時間：2022-12-05 21:56:45
序論：速發(fā)表網(wǎng)結合其深厚的文秘經(jīng)驗，特別為您篩選了11篇公共政策論文范文。如果您需要更多原創(chuàng)資料，歡迎隨時與我們的客服老師聯(lián)系，希望您能從中汲取靈感和知識！
二、民眾參與公共政策評估的制約因素
1.民眾能力素質(zhì)參差不齊隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，人民生活水平與文化水平不斷地提高，民眾參與政治和社會生活的意識逐漸增強。但由于受到傳統(tǒng)政治文化的影響，部分國民仍然缺乏獨立的判斷力和辨別力。除此之外，公民個人的受教育程度、家庭環(huán)境、經(jīng)濟條件等不同，導致每個公民參與能力不盡相同。有的公民受過良好的教育，知識水平較高，學習能力強，有強烈參與評估的欲望;而有的公民可能受教育的程度比較低，接受能力較差，參與的積極性不高對評估的方式也初步證據(jù)交到上一級法院，否則上一級法院不予審查。在這個過程中要注意一個前提，這個前提是同一個案件在監(jiān)察系統(tǒng)最少兩次提出不的決定之后，被害人仍不服還可以向法院申請再一次審查。
2.實施暫緩制度不某種程度上來說是受害人的一種無奈的選擇，因為不在一定程度上會損害受害人的利益，所以不是被害人利益和社會公共利益出現(xiàn)矛盾時的一種抉擇。目前，在西方一些國家，尤其是發(fā)達國家，實行的都是暫緩制度。從現(xiàn)實情況來講，法院的力量也是有限的，其審查范圍也受到多方因素的制約，一般情況下，法院能做到的就是判斷罪犯所犯罪行的輕重，檢察官在辦案中有無違法定行為等等。其實在我國某些地方在沒有法律規(guī)定，但實踐中正在實施這種制度。當前要做的工作主要有兩大方面:一是將這種制度賦予相應的法律效力，通過立法賦予檢察機關民事調(diào)解權;二是以法院司法的監(jiān)督制約機制審查為主的情況下加強對暫緩的監(jiān)督。
政策的出臺尤其是公共政策的出臺一定要全面考慮其出發(fā)點，遵循的價值理念既要有效率的追求又要符合公共管理的基本原則，即公共性。要以社會公共利益作為出發(fā)點，全面考慮公共政策出臺的合理性及其影響。顯然重大節(jié)假日免收小型客車通行費在當前我國并不合時宜。首先，沒有考慮效率的原則，顯然在出行的高峰時期進行免費通行進一步導致?lián)頂D，也間接導致交通事故的增加。此外，這項政策的收益者也并非大多數(shù)的老百姓，而是有車一族。這樣，其公共政策的效率原則和公共性的價值理念都有所缺失。
2收益主體的偏失
公共政策的主體可以廣義的包含制定主體和受益主體，即政策的制定者和政策的受益者。公共政策是關乎絕大多數(shù)人的，顯然，一項公共政策的出臺應該考慮到大多數(shù)人的利益，并且在公共政策的制定上也應該盡可能的進行聽證、民調(diào)，獲取普通民眾對于政策的態(tài)度，并讓普通民眾參與到政策的制定和實施過程中去。顯然重大節(jié)假日免收小型客車通行費的這一政策并沒有考慮公共政策主體公共性的問題，而是單純的由政府制定政策，收益對象也并非絕大多數(shù)的普通百姓。
3制定-實施的系統(tǒng)偏差
2012年7月24日，在毫無征兆的情況下中國政府網(wǎng)《國務院關于批轉(zhuǎn)交通運輸部等部門重大節(jié)假日免收小型客車通行費實施方案的通知》，國務院已同意交通運輸部、發(fā)展改革委、財政部、監(jiān)察部、國務院糾風辦制定的《重大節(jié)假日免收小型客車通行費實施方案》，對重大節(jié)假日免收小型客車通行費。這一政策的突然出臺顯然是部門高層探討的結果。我們姑且不討論其他方面的合理性，但就這一政策的制定、出臺而言，我們很難看到聽證、民調(diào)這樣的修飾，換句話說，這樣政策完全屬于所謂的“密室政策”，由幾個決策人或者決策部門單方面的制定了決策。同時在實施的過程中并沒有循序漸進，先進行試點再鋪開，這也不符合政策制定的邏輯，這樣的政策從制定到實施出現(xiàn)的單方面的行為，顯然是違背公共政策公共性的。
4利益-結果的偏差
我們強調(diào)人都是理性人，理性人的一個重要標準就是通過利益或者結果來評判行為。同樣，我們對于公共政策的公共性的評判也應考慮利益-結果這一標準，即誰獲得了實際利益，有什么樣的實際結果。重大節(jié)假日我國收費公路免費通行這一公共政策的實施就熱議不斷。毋庸置疑，這項政策的出臺是一項惠民政策，是一個好的政策，但是我們從公共管理的公共性角度而言，尤其是考慮其利益和結果后，我們發(fā)現(xiàn)不能如此簡單的進行評價。首先我們考慮這項政策的利益獲得者，毫無疑問是有車一族，在重大節(jié)假日普通百姓出行不會因為這一政策得到任何實惠，而普通的無車族才是這個社會的主體，相對而言卻是明顯的弱勢群體，一項政策的出臺不考慮大多數(shù)人的利益，不考慮弱勢群體的利益，而考慮少部分上層社會人士的利益，那么這項政策的出發(fā)點就值得商榷了。我們再來看這一政策導致的結果，中秋、國慶雙節(jié)疊加，道路嚴重負荷，原本的收費公路這一排他性的公共產(chǎn)品變成了擁擠性的公共產(chǎn)品，開車上路的人所獲得的效益遠遠沒有平時收費時的水平，這顯然是對公共產(chǎn)品規(guī)律的扭曲，一項不代表大多數(shù)人利益的、扭曲了公共產(chǎn)品規(guī)律的政策，其公共性已經(jīng)發(fā)生了偏失。
二公共政策公共性的矯正
1價值體系的重新確立
公共政策應該始終堅持公共管理的效率原則也應不失公共性的根本。始終明確公共政策的出臺應該以社會公共利益作為第一考慮要素。在觀念層面，要樹立為人民服務的理念，促使各級政府部門和公務員個人將公共性和公共利益作為政策執(zhí)行的出發(fā)點，并成為規(guī)范自由裁量行為的指導精神。
2民主參與機制與良好的政策執(zhí)行途徑
公共政策制定和實施過程的公共性決定公民應該讓盡可能的參與公共政策的制定和實施過程，這就需要民主參與機制與良好的政策執(zhí)行途徑。公共政策制定前可以進行聽證和立項調(diào)查，政策實施中要不斷進行反饋調(diào)查，以保證公共政策公共性不發(fā)生偏失。
二、公共政策評估的方法演進
西方政策評估研究自19世紀末開始至現(xiàn)在可分為四個階段，第一階段是政策效果評估階段，自19世紀末到二戰(zhàn)前夕，主要關注點是政策實施的效率與政策目標的實現(xiàn)程度，第二階段是1945年至20世紀70年代初，關注點是評估結果的價值和實用性分析；第三階段是20世紀70年代至80年代中期，關注點是政策價值取向，即政策所體現(xiàn)的社會公平、公正問題；第四階段是20世紀80年代中期以后，關注點是政策評估過程中的多方需求，多元互動，綜合了對政策效率、政策公正性的共同關注。美國學者豪斯曾將西方政策評估方法劃分為八類；近代以來，弗里曼和瓦斯康塞洛斯等人提出，評估的目標是為了增進社會福祉，促進社會公正、意識形態(tài)，特別是民主的發(fā)展，于是，他們提出了批判社會理論評估，執(zhí)行過程中采取價值堅持和價值批判的立場，并擁護政治民主理念，與此同時，在社會價值觀方面與利益相關者批判性地銜接，綜合運用多種方法進行評估，如響應式評估、參與式評估、民主審議評估等。我國對公共政策科學性的研究肇始于20世紀80年代中后期，陳振明認為,公共政策評估方法主要有前后對比法、實驗和準實驗模型法、影子控制法等。徐家良認為,公共政策評估可以從定量分析方法、定性分析方法和定量與定性相結合的方法三個方面去進行。公共政策評估除了項目驗證等技術性的分析之外，還應從組織情景、組織理念、問題情景、社會目標、社會基本價值理念等方面對公共政策進行分析和評價，強調(diào)復述、分析、批判、再復述、再分析等不斷的辯證評價。
三、改進和提升評估的措施與手段
1956年，政策科學家拉斯韋爾把政策過程研究分解為情報、提議、規(guī)定、合法化、應用、終止和評估七個階段，這種根據(jù)政策過程劃分不同階段的理論被稱為階段論或階段模型。80年代中后期以來，又出現(xiàn)了制度性的理性選擇理論、間斷—平衡框架、政策評估框架、倡導聯(lián)盟框架、大規(guī)模比較研究方法的因果漏斗框架和多源流分析框架等。保羅·薩巴蒂爾（Sabatier，PaulA）與漢克·C·簡金斯·史密斯（Jenkins—SmithHankC）提出的倡導聯(lián)盟框架較好地分析了導致政策變遷的演化路徑，關注政策子系統(tǒng)中基于不同信念而結成的倡導聯(lián)盟，同時注意聯(lián)盟之間的互動關系與政策子系統(tǒng)外部要素與環(huán)境相互作用而備受學界關注；此外，約翰、金登在1984年出版的《議程、備選方案與公共政策》一書中提出的多源流分析模型也非常適應目前我國的實際情況，通過問題流、政策流和政治流三股溪流的并行與交匯，以焦點事件的觸發(fā)機制為時機，用調(diào)查實驗和定性分析，讓不同的利益相關者參與到評估過程中，用多元的方法全面感知與把握政策效果，查找政策漏洞，修正與改善政策的實施效果。首先，轉(zhuǎn)變政策制定和評估理念。公共政策評估主體就是直接或間接地參與公共政策評估過程的個人、團體或組織。政策制定時要考慮到不同的支持聯(lián)盟與焦點問題，要體現(xiàn)統(tǒng)治階層的意志和公民的利益訴求，要及時地感知和搜素問題流，用科學的判斷前瞻性的眼光來解決社會問題。例如，可以設立專門評估委員會，該委員會由各利益集團的代表所組成，委員會的成員并不直接參與政策的制定和執(zhí)行過程，也不作為評估主體或客體出現(xiàn)，它的作用在于整個過程的具體工作上，避免人為因素導致評估結果丟失或瞞報。其次，完善制度，形成多方參與評估長效機制，強化評估組織的作用。對于政策的評估，要以法律形式確保其能夠長效保持。不是一個偶然的公民或社團組織參與，也不是一個象征性的意見調(diào)查。而是作為一個考核政府的指標實實在在的把公平評估結果放入到社會管理實踐中。目前，公共政策評估缺乏科學認識和認真態(tài)度，評估的工作方法與方式主要是以政府為主，評估成本意識不強，評估積極主動性孱弱，往往是花費大量時間金錢，評估結果多傾向與有利于政府自身的方向，造成評估結果的可信度下降。政策評估要達到更為科學、合理的程度，就要在政策評估的某些環(huán)節(jié)上，讓普通的、非利益集團操控的人參與評估活動之中，即可稱之為政策評估中的公民參與。⑨因此，要注重介于政府和民眾之間的第三方中介組織，由官員、專家、學者、政策受益對象共同組成評估組織，通過權威性和廣泛性的聯(lián)盟，避免內(nèi)耗造成能量場的散失，凝聚力與感召力不強的局面出現(xiàn)，用政治流和政策流的適時交匯來打開“機會之窗”，政策制定、實施、修正、終結各個階段都進行跟進式評估，及時糾偏，努力提升政策評估的效用。再次，評估指標與方法要切合中國國情。制度生長的土壤具有共性和個性。西方的評估標準與技術是在后工業(yè)化時期和信息化時代基礎上產(chǎn)生的，目前我國尚處于工業(yè)化初期，在工業(yè)化向信息化躍進的階段，用過高的評估標準和過于現(xiàn)代化的評估技術手段會不適應我國現(xiàn)代化的實際，所以，構建適合我國國情的公共政策評估指標體系，比如GDP的績效增長與環(huán)境保護措施的同步進行，收入差距的縮小與人民幸福感指數(shù)的提升，教育、醫(yī)療等公共服務產(chǎn)品提供的完善程度，養(yǎng)老保險等社會保障制度的推進程度等等，都必須與我國的經(jīng)濟發(fā)展階段相匹配。復次，評估信息化和常態(tài)化。目前的政策評估多是在實踐中遇到了阻力和問題才進行聽證、論證，沒有建立信息庫與常態(tài)化評估模式。應利用大數(shù)據(jù)時代信息化的優(yōu)勢，廣泛搜尋與政策內(nèi)容相關的關注信息，進行動態(tài)測評與數(shù)據(jù)采集，適時分析輿論傾向，少用價值判斷引導，多用事實證據(jù)論證，用數(shù)據(jù)和事實驗證，用豐富的信息資料內(nèi)容來讓政策對象理解政策，進行合理化評估；常態(tài)化的評估方式就要有健全的組織與人員，積極主動地形成慣例和制度，每出臺一項政策就要注意配套相應的評估辦法、評估標準和參與途徑，充分保障廣大人民群眾的知情權、參與權，行使好自身的權利與義務。
