時(shí)間：2022-12-05 21:56:45
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二、民眾參與公共政策評(píng)估的制約因素
1.民眾能力素質(zhì)參差不齊隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，人民生活水平與文化水平不斷地提高，民眾參與政治和社會(huì)生活的意識(shí)逐漸增強(qiáng)。但由于受到傳統(tǒng)政治文化的影響，部分國民仍然缺乏獨(dú)立的判斷力和辨別力。除此之外，公民個(gè)人的受教育程度、家庭環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件等不同，導(dǎo)致每個(gè)公民參與能力不盡相同。有的公民受過良好的教育，知識(shí)水平較高，學(xué)習(xí)能力強(qiáng)，有強(qiáng)烈參與評(píng)估的欲望;而有的公民可能受教育的程度比較低，接受能力較差，參與的積極性不高對(duì)評(píng)估的方式也初步證據(jù)交到上一級(jí)法院，否則上一級(jí)法院不予審查。在這個(gè)過程中要注意一個(gè)前提，這個(gè)前提是同一個(gè)案件在監(jiān)察系統(tǒng)最少兩次提出不的決定之后，被害人仍不服還可以向法院申請(qǐng)?jiān)僖淮螌彶椤?/p>
2.實(shí)施暫緩制度不某種程度上來說是受害人的一種無奈的選擇，因?yàn)椴辉谝欢ǔ潭壬蠒?huì)損害受害人的利益，所以不是被害人利益和社會(huì)公共利益出現(xiàn)矛盾時(shí)的一種抉擇。目前，在西方一些國家，尤其是發(fā)達(dá)國家，實(shí)行的都是暫緩制度。從現(xiàn)實(shí)情況來講，法院的力量也是有限的，其審查范圍也受到多方因素的制約，一般情況下，法院能做到的就是判斷罪犯所犯罪行的輕重，檢察官在辦案中有無違法定行為等等。其實(shí)在我國某些地方在沒有法律規(guī)定，但實(shí)踐中正在實(shí)施這種制度。當(dāng)前要做的工作主要有兩大方面:一是將這種制度賦予相應(yīng)的法律效力，通過立法賦予檢察機(jī)關(guān)民事調(diào)解權(quán);二是以法院司法的監(jiān)督制約機(jī)制審查為主的情況下加強(qiáng)對(duì)暫緩的監(jiān)督。
政策的出臺(tái)尤其是公共政策的出臺(tái)一定要全面考慮其出發(fā)點(diǎn)，遵循的價(jià)值理念既要有效率的追求又要符合公共管理的基本原則，即公共性。要以社會(huì)公共利益作為出發(fā)點(diǎn)，全面考慮公共政策出臺(tái)的合理性及其影響。顯然重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)在當(dāng)前我國并不合時(shí)宜。首先，沒有考慮效率的原則，顯然在出行的高峰時(shí)期進(jìn)行免費(fèi)通行進(jìn)一步導(dǎo)致?lián)頂D，也間接導(dǎo)致交通事故的增加。此外，這項(xiàng)政策的收益者也并非大多數(shù)的老百姓，而是有車一族。這樣，其公共政策的效率原則和公共性的價(jià)值理念都有所缺失。
2收益主體的偏失
公共政策的主體可以廣義的包含制定主體和受益主體，即政策的制定者和政策的受益者。公共政策是關(guān)乎絕大多數(shù)人的，顯然，一項(xiàng)公共政策的出臺(tái)應(yīng)該考慮到大多數(shù)人的利益，并且在公共政策的制定上也應(yīng)該盡可能的進(jìn)行聽證、民調(diào)，獲取普通民眾對(duì)于政策的態(tài)度，并讓普通民眾參與到政策的制定和實(shí)施過程中去。顯然重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)的這一政策并沒有考慮公共政策主體公共性的問題，而是單純的由政府制定政策，收益對(duì)象也并非絕大多數(shù)的普通百姓。
3制定-實(shí)施的系統(tǒng)偏差
2012年7月24日，在毫無征兆的情況下中國政府網(wǎng)《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)交通運(yùn)輸部等部門重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案的通知》，國務(wù)院已同意交通運(yùn)輸部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、監(jiān)察部、國務(wù)院糾風(fēng)辦制定的《重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案》，對(duì)重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)。這一政策的突然出臺(tái)顯然是部門高層探討的結(jié)果。我們姑且不討論其他方面的合理性，但就這一政策的制定、出臺(tái)而言，我們很難看到聽證、民調(diào)這樣的修飾，換句話說，這樣政策完全屬于所謂的“密室政策”，由幾個(gè)決策人或者決策部門單方面的制定了決策。同時(shí)在實(shí)施的過程中并沒有循序漸進(jìn)，先進(jìn)行試點(diǎn)再鋪開，這也不符合政策制定的邏輯，這樣的政策從制定到實(shí)施出現(xiàn)的單方面的行為，顯然是違背公共政策公共性的。
4利益-結(jié)果的偏差
我們強(qiáng)調(diào)人都是理性人，理性人的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)就是通過利益或者結(jié)果來評(píng)判行為。同樣，我們對(duì)于公共政策的公共性的評(píng)判也應(yīng)考慮利益-結(jié)果這一標(biāo)準(zhǔn)，即誰獲得了實(shí)際利益，有什么樣的實(shí)際結(jié)果。重大節(jié)假日我國收費(fèi)公路免費(fèi)通行這一公共政策的實(shí)施就熱議不斷。毋庸置疑，這項(xiàng)政策的出臺(tái)是一項(xiàng)惠民政策，是一個(gè)好的政策，但是我們從公共管理的公共性角度而言，尤其是考慮其利益和結(jié)果后，我們發(fā)現(xiàn)不能如此簡單的進(jìn)行評(píng)價(jià)。首先我們考慮這項(xiàng)政策的利益獲得者，毫無疑問是有車一族，在重大節(jié)假日普通百姓出行不會(huì)因?yàn)檫@一政策得到任何實(shí)惠，而普通的無車族才是這個(gè)社會(huì)的主體，相對(duì)而言卻是明顯的弱勢(shì)群體，一項(xiàng)政策的出臺(tái)不考慮大多數(shù)人的利益，不考慮弱勢(shì)群體的利益，而考慮少部分上層社會(huì)人士的利益，那么這項(xiàng)政策的出發(fā)點(diǎn)就值得商榷了。我們?cè)賮砜催@一政策導(dǎo)致的結(jié)果，中秋、國慶雙節(jié)疊加，道路嚴(yán)重負(fù)荷，原本的收費(fèi)公路這一排他性的公共產(chǎn)品變成了擁擠性的公共產(chǎn)品，開車上路的人所獲得的效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有平時(shí)收費(fèi)時(shí)的水平，這顯然是對(duì)公共產(chǎn)品規(guī)律的扭曲，一項(xiàng)不代表大多數(shù)人利益的、扭曲了公共產(chǎn)品規(guī)律的政策，其公共性已經(jīng)發(fā)生了偏失。
二公共政策公共性的矯正
1價(jià)值體系的重新確立
公共政策應(yīng)該始終堅(jiān)持公共管理的效率原則也應(yīng)不失公共性的根本。始終明確公共政策的出臺(tái)應(yīng)該以社會(huì)公共利益作為第一考慮要素。在觀念層面，要樹立為人民服務(wù)的理念，促使各級(jí)政府部門和公務(wù)員個(gè)人將公共性和公共利益作為政策執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)，并成為規(guī)范自由裁量行為的指導(dǎo)精神。
2民主參與機(jī)制與良好的政策執(zhí)行途徑
公共政策制定和實(shí)施過程的公共性決定公民應(yīng)該讓盡可能的參與公共政策的制定和實(shí)施過程，這就需要民主參與機(jī)制與良好的政策執(zhí)行途徑。公共政策制定前可以進(jìn)行聽證和立項(xiàng)調(diào)查，政策實(shí)施中要不斷進(jìn)行反饋調(diào)查，以保證公共政策公共性不發(fā)生偏失。
二、公共政策評(píng)估的方法演進(jìn)
西方政策評(píng)估研究自19世紀(jì)末開始至現(xiàn)在可分為四個(gè)階段，第一階段是政策效果評(píng)估階段，自19世紀(jì)末到二戰(zhàn)前夕，主要關(guān)注點(diǎn)是政策實(shí)施的效率與政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，第二階段是1945年至20世紀(jì)70年代初，關(guān)注點(diǎn)是評(píng)估結(jié)果的價(jià)值和實(shí)用性分析；第三階段是20世紀(jì)70年代至80年代中期，關(guān)注點(diǎn)是政策價(jià)值取向，即政策所體現(xiàn)的社會(huì)公平、公正問題；第四階段是20世紀(jì)80年代中期以后，關(guān)注點(diǎn)是政策評(píng)估過程中的多方需求，多元互動(dòng)，綜合了對(duì)政策效率、政策公正性的共同關(guān)注。美國學(xué)者豪斯曾將西方政策評(píng)估方法劃分為八類；近代以來，弗里曼和瓦斯康塞洛斯等人提出，評(píng)估的目標(biāo)是為了增進(jìn)社會(huì)福祉，促進(jìn)社會(huì)公正、意識(shí)形態(tài)，特別是民主的發(fā)展，于是，他們提出了批判社會(huì)理論評(píng)估，執(zhí)行過程中采取價(jià)值堅(jiān)持和價(jià)值批判的立場，并擁護(hù)政治民主理念，與此同時(shí)，在社會(huì)價(jià)值觀方面與利益相關(guān)者批判性地銜接，綜合運(yùn)用多種方法進(jìn)行評(píng)估，如響應(yīng)式評(píng)估、參與式評(píng)估、民主審議評(píng)估等。我國對(duì)公共政策科學(xué)性的研究肇始于20世紀(jì)80年代中后期，陳振明認(rèn)為,公共政策評(píng)估方法主要有前后對(duì)比法、實(shí)驗(yàn)和準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)?zāi)Ｐ头?、影子控制法等。徐家良認(rèn)為,公共政策評(píng)估可以從定量分析方法、定性分析方法和定量與定性相結(jié)合的方法三個(gè)方面去進(jìn)行。公共政策評(píng)估除了項(xiàng)目驗(yàn)證等技術(shù)性的分析之外，還應(yīng)從組織情景、組織理念、問題情景、社會(huì)目標(biāo)、社會(huì)基本價(jià)值理念等方面對(duì)公共政策進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，強(qiáng)調(diào)復(fù)述、分析、批判、再復(fù)述、再分析等不斷的辯證評(píng)價(jià)。
三、改進(jìn)和提升評(píng)估的措施與手段
1956年，政策科學(xué)家拉斯韋爾把政策過程研究分解為情報(bào)、提議、規(guī)定、合法化、應(yīng)用、終止和評(píng)估七個(gè)階段，這種根據(jù)政策過程劃分不同階段的理論被稱為階段論或階段模型。80年代中后期以來，又出現(xiàn)了制度性的理性選擇理論、間斷—平衡框架、政策評(píng)估框架、倡導(dǎo)聯(lián)盟框架、大規(guī)模比較研究方法的因果漏斗框架和多源流分析框架等。保羅·薩巴蒂爾（Sabatier，PaulA）與漢克·C·簡金斯·史密斯（Jenkins—SmithHankC）提出的倡導(dǎo)聯(lián)盟框架較好地分析了導(dǎo)致政策變遷的演化路徑，關(guān)注政策子系統(tǒng)中基于不同信念而結(jié)成的倡導(dǎo)聯(lián)盟，同時(shí)注意聯(lián)盟之間的互動(dòng)關(guān)系與政策子系統(tǒng)外部要素與環(huán)境相互作用而備受學(xué)界關(guān)注；此外，約翰、金登在1984年出版的《議程、備選方案與公共政策》一書中提出的多源流分析模型也非常適應(yīng)目前我國的實(shí)際情況，通過問題流、政策流和政治流三股溪流的并行與交匯，以焦點(diǎn)事件的觸發(fā)機(jī)制為時(shí)機(jī)，用調(diào)查實(shí)驗(yàn)和定性分析，讓不同的利益相關(guān)者參與到評(píng)估過程中，用多元的方法全面感知與把握政策效果，查找政策漏洞，修正與改善政策的實(shí)施效果。首先，轉(zhuǎn)變政策制定和評(píng)估理念。公共政策評(píng)估主體就是直接或間接地參與公共政策評(píng)估過程的個(gè)人、團(tuán)體或組織。政策制定時(shí)要考慮到不同的支持聯(lián)盟與焦點(diǎn)問題，要體現(xiàn)統(tǒng)治階層的意志和公民的利益訴求，要及時(shí)地感知和搜素問題流，用科學(xué)的判斷前瞻性的眼光來解決社會(huì)問題。例如，可以設(shè)立專門評(píng)估委員會(huì)，該委員會(huì)由各利益集團(tuán)的代表所組成，委員會(huì)的成員并不直接參與政策的制定和執(zhí)行過程，也不作為評(píng)估主體或客體出現(xiàn)，它的作用在于整個(gè)過程的具體工作上，避免人為因素導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果丟失或瞞報(bào)。其次，完善制度，形成多方參與評(píng)估長效機(jī)制，強(qiáng)化評(píng)估組織的作用。對(duì)于政策的評(píng)估，要以法律形式確保其能夠長效保持。不是一個(gè)偶然的公民或社團(tuán)組織參與，也不是一個(gè)象征性的意見調(diào)查。而是作為一個(gè)考核政府的指標(biāo)實(shí)實(shí)在在的把公平評(píng)估結(jié)果放入到社會(huì)管理實(shí)踐中。目前，公共政策評(píng)估缺乏科學(xué)認(rèn)識(shí)和認(rèn)真態(tài)度，評(píng)估的工作方法與方式主要是以政府為主，評(píng)估成本意識(shí)不強(qiáng)，評(píng)估積極主動(dòng)性孱弱，往往是花費(fèi)大量時(shí)間金錢，評(píng)估結(jié)果多傾向與有利于政府自身的方向，造成評(píng)估結(jié)果的可信度下降。政策評(píng)估要達(dá)到更為科學(xué)、合理的程度，就要在政策評(píng)估的某些環(huán)節(jié)上，讓普通的、非利益集團(tuán)操控的人參與評(píng)估活動(dòng)之中，即可稱之為政策評(píng)估中的公民參與。⑨因此，要注重介于政府和民眾之間的第三方中介組織，由官員、專家、學(xué)者、政策受益對(duì)象共同組成評(píng)估組織，通過權(quán)威性和廣泛性的聯(lián)盟，避免內(nèi)耗造成能量場的散失，凝聚力與感召力不強(qiáng)的局面出現(xiàn)，用政治流和政策流的適時(shí)交匯來打開“機(jī)會(huì)之窗”，政策制定、實(shí)施、修正、終結(jié)各個(gè)階段都進(jìn)行跟進(jìn)式評(píng)估，及時(shí)糾偏，努力提升政策評(píng)估的效用。再次，評(píng)估指標(biāo)與方法要切合中國國情。制度生長的土壤具有共性和個(gè)性。