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時(shí)間：2023-03-07 15:18:12
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一．前言
1959年《財(cái)政法組織法》（LOLF）確立了法國(guó)財(cái)政預(yù)算的基本框架。期間，該法令雖多次被修訂，但仍然無(wú)法適應(yīng)時(shí)代的要求。2001年8月，原法國(guó)總統(tǒng)希拉克頒布了新《財(cái)政法組織法》，明確提出建立以結(jié)果和績(jī)效為導(dǎo)向的財(cái)政預(yù)算，并規(guī)定從2006年1月1日起開(kāi)始執(zhí)行新方法編制的預(yù)算案。該法案被認(rèn)為是法國(guó)公共財(cái)政的一次重大改革，它給法國(guó)財(cái)政預(yù)算管理的各個(gè)方面都帶來(lái)了顯著變化。其最大的意義在于使法國(guó)的公共行政從傳統(tǒng)的官僚模式走向新公共管理模式，公共服務(wù)領(lǐng)域從此也開(kāi)始面臨一連串的重大改革。
二．改革的背景
1.新公共管理思潮的影響
自20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，由于技術(shù)變革、全球化、信息化和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)，許多國(guó)家的行政管理發(fā)生了重大變化。以韋伯的官僚理論為代表的、等級(jí)深嚴(yán)的傳統(tǒng)公共行政制度在支配整整一個(gè)世紀(jì)的漫長(zhǎng)年代后，正轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾淼?、?zé)任的、服務(wù)的、企業(yè)化的、以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的形式。
新公共管理理論源于歐美國(guó)家，最早由英國(guó)前首相柴契爾夫人提倡推行。隨后該理論在西方國(guó)家逐漸受到重視。美國(guó)學(xué)者戴維·奧斯本在其著作《摒棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略》中提出了“再造政府”的理論，并強(qiáng)調(diào)“再造政府就是用企業(yè)化體制來(lái)取代官僚體制”。[①]戴維·奧斯本認(rèn)為，在傳統(tǒng)模式下，政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)力不從心，窘態(tài)百出工商管理論文，因此該模式應(yīng)當(dāng)被改革。戴維·奧斯本提倡政府在有限資源條件下，生產(chǎn)出更多的產(chǎn)品和提供更高品質(zhì)的公共服務(wù)；同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)擁有一定的公共企業(yè)精神，并學(xué)習(xí)或運(yùn)用企業(yè)管理的基本理念及做法，運(yùn)用私人企業(yè)管理技術(shù)以及用結(jié)果指標(biāo)來(lái)評(píng)估績(jī)效，讓政府更具活力及競(jìng)爭(zhēng)力。
在戴維·奧斯等學(xué)者的推動(dòng)下，新公共理論的影響日益擴(kuò)大。以美國(guó)為首的西方國(guó)家，特別是西方經(jīng)合組織（OECD）的會(huì)員國(guó)，相續(xù)進(jìn)行了改革，提出了“績(jī)效政府”的理念。法國(guó)在這方面雖然改革起步較晚，但是也出臺(tái)了相關(guān)的法令，加快了行政改革的步伐。主要內(nèi)容有：改革地方行政管理體制，取消對(duì)各地方政府的監(jiān)管，擴(kuò)大地方政府權(quán)力，擴(kuò)大地方民主，增強(qiáng)地方民選機(jī)構(gòu)的權(quán)利等等。
2．改善法國(guó)政府財(cái)政赤字的迫切需要