中西方學者對公共政策內(nèi)涵的界定有所不同。西方學者把公共政策內(nèi)涵的界定分為：政治行為型、政治過程型、價值分配型和生態(tài)行政型四種。例如：美國學者詹姆斯•安德森認為，“公共政策是由政府機關或政府官員制定的政策”。哈羅德•拉斯韋爾與亞伯拉罕•卡普蘭認為，“公共政策就是一種既定的目標、價值與策略的大型計劃。”羅伯特•艾斯頓認為，“公共政策就是政府機構和它周圍環(huán)境之間的關系”。我國學者陳振明認為，“公共政策是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)或服務于一定社會政治、經(jīng)濟、文化目標所采取的政治行為或規(guī)定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱”?？偨Y并借鑒中西方學者對公共政策含義的界定，本文認為社會轉(zhuǎn)型時期公共政策是指社會公共權威為了實現(xiàn)一定的目標，根據(jù)公眾需要所制定的各項行為準則和行為規(guī)范。
2.公共政策價值
在現(xiàn)代社會，政府如果能夠適應社會需要，滿足公共需要，實現(xiàn)公共利益，那就是有價值的，否則，就是無價值的，其存在的合法性就會受到懷疑。因此，“政府為了擺脫合法性危機，在公共事務管理的過程中，會根據(jù)不同社會主體多元化的公共需求，進行公共政策制定、執(zhí)行與評估，促進公共利益實現(xiàn)，以達到各社會主體的利益共享?！被诓煌鐣黧w多元化公共需求的公共政策制定模式，既體現(xiàn)了公共政策的科學價值，又體現(xiàn)了公共政策的民主價值。
3.公共政策價值理念
公共政策價值理念表現(xiàn)為一定的需求和利益、有用與無用。因而，公共政策價值也就具有兩層含義：一是政策本身的價值，即公共政策本身具有很重要的作用；二是公共政策的價值影響，即公共政策所追求的價值，所要達到的目的。本文中的概念是指公共政策的價值影響，即公共政策價值分配的利益要求和對社會各方面的影響。公共政策價值理念是指在一定價值觀支配下的公共政策價值分配的利益傾向與選擇，亦即公共政策制定者以及其他涉及政策決策過程的人共有的偏好、個人愿望和目標。
二、社會轉(zhuǎn)型時期我國公共政策價值理念轉(zhuǎn)變的歷史演進
1.我國公共政策價值理念的第一次轉(zhuǎn)變：以物為本
20世紀80年代，我國公共政策價值理念經(jīng)歷了第一次轉(zhuǎn)變，圍繞著效率與公平展開的，這次轉(zhuǎn)變是以急轉(zhuǎn)方式出現(xiàn)的。在政策領域方面，它從“抓革命，促生產(chǎn)”的以政治革命和階級斗爭為綱，轉(zhuǎn)向“發(fā)展才是硬道理”的以經(jīng)濟建設為中心，提出了“以提高經(jīng)濟效益為中心”和“效率優(yōu)先，兼顧公平”的決策原則。由此產(chǎn)生的公共政策價值理念中，效率被作為中心價值，公平只是作為補充性價值。從公共政策的角度關注公平時，考察的主要不是現(xiàn)實在多大程度上滿足了經(jīng)濟和社會公平的價值要求，而更多地是考慮為促進經(jīng)濟效率而出臺的改革政策是否超出了“民眾的承受能力”。這種公共政策價值理念對推動經(jīng)濟領域的市場化改革產(chǎn)生了重要的推動作用。
2.我國公共政策價值理念的第二次轉(zhuǎn)變：以人為本
進入21世紀以來，我國公共政策價值理念經(jīng)歷了第二次轉(zhuǎn)變，是繞著改革、發(fā)展與公平展開的，這次轉(zhuǎn)變是以平緩方式出現(xiàn)的。我國公共政策價值理念在處理效率與公平的關系上出現(xiàn)了一些新的變化。一是公平和正義的概念不再僅僅是以“兼顧”的方式出現(xiàn)；二是提出了“讓全體人民共享改革和建設的成果”原則；三是在處理發(fā)展中的各種矛盾時，提出了“以人為本”的基本理念，“以人為本”成為更高的價值理念；四是認識到公平對效率的正面影響；五是提出了改革是實現(xiàn)社會公平的手段；六是明確政府在促進和保障經(jīng)濟和社會公平方面的責任，將政府工作的重心更多地轉(zhuǎn)移到維護經(jīng)濟和社會公平，并且成為衡量政府是否稱職的重要標準。
三、社會轉(zhuǎn)型時期我國公共政策價值理念的創(chuàng)新與定位
改革開放以來，我國公共政策價值理念經(jīng)歷了以物為本和以人為本兩階段，如何定位社會轉(zhuǎn)型時期我國公共政策價值理念，成為我們當下必須要解決的首要任務。
1.基于治理的公共政策價值理念：公共治理
目前我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，個人暴力恐怖事件、社會等社會問題凸顯，這些長期積累下的社會問題隨時都可能引發(fā)公共危機。每當爆發(fā)公共危機時，人們習慣于依賴政府解決。然而政府的管理、責任、能力是有限的，政府必須尋求社會力量的參與、合作與支持，全社會共同面對危機、共同承擔化解危機的責任，構建一個政府主導、多方參與、和衷共濟、相互信任的危機應對機制。
2.基于和諧的公共政策價值理念：公共和諧
中國社會轉(zhuǎn)型時期，改革的收益與代價之間呈現(xiàn)出一種不平衡的狀態(tài)，貧富分化、環(huán)境惡化、城鄉(xiāng)差距等社會問題凸顯。政府必須重新審視公共政策，滿足不同利益群體的訴求。這些問題的解決都依賴于公共政策核心價值理念的確立。在社會轉(zhuǎn)型時期，以公共和諧作為公共政策價值理念，有利于各社會階層、社會群體之間的協(xié)調(diào)與發(fā)展。公共和諧理念的提出，為公共政策價值取向的選擇提供了新的視角。
讓我們再來看看第二條途徑讓孩子進入流入地公辦學校或公辦學校開辦的專門招收流動兒童的簡易學校。這也是辦法規(guī)定的最需要解決途徑。但是這途徑在現(xiàn)實面前也遇到了諸多問題。
1.義務教育的管理體制問題。我國義務教育事業(yè)實行地方負責，分級管理。地方政府是負責籌措經(jīng)費，設置學校的主要負責部門，教育經(jīng)費也是按戶籍學生人數(shù)下?lián)?。目前，一些特大城市自身義務教育經(jīng)費比較緊張，加之特大城市流動兒童少年的基數(shù)相對較大，再為流動兒童少年就學專門投入筆經(jīng)費，負擔較重。
2.公辦學校的現(xiàn)實狀況。近幾年各地，尤其是特大城市，相繼出現(xiàn)義務教育階段的入學，升學高峰，義務教育階段的公辦學校學位非常緊張。許多學校都存在著超大班額教學的狀況直接影響了義務教育的質(zhì)量。在此情況下．義務教育階段的公辦學校接收流動兒童少年就學，存在著學額的現(xiàn)實局限。3.學費問題。在目前情況下，完全由流入地政府投入經(jīng)費解決流動兒童少年就學問題并不現(xiàn)實。為此，有人提出，這部分經(jīng)費應由流出地政府承擔。但由于流動人口流動性大，且來自四面八方，此辦法在實際操作上難度較大。目前，現(xiàn)實中比較通行的辦法是由學校向流動兒童少年的家長收取借讀費或教育補償金。但由于一些學校收費都很不規(guī)范使得流動人口中的低收人群體難以承受，除此之外．各個公辦學校名目繁多的收費卻讓那些低收入的民工望而卻步。因此，在實際當中，公辦學校并不能成為解決流動兒童教育問題的主要途徑。那么就剩下最后條途徑了，進人社會力量舉辦的專門招收流動兒童少年的學校或簡易學校。這類學校通常是由流動人口自身開辦的習慣上稱作打工子弟學校，打工子弟校是在城市和城鎮(zhèn)現(xiàn)有教育資源不足以完全吸收流動兒童少年時的一種合理而必然的選擇。由于流動兒童的空間分布極其集中，他們一般分布于城鄉(xiāng)結合部地區(qū)．這就使這些城鄉(xiāng)結合部地區(qū)的全日制中小學難以全部承擔流動兒童少年人口的教育任務。在這樣的背景下，允許流動人口中的一些人開辦“打工子弟?！眮斫鉀Q流動兒童少年的教育問題不僅是合理的，也是必然的選擇。事實上，各地流動人口在開辦學校方面已經(jīng)走在了政策的前面。早在90年代初期，北京市的流動人口就開始舉辦“打工子弟?！绷?。迄今．共有百余所規(guī)模不等的“打工子弟校“，小者只有10來名學生，而大者學生人數(shù)將近2000人。對于這些打工子弟校．流動人口家長是普遍持支持和歡迎的。各種“打工子弟校”受歡迎的主要原因是：收費低廉，管理靈活基本解除了家長的后顧之憂。然而，這些受到歡迎的打工子弟學校卻由于自身的先天不足而受到各地的查禁?！按蚬ぷ拥苄！敝斜容^普遍地存在以下問題：第一，衛(wèi)生條件較差。為了節(jié)省開支打工子弟學校盡量減少投入每班的人數(shù)盡量最大等。第二，存在比較大的安全隱患。狹小的校園簡易的校舍使得些學校存在明顯的安全隱患。第三，教學質(zhì)量問題。由于打工子弟校的工資一般較低因而難以吸引較高水平的老師。新開辦的“打工子弟?！笆呛茈y在短期內(nèi)達到城市和城鎮(zhèn)的辦學標準的，因此很難獲得辦學許可證，大部分還戴著”黑帽“。但是這些學校被取締之后，孩子們怎么辦呢？實際上，很多打工子弟學校是在家長的配合下和教育主管部門打游擊，目的只有一個，那就是讓孩子有書讀。這也是打工子弟學校屢禁不止的根源所在。
關鍵詞:公共政策政策評估標準生產(chǎn)力
公共政策是以政府為主的公共機構為確保社會朝著政治系統(tǒng)所確定、承諾的正確方向發(fā)展，通過廣泛參與和連續(xù)的抉擇以及具體實施而產(chǎn)生效果的途徑，利用公共資源達到解決社會公共問題，平衡、協(xié)調(diào)社會公眾利益目的的公共管理活動過程。這一概念表述了公共政策的主體、手段、目的，尤其突出其目的性。
公共政策的目的性表現(xiàn)在公共政策的成敗上，這就使政策評估在公共政策中占據(jù)重要的地位，缺少政策評估，一項政策就不能稱之為政策。公共政策評估如何進行，即公共政策評估都有哪些標準，以此對公共政策成敗做出判斷，本文試就其作些探討。
一、公共政策評估概念的界定
盡管目前對政策評估的研究很多，但對于政策評估的概念卻沒有一個統(tǒng)一的、被絕大多數(shù)學者接受和普遍認同的定義。
陳振明認為，所謂公共政策評估，是指依據(jù)一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關這些方面的信息。林水波、張世賢認為，政策評價是“有系統(tǒng)地應用各種社會研究程序，收集有關資訊，用以論斷政策概念與設計是否周全完整，知悉政策實際執(zhí)行情形、遭遇的困難，又無偏離既定的政策方向；指明社會干預政策的效用”。
以上學者從不同的角度和方面分別對政策評估進行界定，綜合各方觀點，本文傾向于這樣的界定：公共政策評估是依據(jù)一定的標準和程序，對政策過程的效果、效益、效率和公眾回應加以判斷，評定并由此決定政策變遷的活動。
二、公共政策評估的標準
鄧恩在《公共政策分析導論》中將評估標準分為六類：效果、效率、充足性、公平性、回應性和適宜性。我國臺灣學者林水波、張世賢在《公共政策》一書中認為評價標準由八個方面：投入工作量、績效、效率、充足性、公平性、適當性、執(zhí)行力、社會發(fā)展總指標。張國慶在《現(xiàn)代公共政策學導論》中提出政策評估的首要標準和次要標準的概念。針對公共政策及其活動全過程的各個環(huán)節(jié)的結果的價值進行評估，評估的標準應該包括下列標準。
1.政策的目標標準
