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貧困，是指一種人們?nèi)狈M足最起碼生活需要手段的狀況，即人們?nèi)鄙龠_到最低生活水平的能力。世界銀行2001年1月對貧困進行了定義，即缺少機會參加經(jīng)濟活動、在一些關(guān)系到自己命運的重要決策上沒有發(fā)言權(quán)和容易受到經(jīng)濟以及其他沖擊的影響。在我看來，貧困是個人或者家庭無法滿足基本生活需要的一種生存狀態(tài)，不僅包括物質(zhì)貧困，而且包括精神貧困。社會救助是指通過立法，由國家或者政府對由于失業(yè)、疾病、災害等原因所造成收人中斷或者收人降低并陷人貧困的人員或者家庭實行補償?shù)囊环N社會保障制度。相應地，農(nóng)村社會救助制度是指針對農(nóng)村中的貧困人口或者家庭進行救助的一項社會保障制度。
一、農(nóng)村社會救助的主要內(nèi)容
(一)農(nóng)村生活社會救助。農(nóng)村生活社會救助，主要是為了保障貧困農(nóng)民的最低生活需求，由農(nóng)村五保供養(yǎng)和農(nóng)村居民最低生活保障制度組成。農(nóng)村五保供養(yǎng)制度是指對符合《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》規(guī)定的村民，在吃、穿、住、醫(yī)、葬等方面給予生活照顧和物質(zhì)幫助。它的供養(yǎng)對象是符合“三無”條件的老年人、殘疾人和16歲以下的未成年人;供養(yǎng)內(nèi)容為吃、穿、住、醫(yī)、葬等方面;根據(jù)《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》的規(guī)定，對五保對象實行集中供養(yǎng)(由政府興辦敬老院供養(yǎng))或者分散供養(yǎng)(由親屬或鄰居在家供養(yǎng))的供養(yǎng)方式;經(jīng)費主要來源于政府救助;供養(yǎng)標準不得低于當?shù)卮迕竦钠骄钏讲⑦m時進行調(diào)整。農(nóng)村居民最低生活保障制度則主要是為了解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。它的保障對象是家庭年人均純收人低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村居民;保障標準由縣級人民政府確定并進行動態(tài)調(diào)整;資金發(fā)放主要采取差額補償?shù)姆绞?資金來源以地方財政為主，中央補助為輔。
(二)農(nóng)村生產(chǎn)社會救助。農(nóng)村生產(chǎn)社會救助，主要是為了使有一定生產(chǎn)經(jīng)營能力的農(nóng)民脫離貧困。它的救助對象是有一定生產(chǎn)經(jīng)營能力的貧困農(nóng)民;救助內(nèi)容主要包括政策扶持、資金扶持、科技和信息扶持等。值得一提的是我國農(nóng)村中的扶貧開發(fā)。改革開放以來我國就在農(nóng)村推行扶貧開發(fā)，取得了一定的成效，如貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展速度明顯加快等。
(三)農(nóng)村醫(yī)療社會救助。農(nóng)村醫(yī)療社會救助，主要是為了改善農(nóng)村貧困人口的健康狀況，為農(nóng)村貧困人口中的患病者提供醫(yī)療保健服務。它的救助對象是貧困人口中的患病者在實施了醫(yī)療保險后仍不能支付醫(yī)療費用的那部分人;救助標準為滿足貧困人口的基本醫(yī)療需求且要考慮當?shù)卣木戎芰?救助方法是減免或者全部減免醫(yī)療費用、設立專項基金或是社會慈善組織的救助;資金主要來源于國家財政。
二、農(nóng)村社會救助存在的問題
(一)農(nóng)村生活社會救助存在的問題。保障對象的確定和全面覆蓋比較困難;保障標準的合理制定困難，最低生活保障標準的測度方法各地存在較大差異;保障資金的來源較為單一，社會資金支持較少。
(二)農(nóng)村生產(chǎn)社會救助存在的問題。農(nóng)村中的絕對貧困人口較多，脫貧困難;扶貧標準過低，導致“維持貧困”;貧困農(nóng)戶自主參與的積極性不高，缺乏脫貧的主動性;社會各界的生產(chǎn)性救助活動開展的成效十分有限。
(三)農(nóng)村醫(yī)療社會救助存在的問題。醫(yī)療救助水平較低，主要的大病并沒有得到很好的治療;資金的供求矛盾較為突出，需求明顯的大于供給;管理體制不健全，各職能部門之間職能分工和責任分擔不明確。
三、農(nóng)村社會救助制度的改革措施
(一)農(nóng)村生活社會救助的改革措施。對于救助對象和救助標準的確定，可以參照英國的社會救助制度。英國的貧困群體主要由國會確定。英國對申請社會救助有嚴格的程序，有關(guān)部門和機構(gòu)根據(jù)貧困線標準對低收人者進行較為復雜的生活狀況調(diào)查，包括家庭收人和資產(chǎn)狀況。這就涉及到貧困線的制定，也就是最低生活保障線的制定。貧困線的確定有貧困發(fā)生率、貧困缺口率、恩格爾系數(shù)等指標，要對這些指標進行綜合的考慮和參照。另外，要鼓勵社會各界對農(nóng)村生活社會救助進行捐贈和幫助，使救助資金來源多元化。
在剛出臺的國家十二五規(guī)劃中強調(diào)了要推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加快社會主義新農(nóng)村建設，并要求要把解決好“三農(nóng)”問題做為“十二五”期間的全黨工作的重中之重。在新農(nóng)村建設中人力資本作為最重要最具能動性的生產(chǎn)要素，對農(nóng)村經(jīng)濟的增長和新農(nóng)村建設的持續(xù)進行具有決定作用和戰(zhàn)略意義。
一、人力資本的界定
本文對人力資本的界定沿用美國著名經(jīng)濟學家舒爾茨的觀點。舒爾茨認為改進窮人福利的關(guān)鍵性生產(chǎn)要素不是空間、能源和耕地，而是提高人口質(zhì)量，提高知識水平。他認為人力資本是體現(xiàn)在人身上的知識、能力、健康等的總和。
二、我國農(nóng)村人力資本投資中存在的問題
1、從主觀方面的因素來分析主要存在以下三個方面問題：
一是農(nóng)民作為農(nóng)村人力資本投資的直接主體，受傳統(tǒng)觀念的束縛，對人力資本投資的重要性認識不足。 在我國新農(nóng)村建設的大背景下，我國農(nóng)村人力資本投資最主要的形式是父母對子女的教育投資，而受傳統(tǒng)觀念的影響，父母都期望子女通過教育能走出農(nóng)村，因此造成了農(nóng)村人力資本的流失。此外，他們忽視自身的職業(yè)以及技能培訓。人力資本投資缺乏主體的積極性，成人職業(yè)技術(shù)培訓滯后，這就使得農(nóng)村勞動力不僅文化素質(zhì)低，而且所具備的技能也相對貧乏，無法適應市場經(jīng)濟和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。
二是政府作為農(nóng)村人力資本投資最主要的主體，雖然近些年已經(jīng)加強對農(nóng)村人力資本的投資，但是相對于投資長期匱乏的農(nóng)村來說，政府的財政投資仍遠遠不能滿足需求。并且政府對農(nóng)村的人力資本投資中大多數(shù)資金集中用于發(fā)展農(nóng)村的基礎教育，對成人職業(yè)技能培訓的投入極少，還存在著人力資本投資與地區(qū)結(jié)構(gòu)和供給結(jié)構(gòu)的不平衡。
三是社會各界人士的支持作為新農(nóng)村建設中不可或缺的力量，對農(nóng)村人力資本的投資也是極少數(shù)。
2、從客觀方面的因素來分析存在以下幾個方面的問題：
一是農(nóng)村教育體系的不健全。農(nóng)村的教育體系側(cè)重于農(nóng)村義務教育體系的建設與完善，而關(guān)于的農(nóng)民成人教育與職業(yè)技能培訓體系尚未建立或尚不完善。此外，農(nóng)村教育的基本基礎設施建設不健全，硬件資源如計算機房等的配備不全，軟性資源表現(xiàn)在師資力量與師資水平比較薄弱。
二是農(nóng)村醫(yī)療保障體系不完善。農(nóng)民的健康是農(nóng)村人力資本形成的保證，良好的身體素質(zhì)是人力資本發(fā)揮效率的關(guān)鍵。而我國農(nóng)村醫(yī)療的現(xiàn)狀主要表現(xiàn)在：政府在醫(yī)療資金投入和衛(wèi)生技術(shù)人才培養(yǎng)方面存在嚴重不足；農(nóng)村醫(yī)療機構(gòu)管理混暖，沒有一套完善的監(jiān)督管理模式；農(nóng)村的醫(yī)療救助非常落后，商業(yè)保險等在農(nóng)村的推行也受到各種限制。
三是缺乏有效健全的人才機制。至今農(nóng)村尚未建立起完善的人才開發(fā)與保護機制，在農(nóng)村實際工作中既無人才培養(yǎng)渠道，又無人才選拔使用依據(jù)，對做出貢獻的社會精英亦缺乏有效的激勵機制，使得一部分有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的素質(zhì)較高的人才轉(zhuǎn)移到城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和管理人才嚴重流失和斷層。
三、加強農(nóng)村人力資本投資的對策探析
1、打破傳統(tǒng)觀念對農(nóng)民思想的束縛，樹立社會主義農(nóng)村新型文化，為農(nóng)村人力資本投資奠定思想基礎。
這就要求政府要注重對農(nóng)民進行思想教育，改變他們把自己優(yōu)秀的子女送離農(nóng)村求發(fā)展的觀點；改變他們因循守舊、安于現(xiàn)狀等守成意識，增強其創(chuàng)新意識，使他們認識到人力資本投資不是單純的消費行為，而是一種生產(chǎn)性投資；改變他們將資金大部分投資在子女教育上，忽視自身的職業(yè)與技能培訓的行為。
2、加大政府對農(nóng)村教育醫(yī)療事業(yè)的財力投入，為農(nóng)村人力資本投資提供基本的資金保障。
首先政府在教育戰(zhàn)略上應向農(nóng)村傾斜，加大對農(nóng)村教育的財力投入。對基礎教育而言，有充足的財力支撐就可以改變教師工資待遇，加強農(nóng)村基礎設施建設，支助邊遠農(nóng)村地區(qū)發(fā)展遠程教育，提高對貧困生的支助水平等。對成人教育而言，充足的資金支持就可以在農(nóng)村設立職業(yè)技能培訓點，宣傳和吸引農(nóng)民積極改善自身的技能等，從而提高農(nóng)村人力資本存量。
其次在農(nóng)村醫(yī)療方面，主要是繼續(xù)推進農(nóng)村合作醫(yī)療的開展，并加緊建設農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生站等，提高農(nóng)村醫(yī)療救助水平，解決農(nóng)民看病難與看病貴的問題，使農(nóng)民能有健康的身體素質(zhì)積極參與到新農(nóng)村建設中來。
3、積極宣傳，號召社會各界人士的積極參與，為農(nóng)村人力資本投資提供強有力的外部支持。
社會各界人士對農(nóng)村人力資本投資的貢獻包括資金、物質(zhì)、智力支持三個方面。政府應采取稅收減免等措施吸引各種社會力量的參與，籌措社會閑散資金用于增加農(nóng)村人力資本投資，這可以相應的緩解政府的財政壓力。同時，政府應對積極參與并對農(nóng)村人力資本投資作出重大貢獻的組織或個人給與相應的表彰與榮譽，以引起社會反響，從而帶動更多的人貢獻自己的一份力量。而智力支持主要是制定相應政策號召和鼓勵畢業(yè)的大學生或者一些教師等志愿到農(nóng)村支教，壯大農(nóng)村師資力量，提高農(nóng)村師資水平。
