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新農(nóng)村建設(shè)的穩(wěn)步推進和規(guī)范健康發(fā)展，必須以科學(xué)的規(guī)劃為先導(dǎo)和基礎(chǔ)。以“全面建設(shè)小康社會”為總體目標(biāo)，按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的建設(shè)要求，堅持科學(xué)發(fā)展觀，依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及各地有關(guān)新農(nóng)村建設(shè)的政策方針，結(jié)合當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境、資源條件、發(fā)展水平、現(xiàn)狀特點，突出發(fā)展生產(chǎn)，統(tǒng)籌兼顧，分類指導(dǎo)，綜合部署，逐步完善新農(nóng)村規(guī)劃的有關(guān)內(nèi)容，建立健全覆蓋農(nóng)村的規(guī)劃體系，科學(xué)制訂新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，已成為當(dāng)前各級規(guī)劃與管理部門面臨的核心工作之一。
新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃是在現(xiàn)狀圖的基礎(chǔ)上進行的。底圖的內(nèi)容對于規(guī)劃圖的完備性、對比性具有重要影響。以現(xiàn)狀圖作為規(guī)劃底圖，既可以為各種規(guī)劃內(nèi)容在圖上轉(zhuǎn)繪提供控制基礎(chǔ)，又可以清楚地反映出規(guī)劃內(nèi)容與現(xiàn)狀之間的相互聯(lián)系，能直觀地看出何時、何地將進行何種建設(shè)，使規(guī)劃的實施更具可操作性。要測制新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃所用現(xiàn)狀底圖，為科學(xué)規(guī)劃提供保障和依據(jù)，首先要分析和理清規(guī)劃的內(nèi)涵、底圖規(guī)范等問題。本文以新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃體系中的土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃（簡稱“兩規(guī)”）為例，嘗試對這些問題進行綜合論述。
1 兩規(guī)的內(nèi)涵及聯(lián)系
土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃作為新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃體系的重要組成部分，更應(yīng)引起廣泛的關(guān)注和重視。究其原因，主要有兩方面：一方面，新農(nóng)村建設(shè)離不開土地，使用土地不能沒有土地利用規(guī)劃，因此在新農(nóng)村建設(shè)中，要先行進行土地規(guī)劃；另一方面，通過村鎮(zhèn)規(guī)劃，可以合理制定村鎮(zhèn)布局體系，有效控制農(nóng)村人均建設(shè)用地規(guī)模以更好地節(jié)約、集約用地，完善村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，積極促進村鎮(zhèn)經(jīng)濟和其他的建設(shè)合理發(fā)展。
1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃
土地規(guī)劃，又稱土地利用規(guī)劃，是對土地資源進行合理組織利用和經(jīng)營管理的一項綜合性技術(shù)經(jīng)濟措施。按照我國現(xiàn)行行政區(qū)劃體制又可將土地利用規(guī)劃相應(yīng)地分為全國、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地區(qū)（地級市）、縣（縣級市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等五級[1]。針對新農(nóng)村建設(shè)的要求和需要，要在做好縣級以上土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上，進一步加強和做好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用規(guī)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃是根據(jù)上級土地利用總體規(guī)劃的要求和本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）自然社會經(jīng)濟條件，綜合研究和確定土地利用的目標(biāo)、發(fā)展方向，統(tǒng)籌安排田、水、路、林、村各類用地，協(xié)調(diào)各業(yè)用地矛盾，重點安排好耕地和基本農(nóng)田、村鎮(zhèn)建設(shè)用地、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護用地及其他基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施用地，劃定土地用途區(qū)，合理安排農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，制定實施規(guī)劃的措施。
依據(jù)規(guī)劃對象的層次和工作深度，通?？蓪⑧l(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃進一步劃分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用詳細(xì)規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用專項規(guī)劃。土地總體規(guī)劃是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的土地利用在總體上的宏觀控制和戰(zhàn)略安排，具有綜合性、長期性、區(qū)域性和指導(dǎo)性。土地利用詳細(xì)規(guī)劃是在總體規(guī)劃的控制和指導(dǎo)下，詳細(xì)規(guī)定各類用地的各項控制指標(biāo)和規(guī)劃管理要求，或直接對某一地段、某一土地單位使用的土地作出具體安排和規(guī)劃設(shè)計。土地利用專項規(guī)劃也是在土地總體規(guī)劃的框架控制下，針對土地開發(fā)、利用、整治、保護的某一專門問題或某一產(chǎn)業(yè)部門的土地利用問題而進行的規(guī)劃設(shè)計。
1.2 村鎮(zhèn)規(guī)劃
村鎮(zhèn)規(guī)劃，是為確定村鎮(zhèn)性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，協(xié)調(diào)村鎮(zhèn)布局和各項建設(shè)而制定的綜合布署和具體安排。由于我國村鎮(zhèn)一般包括村莊（基層村、中心村）和集鎮(zhèn)（一般鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)），因此，在規(guī)劃體系上，村鎮(zhèn)規(guī)劃通?？上鄳?yīng)地區(qū)分為村鎮(zhèn)總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃[2]。
村鎮(zhèn)總體規(guī)劃是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)村鎮(zhèn)體系及重要建設(shè)項目的整體布署，其中村鎮(zhèn)體系規(guī)劃具有“準(zhǔn)區(qū)域規(guī)劃”性質(zhì)。村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃以村鎮(zhèn)總體規(guī)劃為依據(jù)，確定鎮(zhèn)區(qū)或村莊的性質(zhì)和發(fā)展方向、預(yù)測人口和用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)，進行用地布局，合理配置各項基礎(chǔ)設(shè)施和主要公共建筑，安排主要建設(shè)的時間順序，并具體落實近期建設(shè)項目。村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃是在村鎮(zhèn)總體規(guī)劃的指導(dǎo)下對鎮(zhèn)區(qū)或村莊建設(shè)進行的具體安排，分為鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。
兩規(guī)之間既有區(qū)別，又有聯(lián)系。一方面，二規(guī)分屬于兩種規(guī)劃體系，在規(guī)劃的指導(dǎo)思想、主體目標(biāo)、規(guī)劃期限、統(tǒng)計方式、管理機構(gòu)和模式等方面均存在不一致；另一方面，兩大規(guī)劃的編制都是以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃為依據(jù)，都以土地合理利用布局為核心，規(guī)劃成果都落實在“地”上，用“圖”加以表示，但在用地方式、分類標(biāo)準(zhǔn)、評價系統(tǒng)上又不盡一致。當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)中兩規(guī)之間脫節(jié)甚至矛盾沖突的現(xiàn)象比較普遍，迫切需要統(tǒng)一認(rèn)識、使二者互相協(xié)調(diào)、有機銜接、彼此制約和互為補充[3，4]。
2 兩規(guī)底圖規(guī)范及要求
為規(guī)范規(guī)劃的編制工作、保證規(guī)劃的科學(xué)性和可行性、提高規(guī)劃的質(zhì)量、相關(guān)部門制定了一系列的規(guī)范性文件，其中對兩規(guī)現(xiàn)狀圖的要素構(gòu)成、成圖比例尺等內(nèi)容提出了基本要求，現(xiàn)概括如下：
2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃底圖規(guī)范及要求
鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀底圖，要求既能反映項目區(qū)土地利用現(xiàn)狀，又能顯示出項目區(qū)地形地貌，以滿足土地利用項目規(guī)劃設(shè)計之需要，符合空間直觀性、可量測性、概略一覽性等基本要求。
根據(jù)國土資源部頒發(fā)的《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃制圖規(guī)范》[5]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀圖主要由以下三類要素構(gòu)成：
（1）基礎(chǔ)地理要素：包括行政界線、政府駐地、高程特征點、等高線與等深線、其他重要地物等。其作用有兩個方面：一是作為專業(yè)要素轉(zhuǎn)繪的骨架；二是指示專業(yè)要素與地理要素之間的關(guān)系。
（2）專題要素：包括土地現(xiàn)狀用途、大型工礦企業(yè)等的范圍和名稱、鄉(xiāng)域及周邊鐵路、高速公路、國省干道、民用機場、重要港口碼頭、重要水利設(shè)施等。
（3）整飾要素：主要包括注記、圖名、圖例、比例尺、方位坐標(biāo)、編圖說明、拼接合圖表等。其作用是使整幅圖要素完備、說明清楚、圖示清晰，讓人一目了然。
目前，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃中一般采用1：10000的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查圖作為規(guī)劃底圖。事實上，這種比例尺的現(xiàn)狀圖很難準(zhǔn)確、清晰、客觀地反映出地塊的實際變化和規(guī)劃情況，達不到按圖審批用地、畫出用地紅線的要求，僅為示意圖，在規(guī)劃的實施中較難操作[6]。因此，有必要重新規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃圖底圖的比例尺大小。
為了能在圖上把實際變更的最小面積清晰地表示出來，在個別地方已經(jīng)出現(xiàn)了1：1000和1：2000兩種比例尺的工作底圖。與1：2000比例尺的工作底圖相比，1：1000比例尺的圖件雖然圖面更詳細(xì)，但同時圖面荷載量也大大提高，而且變更修改也更頻繁。這不僅使測量工作量大大加重，而且也使財力、物力的負(fù)擔(dān)加重，并影響成圖時間。從目前的實際情況來看，不適宜在我國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣。況且就鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃圖件編制的要求和作用而言，1：2000比例尺的工作底圖荷載的詳細(xì)程度已完全足夠。因此，我們建議以1：2000作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用底圖的首選比例尺。
2.2 村鎮(zhèn)規(guī)劃底圖規(guī)范及要求
為規(guī)范村鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作，建設(shè)部于2000年了《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法（試行）》[2]，該辦法在種類、要素構(gòu)成、比例尺等方面定義和規(guī)定了村鎮(zhèn)規(guī)劃現(xiàn)狀圖的內(nèi)涵以及有關(guān)的繪制技術(shù)要求。村鎮(zhèn)現(xiàn)狀圖是用圖的形式表示規(guī)劃范圍內(nèi)村鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)狀，分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域現(xiàn)狀圖、鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀圖、村莊現(xiàn)狀圖等三種基本類型：
（1）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域現(xiàn)狀圖：主要包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域行政轄區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)、水利設(shè)施、工礦生產(chǎn)基地、倉儲、河湖水系、綠化等土地利用和分布情況；行政區(qū)劃，各居民點的位置及其用地范圍和人口規(guī)模；道路交通組織、給排水、電力電訊等基礎(chǔ)設(shè)施的管線、走向，以及客貨車站、碼頭、水源、水廠、變電所、郵政所等的位置；主要公共建筑的位置、規(guī)模及其服務(wù)范圍；防洪設(shè)施、環(huán)保設(shè)施的現(xiàn)狀情況；以及其他需要在現(xiàn)狀圖表示的內(nèi)容。
（2）鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀圖：主要包括行政區(qū)和建成區(qū)界線，各類建設(shè)用地的規(guī)模和布局；各類建筑的分布和質(zhì)量分析；道路走向、寬度，對外交通以及客貨站、碼頭等的位置；水廠、給排水系統(tǒng)、水源地位置及保護范圍；電力、電訊及其他基礎(chǔ)設(shè)施；主要公共建筑的位置和規(guī)模；固體廢棄物、污水處理設(shè)施的位置、占地范圍；其他對建筑規(guī)劃有影響的，需要在圖紙上表示的內(nèi)容。
（3）村莊現(xiàn)狀圖：可參考鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀圖所應(yīng)包含的內(nèi)容，適當(dāng)簡化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)域現(xiàn)狀圖的比例尺一般為1：10000，根據(jù)規(guī)模大小可在1：5000～1：25000之間選擇；鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀圖的比例尺一般為1：2000，根據(jù)規(guī)模大小可在1：1000～1：5000之間選擇；村莊現(xiàn)狀圖的比例尺一般為1：1000，根據(jù)規(guī)模大小可在1：500～1：2000之間選擇。
目前，國家還沒有制定形成統(tǒng)一的規(guī)劃現(xiàn)狀圖精度標(biāo)準(zhǔn)。因此，在測制各種規(guī)劃現(xiàn)狀圖的實踐中，各地要以能滿足當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)的基本要求為原則，結(jié)合實際情況和經(jīng)濟能力，參考已有相關(guān)國家測量技術(shù)規(guī)范（如《工程測量規(guī)范》、《城市測量規(guī)范》等），靈活設(shè)置和規(guī)定各種比例尺現(xiàn)狀圖的精度指標(biāo)[7，8]。
3 結(jié)束語
土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃是統(tǒng)籌新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的主要藍圖，而現(xiàn)狀圖是編制這張藍圖的底圖。沒有現(xiàn)狀圖作為底圖，規(guī)劃就是無源之水、無本之木。為快速測制形成高質(zhì)量的規(guī)劃現(xiàn)狀圖，積極發(fā)揮測繪在新農(nóng)村建設(shè)中的保障服務(wù)作用，本文嘗試論述了規(guī)劃現(xiàn)狀圖測制的若干問題。當(dāng)然，這些內(nèi)容只是初步的和描述性的，旨在拋磚引玉，希望吸引更多的人對相關(guān)問題進行更深入的研究和探討。
參考文獻
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[5]國土資源部.鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃制圖規(guī)范[S].2009.