西方的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)是在后工業(yè)化時(shí)期和信息化時(shí)代基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，目前我國尚處于工業(yè)化初期，在工業(yè)化向信息化躍進(jìn)的階段，用過高的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和過于現(xiàn)代化的評(píng)估技術(shù)手段會(huì)不適應(yīng)我國現(xiàn)代化的實(shí)際，所以，構(gòu)建適合我國國情的公共政策評(píng)估指標(biāo)體系，比如GDP的績效增長與環(huán)境保護(hù)措施的同步進(jìn)行，收入差距的縮小與人民幸福感指數(shù)的提升，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)產(chǎn)品提供的完善程度，養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度的推進(jìn)程度等等，都必須與我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相匹配。復(fù)次，評(píng)估信息化和常態(tài)化。目前的政策評(píng)估多是在實(shí)踐中遇到了阻力和問題才進(jìn)行聽證、論證，沒有建立信息庫與常態(tài)化評(píng)估模式。應(yīng)利用大數(shù)據(jù)時(shí)代信息化的優(yōu)勢(shì)，廣泛搜尋與政策內(nèi)容相關(guān)的關(guān)注信息，進(jìn)行動(dòng)態(tài)測(cè)評(píng)與數(shù)據(jù)采集，適時(shí)分析輿論傾向，少用價(jià)值判斷引導(dǎo)，多用事實(shí)證據(jù)論證，用數(shù)據(jù)和事實(shí)驗(yàn)證，用豐富的信息資料內(nèi)容來讓政策對(duì)象理解政策，進(jìn)行合理化評(píng)估；常態(tài)化的評(píng)估方式就要有健全的組織與人員，積極主動(dòng)地形成慣例和制度，每出臺(tái)一項(xiàng)政策就要注意配套相應(yīng)的評(píng)估辦法、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和參與途徑，充分保障廣大人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)，行使好自身的權(quán)利與義務(wù)。
中西方學(xué)者對(duì)公共政策內(nèi)涵的界定有所不同。西方學(xué)者把公共政策內(nèi)涵的界定分為：政治行為型、政治過程型、價(jià)值分配型和生態(tài)行政型四種。例如：美國學(xué)者詹姆斯•安德森認(rèn)為，“公共政策是由政府機(jī)關(guān)或政府官員制定的政策”。哈羅德•拉斯韋爾與亞伯拉罕•卡普蘭認(rèn)為，“公共政策就是一種既定的目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃?！绷_伯特•艾斯頓認(rèn)為，“公共政策就是政府機(jī)構(gòu)和它周圍環(huán)境之間的關(guān)系”。我國學(xué)者陳振明認(rèn)為，“公共政策是國家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱”?？偨Y(jié)并借鑒中西方學(xué)者對(duì)公共政策含義的界定，本文認(rèn)為社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期公共政策是指社會(huì)公共權(quán)威為了實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)，根據(jù)公眾需要所制定的各項(xiàng)行為準(zhǔn)則和行為規(guī)范。
2.公共政策價(jià)值
在現(xiàn)代社會(huì)，政府如果能夠適應(yīng)社會(huì)需要，滿足公共需要，實(shí)現(xiàn)公共利益，那就是有價(jià)值的，否則，就是無價(jià)值的，其存在的合法性就會(huì)受到懷疑。因此，“政府為了擺脫合法性危機(jī)，在公共事務(wù)管理的過程中，會(huì)根據(jù)不同社會(huì)主體多元化的公共需求，進(jìn)行公共政策制定、執(zhí)行與評(píng)估，促進(jìn)公共利益實(shí)現(xiàn)，以達(dá)到各社會(huì)主體的利益共享?！被诓煌鐣?huì)主體多元化公共需求的公共政策制定模式，既體現(xiàn)了公共政策的科學(xué)價(jià)值，又體現(xiàn)了公共政策的民主價(jià)值。
3.公共政策價(jià)值理念
公共政策價(jià)值理念表現(xiàn)為一定的需求和利益、有用與無用。因而，公共政策價(jià)值也就具有兩層含義：一是政策本身的價(jià)值，即公共政策本身具有很重要的作用；二是公共政策的價(jià)值影響，即公共政策所追求的價(jià)值，所要達(dá)到的目的。本文中的概念是指公共政策的價(jià)值影響，即公共政策價(jià)值分配的利益要求和對(duì)社會(huì)各方面的影響。公共政策價(jià)值理念是指在一定價(jià)值觀支配下的公共政策價(jià)值分配的利益傾向與選擇，亦即公共政策制定者以及其他涉及政策決策過程的人共有的偏好、個(gè)人愿望和目標(biāo)。
二、社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期我國公共政策價(jià)值理念轉(zhuǎn)變的歷史演進(jìn)
1.我國公共政策價(jià)值理念的第一次轉(zhuǎn)變：以物為本
20世紀(jì)80年代，我國公共政策價(jià)值理念經(jīng)歷了第一次轉(zhuǎn)變，圍繞著效率與公平展開的，這次轉(zhuǎn)變是以急轉(zhuǎn)方式出現(xiàn)的。在政策領(lǐng)域方面，它從“抓革命，促生產(chǎn)”的以政治革命和階級(jí)斗爭為綱，轉(zhuǎn)向“發(fā)展才是硬道理”的以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，提出了“以提高經(jīng)濟(jì)效益為中心”和“效率優(yōu)先，兼顧公平”的決策原則。由此產(chǎn)生的公共政策價(jià)值理念中，效率被作為中心價(jià)值，公平只是作為補(bǔ)充性價(jià)值。從公共政策的角度關(guān)注公平時(shí)，考察的主要不是現(xiàn)實(shí)在多大程度上滿足了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公平的價(jià)值要求，而更多地是考慮為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率而出臺(tái)的改革政策是否超出了“民眾的承受能力”。這種公共政策價(jià)值理念對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場化改革產(chǎn)生了重要的推動(dòng)作用。
2.我國公共政策價(jià)值理念的第二次轉(zhuǎn)變：以人為本
進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國公共政策價(jià)值理念經(jīng)歷了第二次轉(zhuǎn)變，是繞著改革、發(fā)展與公平展開的，這次轉(zhuǎn)變是以平緩方式出現(xiàn)的。我國公共政策價(jià)值理念在處理效率與公平的關(guān)系上出現(xiàn)了一些新的變化。一是公平和正義的概念不再僅僅是以“兼顧”的方式出現(xiàn)；二是提出了“讓全體人民共享改革和建設(shè)的成果”原則；三是在處理發(fā)展中的各種矛盾時(shí)，提出了“以人為本”的基本理念，“以人為本”成為更高的價(jià)值理念；四是認(rèn)識(shí)到公平對(duì)效率的正面影響；五是提出了改革是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的手段；六是明確政府在促進(jìn)和保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公平方面的責(zé)任，將政府工作的重心更多地轉(zhuǎn)移到維護(hù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公平，并且成為衡量政府是否稱職的重要標(biāo)準(zhǔn)。
三、社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期我國公共政策價(jià)值理念的創(chuàng)新與定位
改革開放以來，我國公共政策價(jià)值理念經(jīng)歷了以物為本和以人為本兩階段，如何定位社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期我國公共政策價(jià)值理念，成為我們當(dāng)下必須要解決的首要任務(wù)。
1.基于治理的公共政策價(jià)值理念：公共治理
目前我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，個(gè)人暴力恐怖事件、社會(huì)等社會(huì)問題凸顯，這些長期積累下的社會(huì)問題隨時(shí)都可能引發(fā)公共危機(jī)。每當(dāng)爆發(fā)公共危機(jī)時(shí)，人們習(xí)慣于依賴政府解決。然而政府的管理、責(zé)任、能力是有限的，政府必須尋求社會(huì)力量的參與、合作與支持，全社會(huì)共同面對(duì)危機(jī)、共同承擔(dān)化解危機(jī)的責(zé)任，構(gòu)建一個(gè)政府主導(dǎo)、多方參與、和衷共濟(jì)、相互信任的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制。
2.基于和諧的公共政策價(jià)值理念：公共和諧
中國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，改革的收益與代價(jià)之間呈現(xiàn)出一種不平衡的狀態(tài)，貧富分化、環(huán)境惡化、城鄉(xiāng)差距等社會(huì)問題凸顯。政府必須重新審視公共政策，滿足不同利益群體的訴求。這些問題的解決都依賴于公共政策核心價(jià)值理念的確立。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，以公共和諧作為公共政策價(jià)值理念，有利于各社會(huì)階層、社會(huì)群體之間的協(xié)調(diào)與發(fā)展。公共和諧理念的提出，為公共政策價(jià)值取向的選擇提供了新的視角。
讓我們?cè)賮砜纯吹诙l途徑讓孩子進(jìn)入流入地公辦學(xué)?；蚬k學(xué)校開辦的專門招收流動(dòng)兒童的簡易學(xué)校。這也是辦法規(guī)定的最需要解決途徑。但是這途徑在現(xiàn)實(shí)面前也遇到了諸多問題。
1.義務(wù)教育的管理體制問題。我國義務(wù)教育事業(yè)實(shí)行地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理。地方政府是負(fù)責(zé)籌措經(jīng)費(fèi)，設(shè)置學(xué)校的主要負(fù)責(zé)部門，教育經(jīng)費(fèi)也是按戶籍學(xué)生人數(shù)下?lián)堋Ｄ壳?，一些特大城市自身義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)比較緊張，加之特大城市流動(dòng)兒童少年的基數(shù)相對(duì)較大，再為流動(dòng)兒童少年就學(xué)專門投入筆經(jīng)費(fèi)，負(fù)擔(dān)較重。
2.公辦學(xué)校的現(xiàn)實(shí)狀況。近幾年各地，尤其是特大城市，相繼出現(xiàn)義務(wù)教育階段的入學(xué)，升學(xué)高峰，義務(wù)教育階段的公辦學(xué)校學(xué)位非常緊張。許多學(xué)校都存在著超大班額教學(xué)的狀況直接影響了義務(wù)教育的質(zhì)量。在此情況下．義務(wù)教育階段的公辦學(xué)校接收流動(dòng)兒童少年就學(xué)，存在著學(xué)額的現(xiàn)實(shí)局限。3.學(xué)費(fèi)問題。在目前情況下，完全由流入地政府投入經(jīng)費(fèi)解決流動(dòng)兒童少年就學(xué)問題并不現(xiàn)實(shí)。為此，有人提出，這部分經(jīng)費(fèi)應(yīng)由流出地政府承擔(dān)。但由于流動(dòng)人口流動(dòng)性大，且來自四面八方，此辦法在實(shí)際操作上難度較大。目前，現(xiàn)實(shí)中比較通行的辦法是由學(xué)校向流動(dòng)兒童少年的家長收取借讀費(fèi)或教育補(bǔ)償金。但由于一些學(xué)校收費(fèi)都很不規(guī)范使得流動(dòng)人口中的低收人群體難以承受，除此之外．各個(gè)公辦學(xué)校名目繁多的收費(fèi)卻讓那些低收入的民工望而卻步。因此，在實(shí)際當(dāng)中，公辦學(xué)校并不能成為解決流動(dòng)兒童教育問題的主要途徑。那么就剩下最后條途徑了，進(jìn)人社會(huì)力量舉辦的專門招收流動(dòng)兒童少年的學(xué)?；蚝喴讓W(xué)校。這類學(xué)校通常是由流動(dòng)人口自身開辦的習(xí)慣上稱作打工子弟學(xué)校，打工子弟校是在城市和城鎮(zhèn)現(xiàn)有教育資源不足以完全吸收流動(dòng)兒童少年時(shí)的一種合理而必然的選擇。由于流動(dòng)兒童的空間分布極其集中，他們一般分布于城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)．這就使這些城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的全日制中小學(xué)難以全部承擔(dān)流動(dòng)兒童少年人口的教育任務(wù)。在這樣的背景下，允許流動(dòng)人口中的一些人開辦“打工子弟?！眮斫鉀Q流動(dòng)兒童少年的教育問題不僅是合理的，也是必然的選擇。事實(shí)上，各地流動(dòng)人口在開辦學(xué)校方面已經(jīng)走在了政策的前面。早在90年代初期，北京市的流動(dòng)人口就開始舉辦“打工子弟校”了。迄今．共有百余所規(guī)模不等的“打工子弟校“，小者只有10來名學(xué)生，而大者學(xué)生人數(shù)將近2000人。對(duì)于這些打工子弟校．流動(dòng)人口家長是普遍持支持和歡迎的。各種“打工子弟?！笔軞g迎的主要原因是：收費(fèi)低廉，管理靈活基本解除了家長的后顧之憂。然而，這些受到歡迎的打工子弟學(xué)校卻由于自身的先天不足而受到各地的查禁?！按蚬ぷ拥苄！敝斜容^普遍地存在以下問題：第一，衛(wèi)生條件較差。為了節(jié)省開支打工子弟學(xué)校盡量減少投入每班的人數(shù)盡量最大等。第二，存在比較大的安全隱患。狹小的校園簡易的校舍使得些學(xué)校存在明顯的安全隱患。第三，教學(xué)質(zhì)量問題。由于打工子弟校的工資一般較低因而難以吸引較高水平的老師。新開辦的“打工子弟校“是很難在短期內(nèi)達(dá)到城市和城鎮(zhèn)的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的，因此很難獲得辦學(xué)許可證，大部分還戴著”黑帽“。但是這些學(xué)校被取締之后，孩子們?cè)趺崔k呢？實(shí)際上，很多打工子弟學(xué)校是在家長的配合下和教育主管部門打游擊，目的只有一個(gè)，那就是讓孩子有書讀。這也是打工子弟學(xué)校屢禁不止的根源所在。