從法國(guó)國(guó)內(nèi)看，法國(guó)的公共債務(wù)問(wèn)題一直困擾著法國(guó)歷屆政府站。2005年，法國(guó)公共債務(wù)與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值之比已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了歐盟《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》規(guī)定的60%的上限，達(dá)到了66.8%。同時(shí)，西方各國(guó)政府都大刀闊斧的改革政府機(jī)構(gòu)、改善公共財(cái)政管理，而法國(guó)卻相對(duì)滯后，這就迫使法國(guó)政府加快了行政改革。從2000年以來(lái)，法國(guó)經(jīng)濟(jì)一直處于低迷狀態(tài)，失業(yè)率上升、國(guó)內(nèi)投資與需求大幅度減少，這造成了法國(guó)財(cái)政收入銳減。與此同時(shí)，為實(shí)施經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，法國(guó)政府又大規(guī)模投入資金。這導(dǎo)致法國(guó)公共債務(wù)規(guī)模明顯擴(kuò)大。
三．改革的主要內(nèi)容。
與1959年以來(lái)形成的預(yù)算體制相比，新《財(cái)政法組織法》的變革之處主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 1.強(qiáng)化預(yù)算的績(jī)效的管理。在過(guò)去，各部門(mén)預(yù)算支出項(xiàng)目是分割孤立的，完全由議會(huì)根據(jù)部門(mén)需要進(jìn)行撥付。在這樣的機(jī)制下，預(yù)算項(xiàng)目很難體現(xiàn)各種計(jì)劃的性質(zhì)也很難明確各級(jí)行政管理者的責(zé)任。新《財(cái)政法組織法》運(yùn)用績(jī)效機(jī)制來(lái)推動(dòng)財(cái)政預(yù)算，重新建立了財(cái)政預(yù)算機(jī)制。新機(jī)制使得各級(jí)管理者的責(zé)任明確、國(guó)家政策連貫而緊密。該機(jī)制把財(cái)政預(yù)算分為“任務(wù)”（mission）、“項(xiàng)目”(programme)、“行動(dòng)”(action)。“任務(wù)”是財(cái)政預(yù)算的最高級(jí)工商管理論文，體現(xiàn)了國(guó)家的主要公共政策以及相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算安排。同時(shí)，若干個(gè)“項(xiàng)目”組成了某個(gè)“任務(wù)”。“行動(dòng)”又把項(xiàng)目的各項(xiàng)計(jì)劃具體化。
新《財(cái)政法組織法》規(guī)定，各級(jí)、部門(mén)必須建立下一年度的行政計(jì)劃與工作安排；同時(shí)，每項(xiàng)具體計(jì)劃的效果必須通過(guò)相關(guān)部門(mén)的績(jī)效考核，并把結(jié)果反映到年度績(jī)效考核報(bào)告中。
2. 項(xiàng)目的行政負(fù)責(zé)人責(zé)任更為明確、擁有更多的自主權(quán)。新《財(cái)政法組織法》的另一最大的亮點(diǎn)在于，除了不能觸動(dòng)人員工資之外，只要能保證項(xiàng)目目標(biāo)圓滿(mǎn)完成和提高工作效率，各行政部門(mén)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可按實(shí)際情況自由調(diào)度資金預(yù)算。同時(shí)，為了保證項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的公正、廉潔，該法案還規(guī)定必須強(qiáng)化行政部門(mén)內(nèi)部審計(jì)職能，使每個(gè)公共政策項(xiàng)目執(zhí)行者承擔(dān)了更多的義務(wù)與責(zé)任。 3.強(qiáng)化了議會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算的民主監(jiān)督力度。新《財(cái)政法組織法》實(shí)施之后，議會(huì)是最大的受益者。它對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)控力度得到了空前的加強(qiáng)。這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，財(cái)政預(yù)算更為透明。根據(jù)新《財(cái)政法組織法》第五十條規(guī)定，當(dāng)政府向議會(huì)提交國(guó)家未來(lái)四年的發(fā)展報(bào)告的時(shí)候，必須同時(shí)提供相關(guān)數(shù)據(jù)與證據(jù)的來(lái)源，以供議會(huì)調(diào)查、審議，從而提高財(cái)政預(yù)算的真實(shí)性。其次，擴(kuò)大了議會(huì)對(duì)預(yù)算批準(zhǔn)的范圍。