加強農(nóng)村土地利用供給精細(xì)化管理，有利于提高農(nóng)村土地資源節(jié)約集約利用水平，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。
國土資源部規(guī)劃司負(fù)責(zé)人介紹，我國現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃分為國家、省、市（地）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級。雖然鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級土地利用總體規(guī)劃也對農(nóng)村各項土地利用活動進行了安排，但由于比例尺較小、內(nèi)容安排相對粗疏，一些地區(qū)需要通過編制村土地利用規(guī)劃進一步細(xì)化、規(guī)范農(nóng)村各項土地利用活動。
當(dāng)前，農(nóng)村情況復(fù)雜多樣，發(fā)展不平衡，資源分布不均，需求有緩有急。開展村土地利用規(guī)劃編制和實施工作，要充分考慮上位規(guī)劃定位是否明確、村“兩委”班子是否團結(jié)、基礎(chǔ)條件是否良好、村民意愿是否強烈、規(guī)劃編制經(jīng)費是否有保障等因素。因此，編制工作要因需而為，不宜強制全面推進。
《意見》明確提出，開展農(nóng)村土地制度改革試點、社會主義新農(nóng)村建設(shè)、新型r村社區(qū)建設(shè)、土地整治和特色景觀旅游名鎮(zhèn)名村保護的地方，應(yīng)編制村土地利用規(guī)劃；其他地方要明確推進時間表，結(jié)合實際有序開展。
此外，鼓勵各地結(jié)合社會主義新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等總體部署，以村土地利用規(guī)劃為依據(jù)，在控制農(nóng)村建設(shè)用地總量、不占用永久基本農(nóng)田前提下，加大力度盤活存量建設(shè)用地，允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地，重點支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展；有序推進農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作開展；優(yōu)先安排土地整理復(fù)墾開發(fā)資金、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)、工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)；用好土地綜合整治平臺，引導(dǎo)聚合各類涉地涉農(nóng)資金，整體推進山水林田湖村路綜合整治。
村民擁有主體地位
該負(fù)責(zé)人強調(diào)，要堅持村民主體地位，切實保障村民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓村民真正參與到規(guī)劃編制各個環(huán)節(jié)。
中圖分類號：F320 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）10-0051-02
引言
隨著中國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市用地日益緊張與農(nóng)村土地普遍的鋪張浪費現(xiàn)象之間的矛盾日益加劇。合理節(jié)約利用，內(nèi)涵挖潛，增加存量土地的供給量，是解決用地矛盾的一個有效途徑，農(nóng)村居民點整理是實現(xiàn)這一途徑的有效方法[1]。同時，黨的十六屆五中全會提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的偉大戰(zhàn)略任務(wù)，使得中國農(nóng)村工作進入新一輪的 [2]。結(jié)合新一輪的土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)村莊布局規(guī)劃，村莊整治規(guī)劃勢在必行。
有專家借鑒國外土地整理的模式從可持續(xù)發(fā)展的角度分析中國的土地整理[3~4]，或從提高農(nóng)用地生產(chǎn)能力、社會經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境等角度探討土地整理、村莊整治的效益評價分析[5]。針對大都市郊區(qū)，也有學(xué)者提出了京郊村莊整治應(yīng)以“整治為先，量力而行”為原則[6]。但大都市郊區(qū)的村莊整治規(guī)劃有著它的特殊性。筆者在編制天津郊區(qū)村莊整治規(guī)劃時，結(jié)合相關(guān)理論歸納出在做大都市郊區(qū)村莊整治規(guī)劃時應(yīng)注意的幾個方面。
一、大都市郊區(qū)農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的特點
大都市郊區(qū)二三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展也使得農(nóng)村土地利用非農(nóng)化日益明顯，土地流轉(zhuǎn)的進程也變得迅速。同時，大都市郊區(qū)農(nóng)地的生產(chǎn)價值功能趨于弱化。農(nóng)地的主要功能在于它的生態(tài)功能和社會功能?？拷蠖际校沟么蠖际薪紖^(qū)農(nóng)村可以得到更多的科技支撐，同時吸引了更多的中高端人才。再加上獨特的區(qū)位優(yōu)勢，其農(nóng)業(yè)開始向都市型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。
二、在編制村莊整治規(guī)劃中值得注意的幾點
1.與上位規(guī)劃銜接，相輔相成但不宜照搬。目前無論是現(xiàn)行的還是正在進行中的新一輪土地利用總體規(guī)劃，其最小單位都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。除個別試點外村級土地利用總體規(guī)劃普遍缺失。村莊整治規(guī)劃就應(yīng)暫時承擔(dān)村級土地利用總體規(guī)劃的職能。再者，土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃都是經(jīng)過無數(shù)次推敲修正的極具科學(xué)性、合理性和可實施性的詳細(xì)規(guī)劃。它們可以給村莊整治規(guī)劃提供更合理的指導(dǎo)和依據(jù)。村莊整治規(guī)劃的定位和作用與土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃不同，結(jié)合大都市郊區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)的迅速發(fā)展，村莊整治規(guī)劃更應(yīng)注意規(guī)劃的實踐性和可操作性。
2.打破村莊權(quán)屬界線，加快土地流轉(zhuǎn)進展。在村莊整治規(guī)劃中，對農(nóng)用地的整理是其中最主要的部分。大都市郊區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向是都市新型農(nóng)業(yè)?；诙际修r(nóng)業(yè)的特殊性和區(qū)位、水文、地勢等原因，一個都市農(nóng)業(yè)項目所涉及到的地塊可能包含多個權(quán)屬土地。這就要求在村莊整治規(guī)劃的編制中，規(guī)劃片區(qū)的選擇適當(dāng)打破個人權(quán)屬和村莊權(quán)屬。取而代之，可以結(jié)合區(qū)位、水文、地勢等自然條件和土地利用規(guī)劃中的管制分區(qū)為分界線，劃定合理的規(guī)劃片區(qū)。二三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展使得大都市郊區(qū)的農(nóng)用地的社會保障功能，經(jīng)濟功能都趨于弱化。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)、生活影響相對較少。土地流轉(zhuǎn)和權(quán)屬調(diào)整在大都市郊區(qū)是切實可行的。
3.節(jié)約集約用地，淘汰渠灌灌溉方式。水利工程設(shè)計是土地整治規(guī)劃中的重點。北京、天津城郊農(nóng)村土地整治規(guī)劃項目中，渠灌方式依然大范圍存在。相對其他灌溉方式，渠灌對水資源浪費最嚴(yán)重，而大都市郊區(qū)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代高科技農(nóng)業(yè)用水量極多，這就造成對水資源浪費的絕對量大增。根據(jù)第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)，河北省灤縣溝渠用地面積約為651公頃，八里臺鎮(zhèn)溝渠面積高達780公頃?？梢?，渠灌的存在也造成了大量的耕地資源的浪費。從另一方面講，噴灌、滴灌等灌溉方式是未來現(xiàn)代高科技農(nóng)業(yè)發(fā)展必要條件，而大都市郊區(qū)大多是高科技農(nóng)業(yè)示范與帶頭區(qū)域。結(jié)合渠灌諸多缺點，在大都市郊區(qū)尤其是平原地區(qū)，應(yīng)取締溝渠輸水方式，用管道輸水代替。
4.規(guī)劃農(nóng)業(yè)發(fā)展方向，引領(lǐng)都市農(nóng)業(yè)潮流。村莊整治規(guī)劃的目標(biāo)不應(yīng)和土地整理的目標(biāo)一致，絕不是簡單做好田、水、路、林、村的布局，或者以增加耕地數(shù)量和提高耕地質(zhì)量為目標(biāo)。村莊整治規(guī)劃的目標(biāo)應(yīng)該定位于建設(shè)新型社會主義新農(nóng)村。結(jié)合這一目標(biāo)，在促進土地流轉(zhuǎn)、推動新農(nóng)村建設(shè)、保障新農(nóng)村各項建設(shè)用地等方面做出的積極探索 [7]。具體實施方面可借鑒土地利用總體規(guī)劃中的土地利用分區(qū)按照農(nóng)業(yè)發(fā)展類型進行分區(qū)，也可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H規(guī)劃適合的現(xiàn)代都市郊區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展試點，通過試點的示范帶頭作用，推動整個規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)走上現(xiàn)代化都市農(nóng)業(yè)的發(fā)展道路。
5.規(guī)劃協(xié)調(diào)近遠期，保留村莊整治的彈性空間。村莊整治規(guī)劃應(yīng)與土地利用規(guī)劃等相銜接。在編制過程中也應(yīng)分為近期規(guī)劃和遠期規(guī)劃。近期規(guī)劃區(qū)域應(yīng)該是可以確定的，一兩年內(nèi)可以開工的村莊整治區(qū)域。其規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)細(xì)致到土地整治項目設(shè)計的層面，應(yīng)該具有可實施性及具體的指導(dǎo)性。遠期規(guī)劃的規(guī)劃范圍應(yīng)該是整個項目區(qū)內(nèi)的所有土地。遠期規(guī)劃的重點是與土地利用規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)和“十二五”規(guī)劃等上位規(guī)劃相結(jié)合，協(xié)調(diào)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)化、居住社區(qū)化、生產(chǎn)規(guī)?；?、組織合作化、保障社會化和環(huán)境生態(tài)化在空間的布局，構(gòu)筑農(nóng)村現(xiàn)代化的城鄉(xiāng)新格局。
作為發(fā)展最為迅速的地區(qū)，大都市郊區(qū)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展充滿著變數(shù)。社會經(jīng)濟及其他環(huán)境的改變，會促使規(guī)劃的范圍、區(qū)域及實施標(biāo)準(zhǔn)等不斷調(diào)整。在遠期規(guī)劃中，應(yīng)注重保留村莊整治的彈性空間。具體表現(xiàn)在，村莊整治規(guī)劃重視對耕地和基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量的保障，而在空間布局上應(yīng)該有相對的彈性空間。
結(jié)語
綜上所述，村莊整治規(guī)劃是一個綜合性土地利用布局規(guī)劃。大都市郊區(qū)村莊整治規(guī)劃有著它的特殊性，在編制村莊整治規(guī)劃時，應(yīng)該遵循實事求是和以人為本的原則確定正確的規(guī)劃目標(biāo)，使編制方案更具科學(xué)性、合理性和可實施性。
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[3] 張正峰.國外可持續(xù)土地整理的發(fā)展特征及對中國的啟示[J].生態(tài)經(jīng)濟，2007，(10):144-147.