關(guān)鍵詞:公共政策政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)力
公共政策是以政府為主的公共機(jī)構(gòu)為確保社會(huì)朝著政治系統(tǒng)所確定、承諾的正確方向發(fā)展，通過廣泛參與和連續(xù)的抉擇以及具體實(shí)施而產(chǎn)生效果的途徑，利用公共資源達(dá)到解決社會(huì)公共問題，平衡、協(xié)調(diào)社會(huì)公眾利益目的的公共管理活動(dòng)過程。這一概念表述了公共政策的主體、手段、目的，尤其突出其目的性。
公共政策的目的性表現(xiàn)在公共政策的成敗上，這就使政策評(píng)估在公共政策中占據(jù)重要的地位，缺少政策評(píng)估，一項(xiàng)政策就不能稱之為政策。公共政策評(píng)估如何進(jìn)行，即公共政策評(píng)估都有哪些標(biāo)準(zhǔn)，以此對(duì)公共政策成敗做出判斷，本文試就其作些探討。
一、公共政策評(píng)估概念的界定
盡管目前對(duì)政策評(píng)估的研究很多，但對(duì)于政策評(píng)估的概念卻沒有一個(gè)統(tǒng)一的、被絕大多數(shù)學(xué)者接受和普遍認(rèn)同的定義。
陳振明認(rèn)為，所謂公共政策評(píng)估，是指依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策的效益、效率及價(jià)值進(jìn)行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息。林水波、張世賢認(rèn)為，政策評(píng)價(jià)是“有系統(tǒng)地應(yīng)用各種社會(huì)研究程序，收集有關(guān)資訊，用以論斷政策概念與設(shè)計(jì)是否周全完整，知悉政策實(shí)際執(zhí)行情形、遭遇的困難，又無偏離既定的政策方向；指明社會(huì)干預(yù)政策的效用”。
以上學(xué)者從不同的角度和方面分別對(duì)政策評(píng)估進(jìn)行界定，綜合各方觀點(diǎn)，本文傾向于這樣的界定：公共政策評(píng)估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策過程的效果、效益、效率和公眾回應(yīng)加以判斷，評(píng)定并由此決定政策變遷的活動(dòng)。
二、公共政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)
鄧恩在《公共政策分析導(dǎo)論》中將評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)分為六類：效果、效率、充足性、公平性、回應(yīng)性和適宜性。我國臺(tái)灣學(xué)者林水波、張世賢在《公共政策》一書中認(rèn)為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由八個(gè)方面：投入工作量、績效、效率、充足性、公平性、適當(dāng)性、執(zhí)行力、社會(huì)發(fā)展總指標(biāo)。張國慶在《現(xiàn)代公共政策學(xué)導(dǎo)論》中提出政策評(píng)估的首要標(biāo)準(zhǔn)和次要標(biāo)準(zhǔn)的概念。針對(duì)公共政策及其活動(dòng)全過程的各個(gè)環(huán)節(jié)的結(jié)果的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括下列標(biāo)準(zhǔn)。
1.政策的目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)
評(píng)價(jià)一項(xiàng)公共政策是否成功的重要標(biāo)志就是看政策執(zhí)行后能否在預(yù)定的時(shí)間內(nèi)完成其所確定的目標(biāo)。那么，在評(píng)估政策時(shí)，把制定公共政策時(shí)所要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)同在一定時(shí)間限度內(nèi)執(zhí)行政策所達(dá)到的目標(biāo)相比較來進(jìn)行評(píng)價(jià)。如果公共政策在預(yù)期時(shí)間內(nèi)取得的成就同制定政策所定的標(biāo)準(zhǔn)一致，那么，很明顯這項(xiàng)公共政策是很成功的，達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)。反之，沒有達(dá)到所希望達(dá)到的目標(biāo)，說明這項(xiàng)政策是不成功的。
2.政策的投入標(biāo)準(zhǔn)
一項(xiàng)政策從提出、列入議事日程、制定、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)都需要大量的人力、物力、財(cái)力、信息等各種資源。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)要衡量一項(xiàng)政策所投入的各種資源的質(zhì)量和數(shù)量，其實(shí)質(zhì)就是從資源投入的角度來衡量決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)所做的工作，也就是政策評(píng)估的成本問題。因此，投入成為政策能否取得成功的重要因素。
3.政策的公平、公正標(biāo)準(zhǔn)
公共政策是政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，在有效增進(jìn)與公平分配社會(huì)公共利益的過程中所制定的行為準(zhǔn)則，公平性是公共政策的重要特征和體現(xiàn)。政府在制定公共政策的過程中為了實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，就必須注意通過利益的再分配或補(bǔ)償?shù)确绞浇o予那些受損的合法利益以合理的補(bǔ)償，以體現(xiàn)和照顧最大多數(shù)人的利益。因此，公共政策是否成功的重要標(biāo)準(zhǔn)之一就是看是否體現(xiàn)的政策的公平和公正，是否體現(xiàn)和維護(hù)了最大數(shù)的利益。
4.政策的效率標(biāo)準(zhǔn)
經(jīng)濟(jì)學(xué)上講究經(jīng)濟(jì)效率即投入和產(chǎn)出的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)效率要求產(chǎn)出必須大于投入。政策的效率標(biāo)準(zhǔn)是衡量政策取得效果所耗費(fèi)的政策資源的數(shù)量，通常體現(xiàn)在政策投入與政策效果之間的比率和關(guān)系。政策效率的高低往往反映出政策本身的優(yōu)劣和政策的執(zhí)行狀況。
5.公民參與、回應(yīng)政策的程度
由于公共政策主要實(shí)現(xiàn)大多數(shù)人的利益，因此，在制定政策的過程中公民的參與與回應(yīng)必不可少，而公民的參與和回應(yīng)程度高低是衡量政策是否成功的重要標(biāo)準(zhǔn)。一項(xiàng)公共政策不論關(guān)系到全體或一部分人的利益，只要政策對(duì)象認(rèn)為滿足了自己的利益，就會(huì)對(duì)這種政策有著積極的回應(yīng)。反之，政策的回應(yīng)程度就低。這也是評(píng)價(jià)政策是否成功的重要標(biāo)準(zhǔn)。
三、中國特色的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)
國內(nèi)政策學(xué)者陳振明歸納出的政策評(píng)估的五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)、效益標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)、公正標(biāo)準(zhǔn)和政策回應(yīng)度。根據(jù)臺(tái)灣學(xué)者吳堯峰先生對(duì)生產(chǎn)力評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的綜合與整理，生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵體現(xiàn)了效率標(biāo)準(zhǔn)和績效標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，在某種程度上也涵蓋了政策評(píng)估的妥當(dāng)性和回應(yīng)度標(biāo)準(zhǔn)，從中國目前所處的發(fā)展階段和公共政策的本質(zhì)功能上看，生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)今中國公共政策評(píng)估最根本和首要的標(biāo)準(zhǔn)，其原因主要有以下幾個(gè)。
首先，生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)既是評(píng)價(jià)一個(gè)黨、國家戰(zhàn)略方針的根本標(biāo)準(zhǔn)，也是評(píng)估每一項(xiàng)政策的根本標(biāo)準(zhǔn)。一項(xiàng)政策的正確與錯(cuò)誤、好與壞、進(jìn)步與落后，歸根結(jié)底取決于它有無或在多大程度上解放生產(chǎn)力、促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。
其次，生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)最能體現(xiàn)公共政策的公共性和公共精神。從公共政策的實(shí)質(zhì)與功能上看，政府作為公共性的代表，它所依據(jù)的是社會(huì)公共利益，通過公共政策的制定、實(shí)施和評(píng)估，來進(jìn)行利益選擇、利益綜合、利益分配、利益落實(shí)，達(dá)到持續(xù)不斷的發(fā)展公共利益的目的。
再次，從現(xiàn)代公共政策環(huán)境來看，公眾要求政府既是廉價(jià)的，又是有效的。為解決這一沖突，作為政府公共管理和提供公共服務(wù)主要手段的公共政策，它的首選價(jià)值就是提升政府機(jī)關(guān)的生產(chǎn)力，推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，回應(yīng)公民社會(huì)對(duì)政府的需求，樹立政府在公眾之中的良好形象，這就決定了生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)在公共政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)中的首要地位。
最后，生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)也涵蓋和統(tǒng)率了公共政策評(píng)估的其他標(biāo)準(zhǔn)，如績效標(biāo)準(zhǔn)，如何最有效達(dá)到預(yù)期政策目標(biāo)；效率標(biāo)準(zhǔn)，是否以最小的投入得到最有效的產(chǎn)出；回應(yīng)度標(biāo)準(zhǔn)，是否滿足政策對(duì)象最迫切的需要。此外，生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)與公正標(biāo)準(zhǔn)也是統(tǒng)一的，公共政策越是符合公正標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)越是公平，每個(gè)人的貢獻(xiàn)與所得越是一致，每個(gè)人的勞動(dòng)積極性便越高。從而越能促進(jìn)政府和社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，也就越符合生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)。
參考文獻(xiàn):
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2.勞動(dòng)力供求結(jié)構(gòu)。在勞動(dòng)力供求結(jié)構(gòu)方面，主要考察勞動(dòng)力供給在學(xué)歷結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、技能結(jié)構(gòu)等方面能否與轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的需求相匹配。匹配度越高，轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)所需勞動(dòng)力的招聘成本、培訓(xùn)成本及使用成本就會(huì)越低；相反，則會(huì)引發(fā)勞動(dòng)力綜合成本上升。從湘南三市各種受教育程度人口的學(xué)歷結(jié)構(gòu)看，具有初中文化程度的人口最多，占比達(dá)49.19%；其次為具有小學(xué)文化程度的人口，占比為32.12%；再次為具有高中文化程度的人口，占比為15.34%；最后為具有大學(xué)文化程度的人口，占比為6.46%；文盲人口最少，占比為3.35%。當(dāng)然，因數(shù)據(jù)可獲得性的限制，本數(shù)據(jù)包含非勞動(dòng)年齡人口，但基本可以反映三市勞動(dòng)年齡人口的學(xué)歷結(jié)構(gòu)。從三市提出的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃看，承接轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)均著力于區(qū)域內(nèi)具備一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)，一種方式是對(duì)既有產(chǎn)業(yè)進(jìn)行擴(kuò)容或升級(jí)，另一種方式則是以既有產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，從產(chǎn)業(yè)鏈上下游針對(duì)既有產(chǎn)業(yè)進(jìn)行拓展；與此同時(shí)，三市也規(guī)劃發(fā)展一些雖不具備產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，但卻具備一定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件與發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)。對(duì)于在既有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上擴(kuò)容的產(chǎn)業(yè)，勞動(dòng)力在知識(shí)結(jié)構(gòu)及技能結(jié)構(gòu)方面的匹配度可能較高。這是因?yàn)榇祟惍a(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)間長，產(chǎn)業(yè)成熟度高，與當(dāng)?shù)氐慕逃蚺嘤?xùn)機(jī)構(gòu)聯(lián)系較多，加之教育或培訓(xùn)機(jī)構(gòu)具備豐富的教育培訓(xùn)資源與經(jīng)驗(yàn)，因而為此類產(chǎn)業(yè)培養(yǎng)的勞動(dòng)力較充裕。但對(duì)于在既有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上升級(jí)的產(chǎn)業(yè)，從既有產(chǎn)業(yè)鏈上下游延伸的產(chǎn)業(yè)及新拓展出的、區(qū)域內(nèi)具有發(fā)展條件及發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)，勞動(dòng)力在知識(shí)結(jié)構(gòu)及技能結(jié)構(gòu)方面可能準(zhǔn)備不足，匹配度可能較低。這是因?yàn)橹皠趧?dòng)力市場對(duì)與此類產(chǎn)業(yè)相關(guān)的勞動(dòng)力需求不足，勞動(dòng)力投資與之相關(guān)的教育及培訓(xùn)的動(dòng)機(jī)則不強(qiáng)，教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為此類產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)備的教育培訓(xùn)資源也會(huì)相對(duì)不足，所具備的經(jīng)驗(yàn)也會(huì)隨之欠缺，因而為此類產(chǎn)業(yè)培訓(xùn)的勞動(dòng)力也會(huì)相對(duì)短缺。綜上，域勞動(dòng)力市場的勞動(dòng)力供求，既存在結(jié)構(gòu)矛盾又存在數(shù)量矛盾。當(dāng)前，結(jié)構(gòu)矛盾為主要矛盾，亟須解決；但數(shù)量矛盾也初露端倪，不容忽視。