評價一項公共政策是否成功的重要標志就是看政策執(zhí)行后能否在預定的時間內(nèi)完成其所確定的目標。那么，在評估政策時，把制定公共政策時所要達到的標準或目標同在一定時間限度內(nèi)執(zhí)行政策所達到的目標相比較來進行評價。如果公共政策在預期時間內(nèi)取得的成就同制定政策所定的標準一致，那么，很明顯這項公共政策是很成功的，達到了預期的目標。反之，沒有達到所希望達到的目標，說明這項政策是不成功的。
2.政策的投入標準
一項政策從提出、列入議事日程、制定、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)都需要大量的人力、物力、財力、信息等各種資源。這個標準要衡量一項政策所投入的各種資源的質(zhì)量和數(shù)量，其實質(zhì)就是從資源投入的角度來衡量決策機構和執(zhí)行機構所做的工作，也就是政策評估的成本問題。因此，投入成為政策能否取得成功的重要因素。
3.政策的公平、公正標準
公共政策是政府依據(jù)特定時期的目標，在有效增進與公平分配社會公共利益的過程中所制定的行為準則，公平性是公共政策的重要特征和體現(xiàn)。政府在制定公共政策的過程中為了實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，就必須注意通過利益的再分配或補償?shù)确绞浇o予那些受損的合法利益以合理的補償，以體現(xiàn)和照顧最大多數(shù)人的利益。因此，公共政策是否成功的重要標準之一就是看是否體現(xiàn)的政策的公平和公正，是否體現(xiàn)和維護了最大數(shù)的利益。
4.政策的效率標準
經(jīng)濟學上講究經(jīng)濟效率即投入和產(chǎn)出的關系，經(jīng)濟效率要求產(chǎn)出必須大于投入。政策的效率標準是衡量政策取得效果所耗費的政策資源的數(shù)量，通常體現(xiàn)在政策投入與政策效果之間的比率和關系。政策效率的高低往往反映出政策本身的優(yōu)劣和政策的執(zhí)行狀況。
5.公民參與、回應政策的程度
由于公共政策主要實現(xiàn)大多數(shù)人的利益，因此，在制定政策的過程中公民的參與與回應必不可少，而公民的參與和回應程度高低是衡量政策是否成功的重要標準。一項公共政策不論關系到全體或一部分人的利益，只要政策對象認為滿足了自己的利益，就會對這種政策有著積極的回應。反之，政策的回應程度就低。這也是評價政策是否成功的重要標準。
三、中國特色的評估標準
國內(nèi)政策學者陳振明歸納出的政策評估的五個標準：生產(chǎn)力標準、效益標準、效率標準、公正標準和政策回應度。根據(jù)臺灣學者吳堯峰先生對生產(chǎn)力評估標準的綜合與整理，生產(chǎn)力標準的內(nèi)涵體現(xiàn)了效率標準和績效標準的統(tǒng)一，在某種程度上也涵蓋了政策評估的妥當性和回應度標準，從中國目前所處的發(fā)展階段和公共政策的本質(zhì)功能上看，生產(chǎn)力標準是當今中國公共政策評估最根本和首要的標準，其原因主要有以下幾個。
首先，生產(chǎn)力標準既是評價一個黨、國家戰(zhàn)略方針的根本標準，也是評估每一項政策的根本標準。一項政策的正確與錯誤、好與壞、進步與落后，歸根結底取決于它有無或在多大程度上解放生產(chǎn)力、促進生產(chǎn)力的發(fā)展。
其次，生產(chǎn)力標準最能體現(xiàn)公共政策的公共性和公共精神。從公共政策的實質(zhì)與功能上看，政府作為公共性的代表，它所依據(jù)的是社會公共利益，通過公共政策的制定、實施和評估，來進行利益選擇、利益綜合、利益分配、利益落實，達到持續(xù)不斷的發(fā)展公共利益的目的。
再次，從現(xiàn)代公共政策環(huán)境來看，公眾要求政府既是廉價的，又是有效的。為解決這一沖突，作為政府公共管理和提供公共服務主要手段的公共政策，它的首選價值就是提升政府機關的生產(chǎn)力，推動社會生產(chǎn)力的發(fā)展，回應公民社會對政府的需求，樹立政府在公眾之中的良好形象，這就決定了生產(chǎn)力標準在公共政策評估標準中的首要地位。
最后，生產(chǎn)力標準也涵蓋和統(tǒng)率了公共政策評估的其他標準，如績效標準，如何最有效達到預期政策目標；效率標準，是否以最小的投入得到最有效的產(chǎn)出；回應度標準，是否滿足政策對象最迫切的需要。此外，生產(chǎn)力標準與公正標準也是統(tǒng)一的，公共政策越是符合公正標準，社會越是公平，每個人的貢獻與所得越是一致，每個人的勞動積極性便越高。從而越能促進政府和社會生產(chǎn)力的發(fā)展，也就越符合生產(chǎn)力標準。
參考文獻:
[1]嚴強，王強.公共政策學.南京：南京大學出版社，2002.
[2]陳振明.公共政策分析[M].北京：中國人民大學出版社，2003.
2.勞動力供求結構。在勞動力供求結構方面，主要考察勞動力供給在學歷結構、知識結構、技能結構等方面能否與轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)對勞動力的需求相匹配。匹配度越高，轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)所需勞動力的招聘成本、培訓成本及使用成本就會越低；相反，則會引發(fā)勞動力綜合成本上升。從湘南三市各種受教育程度人口的學歷結構看，具有初中文化程度的人口最多，占比達49.19%；其次為具有小學文化程度的人口，占比為32.12%；再次為具有高中文化程度的人口，占比為15.34%；最后為具有大學文化程度的人口，占比為6.46%；文盲人口最少，占比為3.35%。當然，因數(shù)據(jù)可獲得性的限制，本數(shù)據(jù)包含非勞動年齡人口，但基本可以反映三市勞動年齡人口的學歷結構。從三市提出的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃看，承接轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的重點均著力于區(qū)域內(nèi)具備一定產(chǎn)業(yè)基礎的產(chǎn)業(yè)，一種方式是對既有產(chǎn)業(yè)進行擴容或升級，另一種方式則是以既有產(chǎn)業(yè)為基礎，從產(chǎn)業(yè)鏈上下游針對既有產(chǎn)業(yè)進行拓展；與此同時，三市也規(guī)劃發(fā)展一些雖不具備產(chǎn)業(yè)基礎，但卻具備一定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件與發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)。對于在既有產(chǎn)業(yè)基礎上擴容的產(chǎn)業(yè)，勞動力在知識結構及技能結構方面的匹配度可能較高。這是因為此類產(chǎn)業(yè)發(fā)展時間長，產(chǎn)業(yè)成熟度高，與當?shù)氐慕逃蚺嘤枡C構聯(lián)系較多，加之教育或培訓機構具備豐富的教育培訓資源與經(jīng)驗，因而為此類產(chǎn)業(yè)培養(yǎng)的勞動力較充裕。但對于在既有產(chǎn)業(yè)基礎上升級的產(chǎn)業(yè)，從既有產(chǎn)業(yè)鏈上下游延伸的產(chǎn)業(yè)及新拓展出的、區(qū)域內(nèi)具有發(fā)展條件及發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)，勞動力在知識結構及技能結構方面可能準備不足，匹配度可能較低。這是因為之前勞動力市場對與此類產(chǎn)業(yè)相關的勞動力需求不足，勞動力投資與之相關的教育及培訓的動機則不強，教育培訓機構為此類產(chǎn)業(yè)準備的教育培訓資源也會相對不足，所具備的經(jīng)驗也會隨之欠缺，因而為此類產(chǎn)業(yè)培訓的勞動力也會相對短缺。綜上，域勞動力市場的勞動力供求，既存在結構矛盾又存在數(shù)量矛盾。當前，結構矛盾為主要矛盾，亟須解決；但數(shù)量矛盾也初露端倪，不容忽視。
二、政策建議
1、建立區(qū)域勞動力市場信息系統(tǒng)平臺，及時勞動力市場各類動態(tài)信息。一是區(qū)域內(nèi)各級人力資源與社會保障部門應組織建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的勞動力市場信息系統(tǒng)平臺，及時各類勞動力市場動態(tài)信息，包括政府相關政策法規(guī)、勞動力供求信息、薪酬福利信息等，降低勞動力市場各參與方信息尋找成本；二是信息系統(tǒng)平臺應是一個開放的、整合的系統(tǒng)，能保證政府各相關部門及勞動力市場各參與方進行充分的信息共享；三是信息系統(tǒng)平臺應是一個實時互動的系統(tǒng)，能保證政府相關部門及時高效的為勞動力市場各參與方提供高效服務，并實現(xiàn)信息實時交換。
2、改進教育培訓體系，優(yōu)化勞動力供給結構。一是對于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所需的長期勞動力需求，政府應引導區(qū)域內(nèi)的普通高校、高等職業(yè)院校及中等職業(yè)學校及時調(diào)整辦學方向，積極面向區(qū)域勞動力市場需求辦學，依據(jù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所引致的勞動力需求結構變化，及時調(diào)整專業(yè)結構、課程結構及人才培養(yǎng)計劃，使人才培養(yǎng)與轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)對勞動力需求有機銜接；二是對于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移短期內(nèi)所急需的勞動力需求，政府應協(xié)助轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)企業(yè)，組織區(qū)域內(nèi)的普通高校、高職院校、中職學校等教育機構及社會培訓機構，積極開展勞動力知識技能培訓，著力保障高質(zhì)量的勞動力供給。
3、建立教育培訓激勵機制，提高教育培訓機構的辦學積極性，提升勞動力人力資本水平。一是政府應根據(jù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對勞動力結構的要求，制定教育培訓方面的專業(yè)、職業(yè)技能或任職資格指導目錄，并定期向教育培訓機構及社會；二是對于面向區(qū)域勞動力市場辦學的教育培訓機構，政府應制定相關政策，加大財政支持力度，將財政補貼額度與人才培養(yǎng)的數(shù)量與質(zhì)量掛鉤；三是建立教育培訓成本分擔機制，對于在指導目錄內(nèi)接受教育培訓的勞動力，在畢業(yè)、職業(yè)技能達到規(guī)定標準或取得相應職業(yè)資格證書，且在區(qū)域內(nèi)就業(yè)的，返還部分教育培訓費用。
近年來，被稱為“第四媒體”的網(wǎng)絡迅速崛起，其影響力也越來越大。隨著網(wǎng)絡技術的發(fā)展，公共政策制定除借助于傳統(tǒng)的信息收集外，越來越受網(wǎng)絡的影響，網(wǎng)絡輿論在公共政策制定中的作用越來越突出，成為公民參與公共政策制定的新途徑。
一、網(wǎng)絡輿論：公民參與公共政策制定的新途徑。