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Reflections on the Metropolitan Rural Village Renovation Planning
ZOU Wen-peng，GUAN Xin
一、土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系
（一）土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃
城市用地包括兩個方面，一是城市區(qū)域內(nèi)已經(jīng)被建設(shè)、被利用的土地資源，二是已經(jīng)被有關(guān)部門批準(zhǔn)，列入了城市規(guī)劃的區(qū)域范圍之內(nèi)，有待于開發(fā)、建設(shè)的土地資源。另外，需要指出的一點就是，按照我國城市規(guī)劃法中所規(guī)定的城市區(qū)域內(nèi)的所有非建設(shè)的用地，象山石、樹林、池水等占用的那部分土地資源，也屬于廣泛意義上的城市用地。
改革開放以來，我國社會主義建設(shè)高速發(fā)展，土地利用的總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)鍵性和重要性日益凸顯。土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃既有兼容性，互有側(cè)重又互為彌補，同時還具有矛盾性。它們在規(guī)劃法律依據(jù)、指導(dǎo)思想、理論依據(jù)上有矛盾之處，給社會主義建設(shè)的發(fā)展帶來了一些困難。
（二）兼容性：互有側(cè)重、互為彌補
從社會主義建設(shè)的全局來看，土地利用的總體規(guī)劃與城市規(guī)劃都是區(qū)域規(guī)劃的組成部分之一，二者雖然側(cè)重點不同，但是它們是互相補充、缺一不可的兩部分。
土地利用總體規(guī)劃的立足點是一個地區(qū)乃至一個國家的遠景發(fā)展和統(tǒng)籌發(fā)展，側(cè)重點不僅是科學(xué)分析城市用地的范圍和規(guī)模，還有保證城市用地和其他用地的平衡、保護地球自然資源，注重整體性原則和堅持可持續(xù)發(fā)展。
（三）矛盾性：供需矛盾、過分?jǐn)U張
現(xiàn)在我國建設(shè)用地規(guī)劃把人均建設(shè)用地指數(shù)作為標(biāo)準(zhǔn)，好像很合理，實際上忽略了很多因素，比如區(qū)域與城市之間的關(guān)系、城市中建設(shè)用地急劇擴張的原因等等，從而直接或者間接地影響了建設(shè)用地規(guī)劃管理的效果。
幾十年的社會主義建設(shè)中，土地利用總體規(guī)劃中的城市用地顯得很重要，現(xiàn)代化城市的建設(shè)和發(fā)展需要很多的土地，國家相關(guān)部門雖然嚴(yán)格控制城市的建設(shè)用地，但是城市土地規(guī)劃往往只是從城市的建設(shè)和發(fā)展出發(fā)，不把全局的土地資源供需考慮在內(nèi)，土地利用總體規(guī)劃對城市用地規(guī)劃沒有起到限制作用，城市建設(shè)的用地不合理地擴張，侵占了耕地，給生態(tài)環(huán)境造成了破壞。
二、總體規(guī)劃中的城市用地存在問題
（一）發(fā)展定位不當(dāng)
因為土地利用總體規(guī)劃的立足點是最大限度地對資源進行保護，然而城市建設(shè)用地的規(guī)劃的立足點是追求城市的現(xiàn)代化發(fā)展，一般情況下會為了城市的發(fā)展，想盡辦法調(diào)動區(qū)域范圍內(nèi)一切可調(diào)動的資源，有時候還會利用本城以外的各種資源來為城市建設(shè)服務(wù)，二者在在這一層面上是矛盾的。
現(xiàn)階段我國城市的現(xiàn)代化建設(shè)的實施很少受到土地利用總體規(guī)劃的制約，城市建設(shè)用地有過度擴張的情況，這對城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地的規(guī)劃管理有不良的影響，它使城鄉(xiāng)一體化偏離了正確的方向，保護資源成了迫切的任務(wù)。應(yīng)該從理性的角度，準(zhǔn)確定位，綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展、人口資源增長、城鄉(xiāng)流動等因素，根據(jù)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)，能提出建設(shè)性的策略。
（二）布局不合理
城市并不等于工業(yè)基地，那是工業(yè)革命時代的標(biāo)志，近代以來，城市的發(fā)展就往往和工業(yè)聯(lián)系在一起了，一提到城市的時候，就會使人們聯(lián)想到工業(yè)基地。
然而，城市不能局限于發(fā)展工業(yè)，還有更多的功能，現(xiàn)代化的城市是金融、商貿(mào)、科技、信息交流都很發(fā)達的地方，土地利用總體規(guī)劃中的城市用地規(guī)劃也應(yīng)該充分考慮到這一點，認(rèn)識不到這一點，不能兼顧城市各種功能的開發(fā)，城市朝著片面的方向發(fā)展，將導(dǎo)致資源浪費和行業(yè)發(fā)展缺陷，不利于社會的發(fā)展和文明的進步。
三、具體解決辦法
（一）堅持可持續(xù)發(fā)展
《中華人民共和國土地管理法》中第二十二條明確規(guī)定：“城市建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)當(dāng)符合國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，不占或者盡量少占農(nóng)用地。城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。”
把可持續(xù)發(fā)展的理念運用到土地利用總體規(guī)劃中的城市用地規(guī)劃，就是注重提高土地規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，立足于城市的全局發(fā)展和社會的整體發(fā)展，注重土地資源的可持續(xù)利用。在發(fā)展經(jīng)濟、滿足人民日益增長的物質(zhì)需要和精神需要的同時，要以土地資源的可持續(xù)利用和良性循環(huán)為目的，增長經(jīng)濟、開發(fā)資源要和協(xié)調(diào)發(fā)展、環(huán)境保護齊步進行。
（二）資源保護與發(fā)展優(yōu)先并重
現(xiàn)階段我國城市的現(xiàn)代化建設(shè)的實施很少受到土地利用總體規(guī)劃的制約，城市建設(shè)用地有過度擴張的情況，不顧耕地資源的流失，優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟是不可取的做法。
要兼顧優(yōu)先發(fā)展和保護資源，正確處理城市發(fā)展建設(shè)用地和耕地資源保護之間的矛盾，城市建設(shè)用地規(guī)劃要和土地利用的總體規(guī)劃大方向上一致。在土地利用總體規(guī)劃發(fā)揮了應(yīng)有功能基礎(chǔ)上，靈活地科學(xué)地規(guī)劃城市建設(shè)用地，環(huán)境開發(fā)、資源利用、把市場需求、保護治理要統(tǒng)一發(fā)展。
（三）各類規(guī)劃管理部門協(xié)作
城市規(guī)劃部門和土地管理部門應(yīng)該加強業(yè)務(wù)上的互通有無和日常工作上的協(xié)調(diào)合作，既保證發(fā)展又保護資源。加強部門之間的溝通和合作應(yīng)該從以下幾方面入手：土地利用總體規(guī)劃的制定人員應(yīng)當(dāng)充分考慮，使規(guī)劃能夠充分反映現(xiàn)代化城市的發(fā)展要求，自覺實行局部服從全局的原則，工作中的協(xié)調(diào)和調(diào)整應(yīng)該以土地利用總體規(guī)劃為標(biāo)準(zhǔn)；城市用地建設(shè)項目預(yù)審的時候，凡是超過了土地利用的總體規(guī)劃制定的用地規(guī)模的項目，要以總體規(guī)劃為標(biāo)準(zhǔn)。各部門協(xié)調(diào)工作，共同努力，才能建設(shè)節(jié)約型社會，促進社會快速發(fā)展。
一、土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系
（一）土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃
城市用地包括兩個方面，一是城市區(qū)域內(nèi)已經(jīng)被建設(shè)、被利用的土地資源，二是已經(jīng)被有關(guān)部門批準(zhǔn)，列入了城市規(guī)劃的區(qū)域范圍之內(nèi)，有待于開發(fā)、建設(shè)的土地資源。另外，需要指出的一點就是，按照我國城市規(guī)劃法中所規(guī)定的城市區(qū)域內(nèi)的所有非建設(shè)的用地，象山石、樹林、池水等占用的那部分土地資源，也屬于廣泛意義上的城市用地。
改革開放以來，我國社會主義建設(shè)高速發(fā)展，土地利用的總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)鍵性和重要性日益凸顯。土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃既有兼容性，互有側(cè)重又互為彌補，同時還具有矛盾性。它們在規(guī)劃法律依據(jù)、指導(dǎo)思想、理論依據(jù)上有矛盾之處，給社會主義建設(shè)的發(fā)展帶來了一些困難。
（二）兼容性：互有側(cè)重、互為彌補
從社會主義建設(shè)的全局來看，土地利用的總體規(guī)劃與城市規(guī)劃都是區(qū)域規(guī)劃的組成部分之一，二者雖然側(cè)重點不同，但是它們是互相補充、缺一不可的兩部分。
土地利用總體規(guī)劃的立足點是一個地區(qū)乃至一個國家的遠景發(fā)展和統(tǒng)籌發(fā)展，側(cè)重點不僅是科學(xué)分析城市用地的范圍和規(guī)模，還有保證城市用地和其他用地的平衡、保護地球自然資源，注重整體性原則和堅持可持續(xù)發(fā)展。
（三）矛盾性：供需矛盾、過分?jǐn)U張
現(xiàn)在我國建設(shè)用地規(guī)劃把人均建設(shè)用地指數(shù)作為標(biāo)準(zhǔn)，好像很合理，實際上忽略了很多因素，比如區(qū)域與城市之間的關(guān)系、城市中建設(shè)用地急劇擴張的原因等等，從而直接或者間接地影響了建設(shè)用地規(guī)劃管理的效果。
