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時(shí)間：2024-01-12 15:31:19
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洪水資源利用是指按照風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享的原則．通過建設(shè)和完善滯、蓄、調(diào)、引、灌等工程設(shè)施，綜合采用規(guī)劃、預(yù)報(bào)、調(diào)度、應(yīng)急預(yù)案等非工程措施，實(shí)施洪水風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)特定規(guī)模洪水的公益性增值利用，具有綜合、風(fēng)險(xiǎn)、公益、增值等特征。在洪水資源利用過程中，涉及洪水風(fēng)險(xiǎn)管理、洪水資源利用規(guī)劃、河湖水庫調(diào)度、蓄滯洪區(qū)優(yōu)化運(yùn)用、地下水回灌等多種行為．需要調(diào)整多重利益關(guān)系，亟須加強(qiáng)相關(guān)法律制度建設(shè)。
一、洪水資源利用法律制度建設(shè)的重要性
1．適應(yīng)洪水資源利用趨勢的內(nèi)在需要
我闞水資源短缺．隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，用水需求的日益增加，缺水威脅將進(jìn)一步加劇，適度利用洪水資源將成為解決局部地區(qū)水資源短缺的重要途徑之一因此，洪水資源利用在規(guī)模和總量上都將呈現(xiàn)日益增長趨勢存洪水資源利用過程中，包括洪水資源利用規(guī)劃、洪水風(fēng)險(xiǎn)管理、江河湖泊水庫調(diào)度、蓄滯洪區(qū)優(yōu)化運(yùn)用及其補(bǔ)償、回灌地下水等，需要一系列制度予以支持。這些制度的確立和運(yùn)作，單純依靠政策難以完全奏效，需要上升到法律層面上予以規(guī)范化、法制化。
2．協(xié)調(diào)洪水資源利用復(fù)雜利益關(guān)系的迫切要求
在洪水資源利用過程中，涉及各級(jí)政府、各級(jí)防總、各級(jí)政府部門、水工程管理單位、社會(huì)公眾等多重主體，各主體利益關(guān)系復(fù)雜而多元。在我國．雖然這些主體的根本利益具有一致性．但個(gè)別時(shí)候針對(duì)具體事件，也會(huì)產(chǎn)生不同程度的利益沖突或矛盾。如果不能及時(shí)妥善處理，就會(huì)形成新的不安定因素，這就需要以法律的形式協(xié)調(diào)各方的利益．發(fā)揮法律制度的教育和引導(dǎo)作用，有效地開展洪水資源利用活動(dòng)。
3．解決洪水資源利用法律缺位的關(guān)鍵舉措
盡管目前我同已確立了“保障安全、充分利用”的洪水資源利用基本政策，要求在保障防洪安全的前提下，充分利用洪水資源。然而前我同存洪水資源利用方面的法律法規(guī)卻處于缺位狀態(tài)：除了《天津市防洪抗旱條例》等部分地方性法規(guī)明確提出“鼓勵(lì)對(duì)雨洪水資源的開發(fā)利用之外．水法、防洪法、防汛條例以及各種涉水部門規(guī)章均未規(guī)定洪水資源利用問題。洪水資源利用法律缺位，導(dǎo)致洪水資源利用面臨著一系列法律瓶頸，嚴(yán)重制約著洪水資源利用的有效開展。為此，在推進(jìn)洪水資源利用過程中，有必要加強(qiáng)洪水資源利用法律制度建設(shè)。
二、洪水資源利用法律制度建設(shè)的重點(diǎn)
1．確立洪水資源利用的基本原則
洪水資源利用具有利害兩重性．其“利”體現(xiàn)在洪水一旦資源化，就可以像其他水資源一樣進(jìn)行興利：其“害”體現(xiàn)在，除了洪水本身可能存在的危害性之外，還可能因?yàn)楹樗Y源化措施的實(shí)施帶來各種附加風(fēng)險(xiǎn)．如洪水預(yù)報(bào)誤差風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)度操作誤差風(fēng)險(xiǎn)等。因此，為了充分利用洪水資源．需要適度承受洪水風(fēng)險(xiǎn)，并協(xié)調(diào)好不同主體之間基于洪水資源利用的利害關(guān)系．而這首先需要明確洪水資源利用的基本原則。歸納起來，主要有以下基本原則：
一是保障安全原則．即利用洪水資源必須結(jié)合實(shí)時(shí)的工情、雨情、汛情，科學(xué)決策、審慎操作．保證度汛安全。
二是統(tǒng)一規(guī)劃原則，即通過合理的規(guī)劃，按照風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享的原則統(tǒng)籌流域上下游、左右岸、干支流、城鄉(xiāng)間基于洪水資源利用的利害關(guān)系。
三是因地制宜原則，即利用洪水資源時(shí)需要注意結(jié)合各個(gè)流域的工情、雨情、水情，綜合考慮該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，采取適宜的利用措施，實(shí)現(xiàn)洪水資源的優(yōu)化配置。
四是綜合利用原則．即從全流域通盤考慮，既要考慮如何科學(xué)合理地進(jìn)行河庫洪水錯(cuò)峰調(diào)度以發(fā)揮防洪減災(zāi)效益．還要考慮如何通過科學(xué)調(diào)度增加水庫容納水量及調(diào)蓄滯洪水量來提高水能水量利用率，綜合增加發(fā)電、灌溉和防洪效益。
2．確立政府主導(dǎo)的洪水資源利用管理體制
洪水資源利用作為一項(xiàng)有風(fēng)險(xiǎn)的公益性事業(yè)，需要建立以政府為主導(dǎo)的管理體制，賦予洪水資源利用主管部門較強(qiáng)的行政權(quán)力，以滿足應(yīng)急管理決策的緊迫性和復(fù)雜性需要。為此，需要明確洪水資源利用主管機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限，建立必要的監(jiān)督制約機(jī)制，追究者的法律責(zé)任．以避免無序利用、不合理利用引發(fā)新的生態(tài)與環(huán)境問題。
3．確立洪水資源利用規(guī)劃制度
洪水資源利用與常規(guī)水資源開發(fā)利用不同，缺乏有效的利益協(xié)調(diào)與驅(qū)動(dòng)機(jī)制．需要在政府主導(dǎo)下編制專業(yè)規(guī)劃，結(jié)合具體的雨情、汛情、工情．科學(xué)決策，相機(jī)實(shí)施。為此．需要明確洪水資源利用規(guī)劃編制的組織形式、編制主體、決策程序、法律地位和有關(guān)機(jī)構(gòu)及利益相關(guān)者參與的機(jī)制．規(guī)定洪水資源利用規(guī)劃的執(zhí)行與監(jiān)督等。
4．結(jié)合洪水資源利用方式設(shè)計(jì)不同的法律制度
洪水資源利用主要有四種方式：水庫調(diào)度．區(qū)域內(nèi)河系聯(lián)網(wǎng)調(diào)度以及跨區(qū)域或跨流域水量調(diào)度，蓄滯洪區(qū)的優(yōu)化運(yùn)用，通過工程措施主動(dòng)回灌地下水。不同的洪水資源利用方式，其法律制度建設(shè)重點(diǎn)存在很大區(qū)別：
①對(duì)于水庫調(diào)度而言，法律制度建設(shè)的重點(diǎn)在于洪水資源調(diào)度及風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)。為了充分發(fā)揮現(xiàn)有水庫等工程的調(diào)蓄水功能，最大限度地利用洪水資源，需要改變傳統(tǒng)的水庫調(diào)度模式。建立動(dòng)態(tài)的汛期概念，并在此基礎(chǔ)上確定動(dòng)態(tài)的汛限水位、調(diào)整具體的水庫汛期調(diào)度方案。在此過程中，伴隨著洪水風(fēng)險(xiǎn)的增加，需要確立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)主體和承擔(dān)方式。
②對(duì)于區(qū)域內(nèi)河系聯(lián)網(wǎng)調(diào)度、跨區(qū)域或跨流域水量調(diào)度而言，法律制度建設(shè)的重點(diǎn)在于洪水資源在不同區(qū)域、流域之間的配置、調(diào)度以及不同區(qū)域、流域之間在水資源、水環(huán)境方面的利益平衡。為了盡可能滯留洪水，可以利用聯(lián)網(wǎng)的河系或跨流域調(diào)水工程等，將本流域、本區(qū)域的汛期“棄水”調(diào)度到其他流域或區(qū)域加以儲(chǔ)存或利用，這就需要充分考慮不同區(qū)域、流域之間的水資源配置規(guī)劃．并進(jìn)行相關(guān)的水量調(diào)度制度建設(shè)。由于洪水往往夾雜著各種污染物．因此，在洪水資源調(diào)度過程中，需要有效控制與管理污染物。限制污染災(zāi)害在地區(qū)間轉(zhuǎn)移，避免造成更為嚴(yán)重的環(huán)境污染事故。
（3）對(duì)于蓄滯洪區(qū)的優(yōu)化運(yùn)用而言，法律制度建設(shè)的重點(diǎn)在于蓄滯洪區(qū)的功能調(diào)整和受損者的利益補(bǔ)償為了合理利用洪水資源．有必要將蓄滯洪區(qū)的運(yùn)用從單一的被動(dòng)防洪調(diào)度轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的蓄洪興利和錯(cuò)峰防洪等多種形式．為此需要建立有效的社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制．建立行之有效的管理法規(guī)．制定和實(shí)施適宜的人口政策、產(chǎn)業(yè)政策，搞好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局，促進(jìn)蓄滯洪區(qū)人與自然的和諧，實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康、有序發(fā)展。同時(shí)。應(yīng)當(dāng)根據(jù)各流域防洪規(guī)劃、洪水資源利用規(guī)劃的要求．結(jié)合蓄滯洪區(qū)的土地利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以不同淹沒水深及淹沒時(shí)間為參數(shù)．劃分蓄滯洪區(qū)的啟用級(jí)別．確定相應(yīng)級(jí)別的啟用決策機(jī)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)蓄滯洪區(qū)分級(jí)運(yùn)用管理。在此過程中，需要加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償立法．依法界定有關(guān)區(qū)域地方政府作為補(bǔ)償主體，明確補(bǔ)償資金的來源，規(guī)定補(bǔ)償金的支付方式和用途。健全補(bǔ)償基金的征收、分配和管理運(yùn)作、資金管理機(jī)構(gòu)的規(guī)章制度，規(guī)范補(bǔ)償金的發(fā)放、使用和監(jiān)督等。
(4)對(duì)于主動(dòng)回灌地下水而言，法律制度建設(shè)的重點(diǎn)在于回灌設(shè)施建設(shè)與管理以及洪水水質(zhì)的管理問題。有效回灌地下水往往需要修建地下截壩、攔水閘，開挖深井、滲溝等工程．為此需要對(duì)回灌設(shè)施建設(shè)與管理制定專門的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。此外，洪水在較短的時(shí)間內(nèi)匯集，水質(zhì)難以控制，因此在回灌地下水的同時(shí)。必須采取必要的監(jiān)督控制措施，保證水質(zhì)不被污染，以免污染了地下水源，造成新的自然災(zāi)害。需要明確可回灌地下的洪水水體質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，建立洪水水質(zhì)檢測、報(bào)告制度及操作規(guī)程，加大利用決策的信息支持力度，完善利用洪水資源回灌地下的決策機(jī)制。對(duì)無視洪水水質(zhì)，強(qiáng)行決策致使地下水體污染的，設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任。
5．建立健全應(yīng)急管理機(jī)制
為控制或減輕洪水資源利用過程巾可能遇到的突發(fā)性水災(zāi)損失．必須建立健全應(yīng)急管理制度，包括應(yīng)急預(yù)案的編制、應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)程序、應(yīng)急預(yù)案的演練、相關(guān)單位和個(gè)人在各級(jí)應(yīng)急響應(yīng)中的責(zé)任義務(wù)與協(xié)同機(jī)制、加強(qiáng)應(yīng)急反應(yīng)能力建設(shè)的措施、應(yīng)急決策后的評(píng)估制度以及相關(guān)責(zé)任追究制度等。
6．其他制度
除了建立、完善或落實(shí)上述法律制度外，還需要建立洪水資源利用的生態(tài)補(bǔ)償制度、跨區(qū)糾紛解決機(jī)制、水質(zhì)監(jiān)測與控制制度等各種制度措施。
三、政策建議
1構(gòu)建由法律、法規(guī)、規(guī)章所構(gòu)成的洪水資源利用法規(guī)保障體系
在今后開展洪水資源利用法律制度建設(shè)過程中，需要構(gòu)建由法律、法規(guī)、規(guī)章所構(gòu)成的洪水資源利用法規(guī)保障體系。在法律層面．可通過修訂防洪法，增加有關(guān)洪水資源利用的條款。如將防洪規(guī)劃擴(kuò)展為洪水管理規(guī)劃，確立洪水資源利用規(guī)劃的地位；明確洪水資源利用的協(xié)調(diào)機(jī)制．加強(qiáng)中央、地方和各行政管理部門之間在洪水資源利用行動(dòng)中的溝通與協(xié)調(diào)，擴(kuò)展國家防汛抗旱總指揮部的職能；將洪水影響評(píng)價(jià)制度由洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)向整個(gè)防洪區(qū)推廣．由建設(shè)項(xiàng)目向與土地利用有關(guān)的規(guī)劃推廣；在保障措施中，明確洪水資源利用資金的來源，明確中央與地方的洪水資源利用投人原則，明確洪水資源利用基金在洪水管理基金中的比例等。在行政法規(guī)層面，需要及時(shí)出臺(tái)“蓄滯洪區(qū)管理?xiàng)l例”，合理確定蓄滯洪區(qū)的規(guī)劃管理制度、科學(xué)利用制度和損害補(bǔ)償制度，以促進(jìn)蓄滯洪區(qū)的優(yōu)化運(yùn)用：需要在將來出臺(tái)的“地下水資源管理?xiàng)l例”中建立地下水回灌制度，保障地下水的有效供給，從根本上緩解地下水環(huán)境惡化趨勢。在部門規(guī)章層面，為了具體指導(dǎo)我國洪水資源利用實(shí)踐，可以在有關(guān)水部門規(guī)章的制定、修改時(shí)加入洪水資源利用的相關(guān)制度。比如，在已納入水利部立法工作安排的“雨洪影響評(píng)價(jià)分級(jí)管理規(guī)定”“雨洪影響評(píng)價(jià)資質(zhì)管理辦法”“丹江口水庫管理辦法”“尼爾基水利樞紐庫區(qū)管理辦法”“東平湖管理辦法”等部門規(guī)章中規(guī)定與洪水資源利用相關(guān)的制度。此外，省、自治區(qū)、直轄市人大、政府及相關(guān)地方立法機(jī)構(gòu)可以通過制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，結(jié)合本地區(qū)洪水資源利用的實(shí)際需要，將國家確定的洪水資源利用制度予以具體化。
2．采取“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的上下聯(lián)動(dòng)路徑進(jìn)行推進(jìn)
在洪水資源利用法律制度建設(shè)過程中．可以采取“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的上下聯(lián)動(dòng)路徑進(jìn)行推進(jìn)。一方面，洪水資源利用在我國尚處于起步階段．在這種情況下，開展洪水資源利用法律制度建設(shè)適宜“自下而上”，由各地方根據(jù)情況先行開展相關(guān)法規(guī)建設(shè)，包括制汀適用于本行政區(qū)域的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章等。通過地方性立法先行．不僅可以滿足缺水地區(qū)科學(xué)合理利用洪水資源的立法需求，而且可以因地制宜，積累經(jīng)驗(yàn)。另一方面，伴隨著洪水資源利用的實(shí)踐推進(jìn)和各種制度建設(shè)的探索，適時(shí)“自上而下”，由國家推出相關(guān)法律法規(guī)，引導(dǎo)全國范圍內(nèi)洪水資源利用的開展。從洪水資源利用法律制度建設(shè)上看．也只有在法律法規(guī)層面引進(jìn)洪水管理理念并對(duì)防洪法進(jìn)行修改，并出臺(tái)蓄滯洪區(qū)管理?xiàng)l例、地下水資源管理?xiàng)l例等法規(guī)之后．才能表明洪水資源利用法規(guī)保障體系真正建立。
3．分階段、分步驟、有計(jì)劃地推進(jìn)洪水資源利用法規(guī)保障體系建設(shè)
洪水資源利用是指按照風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享的原則．通過建設(shè)和完善滯、蓄、調(diào)、引、灌等工程設(shè)施，綜合采用規(guī)劃、預(yù)報(bào)、調(diào)度、應(yīng)急預(yù)案等非工程措施，實(shí)施洪水風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)特定規(guī)模洪水的公益性增值利用，具有綜合、風(fēng)險(xiǎn)、公益、增值等特征。在洪水資源利用過程中，涉及洪水風(fēng)險(xiǎn)管理、洪水資源利用規(guī)劃、河湖水庫調(diào)度、蓄滯洪區(qū)優(yōu)化運(yùn)用、地下水回灌等多種行為．需要調(diào)整多重利益關(guān)系，亟須加強(qiáng)相關(guān)法律制度建設(shè)。
一、洪水資源利用法律制度建設(shè)的重要性
1．適應(yīng)洪水資源利用趨勢的內(nèi)在需要
我闞水資源短缺．隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，用水需求的日益增加，缺水威脅將進(jìn)一步加劇，適度利用洪水資源將成為解決局部地區(qū)水資源短缺的重要途徑之一因此，洪水資源利用在規(guī)模和總量上都將呈現(xiàn)日益增長趨勢存洪水資源利用過程中，包括洪水資源利用規(guī)劃、洪水風(fēng)險(xiǎn)管理、江河湖泊水庫調(diào)度、蓄滯洪區(qū)優(yōu)化運(yùn)用及其補(bǔ)償、回灌地下水等，需要一系列制度予以支持。這些制度的確立和運(yùn)作，單純依靠政策難以完全奏效，需要上升到法律層面上予以規(guī)范化、法制化．
2．協(xié)調(diào)洪水資源利用復(fù)雜利益關(guān)系的迫切要求
在洪水資源利用過程中，涉及各級(jí)政府、各級(jí)防總、各級(jí)政府部門、水工程管理單位、社會(huì)公眾等多重主體，各主體利益關(guān)系復(fù)雜而多元。在我國．雖然這些主體的根本利益具有一致性．但個(gè)別時(shí)候針對(duì)具體事件，也會(huì)產(chǎn)生不同程度的利益沖突或矛盾。如果不能及時(shí)妥善處理，就會(huì)形成新的不安定因素，這就需要以法律的形式協(xié)調(diào)各方的利益．發(fā)揮法律制度的教育和引導(dǎo)作用，有效地開展洪水資源利用活動(dòng)
3．解決洪水資源利用法律缺位的關(guān)鍵舉措
盡管目前我同已確立了“保障安全、充分利用”的洪水資源利用基本政策，要求在保障防洪安全的前提下，充分利用洪水資源。然而前我同存洪水資源利用方面的法律法規(guī)卻處于缺位狀態(tài)：除了《天津市防洪抗旱條例》等部分地方性法規(guī)明確提出“鼓勵(lì)對(duì)雨洪水資源的開發(fā)利用之外．水法、防洪法、防汛條例以及各種涉水部門規(guī)章均未規(guī)定洪水資源利用問題。洪水資源利用法律缺位，導(dǎo)致洪水資源利用面臨著一系列法律瓶頸，嚴(yán)重制約著洪水資源利用的有效開展。為此．在推進(jìn)洪水資源利用過程中．有必要加強(qiáng)洪水資源利用法律制度建設(shè)
二、洪水資源利用法律制度建設(shè)的重點(diǎn)
1．確立洪水資源利用的基本原則
洪水資源利用具有利害兩重性．其“利”體現(xiàn)在洪水一旦資源化，就可以像其他水資源一樣進(jìn)行興利：其“害”體現(xiàn)在，除了洪水本身可能存在的危害性之外，還可能因?yàn)楹樗Y源化措施的實(shí)施帶來各種附加風(fēng)險(xiǎn)．如洪水預(yù)報(bào)誤差風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)度操作誤差風(fēng)險(xiǎn)等。因此，為了充分利用洪水資源．需要適度承受洪水風(fēng)險(xiǎn)，并協(xié)調(diào)好不同主體之間基于洪水資源利用的利害關(guān)系．而這首先需要明確洪水資源利用的基本原則。歸納起來，主要有以下基本原則：
一是保障安全原則．即利用洪水資源必須結(jié)合實(shí)時(shí)的工情、雨情、汛情，科學(xué)決策、審慎操作．保證度汛安全。
二是統(tǒng)一規(guī)劃原則，即通過合理的規(guī)劃，按照風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享的原則統(tǒng)籌流域上下游、左右岸、干支流、城鄉(xiāng)間基于洪水資源利用的利害關(guān)系。
三是因地制宜原則，即利用洪水資源時(shí)需要注意結(jié)合各個(gè)流域的工情、雨情、水情，綜合考慮該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，采取適宜的利用措施，實(shí)現(xiàn)洪水資源的優(yōu)化配置。
四是綜合利用原則．即從全流域通盤考慮，既要考慮如何科學(xué)合理地進(jìn)行河庫洪水錯(cuò)峰調(diào)度以發(fā)揮防洪減災(zāi)效益．還要考慮如何通過科學(xué)調(diào)度增加水庫容納水量及調(diào)蓄滯洪水量來提高水能水量利用率，綜合增加發(fā)電、灌溉和防洪效益。
2．確立政府主導(dǎo)的洪水資源利用管理體制
洪水資源利用作為一項(xiàng)有風(fēng)險(xiǎn)的公益性事業(yè)，需要建立以政府為主導(dǎo)的管理體制，賦予洪水資源利用主管部門較強(qiáng)的行政權(quán)力，以滿足應(yīng)急管理決策的緊迫性和復(fù)雜性需要。為此，需要明確洪水資源利用主管機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限，建立必要的監(jiān)督制約機(jī)制，追究者的法律責(zé)任．以避免無序利用、不合理利用引發(fā)新的生態(tài)與環(huán)境問題。
3．確立洪水資源利用規(guī)劃制度
洪水資源利用與常規(guī)水資源開發(fā)利用不同，缺乏有效的利益協(xié)調(diào)與驅(qū)動(dòng)機(jī)制．需要在政府主導(dǎo)下編制專業(yè)規(guī)劃，結(jié)合具體的雨情、汛情、工情．科學(xué)決策，相機(jī)實(shí)施。為此．需要明確洪水資源利用規(guī)劃編制的組織形式、編制主體、決策程序、法律地位和有關(guān)機(jī)構(gòu)及利益相關(guān)者參與的機(jī)制．規(guī)定洪水資源利用規(guī)劃的執(zhí)行與監(jiān)督等。
4．結(jié)合洪水資源利用方式設(shè)計(jì)不同的法律制度