4、要完善農(nóng)村教育醫(yī)療體系和建立健全農(nóng)村人才機制，為農(nóng)村人力資本投資提供一個穩(wěn)定的客觀環(huán)境。
首先是完善農(nóng)村教育體系建設。要堅持農(nóng)村義務教育和成人職業(yè)技術(shù)培訓教育兩手抓，兩手都要硬。其次是完善農(nóng)村醫(yī)療體系。要完善農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務，要完善農(nóng)村醫(yī)療救助體系并加大對重大疾病的防控，要鼓勵發(fā)展農(nóng)村商業(yè)醫(yī)療保險以實現(xiàn)多層次的醫(yī)療衛(wèi)生保障體系。此外，還要建立健全農(nóng)村人才機制。這里的人才機制包括人才的開發(fā)與保護機制以及人才的激勵機制，從而建立起培養(yǎng)人才，使用人才，留住人才的有效機制，形成良好的人才創(chuàng)業(yè)條件和成長環(huán)境。
參考文獻：
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農(nóng)村社會救助制度，是社會救助制度在農(nóng)村的具體體現(xiàn)，它是針對因各種原因不能維持最低生活水平的農(nóng)村居民，由政府按照預先設定的標準和家庭狀況調(diào)查的結(jié)果，給予一定的物質(zhì)援助，從而保障他們最低的生活水平。
在我國，農(nóng)村社會救助制度是國家和集體對沒有法定撫養(yǎng)人、喪失勞動能力、沒有生活來源的老年人、殘疾人、未成年人等農(nóng)村困難群體，采取物質(zhì)幫助、扶持生產(chǎn)等多種形式，對這些弱勢群體的日?；旧罱o予幫助的一項社保制度。
（二）我國農(nóng)村社會救助的主要內(nèi)容
我國農(nóng)村社會救助項目繁多，主要包含有農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、農(nóng)村醫(yī)療救助、農(nóng)村災害救助和農(nóng)村扶貧開發(fā)五部分內(nèi)容。
1、農(nóng)村最低生活保障制度。所謂農(nóng)村最低生活保障，即對于那些人均純收入沒達到該地區(qū)最低生活保障標準的農(nóng)村居民，政府會給他們提供金錢和物質(zhì)方面的幫助，并且來保證他們?nèi)粘Ｉ畹囊豁椛绫Ｖ贫取?/p>
2、農(nóng)村醫(yī)療救助。農(nóng)村醫(yī)療救助制度主要幫助的對象是那些生活比較困難，沒有參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險的條件的農(nóng)村困難人群，政府給他們提供一些財政技術(shù)上的扶植并且發(fā)動社會慈善捐助的力量來提供專項幫助和資金支持給他們，讓他們在生病時可以得到基本的醫(yī)療服務，來維持基本生存能力的醫(yī)療保障制度。
3、農(nóng)村災害救助制度。災害救助是指當公民由于自然災害難以維持最低的生活水平，生活陷入困境時，由國家和社會緊急提供資金和物質(zhì)等資源來保證他們的生存需要的社會救助項目。它既包括災害發(fā)生時對災民的緊急援助，也包括災后重建過程中對災民基本生活的保障。
4、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度。農(nóng)村五保供養(yǎng)制度是指政府對農(nóng)村“三無人員”（即無法定撫養(yǎng)人，無勞動能力，沒有收入來源的老齡人、殘疾人、未滿十八周歲的孩子）給予最基本生活保障的一項社會救助制度。保障范圍主要是保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（未成年保義務教育）的五保供養(yǎng)。
5、農(nóng)村扶貧開發(fā)。農(nóng)村扶貧開發(fā)是指“在國家的幫助和扶持下，對貧困地區(qū)的資源和環(huán)境進行開發(fā)，調(diào)整當?shù)亟?jīng)濟結(jié)構(gòu)和改善生產(chǎn)條件，發(fā)展商品經(jīng)濟，走出一條切合實際又富有地方特色的發(fā)展道路。通過經(jīng)濟的發(fā)展，提高當?shù)剞r(nóng)民的自我發(fā)展能力和生活水平，讓他們走上自我保障的道路。
二、我國農(nóng)村社會救助制度存在的主要問題
（一）制度建設不規(guī)范，執(zhí)行不到位
主要體現(xiàn)在：一是制度自身設計不精細、不全面。例如對低保對象的收入水平的核定和救助標準的確定沒有一個精準的制度來判定和規(guī)范。二是制度執(zhí)行不到位?！罢泻舯！⒏＠！钡痊F(xiàn)象屢禁不絕，這直接影響了低保的公平性。
（二）財政投入不足，救助標準偏低
我國經(jīng)濟的快速發(fā)展讓財政收入逐年劇增，然而政府對社會救助的投入增長則相對緩慢，這就導致以財政撥款為主的社會救助資金較少，救助標準依然偏低。社會救助落后與經(jīng)濟發(fā)展造成困難群眾的生活需要難以滿足，從而出現(xiàn)了“接受了救助但依然貧困”的現(xiàn)象。
（三）政府單唱“獨角戲”，社會參與度不夠
我國現(xiàn)行的農(nóng)村社會救助制度，在資金的投入和日常的管理中，幾乎都是由政府一手包辦，唱“獨角戲”。主要體現(xiàn)在三個方面：一是救助資源分散，沒有有效整合。二是資金來源單一。三是民間組織的力量沒有得到充分的發(fā)揮。
（四）救助方式單一，缺乏開發(fā)型救助
農(nóng)村社會救助的目標僅限于保障救助對象的基本生活，以物質(zhì)救助為主，而沒有通過制度化的方式，提高救助對象的能力，讓他們自救以謀求長遠的發(fā)展。社會救助手段缺乏通過投資方式來為救助對象提供自我發(fā)展所需的各項資源。
（五）制度缺乏法律保障，法制建設滯后
目前我國的社會保障主要依靠政府的行政命令和政策指示來推動，而社會保障的發(fā)展則需要相關(guān)的法律法規(guī)做基礎。社會保障立法不是一朝一夕的事，也不能隨便草率地進行。只有社會保障相關(guān)法律逐步建立起來，社會保障制度才能真正落地生根，廣大公民才能更好的享受社會發(fā)展帶來的福利。
三、完善我國農(nóng)村社會救助制度的政策建議
（一）規(guī)范制度運行，打造公正透明的“陽光救助”
要打造公正透明的“陽光救助”，就必須規(guī)范農(nóng)村社會救助制度的運行，可以從兩個方面入手：一方面要對救助對象進行科學的識別和分類，對于他們的需求差異，給予不同的方法來施救，最大化滿足其需求。另一方面要對最基礎的生活救助與其他專項社會救助有明確的界定，因為每個救助對象對生活資源的需求是各不相同的，有的需要基本生活救助，有的則需要教育、醫(yī)療等專項救助。因此，我們要講專項救助的覆蓋范圍適當擴大，也就是將需要生活救助之外的邊緣困難人員也納入專項救助范圍。這樣才能真正充分發(fā)揮各項社會救助資源的作用和功效，確保社會救助資源公平公正地運用，從而實現(xiàn)“陽光救助”的總體目標。
（二）保障救助資金，增加政府轉(zhuǎn)移支付
社會救助資金屬于國民收入再分配過程中的社會福利基金，主要由省級甚至中央政府負責籌集和發(fā)放。要實現(xiàn)資金的高效利用，就要加強中央和省級財政資金的轉(zhuǎn)移支付，加強對地方資金的保障和使用自主權(quán)，減輕市縣級財政的資金供給負擔。在轉(zhuǎn)移支付過程中，還要針對地區(qū)發(fā)展水平高低對資金進行合理安排，以解決社會救助資金總量不足和分配不均的問題。
（三）救濟主體多元化，推動社會公益組織參與
社會救助的社會性就決定了其主體必然是多元的。社會組織可以通過自愿捐贈來整合分散的社會資源，增加農(nóng)村社會救助資源的總量。社會組織數(shù)量眾多，這讓他們可以對多樣化的救助需求做出反應，加強社會救助的實際效果。社會組織強烈的創(chuàng)新沖動可以在不斷提高自身競爭力的同時提高資源的使用效率，彌補政府在資源使用和分配上低效率?？傊鐣M織參與已經(jīng)成為社會救助發(fā)展的必然選擇。
（四）堅持救助和扶貧開發(fā)相結(jié)合
針對貧困地區(qū)，國家應該加大資金投入，保證資金來源，對他們進行社會救助，實行救濟性保障。對于另外一些生活水平較低，但是自然條件和環(huán)境相對較好的地區(qū)，可以考慮通過開展勞務輸出和發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，來減緩農(nóng)村貧困問題。
（五）進一步健全社會救助法律、法規(guī)
十六屆三中全會提出的“五個統(tǒng)籌”中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展居于首位，要形成城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的社會制度環(huán)境，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的良性互動。然而我國現(xiàn)行社會保障制度存在著嚴重缺陷，主要表現(xiàn)在：一是城市居民社會保障水平的高福利狀態(tài)與農(nóng)村居民的救濟型低水平的保障并存；二是城鄉(xiāng)隔絕的社會保障制度，使市場經(jīng)濟條件下的人才資源優(yōu)化配置難以形成。當前我國社會保障制度改革與建設的重點在于：在加大對城市社會保障制度改革與完善力度的同時，應在新農(nóng)村建設的過程中，著力加強農(nóng)村社會保障制度建設，努力提高農(nóng)村居民的社會保障水平。
1我國農(nóng)村現(xiàn)行社會保障制度存在的問題
1．1制度體系不健全，保障項目較少
一是社會保險制度嚴重缺位。傳統(tǒng)的農(nóng)村合作醫(yī)療制度步履維艱，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度尚在全面推廣階段；工傷、生育、失業(yè)三大社會保險制度至今尚未在農(nóng)村建立。二是社會救助制度體系不完善。目前農(nóng)村主要局限于基本生活救助，醫(yī)療救助制度基本沒有建立，教育救助、住房救助等不普遍。三是社會福利體系殘缺不全。目前只有部分經(jīng)濟實力好的地區(qū)還依稀保存一些敬老院和福利院，大部分地區(qū)該項制度體系已經(jīng)癱瘓。
1．2保障標準低，總體水平不高
新型合作醫(yī)療保障水平不高，而且由于是保大病住院，使得相當部分參保居民由于交不起首次人院費而不能住院，進而無法享受醫(yī)療保障，新型合作醫(yī)療能否真正解決農(nóng)民因病致貧致窮的問題不容樂觀。
2建立和完善農(nóng)村社會保障體系的迫切性和可能性
2．1建立和完善農(nóng)村社會保障體系是經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求
隨著我國各項改革的深入進行和城市化水平的不斷提高，農(nóng)民工隊伍不斷壯大，人口流動增強，要求盡快建立并完善農(nóng)村社會保障制度加強城鎮(zhèn)社會保障制度改革，建立健全農(nóng)村社會保障體系，已是中國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。
2．2建立和完善農(nóng)村社會保障體系是廣大農(nóng)村居民的迫切需要和期待
隨著我國人口老齡化日益顯現(xiàn)，農(nóng)村人口老齡化問題更為突出，農(nóng)村社會保障問題日益嚴重。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能日益弱化，農(nóng)村養(yǎng)老風險不斷加大。部分農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障無著落。保障農(nóng)民的基本生存權(quán)和身體健康是建設社會主義新農(nóng)村的基本前提。
