn)在該指標(biāo)體系應(yīng)該能夠全面、客觀、準(zhǔn)確地反映規(guī)劃實(shí)施前后,社會(huì)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的狀態(tài)變化趨勢(shì)和系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)程度,并能夠體現(xiàn)戰(zhàn)略實(shí)施帶來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響"因此,所選指標(biāo)必須概念清晰明確,且有具體的科學(xué)內(nèi)涵,測(cè)算方法標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)計(jì)計(jì)算方法規(guī)范"同時(shí),指標(biāo)體系應(yīng)具有實(shí)用性的特點(diǎn),即考慮定量化的可行性,建模的復(fù)雜性以及數(shù)據(jù)的可靠性和可獲得性,土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)具有明確的科學(xué)內(nèi)涵較好的度量性,要便于不同地區(qū)之間的比較"
(2)層次性原則
由于土地利用規(guī)劃評(píng)價(jià)以社會(huì)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)復(fù)合系統(tǒng)為研究對(duì)象,而從內(nèi)部結(jié)構(gòu)分析,該系統(tǒng)具有復(fù)雜的層次結(jié)構(gòu),因而指標(biāo)設(shè)置也應(yīng)該滿足這一特點(diǎn)要求"也就是說(shuō),指標(biāo)體系具有鮮明的層次結(jié)構(gòu),能反映在不同層次上的規(guī)劃影響"
(3)代表性原則
土地利用規(guī)劃的影響是多方面的、復(fù)雜的,選用的指標(biāo)要充分體現(xiàn)土地利用對(duì)各社會(huì)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等各方面影響狀況,同時(shí),定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合"。
(4)綜合性原則
全面衡量各種影響因素,嚴(yán)格進(jìn)行綜合性的分析評(píng)價(jià)"
(5)系統(tǒng)性原則
確定相應(yīng)的評(píng)價(jià)層次,按系統(tǒng)論的觀點(diǎn)評(píng)價(jià)各個(gè)指標(biāo),構(gòu)成完整的評(píng)價(jià)指標(biāo)
體系"
(6)靜態(tài)指標(biāo)和動(dòng)態(tài)指標(biāo)相結(jié)合的原則
靜態(tài)指標(biāo)反映區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài),動(dòng)態(tài)指標(biāo)則用于反映區(qū)域可持續(xù)發(fā)展
的趨勢(shì),二者對(duì)于全面!客觀反映土地利用規(guī)劃評(píng)價(jià)的目標(biāo)是必不可少的"土地
(7)可操作性原則
土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的指標(biāo)應(yīng)具有很強(qiáng)的可操作性,易于從現(xiàn)有資料
中獲取,便于管理部門使用"
3、土地利用規(guī)劃評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系因子選擇建議
土地利用規(guī)劃的影響是長(zhǎng)期的,并且會(huì)隨時(shí)間的變化發(fā)生一定的變化"指標(biāo)體系應(yīng)具有一定的靈活性,為將來(lái)增加或改變某些單項(xiàng)指標(biāo)提供接口"，釆取德?tīng)柗品?在廣泛征求專家意見(jiàn)的基礎(chǔ)上,根據(jù)土地利用規(guī)劃的基本特點(diǎn)來(lái)探討評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,以土地利用規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)外部性為總目標(biāo),根據(jù)建設(shè)用地布局和生態(tài)影響基本特點(diǎn)來(lái)探討評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,根據(jù)評(píng)價(jià)目標(biāo)、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)原則與評(píng)價(jià)內(nèi)容,構(gòu)建了指標(biāo)體系,并選擇27個(gè)指標(biāo)作為參評(píng)因子,組成土地利用規(guī)劃外部性影響的利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系
布局影響 土地人口承載力指數(shù)、城鎮(zhèn)化水平、道路通達(dá)水平、城鄉(xiāng)居民收入比重、人口自然增長(zhǎng)率、城市化水平、農(nóng)民人均住房面積、人均建設(shè)用地面積、土地利用率、土地生產(chǎn)率、糧食產(chǎn)量、林木蓄積量、水資源總量、農(nóng)作物單位面積產(chǎn)量、單位面積林地產(chǎn)量、養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)值等。
生態(tài)環(huán)境影響 基本農(nóng)田占土地總面積比、土地生產(chǎn)潛力指數(shù)、森林覆蓋率、農(nóng)業(yè)廢氣排放達(dá)標(biāo)率、農(nóng)業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率、農(nóng)業(yè)固體廢棄物利用率、水土流失、土地污染指數(shù)、垃圾無(wú)害化處理率、治理污染年投入、公頃農(nóng)藥施用量、林地面積比重、耕地年減少量等。
4、指標(biāo)選擇確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)
評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)直接反映評(píng)價(jià)結(jié)果,關(guān)系到評(píng)價(jià)結(jié)果的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用,一般而言,確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)大致采用兩種判斷方法:一是,定性判斷法。即依據(jù)個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)對(duì)土地利用規(guī)劃的的持續(xù)度進(jìn)行評(píng)價(jià),然后作出判斷是否可持續(xù),以及其可持續(xù)利用程度。不過(guò),這種方法對(duì)評(píng)價(jià)者自身在農(nóng)用地可持續(xù)利用的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)方面要求很高,才能對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行全面的分析,作出適合的評(píng)價(jià);②比較法。即設(shè)定土地利用規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)正外部性為1分,經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性狀態(tài)為0分,然后在0~1分之間劃分兩個(gè)級(jí)別,其余的情況通過(guò)選取的指標(biāo)與理想值和最差值之間進(jìn)行比較、計(jì)算、最終確定出評(píng)價(jià)單元的評(píng)價(jià)結(jié)果。
四、基于經(jīng)濟(jì)外部性對(duì)土地利用規(guī)劃的幾點(diǎn)評(píng)價(jià)