二、政策建議
1、建立區(qū)域勞動(dòng)力市場信息系統(tǒng)平臺(tái)，及時(shí)勞動(dòng)力市場各類動(dòng)態(tài)信息。一是區(qū)域內(nèi)各級(jí)人力資源與社會(huì)保障部門應(yīng)組織建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的勞動(dòng)力市場信息系統(tǒng)平臺(tái)，及時(shí)各類勞動(dòng)力市場動(dòng)態(tài)信息，包括政府相關(guān)政策法規(guī)、勞動(dòng)力供求信息、薪酬福利信息等，降低勞動(dòng)力市場各參與方信息尋找成本；二是信息系統(tǒng)平臺(tái)應(yīng)是一個(gè)開放的、整合的系統(tǒng)，能保證政府各相關(guān)部門及勞動(dòng)力市場各參與方進(jìn)行充分的信息共享；三是信息系統(tǒng)平臺(tái)應(yīng)是一個(gè)實(shí)時(shí)互動(dòng)的系統(tǒng)，能保證政府相關(guān)部門及時(shí)高效的為勞動(dòng)力市場各參與方提供高效服務(wù)，并實(shí)現(xiàn)信息實(shí)時(shí)交換。
2、改進(jìn)教育培訓(xùn)體系，優(yōu)化勞動(dòng)力供給結(jié)構(gòu)。一是對(duì)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所需的長期勞動(dòng)力需求，政府應(yīng)引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)的普通高校、高等職業(yè)院校及中等職業(yè)學(xué)校及時(shí)調(diào)整辦學(xué)方向，積極面向區(qū)域勞動(dòng)力市場需求辦學(xué)，依據(jù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所引致的勞動(dòng)力需求結(jié)構(gòu)變化，及時(shí)調(diào)整專業(yè)結(jié)構(gòu)、課程結(jié)構(gòu)及人才培養(yǎng)計(jì)劃，使人才培養(yǎng)與轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力需求有機(jī)銜接；二是對(duì)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移短期內(nèi)所急需的勞動(dòng)力需求，政府應(yīng)協(xié)助轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)企業(yè)，組織區(qū)域內(nèi)的普通高校、高職院校、中職學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)及社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，積極開展勞動(dòng)力知識(shí)技能培訓(xùn)，著力保障高質(zhì)量的勞動(dòng)力供給。
3、建立教育培訓(xùn)激勵(lì)機(jī)制，提高教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)積極性，提升勞動(dòng)力人力資本水平。一是政府應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的要求，制定教育培訓(xùn)方面的專業(yè)、職業(yè)技能或任職資格指導(dǎo)目錄，并定期向教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及社會(huì)；二是對(duì)于面向區(qū)域勞動(dòng)力市場辦學(xué)的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)制定相關(guān)政策，加大財(cái)政支持力度，將財(cái)政補(bǔ)貼額度與人才培養(yǎng)的數(shù)量與質(zhì)量掛鉤；三是建立教育培訓(xùn)成本分擔(dān)機(jī)制，對(duì)于在指導(dǎo)目錄內(nèi)接受教育培訓(xùn)的勞動(dòng)力，在畢業(yè)、職業(yè)技能達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)或取得相應(yīng)職業(yè)資格證書，且在區(qū)域內(nèi)就業(yè)的，返還部分教育培訓(xùn)費(fèi)用。
近年來，被稱為“第四媒體”的網(wǎng)絡(luò)迅速崛起，其影響力也越來越大。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，公共政策制定除借助于傳統(tǒng)的信息收集外，越來越受網(wǎng)絡(luò)的影響，網(wǎng)絡(luò)輿論在公共政策制定中的作用越來越突出，成為公民參與公共政策制定的新途徑。
一、網(wǎng)絡(luò)輿論：公民參與公共政策制定的新途徑。
隨著民主政治的發(fā)展，逐漸出現(xiàn)了一些公眾參與公共政策制定的途徑，如：選舉、決策聽證、公眾咨詢、政治結(jié)社、、協(xié)商對(duì)話等方式，同時(shí)，從西方國家的成功經(jīng)驗(yàn)看，立法聽證會(huì)、行政聽證會(huì)、政策研討會(huì)等，對(duì)公民直接參與政策制定過程以及擴(kuò)大政策議題來源也起到了積極作用。這些經(jīng)傳統(tǒng)途徑進(jìn)行溝通的方式雖然對(duì)公眾的政治參與起到了一定的積極作用，但是，由于其本身的局限性，致使有些嚴(yán)肅的、重大的、反映社會(huì)主流思想的內(nèi)容往往沒有機(jī)會(huì)成為議題，阻礙了政府對(duì)民意的了解。隨著我國互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，以及政府對(duì)信息化的大力推動(dòng)，近年來，中國網(wǎng)民數(shù)量逐年遞增，“互聯(lián)網(wǎng)已成為思想文化信息的集散地和和社會(huì)輿論的放大器”，也是政府了解民情民意的聚集地。網(wǎng)絡(luò)的開放性、互動(dòng)性成為民眾表達(dá)情緒、發(fā)表觀點(diǎn)的重要平臺(tái)，逐漸形成了頗具影響力的網(wǎng)絡(luò)輿論，網(wǎng)絡(luò)輿論使得民眾一定程度上掌握了對(duì)公共政策的話語權(quán)，在公共政策制定方面產(chǎn)生了一定的影響。
公民通過BBS、新聞跟貼、網(wǎng)上簽名、網(wǎng)上論壇、專題討論、網(wǎng)上征詢意見、網(wǎng)上民意調(diào)查、網(wǎng)上議政等多種方式參與社會(huì)政治生活，網(wǎng)民與政府官員進(jìn)行在線交流，通過網(wǎng)絡(luò)投票、網(wǎng)上建議征集參與政策制定。今年兩會(huì)前夕，總理走進(jìn)中國政府網(wǎng)、新華網(wǎng)直接問政于民，表明互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為民意的直通車。網(wǎng)絡(luò)輿論與傳統(tǒng)途徑相比有很多優(yōu)勢(shì)，比如網(wǎng)絡(luò)信息一經(jīng)便能得到快速的傳播，增強(qiáng)了網(wǎng)絡(luò)輿論的影響力，有利于吸引政府的注意力，同時(shí)網(wǎng)絡(luò)的交互性也有利于促進(jìn)政府與公眾的溝通，從而使政府透過網(wǎng)絡(luò)輿論更加準(zhǔn)確地了解民意。網(wǎng)絡(luò)輿論在公共政策制定中的作用越來越大，逐漸成為公民參與公共政策制定的一個(gè)新途徑。
二、網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)公共政策制定的雙重影響。
自2003年孫志剛事件引發(fā)的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢除和《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的出臺(tái)后，網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)公共政策制定的影響和作用開始受到關(guān)注。
近年來發(fā)生的與網(wǎng)絡(luò)輿論有關(guān)的事件，說明了網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)公共政策制定的影響越來越大，網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)公共政策制定的影響有積極方面也有消極方面，主要表現(xiàn)在：
（一）有利方面。
1.打開“政策窗口”，推動(dòng)公共政策議程。
社會(huì)公共問題轉(zhuǎn)化為政策問題，是公共政策制定的首要環(huán)節(jié)，而社會(huì)問題轉(zhuǎn)化為政策問題需要具備一定的條件，一方面社會(huì)公共問題要反映公眾的普遍訴求并在社會(huì)上廣為傳播，另一方面政府認(rèn)識(shí)到此社會(huì)公共問題有解決的必要并列入政府議事日程。政策議程的建立是社會(huì)公共問題轉(zhuǎn)化為政策問題的關(guān)鍵一步，政策議程分為公眾議程和政府議程兩個(gè)階段，網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展使得公眾關(guān)心的問題能夠更快的傳達(dá)到政策制定者，同時(shí)政府也可能迫于網(wǎng)絡(luò)輿論的壓力把某一社會(huì)問題提上政府議事日程，這就縮短了公眾議程到達(dá)政府議程的時(shí)間，使公眾參與公共政策制定過程成為可能，同時(shí)也增加了政府了解社會(huì)問題的來源，從而更全面地了解和掌握社會(huì)信息，使社會(huì)問題盡快進(jìn)入政府議程。如2003年孫志剛事件，事件發(fā)生后，《南方都市報(bào)》首次披露了孫志剛慘死事件，此后全國各大媒體紛紛轉(zhuǎn)載此文，并開始追蹤報(bào)道，同時(shí)在網(wǎng)上也引起了巨大的反響，文章被各大網(wǎng)站轉(zhuǎn)載，網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)于“孫志剛事件”的高度關(guān)注和有力報(bào)道，讓人們了解到事件的發(fā)生，許多專家學(xué)者紛紛上書中央政府，把“孫志剛事件”推入了決策者面前，使這一社會(huì)公共問題很快進(jìn)入了政府議程。
2.拓寬政策方案的選擇空間，使政策制定更科學(xué)。
公共政策制定的最終目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)公共政策最優(yōu)化，政府部門只有了解公眾的切身需要，才能制定出更合理的政策。從各種政策方案中選擇出一個(gè)最優(yōu)的是政府部門的職責(zé)所在，互聯(lián)網(wǎng)上的信息量與知識(shí)量是任何媒體都無法代替的，政府部門可以從中選擇解決社會(huì)問題最有利的信息來制定公共政策。國家法定節(jié)假日的調(diào)整，就是一個(gè)典型的代表。2007年11月9日，國家法定節(jié)假日調(diào)整方案（草案）在新華網(wǎng)、人民網(wǎng)、國家發(fā)改委等網(wǎng)站上公布，并向社會(huì)各界征求意見，引起了強(qiáng)烈反響，最終在綜合網(wǎng)絡(luò)輿論與各方意見的基礎(chǔ)上，國務(wù)院對(duì)原有三大“黃金周”進(jìn)行調(diào)整，減少了“五一”假期，增加了清明、端午、中秋等傳統(tǒng)節(jié)日，這說明網(wǎng)絡(luò)輿論有利于公共政策方案的抉擇，同時(shí)節(jié)假日調(diào)整向網(wǎng)名征求意見也說明了政府注重運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息對(duì)政策方案進(jìn)行抉擇。
3.及時(shí)調(diào)整公共政策，提升公共政策制定的質(zhì)量。
政府出臺(tái)的每一項(xiàng)公共政策都要經(jīng)過理論的評(píng)估和實(shí)踐的檢驗(yàn)，如果發(fā)現(xiàn)某項(xiàng)公共政策已經(jīng)不適合社會(huì)的需要，不宜繼續(xù)執(zhí)行，或者此項(xiàng)政策的負(fù)面作用太大，就需要對(duì)此作出必要的調(diào)整。2003年6月20日，國務(wù)院宣布廢除實(shí)行二十多年的“收容遣送制度”，兩天后頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，這意味著1982年5月12日頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時(shí)廢止。兩種政策最大的不同就是由前者的社會(huì)救濟(jì)和治安管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹笳叩脑谧栽富A(chǔ)上的社會(huì)救助，從這一點(diǎn)上我們可以看到中國的收容遣送制度的進(jìn)步，新辦法更加體現(xiàn)了政府“以人為本”的執(zhí)政理念，在“孫志剛事件”中，網(wǎng)絡(luò)輿論發(fā)揮了重要的作用，網(wǎng)絡(luò)輿論有利于及時(shí)調(diào)整公共政策，提升公共政策制定的質(zhì)量。
（二）不利方面。
隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)輿論在公共政策制定過程中發(fā)揮了重要作用，逐漸成為公眾參與公共政策制定的新途徑，但網(wǎng)絡(luò)輿論在影響公共政策過程中也出現(xiàn)了一些負(fù)面影響，表現(xiàn)在：