2-3建立和完善農(nóng)村社會保障體系已經(jīng)具備一定的實踐經(jīng)驗
第一，專題解決農(nóng)民工社會保險問題。如北京市建立了農(nóng)民工醫(yī)療保險和工傷保險制度，體現(xiàn)了“低費率、廣覆蓋、保當期、保大病”的原則，適應了外地農(nóng)民工“年紀輕、流動性大”的特點。第二，加強農(nóng)村醫(yī)療救助，緩解因病致貧、因病返貧矛盾。江蘇省常熟市出臺了新的醫(yī)療救助實施辦法，重點解決困難群體的醫(yī)療保障問題，在很大程度上緩解了農(nóng)村居民因病致貧、因病返貧的矛盾。
3我國農(nóng)村社會保障體系需要創(chuàng)新的重點
3．1農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度需要重新定位與制度創(chuàng)新
今年國內(nèi)已有部分省市率先啟動了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的試點。這意味著，政府將為新型農(nóng)村養(yǎng)老保險部分“買單”。建立“低費率、廣覆蓋、能接續(xù)、可持續(xù)”的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。
3．2繼續(xù)完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度，實行分類保障，適時與城鎮(zhèn)合作醫(yī)療保險接軌
推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是政府積極投入農(nóng)村社會保障事業(yè)的體現(xiàn)，有效緩解了農(nóng)民“看病難、看病貴”問題，遏制了農(nóng)民“因病致貧、因病返貧”現(xiàn)象，基本達到了“政府得民心、農(nóng)民得實惠、衛(wèi)生得發(fā)展”的目標。
3．3加強服務網(wǎng)絡平臺建設，實行網(wǎng)絡化管理
十六屆三中全會提出的“五個統(tǒng)籌”中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展居于首位，要形成城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的社會制度環(huán)境，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的良性互動。然而我國現(xiàn)行社會保障制度存在著嚴重缺陷，主要表現(xiàn)在：一是城市居民社會保障水平的高福利狀態(tài)與農(nóng)村居民的救濟型低水平的保障并存；二是城鄉(xiāng)隔絕的社會保障制度，使市場經(jīng)濟條件下的人才資源優(yōu)化配置難以形成。當前我國社會保障制度改革與建設的重點在于：在加大對城市社會保障制度改革與完善力度的同時，應在新農(nóng)村建設的過程中，著力加強農(nóng)村社會保障制度建設，努力提高農(nóng)村居民的社會保障水平。
1我國農(nóng)村現(xiàn)行社會保障制度存在的問題
1．1制度體系不健全，保障項目較少
一是社會保險制度嚴重缺位。傳統(tǒng)的農(nóng)村合作醫(yī)療制度步履維艱，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度尚在全面推廣階段；工傷、生育、失業(yè)三大社會保險制度至今尚未在農(nóng)村建立。二是社會救助制度體系不完善。目前農(nóng)村主要局限于基本生活救助，醫(yī)療救助制度基本沒有建立，教育救助、住房救助等不普遍。三是社會福利體系殘缺不全。目前只有部分經(jīng)濟實力好的地區(qū)還依稀保存一些敬老院和福利院，大部分地區(qū)該項制度體系已經(jīng)癱瘓。
1．2保障標準低，總體水平不高
新型合作醫(yī)療保障水平不高，而且由于是保大病住院，使得相當部分參保居民由于交不起首次人院費而不能住院，進而無法享受醫(yī)療保障，新型合作醫(yī)療能否真正解決農(nóng)民因病致貧致窮的問題不容樂觀。
2建立和完善農(nóng)村社會保障體系的迫切性和可能性
2．1建立和完善農(nóng)村社會保障體系是經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求
隨著我國各項改革的深入進行和城市化水平的不斷提高，農(nóng)民工隊伍不斷壯大，人口流動增強，要求盡快建立并完善農(nóng)村社會保障制度加強城鎮(zhèn)社會保障制度改革，建立健全農(nóng)村社會保障體系，已是中國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。
2．2建立和完善農(nóng)村社會保障體系是廣大農(nóng)村居民的迫切需要和期待
隨著我國人口老齡化日益顯現(xiàn)，農(nóng)村人口老齡化問題更為突出，農(nóng)村社會保障問題日益嚴重。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能日益弱化，農(nóng)村養(yǎng)老風險不斷加大。部分農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障無著落。保障農(nóng)民的基本生存權(quán)和身體健康是建設社會主義新農(nóng)村的基本前提。
2-3建立和完善農(nóng)村社會保障體系已經(jīng)具備一定的實踐經(jīng)驗
第一，專題解決農(nóng)民工社會保險問題。如北京市建立了農(nóng)民工醫(yī)療保險和工傷保險制度，體現(xiàn)了“低費率、廣覆蓋、保當期、保大病”的原則，適應了外地農(nóng)民工“年紀輕、流動性大”的特點。第二，加強農(nóng)村醫(yī)療救助，緩解因病致貧、因病返貧矛盾。江蘇省常熟市出臺了新的醫(yī)療救助實施辦法，重點解決困難群體的醫(yī)療保障問題，在很大程度上緩解了農(nóng)村居民因病致貧、因病返貧的矛盾。
3我國農(nóng)村社會保障體系需要創(chuàng)新的重點
3．1農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度需要重新定位與制度創(chuàng)新
今年國內(nèi)已有部分省市率先啟動了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的試點。這意味著，政府將為新型農(nóng)村養(yǎng)老保險部分“買單”。建立“低費率、廣覆蓋、能接續(xù)、可持續(xù)”的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。
3．2繼續(xù)完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度，實行分類保障，適時與城鎮(zhèn)合作醫(yī)療保險接軌
推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是政府積極投入農(nóng)村社會保障事業(yè)的體現(xiàn)，有效緩解了農(nóng)民“看病難、看病貴”問題，遏制了農(nóng)民“因病致貧、因病返貧”現(xiàn)象，基本達到了“政府得民心、農(nóng)民得實惠、衛(wèi)生得發(fā)展”的目標。
3．3加強服務網(wǎng)絡平臺建設，實行網(wǎng)絡化管理
農(nóng)村社會救助是農(nóng)村社會保障體系的重要內(nèi)容之一，搞好農(nóng)村社會救助體系建設，對維護社會穩(wěn)定，促進社會經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展具有十分重要的作用。從永州市的情況看，經(jīng)濟欠發(fā)達，598.5萬人口中農(nóng)業(yè)人口達504.6萬人，占總?cè)丝诘?4.3 % ;農(nóng)村貧困人口達89.7萬人，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的17%，其中絕對貧困人口36.9萬人，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的7%;地形以山地丘陵為主，自然災害頻發(fā)，每年都不同程度的遭受洪澇、山體滑坡、泥石流、龍卷風、冰雹、干早等多種自然災害，常年受災人口達200余萬人次，需政府重點救助的45萬余人。由此可見，進一步加強、整合和完善社會救助體系，最大限度地滿足弱勢群眾的救助需求，是各級黨委、政府面臨的重大課題，是從根本上深化改革、推動發(fā)展、保持穩(wěn)定，加速構(gòu)建和諧社會的基礎工程。
一、意義深遠:助弱同進，共享發(fā)展
“按照社會公平正義的理念，包括弱勢群體在內(nèi)的每一位社會成員都應過上合乎人類尊嚴的生活，這構(gòu)成了對弱勢群體實行的公益救助的基本理據(jù)?！贝罅ν七M農(nóng)村社會救助體系建設，全面扶助弱勢群體，對于促進社會各個層面和諧進步有重要意義。
1.有利于更好地維護社會穩(wěn)定
安定有序是和諧社會的重要內(nèi)容，是事業(yè)進步和改革發(fā)展的基本條件。當前，永州市正處于從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會快速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，社會矛盾比較復雜，弱勢群體具有很強的同質(zhì)性、集中性和群體性。這種特點一方面使他們表達和追求自身利益的能力增強，另一方面他們的利益如果被忽視或處置不當，就會使他們采用非理性的方式來維護自己的利益，給社會帶來不穩(wěn)定隱患，進而成為構(gòu)建和諧社會的瓶頸。大力推進社會救助體系建設，有利于化解突出的社會矛盾和問題，維護和保障弱勢群體的基本權(quán)益，緩解弱勢群體的失衡心理，有效促進社會的持續(xù)穩(wěn)定。
2.有利于更好地凝聚發(fā)展合力
建設全面小康，構(gòu)建和諧社會，必須堅持以人為本，讓廣大人民群眾的工作熱情充分進發(fā)，讓個體社會成員的聰明才智充分涌流。困難群體作為社會成員的組成部分，由于處于弱勢位置，容易被忽略，不易感受到黨和政府的關(guān)懷和溫暖，對黨和人民缺少歸屬感、認同感和信任感，不利于他們在促進經(jīng)濟發(fā)展中充分發(fā)揮主觀能動性和創(chuàng)造性。推進農(nóng)村社會救助體系建設，不僅體現(xiàn)了黨和國家對弱勢群體的關(guān)心，更可以讓社會發(fā)展的成果惠及到社會全體成員，有利于團結(jié)弱勢群體，凝聚促進發(fā)展的合力，調(diào)動全體成員謀發(fā)展的主動性和創(chuàng)造性，全力促進和諧社會的實現(xiàn)。
3.有利于更好地促進社會文明進步
人與人之間和睦相處、真誠友愛是構(gòu)建和諧社會的基本要求。中華民族自古以來就是一個樂善好施、扶貧濟困的民族。進一步推進農(nóng)村社會救助體系建設，不僅能給予困難群體物質(zhì)上的救助，解決他們的燃眉之急，而且能調(diào)動社會各個層面的群眾共同關(guān)注弱勢群體，進一步營造互相關(guān)心、互相幫助的良好社會風氣，有利于更好地弘揚人道主義精神，增強全社會的慈善意識，促進團結(jié)友愛、平等互助的道德風尚和價值觀念的形成，推動社會主義精神文明和社會主義先進文化不斷發(fā)展進步。
二、工作成效:因地制宜，扎實有序
1.農(nóng)村低?；緦崿F(xiàn)應保盡保