隨著民主政治的發(fā)展，逐漸出現(xiàn)了一些公眾參與公共政策制定的途徑，如：選舉、決策聽證、公眾咨詢、政治結社、、協(xié)商對話等方式，同時，從西方國家的成功經(jīng)驗看，立法聽證會、行政聽證會、政策研討會等，對公民直接參與政策制定過程以及擴大政策議題來源也起到了積極作用。這些經(jīng)傳統(tǒng)途徑進行溝通的方式雖然對公眾的政治參與起到了一定的積極作用，但是，由于其本身的局限性，致使有些嚴肅的、重大的、反映社會主流思想的內(nèi)容往往沒有機會成為議題，阻礙了政府對民意的了解。隨著我國互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，以及政府對信息化的大力推動，近年來，中國網(wǎng)民數(shù)量逐年遞增，“互聯(lián)網(wǎng)已成為思想文化信息的集散地和和社會輿論的放大器”，也是政府了解民情民意的聚集地。網(wǎng)絡的開放性、互動性成為民眾表達情緒、發(fā)表觀點的重要平臺，逐漸形成了頗具影響力的網(wǎng)絡輿論，網(wǎng)絡輿論使得民眾一定程度上掌握了對公共政策的話語權，在公共政策制定方面產(chǎn)生了一定的影響。
公民通過BBS、新聞跟貼、網(wǎng)上簽名、網(wǎng)上論壇、專題討論、網(wǎng)上征詢意見、網(wǎng)上民意調(diào)查、網(wǎng)上議政等多種方式參與社會政治生活，網(wǎng)民與政府官員進行在線交流，通過網(wǎng)絡投票、網(wǎng)上建議征集參與政策制定。今年兩會前夕，總理走進中國政府網(wǎng)、新華網(wǎng)直接問政于民，表明互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為民意的直通車。網(wǎng)絡輿論與傳統(tǒng)途徑相比有很多優(yōu)勢，比如網(wǎng)絡信息一經(jīng)便能得到快速的傳播，增強了網(wǎng)絡輿論的影響力，有利于吸引政府的注意力，同時網(wǎng)絡的交互性也有利于促進政府與公眾的溝通，從而使政府透過網(wǎng)絡輿論更加準確地了解民意。網(wǎng)絡輿論在公共政策制定中的作用越來越大，逐漸成為公民參與公共政策制定的一個新途徑。
二、網(wǎng)絡輿論對公共政策制定的雙重影響。
自2003年孫志剛事件引發(fā)的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢除和《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的出臺后，網(wǎng)絡輿論對公共政策制定的影響和作用開始受到關注。
近年來發(fā)生的與網(wǎng)絡輿論有關的事件，說明了網(wǎng)絡輿論對公共政策制定的影響越來越大，網(wǎng)絡輿論對公共政策制定的影響有積極方面也有消極方面，主要表現(xiàn)在：
（一）有利方面。
1.打開“政策窗口”，推動公共政策議程。
社會公共問題轉(zhuǎn)化為政策問題，是公共政策制定的首要環(huán)節(jié)，而社會問題轉(zhuǎn)化為政策問題需要具備一定的條件，一方面社會公共問題要反映公眾的普遍訴求并在社會上廣為傳播，另一方面政府認識到此社會公共問題有解決的必要并列入政府議事日程。政策議程的建立是社會公共問題轉(zhuǎn)化為政策問題的關鍵一步，政策議程分為公眾議程和政府議程兩個階段，網(wǎng)絡的發(fā)展使得公眾關心的問題能夠更快的傳達到政策制定者，同時政府也可能迫于網(wǎng)絡輿論的壓力把某一社會問題提上政府議事日程，這就縮短了公眾議程到達政府議程的時間，使公眾參與公共政策制定過程成為可能，同時也增加了政府了解社會問題的來源，從而更全面地了解和掌握社會信息，使社會問題盡快進入政府議程。如2003年孫志剛事件，事件發(fā)生后，《南方都市報》首次披露了孫志剛慘死事件，此后全國各大媒體紛紛轉(zhuǎn)載此文，并開始追蹤報道，同時在網(wǎng)上也引起了巨大的反響，文章被各大網(wǎng)站轉(zhuǎn)載，網(wǎng)絡輿論對于“孫志剛事件”的高度關注和有力報道，讓人們了解到事件的發(fā)生，許多專家學者紛紛上書中央政府，把“孫志剛事件”推入了決策者面前，使這一社會公共問題很快進入了政府議程。
2.拓寬政策方案的選擇空間，使政策制定更科學。
公共政策制定的最終目標是為了實現(xiàn)公共政策最優(yōu)化，政府部門只有了解公眾的切身需要，才能制定出更合理的政策。從各種政策方案中選擇出一個最優(yōu)的是政府部門的職責所在，互聯(lián)網(wǎng)上的信息量與知識量是任何媒體都無法代替的，政府部門可以從中選擇解決社會問題最有利的信息來制定公共政策。國家法定節(jié)假日的調(diào)整，就是一個典型的代表。2007年11月9日，國家法定節(jié)假日調(diào)整方案（草案）在新華網(wǎng)、人民網(wǎng)、國家發(fā)改委等網(wǎng)站上公布，并向社會各界征求意見，引起了強烈反響，最終在綜合網(wǎng)絡輿論與各方意見的基礎上，國務院對原有三大“黃金周”進行調(diào)整，減少了“五一”假期，增加了清明、端午、中秋等傳統(tǒng)節(jié)日，這說明網(wǎng)絡輿論有利于公共政策方案的抉擇，同時節(jié)假日調(diào)整向網(wǎng)名征求意見也說明了政府注重運用網(wǎng)絡信息對政策方案進行抉擇。
3.及時調(diào)整公共政策，提升公共政策制定的質(zhì)量。
政府出臺的每一項公共政策都要經(jīng)過理論的評估和實踐的檢驗，如果發(fā)現(xiàn)某項公共政策已經(jīng)不適合社會的需要，不宜繼續(xù)執(zhí)行，或者此項政策的負面作用太大，就需要對此作出必要的調(diào)整。2003年6月20日，國務院宣布廢除實行二十多年的“收容遣送制度”，兩天后頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，這意味著1982年5月12日頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時廢止。兩種政策最大的不同就是由前者的社會救濟和治安管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹笳叩脑谧栽富A上的社會救助，從這一點上我們可以看到中國的收容遣送制度的進步，新辦法更加體現(xiàn)了政府“以人為本”的執(zhí)政理念，在“孫志剛事件”中，網(wǎng)絡輿論發(fā)揮了重要的作用，網(wǎng)絡輿論有利于及時調(diào)整公共政策，提升公共政策制定的質(zhì)量。
（二）不利方面。
隨著網(wǎng)絡技術的發(fā)展，網(wǎng)絡輿論在公共政策制定過程中發(fā)揮了重要作用，逐漸成為公眾參與公共政策制定的新途徑，但網(wǎng)絡輿論在影響公共政策過程中也出現(xiàn)了一些負面影響，表現(xiàn)在：
第一，可能造成“假民意”的流行與制定政策的非代表性。網(wǎng)絡是民意表達的平臺，但網(wǎng)絡民意與網(wǎng)絡輿論則是既密切聯(lián)系又不完全等同的概念。網(wǎng)絡民意可分為“原生態(tài)民意”和“真實民意”，“原生態(tài)民意”的存在可能造成“假民意”的流行。此外，隨著網(wǎng)絡技術的發(fā)展，雖然網(wǎng)名的數(shù)量越來越多，但是總會有一些人因缺乏起碼的信息技術能力而被排除在網(wǎng)絡參與之外。比如農(nóng)民由于經(jīng)濟原因的限制并不能熟練掌握計算機技術甚至買不起電腦，這使得農(nóng)民不能充分利用網(wǎng)絡資源，農(nóng)民在網(wǎng)絡參與中喪失了“話語權”。這種不均衡的政治參與使政策的制定無法完全代表真實的公眾意愿，造成政策制定的非代表性。
第二，網(wǎng)絡上的虛假信息可能會造成決策者的決策失誤。由于互聯(lián)網(wǎng)具有虛擬性，網(wǎng)絡輿論的參與實行匿名制，一些情緒性的宣泄只要不觸及法律法規(guī)，就可以免受責任的約束，因此在網(wǎng)絡空間中，缺乏自律的網(wǎng)民就有可能不加證實隨意信息，甚至有意制造假消息，決策者可能會因網(wǎng)絡上的虛假信息造成決策失誤。
第三，過量的信息提供會引起決策者的“盲目決策”。科學決策需要適量、適時的信息支持，網(wǎng)絡條件一方面改變了信息量過少的弊端，但另一方面信息量過多也會產(chǎn)生盲目決策。信息量過多導致方案決擇困難，在過量信息的條件下，多種方案的利弊難以權衡，使得決策者無所適從，只能閉著眼睛“跟著感覺走”，從而使方案選擇帶有較多的隨意色彩，即產(chǎn)生所謂的“布里丹效應”。
而且，公眾在網(wǎng)絡上的信息常帶有個人傾向，帶著個人情感傾向的過量信息，使決策者疲于應付，貿(mào)然決策。
三、完善網(wǎng)絡輿論在公共政策制定中的作用的對策建議。
網(wǎng)絡輿論拓寬了公民參與公共政策制定的途徑，增強了公民的政治參與性，使公共政策的制定更科學、更合理、更能真實反應民意，但網(wǎng)絡輿論存在的消極影響也不可忽視，因此要完善網(wǎng)絡輿論在公共政策制定中的作用，需要從以下幾方面努力：
1.培養(yǎng)高素質(zhì)的網(wǎng)民，提高其網(wǎng)絡參與能力。
沒有網(wǎng)絡素質(zhì)過硬的網(wǎng)民和干部隊伍，網(wǎng)絡參政就會失范，就有可能成為少數(shù)人謀取私利的工具。因而，政府有責任采取措施鼓勵、支持提高網(wǎng)民的網(wǎng)絡素質(zhì)，加強網(wǎng)絡教育，造就具有較高政治素質(zhì)和網(wǎng)絡素質(zhì)的網(wǎng)民，是適應網(wǎng)絡時代的政治參與的需求，也是提高公民網(wǎng)絡參與能力的途徑之一。加強網(wǎng)絡教育最重要的是要加強其網(wǎng)絡道德教育，網(wǎng)絡以其自由、開放的特性給網(wǎng)民提供了一個能使個性盡情釋放的空間，但也正是由于缺乏現(xiàn)實道德規(guī)范的約束，使得網(wǎng)絡上普遍存在一些不道德、不健康的言行，所以必須普遍開展網(wǎng)絡道德教育，規(guī)范網(wǎng)絡政治參與言行。
2.對網(wǎng)絡進行管理，規(guī)范網(wǎng)絡輿論。
虛假的網(wǎng)絡輿論，不僅不能有效地影響公共政策的制定，而且會打擊公共政策的制定者對網(wǎng)絡輿論的信任度，對社會公共秩序產(chǎn)生一定的影響。要避免虛假輿論操縱公共政策制定，應讓民眾認識到網(wǎng)絡輿論不是“宣泄不滿”的空間，更不是隨意虛假信息甚至網(wǎng)絡犯罪的平臺，而是公民向政策制定者“表達民意”的途徑。一方面要完善網(wǎng)絡管理的相應法律法規(guī)，同時要對網(wǎng)絡犯罪進行嚴厲懲罰，另一方面可考慮建立和推行網(wǎng)民身份認證制度，通過各種方式鼓勵網(wǎng)民實名登陸，規(guī)范網(wǎng)絡輿論，營造良好的網(wǎng)絡環(huán)境。
3.建立現(xiàn)代化的政策信息網(wǎng)絡系統(tǒng)。
掌握全面、準確的信息，是各級政府決策避免失誤的基礎。
信息情報量的大小、正確與否直接影響到?jīng)Q策質(zhì)量，政府要想在決策上不失誤，必須有豐富可靠的情報來源、迅速的情報傳遞、準確的情報研究，因此，要建立現(xiàn)代化的政策信息網(wǎng)絡系統(tǒng)?，F(xiàn)代化的政策信息網(wǎng)絡系統(tǒng)應包括：（1）專門化的信息機構和信息隊伍，以提高信息工作人員的專業(yè)知識和專業(yè)技能，充分發(fā)揮信息機構在政策制定中的職能作用；（2）現(xiàn)代化的信息工具，即以電子計算機和現(xiàn)代化通訊設備相結合，形成網(wǎng)絡系統(tǒng)和電子計算機系統(tǒng)；（3）網(wǎng)絡化的信息傳輸渠道，形成一個四通八達、縱橫交錯的信息網(wǎng)絡。
參考文獻：
[1]樸貞子。在人民日報社考察工作時的講話。人民日報。2008-06-27.