通過(guò)對(duì)指標(biāo)體系的建立，對(duì)于現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃無(wú)論是從各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)的搜集還是按當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所做的預(yù)測(cè)，修編基礎(chǔ)工作、準(zhǔn)備工作較充分，是“指標(biāo)控制＋用途管制”為模式的土地利用規(guī)劃。總體而言，從實(shí)施以來(lái)的情況看，提高了各級(jí)政府對(duì)土地利用規(guī)劃的認(rèn)識(shí)，樹(shù)立了規(guī)劃的權(quán)威性，使規(guī)劃在土地管理工作中具有一定的基礎(chǔ)地位和“龍頭”作用。對(duì)于合理利用土地資源，強(qiáng)化土地利用宏觀調(diào)控，協(xié)調(diào)用地矛盾，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和落實(shí)土地空間布局起到了積極作用。這些對(duì)于土地利用總體規(guī)劃而言，經(jīng)濟(jì)外部性是體現(xiàn)的正外部性。
但是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的調(diào)整，以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，上一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃在實(shí)施中存在的問(wèn)題日漸顯露，已調(diào)整的規(guī)劃也并未解決相關(guān)問(wèn)題。土地利用總體規(guī)劃的負(fù)外部性也逐漸體現(xiàn)，其主要體現(xiàn)在如下幾點(diǎn)：
1、土地利用總體規(guī)劃隨意性大，導(dǎo)致布局不相協(xié)調(diào)的負(fù)外部性
土地利用總體規(guī)劃從理論上來(lái)說(shuō)應(yīng)該為主導(dǎo)作用，能控制各個(gè)行業(yè)及布局的土地利用數(shù)量、結(jié)構(gòu)和規(guī)模。城鎮(zhèn)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃不能突破土地利用總體規(guī)劃的用地控制指標(biāo)。
然而，由于土地利用總體規(guī)劃的編制和修編的滯后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編制城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)，不顧實(shí)際，盲目追求大規(guī)模、大框架，亂設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)小區(qū), 致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃與現(xiàn)行城鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)規(guī)劃不相銜接和協(xié)調(diào)，在規(guī)劃實(shí)施中時(shí)有矛盾發(fā)生，影響土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性，同時(shí)隨意調(diào)整土地利用規(guī)劃，鉆政策空子，導(dǎo)致規(guī)劃喪失其科學(xué)性和嚴(yán)肅性。又由于土地供應(yīng)在很大程度上依賴于建設(shè)項(xiàng)目，而地方政府承擔(dān)著壯大地方經(jīng)濟(jì)的重任，因此，為實(shí)現(xiàn)招商引資的目的而隨意用地，將土地利用總體規(guī)劃擱置, 不斷違法用地;鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃在制定和實(shí)施過(guò)程中缺乏先進(jìn)的規(guī)劃理論指導(dǎo)，缺乏超前意識(shí)，缺乏控制性詳細(xì)規(guī)劃，使得總體規(guī)劃缺乏可操作性。
從經(jīng)濟(jì)上而言，土地利用總體規(guī)劃并沒(méi)有起到相應(yīng)的作用，從而體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)外部性為負(fù)的方面。
2、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善準(zhǔn)備工作不充分
由于管理體制落后、土地利用狀況調(diào)查工作的滯后性，雖然每年都做變更調(diào)查工作，但由于基層土地管理技術(shù)、條件的限制，往往靠人為變更，導(dǎo)致地籍資料的準(zhǔn)確性、連續(xù)性、系統(tǒng)性都比較差。地方土地管理部門隸屬于同級(jí)政府，難以約束當(dāng)?shù)卣畯木植坷娉霭l(fā)的短期行為。土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善的業(yè)務(wù)工作很倉(cāng)促，匆忙進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整，其科學(xué)性、權(quán)威性將大打折扣。但有許多地方作了簡(jiǎn)單短暫的培訓(xùn)，下發(fā)了上級(jí)下達(dá)規(guī)劃指標(biāo)，簡(jiǎn)單認(rèn)為只要完成了建設(shè)用地置換指標(biāo)和農(nóng)用地整理折抵指標(biāo)就行，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只關(guān)心用地指標(biāo)夠不夠用，只要求滿足城鎮(zhèn)發(fā)展、園區(qū)發(fā)展的需要。不注重與其他部門的協(xié)調(diào)，造成此次規(guī)劃調(diào)整完善只是土地部門的事，只為了地方建設(shè)的需要。
1.國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃----“定目標(biāo)”
國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的主導(dǎo)內(nèi)容是確定近遠(yuǎn)期經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體目標(biāo)，明確需要重點(diǎn)建設(shè)的項(xiàng)目列表，規(guī)定項(xiàng)目一經(jīng)確定，嚴(yán)格進(jìn)行更改。其他規(guī)劃均要以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為準(zhǔn)，不需要另行界定。
2.土地利用總體規(guī)劃----“指標(biāo)和坐標(biāo)”
土地利用總體規(guī)劃突出體現(xiàn)對(duì)建設(shè)定用地規(guī)模、耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)等指標(biāo)的剛性約束。建設(shè)用地、耕地保有量、基本農(nóng)田等規(guī)模必須以土地規(guī)劃為準(zhǔn)。綜合協(xié)調(diào)農(nóng)用地、建設(shè)用地和其他土地等三大地類的結(jié)構(gòu)和布局，解決各地類“放哪里”的坐標(biāo)定位問(wèn)題。
3.城鄉(xiāng)總體規(guī)劃----“定布局”
城鄉(xiāng)總體規(guī)劃發(fā)揮宏觀戰(zhàn)略分析的優(yōu)勢(shì)，領(lǐng)銜制定城市發(fā)展戰(zhàn)略，具體確定城市空間結(jié)構(gòu)、城市建設(shè)用地內(nèi)部各項(xiàng)用地比例和空間布局。具體解決“放什么”的用地布局問(wèn)題。
4.各類專項(xiàng)規(guī)劃----“定方向”
各類專項(xiàng)規(guī)劃主要是依據(jù)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)、資源現(xiàn)狀，提出未來(lái)發(fā)展的思路、重點(diǎn)打造的方向，但是其最根本的原則是不能違背“三大規(guī)劃”。