洪水資源利用主要有四種方式：水庫調(diào)度．區(qū)域內(nèi)河系聯(lián)網(wǎng)調(diào)度以及跨區(qū)域或跨流域水量調(diào)度，蓄滯洪區(qū)的優(yōu)化運(yùn)用，通過工程措施主動(dòng)回灌地下水。不同的洪水資源利用方式，其法律制度建設(shè)重點(diǎn)存在很大區(qū)別：
①對(duì)于水庫調(diào)度而言，法律制度建設(shè)的重點(diǎn)在于洪水資源調(diào)度及風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)。為了充分發(fā)揮現(xiàn)有水庫等工程的調(diào)蓄水功能，最大限度地利用洪水資源，需要改變傳統(tǒng)的水庫調(diào)度模式。建立動(dòng)態(tài)的汛期概念，并在此基礎(chǔ)上確定動(dòng)態(tài)的汛限水位、調(diào)整具體的水庫汛期調(diào)度方案。在此過程中，伴隨著洪水風(fēng)險(xiǎn)的增加，需要確立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)主體和承擔(dān)方式。
②對(duì)于區(qū)域內(nèi)河系聯(lián)網(wǎng)調(diào)度、跨區(qū)域或跨流域水量調(diào)度而言，法律制度建設(shè)的重點(diǎn)在于洪水資源在不同區(qū)域、流域之間的配置、調(diào)度以及不同區(qū)域、流域之間在水資源、水環(huán)境方面的利益平衡。為了盡可能滯留洪水，可以利用聯(lián)網(wǎng)的河系或跨流域調(diào)水工程等，將本流域、本區(qū)域的汛期“棄水”調(diào)度到其他流域或區(qū)域加以儲(chǔ)存或利用，這就需要充分考慮不同區(qū)域、流域之間的水資源配置規(guī)劃．并進(jìn)行相關(guān)的水量調(diào)度制度建設(shè)。由于洪水往往夾雜著各種污染物．因此，在洪水資源調(diào)度過程中，需要有效控制與管理污染物。限制污染災(zāi)害在地區(qū)間轉(zhuǎn)移，避免造成更為嚴(yán)重的環(huán)境污染事故。
（3）對(duì)于蓄滯洪區(qū)的優(yōu)化運(yùn)用而言，法律制度建設(shè)的重點(diǎn)在于蓄滯洪區(qū)的功能調(diào)整和受損者的利益補(bǔ)償為了合理利用洪水資源．有必要將蓄滯洪區(qū)的運(yùn)用從單一的被動(dòng)防洪調(diào)度轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的蓄洪興利和錯(cuò)峰防洪等多種形式．為此需要建立有效的社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制．建立行之有效的管理法規(guī)．制定和實(shí)施適宜的人口政策、產(chǎn)業(yè)政策，搞好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局，促進(jìn)蓄滯洪區(qū)人與自然的和諧，實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康、有序發(fā)展。同時(shí)。應(yīng)當(dāng)根據(jù)各流域防洪規(guī)劃、洪水資源利用規(guī)劃的要求．結(jié)合蓄滯洪區(qū)的土地利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以不同淹沒水深及淹沒時(shí)間為參數(shù)．劃分蓄滯洪區(qū)的啟用級(jí)別．確定相應(yīng)級(jí)別的啟用決策機(jī)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)蓄滯洪區(qū)分級(jí)運(yùn)用管理。在此過程中，需要加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償立法．依法界定有關(guān)區(qū)域地方政府作為補(bǔ)償主體，明確補(bǔ)償資金的來源，規(guī)定補(bǔ)償金的支付方式和用途。健全補(bǔ)償基金的征收、分配和管理運(yùn)作、資金管理機(jī)構(gòu)的規(guī)章制度，規(guī)范補(bǔ)償金的發(fā)放、使用和監(jiān)督等。
(4)對(duì)于主動(dòng)回灌地下水而言，法律制度建設(shè)的重點(diǎn)在于回灌設(shè)施建設(shè)與管理以及洪水水質(zhì)的管理問題。有效回灌地下水往往需要修建地下截壩、攔水閘，開挖深井、滲溝等工程．為此需要對(duì)回灌設(shè)施建設(shè)與管理制定專門的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。此外，洪水在較短的時(shí)間內(nèi)匯集，水質(zhì)難以控制，因此在回灌地下水的同時(shí)。必須采取必要的監(jiān)督控制措施，保證水質(zhì)不被污染，以免污染了地下水源，造成新的自然災(zāi)害。需要明確可回灌地下的洪水水體質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，建立洪水水質(zhì)檢測、報(bào)告制度及操作規(guī)程，加大利用決策的信息支持力度，完善利用洪水資源回灌地下的決策機(jī)制。對(duì)無視洪水水質(zhì)，強(qiáng)行決策致使地下水體污染的，設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任。
5．建立健全應(yīng)急管理機(jī)制
為控制或減輕洪水資源利用過程巾可能遇到的突發(fā)性水災(zāi)損失．必須建立健全應(yīng)急管理制度，包括應(yīng)急預(yù)案的編制、應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)程序、應(yīng)急預(yù)案的演練、相關(guān)單位和個(gè)人在各級(jí)應(yīng)急響應(yīng)中的責(zé)任義務(wù)與協(xié)同機(jī)制、加強(qiáng)應(yīng)急反應(yīng)能力建設(shè)的措施、應(yīng)急決策后的評(píng)估制度以及相關(guān)責(zé)任追究制度等。
6．其他制度
除了建立、完善或落實(shí)上述法律制度外，還需要建立洪水資源利用的生態(tài)補(bǔ)償制度、跨區(qū)糾紛解決機(jī)制、水質(zhì)監(jiān)測與控制制度等各種制度措施。
三、政策建議
1構(gòu)建由法律、法規(guī)、規(guī)章所構(gòu)成的洪水資源利用法規(guī)保障體系
在今后開展洪水資源利用法律制度建設(shè)過程中，需要構(gòu)建由法律、法規(guī)、規(guī)章所構(gòu)成的洪水資源利用法規(guī)保障體系。在法律層面．可通過修訂防洪法，增加有關(guān)洪水資源利用的條款。如將防洪規(guī)劃擴(kuò)展為洪水管理規(guī)劃，確立洪水資源利用規(guī)劃的地位；明確洪水資源利用的協(xié)調(diào)機(jī)制．加強(qiáng)中央、地方和各行政管理部門之間在洪水資源利用行動(dòng)中的溝通與協(xié)調(diào)，擴(kuò)展國家防汛抗旱總指揮部的職能；將洪水影響評(píng)價(jià)制度由洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)向整個(gè)防洪區(qū)推廣．由建設(shè)項(xiàng)目向與土地利用有關(guān)的規(guī)劃推廣；在保障措施中，明確洪水資源利用資金的來源，明確中央與地方的洪水資源利用投人原則，明確洪水資源利用基金在洪水管理基金中的比例等。在行政法規(guī)層面，需要及時(shí)出臺(tái)“蓄滯洪區(qū)管理?xiàng)l例”，合理確定蓄滯洪區(qū)的規(guī)劃管理制度、科學(xué)利用制度和損害補(bǔ)償制度，以促進(jìn)蓄滯洪區(qū)的優(yōu)化運(yùn)用：需要在將來出臺(tái)的“地下水資源管理?xiàng)l例”中建立地下水回灌制度，保障地下水的有效供給，從根本上緩解地下水環(huán)境惡化趨勢。在部門規(guī)章層面，為了具體指導(dǎo)我國洪水資源利用實(shí)踐，可以在有關(guān)水部門規(guī)章的制定、修改時(shí)加入洪水資源利用的相關(guān)制度。比如，在已納入水利部立法工作安排的“雨洪影響評(píng)價(jià)分級(jí)管理規(guī)定”“雨洪影響評(píng)價(jià)資質(zhì)管理辦法”“丹江口水庫管理辦法”“尼爾基水利樞紐庫區(qū)管理辦法”“東平湖管理辦法”等部門規(guī)章中規(guī)定與洪水資源利用相關(guān)的制度。此外，省、自治區(qū)、直轄市人大、政府及相關(guān)地方立法機(jī)構(gòu)可以通過制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，結(jié)合本地區(qū)洪水資源利用的實(shí)際需要，將國家確定的洪水資源利用制度予以具體化。
2．采取“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的上下聯(lián)動(dòng)路徑進(jìn)行推進(jìn)
在洪水資源利用法律制度建設(shè)過程中．可以采取“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的上下聯(lián)動(dòng)路徑進(jìn)行推進(jìn)。一方面，洪水資源利用在我國尚處于起步階段．在這種情況下，開展洪水資源利用法律制度建設(shè)適宜“自下而上”，由各地方根據(jù)情況先行開展相關(guān)法規(guī)建設(shè)，包括制汀適用于本行政區(qū)域的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章等。通過地方性立法先行．不僅可以滿足缺水地區(qū)科學(xué)合理利用洪水資源的立法需求，而且可以因地制宜，積累經(jīng)驗(yàn)。另一方面，伴隨著洪水資源利用的實(shí)踐推進(jìn)和各種制度建設(shè)的探索，適時(shí)“自上而下”，由國家推出相關(guān)法律法規(guī)，引導(dǎo)全國范圍內(nèi)洪水資源利用的開展。從洪水資源利用法律制度建設(shè)上看．也只有在法律法規(guī)層面引進(jìn)洪水管理理念并對(duì)防洪法進(jìn)行修改，并出臺(tái)蓄滯洪區(qū)管理?xiàng)l例、地下水資源管理?xiàng)l例等法規(guī)之后．才能表明洪水資源利用法規(guī)保障體系真正建立。
3．分階段、分步驟、有計(jì)劃地推進(jìn)洪水資源利用法規(guī)保障體系建設(shè)
［中圖分類號(hào)］F121 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1005-6432（2011）48-0177-02
循環(huán)經(jīng)濟(jì)是指在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過程中進(jìn)行資源的減量化、再利用、資源化活動(dòng)的總稱。它是保護(hù)環(huán)境、維系生態(tài)平衡的一種閉環(huán)經(jīng)濟(jì)形式。循環(huán)經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)線性經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式相比,循環(huán)經(jīng)濟(jì)能最大限度地提高資源的利用程度,使資源、能源得到合理和持久地利用,使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生最小的負(fù)面影響,實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目的。達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益的有機(jī)統(tǒng)一和“共贏”發(fā)展。循環(huán)經(jīng)濟(jì)能在不同層面上把生產(chǎn)和消費(fèi)有機(jī)地聯(lián)系起來。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是人類實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障,是人與自然之間物質(zhì)代謝正常進(jìn)行的最佳方式,是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共存的必要手段。它是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展,堅(jiān)持以人為本的客觀要求。進(jìn)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面的法律制度建設(shè)是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的根本性保障。因此,對(duì)此問題必須進(jìn)行研究,分析法制建設(shè)狀況,存在的問題和對(duì)策措施。
1 我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的法律制度建設(shè)狀況
我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律制度建設(shè)近些年來取得許多成就,保障了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》審議通過,標(biāo)志著我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)邁出了關(guān)鍵一步。我國“十二五”規(guī)劃綱要提出“完善法律法規(guī)和指標(biāo),實(shí)行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度,制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)和產(chǎn)品名錄,建立再生產(chǎn)品標(biāo)識(shí)制度,建立完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)制度?！?/p>
(1)發(fā)展規(guī)劃制度與總量調(diào)控法律制度的建設(shè)。我國地方政府根據(jù)區(qū)域功能區(qū)劃、資源賦存條件和環(huán)境狀況對(duì)于重點(diǎn)行業(yè)和企業(yè)開展節(jié)能、減排和綜合利用活動(dòng)。建立了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,完善了循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)、制度建設(shè),推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》規(guī)定了我國主要污染物排放、建設(shè)用地和用水總量控制指標(biāo)。這就在一定程度上調(diào)整優(yōu)化了區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),遏制了高能耗、高污染的產(chǎn)業(yè),促進(jìn)了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)升級(jí)改造和結(jié)構(gòu)調(diào)整。
(2)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的法律制度建設(shè)。我國建立了一套行之有效的、能夠反映我國基本國情的循環(huán)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,并納入了國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》,對(duì)資源產(chǎn)出、消耗、綜合利用和廢物排放規(guī)定了循環(huán)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行總體定量判斷提供了依據(jù),這些法律制度建設(shè)為各地、各行業(yè)制定和實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃提供了法律依據(jù)。
(3)責(zé)任延伸制度、監(jiān)督管理制度等法律法規(guī)建設(shè)。我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》規(guī)定了以生產(chǎn)者為主的責(zé)任延伸制度,界定了各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的回收、利用責(zé)任?！肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》中規(guī)定了對(duì)重點(diǎn)企業(yè)的清潔生產(chǎn)審核制度、企業(yè)監(jiān)管制度。我國推進(jìn)了重點(diǎn)行業(yè)、企業(yè)、工程的節(jié)能降耗。嚴(yán)格限制了高耗能、高耗水、高污染和浪費(fèi)資源的產(chǎn)業(yè)及工業(yè)園區(qū)的盲目發(fā)展。
《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》對(duì)產(chǎn)業(yè)市場準(zhǔn)入制定了規(guī)范性的規(guī)定。如鼓勵(lì)、限制和淘汰的技術(shù)、工藝、設(shè)備、材料等。并通過國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定,引導(dǎo)了產(chǎn)業(yè)投資和發(fā)展方向,發(fā)揮了國家調(diào)控產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要手段,提高了能源和資源利用效率、保護(hù)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。
2 我國在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面存在的問題
(1)缺乏與循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)體制和政策體系。由各地的行政手段來規(guī)范循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè),輻射范圍小,持續(xù)效果不穩(wěn)固。推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)政策和法規(guī)體系不健全,存在著有法不依,執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象嚴(yán)重。
(2)一些企業(yè)規(guī)模較小,實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模效益比較困難。不利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的技術(shù)開發(fā)和推廣。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)經(jīng)驗(yàn)較少。企業(yè)參與意識(shí)不強(qiáng)。部分企業(yè)缺乏對(duì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)迫切性和重要性的認(rèn)識(shí),部分企業(yè)在生產(chǎn)中片面追求局部和近期經(jīng)濟(jì)利益,發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)缺乏緊迫感、責(zé)任感和能動(dòng)性。
(3)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的公眾的參與程度不夠。已出臺(tái)的相關(guān)法律制度也未對(duì)環(huán)境保護(hù)或循環(huán)經(jīng)濟(jì)中“公眾參與”的行為明確化、制度化,造成公眾參與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的行為不確定,參與程度較低。
(4)我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律制度建設(shè)立法不夠完善,配套法規(guī)建設(shè)滯后；執(zhí)法存在障礙,部門責(zé)任缺失；司法不到位,亟待公益訴訟；一些法律制度缺乏可操作性；立法不健全,一些領(lǐng)域存在空白；循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系不盡完善。
3 我國健全和完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律制度的對(duì)策措施
(1)國家要在《憲法》上規(guī)定發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容,保證循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)和制度以國家根本大法作為依據(jù)。憲法要規(guī)定循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律目的、原則和調(diào)整對(duì)象等內(nèi)容；同時(shí),要加強(qiáng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)法律法規(guī)的立法工作,完善現(xiàn)行相關(guān)法律的規(guī)定。
(2)國家要從實(shí)際出發(fā)修改完善《清潔生產(chǎn)法》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》等相關(guān)法律,規(guī)定生產(chǎn)、流通、消費(fèi)和處置等重要內(nèi)容。針對(duì)具體情況,制定各種專項(xiàng)法律,各地還可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要,制定地方性的專項(xiàng)法律法規(guī)保證循環(huán)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展作為循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法的主要目的,指導(dǎo)整個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
(3)環(huán)境監(jiān)管部門要加強(qiáng)各個(gè)部門之間的合作與協(xié)調(diào),加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管行政執(zhí)法。同時(shí),要在制度上加強(qiáng)規(guī)范：統(tǒng)一管理、調(diào)配和考核,要求監(jiān)管隊(duì)伍要走向按規(guī)范執(zhí)法、按程序執(zhí)法,嚴(yán)格執(zhí)法的軌道。
(4)在循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法過程中,要明確環(huán)境主體的范圍,完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任。加大處罰的方式和力度,改變過去重批評(píng)、不嚴(yán)懲的做法。在環(huán)境損害中要縮小免責(zé)事由的范圍,充分體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)法律在循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的作用。