第一，可能造成“假民意”的流行與制定政策的非代表性。網(wǎng)絡(luò)是民意表達(dá)的平臺(tái)，但網(wǎng)絡(luò)民意與網(wǎng)絡(luò)輿論則是既密切聯(lián)系又不完全等同的概念。網(wǎng)絡(luò)民意可分為“原生態(tài)民意”和“真實(shí)民意”，“原生態(tài)民意”的存在可能造成“假民意”的流行。此外，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，雖然網(wǎng)名的數(shù)量越來越多，但是總會(huì)有一些人因缺乏起碼的信息技術(shù)能力而被排除在網(wǎng)絡(luò)參與之外。比如農(nóng)民由于經(jīng)濟(jì)原因的限制并不能熟練掌握計(jì)算機(jī)技術(shù)甚至買不起電腦，這使得農(nóng)民不能充分利用網(wǎng)絡(luò)資源，農(nóng)民在網(wǎng)絡(luò)參與中喪失了“話語權(quán)”。這種不均衡的政治參與使政策的制定無法完全代表真實(shí)的公眾意愿，造成政策制定的非代表性。
第二，網(wǎng)絡(luò)上的虛假信息可能會(huì)造成決策者的決策失誤。由于互聯(lián)網(wǎng)具有虛擬性，網(wǎng)絡(luò)輿論的參與實(shí)行匿名制，一些情緒性的宣泄只要不觸及法律法規(guī)，就可以免受責(zé)任的約束，因此在網(wǎng)絡(luò)空間中，缺乏自律的網(wǎng)民就有可能不加證實(shí)隨意信息，甚至有意制造假消息，決策者可能會(huì)因網(wǎng)絡(luò)上的虛假信息造成決策失誤。
第三，過量的信息提供會(huì)引起決策者的“盲目決策”?？茖W(xué)決策需要適量、適時(shí)的信息支持，網(wǎng)絡(luò)條件一方面改變了信息量過少的弊端，但另一方面信息量過多也會(huì)產(chǎn)生盲目決策。信息量過多導(dǎo)致方案決擇困難，在過量信息的條件下，多種方案的利弊難以權(quán)衡，使得決策者無所適從，只能閉著眼睛“跟著感覺走”，從而使方案選擇帶有較多的隨意色彩，即產(chǎn)生所謂的“布里丹效應(yīng)”。
而且，公眾在網(wǎng)絡(luò)上的信息常帶有個(gè)人傾向，帶著個(gè)人情感傾向的過量信息，使決策者疲于應(yīng)付，貿(mào)然決策。
三、完善網(wǎng)絡(luò)輿論在公共政策制定中的作用的對(duì)策建議。
網(wǎng)絡(luò)輿論拓寬了公民參與公共政策制定的途徑，增強(qiáng)了公民的政治參與性，使公共政策的制定更科學(xué)、更合理、更能真實(shí)反應(yīng)民意，但網(wǎng)絡(luò)輿論存在的消極影響也不可忽視，因此要完善網(wǎng)絡(luò)輿論在公共政策制定中的作用，需要從以下幾方面努力：
1.培養(yǎng)高素質(zhì)的網(wǎng)民，提高其網(wǎng)絡(luò)參與能力。
沒有網(wǎng)絡(luò)素質(zhì)過硬的網(wǎng)民和干部隊(duì)伍，網(wǎng)絡(luò)參政就會(huì)失范，就有可能成為少數(shù)人謀取私利的工具。因而，政府有責(zé)任采取措施鼓勵(lì)、支持提高網(wǎng)民的網(wǎng)絡(luò)素質(zhì)，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)教育，造就具有較高政治素質(zhì)和網(wǎng)絡(luò)素質(zhì)的網(wǎng)民，是適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的政治參與的需求，也是提高公民網(wǎng)絡(luò)參與能力的途徑之一。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)教育最重要的是要加強(qiáng)其網(wǎng)絡(luò)道德教育，網(wǎng)絡(luò)以其自由、開放的特性給網(wǎng)民提供了一個(gè)能使個(gè)性盡情釋放的空間，但也正是由于缺乏現(xiàn)實(shí)道德規(guī)范的約束，使得網(wǎng)絡(luò)上普遍存在一些不道德、不健康的言行，所以必須普遍開展網(wǎng)絡(luò)道德教育，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)政治參與言行。
2.對(duì)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行管理，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)輿論。
虛假的網(wǎng)絡(luò)輿論，不僅不能有效地影響公共政策的制定，而且會(huì)打擊公共政策的制定者對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論的信任度，對(duì)社會(huì)公共秩序產(chǎn)生一定的影響。要避免虛假輿論操縱公共政策制定，應(yīng)讓民眾認(rèn)識(shí)到網(wǎng)絡(luò)輿論不是“宣泄不滿”的空間，更不是隨意虛假信息甚至網(wǎng)絡(luò)犯罪的平臺(tái)，而是公民向政策制定者“表達(dá)民意”的途徑。一方面要完善網(wǎng)絡(luò)管理的相應(yīng)法律法規(guī)，同時(shí)要對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪進(jìn)行嚴(yán)厲懲罰，另一方面可考慮建立和推行網(wǎng)民身份認(rèn)證制度，通過各種方式鼓勵(lì)網(wǎng)民實(shí)名登陸，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)輿論，營造良好的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。
3.建立現(xiàn)代化的政策信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。
掌握全面、準(zhǔn)確的信息，是各級(jí)政府決策避免失誤的基礎(chǔ)。
信息情報(bào)量的大小、正確與否直接影響到?jīng)Q策質(zhì)量，政府要想在決策上不失誤，必須有豐富可靠的情報(bào)來源、迅速的情報(bào)傳遞、準(zhǔn)確的情報(bào)研究，因此，要建立現(xiàn)代化的政策信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)?，F(xiàn)代化的政策信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)應(yīng)包括：（1）專門化的信息機(jī)構(gòu)和信息隊(duì)伍，以提高信息工作人員的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能，充分發(fā)揮信息機(jī)構(gòu)在政策制定中的職能作用；（2）現(xiàn)代化的信息工具，即以電子計(jì)算機(jī)和現(xiàn)代化通訊設(shè)備相結(jié)合，形成網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和電子計(jì)算機(jī)系統(tǒng)；（3）網(wǎng)絡(luò)化的信息傳輸渠道，形成一個(gè)四通八達(dá)、縱橫交錯(cuò)的信息網(wǎng)絡(luò)。
參考文獻(xiàn)：
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引言
1902年，在泰國政府供職的一位叫J.霍曼?范德海德的荷蘭著名灌溉工程師提出一項(xiàng)政策建議：在泰國湄南河畔的猜那興建一座大型水壩，并隨之提出方案。湄南河谷中央平原當(dāng)時(shí)是泰國出口支柱大米的主要產(chǎn)地。為了進(jìn)一步提高土地生產(chǎn)率，有必要適應(yīng)這塊土地地勢(shì)坦蕩但需加強(qiáng)灌溉的特點(diǎn)，修建一座大壩和廣泛的運(yùn)河網(wǎng)。范德海德的政策建議及設(shè)計(jì)方案正是適應(yīng)這一需求而提出。但從1902年底到本世紀(jì)末1909年間，雖然他屢次向政府官員闡述建議并輔以一項(xiàng)周密的計(jì)劃論證建議，該計(jì)劃內(nèi)含政府財(cái)政成本和效益（增加了土地稅、水費(fèi)）的估計(jì)數(shù)，并用社會(huì)成本及效益分析框架作分析，認(rèn)為：該工程能給泰國帶來大量的凈社會(huì)利益。但是，直到二戰(zhàn)后，這項(xiàng)政策建議才真正成為泰國的灌溉政策之一。
為什么給社會(huì)帶來凈利益的公共政策不能被采用？為什么最終在二戰(zhàn)后這項(xiàng)政策建議最終上升為政策？事實(shí)上，可以提出這種疑問的公共政策建議相當(dāng)多，范德海德的政策建議只不過是眾多命運(yùn)乖蹇政策中的一個(gè)例子。在這里，政策不僅僅是政策本身的問題，而是涉及到更大范圍的制度的問題。本文將以范德海德的政策建議為例，分三大部分來探討公共政策與制度因素問題。第一部分將探討制度對(duì)公共政策的制約關(guān)系；第二部分是公共政策對(duì)制度的影響；第三部分則探討政策主體對(duì)制度的作用。
一、制度制約公共政策
在人類社會(huì)歷史發(fā)展過程中，從原始社會(huì)的氏族公社制度，到今天的市場經(jīng)濟(jì)制度，制度都是人類社會(huì)生活中不可或卻的。而政策與制度一樣，也是與人類社會(huì)發(fā)展伴始終的。制度、政策都是起源于人類自身利益的需要，但具體的產(chǎn)生方式、作用并不同。
首先，個(gè)人作為社會(huì)性動(dòng)物，對(duì)自己在現(xiàn)實(shí)生活中的追求目標(biāo)是理性的，他追求利益最大化。從這個(gè)意義上說，個(gè)人是理性人。但理性人不等于正確的人，再加上諸如信息不對(duì)稱、成本損耗等等客觀因素，個(gè)人利益最大化往往不能實(shí)現(xiàn)。適當(dāng)?shù)闹贫劝才趴梢詮浹a(bǔ)個(gè)人理性的不足，彌補(bǔ)一些客觀因素的負(fù)面作用，使個(gè)人利益最大化得到盡可能的實(shí)現(xiàn)。但制度出現(xiàn)，并不意味著馬上就可以起到應(yīng)有的作用，還需在其框架內(nèi)細(xì)化、歸類，制定各種政策來輔助實(shí)施。這樣，政策就產(chǎn)生并發(fā)揮作用了。
其次，個(gè)人雖是理性人，但理性并不能彌補(bǔ)他自然性上的缺撼：個(gè)人的生命過程及生活過程中不確定性因素太多，他無法預(yù)計(jì)生老病死，也無法預(yù)計(jì)天災(zāi)人禍。單個(gè)人在自然面前是脆弱的，需要合作來減低這種不確定性。而合作使人成為社會(huì)人。適當(dāng)?shù)闹贫劝才趴梢允股鐣?huì)人的合作更趨合理，更有利于個(gè)人在幼年與老年獲得生存保障，更有利于人避免一些天災(zāi)人禍，并使自己有能力應(yīng)付一些不可抗力帶來的災(zāi)難性后果，從而使整個(gè)人類社會(huì)得以向前發(fā)展。但至于怎樣合作，怎樣使幼年與老年獲得生存保障，怎樣應(yīng)付災(zāi)難，則是政策所面臨的問題了。
那么，到底什么是制度呢？制度如何制約、真包含政策呢？
制度，通俗而言，就是社會(huì)中單個(gè)人應(yīng)遵循的一整套行為規(guī)則。更確切的說法，本文采用美國的經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉思?諾思的定義：制度提供框架，人類得以在里面相互影響。制度確立合作和競爭的關(guān)系，這些關(guān)系構(gòu)成一個(gè)社會(huì)，或者更準(zhǔn)確地說，構(gòu)成一種經(jīng)濟(jì)秩序……制度是一整套規(guī)則、應(yīng)遵循的要求和合乎倫理道德的行為規(guī)范，用以約束個(gè)人的行為。在諾思的定義中，制度是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)名詞，但同時(shí)，制度又是規(guī)則、要求和行為規(guī)范。因此，制度不外乎是各種具體存在的行為規(guī)則、規(guī)范的合體。政策作為規(guī)劃、社會(huì)目標(biāo)、議案、政府決策、計(jì)劃、項(xiàng)目等多面體的表征詞，自然而然不會(huì)脫離制度框架，而是從屬于制度框架。
由于制度并非是單一形式的，具體的羅列會(huì)使制度顯得紛繁蕪雜。這種情況并非制度分析家們所愿，因此，制度分類是很有必要的。而政策與制度的真包含關(guān)系也主要體現(xiàn)于此。
諾思的分類方法，是把制度區(qū)分為憲法秩序、操作規(guī)則和規(guī)范準(zhǔn)則三大類。同時(shí)，他又指出：這三類并非斷然分開，分界線并不明確。
第一類是規(guī)范準(zhǔn)則。這是比較特殊的一類制度，它們涉及到“文化背景”（拉坦語）與“意識(shí)形態(tài)”（諾思語）。它們是憲法秩序、操作規(guī)則的背景材料和淵源。這一類制度包括社會(huì)所處的階段、文化傳統(tǒng)、國家意識(shí)形態(tài)以及心理因素等等。它們常常是非明文規(guī)定或非條例化規(guī)定的，但卻使社會(huì)上的人們?cè)跐撛诘膰覐?qiáng)制力下潛移默化。通過這種潛移默化，憲法秩序和制度安排的合法性得到確定。這類制度的特點(diǎn)是“根深蒂固”，變化緩慢，變動(dòng)不易。
第二類制度是憲法秩序。諾思認(rèn)為：憲法可以定義為對(duì)管理的條款與條件（集體選擇）的規(guī)定，這里的管理包括規(guī)則的制定、規(guī)則的應(yīng)用和規(guī)則的堅(jiān)持與評(píng)判。這一類制度規(guī)定確立集體選擇的條件和基本規(guī)則，這些基本規(guī)則包括“確立生產(chǎn)、交換和分配的基礎(chǔ)的一整套政治、社會(huì)和法律的基本規(guī)則。”（Davis與North）。人們一般稱之為立憲規(guī)則。這些制度一經(jīng)設(shè)定，非經(jīng)特殊而謹(jǐn)慎的程序，如集體選擇的條件等等；非經(jīng)特殊的緊急情況，如戰(zhàn)爭、等等，它們不可以變動(dòng)。當(dāng)然，這種不可變動(dòng)并非絕對(duì)，只是相對(duì)一個(gè)長遠(yuǎn)期而言的。就長遠(yuǎn)而言，沒有一種制度是不可變動(dòng)的。
第三類制度是操作規(guī)則。這類制度是在憲法秩序的框架中創(chuàng)立的，是憲法秩序的具體安排。它包括法律、法規(guī)、社團(tuán)、合同以及政策等等。制度制約公共政策也主要體現(xiàn)于此。政策作為依憲法秩序而制定的具體安排，它的產(chǎn)生、制定、執(zhí)行無一不受到憲法秩序的約束。弗農(nóng)。拉坦認(rèn)為：1、憲法秩序可能有助于自由地調(diào)查與社會(huì)實(shí)驗(yàn)，或者可能起到根本性的壓制作用。2、憲法秩序直接影響進(jìn)入政治體系的成本和建立新制度的立法基礎(chǔ)的難易度。3、憲法秩序影響到公共權(quán)力運(yùn)用的方式因而影響到由公共政策引入經(jīng)濟(jì)的扭曲的類型。如果這些扭曲很大，則市場便會(huì)顯示出引入的制度變化將發(fā)生方向性錯(cuò)誤。4、一種穩(wěn)定而有活力的憲法秩序會(huì)給政治經(jīng)濟(jì)引入一種文明秩序的意識(shí)――一種關(guān)于解決沖突的基本價(jià)值和程序上的一致性，這種意識(shí)會(huì)大大減低創(chuàng)新的成本或風(fēng)險(xiǎn)。正是由于拉坦的這四個(gè)憲法秩序的觀點(diǎn)，政策作為一種操作規(guī)則，必然受制于憲法秩序安排。