關(guān)于規(guī)劃的問(wèn)題，要從規(guī)劃體系的角度去加以完善?？傮w上講，規(guī)劃體系大體可以分為三大塊，一塊是發(fā)展規(guī)劃，一塊是專項(xiàng)規(guī)劃，還有一塊是空間規(guī)劃。發(fā)展規(guī)劃主要是各級(jí)政府授權(quán)各級(jí)發(fā)改委牽頭編制的五年發(fā)展規(guī)劃綱要。專項(xiàng)規(guī)劃是發(fā)展規(guī)劃的細(xì)化，包括發(fā)改委和其他政府各個(gè)部門編制的行業(yè)規(guī)劃、事業(yè)規(guī)劃，等等。第三塊包括建設(shè)部門抓的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃或謂城鄉(xiāng)規(guī)劃，國(guó)土部門抓的土地利用規(guī)劃，發(fā)改部門抓的區(qū)域規(guī)劃，這些規(guī)劃合在一起叫做空間規(guī)劃。這三者之間的關(guān)系是發(fā)展規(guī)劃處于統(tǒng)領(lǐng)地位，由它確定總體目標(biāo)和主要任務(wù)，是管“干什么”的；專項(xiàng)規(guī)劃明確一個(gè)一個(gè)領(lǐng)域、一個(gè)一個(gè)行業(yè)怎么去干，是管“怎么干”的；空間規(guī)劃是解決空間布局和管制問(wèn)題的，是管“哪里干”的。三大規(guī)劃有機(jī)統(tǒng)一，這就是我們的規(guī)劃體系。
二、當(dāng)前各類規(guī)劃之間存在的矛盾
當(dāng)前，許多專家學(xué)者提出“三規(guī)合一”，即國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃合為一體。2004年我國(guó)頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地管理法》及2008年開(kāi)始施行的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》均提出了“三規(guī)合一”的相關(guān)要求?！锻恋毓芾矸ā返诙l對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接關(guān)系作出明確規(guī)定：城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過(guò)土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條提出：城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。但如何依據(jù)、如何銜接依然是目前總體規(guī)劃編制過(guò)程中非常棘手的問(wèn)題。
多年的規(guī)劃實(shí)踐表明，我國(guó)當(dāng)前的空間規(guī)劃體系突出地存在著城鄉(xiāng)規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃之間缺乏有效銜接的弊端，在同一個(gè)城市空間上，往往多個(gè)政府部門都有規(guī)劃引導(dǎo)和控制要求，但由于彼此之間缺乏協(xié)調(diào)甚至相互沖突，導(dǎo)致了開(kāi)發(fā)管理上的混亂和建設(shè)成本的增加，這影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。究其原因，主要是“三規(guī)”之間在工作目標(biāo)、空間范疇、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)作機(jī)制等方面存在交叉和矛盾。住建主管的城市規(guī)劃最具有技術(shù)和管理實(shí)力，但它屬于專業(yè)管理部門，城市規(guī)劃在綜合作用的發(fā)揮上受到較大制約。發(fā)改委具有綜合協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，但其空間規(guī)劃技術(shù)力量相對(duì)薄弱。土地利用總體規(guī)劃是以耕地保護(hù)為主要約束條件的單一目標(biāo)規(guī)劃體系，難以在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮各項(xiàng)用地供需之間的綜合協(xié)調(diào)作用。
三、盱眙規(guī)劃的基本現(xiàn)狀
就盱眙的規(guī)劃實(shí)際情況來(lái)看，主要有：
一是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃五年綱要。該規(guī)劃由縣發(fā)改委牽頭編制，目前正在執(zhí)行的是“十二五規(guī)劃”，從2011年至2015年，是重點(diǎn)針對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局的規(guī)劃。同時(shí)，著手考慮“十三五規(guī)劃”。
二是城鄉(xiāng)規(guī)劃。該規(guī)劃由縣住建局牽頭負(fù)責(zé)編制，盱眙縣城市總體規(guī)劃（2006-2020）旨在恢復(fù)盱眙縣城區(qū)山水生態(tài)風(fēng)貌。規(guī)劃通過(guò)有機(jī)疏解老城區(qū)人口，改善城區(qū)住房條件，優(yōu)化城區(qū)生活空間；控制城區(qū)建筑高度，凸顯盱眙山水城市風(fēng)貌特色，將“山、水、城”融為一體；完善城區(qū)文化、旅游服務(wù)設(shè)施，充分展示盱眙地方文化，助推旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
三是土地利用總體規(guī)劃。該規(guī)劃由縣國(guó)土局牽頭編制，規(guī)劃期限是2006年到2020年，該規(guī)劃落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度，對(duì)上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)，圍繞全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，科學(xué)規(guī)劃、合理布局，力爭(zhēng)在規(guī)劃基期年內(nèi)確保各類項(xiàng)目用地的需求。
其他的還有各類產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、特色園區(qū)規(guī)劃等，這些都是各職能部門牽頭負(fù)責(zé)編制，是比較專業(yè)、單一的規(guī)劃。
四、對(duì)規(guī)劃整合的建議
1.構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制體系?？h級(jí)政府成立規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并建立專家?guī)?，?fù)責(zé)對(duì)全縣所有的規(guī)劃編制進(jìn)行指導(dǎo)、審查。建議由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，各位分管縣長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，成員單位為縣直各職能部門，并且設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)具體的日常工作。
ABSTRACT:It is not close for the combination of transportation and land ues planning in new town, from the relationshio of transportion and land use, It is analysed about the dometic and internationl research results and methods,To the feature of two in new town,combined with the cases of singapore and Tianjin eco-city, using the theory of transport accessibility and land use,it is put forword the transportion idea of setting functional groups in transport corridors and laying functional districtions at transport nodes and building multi-level slow traffic system eco-city,which promotes the combination with transportion and land use plnning.The idea is successfully used in the overall planning of Qingdao.