(5)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法內(nèi)容要結(jié)合地方資源特色。如：黑龍江省是資源大省,資源產(chǎn)出率、利用率、再生資源回收率都比較低,而污染程度卻不低,循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)從解決資源環(huán)境的實(shí)際問題出發(fā)。加強(qiáng)地方立法,制定具有地方特色的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法規(guī)。黑龍江省近年來已經(jīng)出臺(tái)了一系列具有地方特色的與循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的政策法規(guī),對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過程都要分別立法或做出規(guī)定等,規(guī)范資源合理利用,減少廢棄物的排放和污染,要結(jié)合黑龍江省的特點(diǎn),要突出重點(diǎn),在治理雞西、七臺(tái)河、雙鴨山、鶴崗等礦業(yè)城市的礦山污染、煤化工產(chǎn)業(yè)污染方面進(jìn)行立法,還要從全省各大中城市廢棄物的管理入手進(jìn)行立法,同時(shí)要加強(qiáng)法律規(guī)范和執(zhí)法監(jiān)督力度。
參考文獻(xiàn)：
健全社會(huì)信用法律制度，是完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制一項(xiàng)重要的制度建設(shè)。成熟的社會(huì)信用法律制度是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，以信用為基礎(chǔ)所形成的比較完備、系統(tǒng)的法律規(guī)范和制度，是市場經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的基礎(chǔ)，也是我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)有效發(fā)展的重要保證。但是，目前我國現(xiàn)有的信用法律制度建設(shè)還存在許多不足，有待通過健全我國信用法律制度為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展提供基本保障。
一、完善社會(huì)信用法律制度的重要意義
隨著我國的市場化和信息化程度的提高，與市場經(jīng)濟(jì)信用關(guān)系發(fā)展緊密相聯(lián)的社會(huì)信用的作用機(jī)制也開始發(fā)揮重要作用，尤其是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展國際化程度的進(jìn)一步提高，使市場主體的信用程度成為了維系國內(nèi)國際市場經(jīng)濟(jì)中各主體之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的重要紐帶。相對(duì)完善的社會(huì)信用法律制度有助于考核和評(píng)價(jià)市場經(jīng)濟(jì)中各主體的信用程度和維系市場經(jīng)濟(jì)信用關(guān)系的正常發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
信用法律制度直接影響到經(jīng)濟(jì)主體行為的規(guī)范性、有序性、有效性，涉及經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的具體法律問題以及其社會(huì)效益經(jīng)濟(jì)效益的成效。信用法律制度的完善，有助于國民經(jīng)濟(jì)增長。信用交易增長會(huì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長和擴(kuò)大就業(yè)，尤其在買方市場條件下，依靠擴(kuò)大信用交易來擴(kuò)大市場，可推動(dòng)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長。信用法律制度的宗旨在于消除信用活動(dòng)中的失信，違紀(jì)行為，是實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)增長的一個(gè)重要的制度保證。信用法律制度的法律價(jià)值一方面在于證實(shí)經(jīng)濟(jì)主體的資信情況，另一方面在于開發(fā)、利用經(jīng)濟(jì)主體的信用資源，并通過制度來規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體的信用行為，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)濟(jì)行為效益的最大化，從而完善一個(gè)優(yōu)良健康的信用發(fā)展外部環(huán)境，對(duì)整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展具有積極的推動(dòng)作用。
信用法律制度的完善，能為經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境，保證經(jīng)濟(jì)主體合作的順利進(jìn)行并加速優(yōu)勢資源的合理配置。由于存在信息的不對(duì)稱、行為理性的有限性等因素，經(jīng)濟(jì)主體自身難以解決這些問題，必須依靠法律制度來規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體的信用，提供一系列的信用行為規(guī)則，使經(jīng)濟(jì)主體能在合作互利的情況下正常運(yùn)作。信用法律制度的完善，使經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)行為、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等信用資料保證有效公開，為其提供基本情況，為社會(huì)資源的有效配置提供依據(jù)，降低經(jīng)濟(jì)行為主體交易的成本，提高效率。通過法律上的懲罰制度，使那些信用差的經(jīng)濟(jì)主體難以生存，淘汰出市場經(jīng)濟(jì)的競爭機(jī)制。充分發(fā)揮信用法律制度在規(guī)范、引導(dǎo)、促進(jìn)、保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，促使經(jīng)濟(jì)主體自覺維護(hù)市場秩序，形成和諧的信用環(huán)境。
在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，我國的信用環(huán)境并沒有得到根本的改變，政府、企業(yè)、個(gè)人的信用程度仍未得到大的改觀，嚴(yán)重制約我國經(jīng)濟(jì)主體在國際市場上的競爭力，我國出口商品的市場份額受到明顯的擠壓。社會(huì)信用法律制度健全的重要性和迫切性決定了我國在信用法律制度建設(shè)中，僅靠道德層面的行業(yè)自律是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須在法律層面上加以完善，才能推動(dòng)我國社會(huì)信用法律制度建設(shè)的健康發(fā)展。
二、信用法律制度建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問題
信用法律制度是市場經(jīng)濟(jì)法律制度基本法律制度之一，隨著我國市場國際化程度的提高，市場經(jīng)濟(jì)的觀念和信用觀念已經(jīng)深入人心。但是，由于我國正處市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特殊歷史時(shí)期，我國信用征信制度的建設(shè)還不成熟，我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期存在著一定程度的誠信失衡、信用制度缺陷、法律制度不完善等問題。在我圍的信用法律制度完善過程中存在以下問題：
1缺乏健全的系統(tǒng)的信用法律法規(guī)。近幾年，我國的信用法律制度建設(shè)已有了一些進(jìn)展，例如我國的《民法通則》、《合同法》和《反不正當(dāng)競爭法》都規(guī)定了誠實(shí)信用的基本原則；《公司法》和《證券法》對(duì)于公司“制作虛假的招股說明書”及上市中的“虛假陳述”也有明確的法律責(zé)任規(guī)定，刑法中對(duì)金融詐騙等犯罪也課以重刑，但僅有這些還不足以最大限度地預(yù)防和減少不守信用的各類違法犯罪活動(dòng)。例如實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)生的多起證券欺詐案，雖然證監(jiān)會(huì)的處罰力度很大，但違規(guī)公司承擔(dān)的仍然是行政責(zé)任(罰款)，廣大受損害的投資者并沒有獲得應(yīng)有的賠償。結(jié)果是不法行為人承擔(dān)的行政責(zé)任與其所獲得的經(jīng)濟(jì)利益嚴(yán)重不對(duì)稱，導(dǎo)致法律責(zé)任和制裁缺乏應(yīng)有的約束力，各種違法違規(guī)行為屢禁不止，證券市場中欺詐現(xiàn)象依然十分嚴(yán)重。我國的征信法律制度散見于各種法律法規(guī)之中，《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》、《律師法》等都有一些有關(guān)征信方面的規(guī)定，缺乏系統(tǒng)性。征信制度只表現(xiàn)在財(cái)政部、司法部、人民銀行等部門的一些規(guī)章和一些沒有廣泛約束力的文件中。缺乏有效的法律懲治制度。
2缺乏成熟的社會(huì)信用環(huán)境。當(dāng)前構(gòu)建我國信用制度的經(jīng)濟(jì)條件雖然已經(jīng)初步成熟，但是信用制度在我國的發(fā)展，仍然要受到其他環(huán)境因素的制約。文化環(huán)境方面，信用消費(fèi)觀念短時(shí)間內(nèi)、難以在人們的思想中迅速改變；社會(huì)環(huán)境方面，由于我國近年來宏觀經(jīng)濟(jì)增速放慢，失業(yè)人數(shù)居高不下，而我國的社會(huì)保障體系尚不健全，人們的生存危機(jī)較大，消費(fèi)信心明顯不足；此外，與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家相比，我國發(fā)展信用制度的市場環(huán)境還不成熟。缺乏對(duì)個(gè)人隱私、商業(yè)秘密和信用權(quán)保護(hù)的規(guī)定。征信必然涉及到個(gè)人隱私和商業(yè)秘密。在我國，除《國家保密法》規(guī)定外，沒有明確界定在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中不可以向公眾開放的征信數(shù)據(jù)。也沒有明確哪些數(shù)據(jù)可以公開以及公開的程序、對(duì)象等。
所以，公安、銀行、工商、人事、稅務(wù)、統(tǒng)計(jì)等部門以及水、電、氣通訊等公用服務(wù)行業(yè)所掌管的大量的企業(yè)信息資源很多沒有公開，增加了征信和企業(yè)信息獲取的難度，也對(duì)信用評(píng)價(jià)體系的建立和完善起到了不利作用。
3．缺乏建立市場主體信用制度的相關(guān)資料。市場主體信用記錄的基本內(nèi)容主要由自然人的身份證明、市場主體社會(huì)檔案、信用記錄、帳戶和市場主體收入基本狀況及擁有資產(chǎn)狀況的證明資料組成。但在我國現(xiàn)階段市場主體的財(cái)務(wù)狀況不透明。絕大多數(shù)市場主體所能夠提供的信用資料：一是市場主體的身份證明；二是市場主體的人員結(jié)構(gòu)；三是現(xiàn)金和實(shí)物資產(chǎn)的基本現(xiàn)狀。前兩項(xiàng)都不具備經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，只有第三項(xiàng)與經(jīng)濟(jì)有關(guān)，而它只能提供所擁有資產(chǎn)的價(jià)值金額。這些數(shù)字既不能證明市場主體收入的多少、來源及資產(chǎn)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，更多的是以往的信用記錄，不能反映現(xiàn)有財(cái)務(wù)狀況的實(shí)際現(xiàn)狀?？赏陚涞氖袌鲋黧w信用記錄的相關(guān)資料卻是建立信用制度的基礎(chǔ)。
4．缺乏對(duì)市場主體的信用評(píng)估統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在市場主體信用制度建設(shè)中，市場主體征信數(shù)據(jù)源的內(nèi)容、信用報(bào)告的格式、資質(zhì)認(rèn)證、信用等級(jí)評(píng)估指標(biāo)以及征信數(shù)據(jù)庫建設(shè)、信用管理軟件開發(fā)等方面都涉及標(biāo)準(zhǔn)化問題。一方面，信機(jī)構(gòu)對(duì)不同市場主體信用的評(píng)估沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)體系，信息重復(fù)操作，相互之間難以衡量，各評(píng)估機(jī)構(gòu)作出的評(píng)估結(jié)果大相徑庭，可比性不強(qiáng)，不利于市場主體信用體系在全國范闈內(nèi)推廣，也不利于與國際的接軌。另一方面，市場主體信用評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)也存在不合理的地方。重視企業(yè)和個(gè)人的，缺失政府、金融自身的，總體來看，目前我國缺少一整套科學(xué)的、可行的、高權(quán)威的、易推廣的各市場主體信用評(píng)估程序和相應(yīng)的評(píng)分模型，以保證市場主體信用評(píng)估的公開、公平和公正。
5．缺乏對(duì)市場主體的信用限制制度。信用限制是要由授信人通過自身選擇來完成的由于成本過高與授信人本人擴(kuò)張業(yè)務(wù)的內(nèi)在動(dòng)力，我國一直沒有建立起信用限制制度，而這恰恰是在今后的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中必不可缺少的世界出現(xiàn)的金融危機(jī)的原因不在于信用擴(kuò)張過度，而是信用擴(kuò)張沒有一個(gè)有效的制度來加以限制。有些企業(yè)盡管存在不當(dāng)經(jīng)營，但可以借殼取得經(jīng)營權(quán)，常以擴(kuò)充業(yè)務(wù)為名，增資大量現(xiàn)金，設(shè)立投資公司等子公司后，向證券市場買進(jìn)母公司股票，然后向金融機(jī)構(gòu)質(zhì)押融資，股市下跌時(shí)，繼續(xù)質(zhì)借或開始掏空資產(chǎn)以填補(bǔ)此資金之需求，股價(jià)繼續(xù)下跌即出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)。由于金融部門在忽視征信系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)、防治系統(tǒng)的情況下，過度使用金融衍生品在金融機(jī)構(gòu)之間對(duì)同一資產(chǎn)進(jìn)行反復(fù)質(zhì)押、擔(dān)保，不當(dāng)使用信用擴(kuò)張方法，使資金借貸信用危機(jī)不斷上升。
三、健全我國信用法律制度的思考
為了進(jìn)一步推動(dòng)和加快我國社會(huì)信用法律制度建設(shè)，逐步建立起完善的以法律為保障，以道德為準(zhǔn)繩，社會(huì)成員誠信自律健康的市場經(jīng)濟(jì)體制，在法律層面上，應(yīng)該作好以下工作：
1．法律法規(guī)要明確規(guī)范征信評(píng)信的法律制度。首先是征信機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)人的條件，包括征信機(jī)構(gòu)管理人員的任職資格管理；從業(yè)人員的從業(yè)資格管理；數(shù)據(jù)系統(tǒng)的軟硬件安全性穩(wěn)定性；其次是征信機(jī)構(gòu)征信權(quán)的規(guī)范。征信權(quán)包括征信權(quán)權(quán)限(權(quán)利范同)和征信權(quán)權(quán)能(信用信息的采集權(quán)、整理制作權(quán)、信用信息的使用權(quán)等)。征信立法必須進(jìn)行必要的規(guī)范，以保證征信機(jī)構(gòu)依法行使這一權(quán)利，從而為征信機(jī)構(gòu)依法經(jīng)營和征信管理機(jī)構(gòu)依法監(jiān)管提供法律依據(jù)。
征信機(jī)關(guān)或相關(guān)機(jī)構(gòu)(包括各金融機(jī)構(gòu)、政府有關(guān)機(jī)關(guān))在做出影響被征信人或相關(guān)利益主體的合法權(quán)益的決定時(shí)，必須給予利害關(guān)系當(dāng)事人表達(dá)自己意見和建議的權(quán)利和機(jī)會(huì)，征信機(jī)關(guān)做出任何一項(xiàng)關(guān)于被征信人(或牽涉到相關(guān)利益主體)的信用報(bào)告或決定時(shí)，尤其是不利于被征信人的決定或報(bào)告，必須闡明其事實(shí)、理由、依據(jù)和真實(shí)用意，便于被征信人監(jiān)督，以防止征信機(jī)關(guān)的專橫和濫用權(quán)力。被征信人基于正當(dāng)?shù)恼?qǐng)求，有向個(gè)人信用數(shù)據(jù)庫提出查找、咨詢本人信用報(bào)告的權(quán)利。被征信人有權(quán)質(zhì)疑其個(gè)人信用檔案中信息的準(zhǔn)確性和完整性，并能尋求適當(dāng)?shù)木葷?jì)途徑來修正其信用檔案中的這種錯(cuò)誤。
制定統(tǒng)一的信用評(píng)級(jí)法，以此作為信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的基本法。規(guī)定信用評(píng)級(jí)中評(píng)級(jí)人和被評(píng)級(jí)人的權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任及其相互關(guān)系，明確適用評(píng)級(jí)的交易范匍和債務(wù)人的嗣，通過對(duì)信用評(píng)級(jí)中當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)和評(píng)級(jí)的債務(wù)人及債務(wù)工具的法律地位的確定使信用評(píng)級(jí)中的各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)爭議都有相應(yīng)法律可以依據(jù)。信用評(píng)級(jí)的評(píng)價(jià)重點(diǎn)是被評(píng)者的履約能力，而不是它的價(jià)值或業(yè)績，還應(yīng)規(guī)定評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)級(jí)報(bào)告應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任?？傃灾?，在我國由于價(jià)格機(jī)制尚未全面建立在場基礎(chǔ)上，所以有必要對(duì)其強(qiáng)化和規(guī)范。
2規(guī)范信用信息使用法律制度法律法規(guī)。要明確規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體信用權(quán)、個(gè)人隱私、商業(yè)秘密的保護(hù)。不能將征集到的置于原目的項(xiàng)下個(gè)人信用信息挪作他種目的采集、使用或披露，除非經(jīng)被征信人的同意或法律規(guī)定明確授權(quán)。征信機(jī)構(gòu)對(duì)于經(jīng)濟(jì)主體的信用變化情況一般要按月更新，對(duì)于個(gè)人地址和工作單位的變遷等應(yīng)按需更新，對(duì)于重要信息如不良信用信息應(yīng)及時(shí)更新。法律法規(guī)要明確規(guī)范各級(jí)行政、事業(yè)主管部門、行業(yè)主管部門為征信機(jī)構(gòu)提供除涉及商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私以及法律有明文規(guī)定不得對(duì)外公開的信息外，真實(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體的信用信息資料，打破目前各自為陣、相互封鎖信用信息資料的僵局，以利于對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的信用等級(jí)作出客觀公正、綜合的評(píng)價(jià)，提高信用等級(jí)評(píng)定工作的權(quán)威性。
征信機(jī)關(guān)應(yīng)采取適當(dāng)?shù)拇胧﹣肀Ｗo(hù)客戶的敏感信息(包括個(gè)人隱私或商業(yè)秘密)，這些措施同樣適用于征信機(jī)關(guān)將個(gè)人信用信息披露于第三人或其他組織，也適用于征信機(jī)關(guān)為了自己的利益而將征集個(gè)人信用信息的任務(wù)安排予第二方。征信機(jī)構(gòu)不得對(duì)個(gè)人的信用記錄妄加判斷，在對(duì)個(gè)人信用信息使用或披露時(shí)，必須確保個(gè)人信用信息處于自己的監(jiān)管和控制之下個(gè)人信用數(shù)據(jù)(包括生成的信用報(bào)告)的使用必須遵守?cái)?shù)據(jù)庫的建庫目的，必須符合法定目的的用途或信息接受者的合法利益。
3．完善信用管理法律體系。完善信用法律制度體系，盡快建立《企業(yè)信用管理法》《個(gè)人信用管理法》、《公平使用信息法》等規(guī)范信用管理的法律體系，將企業(yè)信用法律制度和個(gè)人信用法律制度納入法制化軌道。建立市場主體資源信息網(wǎng)，讓中外企業(yè)和社會(huì)公眾能夠在網(wǎng)上快速、準(zhǔn)確地獲取市場主體的資信信息。用評(píng)級(jí)網(wǎng)絡(luò)法律監(jiān)控系統(tǒng)，整合全國各市場和各信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的資源，將信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)、信用評(píng)級(jí)方法和程序、各個(gè)信用評(píng)級(jí)公告以及對(duì)信用評(píng)級(jí)不當(dāng)?shù)姆删葷?jì)等事項(xiàng)掛在網(wǎng)上，供有關(guān)當(dāng)事人查詢。建立誠信系統(tǒng)，完成信用測度與信用資信利益的財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)，建立信用增減級(jí)制度，建立社會(huì)信用公示制度，不論是企業(yè)還是個(gè)人，如果出現(xiàn)惡意逃廢債務(wù)、失約失信，經(jīng)公證部門或司法機(jī)關(guān)認(rèn)定，受損方均可通過媒體的進(jìn)行公示，督促其自覺守信履約，形成社會(huì)信用監(jiān)督。成立民間企業(yè)組成的信用管理服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)。開展信用管理與應(yīng)用研究；提出立法建議或接受委托研究立法，提出有關(guān)信用管理法律草案；協(xié)調(diào)行業(yè)與政府及各方面的關(guān)系；促進(jìn)行業(yè)自律發(fā)展。使守信成為行為人的內(nèi)部動(dòng)力機(jī)制。為了降低交易費(fèi)用，信用的價(jià)值需要公共評(píng)價(jià)機(jī)制來完成。參照一些發(fā)達(dá)國家的“公平信用報(bào)告法”建立誠信系統(tǒng)，解決信用的可評(píng)價(jià)性以及信用評(píng)價(jià)的可用性問題，從而使市場的交易在健康、有序的狀況下進(jìn)行也使買賣雙方互利互惠。