由以上的分類我們可以看出：制度對(duì)政策是制約關(guān)系，是真包含關(guān)系。在“根深蒂固”的文化與意識(shí)形態(tài)下，憲法秩序這一類制度首先得得以安排。由于這些“確立生產(chǎn)、交換、分配的基礎(chǔ)的一整套政治、社會(huì)和法律的基本規(guī)則”的指導(dǎo)性、宏觀性及缺乏可操作性，政策就來執(zhí)行操作任務(wù)。各種政策把憲法秩序具體化，并在實(shí)際執(zhí)行中不斷完善，逐漸上升為法律、規(guī)章；體現(xiàn)到人與人的合作關(guān)系，則表現(xiàn)為帶有經(jīng)濟(jì)意味或政治意味的組織、合同、社團(tuán)等等。而各種政策在制定、執(zhí)行時(shí)又不可逾越“基本規(guī)則”的限制，它們?cè)谥贫瓤蚣苤小吧l(fā)芽”，用具體規(guī)則充實(shí)整個(gè)制度。政策是制度的附生物，隨制度的產(chǎn)生而產(chǎn)生，也隨制度的消亡而消亡。同時(shí)，由于制度的指導(dǎo)性及難變動(dòng)性，有些政策建議雖是可行的、有收益的，但由于制度間的相互牽制，建議不能上升為政策。
我們回到前文的范德海德政策建議上去，查看一下當(dāng)時(shí)的屬制度范疇的背景材料：19世紀(jì)末全球資本主義經(jīng)濟(jì)一體化已經(jīng)形成，泰國作為帝國主義的原料產(chǎn)地與商品傾銷市場，也是一體化中的一員。國際大米價(jià)格的上漲，使泰國水稻種植面積增加，從而引起地價(jià)實(shí)際上漲；泰國政府采用農(nóng)業(yè)研究和灌溉投資的對(duì)策來干預(yù)地價(jià)上漲；同期，泰國一直面臨帝國主義侵略的威脅，軍政機(jī)關(guān)投資和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施（如鐵路）投資也需增加；另外，當(dāng)時(shí)泰國王室及政府高層官員擁有的絕大部分土地在另一Rangsit區(qū)，一旦灌溉政策實(shí)施，農(nóng)民會(huì)大批從Rangsit區(qū)遷往湄南河谷中央平原，政府高層官員的既得利益就會(huì)失去。
從這份背景材料中，我們可以很清楚地看出泰國當(dāng)時(shí)的制度中的兩對(duì)矛盾：其一為國家安全制度與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度間的矛盾；其二為保護(hù)社會(huì)中上層人物與保護(hù)國家經(jīng)濟(jì)利益之間的矛盾。這兩對(duì)矛盾清楚地凸顯出當(dāng)時(shí)泰國制度框架中的牽制關(guān)系。安全要高于部分經(jīng)濟(jì)利益，已受益者不會(huì)放棄既得利益，二者一結(jié)合，契合點(diǎn)就是給社會(huì)帶來凈利益的好政策在制度框架中的牽制作用下被無限期延長。
二、政策影響制度
政策從屬于制度，在制度框架中生成與運(yùn)用。但政策的特性決定了它并非被動(dòng)的適應(yīng)制度，它也不僅僅只有利于制度框架的完善，它還會(huì)積極或消極地在制度框架內(nèi)發(fā)生量變，最終促使制度變遷、達(dá)到制度創(chuàng)新。用一句通俗的話說就是：政策能動(dòng)的反作用于制度。
至于政策的定義，我們可以這樣認(rèn)為，“凡由一定的主體作出，同時(shí)對(duì)一定的客體產(chǎn)生了一定影響的要求、希望、規(guī)定、強(qiáng)制等等都可以被視為主體的某種政策”。政策源于人類自身的切身需要，但它產(chǎn)生于人類在解決比較現(xiàn)實(shí)的問題的時(shí)候，它是在制度形成后或逐漸形成期中的具體操作。較之制度，它更具有行為特征。而政策的確切定義比較難用精確的語言說明。就眾多公共政策學(xué)家的觀點(diǎn)來看，主要有四種極具代表性的說法：
其一，以哈羅德?拉斯維爾為代表，認(rèn)為政策是一項(xiàng)含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了政策行為的設(shè)計(jì)和目標(biāo)功能。但缺乏具體做法來解決實(shí)際問題。
其二，以戴維?伊斯頓為代表，認(rèn)為政策可視為一種權(quán)威性的社會(huì)價(jià)值分配方案，對(duì)某一具體政策而言，這種價(jià)值分配將在與政策相關(guān)的目標(biāo)群體范圍內(nèi)進(jìn)行。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政策的價(jià)值分配功能。但忽視了政策的創(chuàng)造功能。
其三，以托馬斯?戴伊為代表，認(rèn)為政策是政府意志的體現(xiàn)，是政府選擇作為與不作為的行為。這種說法強(qiáng)調(diào)政策是一種政治行為，強(qiáng)調(diào)其實(shí)踐性。但忽略了作為不一定是政策，或許只是一種“做法”。
其四，以詹姆斯?安德森為代表，認(rèn)為政策是政府的有目的的活動(dòng)過程，是一個(gè)過程概念，表現(xiàn)在政府為達(dá)到某種目標(biāo)而采取的一系列可操作的活動(dòng)。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政策的實(shí)證性和動(dòng)態(tài)性。但忽視了政策執(zhí)行過程的重要性。
事實(shí)上，政策不僅僅是計(jì)劃和目標(biāo)，也不等同于價(jià)值分配，更不等同于政治行為，同樣也非只是操作性和動(dòng)態(tài)過程。政策應(yīng)當(dāng)是它們的集合，以上四種觀點(diǎn)只不過是政策不同層次的形態(tài)表征而已。政策是制度框架中的“磚石”，它是“廣義的規(guī)劃”。這種廣義的規(guī)劃是靈活多變的，具有很強(qiáng)的適應(yīng)性。同時(shí)，政策由于其“潛移默化”的特征，使它又成為相對(duì)恒定而持久的政府決策。這是政策的本質(zhì)屬性。與政策的起源密切相聯(lián)，政策是人與人合作中的一種“契約”，是有關(guān)集體成員的一種默契，是要求所有成員在給定的環(huán)境中能預(yù)測(cè)其他成員的行為準(zhǔn)則。但這種政策又不等同于法律、法規(guī)。雖然法律、法規(guī)也近似于一種“契約”，也可以在給定環(huán)境下預(yù)測(cè)他人行為，但政策并沒有明確規(guī)定違反契約將會(huì)受到多大程度的懲罰。但同時(shí)也如第一部分提到的，許多政策會(huì)逐漸上升為法律、法規(guī)。懲罰程度會(huì)被明確規(guī)定。在大多數(shù)情況下，政策與法律間并沒有明確的區(qū)分，甚至可以說法規(guī)、法律是政策的法律形態(tài)。
很明顯，從上面可以看出，政策具有目標(biāo)特征、行為特征、靈活多變特征、實(shí)證特征以及法律特征，也正是由于這些特征，決定了政策是能動(dòng)的反作用于制度框架的。
（一）、政策具有很強(qiáng)的目標(biāo)特征。它是為了解決人類自身需要而產(chǎn)生的。任何一項(xiàng)政策，都是在制度框架下細(xì)化的目標(biāo)的指導(dǎo)下，制定其內(nèi)容形式，然后加以執(zhí)行、評(píng)估等等。在執(zhí)行過程，要多方考察，看它是否偏離原來的目標(biāo)。也正是由于這種很強(qiáng)的目標(biāo)特征，原有制度得以強(qiáng)化，制度框架得以完善。也同樣是由于很強(qiáng)的目標(biāo)特征，政策在執(zhí)行、反饋中也會(huì)波及到原先目標(biāo)，會(huì)使政策執(zhí)行主體意識(shí)到目標(biāo)的欠缺或偏頗。經(jīng)過一系列程序，使目標(biāo)有所糾正，進(jìn)而鞏固和完善制度的分目標(biāo)。
(二)、政策的行為特征是指政策本身是在實(shí)踐中完善、成型的，具有很強(qiáng)的實(shí)踐性、操作性。任何一項(xiàng)政策制定出來都不是面面俱到、事事料到的。因此政策的最終成形是人們?cè)趯?shí)踐中加以操作并完成的。但這種行為特征不僅僅是一種被動(dòng)執(zhí)行行為，而是根據(jù)實(shí)際情況實(shí)事求是的執(zhí)行的。因此政策雖有目標(biāo)，但為了更趨于理性化，往往在政策執(zhí)行中變動(dòng)目標(biāo)，甚至影響其他目標(biāo)，為制度增加新鮮“血液”，促進(jìn)制度創(chuàng)新。
(三)、政策的靈活多變特征，是相對(duì)于憲法秩序和制度安排的較長期穩(wěn)定性而言的。由于政策是為制度服務(wù)的，制度變遷必然會(huì)引起它的變動(dòng)。但同時(shí)由于其靈活多變，也就是執(zhí)行反饋的靈活性，使它更容易促使正處于量變最高點(diǎn)的制度走向質(zhì)變，使制度創(chuàng)新得以實(shí)現(xiàn)。
(四)、政策的實(shí)證特征是指政策作為一個(gè)完整的從發(fā)現(xiàn)政策問題――提出解決方案――評(píng)價(jià)各個(gè)方案――選擇最優(yōu)方案――執(zhí)行所選方案的活動(dòng)過程。由于這個(gè)過程的邏輯性很強(qiáng)，大多數(shù)政策相對(duì)于制度要求是比較合理和可行的，可以稱之為“好的政策”。但這并不意味著正確發(fā)現(xiàn)問題就可以有正確的解決方案。政策主體往往由于自身的因素，如素質(zhì)、信仰以及心理等等，另外加上信息不對(duì)稱、交易成本認(rèn)識(shí)等等的不同，政策極有可能是無效率的，是“壞的政策”。只要這個(gè)“壞的政策”實(shí)行時(shí)間足夠長，就可能嚴(yán)重影響制度安排，不是破壞，便是突變，進(jìn)而影響到制度變遷。
（五）、政策的法律特征是指政策逐步完善，逐步合理，可以上升到法的階段，成為法律或法規(guī)。政策的法律特征在人類的政治發(fā)展過程是相當(dāng)普遍的。在相當(dāng)長的一段歷史時(shí)期內(nèi)，國家和社會(huì)的公共權(quán)力無論在法理上還是現(xiàn)實(shí)中都是為少數(shù)人壟斷的。這少數(shù)人提出的政策甚至不需要任何程序就可上升為國家法律，隨后的資產(chǎn)階級(jí)革命，打破了這種“金口玉言”式的立法狀態(tài)，政策更多的以法律、法規(guī)形式出現(xiàn)。這一方面促進(jìn)了制度框架的鞏固，但同時(shí)也使得制度框架變得僵化起來。人們的意愿往往不能實(shí)現(xiàn)，而改變起來又不容易，各種制度安排間必然會(huì)產(chǎn)生不均衡，從而引起制度變遷或制度創(chuàng)新。用諾曼.尼科爾森的話來說，就是：“制度變化正是依存于政治和經(jīng)濟(jì)力量相互作用的‘政治經(jīng)濟(jì)’事件”。
我們?cè)倩仡^去看范德海德政策建議。在這項(xiàng)灌溉政策中，目標(biāo)是相當(dāng)明確的：為給湄南河谷中央平原提供灌溉服務(wù)，給泰國帶來大量的凈社會(huì)利益；行為特征則體現(xiàn)在這項(xiàng)政策是應(yīng)外部環(huán)境的變化而提出的，即怎樣對(duì)付大米出口激增后土地價(jià)格的上漲問題；而其動(dòng)態(tài)或?qū)嵺`性則體現(xiàn)于這項(xiàng)政策從開始到論證結(jié)束后，范德海德設(shè)計(jì)方案的出臺(tái)。因此，這項(xiàng)灌溉政策建議雖然在1902年到1909年間屢遭否決，但其生命力卻很旺盛。各個(gè)制度安排間的相互牽制，雖然有暫時(shí)的妥協(xié)――灌溉建議不被接受。但是，在出現(xiàn)新的制度安排，即二戰(zhàn)后世界和平趨勢(shì)加強(qiáng)，亞洲地區(qū)民族國家逐漸獨(dú)立，開始謀求自身的發(fā)展，同時(shí)，世界銀行也給予相應(yīng)的支持，這項(xiàng)孕育在舊制度內(nèi)的政策建議終于被采納執(zhí)行，范德海德設(shè)計(jì)的水利工程也終于得以完成。在這個(gè)例子中，我們固然不能說灌溉政策極大地影響了制度，但作為一個(gè)“好政策”，它確實(shí)是在影響著關(guān)鍵性的經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)行的。它開始沒有被采納實(shí)施，但在無形中，并沒有人否認(rèn)它的真正價(jià)值。
三、政策主體對(duì)制度的影響
制度是一個(gè)社會(huì)中單個(gè)人應(yīng)遵循的一整套行為規(guī)范，而政策則是在制度框架下行為規(guī)范的細(xì)化與執(zhí)行。政策體現(xiàn)并執(zhí)行著制度。而政策是由人制定并執(zhí)行的的。一般而言，政府的高層官員以及官方機(jī)構(gòu)是政策制定與執(zhí)行的主體。我們把他們稱之為政策主體。不可避免地，政策主體要對(duì)制度框架產(chǎn)生很大影響。這種影響，既可以是正面的，也可以是負(fù)面的。通常情況下，政策主體對(duì)制度起正面影響，他們?cè)诰S護(hù)、鞏固和完善既有制度。然而，一旦負(fù)面影響出現(xiàn)，由于政策主體的特殊地位，將會(huì)對(duì)制度產(chǎn)生極大沖擊力。本文中主要探討政策主體對(duì)制度的負(fù)面影響。
（一）、依據(jù)西奧多?洛伊的類型學(xué)，政策可以分為分配政策、再分配政策、調(diào)控政策、和基礎(chǔ)性政策。諾曼?尼科爾森分析，這種類型劃分的標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：
（1）、強(qiáng)制的程度。
（2）、對(duì)個(gè)人影響的直接程度（相對(duì)于個(gè)人選擇的環(huán)境）
也就是說，個(gè)人在運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)政策進(jìn)行選擇時(shí)，他會(huì)考慮到這種政策的強(qiáng)制性有多大，更重要的是對(duì)他自己直接或間接的收益或限制為多大。這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，決定了政策主體在制定與執(zhí)行政策時(shí)并非是十分順從、一心一意的服務(wù)于大的制度框架的。他們?yōu)榱俗约旱睦婵梢郧饽繕?biāo)，變動(dòng)執(zhí)行。其后果就是需要有另外的制度安排來協(xié)調(diào)這種不和諧。
制度變異應(yīng)運(yùn)而生。而這種變異可以是好的，也可以是壞的。
（二）、制度對(duì)政策具有真包含關(guān)系，使得政策主體與制度的關(guān)系相當(dāng)微妙：政策主體更類似于制度框架中眾多的“建筑工人”，而制度則類似于“建筑工程師”。本來一座大廈的設(shè)計(jì)、指揮是由建筑工程師來進(jìn)行的，但由于“制度”在此等于一個(gè)盲人工程師，他心中有數(shù)，也會(huì)有別的工段長給他介紹情況，但還由于看不到真實(shí)的大廈進(jìn)展情況而有些束手無策。而建筑工人則一方面按工程師的設(shè)計(jì)進(jìn)行，以免大廈全傾傷及自己，另一方面又會(huì)考慮到各自的利益，或偷工，或減料，這種集體選擇方式產(chǎn)生了異化。再加上集體選擇本身的局限性，如從眾、冒險(xiǎn)心態(tài)等等，從而造成“政策主體”中集體選擇相當(dāng)困難，結(jié)果往往是相互妥協(xié)，妥協(xié)的后果就是制度內(nèi)部的不均衡，制度逐漸發(fā)生變遷。