[2]黃麗華，姜曉寧?；ヂ?lián)網(wǎng)影響公共政策制定的初步分析。哈爾濱工業(yè)大學學報。2008（1）。
引言
1902年，在泰國政府供職的一位叫J.霍曼?范德海德的荷蘭著名灌溉工程師提出一項政策建議：在泰國湄南河畔的猜那興建一座大型水壩，并隨之提出方案。湄南河谷中央平原當時是泰國出口支柱大米的主要產(chǎn)地。為了進一步提高土地生產(chǎn)率，有必要適應這塊土地地勢坦蕩但需加強灌溉的特點，修建一座大壩和廣泛的運河網(wǎng)。范德海德的政策建議及設計方案正是適應這一需求而提出。但從1902年底到本世紀末1909年間，雖然他屢次向政府官員闡述建議并輔以一項周密的計劃論證建議，該計劃內(nèi)含政府財政成本和效益（增加了土地稅、水費）的估計數(shù)，并用社會成本及效益分析框架作分析，認為：該工程能給泰國帶來大量的凈社會利益。但是，直到二戰(zhàn)后，這項政策建議才真正成為泰國的灌溉政策之一。
為什么給社會帶來凈利益的公共政策不能被采用？為什么最終在二戰(zhàn)后這項政策建議最終上升為政策？事實上，可以提出這種疑問的公共政策建議相當多，范德海德的政策建議只不過是眾多命運乖蹇政策中的一個例子。在這里，政策不僅僅是政策本身的問題，而是涉及到更大范圍的制度的問題。本文將以范德海德的政策建議為例，分三大部分來探討公共政策與制度因素問題。第一部分將探討制度對公共政策的制約關系；第二部分是公共政策對制度的影響；第三部分則探討政策主體對制度的作用。
一、制度制約公共政策
在人類社會歷史發(fā)展過程中，從原始社會的氏族公社制度，到今天的市場經(jīng)濟制度，制度都是人類社會生活中不可或卻的。而政策與制度一樣，也是與人類社會發(fā)展伴始終的。制度、政策都是起源于人類自身利益的需要，但具體的產(chǎn)生方式、作用并不同。
首先，個人作為社會性動物，對自己在現(xiàn)實生活中的追求目標是理性的，他追求利益最大化。從這個意義上說，個人是理性人。但理性人不等于正確的人，再加上諸如信息不對稱、成本損耗等等客觀因素，個人利益最大化往往不能實現(xiàn)。適當?shù)闹贫劝才趴梢詮浹a個人理性的不足，彌補一些客觀因素的負面作用，使個人利益最大化得到盡可能的實現(xiàn)。但制度出現(xiàn)，并不意味著馬上就可以起到應有的作用，還需在其框架內(nèi)細化、歸類，制定各種政策來輔助實施。這樣，政策就產(chǎn)生并發(fā)揮作用了。
其次，個人雖是理性人，但理性并不能彌補他自然性上的缺撼：個人的生命過程及生活過程中不確定性因素太多，他無法預計生老病死，也無法預計天災人禍。單個人在自然面前是脆弱的，需要合作來減低這種不確定性。而合作使人成為社會人。適當?shù)闹贫劝才趴梢允股鐣说暮献鞲吅侠?，更有利于個人在幼年與老年獲得生存保障，更有利于人避免一些天災人禍，并使自己有能力應付一些不可抗力帶來的災難性后果，從而使整個人類社會得以向前發(fā)展。但至于怎樣合作，怎樣使幼年與老年獲得生存保障，怎樣應付災難，則是政策所面臨的問題了。
那么，到底什么是制度呢？制度如何制約、真包含政策呢？
制度，通俗而言，就是社會中單個人應遵循的一整套行為規(guī)則。更確切的說法，本文采用美國的經(jīng)濟學家道格拉思?諾思的定義：制度提供框架，人類得以在里面相互影響。制度確立合作和競爭的關系，這些關系構成一個社會，或者更準確地說，構成一種經(jīng)濟秩序……制度是一整套規(guī)則、應遵循的要求和合乎倫理道德的行為規(guī)范，用以約束個人的行為。在諾思的定義中，制度是一個經(jīng)濟學名詞，但同時，制度又是規(guī)則、要求和行為規(guī)范。因此，制度不外乎是各種具體存在的行為規(guī)則、規(guī)范的合體。政策作為規(guī)劃、社會目標、議案、政府決策、計劃、項目等多面體的表征詞，自然而然不會脫離制度框架，而是從屬于制度框架。
由于制度并非是單一形式的，具體的羅列會使制度顯得紛繁蕪雜。這種情況并非制度分析家們所愿，因此，制度分類是很有必要的。而政策與制度的真包含關系也主要體現(xiàn)于此。
諾思的分類方法，是把制度區(qū)分為憲法秩序、操作規(guī)則和規(guī)范準則三大類。同時，他又指出：這三類并非斷然分開，分界線并不明確。
第一類是規(guī)范準則。這是比較特殊的一類制度，它們涉及到“文化背景”（拉坦語）與“意識形態(tài)”（諾思語）。它們是憲法秩序、操作規(guī)則的背景材料和淵源。這一類制度包括社會所處的階段、文化傳統(tǒng)、國家意識形態(tài)以及心理因素等等。它們常常是非明文規(guī)定或非條例化規(guī)定的，但卻使社會上的人們在潛在的國家強制力下潛移默化。通過這種潛移默化，憲法秩序和制度安排的合法性得到確定。這類制度的特點是“根深蒂固”，變化緩慢，變動不易。
第二類制度是憲法秩序。諾思認為：憲法可以定義為對管理的條款與條件（集體選擇）的規(guī)定，這里的管理包括規(guī)則的制定、規(guī)則的應用和規(guī)則的堅持與評判。這一類制度規(guī)定確立集體選擇的條件和基本規(guī)則，這些基本規(guī)則包括“確立生產(chǎn)、交換和分配的基礎的一整套政治、社會和法律的基本規(guī)則?！保―avis與North）。人們一般稱之為立憲規(guī)則。這些制度一經(jīng)設定，非經(jīng)特殊而謹慎的程序，如集體選擇的條件等等；非經(jīng)特殊的緊急情況，如戰(zhàn)爭、等等，它們不可以變動。當然，這種不可變動并非絕對，只是相對一個長遠期而言的。就長遠而言，沒有一種制度是不可變動的。
第三類制度是操作規(guī)則。這類制度是在憲法秩序的框架中創(chuàng)立的，是憲法秩序的具體安排。它包括法律、法規(guī)、社團、合同以及政策等等。制度制約公共政策也主要體現(xiàn)于此。政策作為依憲法秩序而制定的具體安排，它的產(chǎn)生、制定、執(zhí)行無一不受到憲法秩序的約束。弗農(nóng)。拉坦認為：1、憲法秩序可能有助于自由地調(diào)查與社會實驗，或者可能起到根本性的壓制作用。2、憲法秩序直接影響進入政治體系的成本和建立新制度的立法基礎的難易度。3、憲法秩序影響到公共權力運用的方式因而影響到由公共政策引入經(jīng)濟的扭曲的類型。如果這些扭曲很大，則市場便會顯示出引入的制度變化將發(fā)生方向性錯誤。4、一種穩(wěn)定而有活力的憲法秩序會給政治經(jīng)濟引入一種文明秩序的意識――一種關于解決沖突的基本價值和程序上的一致性，這種意識會大大減低創(chuàng)新的成本或風險。正是由于拉坦的這四個憲法秩序的觀點，政策作為一種操作規(guī)則，必然受制于憲法秩序安排。
由以上的分類我們可以看出：制度對政策是制約關系，是真包含關系。在“根深蒂固”的文化與意識形態(tài)下，憲法秩序這一類制度首先得得以安排。由于這些“確立生產(chǎn)、交換、分配的基礎的一整套政治、社會和法律的基本規(guī)則”的指導性、宏觀性及缺乏可操作性，政策就來執(zhí)行操作任務。各種政策把憲法秩序具體化，并在實際執(zhí)行中不斷完善，逐漸上升為法律、規(guī)章；體現(xiàn)到人與人的合作關系，則表現(xiàn)為帶有經(jīng)濟意味或政治意味的組織、合同、社團等等。而各種政策在制定、執(zhí)行時又不可逾越“基本規(guī)則”的限制，它們在制度框架中“生根發(fā)芽”，用具體規(guī)則充實整個制度。政策是制度的附生物，隨制度的產(chǎn)生而產(chǎn)生，也隨制度的消亡而消亡。同時，由于制度的指導性及難變動性，有些政策建議雖是可行的、有收益的，但由于制度間的相互牽制，建議不能上升為政策。
我們回到前文的范德海德政策建議上去，查看一下當時的屬制度范疇的背景材料：19世紀末全球資本主義經(jīng)濟一體化已經(jīng)形成，泰國作為帝國主義的原料產(chǎn)地與商品傾銷市場，也是一體化中的一員。國際大米價格的上漲，使泰國水稻種植面積增加，從而引起地價實際上漲；泰國政府采用農(nóng)業(yè)研究和灌溉投資的對策來干預地價上漲；同期，泰國一直面臨帝國主義侵略的威脅，軍政機關投資和相關基礎設施（如鐵路）投資也需增加；另外，當時泰國王室及政府高層官員擁有的絕大部分土地在另一Rangsit區(qū)，一旦灌溉政策實施，農(nóng)民會大批從Rangsit區(qū)遷往湄南河谷中央平原，政府高層官員的既得利益就會失去。
從這份背景材料中，我們可以很清楚地看出泰國當時的制度中的兩對矛盾：其一為國家安全制度與國家經(jīng)濟發(fā)展制度間的矛盾；其二為保護社會中上層人物與保護國家經(jīng)濟利益之間的矛盾。這兩對矛盾清楚地凸顯出當時泰國制度框架中的牽制關系。安全要高于部分經(jīng)濟利益，已受益者不會放棄既得利益，二者一結合，契合點就是給社會帶來凈利益的好政策在制度框架中的牽制作用下被無限期延長。
二、政策影響制度
政策從屬于制度，在制度框架中生成與運用。但政策的特性決定了它并非被動的適應制度，它也不僅僅只有利于制度框架的完善，它還會積極或消極地在制度框架內(nèi)發(fā)生量變，最終促使制度變遷、達到制度創(chuàng)新。用一句通俗的話說就是：政策能動的反作用于制度。
至于政策的定義，我們可以這樣認為，“凡由一定的主體作出，同時對一定的客體產(chǎn)生了一定影響的要求、希望、規(guī)定、強制等等都可以被視為主體的某種政策”。政策源于人類自身的切身需要，但它產(chǎn)生于人類在解決比較現(xiàn)實的問題的時候，它是在制度形成后或逐漸形成期中的具體操作。較之制度，它更具有行為特征。而政策的確切定義比較難用精確的語言說明。就眾多公共政策學家的觀點來看，主要有四種極具代表性的說法：
其一，以哈羅德?拉斯維爾為代表，認為政策是一項含有目標、價值與策略的大型計劃。這種觀點強調(diào)了政策行為的設計和目標功能。但缺乏具體做法來解決實際問題。
其二，以戴維?伊斯頓為代表，認為政策可視為一種權威性的社會價值分配方案，對某一具體政策而言，這種價值分配將在與政策相關的目標群體范圍內(nèi)進行。這種觀點強調(diào)政策的價值分配功能。但忽視了政策的創(chuàng)造功能。
其三，以托馬斯?戴伊為代表，認為政策是政府意志的體現(xiàn)，是政府選擇作為與不作為的行為。這種說法強調(diào)政策是一種政治行為，強調(diào)其實踐性。但忽略了作為不一定是政策，或許只是一種“做法”。
其四，以詹姆斯?安德森為代表，認為政策是政府的有目的的活動過程，是一個過程概念，表現(xiàn)在政府為達到某種目標而采取的一系列可操作的活動。這種觀點強調(diào)政策的實證性和動態(tài)性。但忽視了政策執(zhí)行過程的重要性。