健全社會(huì)信用法律制度，是完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制一項(xiàng)重要的制度建設(shè)。成熟的社會(huì)信用法律制度是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，以信用為基礎(chǔ)所形成的比較完備、系統(tǒng)的法律規(guī)范和制度，是市場經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的基礎(chǔ)，也是我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)有效發(fā)展的重要保證。但是，目前我國現(xiàn)有的信用法律制度建設(shè)還存在許多不足，有待通過健全我國信用法律制度為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展提供基本保障。
一、完善社會(huì)信用法律制度的重要意義
隨著我國的市場化和信息化程度的提高，與市場經(jīng)濟(jì)信用關(guān)系發(fā)展緊密相聯(lián)的社會(huì)信用的作用機(jī)制也開始發(fā)揮重要作用，尤其是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展國際化程度的進(jìn)一步提高，使市場主體的信用程度成為了維系國內(nèi)國際市場經(jīng)濟(jì)中各主體之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的重要紐帶。相對(duì)完善的社會(huì)信用法律制度有助于考核和評(píng)價(jià)市場經(jīng)濟(jì)中各主體的信用程度和維系市場經(jīng)濟(jì)信用關(guān)系的正常發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
信用法律制度直接影響到經(jīng)濟(jì)主體行為的規(guī)范性、有序性、有效性，涉及經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的具體法律問題以及其社會(huì)效益經(jīng)濟(jì)效益的成效。信用法律制度的完善，有助于國民經(jīng)濟(jì)增長。信用交易增長會(huì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長和擴(kuò)大就業(yè)，尤其在買方市場條件下，依靠擴(kuò)大信用交易來擴(kuò)大市場，可推動(dòng)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長。信用法律制度的宗旨在于消除信用活動(dòng)中的失信，違紀(jì)行為，是實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)增長的一個(gè)重要的制度保證。信用法律制度的法律價(jià)值一方面在于證實(shí)經(jīng)濟(jì)主體的資信情況，另一方面在于開發(fā)、利用經(jīng)濟(jì)主體的信用資源，并通過制度來規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體的信用行為，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)濟(jì)行為效益的最大化，從而完善一個(gè)優(yōu)良健康的信用發(fā)展外部環(huán)境，對(duì)整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展具有積極的推動(dòng)作用。
信用法律制度的完善，能為經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境，保證經(jīng)濟(jì)主體合作的順利進(jìn)行并加速優(yōu)勢資源的合理配置。由于存在信息的不對(duì)稱、行為理性的有限性等因素，經(jīng)濟(jì)主體自身難以解決這些問題，必須依靠法律制度來規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體的信用，提供一系列的信用行為規(guī)則，使經(jīng)濟(jì)主體能在合作互利的情況下正常運(yùn)作。信用法律制度的完善，使經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)行為、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等信用資料保證有效公開，為其提供基本情況，為社會(huì)資源的有效配置提供依據(jù)，降低經(jīng)濟(jì)行為主體交易的成本，提高效率。通過法律上的懲罰制度，使那些信用差的經(jīng)濟(jì)主體難以生存，淘汰出市場經(jīng)濟(jì)的競爭機(jī)制。充分發(fā)揮信用法律制度在規(guī)范、引導(dǎo)、促進(jìn)、保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，促使經(jīng)濟(jì)主體自覺維護(hù)市場秩序，形成和諧的信用環(huán)境。
在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，我國的信用環(huán)境并沒有得到根本的改變，政府、企業(yè)、個(gè)人的信用程度仍未得到大的改觀，嚴(yán)重制約我國經(jīng)濟(jì)主體在國際市場上的競爭力，我國出口商品的市場份額受到明顯的擠壓。社會(huì)信用法律制度健全的重要性和迫切性決定了我國在信用法律制度建設(shè)中，僅靠道德層面的行業(yè)自律是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須在法律層面上加以完善，才能推動(dòng)我國社會(huì)信用法律制度建設(shè)的健康發(fā)展。
二、信用法律制度建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問題
信用法律制度是市場經(jīng)濟(jì)法律制度基本法律制度之一，隨著我國市場國際化程度的提高，市場經(jīng)濟(jì)的觀念和信用觀念已經(jīng)深入人心。但是，由于我國正處市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特殊歷史時(shí)期，我國信用征信制度的建設(shè)還不成熟，我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期存在著一定程度的誠信失衡、信用制度缺陷、法律制度不完善等問題。在我圍的信用法律制度完善過程中存在以下問題：
1缺乏健全的系統(tǒng)的信用法律法規(guī)。近幾年，我國的信用法律制度建設(shè)已有了一些進(jìn)展，例如我國的《民法通則》、《合同法》和《反不正當(dāng)競爭法》都規(guī)定了誠實(shí)信用的基本原則；《公司法》和《證券法》對(duì)于公司“制作虛假的招股說明書”及上市中的“虛假陳述”也有明確的法律責(zé)任規(guī)定，刑法中對(duì)金融詐騙等犯罪也課以重刑，但僅有這些還不足以最大限度地預(yù)防和減少不守信用的各類違法犯罪活動(dòng)。例如實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)生的多起證券欺詐案，雖然證監(jiān)會(huì)的處罰力度很大，但違規(guī)公司承擔(dān)的仍然是行政責(zé)任(罰款)，廣大受損害的投資者并沒有獲得應(yīng)有的賠償。結(jié)果是不法行為人承擔(dān)的行政責(zé)任與其所獲得的經(jīng)濟(jì)利益嚴(yán)重不對(duì)稱，導(dǎo)致法律責(zé)任和制裁缺乏應(yīng)有的約束力，各種違法違規(guī)行為屢禁不止，證券市場中欺詐現(xiàn)象依然十分嚴(yán)重。我國的征信法律制度散見于各種法律法規(guī)之中，《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》、《律師法》等都有一些有關(guān)征信方面的規(guī)定，缺乏系統(tǒng)性。征信制度只表現(xiàn)在財(cái)政部、司法部、人民銀行等部門的一些規(guī)章和一些沒有廣泛約束力的文件中。缺乏有效的法律懲治制度。
2缺乏成熟的社會(huì)信用環(huán)境。當(dāng)前構(gòu)建我國信用制度的經(jīng)濟(jì)條件雖然已經(jīng)初步成熟，但是信用制度在我國的發(fā)展，仍然要受到其他環(huán)境因素的制約。文化環(huán)境方面，信用消費(fèi)觀念短時(shí)間內(nèi)、難以在人們的思想中迅速改變；社會(huì)環(huán)境方面，由于我國近年來宏觀經(jīng)濟(jì)增速放慢，失業(yè)人數(shù)居高不下，而我國的社會(huì)保障體系尚不健全，人們的生存危機(jī)較大，消費(fèi)信心明顯不足；此外，與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家相比，我國發(fā)展信用制度的市場環(huán)境還不成熟。缺乏對(duì)個(gè)人隱私、商業(yè)秘密和信用權(quán)保護(hù)的規(guī)定。征信必然涉及到個(gè)人隱私和商業(yè)秘密。在我國，除《國家保密法》規(guī)定外，沒有明確界定在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中不可以向公眾開放的征信數(shù)據(jù)。也沒有明確哪些數(shù)據(jù)可以公開以及公開的程序、對(duì)象等。
所以，公安、銀行、工商、人事、稅務(wù)、統(tǒng)計(jì)等部門以及水、電、氣通訊等公用服務(wù)行業(yè)所掌管的大量的企業(yè)信息資源很多沒有公開，增加了征信和企業(yè)信息獲取的難度，也對(duì)信用評(píng)價(jià)體系的建立和完善起到了不利作用。
3．缺乏建立市場主體信用制度的相關(guān)資料。市場主體信用記錄的基本內(nèi)容主要由自然人的身份證明、市場主體社會(huì)檔案、信用記錄、帳戶和市場主體收入基本狀況及擁有資產(chǎn)狀況的證明資料組成。但在我國現(xiàn)階段市場主體的財(cái)務(wù)狀況不透明。絕大多數(shù)市場主體所能夠提供的信用資料：一是市場主體的身份證明；二是市場主體的人員結(jié)構(gòu)；三是現(xiàn)金和實(shí)物資產(chǎn)的基本現(xiàn)狀。前兩項(xiàng)都不具備經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，只有第三項(xiàng)與經(jīng)濟(jì)有關(guān)，而它只能提供所擁有資產(chǎn)的價(jià)值金額。這些數(shù)字既不能證明市場主體收入的多少、來源及資產(chǎn)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，更多的是以往的信用記錄，不能反映現(xiàn)有財(cái)務(wù)狀況的實(shí)際現(xiàn)狀?？赏陚涞氖袌鲋黧w信用記錄的相關(guān)資料卻是建立信用制度的基礎(chǔ)。
4．缺乏對(duì)市場主體的信用評(píng)估統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在市場主體信用制度建設(shè)中，市場主體征信數(shù)據(jù)源的內(nèi)容、信用報(bào)告的格式、資質(zhì)認(rèn)證、信用等級(jí)評(píng)估指標(biāo)以及征信數(shù)據(jù)庫建設(shè)、信用管理軟件開發(fā)等方面都涉及標(biāo)準(zhǔn)化問題。一方面，信機(jī)構(gòu)對(duì)不同市場主體信用的評(píng)估沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)體系，信息重復(fù)操作，相互之間難以衡量，各評(píng)估機(jī)構(gòu)作出的評(píng)估結(jié)果大相徑庭，可比性不強(qiáng)，不利于市場主體信用體系在全國范闈內(nèi)推廣，也不利于與國際的接軌。另一方面，市場主體信用評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)也存在不合理的地方。重視企業(yè)和個(gè)人的，缺失政府、金融自身的，總體來看，目前我國缺少一整套科學(xué)的、可行的、高權(quán)威的、易推廣的各市場主體信用評(píng)估程序和相應(yīng)的評(píng)分模型，以保證市場主體信用評(píng)估的公開、公平和公正。
5．缺乏對(duì)市場主體的信用限制制度。信用限制是要由授信人通過自身選擇來完成的由于成本過高與授信人本人擴(kuò)張業(yè)務(wù)的內(nèi)在動(dòng)力，我國一直沒有建立起信用限制制度，而這恰恰是在今后的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中必不可缺少的世界出現(xiàn)的金融危機(jī)的原因不在于信用擴(kuò)張過度，而是信用擴(kuò)張沒有一個(gè)有效的制度來加以限制。有些企業(yè)盡管存在不當(dāng)經(jīng)營，但可以借殼取得經(jīng)營權(quán)，常以擴(kuò)充業(yè)務(wù)為名，增資大量現(xiàn)金，設(shè)立投資公司等子公司后，向證券市場買進(jìn)母公司股票，然后向金融機(jī)構(gòu)質(zhì)押融資，股市下跌時(shí)，繼續(xù)質(zhì)借或開始掏空資產(chǎn)以填補(bǔ)此資金之需求，股價(jià)繼續(xù)下跌即出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)。由于金融部門在忽視征信系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)、防治系統(tǒng)的情況下，過度使用金融衍生品在金融機(jī)構(gòu)之間對(duì)同一資產(chǎn)進(jìn)行反復(fù)質(zhì)押、擔(dān)保，不當(dāng)使用信用擴(kuò)張方法，使資金借貸信用危機(jī)不斷上升。
三、健全我國信用法律制度的思考
為了進(jìn)一步推動(dòng)和加快我國社會(huì)信用法律制度建設(shè)，逐步建立起完善的以法律為保障，以道德為準(zhǔn)繩，社會(huì)成員誠信自律健康的市場經(jīng)濟(jì)體制，在法律層面上，應(yīng)該作好以下工作：
1．法律法規(guī)要明確規(guī)范征信評(píng)信的法律制度。首先是征信機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)人的條件，包括征信機(jī)構(gòu)管理人員的任職資格管理；從業(yè)人員的從業(yè)資格管理；數(shù)據(jù)系統(tǒng)的軟硬件安全性穩(wěn)定性；其次是征信機(jī)構(gòu)征信權(quán)的規(guī)范。征信權(quán)包括征信權(quán)權(quán)限(權(quán)利范同)和征信權(quán)權(quán)能(信用信息的采集權(quán)、整理制作權(quán)、信用信息的使用權(quán)等)。征信立法必須進(jìn)行必要的規(guī)范，以保證征信機(jī)構(gòu)依法行使這一權(quán)利，從而為征信機(jī)構(gòu)依法經(jīng)營和征信管理機(jī)構(gòu)依法監(jiān)管提供法律依據(jù)。
征信機(jī)關(guān)或相關(guān)機(jī)構(gòu)(包括各金融機(jī)構(gòu)、政府有關(guān)機(jī)關(guān))在做出影響被征信人或相關(guān)利益主體的合法權(quán)益的決定時(shí)，必須給予利害關(guān)系當(dāng)事人表達(dá)自己意見和建議的權(quán)利和機(jī)會(huì)，征信機(jī)關(guān)做出任何一項(xiàng)關(guān)于被征信人(或牽涉到相關(guān)利益主體)的信用報(bào)告或決定時(shí)，尤其是不利于被征信人的決定或報(bào)告，必須闡明其事實(shí)、理由、依據(jù)和真實(shí)用意，便于被征信人監(jiān)督，以防止征信機(jī)關(guān)的專橫和濫用權(quán)力。被征信人基于正當(dāng)?shù)恼?qǐng)求，有向個(gè)人信用數(shù)據(jù)庫提出查找、咨詢本人信用報(bào)告的權(quán)利。被征信人有權(quán)質(zhì)疑其個(gè)人信用檔案中信息的準(zhǔn)確性和完整性，并能尋求適當(dāng)?shù)木葷?jì)途徑來修正其信用檔案中的這種錯(cuò)誤。
制定統(tǒng)一的信用評(píng)級(jí)法，以此作為信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的基本法。規(guī)定信用評(píng)級(jí)中評(píng)級(jí)人和被評(píng)級(jí)人的權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任及其相互關(guān)系，明確適用評(píng)級(jí)的交易范匍和債務(wù)人的嗣，通過對(duì)信用評(píng)級(jí)中當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)和評(píng)級(jí)的債務(wù)人及債務(wù)工具的法律地位的確定使信用評(píng)級(jí)中的各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)爭議都有相應(yīng)法律可以依據(jù)。信用評(píng)級(jí)的評(píng)價(jià)重點(diǎn)是被評(píng)者的履約能力，而不是它的價(jià)值或業(yè)績，還應(yīng)規(guī)定評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)級(jí)報(bào)告應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任。總言之，在我國由于價(jià)格機(jī)制尚未全面建立在場基礎(chǔ)上，所以有必要對(duì)其強(qiáng)化和規(guī)范。
2規(guī)范信用信息使用法律制度法律法規(guī)。要明確規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體信用權(quán)、個(gè)人隱私、商業(yè)秘密的保護(hù)。不能將征集到的置于原目的項(xiàng)下個(gè)人信用信息挪作他種目的采集、使用或披露，除非經(jīng)被征信人的同意或法律規(guī)定明確授權(quán)。征信機(jī)構(gòu)對(duì)于經(jīng)濟(jì)主體的信用變化情況一般要按月更新，對(duì)于個(gè)人地址和工作單位的變遷等應(yīng)按需更新，對(duì)于重要信息如不良信用信息應(yīng)及時(shí)更新。法律法規(guī)要明確規(guī)范各級(jí)行政、事業(yè)主管部門、行業(yè)主管部門為征信機(jī)構(gòu)提供除涉及商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私以及法律有明文規(guī)定不得對(duì)外公開的信息外，真實(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體的信用信息資料，打破目前各自為陣、相互封鎖信用信息資料的僵局，以利于對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的信用等級(jí)作出客觀公正、綜合的評(píng)價(jià)，提高信用等級(jí)評(píng)定工作的權(quán)威性。
征信機(jī)關(guān)應(yīng)采取適當(dāng)?shù)拇胧﹣肀Ｗo(hù)客戶的敏感信息(包括個(gè)人隱私或商業(yè)秘密)，這些措施同樣適用于征信機(jī)關(guān)將個(gè)人信用信息披露于第三人或其他組織，也適用于征信機(jī)關(guān)為了自己的利益而將征集個(gè)人信用信息的任務(wù)安排予第二方。征信機(jī)構(gòu)不得對(duì)個(gè)人的信用記錄妄加判斷，在對(duì)個(gè)人信用信息使用或披露時(shí)，必須確保個(gè)人信用信息處于自己的監(jiān)管和控制之下個(gè)人信用數(shù)據(jù)(包括生成的信用報(bào)告)的使用必須遵守?cái)?shù)據(jù)庫的建庫目的，必須符合法定目的的用途或信息接受者的合法利益。
3．完善信用管理法律體系。完善信用法律制度體系，盡快建立《企業(yè)信用管理法》《個(gè)人信用管理法》、《公平使用信息法》等規(guī)范信用管理的法律體系，將企業(yè)信用法律制度和個(gè)人信用法律制度納入法制化軌道。建立市場主體資源信息網(wǎng)，讓中外企業(yè)和社會(huì)公眾能夠在網(wǎng)上快速、準(zhǔn)確地獲取市場主體的資信信息。用評(píng)級(jí)網(wǎng)絡(luò)法律監(jiān)控系統(tǒng)，整合全國各市場和各信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的資源，將信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)、信用評(píng)級(jí)方法和程序、各個(gè)信用評(píng)級(jí)公告以及對(duì)信用評(píng)級(jí)不當(dāng)?shù)姆删葷?jì)等事項(xiàng)掛在網(wǎng)上，供有關(guān)當(dāng)事人查詢。建立誠信系統(tǒng)，完成信用測度與信用資信利益的財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)，建立信用增減級(jí)制度，建立社會(huì)信用公示制度，不論是企業(yè)還是個(gè)人，如果出現(xiàn)惡意逃廢債務(wù)、失約失信，經(jīng)公證部門或司法機(jī)關(guān)認(rèn)定，受損方均可通過媒體的進(jìn)行公示，督促其自覺守信履約，形成社會(huì)信用監(jiān)督。成立民間企業(yè)組成的信用管理服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)。開展信用管理與應(yīng)用研究；提出立法建議或接受委托研究立法，提出有關(guān)信用管理法律草案；協(xié)調(diào)行業(yè)與政府及各方面的關(guān)系；促進(jìn)行業(yè)自律發(fā)展。使守信成為行為人的內(nèi)部動(dòng)力機(jī)制。為了降低交易費(fèi)用，信用的價(jià)值需要公共評(píng)價(jià)機(jī)制來完成。參照一些發(fā)達(dá)國家的“公平信用報(bào)告法”建立誠信系統(tǒng)，解決信用的可評(píng)價(jià)性以及信用評(píng)價(jià)的可用性問題，從而使市場的交易在健康、有序的狀況下進(jìn)行也使買賣雙方互利互惠。新晨
一、現(xiàn)行法規(guī)制度框架對(duì)支付體系發(fā)展變革的主要影響
（一）中央銀行履行監(jiān)管職能面臨法律困境