KEYWORD:new towntransportationland userelationship
中圖分類號(hào)： U412.1+4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：
0前言
交通與土地利用之間存在著復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系。交通可達(dá)性影響著城市的結(jié)構(gòu)和土地利用形態(tài)，其中可達(dá)性包括交通模式和交通基礎(chǔ)設(shè)施的供給水平；不同的土地利用形態(tài)影響著交通的發(fā)生量和吸引量，在一定程度上決定了交通方式的選擇。交通與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)是指：在一定的歷史及社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，城市土地開(kāi)發(fā)和城市交通系統(tǒng)發(fā)展符合城市規(guī)模、城市結(jié)構(gòu)和城市模式的要求和特征，城市宜居宜業(yè)，有助于構(gòu)建居民所希望的生活方式[1]。新城是在中心城區(qū)交通擁擠嚴(yán)重和人口密度劇增的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，以疏散中心區(qū)過(guò)度密集人流為目的，經(jīng)過(guò)科學(xué)規(guī)劃，在中心區(qū)邊緣建立起來(lái)的，強(qiáng)調(diào)居住、就近就業(yè)、商業(yè)服務(wù)設(shè)施配套平衡發(fā)展，注重培育相對(duì)獨(dú)立功能的區(qū)域[2]。新城在發(fā)展的過(guò)程中，道路系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施布局會(huì)引導(dǎo)城市的結(jié)構(gòu)和土地利用布局，同時(shí)土地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度會(huì)對(duì)道路網(wǎng)絡(luò)的容量提出新的要求，所以在新城規(guī)劃的過(guò)程中，做好交通與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展尤為重要。
1國(guó)內(nèi)外交通與土地規(guī)劃研究綜述
1.1 國(guó)外研究綜述
國(guó)外對(duì)城市交通與土地利用關(guān)系的研究開(kāi)始較早，按照時(shí)間順序，主要經(jīng)歷了“古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派的區(qū)位論”、“芝加哥學(xué)派的土地利用三模式”、“數(shù)量革命時(shí)期”、“數(shù)量革命后的多元化時(shí)代”四個(gè)階段[3]，從最初的區(qū)位論到后來(lái)出現(xiàn)的各種宏觀微觀交通模式，交通和用地之間的關(guān)系逐漸由定性向定量轉(zhuǎn)變。
1.2 國(guó)內(nèi)研究綜述
國(guó)內(nèi)對(duì)交通與土地利用關(guān)系的研究起步較晚，大部分是對(duì)國(guó)外理論的引進(jìn)和總結(jié)，實(shí)踐性較弱。兩者關(guān)系的研究領(lǐng)域主要存在于城市地理領(lǐng)域、城市規(guī)劃領(lǐng)域和交通工程領(lǐng)域[3]。
1）在城市地理領(lǐng)域，更多的是側(cè)重于城市社會(huì)空間和城市交通問(wèn)題的研究，交通和土地利用的關(guān)系通過(guò)行為、意向、社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等間接體現(xiàn)出來(lái)。
2）在城市規(guī)劃領(lǐng)域，中規(guī)院交通所進(jìn)行了“大城市綜合交通體系規(guī)劃模式研究”，提出了城市土地使用強(qiáng)度與交通需求之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系的定量分析方法和我國(guó)大城市土地利用與交通模式選擇的戰(zhàn)略決策。
3）在交通工程領(lǐng)域，涉及的層面較多，有宏觀層面的交通戰(zhàn)略研究、中觀層面的交通需求分析和微觀層面的交通影響評(píng)估。傳統(tǒng)的交通四階段法是研究交通與土地利用關(guān)系的經(jīng)典算法，但是需要進(jìn)行大量的OD調(diào)查，后來(lái)部分學(xué)者對(duì)這一方法進(jìn)行了改進(jìn)，包括基于規(guī)劃年的土地利用狀況、人口分布規(guī)律、反推OD分布等，同時(shí)國(guó)內(nèi)著名學(xué)者王煒和邵春福教授分別編著了《城市交通規(guī)劃》和《交通規(guī)劃原理》等書(shū)闡述了交通與土地利用的關(guān)系。
2新城交通及土地開(kāi)發(fā)特點(diǎn)分析
2.1 新城交通特點(diǎn)分析
新城的交通與老城區(qū)不同，首先它作為中心城區(qū)疏散人口和職能的場(chǎng)所，與中心城區(qū)聯(lián)系強(qiáng)度大，其次作為一個(gè)獨(dú)立的新城，不同功能組團(tuán)之間的聯(lián)系強(qiáng)度也存在差異，新城與老城區(qū)對(duì)外交通和內(nèi)部交通差異性主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面：
（1）對(duì)外交通
在新城開(kāi)發(fā)初期，因各種功能不健全，常住人口稀少，所以對(duì)外聯(lián)系的強(qiáng)弱直接影響新城的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和速度。
與中心城區(qū)的聯(lián)系：新城一般位于中心城區(qū)邊緣，需要中心城區(qū)輸入物資和人才，所以需要與中心城區(qū)有便捷的聯(lián)系通道，主要是高速公路、快速路，在與中心城區(qū)距離不變的前提下可以提高聯(lián)系速度，聯(lián)系方式以小汽車、大運(yùn)量快速公共交通聯(lián)系為主。與中心城區(qū)聯(lián)系的新城用地功能主要是居住、辦公、換乘樞紐、旅游、科研等用地，并且出行相對(duì)集中，工作日以上下班通勤人員為主，節(jié)假日以旅游度假人員為主。
與周邊其它區(qū)域的聯(lián)系：新城的開(kāi)發(fā)不僅需要中心城區(qū)輸入物資和人才，同時(shí)周邊其它區(qū)域的產(chǎn)業(yè)對(duì)新城的發(fā)展也具有一定的帶動(dòng)作用，新城產(chǎn)業(yè)的引入需要參考周邊產(chǎn)業(yè)在背景一致的前提下尋找差異點(diǎn)，所以與周邊區(qū)域聯(lián)系的新城功能區(qū)主要是居住、產(chǎn)業(yè)和旅游度假，聯(lián)系方式以小汽車、公共交通為主，若是新城內(nèi)有大型交通樞紐點(diǎn)，如機(jī)場(chǎng)、鐵路站等，則對(duì)周邊區(qū)域的交通影響更大。