得益于財(cái)政預(yù)算的分任務(wù)管理與績(jī)效管理機(jī)制，議會(huì)可以通過(guò)討論國(guó)家公共政策與發(fā)展策略來(lái)決定對(duì)某項(xiàng)任務(wù)是否賦予相關(guān)財(cái)政預(yù)算支持，從而大大提高了議會(huì)的決策者的角色。在新《財(cái)政法組織法》實(shí)施之前，議會(huì)由于缺乏必要的時(shí)間與手段，只能針對(duì)整個(gè)國(guó)家財(cái)政預(yù)算的一攬子計(jì)劃進(jìn)行投票。只有約占6%的財(cái)政預(yù)算真正被議會(huì)深入討論研究。新法案實(shí)施之后，“任務(wù)”、“項(xiàng)目”、“行動(dòng)”與它們所需要的財(cái)政預(yù)算一目了然，議會(huì)成員可以從容不迫的進(jìn)行討論和投票。最后，公共政策與財(cái)政預(yù)算捆綁進(jìn)行表決，提高了議會(huì)地位和權(quán)利。一方面，決算法草案的審議時(shí)間縮短、效率大大提高；另一方面，審議的宗旨不再是對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行技術(shù)和形式上的修改，而是對(duì)公共政策進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)每個(gè)項(xiàng)目的結(jié)果、成本和使用進(jìn)行分析。
四．新《財(cái)政法組織法》對(duì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的影響
配合新《財(cái)政法組織法》，法國(guó)從希拉克政府到薩科齊政府，都對(duì)公共部門(mén)進(jìn)行了一系列的漸進(jìn)式改革。薩科齊的政府改革目前正在進(jìn)行工商管理論文，無(wú)法考察其最終效果，但是其部分改革措施是值得借鑒的、同時(shí)應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其改革也取得了階段性成果。
1.減少了財(cái)政支出。由于公共支出明顯上升，威脅到了法國(guó)的財(cái)政與金融安全，薩科奇政府制定和實(shí)施了稱(chēng)為“公共政策全面修訂” 的全面改革計(jì)劃，旨在對(duì)公共支出進(jìn)行結(jié)構(gòu)性削減站。這項(xiàng)計(jì)劃確定了很多改革目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)現(xiàn)代化;改善為公民和企業(yè)提供的服務(wù);確保公務(wù)員能夠因?yàn)楣ぷ鞫玫礁嗟谋碚?以及推廣注重效果的文化。其整體目標(biāo)是用更少的資源，取得更好的成效。該計(jì)劃是法國(guó)政府全面轉(zhuǎn)型的范例，它由370項(xiàng)經(jīng)過(guò)開(kāi)支審查篩選出的舉措組成，同時(shí)，每個(gè)政府部門(mén)都必須節(jié)約開(kāi)支和提升效率。
2.大幅度的減少了公務(wù)員數(shù)量與規(guī)模：法國(guó)公務(wù)員的數(shù)量從2003 年開(kāi)始減少，減少的幅度逐年加大，到了2007 年，退休的公務(wù)員人數(shù)介于7萬(wàn)到8萬(wàn)人之間，而該年就裁減了1萬(wàn)5千 個(gè)職缺。[②]如今，薩科奇政府實(shí)行每?jī)擅珓?wù)員退休后只補(bǔ)充一名新公務(wù)員的政策。行政人員的開(kāi)支從而大大減少。
3.對(duì)公共部門(mén)進(jìn)行分類(lèi)改革?，F(xiàn)有的公共服務(wù)部門(mén)被分成三大類(lèi)：一是關(guān)系到民生與社會(huì)穩(wěn)定的教育、公共衛(wèi)生等部門(mén)，將繼續(xù)由國(guó)家管理；二是涉及國(guó)家安全和戰(zhàn)略意義的領(lǐng)域，具有一定商業(yè)色彩的軍工、航天和核電等部門(mén)，國(guó)家將繼續(xù)控制；三是可以向私人資本開(kāi)放的其它的部門(mén)，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，這些領(lǐng)域內(nèi)國(guó)有企業(yè)壟斷將被打破，私人資本獲準(zhǔn)進(jìn)入。
4.行政部門(mén)的創(chuàng)新改革。主要有兩項(xiàng)：一是預(yù)算法采取“目標(biāo)管理”原則，各行政部門(mén)將根據(jù)目標(biāo)制訂預(yù)算；二是對(duì)政府各部門(mén)引入外部審計(jì)，同時(shí)對(duì)崗位任務(wù)和人員設(shè)置等深入調(diào)研并提出現(xiàn)代化管理建議。