幾十年的社會主義建設(shè)中，土地利用總體規(guī)劃中的城市用地顯得很重要，現(xiàn)代化城市的建設(shè)和發(fā)展需要很多的土地，國家相關(guān)部門雖然嚴(yán)格控制城市的建設(shè)用地，但是城市土地規(guī)劃往往只是從城市的建設(shè)和發(fā)展出發(fā)，不把全局的土地資源供需考慮在內(nèi)，土地利用總體規(guī)劃對城市用地規(guī)劃沒有起到限制作用，城市建設(shè)的用地不合理地擴張，侵占了耕地，給生態(tài)環(huán)境造成了破壞。
二、總體規(guī)劃中的城市用地存在問題
（一）發(fā)展定位不當(dāng)
因為土地利用總體規(guī)劃的立足點是最大限度地對資源進行保護，然而城市建設(shè)用地的規(guī)劃的立足點是追求城市的現(xiàn)代化發(fā)展，一般情況下會為了城市的發(fā)展，想盡辦法調(diào)動區(qū)域范圍內(nèi)一切可調(diào)動的資源，有時候還會利用本城以外的各種資源來為城市建設(shè)服務(wù)，二者在在這一層面上是矛盾的。
現(xiàn)階段我國城市的現(xiàn)代化建設(shè)的實施很少受到土地利用總體規(guī)劃的制約，城市建設(shè)用地有過度擴張的情況，這對城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地的規(guī)劃管理有不良的影響，它使城鄉(xiāng)一體化偏離了正確的方向，保護資源成了迫切的任務(wù)。應(yīng)該從理性的角度，準(zhǔn)確定位，綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展、人口資源增長、城鄉(xiāng)流動等因素，根據(jù)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)，能提出建設(shè)性的策略。
（二）布局不合理
城市并不等于工業(yè)基地，那是工業(yè)革命時代的標(biāo)志，近代以來，城市的發(fā)展就往往和工業(yè)聯(lián)系在一起了，一提到城市的時候，就會使人們聯(lián)想到工業(yè)基地。
然而，城市不能局限于發(fā)展工業(yè)，還有更多的功能，現(xiàn)代化的城市是金融、商貿(mào)、科技、信息交流都很發(fā)達的地方，土地利用總體規(guī)劃中的城市用地規(guī)劃也應(yīng)該充分考慮到這一點，認(rèn)識不到這一點，不能兼顧城市各種功能的開發(fā)，城市朝著片面的方向發(fā)展，將導(dǎo)致資源浪費和行業(yè)發(fā)展缺陷，不利于社會的發(fā)展和文明的進步。
三、具體解決辦法
（一）堅持可持續(xù)發(fā)展
《中華人民共和國土地管理法》中第二十二條明確規(guī)定：“城市建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)當(dāng)符合國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，不占或者盡量少占農(nóng)用地。城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模?！?/p>
把可持續(xù)發(fā)展的理念運用到土地利用總體規(guī)劃中的城市用地規(guī)劃，就是注重提高土地規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，立足于城市的全局發(fā)展和社會的整體發(fā)展，注重土地資源的可持續(xù)利用。在發(fā)展經(jīng)濟、滿足人民日益增長的物質(zhì)需要和精神需要的同時，要以土地資源的可持續(xù)利用和良性循環(huán)為目的，增長經(jīng)濟、開發(fā)資源要和協(xié)調(diào)發(fā)展、環(huán)境保護齊步進行。
（二）資源保護與發(fā)展優(yōu)先并重
現(xiàn)階段我國城市的現(xiàn)代化建設(shè)的實施很少受到土地利用總體規(guī)劃的制約，城市建設(shè)用地有過度擴張的情況，不顧耕地資源的流失，優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟是不可取的做法。
要兼顧優(yōu)先發(fā)展和保護資源，正確處理城市發(fā)展建設(shè)用地和耕地資源保護之間的矛盾，城市建設(shè)用地規(guī)劃要和土地利用的總體規(guī)劃大方向上一致。在土地利用總體規(guī)劃發(fā)揮了應(yīng)有功能基礎(chǔ)上，靈活地科學(xué)地規(guī)劃城市建設(shè)用地，環(huán)境開發(fā)、資源利用、把市場需求、保護治理要統(tǒng)一發(fā)展。
（三）各類規(guī)劃管理部門協(xié)作
城市規(guī)劃部門和土地管理部門應(yīng)該加強業(yè)務(wù)上的互通有無和日常工作上的協(xié)調(diào)合作，既保證發(fā)展又保護資源。加強部門之間的溝通和合作應(yīng)該從以下幾方面入手：土地利用總體規(guī)劃的制定人員應(yīng)當(dāng)充分考慮，使規(guī)劃能夠充分反映現(xiàn)代化城市的發(fā)展要求，自覺實行局部服從全局的原則，工作中的協(xié)調(diào)和調(diào)整應(yīng)該以土地利用總體規(guī)劃為標(biāo)準(zhǔn)；城市用地建設(shè)項目預(yù)審的時候，凡是超過了土地利用的總體規(guī)劃制定的用地規(guī)模的項目，要以總體規(guī)劃為標(biāo)準(zhǔn)。各部門協(xié)調(diào)工作，共同努力，才能建設(shè)節(jié)約型社會，促進社會快速發(fā)展。
一、土地利用規(guī)劃概述
1、土地利用規(guī)劃概述
土地利用規(guī)劃是按照國民經(jīng)濟發(fā)展的需要,遵循有關(guān)的自然規(guī)律和社會經(jīng)濟規(guī)律,在時空上對土地資源進行合理的組織利用和經(jīng)營管理合理分配國民經(jīng)濟各部門的用地正確地和各項建設(shè)工程以及保護生態(tài)環(huán)境的措施相結(jié)合,從而制定最優(yōu)的土地利用方案,提高土地利用率和土地生產(chǎn)率,以取得最大的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益,同時又為將來保護好土地資源,以達到土地資源可持續(xù)利用的目的。
2、土地利用規(guī)劃的目標(biāo)、任務(wù)和內(nèi)容
開展土地利用總體規(guī)劃的根本目的是加強對土地利用的宏觀控制和統(tǒng)一管理,對十分寶貴和極其稀缺的土地資源進行優(yōu)化配置,提高土地利用的綜合效益,為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。其主要目標(biāo)包括:(1)統(tǒng)籌安排各業(yè)用地,促進國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展;(2)合理利用土地資源,提高土地的社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益;(3)加強對土地的統(tǒng)一和計劃管理。具體的任務(wù)包含下列四個方面:(1)在國民經(jīng)濟各部門間合理分配土地,為國民經(jīng)濟各部門的發(fā)展創(chuàng)造良好的用地條件;(2)為建立良好的自然生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境創(chuàng)造土地條件;(3)為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造科學(xué)的土地組織條件;(4)調(diào)整我國社會主義土地關(guān)系"土地利用總體規(guī)劃范圍大、綜合性強、內(nèi)容多、關(guān)系復(fù)雜"
二、經(jīng)濟外部性的含義
經(jīng)濟外部性是指經(jīng)濟主體（包括廠商或個人）的經(jīng)濟活動對他人和社會造成的非市場化的影響。分為正外部性和負(fù)外部性。正外部性是某個經(jīng)濟行為個體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費代價，負(fù)外部性是某個經(jīng)濟行為個體的活動使他人或社會受損，而造成外部不經(jīng)濟的人卻沒有為此承擔(dān)成本。
三、土地利用規(guī)劃評價指標(biāo)體系建立的原則和標(biāo)準(zhǔn)
土地是重要的基礎(chǔ)性資源,土地開發(fā)利用既不是純粹的經(jīng)濟過程,也不是純粹的生態(tài)過程,而應(yīng)該是經(jīng)濟過程和生態(tài)過程的有機統(tǒng)一,其實質(zhì)是生態(tài)經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，對于土地利用規(guī)劃的評價應(yīng)建立一個評價體系，本文簡要敘述評價體系的指標(biāo)組成、體系建立的設(shè)計原則以及建立體系的指標(biāo)選擇建議。
1、指標(biāo)體系的組成
本文進行基于經(jīng)濟外部性的土地利用規(guī)劃的評價出于兩個出發(fā)點:一是研究土地利用規(guī)劃的建設(shè)用地布局影響,二是研究土地利用規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境影響,旨在探討土地利用規(guī)劃的布局是否合理，是否對農(nóng)地造成影響，以及土地利用規(guī)劃是否考慮生態(tài)棲地的影響以及生態(tài)環(huán)境影響，從而更加實際的得出土地利用規(guī)劃的發(fā)展重點思路與發(fā)展方向。
2、指標(biāo)體系的設(shè)計原則
指標(biāo)體系應(yīng)能全面真實地反映社會、生態(tài)、經(jīng)濟系統(tǒng)的內(nèi)部特征及外部狀態(tài)，系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)相互間的聯(lián)系以及主要目標(biāo)的實現(xiàn)程度"因此在指標(biāo)的選取上應(yīng)遵循以下原則:
(1)科學(xué)性和實用性相結(jié)合的原則