事實上，政策不僅僅是計劃和目標，也不等同于價值分配，更不等同于政治行為，同樣也非只是操作性和動態(tài)過程。政策應當是它們的集合，以上四種觀點只不過是政策不同層次的形態(tài)表征而已。政策是制度框架中的“磚石”，它是“廣義的規(guī)劃”。這種廣義的規(guī)劃是靈活多變的，具有很強的適應性。同時，政策由于其“潛移默化”的特征，使它又成為相對恒定而持久的政府決策。這是政策的本質(zhì)屬性。與政策的起源密切相聯(lián)，政策是人與人合作中的一種“契約”，是有關集體成員的一種默契，是要求所有成員在給定的環(huán)境中能預測其他成員的行為準則。但這種政策又不等同于法律、法規(guī)。雖然法律、法規(guī)也近似于一種“契約”，也可以在給定環(huán)境下預測他人行為，但政策并沒有明確規(guī)定違反契約將會受到多大程度的懲罰。但同時也如第一部分提到的，許多政策會逐漸上升為法律、法規(guī)。懲罰程度會被明確規(guī)定。在大多數(shù)情況下，政策與法律間并沒有明確的區(qū)分，甚至可以說法規(guī)、法律是政策的法律形態(tài)。
很明顯，從上面可以看出，政策具有目標特征、行為特征、靈活多變特征、實證特征以及法律特征，也正是由于這些特征，決定了政策是能動的反作用于制度框架的。
（一）、政策具有很強的目標特征。它是為了解決人類自身需要而產(chǎn)生的。任何一項政策，都是在制度框架下細化的目標的指導下，制定其內(nèi)容形式，然后加以執(zhí)行、評估等等。在執(zhí)行過程，要多方考察，看它是否偏離原來的目標。也正是由于這種很強的目標特征，原有制度得以強化，制度框架得以完善。也同樣是由于很強的目標特征，政策在執(zhí)行、反饋中也會波及到原先目標，會使政策執(zhí)行主體意識到目標的欠缺或偏頗。經(jīng)過一系列程序，使目標有所糾正，進而鞏固和完善制度的分目標。
(二)、政策的行為特征是指政策本身是在實踐中完善、成型的，具有很強的實踐性、操作性。任何一項政策制定出來都不是面面俱到、事事料到的。因此政策的最終成形是人們在實踐中加以操作并完成的。但這種行為特征不僅僅是一種被動執(zhí)行行為，而是根據(jù)實際情況實事求是的執(zhí)行的。因此政策雖有目標，但為了更趨于理性化，往往在政策執(zhí)行中變動目標，甚至影響其他目標，為制度增加新鮮“血液”，促進制度創(chuàng)新。
(三)、政策的靈活多變特征，是相對于憲法秩序和制度安排的較長期穩(wěn)定性而言的。由于政策是為制度服務的，制度變遷必然會引起它的變動。但同時由于其靈活多變，也就是執(zhí)行反饋的靈活性，使它更容易促使正處于量變最高點的制度走向質(zhì)變，使制度創(chuàng)新得以實現(xiàn)。
(四)、政策的實證特征是指政策作為一個完整的從發(fā)現(xiàn)政策問題――提出解決方案――評價各個方案――選擇最優(yōu)方案――執(zhí)行所選方案的活動過程。由于這個過程的邏輯性很強，大多數(shù)政策相對于制度要求是比較合理和可行的，可以稱之為“好的政策”。但這并不意味著正確發(fā)現(xiàn)問題就可以有正確的解決方案。政策主體往往由于自身的因素，如素質(zhì)、信仰以及心理等等，另外加上信息不對稱、交易成本認識等等的不同，政策極有可能是無效率的，是“壞的政策”。只要這個“壞的政策”實行時間足夠長，就可能嚴重影響制度安排，不是破壞，便是突變，進而影響到制度變遷。
（五）、政策的法律特征是指政策逐步完善，逐步合理，可以上升到法的階段，成為法律或法規(guī)。政策的法律特征在人類的政治發(fā)展過程是相當普遍的。在相當長的一段歷史時期內(nèi)，國家和社會的公共權力無論在法理上還是現(xiàn)實中都是為少數(shù)人壟斷的。這少數(shù)人提出的政策甚至不需要任何程序就可上升為國家法律，隨后的資產(chǎn)階級革命，打破了這種“金口玉言”式的立法狀態(tài)，政策更多的以法律、法規(guī)形式出現(xiàn)。這一方面促進了制度框架的鞏固，但同時也使得制度框架變得僵化起來。人們的意愿往往不能實現(xiàn)，而改變起來又不容易，各種制度安排間必然會產(chǎn)生不均衡，從而引起制度變遷或制度創(chuàng)新。用諾曼.尼科爾森的話來說，就是：“制度變化正是依存于政治和經(jīng)濟力量相互作用的‘政治經(jīng)濟’事件”。
我們再回頭去看范德海德政策建議。在這項灌溉政策中，目標是相當明確的：為給湄南河谷中央平原提供灌溉服務，給泰國帶來大量的凈社會利益；行為特征則體現(xiàn)在這項政策是應外部環(huán)境的變化而提出的，即怎樣對付大米出口激增后土地價格的上漲問題；而其動態(tài)或?qū)嵺`性則體現(xiàn)于這項政策從開始到論證結束后，范德海德設計方案的出臺。因此，這項灌溉政策建議雖然在1902年到1909年間屢遭否決，但其生命力卻很旺盛。各個制度安排間的相互牽制，雖然有暫時的妥協(xié)――灌溉建議不被接受。但是，在出現(xiàn)新的制度安排，即二戰(zhàn)后世界和平趨勢加強，亞洲地區(qū)民族國家逐漸獨立，開始謀求自身的發(fā)展，同時，世界銀行也給予相應的支持，這項孕育在舊制度內(nèi)的政策建議終于被采納執(zhí)行，范德海德設計的水利工程也終于得以完成。在這個例子中，我們固然不能說灌溉政策極大地影響了制度，但作為一個“好政策”，它確實是在影響著關鍵性的經(jīng)濟制度的運行的。它開始沒有被采納實施，但在無形中，并沒有人否認它的真正價值。
三、政策主體對制度的影響
制度是一個社會中單個人應遵循的一整套行為規(guī)范，而政策則是在制度框架下行為規(guī)范的細化與執(zhí)行。政策體現(xiàn)并執(zhí)行著制度。而政策是由人制定并執(zhí)行的的。一般而言，政府的高層官員以及官方機構是政策制定與執(zhí)行的主體。我們把他們稱之為政策主體。不可避免地，政策主體要對制度框架產(chǎn)生很大影響。這種影響，既可以是正面的，也可以是負面的。通常情況下，政策主體對制度起正面影響，他們在維護、鞏固和完善既有制度。然而，一旦負面影響出現(xiàn)，由于政策主體的特殊地位，將會對制度產(chǎn)生極大沖擊力。本文中主要探討政策主體對制度的負面影響。
（一）、依據(jù)西奧多?洛伊的類型學，政策可以分為分配政策、再分配政策、調(diào)控政策、和基礎性政策。諾曼?尼科爾森分析，這種類型劃分的標準有兩個：
（1）、強制的程度。
（2）、對個人影響的直接程度（相對于個人選擇的環(huán)境）
也就是說，個人在運用公共權力對政策進行選擇時，他會考慮到這種政策的強制性有多大，更重要的是對他自己直接或間接的收益或限制為多大。這兩個標準，決定了政策主體在制定與執(zhí)行政策時并非是十分順從、一心一意的服務于大的制度框架的。他們?yōu)榱俗约旱睦婵梢郧饽繕?，變動?zhí)行。其后果就是需要有另外的制度安排來協(xié)調(diào)這種不和諧。
制度變異應運而生。而這種變異可以是好的，也可以是壞的。
（二）、制度對政策具有真包含關系，使得政策主體與制度的關系相當微妙：政策主體更類似于制度框架中眾多的“建筑工人”，而制度則類似于“建筑工程師”。本來一座大廈的設計、指揮是由建筑工程師來進行的，但由于“制度”在此等于一個盲人工程師，他心中有數(shù)，也會有別的工段長給他介紹情況，但還由于看不到真實的大廈進展情況而有些束手無策。而建筑工人則一方面按工程師的設計進行，以免大廈全傾傷及自己，另一方面又會考慮到各自的利益，或偷工，或減料，這種集體選擇方式產(chǎn)生了異化。再加上集體選擇本身的局限性，如從眾、冒險心態(tài)等等，從而造成“政策主體”中集體選擇相當困難，結果往往是相互妥協(xié)，妥協(xié)的后果就是制度內(nèi)部的不均衡，制度逐漸發(fā)生變遷。
（三）、政策對制度的能動的反作用，使得政策主體在保護原有制度和反對原有制度上具有很大的主動權。一個政策問題產(chǎn)生后，由于其觸及到制度框架或制度框架中其他具體制度安排時，政策主體認為有必要介入時，政策問題就會被立案及至制定對策并付諸實施。一般而言，介入的必要性取決于國家本身的費用利益計算，其中應充分考慮到社會取向。但由于制度本身具體條件的約束，首倡政策的主動權一般都掌握在政策主體手中，而非一般的看到此項政策優(yōu)勢的普通人手中，所以在一項有利于制度框架穩(wěn)定和逐步創(chuàng)新的政策建議提出來后，由于政策主體的傾向性不同，這項政策建議并不一定能上升為政策并執(zhí)行。可以說，政策主體的作為與不作為對制度變遷也有很大影響。
（四）、制度框架的龐大，制度安排的繁多，必然使各項具體制度間產(chǎn)生一些“真空”地帶。這樣，對那些屬于精英類政策主體而言，就會看到如何使自己制定的政策更有利于自身的利益的機會。雖然在公共行政領域內(nèi)政府機構應以追求社會效益、維護公平與正義為目的，但作為政策主體的是人。人不可能個個都是高尚的，在一個以維護上層人員利益為目標的制度框架中，政策主體極可能鉆政策“真空”的空子，制定一些貌似合理而事實上不公平的政策，也會否決一些貌似與大目標有沖突而事實上很合理的政策，進行政策“尋租”。這種現(xiàn)象更常見于發(fā)展中國家。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的更深層次的制度原因，正如美國政治學家文森特?奧斯特羅姆等人指出的那樣：
（1）、發(fā)展中國家的執(zhí)政的政治集團和軍事集團往往具有集立法、行政、司法、經(jīng)濟、軍事、輿論等權力于一身的傾向，這一方面使得國家的政府部門迅速膨脹，助長不負責任和辦事不求效率的作風；另一方面形成政權部門對于經(jīng)濟過程的過多干預，甚至出現(xiàn)政治和軍事集團代替經(jīng)濟部門作出經(jīng)濟選擇的情形。
（2）、發(fā)展中國家一方面不得不較多考慮滿足社會基本的生活生產(chǎn)需要而實行無償或低價的物品與服務的分配，另一方面有往往無暇顧及各方面制度的健全與完善，對于政策主體更多強調(diào)職業(yè)道德自我約束而較少重視法規(guī)的管束。從而為這些人“尋租”提供機會。
（3）、發(fā)展中國家的公共部門往往過于單一化，不允許具有共同體特色的公共部門或公共組織的存在，即使出現(xiàn)了自發(fā)的共同體公共組織，也常常由于缺乏法律保護而遭夭折；共同體為自身提供公共物品的努力也可能遭到政策主體的反對而失敗。
以上談論的都是政策主體對制度的負面影響。當然，我們不會否認政策主體的正面影響是主流。只是政策主體事實上也是制度創(chuàng)立與選擇的主體。一旦負面影響產(chǎn)生，就不僅僅是政策本身的問題，而是波及制度本身。研究其負面影響遠比說明正面影響有用的多。在制度創(chuàng)立初期，政策主體會通過政策的制定與執(zhí)行維護和鞏固制度，使制度框架更加完善。但如同任何新事物一樣，一旦制度完全定型，人們就會熟視無睹，他們會尋求一種制度框架中的個人發(fā)展。所以政策主體目標異化，政策主體與制度主體（主要指制度的創(chuàng)造、選擇者）已經(jīng)分離，負面影響不可避免。促使制度變異。