5.強(qiáng)化公共部門(mén)的績(jī)效管理。公共部門(mén)的各項(xiàng)公共事務(wù)分為“任務(wù)”、“項(xiàng)目”、“目標(biāo)”、和“指數(shù)”?！叭蝿?wù)”是指各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)，如交通、社會(huì)治安等。“項(xiàng)目”是指細(xì)化后的各項(xiàng)“任務(wù)”，如在就業(yè)“任務(wù)”中，就有增加就業(yè)的“項(xiàng)目”；“目標(biāo)”是每個(gè)項(xiàng)目要達(dá)到的目的，如增加就業(yè)的“項(xiàng)目”中就提出要把增加就業(yè)崗位作為“目標(biāo)”。最后，“指數(shù)”是指量化后的結(jié)果，主要用于評(píng)估各項(xiàng)措施是否富有成效。如在采取新措施后，每年新增的就業(yè)崗位的數(shù)量等等。
法國(guó)政府在推進(jìn)公共部門(mén)改革中取得了一定的階段性成果。以法國(guó)內(nèi)政部為例， 2005年法國(guó)道路交通事故所造成的人員傷亡人數(shù)低于5000人，與2002年相比受傷者減少了25%，而死亡率則減少了36%，創(chuàng)歷史之新低。與2002年相比，違法活動(dòng)減少了8.2%，在公共道路上的違法活動(dòng)則減少了20%。[③]
五．借鑒與啟示
法國(guó)作為西方發(fā)達(dá)國(guó)家工商管理論文，其公共部門(mén)頗具特色，它在整個(gè)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活中扮演重要角色，發(fā)揮著十分關(guān)鍵作用。雖然由于政治體制和國(guó)情不同，不能引入他們的所有做法，但他們績(jī)效考核的理念、嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制，對(duì)推進(jìn)我國(guó)事業(yè)單位績(jī)效改革有著十分重要的借鑒意義。
1.深化市場(chǎng)化改革，減少公共部門(mén)監(jiān)管。當(dāng)今世界是信息化社會(huì)，全球一體化的步伐不斷加快。在法國(guó)，公眾參與公共管理早就是一個(gè)現(xiàn)實(shí)。在我國(guó)，一方面，民眾借助互聯(lián)網(wǎng)等手段開(kāi)始尋求公民參與的過(guò)程來(lái)充實(shí)公民生活，來(lái)有目標(biāo)地表現(xiàn)公民意識(shí)，并學(xué)習(xí)表達(dá)自己對(duì)公共事務(wù)的看法。另一方面，政府行政官僚的擴(kuò)張，經(jīng)常造成公共部門(mén)逐漸遠(yuǎn)離其所服務(wù)的社會(huì)大眾，忽視民眾的的真正需求，甚至引發(fā)社會(huì)沖突。在新形勢(shì)下，要解決事業(yè)單位中的績(jī)效改革問(wèn)題，其基本點(diǎn)還是應(yīng)當(dāng)立足于對(duì)公共部門(mén)，包括對(duì)事業(yè)單位權(quán)利的限制和對(duì)公平性的追根問(wèn)底。只有在上層建筑中確立了公平性與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由與充分競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)才能充滿(mǎn)活力和創(chuàng)造力。沒(méi)有一個(gè)完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境，作為社會(huì)子系統(tǒng)和公共部門(mén)的事業(yè)單位績(jī)效改革的效果也無(wú)法保證。所以，政府、事業(yè)單位不能既當(dāng)游戲的裁判又做選手，它們應(yīng)當(dāng)把主要精力用到保護(hù)公正與提供公共服務(wù)上來(lái)。
2. 重新認(rèn)識(shí)公共部門(mén)的本質(zhì)。高績(jī)效政府組織是指政府組織以績(jī)效評(píng)估體系為標(biāo)準(zhǔn)，以最低的管理成本取得最大的社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品滿(mǎn)足度的一種管理模式和組織形態(tài)。它強(qiáng)調(diào)了以社會(huì)公眾的滿(mǎn)意度作為產(chǎn)出的最終標(biāo)準(zhǔn)。法國(guó)新《財(cái)政法組織法》的根本目的是在于提高公共部門(mén)的服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)效率。