隨著支付體系對(duì)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展重要性不斷加強(qiáng)，通過立法明確中央銀行監(jiān)管職能以維護(hù)支付體系安全高效運(yùn)行已成為國際通行做法，特別是中央銀行對(duì)重要性支付系統(tǒng)監(jiān)管方面，各國立法已經(jīng)相當(dāng)成熟。在我國，雖然《中國人民銀行法》明確了中央銀行負(fù)有“維護(hù)支付、清算系統(tǒng)正常運(yùn)行”的職能，但界定比較籠統(tǒng)，并沒有對(duì)監(jiān)管范疇、監(jiān)管程序和監(jiān)管要求進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，由此帶來中央銀行有效履職難度。反思我國的支付系統(tǒng)制度框架設(shè)計(jì)，主要強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)規(guī)則、系統(tǒng)運(yùn)行和風(fēng)險(xiǎn)管理的具體處理，未將強(qiáng)化中央銀行監(jiān)管職責(zé)統(tǒng)籌納入考慮。此外，我國中央銀行在對(duì)支付工具和支付服務(wù)主體實(shí)施監(jiān)管時(shí)，也同樣因缺乏明確的法定監(jiān)管職能和處罰措施而面臨監(jiān)管困境，在支付體系方面的履職能力受到較大制約。
（二）支付創(chuàng)新受到不同程度制約
近年來，為適應(yīng)市場需求，化解支付難點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)高效的支付體系建設(shè)目標(biāo)，支付市場各方不斷創(chuàng)新業(yè)務(wù)流程，為社會(huì)提供更加便捷、安全的支付產(chǎn)品，但現(xiàn)行法律規(guī)章對(duì)業(yè)務(wù)合法性的法律約束影響了創(chuàng)新的實(shí)施效果。以支票業(yè)務(wù)為例，中央銀行通過建設(shè)全國支票影像交換系統(tǒng)，對(duì)支票清算結(jié)算環(huán)節(jié)進(jìn)行重大創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了支票全國通用。當(dāng)支票通過影像交換系統(tǒng)處理后，實(shí)物支票截留在提出行，提入行直接根據(jù)支票影像信息進(jìn)行付款，這一處理方式已經(jīng)超越《票據(jù)法》以實(shí)物票據(jù)為對(duì)象的調(diào)整范圍。在現(xiàn)行法律制度尚未更新的情況下，付款銀行存在一定的法律風(fēng)險(xiǎn)，盡管中央銀行通過規(guī)范性文件明確了支票影像信息與原實(shí)物支票具有同等的支付效力，但由于法律級(jí)次較低，不能完全化解支票影像截留的法律風(fēng)險(xiǎn)。這直接消解了各銀行通過影像交換系統(tǒng)辦理業(yè)務(wù)的積極性，并影響了支票全國通用政策的實(shí)施效果。
（三）支付服務(wù)市場深化發(fā)展面臨困局
我國支付體系法規(guī)制度大多是在銀行業(yè)競爭秩序不良、市場化條件不成熟的特定歷史背景下建立的，在引導(dǎo)、規(guī)范我國支付體系建設(shè)，創(chuàng)建支付體系民族品牌的過程中發(fā)揮了重要作用，基本實(shí)現(xiàn)了支付服務(wù)市場的規(guī)范化、科學(xué)化發(fā)展，培育了一批具有影響力的支付品牌企業(yè)。但伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深化，作為基礎(chǔ)性金融服務(wù)市場的支付服務(wù)市場應(yīng)順應(yīng)國際化浪潮，并根據(jù)我國支付市場成熟度、金融安全需求等因素逐步開放支付服務(wù)市場，鼓勵(lì)本土企業(yè)參與全球市場競爭，分享全球化利益。但由于我國目前執(zhí)行的支付體系法規(guī)制度建立之初未全盤考慮本土企業(yè)全球化發(fā)展與外資企業(yè)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)拓展的關(guān)系，設(shè)計(jì)上存在一定程度的缺失，難以滿足支付服務(wù)市場對(duì)外開放的需求，難以培育具有國際市場競爭力的本土支付企業(yè)，也難以實(shí)現(xiàn)外資企業(yè)對(duì)我國支付體系建設(shè)的增進(jìn)效應(yīng)。
二、國際支付體系立法的主要特點(diǎn)
（一）政府監(jiān)管思路調(diào)整與法律設(shè)計(jì)同步
在美國，金融立法幾乎必然與監(jiān)管思路調(diào)整同步。20世紀(jì)30年代的美國金融立法確立了美國現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，并實(shí)現(xiàn)了長達(dá)半個(gè)世紀(jì)的金融穩(wěn)定。1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》的出臺(tái)標(biāo)志著金融領(lǐng)域去監(jiān)管化思潮的崛起。2008年國際金融危機(jī)后，美國反思金融監(jiān)管思路，僅在危機(jī)出現(xiàn)后的一年多內(nèi)即出臺(tái)《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》，重新調(diào)整政府與市場的關(guān)系。其中，2010年《支付、清算、結(jié)算監(jiān)管法案》作為該法案的重要組成部分，旨在強(qiáng)化美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)支付體系的監(jiān)管職責(zé)。同時(shí)，危機(jī)后的2009年《信用卡問責(zé)責(zé)任和信息披露法》，整合了原有散落在各種法規(guī)中規(guī)范信用卡業(yè)務(wù)的零散條款，成為一部獨(dú)立完整的法律，體現(xiàn)了政府對(duì)信用卡風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管逐步強(qiáng)化的政策演變。
（二）行業(yè)規(guī)范上升為法律法規(guī)
美國的《統(tǒng)一貨幣服務(wù)法案》是一部規(guī)范非銀行機(jī)構(gòu)從事貨幣服務(wù)行為的法律。該法案起初是由作為民間組織的統(tǒng)一州法委員會(huì)組織發(fā)起制定的一部示范法，但隨著非銀行機(jī)構(gòu)在貨幣服務(wù)市場中比重不斷上升，該部法案逐步被美國各州采納并立法生效，現(xiàn)已成為規(guī)范美國貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)的重要法規(guī)。該法案的制定和實(shí)施過程充分發(fā)揮了行業(yè)自律組織在法律制度建設(shè)中的積極作用，特別是在新興支付領(lǐng)域，通過自律規(guī)范引導(dǎo)鼓勵(lì)新興支付業(yè)務(wù)發(fā)展，待條件成熟后納入政府法律體系。這種先試點(diǎn)后推廣的法案制定流程對(duì)我國現(xiàn)行支付服務(wù)市場監(jiān)管提供了有益借鑒。
（三）重規(guī)范基本內(nèi)容，鮮少涉及具體流程
盡管各國支付體系立法遵循的法律淵源和表現(xiàn)形式不盡相同，但立法意圖和主旨思想有其共同之處，主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是明確中央銀行對(duì)支付體系的監(jiān)管職責(zé)；二是對(duì)非銀行機(jī)構(gòu)從事支付服務(wù)進(jìn)行必要的市場準(zhǔn)入；三是界定支付行為當(dāng)事人的權(quán)責(zé)利；四是建立各類風(fēng)險(xiǎn)情形及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制；五是強(qiáng)化消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。以上內(nèi)容均通過高層級(jí)法律形式予以以確保法律效力，維護(hù)支付體系安全，提升支付體系效率。其與我國立法特點(diǎn)的重要差別是：國際立法中一般不涉及具體流程和操作要求的描述。
三、我國支付體系法規(guī)制度建設(shè)的原則、目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑
（一）基本原則
1 行業(yè)自律與政府監(jiān)管相結(jié)合
一是利用支付行業(yè)自律組織在成員機(jī)構(gòu)間的影響力，發(fā)揮其貼近市場的優(yōu)勢條件，積極研究零售支付市場特點(diǎn)、動(dòng)向和發(fā)展趨勢，制定零售支付市場行業(yè)規(guī)范，鼓勵(lì)支付創(chuàng)新，約束支付風(fēng)險(xiǎn)行為，促進(jìn)支付體系發(fā)展；二是突出中央銀行在公共政策制定領(lǐng)域的有效性，著重探索支付市場整體建設(shè)方向、市場失靈干預(yù)機(jī)制，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制、業(yè)務(wù)邊界劃分等內(nèi)容，出臺(tái)相關(guān)法規(guī)制度，明晰涉及支付系統(tǒng)安全、穩(wěn)定、高效運(yùn)行的處理流程，進(jìn)一步規(guī)范支付市場秩序、維護(hù)支付體系安全的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。
2 國際經(jīng)驗(yàn)與國內(nèi)實(shí)際相結(jié)合
在構(gòu)建我國支付體系法律法規(guī)框架時(shí)，應(yīng)立足我國支付體系現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，通過借鑒國際立法經(jīng)驗(yàn)，吸收適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的成果，完善支付體系法制環(huán)境建設(shè)。特別是在政府監(jiān)管和市場效率的關(guān)系方面，應(yīng)充分吸取國際立法的做法，在有效控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的前提下，發(fā)揮市場資源配置的功能，鼓勵(lì)業(yè)務(wù)創(chuàng)新。在立法實(shí)施階段，我們應(yīng)充分考慮我國支付體系發(fā)展現(xiàn)狀、未來發(fā)展趨勢和現(xiàn)有法律基礎(chǔ)環(huán)境等因素，本著實(shí)事求是、尊重市場發(fā)展規(guī)律的態(tài)度，制定符合我國國情的具有前瞻性的支付體系法律制度。
3 國家利益與對(duì)外開放相統(tǒng)一
目前，我國經(jīng)濟(jì)仍處于初級(jí)發(fā)展階段，無論從發(fā)達(dá)國家發(fā)展初期的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，還是我國支付體系現(xiàn)狀來看，我國支付體系建設(shè)仍然需要較大發(fā)展空間。一方面，有利于維護(hù)我國支付市場的安全、穩(wěn)定，促進(jìn)我國支付體系健康發(fā)展壯大；另一方面，有利于加快對(duì)外開放的步伐。支付安全關(guān)系一國金融安全根本，對(duì)外開放的步伐應(yīng)建立在安全保障的前提下，因此，相關(guān)立法工作應(yīng)在充分評(píng)估我國支付體系健壯程度的前提下，有步驟地實(shí)施對(duì)外開放。
（二）目標(biāo)框架
以促進(jìn)支付體系健康有序發(fā)展為方向，以符合中央銀行職能定位、監(jiān)管格局為基點(diǎn)，以行業(yè)自律規(guī)范為基礎(chǔ)，以專業(yè)化支付、清算機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)規(guī)則為指導(dǎo)，構(gòu)建我國支付體系多層次的法律規(guī)范體系，實(shí)現(xiàn)支付體系的系統(tǒng)性、科學(xué)性的制度建設(shè)目標(biāo)，規(guī)范市場參與主體的支付行為和市場競爭環(huán)境，提高我國支付體系的創(chuàng)新能力、風(fēng)險(xiǎn)防控能力，提高支付體系國際競爭力。
（三）實(shí)現(xiàn)路徑
支付體系法規(guī)制度建設(shè)主要涉及中央銀行制定的基礎(chǔ)性法規(guī)，行業(yè)自律組織制定的自律性規(guī)范文件和專業(yè)支付、清算服務(wù)機(jī)構(gòu)制定的業(yè)務(wù)處理規(guī)則。
1 基礎(chǔ)法規(guī)類
中央銀行應(yīng)根據(jù)支付體系建設(shè)原則，針對(duì)支付市場、支付系統(tǒng)、支付工具、支付機(jī)構(gòu)等方面作出原則性的規(guī)定，以部門條例的形式予以，主要明確支付行為法律地位、市場準(zhǔn)入條件、市場開放策略、監(jiān)管職能確認(rèn)、支付安全管理和基本權(quán)利義務(wù)等宏觀基礎(chǔ)層面的重大內(nèi)容，如設(shè)計(jì)中的《支付系統(tǒng)監(jiān)管條例》、《銀行卡條例》等。
2 自律公約類
一、引言
近些年來說，世界上金融業(yè)中混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展越來越迅速，金融業(yè)的快速發(fā)展帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也給金融監(jiān)管會(huì)帶來挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)。一些金融危機(jī)的發(fā)生會(huì)給經(jīng)濟(jì)造成巨大的沖擊，而造成這種現(xiàn)象的原因主要就是由于金融監(jiān)管中存在問題。在現(xiàn)代金融行業(yè)發(fā)展的過程中混業(yè)經(jīng)營的普遍發(fā)展導(dǎo)致金融監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的提升，面對(duì)這樣現(xiàn)象要加強(qiáng)對(duì)金融監(jiān)管的力度，提升重視程度。金融監(jiān)管主要是指在金融管理中從金融規(guī)劃出發(fā)對(duì)金融活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管管理。
二、金融監(jiān)管體制創(chuàng)新發(fā)展的重要性
近年來我國分業(yè)監(jiān)管體制中存在的問題逐漸顯露，新型經(jīng)營模式承擔(dān)了重大的收益性，混業(yè)經(jīng)營方式在我國也進(jìn)行了實(shí)際性的應(yīng)用，并且給我國的金融監(jiān)管帶來相應(yīng)的挑戰(zhàn)?！盎鞓I(yè)經(jīng)營”是金融業(yè)經(jīng)營模式中分業(yè)經(jīng)營的一種模式，目前國內(nèi)外對(duì)混業(yè)經(jīng)營的概念并不統(tǒng)一，并且缺少直接的概念含義。近年來國內(nèi)外混業(yè)經(jīng)營的模式已經(jīng)成為有足夠的經(jīng)驗(yàn)，并且發(fā)展也逐漸成熟，但是對(duì)于模式的概念還缺少明確的界定。這樣會(huì)對(duì)我國經(jīng)營模式的理解產(chǎn)生影響，從而影響我國混業(yè)經(jīng)營中金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式的的探討。
三、我國金融混業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)狀
金融分業(yè)的含義是指銀行業(yè)務(wù)以及其他金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)相分離，銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)，是與工商業(yè)部門的業(yè)務(wù)脫離的體制。金融混業(yè)主要是指銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)之間相互交叉但是有不局限在自身營業(yè)范圍內(nèi)，并且實(shí)現(xiàn)混業(yè)的比較利益，從根本上能夠提升金融業(yè)的運(yùn)行效率以及競爭水平。主要分為兩個(gè)層次，一種屬于業(yè)務(wù)上的混業(yè)，另一種屬于金融控股權(quán)混業(yè)。近年來隨著國際經(jīng)濟(jì)水平的不斷發(fā)展，我國金融體制改革的步伐也逐漸深入。傳統(tǒng)中分業(yè)經(jīng)營的條件已經(jīng)產(chǎn)生改變。我國金融法律制度的完善發(fā)展，監(jiān)管水平的有效提升，實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展。并且近些年來我國金融經(jīng)營體制的理念認(rèn)識(shí)也不斷發(fā)展，金融監(jiān)管也發(fā)生了變化，由此可見分業(yè)經(jīng)營會(huì)提升金融安全理念受到了質(zhì)疑，并且制度中的效率優(yōu)先已經(jīng)代替價(jià)值有限目標(biāo)。發(fā)展現(xiàn)狀表明，分業(yè)經(jīng)營的方式已經(jīng)阻礙了金融業(yè)的發(fā)展，在這時(shí)期，分業(yè)經(jīng)營的方式開始逐漸向混業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)變。目前世界金融行業(yè)處于分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營的背景下，由此可見，分業(yè)經(jīng)營會(huì)導(dǎo)致資本市場和貨幣市場的失去聯(lián)系，阻礙了金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新發(fā)展，會(huì)制約我國金融企業(yè)的發(fā)展。近年來。我國金融業(yè)的發(fā)展已經(jīng)把混業(yè)經(jīng)營當(dāng)成金融業(yè)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的重要目標(biāo)。在我國金融體制發(fā)展的大背景下，已經(jīng)放寬對(duì)金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營的管理，根本的意義在于實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的效率和價(jià)值的提升，提升我國金融行業(yè)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。目前我國金融監(jiān)管法律制度面對(duì)的主要問題在于，要適應(yīng)世界金融市場的發(fā)展，建立適合我國情況的金融混業(yè)經(jīng)營監(jiān)管制度。
四、我國金融監(jiān)管法律中存在的問題
首先我國傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管模式不能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)等金融行業(yè)的有效監(jiān)管，并且現(xiàn)階段實(shí)行的監(jiān)管模式不能對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面、適合的管理和監(jiān)管。其次我國目前還沒有相關(guān)金融控股公司的法律，這就會(huì)造成金融控股公司中混業(yè)經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)得不到有效的預(yù)防，要盡快實(shí)現(xiàn)相關(guān)的立法。對(duì)于目前進(jìn)行混業(yè)經(jīng)營的金融集團(tuán)的監(jiān)管法律方面存在法人管理和內(nèi)控制度的空白。目前我國金融機(jī)構(gòu)的法人治理中存在較大的差異，并且相應(yīng)的內(nèi)控制度還存在區(qū)別，這就需要建立起更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆ㄈ酥卫碇贫纫约爸卫頇C(jī)構(gòu)的內(nèi)控制度。
五、完善我國金融混業(yè)監(jiān)管法律制度的措施
（一）要建設(shè)統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)
要想實(shí)現(xiàn)長期發(fā)展，要改變我國監(jiān)管體系現(xiàn)狀，調(diào)整目前的金融監(jiān)管體系。首先要實(shí)現(xiàn)銀監(jiān)會(huì)證監(jiān)會(huì)保監(jiān)會(huì)“三會(huì)合一”，改變多方運(yùn)作的現(xiàn)狀，建設(shè)統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。金融監(jiān)管的具體實(shí)行中，要保證“三會(huì)”合一發(fā)展，建設(shè)“三會(huì)”之上的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，進(jìn)行統(tǒng)一管理，并且利用“三會(huì)”職能繼續(xù)實(shí)現(xiàn)對(duì)銀行、證券機(jī)構(gòu)以及保險(xiǎn)公司的管理。在實(shí)際的管理中要保證“三會(huì)”之間實(shí)現(xiàn)信息的交流和共享，保障信息流暢。面對(duì)兩種不同經(jīng)營模式，相關(guān)監(jiān)管方式也要實(shí)現(xiàn)不同的監(jiān)管。
（二）建設(shè)金融控股公司的法律制度
金融控股公司的出現(xiàn)導(dǎo)致出現(xiàn)許多亟待解決的問題，立法是保證混業(yè)經(jīng)營順利發(fā)展的重要條件。在現(xiàn)代我國對(duì)混業(yè)經(jīng)營的法律管理的管理，導(dǎo)致出現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)控股和非金融機(jī)構(gòu)控股的遐想，同時(shí)公司發(fā)展的狀況也不同，存在監(jiān)管交叉和空白的現(xiàn)象。立法的落后會(huì)導(dǎo)致我國金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展受到影響，并且也會(huì)影響金融行業(yè)。要保證立法的完善，在法律的影響下實(shí)現(xiàn)市場選擇混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展。
（三）建立存款保險(xiǎn)制度
近些年隨著我國金融混業(yè)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，存款保險(xiǎn)制度的缺失會(huì)導(dǎo)致越來越多問題的出現(xiàn)，并且會(huì)對(duì)我國金融業(yè)的發(fā)展帶來消極影響。面對(duì)這樣的現(xiàn)象我國要建設(shè)在市場經(jīng)濟(jì)體制上包含存款保險(xiǎn)制度的預(yù)防措施。
六、總結(jié)
綜上所訴，金融行業(yè)發(fā)展環(huán)境的發(fā)展，對(duì)金融業(yè)的市場環(huán)境造成影響，改變了我國金融結(jié)構(gòu)體制?；鞓I(yè)經(jīng)營是當(dāng)下金融業(yè)發(fā)展的主要趨勢，是在市場競爭中穩(wěn)定發(fā)展的重要條件。在我國金融業(yè)發(fā)展過程中，不能夠全面實(shí)行混業(yè)經(jīng)營，也要結(jié)合我國實(shí)際市場情況，選擇適合的金融監(jiān)管模式和完善金融法律制度。要保證制度建設(shè)的穩(wěn)定發(fā)展，以此來實(shí)現(xiàn)金融防范風(fēng)險(xiǎn)體系的建立，提升監(jiān)管法律制度建設(shè)水平。