泰國湄南河畔的灌溉建議事實上就是由非政策主體提出、但遭政策主體否決的一項政策建議。政策主體即泰國政府的高層官員們在Rangsit區(qū)擁有大量土地，在Rangsit區(qū)，政府曾做過大額灌溉投資，興建Pasak水利工程，同時，該區(qū)還是泰國第一座水稻試驗站所在地。不言而喻，泰國高層政府官員是原先灌溉政策的受益者，他們對原先的政府采取的提高土地生產(chǎn)率的政策是滿意的。他們對旨在維護他們上層人員利益的制度的政策是同意并執(zhí)行的。但到范德海德水利工程建議提出后，這項工程雖然有利于全社會收益，但由于它觸動了政策主體的利益，這種干預影響損及政府要員的利益時，這項政策建議就只能是建議，而不能上升為政策。二次世界大戰(zhàn)的巨大影響，使得泰國原先的制度已經(jīng)變遷，政策主體也不在是Rangsit區(qū)的收益者，權衡考慮，這項政策建議才真正成為政策。
首先，公正性是指公共政策的合理性、合法性。理性是現(xiàn)代公共政策的基本概念之一，也是公共政策所追求的基本價值之一。理性而又科學的決策是公共政策決定和政策合法化的基礎和前提。美國政治學家P.狄辛曾描述了公共政策所追求的五種理性:技術理性、經(jīng)濟理性、法理理性、社會理性、實質(zhì)理性。按照理性的原則制定公共政策時，要求制定者重視“分析”的作用，占有充分的信息，重視數(shù)據(jù)和資料，建立數(shù)理模型，進行嚴密的邏輯推理，以降低未來預測的不確定性;同時，公正性也反映在公共政策的合法性上。合法性包括內(nèi)容合法性和形式合法性。內(nèi)容合法性指公共政策所做出的決定符合社會上多數(shù)人的利益，能被公眾認可和接受，而不僅僅是維護一部分人的利益。形式合法性則指公共政策的制定過程嚴格遵守法定程序,.并且是由特定的法定主體做出的，形式上的合法性也是公眾認可和接受公共政策的不可或缺的條件。沒有公正性，也就無從談起合法性，沒有合法性，那當然就缺失公正性，公共政策也就喪失了存在的基礎。
其次，公平性指公共政策體現(xiàn)出來的公平價值觀。公平是現(xiàn)代社會個人擁有的基本權利，這種權利是與生俱來的，而不受制于政治的交易和社會利益的制約，同時，公平已不僅是一種倫理價值，而且也是法律、社會制度和社會結構的一種理性追求。美國政治哲學家羅爾斯在《正義論》中指出，作為一種公平的正義觀包括兩個最基本的原則，第一個正義原則，每個人對與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利(平等自由原則);第二個正義原則，社會的和經(jīng)濟的不平等應這樣安排，使它們:在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益(差別原則);系于在機會公平平等的條件下職務和地位向所有人開放(機會的公正平等原則)。公平在公共政策中是調(diào)節(jié)社會成員權利與義務、貢獻與報酬的基礎性價值。
再次，公開性指公共政策在制定過程中的開放性和透明度，尤其是公民的參與程度。在公共領域和公共事務中，公民通過自我理性，而不是單純的個人偏好，對公共事務進行關注和公開討論?，F(xiàn)代社會的一個重要特征就是，民主政治的發(fā)展，民眾政治參與的擴大。公民具有對公共政策的基一切重大社會公共事務的知情權、參與權與監(jiān)督權。公共政策的公開性價值標準體現(xiàn)了公共政策的“政治性”，民主社會中很少有人全然希望放棄他們在政策制定中的政治作用及其利益。為了保證公共政策的公正性價值標準，我們要在公共政策的制定過程中提高公民的參與程度，具體說來，可以增強公民的組織性，拓寬公民政治參與的渠道等等?？傊?，只有具備了一定的公開性，公民及公民團體才可能了解公共政策是否合理、合法和合公眾利益。從一定的意義上講，公共政策就是公眾政策，它是公眾的愿望和要求在公共領域上的公開表達。
二、轉(zhuǎn)型期公共政策價值的偏離
通過上面的分析，我們知道公共政策應該恪守“公共精神”，體現(xiàn)公共利益。然而，由于中國社會正處于整體的轉(zhuǎn)型過程中，這是是一種全方位的社會轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟上，逐漸由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制過渡；政治上，政府的結構、功能在隨著市場經(jīng)濟改革的深入不斷調(diào)整、轉(zhuǎn)變；文化上，出現(xiàn)了文化價值多元化的現(xiàn)象，這些既存在沖突和摩擦的一面，也存在逐漸走向整合的一面。在這種背景下，公共政策在和制定執(zhí)行過程中普遍存在著價值偏離的現(xiàn)象。這主要表現(xiàn)在以下三個方面：
第一，對公正性的偏離。一方面，轉(zhuǎn)型期的社會環(huán)境處在不斷的變化之中，社會環(huán)境較之以往更加復雜。因此，政策制定者在制定公共政策的過程中，由于信息的不對稱，很難對社會環(huán)境的變化做出正確的判斷。此外，政策制定者往往是根據(jù)以前的經(jīng)驗判斷去制定政策，而對當前社會的現(xiàn)狀缺乏足夠的認識和深入調(diào)查，因此，如果沒有一套行之有效的政策體制和深入調(diào)查分析的情況下，單純從主觀出發(fā)制定出的政策往往缺乏合理性。在現(xiàn)實執(zhí)行中，政策的效力就會大打折扣。另一方面，由于當前我國法制的不健全，政策制定過程中缺乏監(jiān)督機制和責任機制，造成在公共政策的制定往往具有很大的隨意性，程序不合法的情況屢見不鮮。
第二，對公平性的偏離。公平性在我國當前階段主要表現(xiàn)在“效率”和“公平”的價值權的權衡上。我們當前采取的是“效率優(yōu)先，兼顧公平”的政策，甚至為了效率而在一定范圍內(nèi)可以犧牲公平。比如，中國實行改革開放政策以來，政府給與東南沿海地區(qū)較多政策優(yōu)惠，使其自我積累和發(fā)展的能力大大增強。這種“政策傾斜”在推動經(jīng)濟成長的積極作用方面顯而易見。但是東部地區(qū)經(jīng)濟成就是以西部地區(qū)繼續(xù)沿用計劃經(jīng)濟體制下的舊政策為前提的，結果是西部的企業(yè)和稅收受損從而制約了西部的發(fā)展。從長遠看，共同富裕是政府公共政策的目標，政府希望通過東部沿海地區(qū)的率先富裕來帶動西部地區(qū)的發(fā)展，而現(xiàn)實情況是在東部得到發(fā)展的情況下，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的“擴散效應”并未出現(xiàn)。這種由功利主義原則導致的區(qū)域間發(fā)展的不平衡無疑是對公平的一種偏離。
第三，對公開性的偏離。公開性要求政策執(zhí)行者和公眾之間有充分的互動，要求一套健全的信息溝通機制來確保公眾對政策的了解和參與。在這個過程中，信息發(fā)揮著至關重要的作用。信息子系統(tǒng)作為現(xiàn)代政策系統(tǒng)的基礎部分,它的主要功能就是通過各種渠道溝通領導者和執(zhí)行者,政策主體和政策客體或政策執(zhí)行系統(tǒng)和社會的關系。從信息論的角度看,公共政策執(zhí)行就是一個信息的發(fā)散和匯集的過程:一方面,政策執(zhí)行者向社會或某些社會團體釋放和傳遞有效的信息;另一方面,也在設法不斷地從社會攝取必要的有利于政策執(zhí)行的大量信息。溝通在政策執(zhí)行過程中具有舉足輕重的地位,以至于有的學者甚至將其比作“政府的神經(jīng)”。但當前由于我國信息溝通機制不健全,政策的制定與政策執(zhí)行時缺乏公眾參與機制,這導致公共政策透明度低,政策接受者在政策實施時往往對政策內(nèi)容和目標一無所知,或者道聽途說，一知半解,因而難以在短期內(nèi)認同這一政策,政策執(zhí)行難度和風險當然加大。
三、公共政策價值重塑的措施
上述問題都是公共政策在制定和執(zhí)行過程中對其價值的偏離，這種偏離既是公共政策有效執(zhí)行的一個障礙，也是社會和諧發(fā)展的一大隱患。因此，我們必須采取行之有效的措施來糾正這種偏差，重塑公共政策的價值。
然而,現(xiàn)實中政府的自利性卻是客觀存在的。政府的自身利益可以劃分為以下三個層次。第一,政府工作人員的個人利益。作為一種正式的社會組織類型,政府是由若干名政府工作人員組成的,而政府工作人員是生活在現(xiàn)實社會中的人,他們也具有各種各樣的物質(zhì)和精神需要,而這些需要也都期望得到滿足。從某種程度上說,也正是其個體需要和組織需要的相互作用,才保證了整個組織的正常運轉(zhuǎn)。當他們的個人需要以個人的生理和心理形式獲得了社會內(nèi)容和社會特性時,這種需要就轉(zhuǎn)化為了個人利益。由于他們常常被置于“公仆”的地位而不能明確追求自身利益,他們的自利動機受到了限制,從而迫使他們采用其他方式實現(xiàn)自己的利益,比如通過貪污受賄、挪用或占用公款等行為來實現(xiàn)自己的私利。第二,地方政府和職能部門的團體利益。任何政府都有職能部門和層級的劃分,這種劃分是組織規(guī)模擴大化和管理工作專業(yè)化的必然要求,也是確保各項職能正常運轉(zhuǎn)、組織目標順利實現(xiàn)的組織結構保障,但這種劃分在客觀上卻容易形成縱向上的層級斷裂、橫向上的部門交叉、整體上的條塊分割的行政格局,從而使得政府的不同層級、不同部門萌生不同的團體利益。例如,在經(jīng)濟發(fā)展和投資格局中出現(xiàn)的地區(qū)產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象,地方政府對本地區(qū)資源、市場的行政保護現(xiàn)象,以及各部門為了維護本行業(yè)、本部門利益而人為設置市場障礙、防止外地區(qū)行業(yè)競爭進入等現(xiàn)象,都充分證實了地方政府和職能部門的團體利益的存在。第三,政府整體的機構利益。政府組織常常被人們設定為社會的公共組織,履行公共管理職能,是社會最高利益的代表者,并不具有自利性。事實上,政府組織同樣擁有自身的特殊利益,比如特殊的政治地位、經(jīng)濟待遇和精神文化特權等。隨著社會分工的發(fā)展,政府管理工作從社會中分離出來,成為一種特殊的專業(yè)化、專門化的工作,政府組織的自利性就越來越突出。因此,人們越來越清楚地認識到,在市場經(jīng)濟條件下,政府也是多元利益主體之一,也要追求自身的最大利益。目前,各國政府的規(guī)模擴大化、部門支出的增長等都是政府追求自身利益的擴張行為。