目前，永州市共有農(nóng)村低保對象12萬戶27.6萬人，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的5.5 %，月發(fā)放低保金1049萬元，月人均救助水平為38元。2008年上半年，按照上級要求進行了農(nóng)村低保擴面，將農(nóng)村居民中無勞動力或因病、因殘等原因致使主要勞動力喪失、因生存條件特別惡劣地方常年生活困難居民等三類家庭全部納人保障范圍，新增低保對象12萬人，基本實現(xiàn)應保盡保目標。
2.農(nóng)村醫(yī)療救助制度逐步完善
為緩解農(nóng)村困難群眾的看病就醫(yī)壓力，根據(jù)上級要求，永州市從2004年開始在東安縣、新田縣開展農(nóng)村大病醫(yī)療救助工作試點，邁出了探索建立農(nóng)村醫(yī)療救助制度的第一步。2005年，對城市低保戶、農(nóng)村特困戶、農(nóng)村五保戶等特困對象家庭中患惡性腫瘤、尿毒癥、肝硬化腹水、白血病以及其它年醫(yī)藥費在1萬元以上大病的，給予500-3000元的醫(yī)療救助金，在全省領(lǐng)先建立了城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療救助制度。2007年，結(jié)合全市實際，在救助范圍上擴大到城鄉(xiāng)低保邊緣戶，救助病種增加了精神病種，救助標準提高到1000-4000元。2008年，面向全市城鄉(xiāng)低保戶、五保戶、城鄉(xiāng)低保邊緣戶、百歲老人等特定對象，逐步建立和實施資助救助、門診救助、住院救助、臨時救助、慈善援助五位一體的新型城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。全市在建立城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度以來，共累計救助農(nóng)村大病救助對象1.42萬人次，發(fā)放救助金2468.8萬元，人均年救助水平為1738元;資助農(nóng)村五保戶、農(nóng)村低保戶參合34.3萬人次，資助金額533萬元。
3.農(nóng)村五保供養(yǎng)水平進一步提高
永州市共有五保對象51214人，占農(nóng)村總?cè)丝?.27%。共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院106所，村級“五保之家”46所，集中供養(yǎng)4854人，其它46360人由村、組分散進行供養(yǎng)，分散供養(yǎng)標準由2005年年人均600元提高到1000元，集中供養(yǎng)標準由2005年1200元提高到2070.46元，農(nóng)村五保戶生活有了較大改善。2006年國務院新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》實施后，五保供養(yǎng)資金從省級財政轉(zhuǎn)移支付和市、縣財政預算中列支，建立了“政府牽頭、民政負責、財政投人、按標施保、應保盡?！钡奈灞９B(yǎng)工作新體制。2008年，永州市人民政府辦公室下發(fā)了關(guān)于貫徹落實《湖南省實施(農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例)辦法》的通知，明確規(guī)定集中供養(yǎng)標準每人每年不低于2000元，分散供養(yǎng)每人每年不低于1000元，要求將五保供養(yǎng)服務機構(gòu)的日常管理經(jīng)費和工作人員工資列人財政預算，不得在發(fā)給五保供養(yǎng)對象本人的供養(yǎng)資金中列支，從而有效地保障了五保戶的基本生活權(quán)益。
4.災害救助工作不斷規(guī)范
一是規(guī)范了救災款物管理工作。2008年，永州市民政局、市財政局、市監(jiān)察局、市審計局聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于印發(fā)《永州市基層救災款物管理使用操作規(guī)程》的通知，對救災款物的申請、撥付與發(fā)放、管理等方面作出嚴格規(guī)定，確保了救災資金分配的科學合理、公平公正，救災款物及時落實到災民手中。二是災害應急救助體系初步形成。2008年，市政府出臺了《永州市自然災害救助應急預案》，并成立了永州市減災委員會，進一步完善了全市應急救助體系，形成了統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應急機制。三是救災資金投人大幅度增加。2008年我市累計受災人口702萬人次，直，接經(jīng)濟損失145.07億元。向上級爭取救災資金9395萬元，救災棉被39111床、棉大衣1000件、帳篷443頂，市本級財政配套救災資金500萬元;一年來，發(fā)放救濟糧3522噸，救濟災民42萬人，發(fā)放衣被20萬件，救濟災民巧萬人，救濟傷病人口7.83萬人。全市共為災民恢復重建房屋12042戶45163間。由于救災工作應對處置及時果斷，救助措施得力，在應對2008年百年不遇的冰凍雨雪災害和五十年不遇的“6·13”洪災過程中，做到了大災面前零死亡，得到了上級的充分肯定。
三、存在問題:基礎薄弱，任務艱巨
1.社會救助立法滯后
迄今為止，我國尚沒有一部社會救助方面的專門性法律，農(nóng)村社會救助工作中除五保供養(yǎng)以政府法規(guī)形式頒布以外，其它各項工作都是通過各種規(guī)范性文件的，缺乏法律權(quán)威、制度剛性和懲處力度，實施過程中有令不行、違規(guī)不禁的現(xiàn)象比較突出。
2.基層機構(gòu)隊伍薄弱
據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，撤區(qū)并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)以前，全市有區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)430個，按每個區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)配一名民政干部，至少有430個，撤區(qū)并鄉(xiāng)后，全市共有198個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和辦事處，只有民政干部271人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)1:37人，比撤區(qū)并鄉(xiāng)前減少1s9人。所配民政干部專職的少，年齡偏大，文化偏低，素質(zhì)不高。近幾年民政部門新增城鄉(xiāng)低保、城鄉(xiāng)大病救助、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院和村五保之家建設和管理、五保供養(yǎng)資金發(fā)放等工作，全市每年救濟災民30萬人以上，城鄉(xiāng)低保人數(shù)30余萬，農(nóng)村五保戶有4.2萬人，重點優(yōu)撫對象s.3萬，大病救助近萬人，還有71萬老年人，直接工作對象140萬人，日常管理的工作任務十分繁重。近年來，民政救助資金大幅度增加，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放的民政救助資金，有的幾百萬元，最高的達到近1000萬元，社會救助各項資金在基層的發(fā)放問題令人擔憂。如寧遠縣水市鎮(zhèn)，轄區(qū)人口7.3萬人，有民政工作對象5000;余人，全市發(fā)放各類資金335萬元。2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革時，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政職能劃人社會事務辦，明確由s3歲的李某1人負責全鎮(zhèn)民政工作，并兼駐村任務。李某不僅要負責5000名民政對象的人戶調(diào)查、初審、年檢年審、動態(tài)管理等日常管理工作，還要逐戶建立規(guī)范的統(tǒng)計臺賬和工作檔案，該人不懂電腦，工作效率十分低下，難以按規(guī)定要求完成各項社會救助工作任務，只能應付了事，導致社會救助基礎工作不扎實。
3.救助資金投入少
一是國家財政投入不足，各項農(nóng)村社會救助工作普遍存在較大資金缺口，導致保障水平偏低。以農(nóng)村低保為例，2008年全市低保人數(shù)為27.6萬人，全年上級下?lián)艿霓r(nóng)村低保資金為6765萬元，按人平計算，月人均僅有20元，人數(shù)是城市低保的2.6倍，上級下?lián)苜Y金不足城市低保的一半，月人均救助水平不足城市低保對象的1/3。二是本級財政配套資金難以足額到位。按照有關(guān)法規(guī)和政策規(guī)定，農(nóng)村五保、農(nóng)村低保、農(nóng)村醫(yī)療救助均要由地方人民政府財政預算中安排一定比例的資金，由于市、縣區(qū)財政困難，往往未能足額配套，或列而不支，致使農(nóng)村社會救助工作經(jīng)費得不到保證，工作開展乏力。
4.城鄉(xiāng)救助發(fā)展不均衡
社會救助工作涉及到民政、勞動、教育、衛(wèi)生、房產(chǎn)、司法、扶貧、國土、規(guī)劃建設等多個職能部門，但各部門之間缺乏聯(lián)動，存在各行其事的現(xiàn)象，尤其是在救助對象和救助標準確定，救助項目安排，救助資金的投人等方面缺乏統(tǒng)一安排，導致多頭救助、重復救助、遺漏救助的現(xiàn)象時有發(fā)生，制約了社會救助整體優(yōu)勢的發(fā)揮。同時，還存在城鄉(xiāng)救助發(fā)展不平衡的狀況，如城市低保對象享有的廉租房政策及生活用水、用電、有線電視收視等價費優(yōu)惠措施，農(nóng)村救助對象暫時不能享有，整體救助水平較低。
四、根本舉措:統(tǒng)籌運作，合力推進
1.加快救助立法進程
農(nóng)村社會救助工作關(guān)系到困難群眾的基本生活，涉及到社會的各個層面。推進農(nóng)村社會救助體系建設，國家應盡早出臺《社會救助法》及與之相配套的法律法規(guī)，把城鄉(xiāng)低保、五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助、自然災害救助、城市生活無著的流浪乞討人員救助及教育救助、住房救助、司法救助等各項社會救助制度以法律的形式固定下來，同時對社會救助工作機構(gòu)、人員、資金保障作出剛性規(guī)定，為依法推進社會救助體系建設提供法制保障。
2.加強機構(gòu)隊伍建設
各級黨委、政府要在社會救助機構(gòu)、人員、編制等問題上給予重視支持，特別是要解決社會救助機構(gòu)人員的公務員身份問題。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民政工作力量，安排專職工作人員，解決有機構(gòu)、有人做事的問題，我們建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立民政所或社會救助站，小鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排3至4個，大鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排4至6個干部，專門從事民政工作，在行政村設民政聯(lián)絡員，并適當解決待遇，以切實解決好基層民政工作有人干事的問題，為工作落實，規(guī)范管理，資金發(fā)放公平公正提供組織保證。同時，要建立社會救助工作隊伍準人機制，嚴把進人關(guān)，加強在職工作人員的業(yè)務培訓，提高隊伍整體素質(zhì)。
3.擴寬資金投入渠道