（三）、政策對(duì)制度的能動(dòng)的反作用，使得政策主體在保護(hù)原有制度和反對(duì)原有制度上具有很大的主動(dòng)權(quán)。一個(gè)政策問題產(chǎn)生后，由于其觸及到制度框架或制度框架中其他具體制度安排時(shí)，政策主體認(rèn)為有必要介入時(shí)，政策問題就會(huì)被立案及至制定對(duì)策并付諸實(shí)施。一般而言，介入的必要性取決于國家本身的費(fèi)用利益計(jì)算，其中應(yīng)充分考慮到社會(huì)取向。但由于制度本身具體條件的約束，首倡政策的主動(dòng)權(quán)一般都掌握在政策主體手中，而非一般的看到此項(xiàng)政策優(yōu)勢(shì)的普通人手中，所以在一項(xiàng)有利于制度框架穩(wěn)定和逐步創(chuàng)新的政策建議提出來后，由于政策主體的傾向性不同，這項(xiàng)政策建議并不一定能上升為政策并執(zhí)行。可以說，政策主體的作為與不作為對(duì)制度變遷也有很大影響。
（四）、制度框架的龐大，制度安排的繁多，必然使各項(xiàng)具體制度間產(chǎn)生一些“真空”地帶。這樣，對(duì)那些屬于精英類政策主體而言，就會(huì)看到如何使自己制定的政策更有利于自身的利益的機(jī)會(huì)。雖然在公共行政領(lǐng)域內(nèi)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)以追求社會(huì)效益、維護(hù)公平與正義為目的，但作為政策主體的是人。人不可能個(gè)個(gè)都是高尚的，在一個(gè)以維護(hù)上層人員利益為目標(biāo)的制度框架中，政策主體極可能鉆政策“真空”的空子，制定一些貌似合理而事實(shí)上不公平的政策，也會(huì)否決一些貌似與大目標(biāo)有沖突而事實(shí)上很合理的政策，進(jìn)行政策“尋租”。這種現(xiàn)象更常見于發(fā)展中國家。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的更深層次的制度原因，正如美國政治學(xué)家文森特?奧斯特羅姆等人指出的那樣：
（1）、發(fā)展中國家的執(zhí)政的政治集團(tuán)和軍事集團(tuán)往往具有集立法、行政、司法、經(jīng)濟(jì)、軍事、輿論等權(quán)力于一身的傾向，這一方面使得國家的政府部門迅速膨脹，助長不負(fù)責(zé)任和辦事不求效率的作風(fēng)；另一方面形成政權(quán)部門對(duì)于經(jīng)濟(jì)過程的過多干預(yù)，甚至出現(xiàn)政治和軍事集團(tuán)代替經(jīng)濟(jì)部門作出經(jīng)濟(jì)選擇的情形。
（2）、發(fā)展中國家一方面不得不較多考慮滿足社會(huì)基本的生活生產(chǎn)需要而實(shí)行無償或低價(jià)的物品與服務(wù)的分配，另一方面有往往無暇顧及各方面制度的健全與完善，對(duì)于政策主體更多強(qiáng)調(diào)職業(yè)道德自我約束而較少重視法規(guī)的管束。從而為這些人“尋租”提供機(jī)會(huì)。
（3）、發(fā)展中國家的公共部門往往過于單一化，不允許具有共同體特色的公共部門或公共組織的存在，即使出現(xiàn)了自發(fā)的共同體公共組織，也常常由于缺乏法律保護(hù)而遭夭折；共同體為自身提供公共物品的努力也可能遭到政策主體的反對(duì)而失敗。
以上談?wù)摰亩际钦咧黧w對(duì)制度的負(fù)面影響。當(dāng)然，我們不會(huì)否認(rèn)政策主體的正面影響是主流。只是政策主體事實(shí)上也是制度創(chuàng)立與選擇的主體。一旦負(fù)面影響產(chǎn)生，就不僅僅是政策本身的問題，而是波及制度本身。研究其負(fù)面影響遠(yuǎn)比說明正面影響有用的多。在制度創(chuàng)立初期，政策主體會(huì)通過政策的制定與執(zhí)行維護(hù)和鞏固制度，使制度框架更加完善。但如同任何新事物一樣，一旦制度完全定型，人們就會(huì)熟視無睹，他們會(huì)尋求一種制度框架中的個(gè)人發(fā)展。所以政策主體目標(biāo)異化，政策主體與制度主體（主要指制度的創(chuàng)造、選擇者）已經(jīng)分離，負(fù)面影響不可避免。促使制度變異。
泰國湄南河畔的灌溉建議事實(shí)上就是由非政策主體提出、但遭政策主體否決的一項(xiàng)政策建議。政策主體即泰國政府的高層官員們?cè)赗angsit區(qū)擁有大量土地，在Rangsit區(qū)，政府曾做過大額灌溉投資，興建Pasak水利工程，同時(shí)，該區(qū)還是泰國第一座水稻試驗(yàn)站所在地。不言而喻，泰國高層政府官員是原先灌溉政策的受益者，他們對(duì)原先的政府采取的提高土地生產(chǎn)率的政策是滿意的。他們對(duì)旨在維護(hù)他們上層人員利益的制度的政策是同意并執(zhí)行的。但到范德海德水利工程建議提出后，這項(xiàng)工程雖然有利于全社會(huì)收益，但由于它觸動(dòng)了政策主體的利益，這種干預(yù)影響損及政府要員的利益時(shí)，這項(xiàng)政策建議就只能是建議，而不能上升為政策。二次世界大戰(zhàn)的巨大影響，使得泰國原先的制度已經(jīng)變遷，政策主體也不在是Rangsit區(qū)的收益者，權(quán)衡考慮，這項(xiàng)政策建議才真正成為政策。
首先，公正性是指公共政策的合理性、合法性。理性是現(xiàn)代公共政策的基本概念之一，也是公共政策所追求的基本價(jià)值之一。理性而又科學(xué)的決策是公共政策決定和政策合法化的基礎(chǔ)和前提。美國政治學(xué)家P.狄辛曾描述了公共政策所追求的五種理性:技術(shù)理性、經(jīng)濟(jì)理性、法理理性、社會(huì)理性、實(shí)質(zhì)理性。按照理性的原則制定公共政策時(shí)，要求制定者重視“分析”的作用，占有充分的信息，重視數(shù)據(jù)和資料，建立數(shù)理模型，進(jìn)行嚴(yán)密的邏輯推理，以降低未來預(yù)測(cè)的不確定性;同時(shí)，公正性也反映在公共政策的合法性上。合法性包括內(nèi)容合法性和形式合法性。內(nèi)容合法性指公共政策所做出的決定符合社會(huì)上多數(shù)人的利益，能被公眾認(rèn)可和接受，而不僅僅是維護(hù)一部分人的利益。形式合法性則指公共政策的制定過程嚴(yán)格遵守法定程序,.并且是由特定的法定主體做出的，形式上的合法性也是公眾認(rèn)可和接受公共政策的不可或缺的條件。沒有公正性，也就無從談起合法性，沒有合法性，那當(dāng)然就缺失公正性，公共政策也就喪失了存在的基礎(chǔ)。
其次，公平性指公共政策體現(xiàn)出來的公平價(jià)值觀。公平是現(xiàn)代社會(huì)個(gè)人擁有的基本權(quán)利，這種權(quán)利是與生俱來的，而不受制于政治的交易和社會(huì)利益的制約，同時(shí)，公平已不僅是一種倫理價(jià)值，而且也是法律、社會(huì)制度和社會(huì)結(jié)構(gòu)的一種理性追求。美國政治哲學(xué)家羅爾斯在《正義論》中指出，作為一種公平的正義觀包括兩個(gè)最基本的原則，第一個(gè)正義原則，每個(gè)人對(duì)與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利(平等自由原則);第二個(gè)正義原則，社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們:在與正義的儲(chǔ)存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益(差別原則);系于在機(jī)會(huì)公平平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開放(機(jī)會(huì)的公正平等原則)。公平在公共政策中是調(diào)節(jié)社會(huì)成員權(quán)利與義務(wù)、貢獻(xiàn)與報(bào)酬的基礎(chǔ)性價(jià)值。
再次，公開性指公共政策在制定過程中的開放性和透明度，尤其是公民的參與程度。在公共領(lǐng)域和公共事務(wù)中，公民通過自我理性，而不是單純的個(gè)人偏好，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行關(guān)注和公開討論。現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)重要特征就是，民主政治的發(fā)展，民眾政治參與的擴(kuò)大。公民具有對(duì)公共政策的基一切重大社會(huì)公共事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。公共政策的公開性價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了公共政策的“政治性”，民主社會(huì)中很少有人全然希望放棄他們?cè)谡咧贫ㄖ械恼巫饔眉捌淅?。為了保證公共政策的公正性價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，我們要在公共政策的制定過程中提高公民的參與程度，具體說來，可以增強(qiáng)公民的組織性，拓寬公民政治參與的渠道等等?？傊?，只有具備了一定的公開性，公民及公民團(tuán)體才可能了解公共政策是否合理、合法和合公眾利益。從一定的意義上講，公共政策就是公眾政策，它是公眾的愿望和要求在公共領(lǐng)域上的公開表達(dá)。
二、轉(zhuǎn)型期公共政策價(jià)值的偏離
通過上面的分析，我們知道公共政策應(yīng)該恪守“公共精神”，體現(xiàn)公共利益。然而，由于中國社會(huì)正處于整體的轉(zhuǎn)型過程中，這是是一種全方位的社會(huì)轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)上，逐漸由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制過渡；政治上，政府的結(jié)構(gòu)、功能在隨著市場經(jīng)濟(jì)改革的深入不斷調(diào)整、轉(zhuǎn)變；文化上，出現(xiàn)了文化價(jià)值多元化的現(xiàn)象，這些既存在沖突和摩擦的一面，也存在逐漸走向整合的一面。在這種背景下，公共政策在和制定執(zhí)行過程中普遍存在著價(jià)值偏離的現(xiàn)象。這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
第一，對(duì)公正性的偏離。一方面，轉(zhuǎn)型期的社會(huì)環(huán)境處在不斷的變化之中，社會(huì)環(huán)境較之以往更加復(fù)雜。因此，政策制定者在制定公共政策的過程中，由于信息的不對(duì)稱，很難對(duì)社會(huì)環(huán)境的變化做出正確的判斷。此外，政策制定者往往是根據(jù)以前的經(jīng)驗(yàn)判斷去制定政策，而對(duì)當(dāng)前社會(huì)的現(xiàn)狀缺乏足夠的認(rèn)識(shí)和深入調(diào)查，因此，如果沒有一套行之有效的政策體制和深入調(diào)查分析的情況下，單純從主觀出發(fā)制定出的政策往往缺乏合理性。在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中，政策的效力就會(huì)大打折扣。另一方面，由于當(dāng)前我國法制的不健全，政策制定過程中缺乏監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任機(jī)制，造成在公共政策的制定往往具有很大的隨意性，程序不合法的情況屢見不鮮。
第二，對(duì)公平性的偏離。公平性在我國當(dāng)前階段主要表現(xiàn)在“效率”和“公平”的價(jià)值權(quán)的權(quán)衡上。我們當(dāng)前采取的是“效率優(yōu)先，兼顧公平”的政策，甚至為了效率而在一定范圍內(nèi)可以犧牲公平。比如，中國實(shí)行改革開放政策以來，政府給與東南沿海地區(qū)較多政策優(yōu)惠，使其自我積累和發(fā)展的能力大大增強(qiáng)。這種“政策傾斜”在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)成長的積極作用方面顯而易見。但是東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)成就是以西部地區(qū)繼續(xù)沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的舊政策為前提的，結(jié)果是西部的企業(yè)和稅收受損從而制約了西部的發(fā)展。從長遠(yuǎn)看，共同富裕是政府公共政策的目標(biāo)，政府希望通過東部沿海地區(qū)的率先富裕來帶動(dòng)西部地區(qū)的發(fā)展，而現(xiàn)實(shí)情況是在東部得到發(fā)展的情況下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“擴(kuò)散效應(yīng)”并未出現(xiàn)。這種由功利主義原則導(dǎo)致的區(qū)域間發(fā)展的不平衡無疑是對(duì)公平的一種偏離。
第三，對(duì)公開性的偏離。公開性要求政策執(zhí)行者和公眾之間有充分的互動(dòng)，要求一套健全的信息溝通機(jī)制來確保公眾對(duì)政策的了解和參與。在這個(gè)過程中，信息發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。信息子系統(tǒng)作為現(xiàn)代政策系統(tǒng)的基礎(chǔ)部分,它的主要功能就是通過各種渠道溝通領(lǐng)導(dǎo)者和執(zhí)行者,政策主體和政策客體或政策執(zhí)行系統(tǒng)和社會(huì)的關(guān)系。從信息論的角度看,公共政策執(zhí)行就是一個(gè)信息的發(fā)散和匯集的過程:一方面,政策執(zhí)行者向社會(huì)或某些社會(huì)團(tuán)體釋放和傳遞有效的信息;另一方面,也在設(shè)法不斷地從社會(huì)攝取必要的有利于政策執(zhí)行的大量信息。溝通在政策執(zhí)行過程中具有舉足輕重的地位,以至于有的學(xué)者甚至將其比作“政府的神經(jīng)”。但當(dāng)前由于我國信息溝通機(jī)制不健全,政策的制定與政策執(zhí)行時(shí)缺乏公眾參與機(jī)制,這導(dǎo)致公共政策透明度低,政策接受者在政策實(shí)施時(shí)往往對(duì)政策內(nèi)容和目標(biāo)一無所知,或者道聽途說，一知半解,因而難以在短期內(nèi)認(rèn)同這一政策,政策執(zhí)行難度和風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)然加大。
三、公共政策價(jià)值重塑的措施
上述問題都是公共政策在制定和執(zhí)行過程中對(duì)其價(jià)值的偏離，這種偏離既是公共政策有效執(zhí)行的一個(gè)障礙，也是社會(huì)和諧發(fā)展的一大隱患。因此，我們必須采取行之有效的措施來糾正這種偏差，重塑公共政策的價(jià)值。