科學(xué)性是指標(biāo)體系建立的重要原則,在指標(biāo)體系的建立方面,科學(xué)性體現(xiàn)在該指標(biāo)體系應(yīng)該能夠全面、客觀、準(zhǔn)確地反映規(guī)劃實施前后,社會、生態(tài)、經(jīng)濟系統(tǒng)的狀態(tài)變化趨勢和系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)程度,并能夠體現(xiàn)戰(zhàn)略實施帶來的社會經(jīng)濟影響"因此,所選指標(biāo)必須概念清晰明確,且有具體的科學(xué)內(nèi)涵,測算方法標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)計計算方法規(guī)范"同時,指標(biāo)體系應(yīng)具有實用性的特點,即考慮定量化的可行性,建模的復(fù)雜性以及數(shù)據(jù)的可靠性和可獲得性,土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價指標(biāo)應(yīng)具有明確的科學(xué)內(nèi)涵較好的度量性,要便于不同地區(qū)之間的比較"
(2)層次性原則
由于土地利用規(guī)劃評價以社會、生態(tài)、經(jīng)濟復(fù)合系統(tǒng)為研究對象,而從內(nèi)部結(jié)構(gòu)分析,該系統(tǒng)具有復(fù)雜的層次結(jié)構(gòu),因而指標(biāo)設(shè)置也應(yīng)該滿足這一特點要求"也就是說,指標(biāo)體系具有鮮明的層次結(jié)構(gòu),能反映在不同層次上的規(guī)劃影響"
(3)代表性原則
土地利用規(guī)劃的影響是多方面的、復(fù)雜的,選用的指標(biāo)要充分體現(xiàn)土地利用對各社會、生態(tài)、經(jīng)濟等各方面影響狀況,同時,定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合"。
(4)綜合性原則
全面衡量各種影響因素,嚴(yán)格進行綜合性的分析評價"
(5)系統(tǒng)性原則
確定相應(yīng)的評價層次,按系統(tǒng)論的觀點評價各個指標(biāo),構(gòu)成完整的評價指標(biāo)
體系"
(6)靜態(tài)指標(biāo)和動態(tài)指標(biāo)相結(jié)合的原則
靜態(tài)指標(biāo)反映區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài),動態(tài)指標(biāo)則用于反映區(qū)域可持續(xù)發(fā)展
的趨勢,二者對于全面!客觀反映土地利用規(guī)劃評價的目標(biāo)是必不可少的"土地
(7)可操作性原則
土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的指標(biāo)應(yīng)具有很強的可操作性,易于從現(xiàn)有資料
中獲取,便于管理部門使用"
3、土地利用規(guī)劃評價的指標(biāo)體系因子選擇建議
土地利用規(guī)劃的影響是長期的,并且會隨時間的變化發(fā)生一定的變化"指標(biāo)體系應(yīng)具有一定的靈活性,為將來增加或改變某些單項指標(biāo)提供接口"，釆取德爾菲法,在廣泛征求專家意見的基礎(chǔ)上,根據(jù)土地利用規(guī)劃的基本特點來探討評價指標(biāo)體系,以土地利用規(guī)劃的經(jīng)濟外部性為總目標(biāo),根據(jù)建設(shè)用地布局和生態(tài)影響基本特點來探討評價指標(biāo)體系,根據(jù)評價目標(biāo)、評價方法、評價原則與評價內(nèi)容,構(gòu)建了指標(biāo)體系,并選擇27個指標(biāo)作為參評因子,組成土地利用規(guī)劃外部性影響的利用評價指標(biāo)體系
布局影響 土地人口承載力指數(shù)、城鎮(zhèn)化水平、道路通達水平、城鄉(xiāng)居民收入比重、人口自然增長率、城市化水平、農(nóng)民人均住房面積、人均建設(shè)用地面積、土地利用率、土地生產(chǎn)率、糧食產(chǎn)量、林木蓄積量、水資源總量、農(nóng)作物單位面積產(chǎn)量、單位面積林地產(chǎn)量、養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)值等。
生態(tài)環(huán)境影響 基本農(nóng)田占土地總面積比、土地生產(chǎn)潛力指數(shù)、森林覆蓋率、農(nóng)業(yè)廢氣排放達標(biāo)率、農(nóng)業(yè)廢水排放達標(biāo)率、農(nóng)業(yè)固體廢棄物利用率、水土流失、土地污染指數(shù)、垃圾無害化處理率、治理污染年投入、公頃農(nóng)藥施用量、林地面積比重、耕地年減少量等。
4、指標(biāo)選擇確定評價標(biāo)準(zhǔn)
評價標(biāo)準(zhǔn)直接反映評價結(jié)果,關(guān)系到評價結(jié)果的現(xiàn)實應(yīng)用,一般而言,確定評價標(biāo)準(zhǔn)大致采用兩種判斷方法:一是,定性判斷法。即依據(jù)個人的經(jīng)驗和知識對土地利用規(guī)劃的的持續(xù)度進行評價,然后作出判斷是否可持續(xù),以及其可持續(xù)利用程度。不過,這種方法對評價者自身在農(nóng)用地可持續(xù)利用的知識和經(jīng)驗方面要求很高,才能對評價結(jié)果進行全面的分析,作出適合的評價;②比較法。即設(shè)定土地利用規(guī)劃的經(jīng)濟正外部性為1分,經(jīng)濟負(fù)外部性狀態(tài)為0分,然后在0~1分之間劃分兩個級別,其余的情況通過選取的指標(biāo)與理想值和最差值之間進行比較、計算、最終確定出評價單元的評價結(jié)果。
四、基于經(jīng)濟外部性對土地利用規(guī)劃的幾點評價
通過對指標(biāo)體系的建立，對于現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃無論是從各項指標(biāo)數(shù)據(jù)的搜集還是按當(dāng)時經(jīng)濟發(fā)展水平所做的預(yù)測，修編基礎(chǔ)工作、準(zhǔn)備工作較充分，是“指標(biāo)控制＋用途管制”為模式的土地利用規(guī)劃?？傮w而言，從實施以來的情況看，提高了各級政府對土地利用規(guī)劃的認(rèn)識，樹立了規(guī)劃的權(quán)威性，使規(guī)劃在土地管理工作中具有一定的基礎(chǔ)地位和“龍頭”作用。對于合理利用土地資源，強化土地利用宏觀調(diào)控，協(xié)調(diào)用地矛盾，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和落實土地空間布局起到了積極作用。這些對于土地利用總體規(guī)劃而言，經(jīng)濟外部性是體現(xiàn)的正外部性。
但是隨著社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的調(diào)整，以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進程的加快，上一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃在實施中存在的問題日漸顯露，已調(diào)整的規(guī)劃也并未解決相關(guān)問題。土地利用總體規(guī)劃的負(fù)外部性也逐漸體現(xiàn)，其主要體現(xiàn)在如下幾點：
1、土地利用總體規(guī)劃隨意性大，導(dǎo)致布局不相協(xié)調(diào)的負(fù)外部性
土地利用總體規(guī)劃從理論上來說應(yīng)該為主導(dǎo)作用，能控制各個行業(yè)及布局的土地利用數(shù)量、結(jié)構(gòu)和規(guī)模。城鎮(zhèn)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃不能突破土地利用總體規(guī)劃的用地控制指標(biāo)。
然而，由于土地利用總體規(guī)劃的編制和修編的滯后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編制城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)規(guī)劃時，不顧實際，盲目追求大規(guī)模、大框架，亂設(shè)開發(fā)區(qū)、工業(yè)小區(qū), 致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃與現(xiàn)行城鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)規(guī)劃不相銜接和協(xié)調(diào)，在規(guī)劃實施中時有矛盾發(fā)生，影響土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性，同時隨意調(diào)整土地利用規(guī)劃，鉆政策空子，導(dǎo)致規(guī)劃喪失其科學(xué)性和嚴(yán)肅性。又由于土地供應(yīng)在很大程度上依賴于建設(shè)項目，而地方政府承擔(dān)著壯大地方經(jīng)濟的重任，因此，為實現(xiàn)招商引資的目的而隨意用地，將土地利用總體規(guī)劃擱置, 不斷違法用地;鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃在制定和實施過程中缺乏先進的規(guī)劃理論指導(dǎo)，缺乏超前意識，缺乏控制性詳細(xì)規(guī)劃，使得總體規(guī)劃缺乏可操作性。
從經(jīng)濟上而言，土地利用總體規(guī)劃并沒有起到相應(yīng)的作用，從而體現(xiàn)出經(jīng)濟外部性為負(fù)的方面。
2、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善準(zhǔn)備工作不充分
由于管理體制落后、土地利用狀況調(diào)查工作的滯后性，雖然每年都做變更調(diào)查工作，但由于基層土地管理技術(shù)、條件的限制，往往靠人為變更，導(dǎo)致地籍資料的準(zhǔn)確性、連續(xù)性、系統(tǒng)性都比較差。地方土地管理部門隸屬于同級政府，難以約束當(dāng)?shù)卣畯木植坷娉霭l(fā)的短期行為。土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善的業(yè)務(wù)工作很倉促，匆忙進行規(guī)劃調(diào)整，其科學(xué)性、權(quán)威性將大打折扣。但有許多地方作了簡單短暫的培訓(xùn)，下發(fā)了上級下達規(guī)劃指標(biāo)，簡單認(rèn)為只要完成了建設(shè)用地置換指標(biāo)和農(nóng)用地整理折抵指標(biāo)就行，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只關(guān)心用地指標(biāo)夠不夠用，只要求滿足城鎮(zhèn)發(fā)展、園區(qū)發(fā)展的需要。不注重與其他部門的協(xié)調(diào)，造成此次規(guī)劃調(diào)整完善只是土地部門的事，只為了地方建設(shè)的需要。