一是加大財政投人。市、縣兩級政府應根據(jù)本級財政實際，把社會救助資金列人財政預算，并逐年提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要設立專項救助基金，實行?？顚Ｓ?。二是積極向上爭取。要加大跑“部”進“廳”力度，多爭取上級支持。三是面向社會籌集資金。大力開展各種慈善募捐活動和對口捐助活動，積極引導和鼓勵慈善團體等非營利性組織參與社會救助工作。同時，組織開展多種形式的扶貧幫困活動，如救助服務、志愿者活動等。要發(fā)動社會力量，搞好救助對象在醫(yī)療、教育、住房、司法援助等方面的專項救助。
4.強化救助工作保障
一、山西農(nóng)民生活消費水平與以往相比有很大提高
(一)消費支出顯著提高。改革開放以來，我國農(nóng)村社會經(jīng)濟持續(xù)、快速發(fā)展，農(nóng)民收人大幅度增加，農(nóng)民生活消費水平顯著提高。2008年山西統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示:農(nóng)村居民人均純收人4 ， 097.24元，比2007年增長11.8%;農(nóng)村居民人均生活消費支出3 ， 097.75元，比2007年增長15.5%;農(nóng)村占人口20%的低收人者收入1， 492.90元，比2007年增長11.6%。聯(lián)合國在考察了大多數(shù)國家情況的基礎上提出:恩格爾系數(shù)(即居民家庭食品消費支出占家庭消費支出的比重)在60%以上為絕對貧困，50%-..59%為溫飽，40% -.49%為較富裕，20%一39%為富裕，20%以下為極富裕。我省農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)為39%，表明我省農(nóng)民整體生活實現(xiàn)了基本小康，這是一個具有歷史意義的里程碑。
(二)消費結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。我省農(nóng)民用于吃、穿、住、用的消費支出比重下降，用于醫(yī)療保健、交通通訊、文教娛樂和其他商品服務消費的比重上升，變化最為顯著的是交通通訊和文教娛樂消費的迅速增加，這種變化表明山西農(nóng)民在吃、穿、住、用方面的生活得到極大改善后，越來越注重對教育的投資和對文化生活的改善，以及對交往和掌握信息的渴求。
(三)消費質(zhì)量穩(wěn)步改善。首先，食品消費結(jié)構(gòu)更加合理。在食品消費中，糧食等傳統(tǒng)食物消費量略有減少，全年人均消費糧食190.84公斤，同比下降3.6%;水產(chǎn)品和蛋類等食物消費量增加，全年人均消費水產(chǎn)品0.93公斤，同比增長15.1%;消費蛋類及其制品6.60公斤，同比增長10.9%。食品消費中肉、蛋、奶和水產(chǎn)品等動物性食品的增長，表明廣大農(nóng)民開始注重飲食的營養(yǎng)全面，食品消費更加合理、健康。其次，居住條件和環(huán)境明顯改善。一部分先富起來的農(nóng)民選擇在城鎮(zhèn)購置商品房，把居住空間延伸到城市;新建住房的檔次也提高了，大多設施齊全。再次，新潮耐用消費品大量進人農(nóng)戶。隨著農(nóng)村電網(wǎng)改造、家電下鄉(xiāng)等惠農(nóng)政策的實施，電視、電冰箱、電話、移動電話、摩托車等新潮耐用消費品大量進人農(nóng)家。最后，交通和通訊消費是近年來山西農(nóng)民生活消費中的一大亮點。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民經(jīng)濟活動的區(qū)域不斷擴大，特別是農(nóng)民外出務工人數(shù)增多，帶動了農(nóng)民通訊和交通開支的大幅增加。
二、山西農(nóng)民生活消費中存在的問題
(一)山西農(nóng)民收入總體水平低、收入不確定影響著消費水平。山西省2008年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示:全年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為13 ，119.05元，城鎮(zhèn)居民人均消費性支出為8 ， 806.55元;農(nóng)村居民人均純收人為4 ， 097.24元，農(nóng)村居民人均生活消費支出為3 ， 097.75元。顯然農(nóng)村居民的收人水平和消費支出與城鎮(zhèn)居民還存在一定的差距，而且長期以來，農(nóng)業(yè)“靠天吃飯”的格局沒有得到根本改變，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗風險能力依然較弱，自然災害不僅影響當年農(nóng)民收人，更嚴重的是可能導致農(nóng)民多年辛苦積累的財富毀于一旦，心理上缺乏安全感，不能把有限的資金完全用于消費。
(二)農(nóng)村社會保障制度不完善減弱了山西農(nóng)民的即期消費傾向。目前，以農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村醫(yī)療救助制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、自然災害生活救助制度等為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會保障體系初步形成，解除了農(nóng)民的一些后顧之憂，但受經(jīng)濟發(fā)展水平、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、制度建設起步較晚等因素制約，我國農(nóng)村社會保障事業(yè)總體相對滯后、保障面較窄、保障水平偏低，農(nóng)民儲蓄用于養(yǎng)老防病、住宅建設仍是首選，即期消費受到限制。
(三)農(nóng)村基拙設施滯后制約了山西農(nóng)民的消費空間。農(nóng)村還有部分地方水、電、路基礎設施不理想。山西統(tǒng)計信息網(wǎng)公布，到2008年底，全省通自來水的村占到總村數(shù)的71.8%。山西農(nóng)村還有近30%的行政村沒有用上自來水，這就直接影響到洗衣機、沐浴熱水器等消費品在農(nóng)村的銷售。山西農(nóng)村電網(wǎng)改造基本完成，但由于電力供應不足導致農(nóng)村缺電、停電現(xiàn)象仍較普遍，制約了家用電器在農(nóng)村的有效普及。到2008年底，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)通油路率達到100%，但全省28，107個建制村中，有24，740個通了水泥(油)路，還有12%的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村、村與村沒有實現(xiàn)道路硬化，路難行影響著農(nóng)民購買摩托車、農(nóng)用車、汽車等的積極性。農(nóng)村基礎設施的滯后嚴重制約著農(nóng)民的消費空間。 三、提高山西農(nóng)民生活消費水平的對策建議
普爾公司研究論文2006年7月6日
由于中國企業(yè)部門負債水平高企，部分產(chǎn)業(yè)依賴外需，利率走勢和外匯風險都會對企業(yè)部門造成較大影響，這將使商業(yè)銀行受到牽連。在人民幣急速升值或基準利率急升的情況下，企業(yè)的利潤將大幅削減，許多利潤微薄的企業(yè)將面臨財政壓力，銀行被拖欠還款的情況也將會增加。
研究顯示，在一定假設下，人民幣升值5％，利率上升54個基點，企業(yè)利潤將下跌約9％，銀行的不良資產(chǎn)比率上升約2個百分點；假設人民幣升值10％，利率上升100個基點，企業(yè)利潤將下跌約16％，銀行的不良資產(chǎn)比率上升2－3個百分點；在最惡劣情況下，人民幣升值25％，利率上升200個基點，企業(yè)利潤將可能下跌約34％，銀行的不良資產(chǎn)比率上升約6－9個百分點。
中國信用風險管理人員大多沒有經(jīng)歷重大的經(jīng)濟不景氣，與成熟經(jīng)濟體的同業(yè)相比，對風險的警覺性較低。在中期內(nèi)，內(nèi)地銀行業(yè)將可能與其他處于起步階段的業(yè)界一樣，需要付出昂貴的代價以在摸索中換取經(jīng)驗教訓。銀行業(yè)需要加快腳步，發(fā)展必要的技巧和產(chǎn)品來管理風險。
（詳見《財經(jīng)》網(wǎng)絡版省略“財經(jīng)文萃”）
社會
農(nóng)村醫(yī)療改革兩策
世界銀行首席衛(wèi)生經(jīng)濟學家
亞當瓦格斯塔夫
北京大學中國經(jīng)濟研究中心報告會
2006年6月28日
中國農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生改革有兩種可行的方案。第一種，由政府通過稅收預算補貼醫(yī)療機構(gòu)，保證基本醫(yī)療服務的提供，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療只保大病。第二種方案，新型農(nóng)村合作醫(yī)療既保大病也?；痉?，提高補償水平，降低共付比例。
要讓新型農(nóng)村合作醫(yī)療有效運作，應通過加大政府投入力度或提高農(nóng)民繳費水平，大幅增加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的預算，同時，中央和省級轉(zhuǎn)移支付要更多地向貧困地區(qū)、貧困人群傾斜。具體做法是，通過醫(yī)療救助制度，確定貧困的或處于貧困臨界線的農(nóng)民。但這需要解決可能存在的“逆向選擇”問題。如果問題無法解決，則要盡量減少或完全取消農(nóng)民的繳費，通過稅收支持新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。
宏觀
“雙軌”貨幣政策面臨轉(zhuǎn)型
國務院發(fā)展研究中心金融所研究員 巴曙松
國研報告“‘雙軌’特征
的中國貨幣政策及其轉(zhuǎn)型”
2006年6月30日
當前中國貨幣政策呈現(xiàn)十分明顯的雙軌特征，即在信貸市場維持較高的信貸利率，在貨幣市場維持較低的利率水平，從而抑制投資增長和投機壓力。這種操作取得了明顯成效，但也面臨新的制約。
首先，直接融資的快速發(fā)展，特別是短期融資券等替代銀行貸款的融資形式的發(fā)展，對雙軌措施構(gòu)成了直接挑戰(zhàn)。其次，通過貨幣市場低利率應對升值壓力的前提是，外資流入中國金融市場后，主要滯留在貨幣市場套利。但外資很可能會流入房地產(chǎn)、股票等收益率較高的資產(chǎn)市場。第三，國有銀行在改革上市之后，充足的流動性以及相對充足的資本金，會推動商業(yè)銀行更積極地發(fā)放貸款，資本約束面臨軟化。
緩解貨幣政策壓力，需要更積極的擴大內(nèi)需的政策和相關(guān)政策的配套，進一步改革外匯管理體制。
政策
中國農(nóng)村發(fā)展深層因素
亞洲開發(fā)銀行高級專家 尼瑪爾費爾南多
“中國與亞行合作20周年研討會”發(fā)言
2006年7月6日
經(jīng)合組織許多成員的轉(zhuǎn)型都經(jīng)歷了與中國類似的挑戰(zhàn)――城鄉(xiāng)差距懸殊，地區(qū)之間和農(nóng)村部門內(nèi)部發(fā)展不平衡。已有的經(jīng)驗顯示，中國應注意農(nóng)村發(fā)展的一些深層次因素。
一、初識農(nóng)村社會保障
農(nóng)村社會保障是社會保障制度的重要組成部分。社會保障是國家通過法律手段，采取強制性措施對國民收入進行再分配形成特殊的社會消費基金，當社會成員喪失勞動能力或基本生活發(fā)生困難時，給予物質(zhì)上的幫助，以保證社會安定的一系列有組織的措施、制度和事業(yè)的總稱。社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置。社會保障制度保障了大多數(shù)人的最低經(jīng)濟要求和社會需要，對保持社會的相對穩(wěn)定，起到了一種“社會安全網(wǎng)”的作用，通過社會產(chǎn)品的再分配，使許多不能依靠個人來維持生活的生、老、病、死、傷、殘等，有了基本的生活保障，緩和了階級矛盾，為社會的發(fā)展創(chuàng)造了一個相當穩(wěn)定的社會環(huán)境，因此世界各國都在不斷的發(fā)展和完善社會保障體系。健全和完善社會保障制度是促進社會和諧、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。