然而,現(xiàn)實(shí)中政府的自利性卻是客觀存在的。政府的自身利益可以劃分為以下三個(gè)層次。第一,政府工作人員的個(gè)人利益。作為一種正式的社會(huì)組織類型,政府是由若干名政府工作人員組成的,而政府工作人員是生活在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的人,他們也具有各種各樣的物質(zhì)和精神需要,而這些需要也都期望得到滿足。從某種程度上說,也正是其個(gè)體需要和組織需要的相互作用,才保證了整個(gè)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)他們的個(gè)人需要以個(gè)人的生理和心理形式獲得了社會(huì)內(nèi)容和社會(huì)特性時(shí),這種需要就轉(zhuǎn)化為了個(gè)人利益。由于他們常常被置于“公仆”的地位而不能明確追求自身利益,他們的自利動(dòng)機(jī)受到了限制,從而迫使他們采用其他方式實(shí)現(xiàn)自己的利益,比如通過貪污受賄、挪用或占用公款等行為來實(shí)現(xiàn)自己的私利。第二,地方政府和職能部門的團(tuán)體利益。任何政府都有職能部門和層級(jí)的劃分,這種劃分是組織規(guī)模擴(kuò)大化和管理工作專業(yè)化的必然要求,也是確保各項(xiàng)職能正常運(yùn)轉(zhuǎn)、組織目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的組織結(jié)構(gòu)保障,但這種劃分在客觀上卻容易形成縱向上的層級(jí)斷裂、橫向上的部門交叉、整體上的條塊分割的行政格局,從而使得政府的不同層級(jí)、不同部門萌生不同的團(tuán)體利益。例如,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和投資格局中出現(xiàn)的地區(qū)產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象,地方政府對(duì)本地區(qū)資源、市場的行政保護(hù)現(xiàn)象,以及各部門為了維護(hù)本行業(yè)、本部門利益而人為設(shè)置市場障礙、防止外地區(qū)行業(yè)競爭進(jìn)入等現(xiàn)象,都充分證實(shí)了地方政府和職能部門的團(tuán)體利益的存在。第三,政府整體的機(jī)構(gòu)利益。政府組織常常被人們?cè)O(shè)定為社會(huì)的公共組織,履行公共管理職能,是社會(huì)最高利益的代表者,并不具有自利性。事實(shí)上,政府組織同樣擁有自身的特殊利益,比如特殊的政治地位、經(jīng)濟(jì)待遇和精神文化特權(quán)等。隨著社會(huì)分工的發(fā)展,政府管理工作從社會(huì)中分離出來,成為一種特殊的專業(yè)化、專門化的工作,政府組織的自利性就越來越突出。因此,人們?cè)絹碓角宄卣J(rèn)識(shí)到,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府也是多元利益主體之一,也要追求自身的最大利益。目前,各國政府的規(guī)模擴(kuò)大化、部門支出的增長等都是政府追求自身利益的擴(kuò)張行為。
從理論上講,公共政策是為處理社會(huì)公共事務(wù)、解決社會(huì)公共問題而產(chǎn)生的,公共性是其邏輯起點(diǎn);公共政策又以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公共利益為最高目標(biāo),公共性是其價(jià)值終點(diǎn);公共政策運(yùn)行過程的各個(gè)環(huán)節(jié)都以公共性作為其基本的指導(dǎo)原則和標(biāo)準(zhǔn)。因此,公共性是公共政策的本質(zhì)屬性。作為公共政策主體構(gòu)成要素的政府,其公共性既是公共政策的公共性得以實(shí)現(xiàn)的根本保障,也是公共政策的公共性的重要體現(xiàn)。然而,為什么現(xiàn)實(shí)中的公共政策卻存在著與公共性相抵觸的自利性呢?現(xiàn)有的公共政策公共性理論是無法對(duì)此問題作出科學(xué)解答的。于是,政策主體理論上的公共性和現(xiàn)實(shí)中的自利性之間的沖突便使得公共政策公共性的研究陷入困境。
二、公共政策目標(biāo)的公共性困境
公共政策目標(biāo)是指公共政策主體針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的問題,基于自身需要和社會(huì)提供的可能而設(shè)想出的一種希望狀態(tài)。依據(jù)公共政策公共性原則的要求,公共政策目標(biāo)應(yīng)該具有公益性,即公共政策應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為根本目標(biāo)。
關(guān)于公共利益,學(xué)術(shù)界一直爭論不休。目前,學(xué)術(shù)界對(duì)公共利益的定義主要有以下幾種觀點(diǎn):一是把公共利益和抽象的或?qū)嶓w的或理想的自然法規(guī)、正義、正當(dāng)理由這一類的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范聯(lián)系在一起,即將公共利益理解為一種合法利益、正當(dāng)利益;二是把公共利益和個(gè)別人物的特殊利益或集團(tuán)、階級(jí)的特殊利益聯(lián)系在一起,或與多數(shù)派的特殊利益聯(lián)系在一起,即將公共利益視為與個(gè)別人物、個(gè)別集團(tuán)、階級(jí)的特殊利益相對(duì)立的多數(shù)人的利益;三是把公共利益與個(gè)人之間的競爭過程或集團(tuán)之間的競爭過程聯(lián)系在一起,認(rèn)為個(gè)人之間以及集團(tuán)之間利益競爭的結(jié)果便是公共利益。公共選擇理論學(xué)者認(rèn)為,社會(huì)上實(shí)際并不存在作為政府公共政策所追求目標(biāo)的所謂社會(huì)公共利益。公共選擇學(xué)派的代表人物肯尼思·阿羅在《社會(huì)選擇和個(gè)人價(jià)值》(1951)一書中提出了著名的“阿羅不可能性定理”。該定理闡釋了將個(gè)人偏好或利益加和為集體偏好或利益的內(nèi)在困難。該定理指出:試圖找出一套規(guī)則或程序,從一定的社會(huì)情況下的個(gè)人選擇順序中推導(dǎo)出符合某些理性條件的社會(huì)選擇順序,一般是辦不到的。阿羅證明,簡單加法不足以在個(gè)人偏好中排出一個(gè)一致的共同次序,這些個(gè)人偏好本身也是根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)分類的。公共選擇理論的創(chuàng)始人詹姆斯·M.布坎南也指出:在公共決策或集體決策中,實(shí)際上并不存在根據(jù)公共利益進(jìn)行選擇的過程,而只存在各種特殊利益之間的“締約過程”。因此,依據(jù)公共選擇理論的觀點(diǎn),作為公共政策根本目標(biāo)的公共利益是不存在的,那么公共政策所追求的公共性自然也只能是一種虛幻的公共性,這顯然是和現(xiàn)有的公共政策公共性理論研究成果相矛盾的。即使我們不認(rèn)同公共選擇理論對(duì)公共利益的論述,僅從學(xué)術(shù)界對(duì)公共利益這一概念的定義的爭論中也可以看出,公共利益是一個(gè)很難把握的概念,它對(duì)于公共政策的研究人員來說難于把握,它對(duì)于作為公共政策決策主體的政府來說更難于把握。
公共政策的公共性原則要求將公共利益視為公共政策的根本目標(biāo),而公共利益本身卻是模糊不清、飄忽不定的。可以想見,在沒有回答到底是不是存在公共利益以及什么是公共利益這兩個(gè)基本問題的條件下,政府又怎能制定出追求公共利益的公共政策呢?現(xiàn)實(shí)中,政府官員制定和實(shí)施的公共政策所追求的也僅僅是他們自己觀念領(lǐng)域中的模糊的公共利益,這種公共利益不可避免地受到政府官員個(gè)人價(jià)值觀的影響,不同程度地帶有主觀性和狹隘性。同樣,在既沒有證明公共利益的真實(shí)性又不能科學(xué)界定其內(nèi)涵的前提下,政策研究人員又如何能夠?qū)舱叩墓残赃M(jìn)行深層次的研究呢?于是,公共政策的虛無性和公共政策的公共性之間的關(guān)系問題便構(gòu)成了公共政策研究中的一個(gè)理論難題,使得公共政策公共性的研究陷入困境。
三、公共政策問題的公共性困境
公共政策問題是指那些引起政府的關(guān)注并納入政府議程的社會(huì)問題。社會(huì)問題是指社會(huì)的實(shí)際狀態(tài)與社會(huì)公眾所期望的狀態(tài)之間的差距,也就是需要解決的各種社會(huì)矛盾。就其本質(zhì)而言,政策問題是“思想作用于環(huán)境的產(chǎn)物,它們是通過分析從問題情勢(shì)里抽取出的要素。因此,我們所遇到的,是問題情勢(shì)而非問題,問題就像原子核細(xì)胞一樣是觀念的產(chǎn)物”［4］?？梢哉f,“問題不能脫離對(duì)它們進(jìn)行定義的個(gè)體和群體而存在,也就是說,并不存在其內(nèi)部和自身就構(gòu)成政策問題的‘自然的’社會(huì)狀態(tài)”［5］。只有當(dāng)人們對(duì)改變某些問題情勢(shì)的希望作出判斷時(shí),才能產(chǎn)生政策問題。可見,政策問題是被人們感知、覺察到的狀況,是與價(jià)值、規(guī)范和利益沖突緊密聯(lián)系在一起的,具有一定的主觀性。
當(dāng)前,從政策制定的角度來看,公共政策問題的主觀性正在成為公共政策公共性的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。任何時(shí)代和任何時(shí)期,都存在著一些需要重視和解決的社會(huì)問題,而作為社會(huì)公共管理者的政府,有必要關(guān)注并解決這些社會(huì)問題,但社會(huì)上存在的問題為數(shù)眾多,紛繁復(fù)雜,而由于時(shí)間、能力和資源的限制,政府不可能解決所有的社會(huì)問題,而只能解決其中的一部分問題,政府應(yīng)該解決哪些社會(huì)問題呢?這需要對(duì)各種社會(huì)問題進(jìn)行選擇,也就是公共政策制定過程的首要環(huán)節(jié)確立公共政策問題。依據(jù)公共政策的公共性原則,公共決策權(quán)力應(yīng)該歸社會(huì)公眾所有,公共政策應(yīng)該由社會(huì)公眾共同參與,因此作為公共政策制定過程首要環(huán)節(jié)的公共政策問題確立過程,也應(yīng)該在社會(huì)公眾的共同參與下來完成,于是公共政策問題的確立過程應(yīng)該是社會(huì)公眾的選擇過程。然而在現(xiàn)實(shí)中,政策問題的確立過程,只是政府將必要的社會(huì)問題納入政府議程并將其轉(zhuǎn)化為政策問題的過程,實(shí)際上就是政府在諸多社會(huì)問題中進(jìn)行選擇的過程,而不是社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)問題進(jìn)行選擇的過程。
政府對(duì)公共政策問題的選擇,歸根到底就是政府工作人員的選擇,這種選擇在本質(zhì)上是一種主觀認(rèn)定。由于政府工作人員的利益、信仰或價(jià)值觀不同,選擇的結(jié)果也就必然不同。對(duì)于同一問題,有些人看來非常重大,需要政府采取行動(dòng)加以解決,而將其確認(rèn)為公共政策問題,而另一些人則可能不以為然,認(rèn)為沒有興師動(dòng)眾的必要,而拒絕將其納入公共政策問題之列。于是,公共政策問題的主觀性可能會(huì)給政策制定帶來兩種直接后果,其一是社會(huì)公眾普遍關(guān)注的社會(huì)問題卻沒有被確立為公共政策問題,這無疑是對(duì)社會(huì)公眾民利的剝奪,是與公共政策的公有性、公治性原則格格不入的。其二是被確認(rèn)為公共政策問題的社會(huì)問題并不是社會(huì)公眾最需要解決的社會(huì)問題,這顯然是對(duì)政策資源的肆意浪費(fèi),既沒有真正代表社會(huì)公眾的意志,也不符合公共政策公共性的基本要求。公共性是公共政策的本質(zhì)屬性,該屬性要求公共政策必須準(zhǔn)確界定公共政策問題,而公共政策問題的主觀性卻使公共政策問題的界定具有了一定的隨意性。因此,公共政策問題的主觀性在一定程度上沖擊著公共政策的公共性,二者之間的矛盾便構(gòu)成了公共政策公共性研究的又一困境。
四、公共政策價(jià)值的公共性困境
公共政策價(jià)值是指公共政策主體在公共政策制定過程中所遵循的價(jià)值準(zhǔn)則。公共政策具有各種不同層次的價(jià)值追求,效率和公平一直是政策研究人員最為關(guān)注的兩種價(jià)值。效率,是指人們?cè)谖镔|(zhì)生產(chǎn)過程中所獲取的收益與所投入的各種資源的比值,即收益與成本的比值。作為公共政策價(jià)值的效率,主要是指對(duì)政策資源配置的有效性。公平,是人們對(duì)社會(huì)運(yùn)行狀態(tài)的一種帶有主觀性的價(jià)值判斷,包括機(jī)會(huì)公平和結(jié)果公平。機(jī)會(huì)公平是注重規(guī)則的無差別性的公平,即在規(guī)則面前人人平等;結(jié)果公平是注重人的差異性的公平,即對(duì)不同的人實(shí)行不同的規(guī)則。作為公共政策價(jià)值的公平,可以理解為對(duì)政策資源配置合理性的判斷。
公共政策效率價(jià)值取向的存在,正在沖擊著公共政策的公平價(jià)值取向,進(jìn)而使得公共政策的公共性研究陷入困境。關(guān)于效率和公平之間的關(guān)系,我們不否認(rèn)二者在一定程度上的相互統(tǒng)一,但就公共政策而言,我們所看到的更多的卻是二者之間的相互對(duì)立。效率與結(jié)果公平在終極意義上是“兩全”的關(guān)系,而在日常操作中,特別在微觀層次中,是“難以兩全”的關(guān)系。效率價(jià)值取向強(qiáng)調(diào)以盡可能小的投入獲得盡可能大的產(chǎn)出,提高政策資源配置的有效性,這就需要通過激勵(lì)性差別分配機(jī)制激活各種生產(chǎn)要素,以最大限度地激發(fā)每個(gè)社會(huì)成員的潛能。但是,社會(huì)成員之間的差別是客觀存在的,不同社會(huì)成員的先天稟賦和社會(huì)背景是不同的,因此這種激勵(lì)性差別分配機(jī)制必然會(huì)導(dǎo)致結(jié)果的差別,即強(qiáng)者會(huì)獲得更多的資源,弱者會(huì)獲得較少的資源,甚至喪失掉已有的資源?？梢?從某種程度上講,選擇公平必然會(huì)妨礙效率,追求效率必然會(huì)損害公平。效率和公平之間的對(duì)立,直接導(dǎo)致了學(xué)術(shù)界對(duì)二者在公共政策價(jià)值體系中的先后次序問題的爭論。以哈耶克和弗里德曼為代表的效率優(yōu)先論認(rèn)為,公共政策應(yīng)該強(qiáng)調(diào)效率的首要性,只有效率得到了提高,才能更多地體現(xiàn)公平,不能因?yàn)楣降脑蚨鴤π?以羅爾斯和德沃金為代表的公平優(yōu)先論認(rèn)為,公共政策應(yīng)該以平等作為衡量分配是否公平的標(biāo)準(zhǔn),在二者發(fā)生矛盾的時(shí)候,強(qiáng)調(diào)平等的最終目的價(jià)值;以阿瑟·奧肯為代表的公平與效率并重論認(rèn)為,公平與效率同等重要,兩種價(jià)值在不同領(lǐng)域中占據(jù)著不同的位置。在社會(huì)和政治權(quán)利領(lǐng)域中,“社會(huì)至少在原則上把平等的優(yōu)先權(quán)置于經(jīng)濟(jì)效率之上。當(dāng)我們轉(zhuǎn)入市場和其他經(jīng)濟(jì)制度時(shí),效率獲得了優(yōu)先權(quán)”［6］。
效率和公平兩種價(jià)值取向的對(duì)立常常使現(xiàn)實(shí)中的公共政策面臨著兩種選擇,或者以暫時(shí)犧牲一定的公平為代價(jià)實(shí)行“效率優(yōu)先,兼顧公平”的原則,或者以暫時(shí)犧牲一定的效率為代價(jià)實(shí)行“公平優(yōu)先,兼顧效率”的原則。換言之,效率和公平的對(duì)立使公共政策方案選擇出現(xiàn)了機(jī)會(huì)成本問題,即一項(xiàng)公共政策只能以其中一種價(jià)值選擇作為自己的價(jià)值取向,選擇了一個(gè)就意味著放棄了另一個(gè)。公共政策的公共性要求公共政策必須以公平原則為基本價(jià)值準(zhǔn)則,而現(xiàn)代公共管理的效率性則要求公共政策必須以效率原則為首要價(jià)值依歸。效率與公平兩種價(jià)值取向之間的兩難選擇便成為公共政策研究中的又一公共性困境。
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