作者:季冬俊 單位:上海大學(xué)悉尼工商學(xué)院
參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞:市場經(jīng)濟(jì) 經(jīng)濟(jì)組織法律地位 法律制度 建設(shè)
政府與經(jīng)濟(jì)組織之間關(guān)系的正確定位
(一)政府權(quán)力的存在和運(yùn)行與經(jīng)濟(jì)組織權(quán)利在本質(zhì)上是同一的
受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制思維模式的影響,長期以來,人們對(duì)經(jīng)濟(jì)組織權(quán)利與政府權(quán)力的認(rèn)識(shí)更多地關(guān)注其對(duì)立的一面,認(rèn)為二者“無法攜手同行,而是向著不同的方向進(jìn)行著。權(quán)力始終是強(qiáng)者的象征,趨向于擴(kuò)張;而權(quán)利則是弱者的吶喊,它一直被壓制著……”(程燎原,1999)在經(jīng)濟(jì)行政法領(lǐng)域,權(quán)力具有的命令性和強(qiáng)制性使人們更多地看到了政府與作為市場主體的經(jīng)濟(jì)組織之間的對(duì)立性與對(duì)抗性。隨著我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變,政府職能逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚋黝惤?jīng)濟(jì)組織在內(nèi)的市場主體提供指導(dǎo)與幫助,而不是從前一味的經(jīng)濟(jì)管制,前者是更為積極的國家干預(yù)方式,為經(jīng)濟(jì)組織提供了大量的服務(wù)與福祉,經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利也隨之不斷地?cái)U(kuò)充,權(quán)利與權(quán)力之間具有了更多的同一性,二者并不是此消彼長,雙方的緊張對(duì)立關(guān)系正趨于弱化。
在我國,政府權(quán)力的存在和運(yùn)行與經(jīng)濟(jì)組織權(quán)利在本質(zhì)上是同一的,具有一致性。我國憲法明確規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。這就意味著政府權(quán)力的行使,在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域應(yīng)該為了廣大市場主體的利益,以服務(wù)于經(jīng)濟(jì)組織為其根本目的。如果僅從權(quán)力與權(quán)利的對(duì)立性出發(fā),就會(huì)對(duì)政府與經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系產(chǎn)生片面性的認(rèn)識(shí)。我國目前正在實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制,政府由原來的高度控制轉(zhuǎn)為一定的放權(quán),使企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織擁有了很大的自主性與獨(dú)立性,在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過程中,政府應(yīng)該改變過去那種行政權(quán)無所不管、無所不在的狀況,使市場主體從行政權(quán)力的全面禁錮中解脫出來,在微觀領(lǐng)域中享有充分的自由權(quán)利,政府應(yīng)還權(quán)于社會(huì),在微觀上實(shí)行社會(huì)自治,即行政權(quán)在微觀上應(yīng)該收縮。
(二)政府在市場經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著不可忽視的作用
同時(shí),我們還應(yīng)看到政府在市場經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著不可忽略的作用。畢竟,“看不見的手”并不像它的設(shè)計(jì)者所希望的那樣完美,其作為市場資源配置的手段與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的載體并不是萬能的,也存在著不可自救的缺陷。所以要依靠政府通過宏觀調(diào)控給予市場調(diào)節(jié)和干預(yù),保證市場充分發(fā)揮作用,同時(shí)又要彌補(bǔ)和克服市場的盲目發(fā)展所帶來的缺陷與不足。在這種情況下,政府產(chǎn)生了許多具有服務(wù)性和給付性質(zhì)的權(quán)力和職能,如創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、監(jiān)督市場運(yùn)行、維護(hù)平等競爭、建立社會(huì)保障體系,提供社會(huì)保障福利,維護(hù)社會(huì)生態(tài)、社會(huì)環(huán)境等。從宏觀上講,政府是很有作為的,而不是無權(quán)或少權(quán)的政府。
在宏觀上,政府權(quán)力適當(dāng)?shù)臄U(kuò)張是符合社會(huì)發(fā)展要求的。目前在我國,確立政府權(quán)力的服務(wù)、給付功能應(yīng)該是主導(dǎo)方面,經(jīng)濟(jì)組織在市場領(lǐng)域需要行政權(quán)積極性的運(yùn)作為自己的權(quán)利與自由服務(wù)。行政權(quán)應(yīng)該從不該進(jìn)入的領(lǐng)域中退出來,并合法、合理地運(yùn)行。行政權(quán)的行使只要能切實(shí)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)組織,有益于權(quán)利、自由的發(fā)展,并在合法的軌道上運(yùn)行,我們對(duì)行政權(quán)就不能一味地給予消極的控制,而是應(yīng)盡力地配合其健康、順利地運(yùn)行,使其充分地發(fā)揮各種積極、有效的服務(wù)功能。政府在其職能改變,能為經(jīng)濟(jì)組織積極地提供服務(wù)與幫助的時(shí)候,我們的目光“不在于政府的職能是否應(yīng)該縮小,是否應(yīng)該達(dá)成‘小政府,大社會(huì)’的目標(biāo)模式,而在于對(duì)政府應(yīng)當(dāng)做什么和不應(yīng)當(dāng)做什么需要界定清楚”。
(三)政府職能的變化使其與經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)是良性互動(dòng)關(guān)系
在行政權(quán)有所作為的領(lǐng)域,政府職能的變化,使得其與經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系應(yīng)該是良性相互促進(jìn)的關(guān)系,而不只是對(duì)立、對(duì)抗的關(guān)系。這就需要經(jīng)濟(jì)組織對(duì)政府給予的服務(wù)、給付應(yīng)該積極地配合,否則政府的作為難以實(shí)現(xiàn),經(jīng)濟(jì)組織難以得到應(yīng)得到的服務(wù)與利益。因此在經(jīng)濟(jì)行政法領(lǐng)域要注重“激勵(lì)機(jī)制”作用的發(fā)揮,即既要激勵(lì)政府在其應(yīng)當(dāng)作為的領(lǐng)域積極行政,主要是提供各種服務(wù)與給付,又要激勵(lì)經(jīng)濟(jì)組織積極實(shí)踐法定權(quán)利,尤其是積極地參與行政。在這種機(jī)制中,雙方的關(guān)系應(yīng)該具有“服務(wù)與合作”的特點(diǎn)。
盡管政府所代表的公共利益與經(jīng)濟(jì)組織的個(gè)人利益在本質(zhì)上是一致的,雙方彼此信任,處于服務(wù)與合作的關(guān)系,但是這兩種利益的差別并未完全消失,障礙依然存在,雙方在愿望、意見和要求上并不完全相同,這時(shí)就需要雙方進(jìn)行不斷的“交流”與“溝通”,盡可能地將矛盾降至最低點(diǎn),使雙方的利益達(dá)到最大化。政府通過行政公開、聽證等制度的設(shè)立,與經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行廣泛的交流與溝通,同時(shí)經(jīng)濟(jì)組織也要向政府積極地表達(dá)其愿望、意見、要求,從而使政府所作的行政行為能體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)組織的意愿,使所提供的服務(wù)能取得經(jīng)濟(jì)組織的廣泛信任。同時(shí),隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展,使經(jīng)濟(jì)組織具有了很大的獨(dú)立性、自由性,使其成為了獨(dú)立的利益主體。在與政府所形成的“服務(wù)與合作”的關(guān)系中,在不斷的“溝通與交流”中,經(jīng)濟(jì)組織為了維護(hù)自身的自由與利益,爭取自身的自由與利益,其權(quán)利意識(shí)、法律主體意識(shí)就會(huì)不斷增強(qiáng)。這就意味著經(jīng)濟(jì)組織在認(rèn)識(shí)到自己的獨(dú)立性、自主性之后,會(huì)根據(jù)社會(huì)的發(fā)展與變化主動(dòng)向政府提出新的權(quán)利請(qǐng)求;其利益受到損害后通過各種途徑對(duì)自身的利益給予確認(rèn)和維護(hù)。
所以,在市場經(jīng)濟(jì)體制中,政府權(quán)力運(yùn)作方式在宏觀與微觀上的不同、職能的轉(zhuǎn)變、其與市場主體在法律關(guān)系中表現(xiàn)出的是服務(wù)與合作的關(guān)系,雙方在彼此信任的基礎(chǔ)上,不斷的進(jìn)行溝通與交流,同時(shí)經(jīng)濟(jì)組織權(quán)利意識(shí)、主體意識(shí)的建立,使得經(jīng)濟(jì)組織在與政府的關(guān)系中不再是消極、被動(dòng)的被管制的對(duì)象,而應(yīng)該具有更加獨(dú)立、積極、主動(dòng)的經(jīng)濟(jì)法律地位。
完善經(jīng)濟(jì)組織法律地位的法律制度建設(shè)
(一)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中一些行政行為的法律制度建設(shè)
目前,在我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的一些行政行為仍然缺乏必要規(guī)范。諸如經(jīng)濟(jì)行政合同、經(jīng)濟(jì)行政指導(dǎo)、行政征收等行政行為已在我國得到廣泛應(yīng)用,如在行政指導(dǎo)在國家產(chǎn)業(yè)政策、體制改革、價(jià)格、企業(yè)聯(lián)合與兼并、企業(yè)經(jīng)營等方面廣泛存在,但仍存在經(jīng)濟(jì)組織的參與度不高、法制化程度較低、指導(dǎo)手段不規(guī)范等問題。盡管從某種程度上講,上述這些類型的行政行為并非完全缺乏依據(jù),但是這些依據(jù)可以說是種類繁多,從法律到法規(guī),從規(guī)章到行政規(guī)范性文件,依據(jù)的機(jī)關(guān)更是參差不齊,出現(xiàn)了許多損害經(jīng)濟(jì)組織合法權(quán)益的現(xiàn)象,如行政征收中的行政亂收費(fèi)現(xiàn)象仍屢見不鮮。相關(guān)法律的出臺(tái),尤其是一些更能體現(xiàn)行政民主、體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)組織意思自治、體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)組織與政府合意的經(jīng)濟(jì)行政指導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)行政合同等法律制度的完善,將有助于經(jīng)濟(jì)組織法律地位的改善。
(二)行政程序法律制度建設(shè)
我國長期以來的法律傳統(tǒng)是“重實(shí)體,輕程序”。隨著民主、法治的發(fā)展,這一觀念有所改變,但是行政程序法律制度仍不完善,經(jīng)濟(jì)組織的程序權(quán)利還是稀缺的,這使得經(jīng)濟(jì)組織無法充分地表現(xiàn)其獨(dú)立、積極、主動(dòng)的一面。
在行政程序立法方面,本文以同意采取“分階段單行立法”,最終制定統(tǒng)一的行政程序法的“分步到位式”。行政程序法的制定主要是為了維護(hù)經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益,體現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)管理行為的民主與公正,所以“公正”應(yīng)該是行政程序立法首要追求的目標(biāo),在這個(gè)基礎(chǔ)上,我們也不能忽視政府在為經(jīng)濟(jì)組織提供服務(wù)等各方面所發(fā)揮的重要作用,只有提高行政效率,才能使其更好地發(fā)揮這種作用。所以要注意公共利益與個(gè)人利益的和諧性,在“公正”的基礎(chǔ)上,不能忽略“效率”的重要性。
(三)行政監(jiān)督機(jī)制的法律制度建設(shè)
經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于政府侵害其合法權(quán)益的行為可以通過行政復(fù)議和行政訴訟予以監(jiān)督。尤其是最高人民法院出臺(tái)的相關(guān)司法解釋對(duì)經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益的維護(hù)起到了重要作用,如在關(guān)于行政訴訟法的有關(guān)解釋中,對(duì)經(jīng)濟(jì)組織的訴訟主體資格等作出了細(xì)化規(guī)定;出臺(tái)的反補(bǔ)貼、反傾銷的司法解釋擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)組織的救濟(jì)范圍。不可否認(rèn),這兩種監(jiān)督,尤其是行政訴訟對(duì)經(jīng)濟(jì)組織合法權(quán)益的保護(hù)、政府權(quán)力的監(jiān)督、維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)法律秩序起到了重要的作用。
除了行政復(fù)議和行政訴訟兩種方式外,我國還有一種對(duì)政府的監(jiān)督機(jī)制需要進(jìn)一步完善,即經(jīng)濟(jì)組織對(duì)政府的民主監(jiān)督,這種監(jiān)督方式主要涉及政府信息的公開問題。各類經(jīng)濟(jì)組織通過政府信息公開制度與方式,諸如報(bào)紙、雜志、電臺(tái)、電視,評(píng)論或批評(píng)政府的活動(dòng)形成一種很廣泛的監(jiān)督。目前我國,政府相關(guān)信息的公開化還不夠,我國于2008年5月實(shí)施的《政府信息公開條例》在已經(jīng)實(shí)施的一年多的時(shí)間里效果并非理想。制度規(guī)范的不完善導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)組織因其所享有的權(quán)利在實(shí)踐中難以實(shí)現(xiàn),使其輿論監(jiān)督只能流于形式。因此,應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)有關(guān)行政信息公開化的法律制度,充分發(fā)揮各類經(jīng)濟(jì)組織的輿論監(jiān)督的作用,使其積極地與政府進(jìn)行最廣泛形式的溝通與交流。
總之,缺陷與不足在所難免,縱觀我國法治的進(jìn)程,當(dāng)前我國行政法律制度在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的建設(shè)成就仍是蔚然可觀,而且正向著良性的方向健康發(fā)展。這畢竟是一個(gè)漸進(jìn)的過程,不能一蹴而就,關(guān)鍵在于發(fā)現(xiàn)問題所在并加以解決,以求經(jīng)濟(jì)行政法律制度得以完善,作為市場主體的經(jīng)濟(jì)組織法律地位得以逐步提高。
參考文獻(xiàn):
一、法律環(huán)境及其“硬”、“軟”經(jīng)濟(jì)作用的內(nèi)涵
(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展外部法律環(huán)境的內(nèi)涵
按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，人們的經(jīng)濟(jì)行為受著兩類經(jīng)濟(jì)制度的約束，一類是正式制度，另一類是非正式制度。所謂正式制度是指一個(gè)國家建立起來的與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適用的具體經(jīng)濟(jì)制度，它可以通過文字準(zhǔn)確的表述出來。所謂非正式制度是指一個(gè)國家政治的、社會(huì)的、道德的和文化的甚至包括宗教信仰方面的傳統(tǒng)、風(fēng)俗及習(xí)慣，它是一個(gè)難以通過文字所記載清楚的但對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有深刻影響的內(nèi)容。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展外部法律環(huán)境是指直接或間接影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律體制、執(zhí)法環(huán)境、司法環(huán)境以及深藏在人們內(nèi)心深處的法律意識(shí)。法律環(huán)境所構(gòu)成的獨(dú)特制度體系也可以分為正式制度與非正式制度兩類，亦可稱作硬法律環(huán)境與軟法律環(huán)境。這里，硬法律環(huán)境即正式制度主要是指一個(gè)國家建立的具體法律制度，在我國就是指建立的以憲法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟及非訴訟程序法等七大法律部門為核心的法律制度體系；軟法律環(huán)境即非正式制度主要是指人們對(duì)法律的尊重與信仰，在實(shí)際生活中，它主要體現(xiàn)在人們的法律意識(shí)，特別是國家公務(wù)人員的法治觀念上。公民的法律意識(shí)是否達(dá)到與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適用的水準(zhǔn)，公共權(quán)力的行使者是否具有現(xiàn)代法治社會(huì)應(yīng)有的法治觀念直接影響著社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。
(二)法律環(huán)境的“硬”、“軟”經(jīng)濟(jì)作用內(nèi)涵
廣義上，法律環(huán)境就是一種制度，它由正式制度——法律制度，以及非正式制度——法律意識(shí)、法治觀念等組成，所以，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與法律環(huán)境的關(guān)系類似于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與制度的關(guān)系。這里的正式制度即法律制度，由于其作用的發(fā)揮能得到國家強(qiáng)制力的支持和保障，故而，我們可把它對(duì)經(jīng)濟(jì)的作用稱之為法律環(huán)境的“硬”經(jīng)濟(jì)作用；相應(yīng)地，由于法律意識(shí)和法治觀念作用的發(fā)揮更多地要靠人們內(nèi)心深處對(duì)法律的理解與信仰，所以，它的作用的發(fā)揮比較間接，我們可以稱之為法律環(huán)境的“軟”經(jīng)濟(jì)作用。
從經(jīng)濟(jì)發(fā)展與制度的關(guān)系上來說，無論正式制度還是非正式制度，對(duì)經(jīng)濟(jì)生活都有重要作用。事實(shí)上，制度對(duì)人們行為的影響是巨大的，“制度對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)加以歷史性的限制，它轉(zhuǎn)而于個(gè)人行動(dòng)中加上了結(jié)構(gòu)性的強(qiáng)制作用。”同時(shí)，只有當(dāng)一個(gè)社會(huì)的正式制度與非正式制度的價(jià)值取向相吻合時(shí)，兩者才會(huì)發(fā)揮更大作用，正式制度的效果才會(huì)真正實(shí)現(xiàn)。所以，無論法律環(huán)境的“硬”作用還是“軟”作用，只有當(dāng)它們的價(jià)值取向相吻合時(shí)，才會(huì)發(fā)揮應(yīng)有的作用。
二、法律環(huán)境的“硬”經(jīng)濟(jì)作用及其環(huán)境的優(yōu)化
(一)法律環(huán)境的“硬”經(jīng)濟(jì)作用
法律環(huán)境的“硬”經(jīng)濟(jì)作用主要表現(xiàn)在確定產(chǎn)權(quán)、確定經(jīng)濟(jì)交易游戲規(guī)則、構(gòu)建組織體系、降低交易成本等幾個(gè)方面，具體說來：
確定產(chǎn)權(quán)就是指確定人們擁有的對(duì)資源的用途、收入和可讓渡性的權(quán)利。在市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)，所有經(jīng)濟(jì)主體的交互行為從其本源上來說都是圍繞產(chǎn)權(quán)而展開的，明確的產(chǎn)權(quán)安排一旦通過法律程序被確定下來以后，它就會(huì)對(duì)社會(huì)資源及其衍生的利益的分配格局產(chǎn)生幾乎是決定性的影響。事實(shí)上，正是通過法律制度確定不同性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)，才為資源運(yùn)用上的配置提供保障。比如，針對(duì)私有產(chǎn)權(quán)，就能完全通過自由市場協(xié)調(diào)的、自愿的雙邊交往做出資源運(yùn)用上的決策。
確定經(jīng)濟(jì)交易游戲規(guī)則是指法律制度能夠確定經(jīng)濟(jì)交易的游戲規(guī)則，從而使社會(huì)按照某一特定的規(guī)范運(yùn)行，發(fā)揮規(guī)范的激勵(lì)與約束作用，為經(jīng)濟(jì)交往主體提供較為準(zhǔn)確地預(yù)測，保障資源有效配置的實(shí)現(xiàn)。
法律制度對(duì)經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織的構(gòu)建起著決定性作用。組織的構(gòu)建是為了有效地對(duì)活動(dòng)過程加以控制，以求交易能夠順利地、低成本地施行。比如，市場經(jīng)濟(jì)主體企業(yè)的構(gòu)建主要得益于法律制度的作用，這體現(xiàn)在法律所確定的企業(yè)準(zhǔn)入市場制度、企業(yè)的資本管理制度、企業(yè)的登記管理制度、企業(yè)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度、企業(yè)的債券制度以及企業(yè)的變更與終止制度等等均通過一定的法律制度使之規(guī)范化，具有可操作性。