建立新農(nóng)保制度是深入貫徹科學發(fā)展觀、加快建設覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的重大決策，是應對國際金融危機、擴大國內(nèi)消費需求的重大舉措，是逐步縮小城鄉(xiāng)差距、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進基本公共服務均等化的重要基礎性工程，是實現(xiàn)廣大農(nóng)村居民老有所養(yǎng)、促進家庭和諧、增加農(nóng)民收入的重大惠民政策。
二、貴州新型農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀及存在的問題
農(nóng)村社會保障是中國社會保障制度的重要組成部分，也是我國社會保障領(lǐng)域亟待研究的薄弱領(lǐng)域。農(nóng)村社會保障問題是一項周期長、工程大、風險高的事業(yè)，如何將風險降到最低程度，也是當今世界各國改革社會保障制度所要考慮的重要問題。改革開放以來貴州經(jīng)過幾十年的努力，我省的社會保障建設已經(jīng)取得巨大進步，在養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等方面更是成績突出，但是上層建筑怎么能脫離經(jīng)濟基礎呢？貴州“兩欠”省情的現(xiàn)狀，決定了貴州省社會保障體系要有很多問題，與國外發(fā)達國家和國內(nèi)其它社會保障制度比較完善的省份相比，貴州的社會保障體系建設和完善，還有很長的一段路要走，有許多的問題等著去解決。
（一）貴州農(nóng)村社會保障形式單一，社會化程度低，城鄉(xiāng)收入差距進一步擴大
貴州有80%的居民住在農(nóng)村，但農(nóng)村始終處于社會保障的邊緣，有相當一部分社會保障的內(nèi)容將整個農(nóng)村人口排擠在保障體制之外，而城鄉(xiāng)居民收入之比卻在不斷擴大，養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險的覆蓋面分別占全體居民的18.3%、10.7%和13%，還沒有達到國際上20%的最低標準。
（二）社會保障基金不足，基金來源單一，抗風險能力弱
1、我省經(jīng)濟發(fā)展水平低，不能為社會保障體系提供充足的資金來源。
2、社會保障起步晚、無積累、包袱沉重等歷史的原因外，相關(guān)立法的欠缺導致社會保障基金籌集沒有統(tǒng)一的機構(gòu)和方式，致使社會保障基金在征繳、運行、組織、管理、信息披露，等一系列重要的環(huán)節(jié)上無章可循和存在制度性漏洞，這種狀況還進一步導致基金籌集進程中大量逃避繳費等現(xiàn)象的發(fā)生。資金管理部門管理不夠規(guī)范與完善。缺乏有效的監(jiān)督和制約，各地擠占、挪用和非法占用基金的情況時有發(fā)生，基金的安全得不到保障。資金運營不能保值增值。
（三）新農(nóng)合制度落實不到位，運行模式不完全適應農(nóng)村社會新的變化
1、體現(xiàn)在學習、宣傳、普及等工作不到位。對新農(nóng)合的宣傳力度不夠，農(nóng)民對新農(nóng)合的有關(guān)的各項規(guī)定不甚了解；制度的普及與執(zhí)行力度不夠，導致各醫(yī)療定點機構(gòu)對新農(nóng)合制度也未嚴格執(zhí)行。
2、體現(xiàn)在相關(guān)機構(gòu)對新農(nóng)合重視不夠。農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系不健全不是新農(nóng)合組織完全能解決的，需要相關(guān)部門予以資金上的支持與幫助。
三、貴州新型農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展前景及對策
農(nóng)村社會保障，是國家為了保障公民在各種突發(fā)性自然災害，如年老、疾病、缺乏勞動能力等情況下，從國家和社會獲得足夠的物質(zhì)幫助而建立起來的援助制度。我國“七五”計劃中明確規(guī)定:“要適應對內(nèi)搞活經(jīng)濟，對外進一步改革開放的新情況，從我國當前的國力出發(fā)，按照有利生產(chǎn)、保障生活的原則，有步驟地建立起具有中國特色的社會主義社會保障雛形?！边@些年來，在各級黨委及政府的領(lǐng)導下，在包括農(nóng)村在內(nèi)的社會保障領(lǐng)域，如社會保險、社會福利、社會救濟等方面做了大量工作和有益的探索，并取得不少成就和成功的經(jīng)驗。但，必須同時承認，在農(nóng)村基層，特別是象貴州這樣少邊窮地區(qū)的農(nóng)村基層，社會保障事業(yè)的發(fā)展還任重道遠。 轉(zhuǎn)貼于
（一）地、縣兩級要認真貫徹落實2004年貴州省人民政府辦公廳《關(guān)于進一步做好農(nóng)村特困群眾救助工作的通知》中關(guān)于“全省所需農(nóng)村特困群眾救助經(jīng)費采取分級負責，省、地(州、市)、縣(市、區(qū))按4:2:4的比例分擔”的規(guī)定，全額落實所承擔的特困群眾救助經(jīng)費，建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的地可以將這部分資金轉(zhuǎn)為農(nóng)村最低生活保障資金。地、縣兩級不能因為省級加大了扶持力度而減少本級財政的投入，要按照比例足額將救助資金納入財政專戶，堅決杜絕擠占、挪用、截留的現(xiàn)象。
（二）切實解決城鄉(xiāng)低保工作專項經(jīng)費，并進一步完善社會救助體系。做好城鄉(xiāng)低保與醫(yī)療救助、臨時困難救助工作的銜接配套工作，逐步建立以民為本、為民解困、為民服務長效工作機制，確保城鄉(xiāng)社會救助工作真正成為保障困難群眾基本生活的“安全網(wǎng)”。加強有關(guān)部門的密切配合與協(xié)作，注重各項救助制度銜接與配套，完善工作體制和運行機制，全面搭建以城鄉(xiāng)低保為依托的社會救助體系工作平臺。加強社會救助工作人員上崗的政策和業(yè)務培訓，提高基層民政干部隊伍素質(zhì)，強化為民服務意識，規(guī)范操作程序，提高社會救助效益。
（三）全面建立農(nóng)村最低生活保障制度，建立最低生活保障制度是盡快建立農(nóng)村社會保障制度的關(guān)鍵所在。最低生活保障制度是農(nóng)村社會保障中最低層次的保障，是一種直接消滅絕對貧困現(xiàn)象的重要舉措，是政府為農(nóng)民設立的最后一道安全網(wǎng)。因此，建立農(nóng)村最低生活保障制度是重中之重，必須盡快啟動與實施。
近年來，我國的投資增長過快，使得國內(nèi)產(chǎn)能過剩，無效供給增加，資源環(huán)境壓力增大，從而導致經(jīng)濟波動增強。在當前的國際經(jīng)濟環(huán)境下，中國經(jīng)濟的發(fā)展只能靠擴大國內(nèi)消費需求，增加消費以拉動內(nèi)需便成為穩(wěn)定經(jīng)濟增長的務實之舉，因此，啟動消費，擴大內(nèi)需將在今后相當長的一段時間內(nèi)成為我國的一項基本國策。盡管中央銀行多次降低利率，但國內(nèi)居民消費需求依然增長緩慢，居民的儲蓄卻節(jié)節(jié)攀升，究其根本的原因是我國特別是農(nóng)村還沒有健全的社會保障制度，農(nóng)民在消費時還存在著后顧之憂。中國作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)的比重在國民經(jīng)濟的發(fā)展中占有十分重要的作用，特別是吉林省作為中國的農(nóng)業(yè)大省，啟動農(nóng)民的消費對吉林省經(jīng)濟的全局發(fā)展起著十分關(guān)鍵性的作用。
一、吉林省農(nóng)村杜會保障現(xiàn)狀
1.農(nóng)村養(yǎng)老保險。吉林省從1993年在部分縣市開始建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度以來，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的貫徹執(zhí)行經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過程，在最初的幾年里，由于地區(qū)發(fā)展不平衡，存在投保人數(shù)增長緩慢等問題，總體上吉林省農(nóng)村養(yǎng)老保險明顯落后于全國平均水平。2005年初隨著進城農(nóng)民工的增多，吉林省從改善農(nóng)民進城就業(yè)環(huán)境，推進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)出發(fā)，明確用人單位要為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險費，農(nóng)民工參保并履行繳費義務后，可與城鎮(zhèn)企業(yè)職工一樣享受養(yǎng)老保險待遇。至2009年底全省各地己全部出臺了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險實施辦法，但是到目前為止保險人數(shù)增長乏力，后期還有大量工作需要落實。
2農(nóng)村醫(yī)療保障。吉林省自2003年開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點，2007年在全省全面展開，使全省農(nóng)民“因病致貧、因病返貧”問題有所緩解。2009年，吉林省的新農(nóng)合制度建設得到進一步鞏固和發(fā)展，新農(nóng)合管理逐步向制度化、規(guī)范化、科學化邁進，參合農(nóng)民住院報銷封頂線，由3萬元提高到4萬元，有的縣(市、區(qū))提高到了5萬元。由于各級政府的財力狀況和農(nóng)民收入增長有限，提高財政補助標準及農(nóng)民個人籌資水平都有一定困難。
3.農(nóng)村社會救助。目前，我省農(nóng)村社會救助包括傳統(tǒng)的救濟、農(nóng)村最低生活保障和臨時救濟。救助對象為農(nóng)村的五保戶、困難戶和其他生活困難群體。截至2008年9月底，我省共有農(nóng)村貧困人口100萬左右，農(nóng)村低保年標準為767元，不足農(nóng)民人均收入的五分之一，救助標準低，低保對象生活仍很困難。
二、農(nóng)村社會保障存在的問題及原因分析
1.農(nóng)民參保意識淡薄。由于傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老的習慣，農(nóng)民參加社會保障的意識不足。
2.原有農(nóng)村養(yǎng)老保險屬完全儲蓄型模式，缺乏必要的保障和激勵機制。隨著農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展，資金積累越來越多，以縣為單位的分散管理形式不僅會增加基金被擠占挪用的風險，而且，投資形式單一，缺乏保值增值有效途徑，特別是難以抵御通貨膨脹的侵蝕，必然使養(yǎng)老保險基金“縮水”，未來保障能力大打折扣。因此，農(nóng)村養(yǎng)老保險受人們對通貨膨脹預期的影響，在通貨膨脹率較高而增值能力較差的情況下，農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的積極性降低，退保現(xiàn)象增加。