1.國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃----“定目標(biāo)”
國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的主導(dǎo)內(nèi)容是確定近遠期經(jīng)濟和社會發(fā)展總體目標(biāo)，明確需要重點建設(shè)的項目列表，規(guī)定項目一經(jīng)確定，嚴(yán)格進行更改。其他規(guī)劃均要以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為準(zhǔn)，不需要另行界定。
2.土地利用總體規(guī)劃----“指標(biāo)和坐標(biāo)”
土地利用總體規(guī)劃突出體現(xiàn)對建設(shè)定用地規(guī)模、耕地保有量和基本農(nóng)田保護等指標(biāo)的剛性約束。建設(shè)用地、耕地保有量、基本農(nóng)田等規(guī)模必須以土地規(guī)劃為準(zhǔn)。綜合協(xié)調(diào)農(nóng)用地、建設(shè)用地和其他土地等三大地類的結(jié)構(gòu)和布局，解決各地類“放哪里”的坐標(biāo)定位問題。
3.城鄉(xiāng)總體規(guī)劃----“定布局”
城鄉(xiāng)總體規(guī)劃發(fā)揮宏觀戰(zhàn)略分析的優(yōu)勢，領(lǐng)銜制定城市發(fā)展戰(zhàn)略，具體確定城市空間結(jié)構(gòu)、城市建設(shè)用地內(nèi)部各項用地比例和空間布局。具體解決“放什么”的用地布局問題。
4.各類專項規(guī)劃----“定方向”
各類專項規(guī)劃主要是依據(jù)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)、資源現(xiàn)狀，提出未來發(fā)展的思路、重點打造的方向，但是其最根本的原則是不能違背“三大規(guī)劃”。
關(guān)于規(guī)劃的問題，要從規(guī)劃體系的角度去加以完善?？傮w上講，規(guī)劃體系大體可以分為三大塊，一塊是發(fā)展規(guī)劃，一塊是專項規(guī)劃，還有一塊是空間規(guī)劃。發(fā)展規(guī)劃主要是各級政府授權(quán)各級發(fā)改委牽頭編制的五年發(fā)展規(guī)劃綱要。專項規(guī)劃是發(fā)展規(guī)劃的細(xì)化，包括發(fā)改委和其他政府各個部門編制的行業(yè)規(guī)劃、事業(yè)規(guī)劃，等等。第三塊包括建設(shè)部門抓的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃或謂城鄉(xiāng)規(guī)劃，國土部門抓的土地利用規(guī)劃，發(fā)改部門抓的區(qū)域規(guī)劃，這些規(guī)劃合在一起叫做空間規(guī)劃。這三者之間的關(guān)系是發(fā)展規(guī)劃處于統(tǒng)領(lǐng)地位，由它確定總體目標(biāo)和主要任務(wù)，是管“干什么”的；專項規(guī)劃明確一個一個領(lǐng)域、一個一個行業(yè)怎么去干，是管“怎么干”的；空間規(guī)劃是解決空間布局和管制問題的，是管“哪里干”的。三大規(guī)劃有機統(tǒng)一，這就是我們的規(guī)劃體系。
二、當(dāng)前各類規(guī)劃之間存在的矛盾
當(dāng)前，許多專家學(xué)者提出“三規(guī)合一”，即國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃合為一體。2004年我國頒布實施的《中華人民共和國土地管理法》及2008年開始施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》均提出了“三規(guī)合一”的相關(guān)要求?！锻恋毓芾矸ā返诙l對城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接關(guān)系作出明確規(guī)定：城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條提出：城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。但如何依據(jù)、如何銜接依然是目前總體規(guī)劃編制過程中非常棘手的問題。
多年的規(guī)劃實踐表明，我國當(dāng)前的空間規(guī)劃體系突出地存在著城鄉(xiāng)規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃之間缺乏有效銜接的弊端，在同一個城市空間上，往往多個政府部門都有規(guī)劃引導(dǎo)和控制要求，但由于彼此之間缺乏協(xié)調(diào)甚至相互沖突，導(dǎo)致了開發(fā)管理上的混亂和建設(shè)成本的增加，這影響了經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。究其原因，主要是“三規(guī)”之間在工作目標(biāo)、空間范疇、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運作機制等方面存在交叉和矛盾。住建主管的城市規(guī)劃最具有技術(shù)和管理實力，但它屬于專業(yè)管理部門，城市規(guī)劃在綜合作用的發(fā)揮上受到較大制約。發(fā)改委具有綜合協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟發(fā)展職能，但其空間規(guī)劃技術(shù)力量相對薄弱。土地利用總體規(guī)劃是以耕地保護為主要約束條件的單一目標(biāo)規(guī)劃體系，難以在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮各項用地供需之間的綜合協(xié)調(diào)作用。
三、盱眙規(guī)劃的基本現(xiàn)狀
就盱眙的規(guī)劃實際情況來看，主要有：
一是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃五年綱要。該規(guī)劃由縣發(fā)改委牽頭編制，目前正在執(zhí)行的是“十二五規(guī)劃”，從2011年至2015年，是重點針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局的規(guī)劃。同時，著手考慮“十三五規(guī)劃”。
二是城鄉(xiāng)規(guī)劃。該規(guī)劃由縣住建局牽頭負(fù)責(zé)編制，盱眙縣城市總體規(guī)劃（2006-2020）旨在恢復(fù)盱眙縣城區(qū)山水生態(tài)風(fēng)貌。規(guī)劃通過有機疏解老城區(qū)人口，改善城區(qū)住房條件，優(yōu)化城區(qū)生活空間；控制城區(qū)建筑高度，凸顯盱眙山水城市風(fēng)貌特色，將“山、水、城”融為一體；完善城區(qū)文化、旅游服務(wù)設(shè)施，充分展示盱眙地方文化，助推旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
三是土地利用總體規(guī)劃。該規(guī)劃由縣國土局牽頭編制，規(guī)劃期限是2006年到2020年，該規(guī)劃落實最嚴(yán)格的耕地保護制度和節(jié)約集約用地制度，對上級下達的各項規(guī)劃指標(biāo)，圍繞全縣經(jīng)濟發(fā)展大局，科學(xué)規(guī)劃、合理布局，力爭在規(guī)劃基期年內(nèi)確保各類項目用地的需求。
其他的還有各類產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、特色園區(qū)規(guī)劃等，這些都是各職能部門牽頭負(fù)責(zé)編制，是比較專業(yè)、單一的規(guī)劃。
四、對規(guī)劃整合的建議
1.構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)機制體系。縣級政府成立規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并建立專家?guī)?，?fù)責(zé)對全縣所有的規(guī)劃編制進行指導(dǎo)、審查。建議由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，各位分管縣長任副組長，成員單位為縣直各職能部門，并且設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)具體的日常工作。
ABSTRACT:It is not close for the combination of transportation and land ues planning in new town, from the relationshio of transportion and land use, It is analysed about the dometic and internationl research results and methods,To the feature of two in new town,combined with the cases of singapore and Tianjin eco-city, using the theory of transport accessibility and land use,it is put forword the transportion idea of setting functional groups in transport corridors and laying functional districtions at transport nodes and building multi-level slow traffic system eco-city,which promotes the combination with transportion and land use plnning.The idea is successfully used in the overall planning of Qingdao.