（2）內(nèi)部交通
中圖分類號(hào):TU982.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:B 文章編號(hào):1009-9166(2010)017(C)-0260-01
目前我國(guó)各地對(duì)土地利用規(guī)劃的有效實(shí)施,促進(jìn)了用地管地觀念的轉(zhuǎn)變,有效遏制了建設(shè)用地的盲目擴(kuò)張,一定程度上保護(hù)了基本農(nóng)田。提高了土地利用水平;另一方面,通過(guò)合理安排用地,確保重點(diǎn)工程等各類建設(shè)項(xiàng)目用地的合理需求,為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展提供了用地保障。規(guī)劃實(shí)施制度化確保了土地利用規(guī)劃在土地管理中的作用得以落到實(shí)處。但是,當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃實(shí)施也存在比較突出的問(wèn)題。規(guī)劃的實(shí)施缺乏效力,甚至有的地方規(guī)劃形同虛設(shè),不但使土地的利用偏離最優(yōu),而且令國(guó)家浪費(fèi)大量用于規(guī)劃的人力物力。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的弊端
1、規(guī)劃的權(quán)威性不夠。有人說(shuō):“規(guī)劃規(guī)劃,紙上畫(huà)畫(huà),墻上掛掛,不如領(lǐng)導(dǎo)一句話?！逼鋵?shí)不然,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃是列入法律范疇的,一旦形成就應(yīng)具有法律效力。但是,在實(shí)際實(shí)施的時(shí)候,土地利用計(jì)劃不與規(guī)劃配套,二者的指標(biāo)往往不相吻合,沒(méi)有遵守“預(yù)測(cè)―規(guī)劃―計(jì)劃”這樣一個(gè)合理的過(guò)程,造成規(guī)劃架空,難以落實(shí)。審批用地不按照規(guī)劃進(jìn)行,審批用地的過(guò)程中,未堅(jiān)持在規(guī)劃指導(dǎo)下有計(jì)劃地審批用地,出現(xiàn)了規(guī)劃跟著項(xiàng)目走,頻繁進(jìn)行規(guī)劃局部調(diào)整的被動(dòng)局面。
2、規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和圖件不實(shí)。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和圖件不實(shí),影響了規(guī)劃的合理性及其實(shí)施。如某城市統(tǒng)計(jì)的規(guī)劃基期的城市建設(shè)用地面積與衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)相比有較大差距,但該市當(dāng)時(shí)只認(rèn)可統(tǒng)計(jì)面積,結(jié)果造成規(guī)劃用地規(guī)模偏小,給目前的規(guī)劃實(shí)施造成了很大困難。還有一個(gè)城市,4次調(diào)查4個(gè)結(jié)果,每次相差幾萬(wàn)畝?？梢哉f(shuō),一些地區(qū)規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)對(duì)規(guī)劃編制和實(shí)施造成了不良影響。
3、規(guī)劃內(nèi)容剛性強(qiáng),實(shí)施難度大。規(guī)劃制定一些剛性指標(biāo)是必要的,但實(shí)施過(guò)程中需要足夠的彈性內(nèi)容作為補(bǔ)充,這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃在內(nèi)容深度和具體程度上把握適當(dāng)。上輪規(guī)劃編制將所有的用地區(qū)都落實(shí)到具置,在規(guī)劃圖上每塊地的用途都完全定死,但實(shí)際發(fā)展過(guò)程難以按照規(guī)劃設(shè)想實(shí)施。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的編制與完善
1、建立新的規(guī)劃理念與理論。充分借鑒國(guó)際上的“理性發(fā)展”理念,妥善處理好“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與資源保護(hù)”、“人與自然和諧發(fā)展”等方面的關(guān)系。在確定規(guī)劃的目標(biāo)時(shí),緊緊圍繞人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展這一中心議題,保證土地資源永續(xù)利用;在編制過(guò)程中應(yīng)由上輪主要分配建設(shè)用地指標(biāo)、定建設(shè)用地規(guī)模與速度向控制環(huán)境容量、開(kāi)發(fā)時(shí)序、控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變;并通過(guò)較大比例尺的地圖確定城市合理發(fā)展邊界,從而解決城市無(wú)序擴(kuò)張、優(yōu)質(zhì)農(nóng)地嚴(yán)重流失等問(wèn)題;大膽借鑒和吸收國(guó)外的和相鄰學(xué)科(如城市規(guī)劃、地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、環(huán)境科學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)等)的相關(guān)理論,特別是空間規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展理論。