3.農(nóng)民實際收入水平不高，用于養(yǎng)老保障能力有限。近年來，我省糧食產(chǎn)量增加，農(nóng)民家庭人均純收入增長較快，但純收入按可比價格計算，實際增長幅度較小。農(nóng)民的現(xiàn)金收入用于購買生活必需品和購置生產(chǎn)資料后所剩無幾。
4.我省農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展水平低，對農(nóng)民養(yǎng)老保險沒有負擔能力。我省自2004年免征農(nóng)業(yè)稅以來，村級的收入只有財政的轉(zhuǎn)移支付，村辦企業(yè)寥寥無幾。全省大多數(shù)村集體，除去用于社會優(yōu)撫、社會救助和維持自身運轉(zhuǎn)外，幾乎沒有能力為養(yǎng)老保險提供資金補充，集體經(jīng)濟組織很難擔當起在農(nóng)村社會保障體系中所應扮演的角色。
三、吉林省農(nóng)村消費支出現(xiàn)狀
1.消費能力與消費結(jié)構(gòu)層次低。在吉林省居民消費結(jié)構(gòu)中 ，恩格爾系數(shù)較高。如2009年吉林省農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)為40. 0%，這說明在食物消費方面吉林省農(nóng)村居民消費比重較大。由于農(nóng)民收入有限，農(nóng)村發(fā)展落后，沒有相應的消費場所與服務，使得農(nóng)民用于教育，服務，娛樂等方面消費比例很低。
2.消費心理謹慎。吉林省農(nóng)村居民的收入狀況偏低，為了躲避風險，大多數(shù)農(nóng)村居民都是把收入攢起來，同時受傳統(tǒng)消費觀念和習慣的影響，以及對未來存在較多的不確定性，農(nóng)民的消費心理普遍較為謹慎。在農(nóng)村，許多農(nóng)民保持“量入為出”的勤儉節(jié)約型消費傳統(tǒng)。
四、吉林省農(nóng)村消費支出存在的問題及原因分析
1.農(nóng)民收入水平的約束。收入是消費的基礎，吉林省所在的東北地區(qū)在解放后曾一度成為全國最富有的地區(qū)。但改革開放后東部經(jīng)濟迅速發(fā)展起來，東北逐漸失去領(lǐng)軍地位，現(xiàn)在甚至已成為經(jīng)濟相對落后的地區(qū)，收入的不足嚴重制約著生活消費水平。
2.傳統(tǒng)消費心理與消費習慣的制約。中國農(nóng)民自古就有勤儉節(jié)約的傳統(tǒng)美德，而且中國人歷來就有先儲蓄后消費的習慣，在農(nóng)村地區(qū)尤為明顯，這些嚴重制約著農(nóng)村居民消費水平。
3.農(nóng)村基礎設施和薄弱，限制農(nóng)村消費。我國農(nóng)村基礎設施薄弱，消費條件不健全。農(nóng)民購物難、飲水難、行路難、上網(wǎng)難等問題突出，嚴重制約了農(nóng)村消費。
4.社會保障制度不完善，限制農(nóng)村消費。目前我省農(nóng)村社會的保障制度還相當薄弱。統(tǒng)計數(shù)字表明，我省農(nóng)村社會保障率僅有3%，養(yǎng)老、醫(yī)療、子女入學、住房等問題時刻困擾著農(nóng)民，影響農(nóng)民的消費能力。
五、相關(guān)建議措施
1.建立完善農(nóng)村社會保障體系的主要措施及建議
(1)建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。政府或村集體經(jīng)濟組織本著鼓勵參保、多繳多得的原則，對參保人給予適當繳費補助?？蓪嵭袀€人賬戶和基礎養(yǎng)老金相結(jié)合的模式，個人賬戶養(yǎng)老金為賬戶存儲額除以計發(fā)月數(shù)，基礎養(yǎng)老金由國家和各級政府根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況確定?；A養(yǎng)老金要適當調(diào)整，個人賬戶可轉(zhuǎn)移、可繼承、可銜接。 (2)完善新型合作醫(yī)療制度。要鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，提高籌資標準和財政補助水平，堅持大病住院保障為主、兼顧門診醫(yī)療保障。重點是各級政府要適當提高補助標準，科學調(diào)整補償方案，提高報銷起付段和報銷補償比例，擴大門診大額慢性病補償病種和補償比例。抓緊門診家庭賬戶向門診統(tǒng)籌過度。搞好新農(nóng)合與醫(yī)療救助的銜接，幫助農(nóng)村困難群體解決看病難問題。
(3)完善農(nóng)村救助制度。按照屬地管理原則，強化地方政府職責，足額落實資金，合理掌握標準，切實做到應保盡保。解決好農(nóng)村居民最低保障對象、五保供養(yǎng)對象、在鄉(xiāng)重點優(yōu)撫對象的困難問題，提高他們的補助標準。全面落實農(nóng)村五保供養(yǎng)政策，確保供養(yǎng)水平達到當?shù)卮迕衿骄钏?。完善農(nóng)村受災群眾救助制度，落實好軍烈屬和傷殘病退伍軍人等優(yōu)撫政策，要大力發(fā)展以扶老、助殘、救孤、濟困、販災為重點的社會福利和慈善事業(yè)，加大農(nóng)村社會福利設施建設。
(4)增加投入，保障支撐能力。與城鎮(zhèn)相比，政府對農(nóng)村社會保障的投入還遠遠不夠。為此，各級政府要把建立農(nóng)村社會保障制度，列入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大財政補助力度，不斷提高保障標準和補助水平。要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，進一步整合資源，優(yōu)化配置，不斷向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民傾斜，從而加速農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，盡快提高農(nóng)村富裕程度和農(nóng)民生活水平。當前應重點加大對農(nóng)村養(yǎng)老保險、新型合作醫(yī)療和最低生活保障方面投入。
(5)強化宣傳，提升對農(nóng)村社會保障認識。社會保障意識是建立農(nóng)村社會保障體系的前提和基礎。各級政府和組織也要通過各種宣傳方式和手段，改變農(nóng)民的陳舊觀念，調(diào)動農(nóng)民參保積極性，全面提高農(nóng)民參加社會保障的意識。
(6)從長期來看社會保障的支出來源于經(jīng)濟的發(fā)展成果，經(jīng)濟的發(fā)展在于人力資本的投入，社會保障制度的完善從根本上來講應該加強教育的投入，據(jù)統(tǒng)計2008年，吉林省在農(nóng)村教育上的各種投入有35億元之多，在未來的幾年內(nèi)應繼續(xù)加大投入力度。
2.促進農(nóng)民消費采取的主要措施及建議
(1)提高農(nóng)民收入水平。積極發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，充分挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部的增收潛力。大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，扶持農(nóng)產(chǎn)品精深加工業(yè)，各級財政設立發(fā)展專項資金，用于扶持農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)的基礎設施建設、技術(shù)創(chuàng)新和推廣。對農(nóng)民專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶和農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)給予稅收優(yōu)惠，并開展政策性信用擔保試點。通過財政貼息、投資參股等形式扶持重點農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭骨干企業(yè)的技術(shù)改造，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，加快發(fā)展農(nóng)村服務業(yè)，大幅增加農(nóng)業(yè)補貼。
一、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的概念
2003年1月，衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、財政部制定的《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》（后稱《意見》）中，確立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府資助、集體扶持、個人繳費相結(jié)合，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度。
二、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的內(nèi)容
（一）自上而下的管理模式
新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的籌資模式、基金使用、補償措施等由衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、財政部等國務院相關(guān)職能部門負責制定。該制度的運行主要依靠地方各級衛(wèi)生行政部門。首先，由省市級人民政府組成農(nóng)村合作醫(yī)療協(xié)調(diào)小組，負責該制度運行中的業(yè)務辦理，成員由衛(wèi)生、財政、農(nóng)業(yè)等部門組成。其次，縣級人民政府成立合作醫(yī)療管理委員會，負責落實縣級衛(wèi)生行政部門制定的相應方案，以及運行中的組織協(xié)調(diào)工作。此外，合作醫(yī)療管理委員會可選出參加農(nóng)村合作醫(yī)療的的農(nóng)民代表，共同組成合作醫(yī)療監(jiān)督委員會，負責監(jiān)督基金運行及使用情況。最后，醫(yī)療管理委員會下設經(jīng)辦機構(gòu)，負責具體業(yè)務的實施。這些管理委員會及其下設單位成員由衛(wèi)生部門負責組建，也可公開進行社會招聘，工資由衛(wèi)生行政部門負責，不能從農(nóng)村合作醫(yī)療基金中支出。
（二）多元化的籌資模式
《意見》明確規(guī)定，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度采取農(nóng)民自愿繳納，集體扶持和政府資助的籌資模式。其中，新型農(nóng)村合作醫(yī)療以縣為單位進行統(tǒng)籌，中央政府只負責給中西部貧困地區(qū)提供財政補助。制度運行初期，中央政府給中西部貧困地區(qū)每人每年補助10元，截止2014年，中央政府對中西部每人每年補助提高到120元;地方政府最初實行每人每年不少于10元，隨著制度在全國范圍內(nèi)運行，2012年地方政府對農(nóng)民的補助標準提高到每人每年320元。
（三）因地制宜的補償標準
由于我國的基本國情，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的補償采取因地制宜的標準，其中包括參保人員的確立，醫(yī)藥費用的報銷等，都必須按照地方政府的實際情況，制定不同的補償標準。但各級政府應該按照國家政策執(zhí)行，不能差異過大。對于農(nóng)民繳費原則，經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)個人繳納標準國家最低標準的基礎上，可以適當提高。