KEYWORD:new towntransportationland userelationship
中圖分類號： U412.1+4 文獻標(biāo)識碼： A 文章編號：
0前言
交通與土地利用之間存在著復(fù)雜的互動關(guān)系。交通可達性影響著城市的結(jié)構(gòu)和土地利用形態(tài)，其中可達性包括交通模式和交通基礎(chǔ)設(shè)施的供給水平；不同的土地利用形態(tài)影響著交通的發(fā)生量和吸引量，在一定程度上決定了交通方式的選擇。交通與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)是指：在一定的歷史及社會經(jīng)濟條件下，城市土地開發(fā)和城市交通系統(tǒng)發(fā)展符合城市規(guī)模、城市結(jié)構(gòu)和城市模式的要求和特征，城市宜居宜業(yè)，有助于構(gòu)建居民所希望的生活方式[1]。新城是在中心城區(qū)交通擁擠嚴(yán)重和人口密度劇增的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，以疏散中心區(qū)過度密集人流為目的，經(jīng)過科學(xué)規(guī)劃，在中心區(qū)邊緣建立起來的，強調(diào)居住、就近就業(yè)、商業(yè)服務(wù)設(shè)施配套平衡發(fā)展，注重培育相對獨立功能的區(qū)域[2]。新城在發(fā)展的過程中，道路系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施布局會引導(dǎo)城市的結(jié)構(gòu)和土地利用布局，同時土地的開發(fā)強度會對道路網(wǎng)絡(luò)的容量提出新的要求，所以在新城規(guī)劃的過程中，做好交通與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展尤為重要。
1國內(nèi)外交通與土地規(guī)劃研究綜述
1.1 國外研究綜述
國外對城市交通與土地利用關(guān)系的研究開始較早，按照時間順序，主要經(jīng)歷了“古典經(jīng)濟學(xué)派的區(qū)位論”、“芝加哥學(xué)派的土地利用三模式”、“數(shù)量革命時期”、“數(shù)量革命后的多元化時代”四個階段[3]，從最初的區(qū)位論到后來出現(xiàn)的各種宏觀微觀交通模式，交通和用地之間的關(guān)系逐漸由定性向定量轉(zhuǎn)變。
1.2 國內(nèi)研究綜述
國內(nèi)對交通與土地利用關(guān)系的研究起步較晚，大部分是對國外理論的引進和總結(jié)，實踐性較弱。兩者關(guān)系的研究領(lǐng)域主要存在于城市地理領(lǐng)域、城市規(guī)劃領(lǐng)域和交通工程領(lǐng)域[3]。
1）在城市地理領(lǐng)域，更多的是側(cè)重于城市社會空間和城市交通問題的研究，交通和土地利用的關(guān)系通過行為、意向、社會經(jīng)濟活動等間接體現(xiàn)出來。
2）在城市規(guī)劃領(lǐng)域，中規(guī)院交通所進行了“大城市綜合交通體系規(guī)劃模式研究”，提出了城市土地使用強度與交通需求之間的動態(tài)關(guān)系的定量分析方法和我國大城市土地利用與交通模式選擇的戰(zhàn)略決策。
3）在交通工程領(lǐng)域，涉及的層面較多，有宏觀層面的交通戰(zhàn)略研究、中觀層面的交通需求分析和微觀層面的交通影響評估。傳統(tǒng)的交通四階段法是研究交通與土地利用關(guān)系的經(jīng)典算法，但是需要進行大量的OD調(diào)查，后來部分學(xué)者對這一方法進行了改進，包括基于規(guī)劃年的土地利用狀況、人口分布規(guī)律、反推OD分布等，同時國內(nèi)著名學(xué)者王煒和邵春福教授分別編著了《城市交通規(guī)劃》和《交通規(guī)劃原理》等書闡述了交通與土地利用的關(guān)系。
2新城交通及土地開發(fā)特點分析
2.1 新城交通特點分析
新城的交通與老城區(qū)不同，首先它作為中心城區(qū)疏散人口和職能的場所，與中心城區(qū)聯(lián)系強度大，其次作為一個獨立的新城，不同功能組團之間的聯(lián)系強度也存在差異，新城與老城區(qū)對外交通和內(nèi)部交通差異性主要表現(xiàn)在兩個層面：
（1）對外交通
在新城開發(fā)初期，因各種功能不健全，常住人口稀少，所以對外聯(lián)系的強弱直接影響新城的開發(fā)強度和速度。
與中心城區(qū)的聯(lián)系：新城一般位于中心城區(qū)邊緣，需要中心城區(qū)輸入物資和人才，所以需要與中心城區(qū)有便捷的聯(lián)系通道，主要是高速公路、快速路，在與中心城區(qū)距離不變的前提下可以提高聯(lián)系速度，聯(lián)系方式以小汽車、大運量快速公共交通聯(lián)系為主。與中心城區(qū)聯(lián)系的新城用地功能主要是居住、辦公、換乘樞紐、旅游、科研等用地，并且出行相對集中，工作日以上下班通勤人員為主，節(jié)假日以旅游度假人員為主。
與周邊其它區(qū)域的聯(lián)系：新城的開發(fā)不僅需要中心城區(qū)輸入物資和人才，同時周邊其它區(qū)域的產(chǎn)業(yè)對新城的發(fā)展也具有一定的帶動作用，新城產(chǎn)業(yè)的引入需要參考周邊產(chǎn)業(yè)在背景一致的前提下尋找差異點，所以與周邊區(qū)域聯(lián)系的新城功能區(qū)主要是居住、產(chǎn)業(yè)和旅游度假，聯(lián)系方式以小汽車、公共交通為主，若是新城內(nèi)有大型交通樞紐點，如機場、鐵路站等，則對周邊區(qū)域的交通影響更大。
（2）內(nèi)部交通
中圖分類號:TU982.29 文獻標(biāo)識碼:B 文章編號:1009-9166(2010)017(C)-0260-01
目前我國各地對土地利用規(guī)劃的有效實施,促進了用地管地觀念的轉(zhuǎn)變,有效遏制了建設(shè)用地的盲目擴張,一定程度上保護了基本農(nóng)田。提高了土地利用水平;另一方面,通過合理安排用地,確保重點工程等各類建設(shè)項目用地的合理需求,為地方經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展提供了用地保障。規(guī)劃實施制度化確保了土地利用規(guī)劃在土地管理中的作用得以落到實處。但是,當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃實施也存在比較突出的問題。規(guī)劃的實施缺乏效力,甚至有的地方規(guī)劃形同虛設(shè),不但使土地的利用偏離最優(yōu),而且令國家浪費大量用于規(guī)劃的人力物力。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的弊端
1、規(guī)劃的權(quán)威性不夠。有人說:“規(guī)劃規(guī)劃,紙上畫畫,墻上掛掛,不如領(lǐng)導(dǎo)一句話。”其實不然,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃是列入法律范疇的,一旦形成就應(yīng)具有法律效力。但是,在實際實施的時候,土地利用計劃不與規(guī)劃配套,二者的指標(biāo)往往不相吻合,沒有遵守“預(yù)測―規(guī)劃―計劃”這樣一個合理的過程,造成規(guī)劃架空,難以落實。審批用地不按照規(guī)劃進行,審批用地的過程中,未堅持在規(guī)劃指導(dǎo)下有計劃地審批用地,出現(xiàn)了規(guī)劃跟著項目走,頻繁進行規(guī)劃局部調(diào)整的被動局面。
2、規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和圖件不實。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和圖件不實,影響了規(guī)劃的合理性及其實施。如某城市統(tǒng)計的規(guī)劃基期的城市建設(shè)用地面積與衛(wèi)星遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)相比有較大差距,但該市當(dāng)時只認(rèn)可統(tǒng)計面積,結(jié)果造成規(guī)劃用地規(guī)模偏小,給目前的規(guī)劃實施造成了很大困難。還有一個城市,4次調(diào)查4個結(jié)果,每次相差幾萬畝?？梢哉f,一些地區(qū)規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)對規(guī)劃編制和實施造成了不良影響。
3、規(guī)劃內(nèi)容剛性強,實施難度大。規(guī)劃制定一些剛性指標(biāo)是必要的,但實施過程中需要足夠的彈性內(nèi)容作為補充,這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃在內(nèi)容深度和具體程度上把握適當(dāng)。上輪規(guī)劃編制將所有的用地區(qū)都落實到具置,在規(guī)劃圖上每塊地的用途都完全定死,但實際發(fā)展過程難以按照規(guī)劃設(shè)想實施。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的編制與完善
1、建立新的規(guī)劃理念與理論。充分借鑒國際上的“理性發(fā)展”理念,妥善處理好“經(jīng)濟、社會發(fā)展與資源保護”、“人與自然和諧發(fā)展”等方面的關(guān)系。在確定規(guī)劃的目標(biāo)時,緊緊圍繞人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展這一中心議題,保證土地資源永續(xù)利用;在編制過程中應(yīng)由上輪主要分配建設(shè)用地指標(biāo)、定建設(shè)用地規(guī)模與速度向控制環(huán)境容量、開發(fā)時序、控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變;并通過較大比例尺的地圖確定城市合理發(fā)展邊界,從而解決城市無序擴張、優(yōu)質(zhì)農(nóng)地嚴(yán)重流失等問題;大膽借鑒和吸收國外的和相鄰學(xué)科(如城市規(guī)劃、地理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、環(huán)境科學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)等)的相關(guān)理論,特別是空間規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展理論。
2、協(xié)調(diào)土地利用與生產(chǎn)環(huán)境建設(shè)。全國現(xiàn)有村莊320多萬個,自然條件、經(jīng)濟發(fā)展、生活習(xí)俗等千差萬別,農(nóng)民長期養(yǎng)成的生活垃圾隨意丟棄、在住宅周圍亂搭亂建的陋習(xí)一時難以改變。受傳統(tǒng)文化和習(xí)慣的影響,絕大多數(shù)農(nóng)民喜歡單門獨院、前庭后作的居住方式,農(nóng)民對于集中居住也不能完全接受。因而,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃應(yīng)尊重農(nóng)民習(xí)慣與科學(xué)合理規(guī)劃之間的關(guān)系,做好必要的新農(nóng)村建設(shè)用地預(yù)留。過去,有些地方把建設(shè)用地指標(biāo)高度集中在城市,以城市為重點層層預(yù)留指標(biāo),分到最后,農(nóng)村這一塊就沒有多少指標(biāo)了。這樣,阻礙或限制了農(nóng)村的發(fā)展,導(dǎo)致農(nóng)村違法用地的大量產(chǎn)生。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃修編中要做好必要的新農(nóng)村建設(shè)用地預(yù)留。
3、加強相關(guān)規(guī)劃的銜接。當(dāng)前國家和地方有關(guān)部門都在編制新農(nóng)村建設(shè)的各類規(guī)劃,比如經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃,包括生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等。這些規(guī)劃都涉及用地。各類用地矛盾需要通過土地利用規(guī)劃管理來統(tǒng)籌協(xié)調(diào),修編中應(yīng)主動介入各類相關(guān)規(guī)劃。
4、加強公眾參與,開放編制規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃的制定和實施涉及技術(shù)、行政、經(jīng)濟、社會等多個學(xué)科領(lǐng)域,同時又需要多部門、多主體的認(rèn)可和協(xié)作,公眾參與能夠集思廣益,使規(guī)劃更為科學(xué)?？梢圆扇“▎柧碚{(diào)查、公開征詢意見、社會聽證、專家論證、公告公示等多種方式,廣泛聽取各方面意見特別是不同意見;在規(guī)劃修編階段應(yīng)設(shè)置專門的接待時間,進行規(guī)劃實施的現(xiàn)場接待或建立規(guī)劃熱線電話、公眾信箱等,給公眾滿意的答復(fù),這樣既保障人民群眾參與規(guī)劃編制的權(quán)利,開門、開放編制規(guī)劃,又保證規(guī)劃決策的民主化和科學(xué)化。