2、協(xié)調(diào)土地利用與生產(chǎn)環(huán)境建設(shè)。全國(guó)現(xiàn)有村莊320多萬(wàn)個(gè),自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活習(xí)俗等千差萬(wàn)別,農(nóng)民長(zhǎng)期養(yǎng)成的生活垃圾隨意丟棄、在住宅周圍亂搭亂建的陋習(xí)一時(shí)難以改變。受傳統(tǒng)文化和習(xí)慣的影響,絕大多數(shù)農(nóng)民喜歡單門獨(dú)院、前庭后作的居住方式,農(nóng)民對(duì)于集中居住也不能完全接受。因而,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃應(yīng)尊重農(nóng)民習(xí)慣與科學(xué)合理規(guī)劃之間的關(guān)系,做好必要的新農(nóng)村建設(shè)用地預(yù)留。過(guò)去,有些地方把建設(shè)用地指標(biāo)高度集中在城市,以城市為重點(diǎn)層層預(yù)留指標(biāo),分到最后,農(nóng)村這一塊就沒(méi)有多少指標(biāo)了。這樣,阻礙或限制了農(nóng)村的發(fā)展,導(dǎo)致農(nóng)村違法用地的大量產(chǎn)生。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃修編中要做好必要的新農(nóng)村建設(shè)用地預(yù)留。
3、加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃的銜接。當(dāng)前國(guó)家和地方有關(guān)部門都在編制新農(nóng)村建設(shè)的各類規(guī)劃,比如經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃,包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等。這些規(guī)劃都涉及用地。各類用地矛盾需要通過(guò)土地利用規(guī)劃管理來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),修編中應(yīng)主動(dòng)介入各類相關(guān)規(guī)劃。
4、加強(qiáng)公眾參與,開(kāi)放編制規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃的制定和實(shí)施涉及技術(shù)、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域,同時(shí)又需要多部門、多主體的認(rèn)可和協(xié)作,公眾參與能夠集思廣益,使規(guī)劃更為科學(xué)?？梢圆扇“▎?wèn)卷調(diào)查、公開(kāi)征詢意見(jiàn)、社會(huì)聽(tīng)證、專家論證、公告公示等多種方式,廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)特別是不同意見(jiàn);在規(guī)劃修編階段應(yīng)設(shè)置專門的接待時(shí)間,進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施的現(xiàn)場(chǎng)接待或建立規(guī)劃熱線電話、公眾信箱等,給公眾滿意的答復(fù),這樣既保障人民群眾參與規(guī)劃編制的權(quán)利,開(kāi)門、開(kāi)放編制規(guī)劃,又保證規(guī)劃決策的民主化和科學(xué)化。
5、提高規(guī)劃技術(shù)含量。應(yīng)用地理信息(3S)技術(shù),在地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上建立土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)和土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng),作為修訂規(guī)劃成果的主要載體,使規(guī)劃修編與規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)同步進(jìn)行,提高規(guī)劃管理水平。使土地規(guī)劃從野外調(diào)查、資料搜集、信息處理、計(jì)算模擬、規(guī)劃成圖到監(jiān)督實(shí)施全過(guò)程實(shí)現(xiàn)信息化。要特別重視將決策支持系統(tǒng)(DSS)技術(shù)引入土地規(guī)劃,通過(guò)人―機(jī)交互系統(tǒng),提高決策的透明度與決策的科學(xué)性。
作者單位:陽(yáng)西縣國(guó)土資源局
參考文獻(xiàn):
關(guān)鍵詞:城中村;改造;土地管理;城市土地集約利用
一、“城中村”的成因研究
從目前掌握的情況看,城中村的土地問(wèn)題是傳統(tǒng)體制性因素與現(xiàn)實(shí)的政策、管理性因素相互作用的產(chǎn)物。
(一)城鄉(xiāng)二元土地制度是造成城中村土地問(wèn)題的根本。眾所周知,改革開(kāi)放前后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間,我國(guó)實(shí)行的基本上是城鄉(xiāng)分割的管理模式,且這種模式的基本格局一直沿襲到今天。與城中村問(wèn)題直接相關(guān)的便是土地管理制度。土地是村落社區(qū)賴以活命的關(guān)鍵資源,更是非農(nóng)化村莊賴以形成的基礎(chǔ)?？v觀村莊的非農(nóng)化,在一定意義上甚至可說(shuō),村莊的非農(nóng)化其實(shí)就是村莊土地的非農(nóng)轉(zhuǎn)化過(guò)程,正是土地非農(nóng)轉(zhuǎn)化過(guò)程中的復(fù)雜性與多樣性,一個(gè)個(gè)似城似村、非城非村的城中村應(yīng)“運(yùn)”而生。一般而言,城中村地理位置優(yōu)越,土地實(shí)際與潛在的含金量甚高,作為飽經(jīng)都市大市場(chǎng)洗禮的“理性農(nóng)民”對(duì)此有著特有的敏感,憑著這種敏感,村集體土地不斷在政策許可與政策空白之間發(fā)生著形形的裂變。可見(jiàn),城中村問(wèn)題關(guān)鍵在土地。筆者認(rèn)為,解決城中村的土地制度及政策問(wèn)題尤為值得關(guān)注。城鄉(xiāng)二元的土地制度是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的制度安排,城中村土地問(wèn)題無(wú)疑是這種制度安排的產(chǎn)物,但其一旦形成,則需要相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間與相當(dāng)大代價(jià)的付出才能改變。湖北黃州市政府明確說(shuō),城中村的改造“沒(méi)有時(shí)間表”。那么,具有前瞻性的、適應(yīng)城市化要求的土地政策與制度安排就顯得非常重要。其開(kāi)始實(shí)施的難度也許很大,成本很高,但長(zhǎng)遠(yuǎn)的收效則可能是最經(jīng)濟(jì)的,與城中村相關(guān)的諸多問(wèn)題就是活生的例證。一些西方國(guó)家,在工業(yè)化初期,以巨大代價(jià)一次性征地以納入城市統(tǒng)一規(guī)劃,且實(shí)行了城市化管理。