（四）自愿參加的原則
新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度采取農(nóng)民以家庭為單位，自愿選擇參加農(nóng)村合作醫(yī)療。由此可見，自愿參加原則給予了農(nóng)民更多的選擇權(quán)。在新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度運行過程中，農(nóng)民也可自愿參加合作醫(yī)療監(jiān)督委員會，對資金使用和管理進行監(jiān)督和建議，充分體現(xiàn)了法律賦予農(nóng)民的知情權(quán)和監(jiān)管權(quán)。
三、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度存在的問題
（一）自愿原則存在缺陷
自愿原則在新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點初期，一定程度上緩解了農(nóng)民的經(jīng)濟壓力和心理負擔，受到廣大農(nóng)民的擁護。當隨著城鎮(zhèn)化進程速度不斷加快，自愿原則出現(xiàn)了其弊端。首先，自愿原則增大了政府自愿的開支。在新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度運行期間，政府人員需下鄉(xiāng)挨家挨戶收取農(nóng)民的醫(yī)保費用，通常情況下這項工作從開始到結(jié)束需耗時一兩個月之久。據(jù)調(diào)查，每征收10元新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金的成本是2-3元，其中包括征收干部的交通飲食費用等，一定程度上增加了政府的財政壓力。其次，自愿原則增大了合作醫(yī)療的風險。從社會保險法則來看，參保人數(shù)越多，保險所承受的風險越小。在新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實施過程中，由于自愿原則的貫徹，使那些在外務工，經(jīng)濟條件較差的農(nóng)戶不方便或沒有能力參加醫(yī)保，從而降低了新農(nóng)合的參保率。因此，只有盡可能擴大覆蓋面，才能平衡農(nóng)村合作醫(yī)療基金的收入與支出，這樣才能提高農(nóng)民共擔風險的能力，落實合作共濟的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。
（二）政府資金投入不足
1.中央政府對資金投入不積極。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點以來，主要以縣為單位進行統(tǒng)籌。但由于缺乏明確的法律規(guī)范，因此政府的財政責任帶有很大的隨意性。試點初期，地方政府每人每年補助不低于10元，2006年提高到20元，2008年又提高到80元，截止2014年，地方政府對參合農(nóng)民每人每年補助320元;而中央政府從試點初期到目前，只給中西部貧困參合農(nóng)民進行補助，由最初的每人每年10元，提高到2011年的每人每年120元。從資金投入漲幅來看，地方政府在新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資中承擔主要責任，中央政府投入不積極，甚至等待觀望。中央政府作為較小，不利于形成利益誘導機制，不利于調(diào)動農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的積極性，從而影響合作共濟制度的實現(xiàn)。
2. 各級財政資助不能及時足額到位。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實際運行中，全國各省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)濟發(fā)展狀況不盡相同，各級財政資金投入缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，加之沒有相應的監(jiān)督保障制度，導致各地政府補助出現(xiàn)很大問題。特別是貧困地區(qū)，政府沒有充足的資金來保障合作醫(yī)療基金，而弱勢群體又占了相當大的部分，需要參加醫(yī)療保障的人數(shù)又比城鎮(zhèn)多，這一定程度上增大了資金籌集的難度。
（三）定點醫(yī)療機構(gòu)存在問題
1.定點醫(yī)療機構(gòu)設置不合理。隨著我國市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展，農(nóng)民工進城務工成為普遍現(xiàn)象。但根據(jù)我國現(xiàn)有政策和地方性法規(guī)，農(nóng)民必須回戶口所在地參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，在務工所在地看病就醫(yī)的費用不予報銷，這無疑給農(nóng)民工看病就醫(yī)帶來了不便，打消了農(nóng)民工參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的積極性。
2. 定點醫(yī)療機構(gòu)違規(guī)收費。在市場經(jīng)濟體制下，我國開放了醫(yī)療政策，允許符合規(guī)定的私立醫(yī)院進入市場，與公立醫(yī)院一起參與良性競爭。醫(yī)療體制改革的同時，也出現(xiàn)了一系列問題。其中，最嚴重的現(xiàn)象是定點醫(yī)療機構(gòu)違規(guī)收費。在利益驅(qū)使下，定點醫(yī)療機構(gòu)無論患者病情嚴重與否，均要求其住院接受治療，并開出昂貴的進口藥。這極大地增加了農(nóng)民的心理負擔，為避免高額的醫(yī)療費用，農(nóng)民生病會選擇小型診所進行醫(yī)治，降低了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的參保率，阻礙了該制度的可持續(xù)發(fā)展。
（四）監(jiān)督管理機制不完善
1.管理部門監(jiān)督機制失衡。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的管理部門比較多元，政府既負責行政管理，又負責業(yè)務管理。在該制度運行過程中出現(xiàn)的問題由衛(wèi)生行政部門決定，由農(nóng)村合作醫(yī)療協(xié)調(diào)小組執(zhí)行。這樣一來，農(nóng)村合作醫(yī)療互相監(jiān)督機制基本喪失。對于新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金，表面上是由政府統(tǒng)籌調(diào)配，實則變成了衛(wèi)生行政部門隨意調(diào)配。管理委員會及其經(jīng)辦機構(gòu)形同虛設，無法對農(nóng)村合作醫(yī)療基金進行管理，保障農(nóng)民的參與權(quán)，也無法履行監(jiān)督定點醫(yī)療機構(gòu)等工作職能。
2. 監(jiān)管機制具有任意性。由縣政府組織設立的管理委員會，負責新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的具體業(yè)務。管理委員會可根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，選出部分參加農(nóng)村合作醫(yī)療制度的農(nóng)民，與其共同組成合作醫(yī)療監(jiān)督委員會。但在實際運行當中，監(jiān)督委員會成員出現(xiàn)雙重身份。有些地方管理委員會為避免繁瑣的選舉程序，并沒有選舉農(nóng)民代表參加，而是由管委會內(nèi)部成員擔任。這種現(xiàn)象，切斷了農(nóng)民與政府之間的紐帶，使得參合農(nóng)民最真實的愿望不能有效表達，由新農(nóng)合的參加者變成聽命者，違背了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的內(nèi)涵。
四、問題的致因
（一）農(nóng)民維權(quán)意識差
在中國農(nóng)村地區(qū)，存在了幾千年的小農(nóng)意識仍然根深蒂固。農(nóng)民普遍認為，身體是自己的事，與他人無關(guān)。他們更愿意相信“養(yǎng)兒防老”，卻不愿意接受合作共濟的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，農(nóng)民對于享有醫(yī)保權(quán)利和承當繳納相應醫(yī)保費用這一概念來說是抽象的。除此之外，部分農(nóng)民也會考慮參加合作醫(yī)療繳納的費用能否取得正比的效果。他們在理性思想的支配下，尤其是青壯年覺得身體素質(zhì)良好，如果他們認為成本大于收益，就會放棄參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。
（二）立法層次較低
目前，我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的運行主要依靠國家政策和地方法法規(guī)，而這些法規(guī)缺乏必要的法律效力。雖然2010年出臺的《社會保險法》肯定了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的法律地位，但仍未涉及新型農(nóng)村合作醫(yī)療主體間的權(quán)利義務關(guān)系等內(nèi)容。由于缺乏統(tǒng)一的立法，導致中央政策和地方政府規(guī)章出現(xiàn)沖突和矛盾，嚴重制約了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的發(fā)展。
（三）政府職責劃分不明確
中央政府對新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度主要提供政策上的支持，缺乏具體的職責任務，影響了新農(nóng)合制度的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性，不利于社會財富的公平分配。而衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、財政共同承擔政府的責任，但由于業(yè)務交叉、信息溝通不及時等，容易造成推卸責任等不良現(xiàn)象，影響了政府的公信力，最終導致了農(nóng)民對參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的排斥，影響了該制度的可持續(xù)發(fā)展。
（四）缺乏法律責任機制
《意見》只規(guī)定了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的具體業(yè)務由經(jīng)辦機構(gòu)負責，并沒有明確其相關(guān)人員的法律責任。這種規(guī)定帶有較大的隨意性，使成員之間出現(xiàn)互相推卸責任等現(xiàn)象。同時，經(jīng)辦機構(gòu)的成員大多來自社會招聘，缺乏相應的醫(yī)療管理知識，導致該制度的管理工作缺乏專業(yè)性。法律責任的缺失，很難約束基層政府的道德敗壞，影響了醫(yī)療基金的管理及監(jiān)督工作。
五、完善我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療法律制度的建議
（一） 加快新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的立法步伐