法律制度能夠降低經(jīng)濟(jì)交易成本。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，交易成本是制度的源泉。以科斯為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，將交易成本作為分析法學(xué)的最基本的工具。他們認(rèn)為：由于存在交易成本，制度將影響資源配置效率；市場失敗是存在的，但解決的關(guān)鍵在于制度安排；……制度在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中具有內(nèi)生性與稀缺性，經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵在于制度因素。任何社會(huì)交往都需要支付成本的，制度的“使命”就是要減少無序的交易狀態(tài)，促成有序的交易行為，從而減少交易成本。
對(duì)于現(xiàn)實(shí)中的交易，不同法律、政治、社會(huì)制度中的經(jīng)濟(jì)行為會(huì)有很不同的結(jié)果，而最好的制度安排就是要最大程度地減少交易成本。政府節(jié)約交易成本的做法是制定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)則，也就是說制定法律制度，通過合理的法律制度規(guī)范市場行為，從而達(dá)到節(jié)約交易成本的目的。
以上法律環(huán)境的“硬”作用正說明了建構(gòu)法律制度的重要性。有的學(xué)者分析：為什么中國的卓越技術(shù)，尤其在宋代的技術(shù)，從未轉(zhuǎn)變?yōu)橐淮喂I(yè)革命?這是因?yàn)椋诋?dāng)時(shí)的中國缺乏一定的社會(huì)、政治和法律前提，即缺乏一定的制度。
(二)關(guān)于“硬”法律環(huán)境的建設(shè)
硬法律環(huán)境的建設(shè)實(shí)質(zhì)就是指法律制度的建設(shè)問題，在我國，就是指要建設(shè)好以憲法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟及非訴訟程序法為核心的社會(huì)主義法律制度體系。如何建設(shè)完備的與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配的法律制度體系呢?對(duì)此，應(yīng)把握以下幾個(gè)原則：
第一，法律制度的內(nèi)容要符合國際法與國際標(biāo)準(zhǔn)。盡管世界各國的國情不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平不一樣，但是，各國法律制度的建設(shè)內(nèi)容卻是有著相似標(biāo)準(zhǔn)的。法律制度作為世界文明成果，其基本原則、基本理論要符合國際法與國際標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)代社會(huì)，閉關(guān)鎖國、自我孤立，僅僅為了維護(hù)既得利益者的利益制定法律制度，其發(fā)展前景必將是渺茫的。事實(shí)上，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，隨著世界文化的大融合，無論是大陸法系，還是海洋法系國家，都在注意相互學(xué)習(xí)，其法律制度的建設(shè)更是有很多相似之處。特別是服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的法律制度，其內(nèi)涵、其價(jià)值取向更是趨于一致。
第二，法律制度的完備程度要與一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度相適用。盡管一國法律制度的內(nèi)容應(yīng)遵循國際法與國際標(biāo)準(zhǔn)，但這并不意味著各國的法律制度具有同一的模式。一國法律制度的完備程度要與該國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度相適用。健全法律制度固然重要，但是，這不是一蹴而就的工作，要有立法規(guī)劃。立法的速度既不能太快，也不能停滯不前，要考慮一國國情。實(shí)際上，一國最重要的國情就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有反作用。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與法制建設(shè)間的關(guān)系也是如此。法律環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的保障與推進(jìn)作用，法律環(huán)境的“硬”作用是通過發(fā)揮法律制度的功能展現(xiàn)出來的，但“硬”作用的效果如何，還依賴于法律制度是否與經(jīng)濟(jì)狀況相匹配。所以，一方面，要依靠法律制度；另一方面，要分步驟、有計(jì)劃的健全法律制度。經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變了，相應(yīng)的法律制度內(nèi)容當(dāng)然也應(yīng)隨之改變。
第三，要保持諸法律制度間的協(xié)調(diào)性。任何國家的法律制度都有著一個(gè)非常廣泛的范圍，它是一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一整體。各國根據(jù)本國整體法制建設(shè)的狀況以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，分別構(gòu)建符合各國實(shí)際的法律制度體系，并按各國的構(gòu)架，推進(jìn)整體法制建設(shè)的發(fā)展。法律制度體系作為一個(gè)統(tǒng)一的整體，要從整體上建設(shè)諸制度，不要孤立的看待每一個(gè)制度，各個(gè)制度的法律條文問應(yīng)盡量減少?zèng)_突。對(duì)此，需要在立法實(shí)踐中予以高度重視，提高立法技術(shù)，努力發(fā)揮法律制度的合力作用。所以，在單獨(dú)運(yùn)用某一法律制度時(shí)，特別是運(yùn)用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的制度時(shí)，要注意與其他制度問的聯(lián)系，不能孤立地看待問題。只有這樣，整個(gè)法律制度的功能才能發(fā)揮，法律制度的建設(shè)也才會(huì)卓有成效，最終實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)的應(yīng)有目的。
三、法律環(huán)境的“軟’經(jīng)濟(jì)作用及相應(yīng)環(huán)境建設(shè)工作
(一)法律環(huán)境的“軟”經(jīng)濟(jì)作用
法律環(huán)境的“軟”經(jīng)濟(jì)作用實(shí)質(zhì)就是指以公民法律意識(shí)、國家公務(wù)人員法治觀念為核心的非正式法律制度的作用，它主要表現(xiàn)在以下方面：
第一，非正式法律制度有助于誠實(shí)信用原則的形成與運(yùn)用，并提高交易者的交易信心。誠實(shí)信用原則是市場經(jīng)濟(jì)交易的基本原則，被稱作是民商法的“帝王條款”。這個(gè)基本原則要求交易者雙方誠實(shí)、真誠、善良地相互對(duì)待，它是一種軟約束，更多的是約束人們的道德，通過法律本身很難具體化，主要依靠人們內(nèi)心深處自我的約束予以實(shí)現(xiàn)。一國發(fā)達(dá)的非正式法律制度正是由公正、公平、誠實(shí)、正義等基本法律價(jià)值為核心所構(gòu)建的，所以，建設(shè)非正式法律制度，形成良好的社會(huì)交易習(xí)慣，是有助于公平、正義、誠信等法律價(jià)值的實(shí)現(xiàn)的。而正是這些法律價(jià)值為人們所頌揚(yáng)，成為一種法律文化后，必然會(huì)主導(dǎo)社會(huì)的道德文化主流，進(jìn)而對(duì)經(jīng)濟(jì)交往提供良好的環(huán)境，為交易者提供安全的交易信心。
第二，非正式法律制度有助于加強(qiáng)政府與公民的溝通，理清政府與公民的權(quán)力界限，減少交易成本。現(xiàn)代社會(huì)，對(duì)政府的行政行為提出了更高的要求，政府應(yīng)該是一個(gè)法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府、效能政府、透明政府，政府機(jī)關(guān)工作人員要有法治觀念。在這些方面，非正式法律制度的效能能起到根本性的作用。由于非正式法律制度主要是指人們對(duì)法律的尊重與信仰，更多地體現(xiàn)在人們的法律意識(shí)，特別是國家公務(wù)人員的法治觀念上，因而，人們通過共同的對(duì)法律的尊重與信仰，能形成趨于一致的價(jià)值判斷，這樣就會(huì)容易加強(qiáng)政府與公民之間的溝通，理清政府與公民之間的權(quán)力界限，防止公權(quán)力與私權(quán)力的沖突。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)，非正式法律制度所帶來的人們對(duì)法律的共同語言，所帶來的人們內(nèi)心深處積淀的共同價(jià)值判斷，必然會(huì)大大降低市場交易成本，并提高交易的安全性。
第三，非正式法律制度能夠提供社會(huì)和諧的氛圍，有助于社會(huì)化大生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)分工?，F(xiàn)代社會(huì)是競爭的社會(huì)，社會(huì)生產(chǎn)方式發(fā)生了深刻變革，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的分工和社會(huì)化大生產(chǎn)是經(jīng)濟(jì)生活的主旋律，而要做好這個(gè)工作，建設(shè)好非正式法律制度是關(guān)鍵。非正式制度的“軟”作用是通過人們法律意識(shí)的提高來實(shí)現(xiàn)的，而法律意識(shí)的水準(zhǔn)對(duì)人們經(jīng)濟(jì)生活會(huì)產(chǎn)生深刻影響。由于社會(huì)生產(chǎn)力的進(jìn)步，社會(huì)化大生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的分工使人們已經(jīng)遠(yuǎn)離家庭作坊式的小商品生產(chǎn)交易時(shí)代，人們的經(jīng)濟(jì)交往活動(dòng)更加豐富了，因而，需要有更多人共同遵循的交易規(guī)則。這種交易規(guī)則實(shí)際上就是符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)律的制度，它不僅需要通過文字形式表現(xiàn)出來，更重要的是需要人們內(nèi)心深處的認(rèn)同，而非正式法律制度的作用也正在于此。非正式法律制度通過提高人們對(duì)法律的信仰與尊重，在人們的意識(shí)深處烙下痕跡，形成基本的符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的交易習(xí)慣，并隨著法律意識(shí)水準(zhǔn)的提高，準(zhǔn)確地通過外在的合法、合理行為表現(xiàn)出來。這種準(zhǔn)確地表現(xiàn)，必然會(huì)增進(jìn)社會(huì)的和諧，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的更進(jìn)一步交往。
(二)建設(shè)優(yōu)良的“軟”法律環(huán)境
1、法律意識(shí)、法治觀念及其培養(yǎng)的必要性就像人人都有自己的世界觀一樣，人人也都有自己的法律觀，亦稱作法律意識(shí)。法律意識(shí)是指在一定社會(huì)中人們對(duì)法，尤其是對(duì)現(xiàn)行法律和法律現(xiàn)象的思想、觀念、心理和態(tài)度的總稱。作為社會(huì)意識(shí)的一種特殊形式，它包括人們對(duì)法律本質(zhì)、作用的看法，人們的法律要求及人們對(duì)法律的了解程度等等。法治觀念屬于較高層次的法律意識(shí)，它主要是指國家公務(wù)人員在運(yùn)用公共權(quán)力過
程中的遵法、守法觀念。作為“軟件”的法律意識(shí)貫穿于人們法律活動(dòng)的始終，被視為維持社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、推動(dòng)民主法制建設(shè)的重要?jiǎng)恿ΑＲ粋€(gè)國家要實(shí)行依法治國，最重要的先決條件是本國絕大多數(shù)社會(huì)成員必須具備較強(qiáng)的法律意識(shí)，官員樹立起現(xiàn)代法治觀念。只有人人都懂法、知法、用法，官員有了法治觀念，作為“硬件”的法律制度的功能才能體現(xiàn)出來。
在我國，重視全民法律意識(shí)培養(yǎng)，重視官員法治觀念樹立尤為重要。從歷史的角度而言，我國封建社會(huì)歷史時(shí)期較長，傳統(tǒng)法律模式是禮法結(jié)合、國法與家法的融合模式，傳統(tǒng)的中國法律文化對(duì)全民法律意識(shí)具有重大的負(fù)面影響，人們的法律觀念往往帶有濃厚的“人情大于王法”的色彩。在法律運(yùn)用中，由于我國封建社會(huì)實(shí)行重刑輕民以及殘酷的刑訊制度，使人們對(duì)法律充滿恐懼感，很多沖突和糾紛都力爭通過法外的禮教去解決。因而，法律的重要性受到削弱，人們疏遠(yuǎn)法律，不懂得用法律來保護(hù)自己的權(quán)益。在現(xiàn)實(shí)中，人們輕視法律而導(dǎo)致不守法，甚至違法的現(xiàn)象非常普遍。對(duì)國家公務(wù)人員來說，長期以來，很多人一直存在著“權(quán)大于法”的觀念，并且根深蒂固。所以，對(duì)手中握有公共權(quán)力的公務(wù)人員，法治觀念的培養(yǎng)與樹立是刻不容緩的時(shí)代任務(wù)。
最近這些年來，隨著依法治國理念的樹立，經(jīng)過普法教育，人們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到了法律的重要性，全民法律意識(shí)正在日益提高，法治觀念深入人心，國家干部隊(duì)伍的法治作風(fēng)也有很大改善，但是，也要認(rèn)識(shí)到，很多公民的法律意識(shí)確實(shí)殘缺不全，甚至存在很多法盲，官員違法亂紀(jì)、“權(quán)錢交易”仍然普遍存在，所以，我國社會(huì)整體的法律意識(shí)還是低層次的，中國傳統(tǒng)法律文化在當(dāng)代中國的負(fù)面影響還是很深的，在短時(shí)間內(nèi)我們很難完全清除。因而，培養(yǎng)健全的法律意識(shí)，尤其樹立官員的法治觀念是我國面臨的一項(xiàng)極為重要的工作，是一項(xiàng)長期性、艱巨性的任務(wù)。只有全民的法律意識(shí)提高了，法治觀念樹立了，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所依賴的法律環(huán)境才會(huì)是健康的，才會(huì)使法律環(huán)境的“軟”作用發(fā)揮出來，保障經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有所作為。
2、培養(yǎng)全民法律意識(shí)，樹立國家公務(wù)人員法治觀念的措施
法律意識(shí)的培養(yǎng)和法治觀念的樹立是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它受社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化教育以及科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平等多種因素的影響。在當(dāng)代中國，需要從以下幾個(gè)方面下功夫：
首先，繼續(xù)在廣大群眾和干部隊(duì)伍中普及法律常識(shí)。通過大力開展法制宣傳和普及法律知識(shí)的教育，可以把人民群眾零散的不系統(tǒng)的法制觀念變?yōu)橥暾南到y(tǒng)的法律意識(shí)，并且可使國家公務(wù)人員切實(shí)意識(shí)到，他們是人們的公仆，他們所享有的公共權(quán)力是人民賦予的，權(quán)力的運(yùn)用一定要符合法律的規(guī)定與要求。
第12個(gè)“五年計(jì)劃”期間，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展催動(dòng)了互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)業(yè)的產(chǎn)生和蓬勃興起。以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)支持的網(wǎng)上理財(cái)、線上結(jié)算、在線購物、網(wǎng)絡(luò)眾籌等電子商務(wù)、e金融服務(wù)充斥著我們工作、生活的每個(gè)角落?；ヂ?lián)網(wǎng)金融帶給我們驚喜和機(jī)會(huì)的同時(shí)，也產(chǎn)生了一系列新的風(fēng)險(xiǎn)和困擾，譬如：網(wǎng)絡(luò)盜竊、網(wǎng)絡(luò)詐騙、網(wǎng)絡(luò)非法交易、網(wǎng)上洗錢、網(wǎng)上走私......這些網(wǎng)絡(luò)金融風(fēng)險(xiǎn)與傳統(tǒng)金融風(fēng)險(xiǎn)相比，隱蔽性更高、速度更快、擴(kuò)散范圍更廣、復(fù)雜性更強(qiáng)，危害性也更大。充分認(rèn)識(shí)網(wǎng)絡(luò)金融風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因和特點(diǎn)，對(duì)于建立防御措施、完善風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制是十分必要的。本文將闡述互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)的來源、分析主要風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)控制對(duì)策。
一、互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主要原因
（一）法律制度缺失
互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)是傳統(tǒng)金融業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)相結(jié)合的新興產(chǎn)物，且處于起步階段，國家尚無相應(yīng)地法律制度、行業(yè)規(guī)則對(duì)其進(jìn)行約束管控。
（二）網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和安保措施不完善
互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)設(shè)計(jì)存在缺陷，系統(tǒng)死機(jī)、數(shù)據(jù)傳輸緩慢、客戶私密信息外泄等事件時(shí)有發(fā)生。安全保護(hù)措施不完善，極易遭受黑客攻擊。
（三）準(zhǔn)入門檻低
互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)初期發(fā)展速度過快，準(zhǔn)入門檻沒有政策限制和行業(yè)監(jiān)管，市場競爭激烈混亂，交易主體整體素質(zhì)良莠不齊，業(yè)務(wù)人員缺乏交易經(jīng)驗(yàn)，部分金融財(cái)務(wù)人員專業(yè)技術(shù)水平不高，行業(yè)違規(guī)違法行為呈現(xiàn)上升勢頭。
（四）信用體系不健全
我國企業(yè)征信體系整體水平低，數(shù)據(jù)缺乏，內(nèi)容更新速度緩慢，部分信用評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不合理不科學(xué)，因此信譽(yù)度和公信力不高，應(yīng)用范圍受限。另外，一些企業(yè)管理人風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)差，漠視企業(yè)信用化建設(shè)的重要性，在交易前對(duì)合作方的信用狀況了解不全面不深入，進(jìn)而導(dǎo)致交易出現(xiàn)危機(jī)。
二、互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)的主要風(fēng)險(xiǎn)
（一）技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)
1.安全風(fēng)險(xiǎn)：互聯(lián)網(wǎng)金融是互聯(lián)網(wǎng)+傳統(tǒng)金融相結(jié)合的產(chǎn)物，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)具有遠(yuǎn)程快捷處理金融信息的能力，但如發(fā)生計(jì)算機(jī)病毒感染、黑客入侵等情況，風(fēng)險(xiǎn)積聚和爆發(fā)也會(huì)在一瞬間摧毀整個(gè)線上交易路徑和數(shù)據(jù)庫信息，這屬于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，危害性和損失程度不是傳統(tǒng)金融業(yè)局部損失可比擬的。
2.技術(shù)選擇風(fēng)險(xiǎn)/技術(shù)支持風(fēng)險(xiǎn)：線上金融業(yè)務(wù)需要一整套成熟、合理、高效地網(wǎng)絡(luò)技術(shù)系統(tǒng)支持。如果選用的技術(shù)支撐系統(tǒng)兼容性不高或設(shè)計(jì)不合理、技術(shù)落后，不足以擎起龐大地金融信息數(shù)據(jù)的整理、加密、傳輸?shù)冗^程，出現(xiàn)數(shù)據(jù)丟失、信息亂碼失真等現(xiàn)象將延誤商機(jī)，失去市場競爭力。
（二）運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)
1.操作風(fēng)險(xiǎn)：由于部分金融機(jī)構(gòu)交易程序和交易界面設(shè)計(jì)不完善，金融從業(yè)人員計(jì)算機(jī)知識(shí)貧乏、網(wǎng)絡(luò)管理和操作技術(shù)水平有限、對(duì)線上交易網(wǎng)絡(luò)配置不熟悉等問題都能導(dǎo)致交易過程中不合規(guī)操作行為的出現(xiàn)，造成密碼外泄、支付結(jié)算等錯(cuò)誤，增加了安全隱患。
2.信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)： 線上金融交易平臺(tái)以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為后盾，如果技術(shù)支持不能給客戶提供安全、便捷、準(zhǔn)確、及時(shí)地服務(wù)，損害了他們的利益，引起客戶不滿，互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)將失去客戶群，使自身商業(yè)聲譽(yù)和經(jīng)濟(jì)收益受損，甚至可能導(dǎo)致整個(gè)金融行業(yè)的崩潰。
3.洗錢套現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)：與銀行完善的征信系統(tǒng)相比較，一般金融中介機(jī)構(gòu)信息辨識(shí)體系不健全，對(duì)客戶身份信息、交易目的、財(cái)產(chǎn)狀況等審核不夠有效精準(zhǔn)，一些不法組織利用互聯(lián)網(wǎng)虛擬環(huán)境采取匿名注冊(cè)、開立虛假賬戶、利用虛擬電子貨幣等手段進(jìn)行洗錢套現(xiàn)等犯罪活動(dòng)，給金融機(jī)構(gòu)和客戶造成了巨大損失。