從理論上講,公共政策是為處理社會公共事務、解決社會公共問題而產(chǎn)生的,公共性是其邏輯起點;公共政策又以實現(xiàn)和維護社會公共利益為最高目標,公共性是其價值終點;公共政策運行過程的各個環(huán)節(jié)都以公共性作為其基本的指導原則和標準。因此,公共性是公共政策的本質(zhì)屬性。作為公共政策主體構成要素的政府,其公共性既是公共政策的公共性得以實現(xiàn)的根本保障,也是公共政策的公共性的重要體現(xiàn)。然而,為什么現(xiàn)實中的公共政策卻存在著與公共性相抵觸的自利性呢?現(xiàn)有的公共政策公共性理論是無法對此問題作出科學解答的。于是,政策主體理論上的公共性和現(xiàn)實中的自利性之間的沖突便使得公共政策公共性的研究陷入困境。
二、公共政策目標的公共性困境
公共政策目標是指公共政策主體針對現(xiàn)實中存在的問題,基于自身需要和社會提供的可能而設想出的一種希望狀態(tài)。依據(jù)公共政策公共性原則的要求,公共政策目標應該具有公益性,即公共政策應該以實現(xiàn)社會公共利益為根本目標。
關于公共利益,學術界一直爭論不休。目前,學術界對公共利益的定義主要有以下幾種觀點:一是把公共利益和抽象的或?qū)嶓w的或理想的自然法規(guī)、正義、正當理由這一類的價值標準和規(guī)范聯(lián)系在一起,即將公共利益理解為一種合法利益、正當利益;二是把公共利益和個別人物的特殊利益或集團、階級的特殊利益聯(lián)系在一起,或與多數(shù)派的特殊利益聯(lián)系在一起,即將公共利益視為與個別人物、個別集團、階級的特殊利益相對立的多數(shù)人的利益;三是把公共利益與個人之間的競爭過程或集團之間的競爭過程聯(lián)系在一起,認為個人之間以及集團之間利益競爭的結果便是公共利益。公共選擇理論學者認為,社會上實際并不存在作為政府公共政策所追求目標的所謂社會公共利益。公共選擇學派的代表人物肯尼思·阿羅在《社會選擇和個人價值》(1951)一書中提出了著名的“阿羅不可能性定理”。該定理闡釋了將個人偏好或利益加和為集體偏好或利益的內(nèi)在困難。該定理指出:試圖找出一套規(guī)則或程序,從一定的社會情況下的個人選擇順序中推導出符合某些理性條件的社會選擇順序,一般是辦不到的。阿羅證明,簡單加法不足以在個人偏好中排出一個一致的共同次序,這些個人偏好本身也是根據(jù)不同的標準分類的。公共選擇理論的創(chuàng)始人詹姆斯·M.布坎南也指出:在公共決策或集體決策中,實際上并不存在根據(jù)公共利益進行選擇的過程,而只存在各種特殊利益之間的“締約過程”。因此,依據(jù)公共選擇理論的觀點,作為公共政策根本目標的公共利益是不存在的,那么公共政策所追求的公共性自然也只能是一種虛幻的公共性,這顯然是和現(xiàn)有的公共政策公共性理論研究成果相矛盾的。即使我們不認同公共選擇理論對公共利益的論述,僅從學術界對公共利益這一概念的定義的爭論中也可以看出,公共利益是一個很難把握的概念,它對于公共政策的研究人員來說難于把握,它對于作為公共政策決策主體的政府來說更難于把握。
公共政策的公共性原則要求將公共利益視為公共政策的根本目標,而公共利益本身卻是模糊不清、飄忽不定的?？梢韵胍?在沒有回答到底是不是存在公共利益以及什么是公共利益這兩個基本問題的條件下,政府又怎能制定出追求公共利益的公共政策呢?現(xiàn)實中,政府官員制定和實施的公共政策所追求的也僅僅是他們自己觀念領域中的模糊的公共利益,這種公共利益不可避免地受到政府官員個人價值觀的影響,不同程度地帶有主觀性和狹隘性。同樣,在既沒有證明公共利益的真實性又不能科學界定其內(nèi)涵的前提下,政策研究人員又如何能夠?qū)舱叩墓残赃M行深層次的研究呢?于是,公共政策的虛無性和公共政策的公共性之間的關系問題便構成了公共政策研究中的一個理論難題,使得公共政策公共性的研究陷入困境。
三、公共政策問題的公共性困境
公共政策問題是指那些引起政府的關注并納入政府議程的社會問題。社會問題是指社會的實際狀態(tài)與社會公眾所期望的狀態(tài)之間的差距,也就是需要解決的各種社會矛盾。就其本質(zhì)而言,政策問題是“思想作用于環(huán)境的產(chǎn)物,它們是通過分析從問題情勢里抽取出的要素。因此,我們所遇到的,是問題情勢而非問題,問題就像原子核細胞一樣是觀念的產(chǎn)物”［4］。可以說,“問題不能脫離對它們進行定義的個體和群體而存在,也就是說,并不存在其內(nèi)部和自身就構成政策問題的‘自然的’社會狀態(tài)”［5］。只有當人們對改變某些問題情勢的希望作出判斷時,才能產(chǎn)生政策問題。可見,政策問題是被人們感知、覺察到的狀況,是與價值、規(guī)范和利益沖突緊密聯(lián)系在一起的,具有一定的主觀性。
當前,從政策制定的角度來看,公共政策問題的主觀性正在成為公共政策公共性的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。任何時代和任何時期,都存在著一些需要重視和解決的社會問題,而作為社會公共管理者的政府,有必要關注并解決這些社會問題,但社會上存在的問題為數(shù)眾多,紛繁復雜,而由于時間、能力和資源的限制,政府不可能解決所有的社會問題,而只能解決其中的一部分問題,政府應該解決哪些社會問題呢?這需要對各種社會問題進行選擇,也就是公共政策制定過程的首要環(huán)節(jié)確立公共政策問題。依據(jù)公共政策的公共性原則,公共決策權力應該歸社會公眾所有,公共政策應該由社會公眾共同參與,因此作為公共政策制定過程首要環(huán)節(jié)的公共政策問題確立過程,也應該在社會公眾的共同參與下來完成,于是公共政策問題的確立過程應該是社會公眾的選擇過程。然而在現(xiàn)實中,政策問題的確立過程,只是政府將必要的社會問題納入政府議程并將其轉(zhuǎn)化為政策問題的過程,實際上就是政府在諸多社會問題中進行選擇的過程,而不是社會公眾對社會問題進行選擇的過程。
政府對公共政策問題的選擇,歸根到底就是政府工作人員的選擇,這種選擇在本質(zhì)上是一種主觀認定。由于政府工作人員的利益、信仰或價值觀不同,選擇的結果也就必然不同。對于同一問題,有些人看來非常重大,需要政府采取行動加以解決,而將其確認為公共政策問題,而另一些人則可能不以為然,認為沒有興師動眾的必要,而拒絕將其納入公共政策問題之列。于是,公共政策問題的主觀性可能會給政策制定帶來兩種直接后果,其一是社會公眾普遍關注的社會問題卻沒有被確立為公共政策問題,這無疑是對社會公眾民利的剝奪,是與公共政策的公有性、公治性原則格格不入的。其二是被確認為公共政策問題的社會問題并不是社會公眾最需要解決的社會問題,這顯然是對政策資源的肆意浪費,既沒有真正代表社會公眾的意志,也不符合公共政策公共性的基本要求。公共性是公共政策的本質(zhì)屬性,該屬性要求公共政策必須準確界定公共政策問題,而公共政策問題的主觀性卻使公共政策問題的界定具有了一定的隨意性。因此,公共政策問題的主觀性在一定程度上沖擊著公共政策的公共性,二者之間的矛盾便構成了公共政策公共性研究的又一困境。
四、公共政策價值的公共性困境
公共政策價值是指公共政策主體在公共政策制定過程中所遵循的價值準則。公共政策具有各種不同層次的價值追求,效率和公平一直是政策研究人員最為關注的兩種價值。效率,是指人們在物質(zhì)生產(chǎn)過程中所獲取的收益與所投入的各種資源的比值,即收益與成本的比值。作為公共政策價值的效率,主要是指對政策資源配置的有效性。公平,是人們對社會運行狀態(tài)的一種帶有主觀性的價值判斷,包括機會公平和結果公平。機會公平是注重規(guī)則的無差別性的公平,即在規(guī)則面前人人平等;結果公平是注重人的差異性的公平,即對不同的人實行不同的規(guī)則。作為公共政策價值的公平,可以理解為對政策資源配置合理性的判斷。
公共政策效率價值取向的存在,正在沖擊著公共政策的公平價值取向,進而使得公共政策的公共性研究陷入困境。關于效率和公平之間的關系,我們不否認二者在一定程度上的相互統(tǒng)一,但就公共政策而言,我們所看到的更多的卻是二者之間的相互對立。效率與結果公平在終極意義上是“兩全”的關系,而在日常操作中,特別在微觀層次中,是“難以兩全”的關系。效率價值取向強調(diào)以盡可能小的投入獲得盡可能大的產(chǎn)出,提高政策資源配置的有效性,這就需要通過激勵性差別分配機制激活各種生產(chǎn)要素,以最大限度地激發(fā)每個社會成員的潛能。但是,社會成員之間的差別是客觀存在的,不同社會成員的先天稟賦和社會背景是不同的,因此這種激勵性差別分配機制必然會導致結果的差別,即強者會獲得更多的資源,弱者會獲得較少的資源,甚至喪失掉已有的資源。可見,從某種程度上講,選擇公平必然會妨礙效率,追求效率必然會損害公平。效率和公平之間的對立,直接導致了學術界對二者在公共政策價值體系中的先后次序問題的爭論。以哈耶克和弗里德曼為代表的效率優(yōu)先論認為,公共政策應該強調(diào)效率的首要性,只有效率得到了提高,才能更多地體現(xiàn)公平,不能因為公平的原因而傷害效率;以羅爾斯和德沃金為代表的公平優(yōu)先論認為,公共政策應該以平等作為衡量分配是否公平的標準,在二者發(fā)生矛盾的時候,強調(diào)平等的最終目的價值;以阿瑟·奧肯為代表的公平與效率并重論認為,公平與效率同等重要,兩種價值在不同領域中占據(jù)著不同的位置。在社會和政治權利領域中,“社會至少在原則上把平等的優(yōu)先權置于經(jīng)濟效率之上。當我們轉(zhuǎn)入市場和其他經(jīng)濟制度時,效率獲得了優(yōu)先權”［6］。
效率和公平兩種價值取向的對立常常使現(xiàn)實中的公共政策面臨著兩種選擇,或者以暫時犧牲一定的公平為代價實行“效率優(yōu)先,兼顧公平”的原則,或者以暫時犧牲一定的效率為代價實行“公平優(yōu)先,兼顧效率”的原則。換言之,效率和公平的對立使公共政策方案選擇出現(xiàn)了機會成本問題,即一項公共政策只能以其中一種價值選擇作為自己的價值取向,選擇了一個就意味著放棄了另一個。公共政策的公共性要求公共政策必須以公平原則為基本價值準則,而現(xiàn)代公共管理的效率性則要求公共政策必須以效率原則為首要價值依歸。效率與公平兩種價值取向之間的兩難選擇便成為公共政策研究中的又一公共性困境。
參考文獻:
［1］寧騷.公共政策學［M］.北京:高等教育出版社,2003:185.
［2］張春梅,周樹志.公共政策與私人政策之辨析［J］.西北大學學報:哲學社會科學版,2002,32(3):56.
［3］陳潭.公共性:公共政策分析的一般范式［J］.湖南師范大學社會科學學報,2002,31(4):48.
［4］AckoffRL.Redesigningthefuture［M］.NewYork:Willer,1974:21.
［5］威廉·N.鄧恩.公共政策分析導論［M］.2版.北京:中國人民大學出版社,2002:160.