(二)村落共同體的利益性內(nèi)聚是形成城中村土地問(wèn)題的關(guān)鍵。城中村所在社區(qū)一般都是城市化與市場(chǎng)化的先發(fā)地,村莊在這種先行的與快速的非農(nóng)化中,由于土地的出讓或開(kāi)發(fā)積聚了厚實(shí)的集體財(cái)富,而集體財(cái)富的使用、分配與增值又是以村籍和土地為依據(jù),這種分配原則不斷強(qiáng)化著村民對(duì)村落共同體。
二、“城中村”土地管理的策略研究
(一)調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu),提高土地利用率。
調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)是城中村改造規(guī)劃的關(guān)鍵。城市作為一個(gè)三維空間,土地利用既要做到平面合理布局,也要考慮各類建筑的用地要求。充分發(fā)揮單位面積效能,合理確定不同地段的建筑高度及容積率,防止浪費(fèi)土地,做到科學(xué)、高效的利用土地。根據(jù)土地利用的圈層結(jié)構(gòu),把村劃分為若干個(gè)圈層,規(guī)劃城中村土地布局。為防止出現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)空心化”,對(duì)整理出來(lái)的土地不能單純地進(jìn)行商品住宅建設(shè),可以拿出30份40%的土地搞商業(yè)開(kāi)發(fā),發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)、樓宇經(jīng)濟(jì)。對(duì)地處商業(yè)區(qū)的改造地段,建設(shè)規(guī)格較高、規(guī)模較大的高檔樓宇,形成一批地標(biāo)式建筑,提升城市品位。通過(guò)土地置換,既可以在宏觀上提高土地的利用效率,也可以在微觀上實(shí)現(xiàn)土地的集約利用。
(二)“城中村”改造與土地管理中的幾個(gè)有效措施
1.城中村現(xiàn)象出現(xiàn)的直接原因是城市化進(jìn)程的快速推進(jìn),根本原因與中國(guó)特色的國(guó)情密切相關(guān),即城鄉(xiāng)二元化管理體制,特別是城鄉(xiāng)二元化的土地管理制度。
2.城中村改造是指在政府的主導(dǎo)和監(jiān)督下,依據(jù)城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃,通過(guò)規(guī)范化的市場(chǎng)運(yùn)作,優(yōu)化城中村空間景觀格局,實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民轉(zhuǎn)居民、村莊變社區(qū)、集體土地轉(zhuǎn)國(guó)有土地、集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)混合經(jīng)濟(jì)”的轉(zhuǎn)變。通過(guò)城中村改造可以促進(jìn)城市土地的高效利用、實(shí)現(xiàn)土地的保值和增值、有效調(diào)控土地市場(chǎng)供應(yīng)、最終促進(jìn)城市土地市場(chǎng)的健康規(guī)范發(fā)展。
3.目前城中村改造實(shí)施中主要存在著土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、土地流轉(zhuǎn)途徑以及土地利用規(guī)劃等方面的問(wèn)題。通過(guò)明晰所有權(quán)主體,產(chǎn)權(quán)實(shí)化并施行量化分配、股權(quán)入股;針對(duì)不同類型的城中村進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)模式的創(chuàng)新;科學(xué)制定規(guī)劃,調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu),提高土地利用率等制度創(chuàng)新加以解決。
(三)鼓勵(lì)各方籌措資金,啟動(dòng)整體購(gòu)置方式
在土地經(jīng)營(yíng)上,要引入市場(chǎng)機(jī)制,即必須首先創(chuàng)造一種優(yōu)勢(shì)和條件,使各種資源要素能夠在城中村集聚,通過(guò)集聚形成資本、技術(shù)、人才和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“高地”。使城中村集體、跨國(guó)公司、民營(yíng)企業(yè)等多方面資金集聚,通過(guò)增發(fā)國(guó)債等來(lái)購(gòu)置城中村土地,建立土地整理專項(xiàng)基金,進(jìn)行合理整體分區(qū)開(kāi)發(fā),規(guī)范房地產(chǎn)商的開(kāi)發(fā)管理,使土地得到合理良性的最大利用,形成城中村經(jīng)濟(jì)“高地”。同時(shí),中央政府也可采取督促地方政府使用自有資金和配套資金先行實(shí)施項(xiàng)目計(jì)劃,隨后根據(jù)城中村土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度,核實(shí)計(jì)劃執(zhí)行情況,國(guó)家農(nóng)發(fā)辦再下?lián)苤醒胴?cái)政資金。這樣,多頭并進(jìn),一方面增強(qiáng)了購(gòu)買力,可以此資金提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),改變補(bǔ)償方式,規(guī)范分配行為,健全保障制度,穩(wěn)定民心:另一方面,啟動(dòng)整體購(gòu)置方式,可打破以土地產(chǎn)權(quán)和村籍為基礎(chǔ)的封閉性利益共同體的格局,切實(shí)保護(hù)好城中村失地農(nóng)民的利益,促進(jìn)城中村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,加快城中村進(jìn)一步城市化的步伐。
參考文獻(xiàn):
[1]張培.城中村改造基本法律問(wèn)題研究[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2005,7,6:60-63