（三）信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)
雖然網(wǎng)絡(luò)信息資源具有共享性、廣泛性且獲取成本低，但網(wǎng)絡(luò)信息中充斥的虛假內(nèi)容、病毒程序和惡意鏈接也防不勝防，人們處在污染的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中很難鑒別和高效獲取有價(jià)值的信息資源，所以互聯(lián)網(wǎng)信息大爆炸也加劇了信息不對(duì)稱的矛盾。實(shí)際交易中，交易雙方對(duì)對(duì)方信息的真實(shí)程度了解有偏差，雙方對(duì)交易產(chǎn)品和交易過程的了解也存在差異，可能造成交易無法實(shí)現(xiàn)或出現(xiàn)違約，僅2015年就有上百家金融企業(yè)因此崩潰倒閉。
（四）法律風(fēng)險(xiǎn)
我國法律建設(shè)進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的速度，現(xiàn)有法律條文都是服務(wù)于傳統(tǒng)金融業(yè)或IT行業(yè)的，互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)缺乏嚴(yán)格有針對(duì)性的法律制度對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和管理，使金融交易供需雙方及第三方支付機(jī)構(gòu)在進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)時(shí)無法可依，基本權(quán)利和義務(wù)得不到保護(hù)和界定，基于線上投融資活動(dòng)的跑路、詐騙、洗錢等不法行為屢有發(fā)生，行業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定性得不到法律護(hù)航。
三、互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)的控制對(duì)策
（一）加快法律制度建設(shè)
查補(bǔ)法律缺失，加快互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)的立法進(jìn)程和法律體系建設(shè)，推進(jìn)電子商務(wù)、線上金融交易、第三方支付、網(wǎng)絡(luò)信貸等方面的立法進(jìn)程，明確互聯(lián)網(wǎng)金融參與各方的權(quán)利和義務(wù)，確保網(wǎng)絡(luò)交易各環(huán)節(jié)合規(guī)、合法、安全有效；借鑒國外針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融交易和風(fēng)險(xiǎn)防御的法律措施，結(jié)合我國行業(yè)發(fā)展實(shí)際情況，完善我們的法律體系建設(shè)。
（二）推進(jìn)信用制度建設(shè)
中國人講究“誠信”，強(qiáng)調(diào)誠信做人、誠信做事，但是誠信屬于社會(huì)道德范疇，在制約人的外部行為時(shí)不具有法律的強(qiáng)制性和確定性。因此，在提高人們“誠信”意識(shí)的基礎(chǔ)上，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)建立完善的社會(huì)征信評(píng)價(jià)機(jī)制和個(gè)人信用體系，推廣政府主導(dǎo)的信用等級(jí)管理制度，約束人們的經(jīng)濟(jì)行為，優(yōu)化互聯(lián)網(wǎng)金融軟環(huán)境以降低信用風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的幾率，促進(jìn)金融業(yè)規(guī)范穩(wěn)步發(fā)展。
（三）完善監(jiān)管機(jī)制
互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)具有混業(yè)經(jīng)營的特點(diǎn)且運(yùn)營模式多樣化，而我國施行分業(yè)監(jiān)管模式，兩者口徑不一致，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)金融部分業(yè)態(tài)游離于監(jiān)管體系之外，給違規(guī)違法行為的滋生提供了空間。為防范和降低金融風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范行業(yè)行為，必須創(chuàng)新建立互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)的監(jiān)管機(jī)制，成立互聯(lián)網(wǎng)金融統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)或強(qiáng)化一部門為監(jiān)管主體其他部門配合的協(xié)作體系。例如：做好證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、工商局、互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)部門等多個(gè)監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)配合工作，在防止出現(xiàn)監(jiān)管交叉或監(jiān)管空白的基礎(chǔ)上，做到適度監(jiān)管，既保證交易各方的合法權(quán)益推動(dòng)金融創(chuàng)新，又要將各種金融風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受的范圍內(nèi)。
（四）重視信息披露
互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)要確保財(cái)務(wù)報(bào)告信息的真實(shí)性、完整性和及時(shí)性，并按規(guī)定向外部用戶，包括投資人、債權(quán)人、供應(yīng)商、政府及有關(guān)部門等提供本企業(yè)的財(cái)務(wù)信息、經(jīng)營業(yè)績信息、管理信息、風(fēng)險(xiǎn)信息、背景信息、投資信息、技術(shù)信息等，讓用戶充分了解企業(yè)的經(jīng)營狀況，根據(jù)自身需要和經(jīng)營目的理性地做出判斷，減少由于信息不對(duì)稱產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)和損失；企業(yè)由于信息披露增強(qiáng)了自身的透明度，促使經(jīng)營行為更加規(guī)范化、合法化，逐漸降低公司風(fēng)險(xiǎn)和行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。
（五）加強(qiáng)信息技術(shù)研發(fā)和投入體系建設(shè)
針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的經(jīng)營特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)，加大信息技術(shù)的研發(fā)和投入，提高自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的開發(fā)能力；吸納懂金融、計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)、管理運(yùn)營等綜合素質(zhì)的人才組建專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)金融運(yùn)營的大環(huán)境，堵塞技術(shù)漏洞，彌補(bǔ)技術(shù)方案設(shè)計(jì)中的缺陷，通過開發(fā)口令加密技術(shù)、分級(jí)授權(quán)技術(shù)、身份認(rèn)證技術(shù)等加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)庫、信息傳輸路徑的安全管理，提高信息系統(tǒng)抗病毒感染和抵御黑客入侵的能力，降低技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。
四、結(jié)束語
互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)是傳統(tǒng)金融業(yè)和服務(wù)業(yè)的變革和升級(jí)，由此衍生出的經(jīng)營模式和行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)帶給我們巨大地機(jī)會(huì)和挑戰(zhàn)，總結(jié)互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，分析風(fēng)險(xiǎn)種類：技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)和法律缺失、立法滯后的風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合我國實(shí)際情況，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，提出防御風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策：加快法律制度建設(shè)、推進(jìn)信用制度建設(shè)、完善監(jiān)管機(jī)制、重視信息披露、加強(qiáng)信息技術(shù)研發(fā)和投入，在加強(qiáng)監(jiān)管防患于未然的情況下，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新發(fā)展。
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論文關(guān)鍵詞 公證法律制度 公證誠信 公證機(jī)構(gòu)
公證機(jī)構(gòu)是保證我國法律實(shí)施以及社會(huì)秩序穩(wěn)定的一項(xiàng)特殊司法活動(dòng)，在我國法律制度完善中具有重要意義。公證機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人或者法人的申請(qǐng)，對(duì)民事法律行為以及具有相應(yīng)法律意義的事件給予證明。同時(shí)公證效果具有法律效應(yīng)，受到法律保護(hù)。在現(xiàn)代公證機(jī)構(gòu)發(fā)展中，誠信是保證公證制度發(fā)展的前提。完善我國公證誠信制度能夠保證我國法律制度更加健全，實(shí)現(xiàn)我國公證誠信制度可持續(xù)發(fā)展。
一、 誠信與公證的關(guān)系分析
（一） 誠信是公證的本質(zhì)
誠實(shí)守信中華民族的傳統(tǒng)美德，誠信不僅僅在生活當(dāng)中具有重要作用，在公證制度中同樣具有重要意義。在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，誠信已經(jīng)逐漸的體現(xiàn)在我國社會(huì)的法律制度中。隨著現(xiàn)代法治社會(huì)的發(fā)展，誠信是維持人與人之間和諧相處的關(guān)鍵因素。公證屬于司法制度，誠信是公證的本質(zhì)與核心，脫離誠信制度，公證的具體實(shí)施受到一定影響。公證法以及公證制度的和諧發(fā)展，誠信是關(guān)鍵保證，只有保證誠信公證制度具體開展，才能夠在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中客觀的處理各類型的申請(qǐng)事項(xiàng)。同時(shí)對(duì)于公證結(jié)果，體現(xiàn)更多公證部門的公證效力。公證制度開展過程中，必須保證誠信制度的實(shí)施，把握實(shí)事求是的原則進(jìn)行公證開展，實(shí)現(xiàn)公證效力的體現(xiàn)。良好的把握公證效果實(shí)現(xiàn)公證效力，提升公證信譽(yù)。
（二） 公證是誠信的保障
公證制度的產(chǎn)生，就是為了社會(huì)當(dāng)中欺騙行為的根本所在，是一種體現(xiàn)社會(huì)公平，保證社會(huì)和諧發(fā)展的法律工具，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要意義。公證機(jī)構(gòu)是具有國家法律保護(hù)的公證平臺(tái)，能夠通過國家的公信力體現(xiàn)公證機(jī)構(gòu)的公平性。平等、公平以及合法等特點(diǎn)已經(jīng)逐漸成為公證制度當(dāng)中誠信制度的重要體現(xiàn)。在社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程中，公證制度做作為具有公信力體現(xiàn)誠信價(jià)值的一種手段，已經(jīng)逐漸的成為保證群眾合理獲得信譽(yù)的一種手段。
二、 公證法律制度對(duì)完善公證誠信制度的重要性
（一）公證制度完善推動(dòng)公證誠信制度建設(shè)
公證法律制度是保證誠信制度和諧發(fā)展的關(guān)鍵因素，對(duì)公證誠信制度的發(fā)展奠定基礎(chǔ)，保證公證誠信制度的合理完善。對(duì)于誠信規(guī)范最早的觀點(diǎn)出現(xiàn)在瑞士民法當(dāng)中，其關(guān)于誠信的規(guī)定為：無論何種人在履行義務(wù)以及行使權(quán)利的過程中，應(yīng)該依據(jù)誠信原則具體實(shí)施。這是誠信在法律當(dāng)中的最初體現(xiàn)，體現(xiàn)了法律的公正性。隨著社會(huì)的進(jìn)步，誠信制度已經(jīng)逐漸的成為法律具體實(shí)施當(dāng)中的重要工具。在法律當(dāng)中得以體現(xiàn)，并且具備一定法律效應(yīng)的誠信制度已經(jīng)逐漸的成為現(xiàn)代法律制度逐漸完善的關(guān)鍵。公證制度的實(shí)施，能夠保證誠信發(fā)揮出自身具備的效能，實(shí)現(xiàn)誠信公證制度的發(fā)展。公證制度在具體發(fā)展中，在發(fā)揮保證社會(huì)服務(wù)職能的過程中更應(yīng)該重視在法律當(dāng)中的自身效能。根據(jù)我國民事法律的具體調(diào)查，我國針對(duì)公證制度的相關(guān)規(guī)定與其他國家公證制度的規(guī)定相比相對(duì)較少，導(dǎo)致我國具體實(shí)施當(dāng)中出現(xiàn)不全面覆蓋現(xiàn)象，導(dǎo)致實(shí)施過程出現(xiàn)問題。同時(shí)，與其他國家公證法律制度相比較而言，我國的公證制度具有一定法律條文進(jìn)行實(shí)際約束，導(dǎo)致在具體實(shí)施當(dāng)中具有明確條款進(jìn)行約束。保證公證制度以及公證程序的合理性，對(duì)于誠信公證制度的發(fā)展具有重要意義。
（二） 法律強(qiáng)化公證誠信效力
再社會(huì)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境不發(fā)生變動(dòng)的情況下，公證誠信的效力主要的體現(xiàn)為國家法律形式存在，具有一定的司法效能。同時(shí)誠信公證效能主要依附于公證法律的保證下具體實(shí)施，公證當(dāng)中存在的公證效益主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，強(qiáng)制執(zhí)行效力。我國《民事訴訟法》在第二百三十八條當(dāng)中規(guī)定“公證機(jī)關(guān)依法賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力的債權(quán)文書，一方當(dāng)事人不履行的，對(duì)方當(dāng)事人可以向有關(guān)轄區(qū)的人民法院申請(qǐng)執(zhí)行，受申請(qǐng)人民法院應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。”第二，證據(jù)效力。公證書具備的公證效力是收到法律規(guī)定的，《民事訴訟法》第六十九條規(guī)定“經(jīng)過法定程序公證證明的法律實(shí)施和文書，人民法院應(yīng)當(dāng)作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)，但有相反證據(jù)足以推翻公證證明的除外。”通過公證部門出示的文書具有一定公信力，在一定程度上實(shí)現(xiàn)公證誠信效力的體現(xiàn)。
通過對(duì)公證法律制度進(jìn)行具體分析，能夠體現(xiàn)具體的公證法律制度在公證誠信制度建立的過程中具有重要作用，對(duì)完善誠信公證制度的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。
三、 基于公證法律制度下完善我國公證誠信制度具體措施
（一） 健全公證質(zhì)量保證體系
公證質(zhì)量是保證整個(gè)公證誠信體系發(fā)展的關(guān)鍵因素，公證人員在進(jìn)行公證工作的開展中，應(yīng)該重視整個(gè)公證過程誠信的體現(xiàn)，保證文件具有誠信公證力是保證誠信公證制度可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。健全誠信公證質(zhì)量保證體系需要體現(xiàn)以下幾個(gè)具體方法。
1. 規(guī)范證據(jù)收集
規(guī)范證據(jù)收集是指在手里公證事項(xiàng)過程中，當(dāng)事人提供的基本證據(jù)以及證據(jù)具體的范圍和制度。在誠信公證制度的具體建設(shè)中，規(guī)范證據(jù)收集是保證公證證明具有法律效應(yīng)的關(guān)鍵因素之一。在公證之前，保證證據(jù)收集過程的準(zhǔn)確性，能夠在公證工作開展過程中實(shí)現(xiàn)公證結(jié)果具有公信力。同時(shí)證據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范，會(huì)導(dǎo)致公證結(jié)果有失公平。明確具體證據(jù)收集，能夠有利于調(diào)動(dòng)公證人員的積極性，保證證據(jù)收集準(zhǔn)確性，實(shí)現(xiàn)公證結(jié)果更具公信力，體現(xiàn)誠信的重要作用。
2. 嚴(yán)格責(zé)任制度
公證質(zhì)量責(zé)任追究制度，是加強(qiáng)公證風(fēng)險(xiǎn)，保證公證質(zhì)量的具體內(nèi)容，同時(shí)也是保證公證公信力的重要體現(xiàn)。公證人員在進(jìn)行實(shí)際公證工作開展過程中，應(yīng)該重視誠信制度的建立，嚴(yán)格按照公證程序規(guī)范進(jìn)行公證工作的開展，建立并且完善責(zé)任認(rèn)定。公證過程嚴(yán)格責(zé)任制度，是一種對(duì)誠信公證程序的保證，同時(shí)也是提升公證人員責(zé)任心的重要手段。
3. 公告與公示制度
公告公示制度的開展，主要是針對(duì)已經(jīng)查清事實(shí)的問題進(jìn)行公示，通過對(duì)主要公證結(jié)果以及公證過程的公示，實(shí)現(xiàn)廣大群眾的監(jiān)督。通過具體的問題審核，保證公證質(zhì)量。這就要求在具體公證過程中應(yīng)該重視公證誠信實(shí)施，實(shí)現(xiàn)公證質(zhì)量的提升。
（二） 完善公證誠信監(jiān)督管理措施
構(gòu)建我國公證誠信制度，多個(gè)部門需要具體協(xié)作，才能夠保證誠信公證制度的具體實(shí)施，實(shí)現(xiàn)誠信公證制度的完善和立法發(fā)展。對(duì)誠信公證實(shí)行監(jiān)督管理，能夠保證誠信公證工作的開展更具可信性。完善公證誠信監(jiān)督管理措施需要做到以下幾個(gè)方面。
1. 制定規(guī)范執(zhí)業(yè)行為
我國公證制度在具體開展中，分為國內(nèi)業(yè)務(wù)處理以及涉外業(yè)務(wù)處理。國內(nèi)的公證主要業(yè)務(wù)有遺囑、贈(zèng)予、繼承權(quán)、產(chǎn)權(quán)協(xié)議聲明、委托書、遺贈(zèng)撫養(yǎng)、贍養(yǎng)協(xié)議、招標(biāo)監(jiān)督、財(cái)產(chǎn)約定、建筑施工等業(yè)務(wù)范圍。涉外業(yè)務(wù)有出生、死亡、親屬關(guān)系、簽字印鑒屬實(shí)、學(xué)位學(xué)歷等。在接受申請(qǐng)過程中，應(yīng)該重視公證信息明確，對(duì)存在的具體問題以及修改同時(shí)公證員，統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，使得公證員的公證行為更加規(guī)范，保證公證人員的執(zhí)業(yè)規(guī)范。
2. 保證公證獨(dú)立性原則
不管是公證人員以及公證處，都應(yīng)該在具體執(zhí)行過程中應(yīng)該恪守獨(dú)立性原則，防止現(xiàn)代社會(huì)當(dāng)中對(duì)于公證工作開展的干擾因素。在具體實(shí)施過程中，應(yīng)該借鑒金融行業(yè)信用等級(jí)辦法，明確具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。通過對(duì)公證過程的監(jiān)督，保證公證獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
3. 完善公證員職業(yè)道德規(guī)范
對(duì)于公證人員的實(shí)際約束，我國現(xiàn)行的《公證員職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》其中的具體規(guī)定主要是針對(duì)原則性進(jìn)行實(shí)際約束。在公證工作開展中，公證人員是保證公證工作開展的重要因素。完善公證員職業(yè)道德規(guī)范當(dāng)中的內(nèi)容，對(duì)于公證員具體實(shí)施效力具有重要意義。對(duì)于公證員進(jìn)行審核監(jiān)督，對(duì)于公證工作的開展具有保障前提。
4. 建立職業(yè)道德誠信檔案
進(jìn)行公證人員評(píng)審過程中，實(shí)現(xiàn)誠信評(píng)級(jí)的準(zhǔn)確性，建立職業(yè)道德誠信檔案。誠信檔案能夠具體體現(xiàn)公證人員在工作當(dāng)中對(duì)誠信公證的態(tài)度，其中年度考核狀況、榮譽(yù)狀況、質(zhì)檢狀況、違規(guī)狀況以及投訴狀況都被包含在職業(yè)道德誠信檔案當(dāng)中，保證公證人員開展工作的合理性。
（三） 完善誠信評(píng)價(jià)機(jī)制
完善誠信公證制度需要提升公證人員的誠信以及自律意識(shí)，完善公證部門內(nèi)部的誠信評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)于誠信公證制度的發(fā)展具有重要意義。這就需要在公證法律制度之下實(shí)現(xiàn)誠信公證制度建設(shè)，具體方法體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
第一，建立公證人員信用評(píng)級(jí)機(jī)制。對(duì)于公證工作人員實(shí)際工作狀況以及工作狀態(tài)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，并且將實(shí)際考核結(jié)果進(jìn)行公布。同時(shí)工作人員的誠信評(píng)價(jià)制度應(yīng)該與年終獎(jiǎng)金、福利制度以及晉升掛鉤，通過這樣的方式激勵(lì)員工，實(shí)現(xiàn)誠信評(píng)級(jí)制度的全面開展。