5、提高規(guī)劃技術(shù)含量。應(yīng)用地理信息(3S)技術(shù),在地籍?dāng)?shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上建立土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫和土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng),作為修訂規(guī)劃成果的主要載體,使規(guī)劃修編與規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)同步進行,提高規(guī)劃管理水平。使土地規(guī)劃從野外調(diào)查、資料搜集、信息處理、計算模擬、規(guī)劃成圖到監(jiān)督實施全過程實現(xiàn)信息化。要特別重視將決策支持系統(tǒng)(DSS)技術(shù)引入土地規(guī)劃,通過人―機交互系統(tǒng),提高決策的透明度與決策的科學(xué)性。
作者單位:陽西縣國土資源局
參考文獻:
關(guān)鍵詞:城中村;改造;土地管理;城市土地集約利用
一、“城中村”的成因研究
從目前掌握的情況看,城中村的土地問題是傳統(tǒng)體制性因素與現(xiàn)實的政策、管理性因素相互作用的產(chǎn)物。
(一)城鄉(xiāng)二元土地制度是造成城中村土地問題的根本。眾所周知,改革開放前后相當(dāng)長時間,我國實行的基本上是城鄉(xiāng)分割的管理模式,且這種模式的基本格局一直沿襲到今天。與城中村問題直接相關(guān)的便是土地管理制度。土地是村落社區(qū)賴以活命的關(guān)鍵資源,更是非農(nóng)化村莊賴以形成的基礎(chǔ)?？v觀村莊的非農(nóng)化,在一定意義上甚至可說,村莊的非農(nóng)化其實就是村莊土地的非農(nóng)轉(zhuǎn)化過程,正是土地非農(nóng)轉(zhuǎn)化過程中的復(fù)雜性與多樣性,一個個似城似村、非城非村的城中村應(yīng)“運”而生。一般而言,城中村地理位置優(yōu)越,土地實際與潛在的含金量甚高,作為飽經(jīng)都市大市場洗禮的“理性農(nóng)民”對此有著特有的敏感,憑著這種敏感,村集體土地不斷在政策許可與政策空白之間發(fā)生著形形的裂變。可見,城中村問題關(guān)鍵在土地。筆者認(rèn)為,解決城中村的土地制度及政策問題尤為值得關(guān)注。城鄉(xiāng)二元的土地制度是我國長期以來的制度安排,城中村土地問題無疑是這種制度安排的產(chǎn)物,但其一旦形成,則需要相當(dāng)長時間與相當(dāng)大代價的付出才能改變。湖北黃州市政府明確說,城中村的改造“沒有時間表”。那么,具有前瞻性的、適應(yīng)城市化要求的土地政策與制度安排就顯得非常重要。其開始實施的難度也許很大,成本很高,但長遠的收效則可能是最經(jīng)濟的,與城中村相關(guān)的諸多問題就是活生的例證。一些西方國家,在工業(yè)化初期,以巨大代價一次性征地以納入城市統(tǒng)一規(guī)劃,且實行了城市化管理。
(二)村落共同體的利益性內(nèi)聚是形成城中村土地問題的關(guān)鍵。城中村所在社區(qū)一般都是城市化與市場化的先發(fā)地,村莊在這種先行的與快速的非農(nóng)化中,由于土地的出讓或開發(fā)積聚了厚實的集體財富,而集體財富的使用、分配與增值又是以村籍和土地為依據(jù),這種分配原則不斷強化著村民對村落共同體。
二、“城中村”土地管理的策略研究
(一)調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu),提高土地利用率。
調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)是城中村改造規(guī)劃的關(guān)鍵。城市作為一個三維空間,土地利用既要做到平面合理布局,也要考慮各類建筑的用地要求。充分發(fā)揮單位面積效能,合理確定不同地段的建筑高度及容積率,防止浪費土地,做到科學(xué)、高效的利用土地。根據(jù)土地利用的圈層結(jié)構(gòu),把村劃分為若干個圈層,規(guī)劃城中村土地布局。為防止出現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)空心化”,對整理出來的土地不能單純地進行商品住宅建設(shè),可以拿出30份40%的土地搞商業(yè)開發(fā),發(fā)展總部經(jīng)濟、樓宇經(jīng)濟。對地處商業(yè)區(qū)的改造地段,建設(shè)規(guī)格較高、規(guī)模較大的高檔樓宇,形成一批地標(biāo)式建筑,提升城市品位。通過土地置換,既可以在宏觀上提高土地的利用效率,也可以在微觀上實現(xiàn)土地的集約利用。
(二)“城中村”改造與土地管理中的幾個有效措施
1.城中村現(xiàn)象出現(xiàn)的直接原因是城市化進程的快速推進,根本原因與中國特色的國情密切相關(guān),即城鄉(xiāng)二元化管理體制,特別是城鄉(xiāng)二元化的土地管理制度。
2.城中村改造是指在政府的主導(dǎo)和監(jiān)督下,依據(jù)城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃,通過規(guī)范化的市場運作,優(yōu)化城中村空間景觀格局,實現(xiàn)“農(nóng)民轉(zhuǎn)居民、村莊變社區(qū)、集體土地轉(zhuǎn)國有土地、集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)混合經(jīng)濟”的轉(zhuǎn)變。通過城中村改造可以促進城市土地的高效利用、實現(xiàn)土地的保值和增值、有效調(diào)控土地市場供應(yīng)、最終促進城市土地市場的健康規(guī)范發(fā)展。
3.目前城中村改造實施中主要存在著土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、土地流轉(zhuǎn)途徑以及土地利用規(guī)劃等方面的問題。通過明晰所有權(quán)主體,產(chǎn)權(quán)實化并施行量化分配、股權(quán)入股;針對不同類型的城中村進行土地流轉(zhuǎn)模式的創(chuàng)新;科學(xué)制定規(guī)劃,調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu),提高土地利用率等制度創(chuàng)新加以解決。
(三)鼓勵各方籌措資金,啟動整體購置方式
在土地經(jīng)營上,要引入市場機制,即必須首先創(chuàng)造一種優(yōu)勢和條件,使各種資源要素能夠在城中村集聚,通過集聚形成資本、技術(shù)、人才和經(jīng)濟發(fā)展的“高地”。使城中村集體、跨國公司、民營企業(yè)等多方面資金集聚,通過增發(fā)國債等來購置城中村土地,建立土地整理專項基金,進行合理整體分區(qū)開發(fā),規(guī)范房地產(chǎn)商的開發(fā)管理,使土地得到合理良性的最大利用,形成城中村經(jīng)濟“高地”。同時,中央政府也可采取督促地方政府使用自有資金和配套資金先行實施項目計劃,隨后根據(jù)城中村土地流轉(zhuǎn)項目建設(shè)進度,核實計劃執(zhí)行情況,國家農(nóng)發(fā)辦再下?lián)苤醒胴斦Y金。這樣,多頭并進,一方面增強了購買力,可以此資金提高征地補償標(biāo)準(zhǔn),改變補償方式,規(guī)范分配行為,健全保障制度,穩(wěn)定民心:另一方面,啟動整體購置方式,可打破以土地產(chǎn)權(quán)和村籍為基礎(chǔ)的封閉性利益共同體的格局,切實保護好城中村失地農(nóng)民的利益,促進城中村經(jīng)濟發(fā)展,加快城中村進一步城市化的步伐。
參考文獻:
[1]張培.城中村改造基本法律問題研究[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2005,7,6:60-63
在新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃修編時，要把確保耕地總量基本穩(wěn)定、基本農(nóng)田面積不減少作為規(guī)劃修編的前提。嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地，對于經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的非農(nóng)建設(shè)也要壓縮其建設(shè)用地規(guī)模，并且與開發(fā)復(fù)墾掛鉤，實行占一補一原則，由占用耕地單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀瑳]有條件開墾的，也要繳納相關(guān)稅費，專項用于耕地整理，開發(fā)補充耕地。對于劃入基本農(nóng)田的糧、棉、油生產(chǎn)基地、有良好水利與水土保持設(shè)施的耕地、正在實施改造的中低產(chǎn)田，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批和土地征收等方面要繼續(xù)實行嚴(yán)格管理。在鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃中，在落實基本農(nóng)田保護任務(wù)，明確劃定基本農(nóng)田保護地塊的前提下，可結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)和土地綜合整治項目的實施，劃定基本農(nóng)田整備區(qū)，加大土地綜合整治資金投入，引導(dǎo)建設(shè)用地等其他土地逐步退出基本農(nóng)田整備區(qū)，將零點分散的基本農(nóng)田集中布局，形成集中連片的高標(biāo)準(zhǔn)糧、棉、油生產(chǎn)基地。
2.嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)用地擴張
目前，農(nóng)村居民點建設(shè)普遍缺乏規(guī)劃，布局雜亂松散，要逐漸對村莊進行規(guī)劃治理，規(guī)劃期內(nèi)各村均不能再擴展居民點用地。要充分利用村內(nèi)閑散地和舊宅基地，消滅空心村，挖掘內(nèi)部潛力，提高居民點的集中利用程度，鼓勵農(nóng)民建樓房，充分利用低丘緩坡和荒地，盡量不占或少占耕地。積極推進農(nóng)村建設(shè)用地布局調(diào)整，逐步撤并小型村、整理空心村、縮減自然村、搬遷偏遠村，進一步優(yōu)化村莊布局。要加強農(nóng)村環(huán)境建設(shè)，農(nóng)村環(huán)境治理涉及大量的宅基地、基礎(chǔ)設(shè)施用地、公益服務(wù)設(shè)施用地等，要充分挖掘現(xiàn)有的土地潛力，合理規(guī)劃。為適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)要求，在鄉(xiāng)級規(guī)劃修編時，通過農(nóng)村居民點增減自求平衡，為新農(nóng)村住宅建設(shè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村中小學(xué)建設(shè)，農(nóng)村衛(wèi)生院建設(shè)留足空間。對于獨立工礦，要優(yōu)先保障省和國家批準(zhǔn)的重點建設(shè)項目用地，而且布局要相對集中，共同利用基礎(chǔ)設(shè)施，達到節(jié)約用地的目的。工礦用地內(nèi)部布局要緊湊，集約利用土地，對土地特別是耕地具有破壞性的工礦企業(yè)，如磚瓦窯，要限制其發(fā)展。由各種原因形成的工礦廢棄地，原用地單位或個人要負(fù)責(zé)復(fù)耕。
3.加強土地開發(fā)整理專項規(guī)劃編制
耕地數(shù)量的增加和耕地質(zhì)量的提高在很大程度上能增加農(nóng)民收入，改善生活水平。因此在新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃修編時，要進一步編好土地開發(fā)整理專項規(guī)劃，更好地適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需要。土地利用要以保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失、土地荒漠化、次生鹽漬化為前提，要因地制宜。在一定耕地數(shù)量的基礎(chǔ)上，通過耕地質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境的不斷改善，逐步提高耕地產(chǎn)出能力，這才是完整意義上的耕地保護。土地開發(fā)整理要本著確保耕地占補平衡的條件下，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，并正確處理好開發(fā)整理與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系。主要通過退耕還林、還水、還草和鹽堿地、沙地的綜合開發(fā)治理、改造中低產(chǎn)田，有效地增加耕地面積和改善土地生態(tài)環(huán)境，提高耕地質(zhì)量和集約化利用程度；大力進行農(nóng)村居民點整理及對塌陷、挖損、壓占廢棄土地的復(fù)墾以及對溝、渠、路、坎進行綜合整理，增加有效土地利用面積；通過規(guī)整農(nóng)田灌溉系統(tǒng)，發(fā)展節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)，改良土壤，提高土、水、肥的綜合利用效率；通過平田整地、歸并零星地塊，促進土地集中程度和規(guī)模經(jīng)營；通過改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，為農(nóng)業(yè)技術(shù)的大面積推廣應(yīng)用創(chuàng)造條件。