在新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃修編時(shí)，要把確保耕地總量基本穩(wěn)定、基本農(nóng)田面積不減少作為規(guī)劃修編的前提。嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地，對(duì)于經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的非農(nóng)建設(shè)也要壓縮其建設(shè)用地規(guī)模，并且與開(kāi)發(fā)復(fù)墾掛鉤，實(shí)行占一補(bǔ)一原則，由占用耕地單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，沒(méi)有條件開(kāi)墾的，也要繳納相關(guān)稅費(fèi)，專項(xiàng)用于耕地整理，開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地。對(duì)于劃入基本農(nóng)田的糧、棉、油生產(chǎn)基地、有良好水利與水土保持設(shè)施的耕地、正在實(shí)施改造的中低產(chǎn)田，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批和土地征收等方面要繼續(xù)實(shí)行嚴(yán)格管理。在鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃中，在落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，明確劃定基本農(nóng)田保護(hù)地塊的前提下，可結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)和土地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)施，劃定基本農(nóng)田整備區(qū)，加大土地綜合整治資金投入，引導(dǎo)建設(shè)用地等其他土地逐步退出基本農(nóng)田整備區(qū)，將零點(diǎn)分散的基本農(nóng)田集中布局，形成集中連片的高標(biāo)準(zhǔn)糧、棉、油生產(chǎn)基地。
2.嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張
目前，農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)普遍缺乏規(guī)劃，布局雜亂松散，要逐漸對(duì)村莊進(jìn)行規(guī)劃治理，規(guī)劃期內(nèi)各村均不能再擴(kuò)展居民點(diǎn)用地。要充分利用村內(nèi)閑散地和舊宅基地，消滅空心村，挖掘內(nèi)部潛力，提高居民點(diǎn)的集中利用程度，鼓勵(lì)農(nóng)民建樓房，充分利用低丘緩坡和荒地，盡量不占或少占耕地。積極推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地布局調(diào)整，逐步撤并小型村、整理空心村、縮減自然村、搬遷偏遠(yuǎn)村，進(jìn)一步優(yōu)化村莊布局。要加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境建設(shè)，農(nóng)村環(huán)境治理涉及大量的宅基地、基礎(chǔ)設(shè)施用地、公益服務(wù)設(shè)施用地等，要充分挖掘現(xiàn)有的土地潛力，合理規(guī)劃。為適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)要求，在鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃修編時(shí)，通過(guò)農(nóng)村居民點(diǎn)增減自求平衡，為新農(nóng)村住宅建設(shè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村中小學(xué)建設(shè)，農(nóng)村衛(wèi)生院建設(shè)留足空間。對(duì)于獨(dú)立工礦，要優(yōu)先保障省和國(guó)家批準(zhǔn)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地，而且布局要相對(duì)集中，共同利用基礎(chǔ)設(shè)施，達(dá)到節(jié)約用地的目的。工礦用地內(nèi)部布局要緊湊，集約利用土地，對(duì)土地特別是耕地具有破壞性的工礦企業(yè)，如磚瓦窯，要限制其發(fā)展。由各種原因形成的工礦廢棄地，原用地單位或個(gè)人要負(fù)責(zé)復(fù)耕。
3.加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃編制
耕地?cái)?shù)量的增加和耕地質(zhì)量的提高在很大程度上能增加農(nóng)民收入，改善生活水平。因此在新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃修編時(shí)，要進(jìn)一步編好土地開(kāi)發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃，更好地適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需要。土地利用要以保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失、土地荒漠化、次生鹽漬化為前提，要因地制宜。在一定耕地?cái)?shù)量的基礎(chǔ)上，通過(guò)耕地質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境的不斷改善，逐步提高耕地產(chǎn)出能力，這才是完整意義上的耕地保護(hù)。土地開(kāi)發(fā)整理要本著確保耕地占補(bǔ)平衡的條件下，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，并正確處理好開(kāi)發(fā)整理與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。主要通過(guò)退耕還林、還水、還草和鹽堿地、沙地的綜合開(kāi)發(fā)治理、改造中低產(chǎn)田，有效地增加耕地面積和改善土地生態(tài)環(huán)境，提高耕地質(zhì)量和集約化利用程度；大力進(jìn)行農(nóng)村居民點(diǎn)整理及對(duì)塌陷、挖損、壓占廢棄土地的復(fù)墾以及對(duì)溝、渠、路、坎進(jìn)行綜合整理，增加有效土地利用面積；通過(guò)規(guī)整農(nóng)田灌溉系統(tǒng)，發(fā)展節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)，改良土壤，提高土、水、肥的綜合利用效率；通過(guò)平田整地、歸并零星地塊，促進(jìn)土地集中程度和規(guī)模經(jīng)營(yíng)；通過(guò)改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，為農(nóng)業(yè)技術(shù)的大面積推廣應(yīng)用創(chuàng)造條件。