為公眾更好的服務(wù)站。對(duì)于我國(guó)的事業(yè)單位，一方面，其“績(jī)效”必須最大程度地凸顯其社會(huì)公益性，并抑制、克服其可能潛在的自利性和營(yíng)利性；另一方面，其“績(jī)效”還必須同時(shí)依循各自具體行業(yè)的內(nèi)在要求，凸顯其獨(dú)特的公益價(jià)值。在我國(guó)，目前許多事業(yè)單位社會(huì)公益性做得不盡如人意。事業(yè)“績(jī)效”應(yīng)有的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)均被嚴(yán)重異化、扭曲。所以，事業(yè)單位全面實(shí)行績(jī)效改革工商管理論文，不能不首先從理清什么是事業(yè)績(jī)效開(kāi)始。我國(guó)的事業(yè)單位屬于公共部門(mén)，所以它們的績(jī)效應(yīng)當(dāng)是“公共、公平和責(zé)任”。
3.績(jī)效考核制度應(yīng)伴隨著我國(guó)財(cái)政體制的改革。從法國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，財(cái)政績(jī)效管理伴隨著政府管理理念提升，它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)發(fā)展、政府管理模式發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。從法國(guó)2006年執(zhí)行的新預(yù)算案看，最大的特點(diǎn)就是建立了新的結(jié)構(gòu)。新結(jié)構(gòu)分為“任務(wù)”、“項(xiàng)目”、“行動(dòng)”三級(jí)。每一個(gè)級(jí)別都有相對(duì)固定的行政負(fù)責(zé)人。這就使得各部門(mén)公共政策項(xiàng)目負(fù)責(zé)人擁有更大的自由度和承擔(dān)更多的責(zé)任。而目前我國(guó)的財(cái)政預(yù)算與管理體制仍然沿用傳統(tǒng)的模式，它與事業(yè)單位甚至政府部門(mén)的績(jī)效管理體制改革無(wú)法匹配。
4.應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化公眾與人大對(duì)事業(yè)單位績(jī)效的監(jiān)督與評(píng)估作用。法國(guó)議會(huì)是新《財(cái)政法組織法》的最大受益者，其角色因?yàn)樾隆敦?cái)政法組織法》而強(qiáng)化。議會(huì)有權(quán)監(jiān)督各項(xiàng)任務(wù)的落實(shí)情況，由此可以具體知道公共支出的去向，增加了公共預(yù)算的透明度。在我國(guó)推進(jìn)事業(yè)單位績(jī)效改革過(guò)程中，績(jī)效指標(biāo)的如何量化，考核如何保證公平公正、具備公信力是我國(guó)目前事業(yè)單位績(jī)效改革的一個(gè)難題。由于缺乏可以借鑒引用的辦法和模式，很多地方和單位的績(jī)效考核變成了“官績(jī)效”“一言堂”。因此，績(jī)效考核需要考慮多維度考核，以使考核結(jié)果更加客觀、公正。鑒于事業(yè)單位的公益性質(zhì)，公眾對(duì)公共服務(wù)的滿(mǎn)意度應(yīng)當(dāng)作為績(jī)效考核指標(biāo)，讓學(xué)校、醫(yī)院所在的社區(qū)代表、各級(jí)人大代表參與到績(jī)效評(píng)價(jià)中來(lái)，提高考核的透明度和公信力。
[參考文獻(xiàn)]:
[1]任青霞：有限政府與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究，2004(1)．
[2]陶學(xué)榮：公共行政管理學(xué)導(dǎo)論[M]．清華大學(xué)出版社，2005．
引言：行政管理對(duì)社會(huì)和生活發(fā)展有著深刻的意義，需要跟隨社會(huì)背景的變化進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整。知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái)，給行政管理提供了新的思路。在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代中，人們追求創(chuàng)新，利用知識(shí)創(chuàng)造財(cái)富，從而體現(xiàn)各自的價(jià)值。知識(shí)經(jīng)濟(jì)給行政管理帶來(lái)的眾多創(chuàng)新的因素，為行政管理的進(jìn)一步發(fā)展提供了良好的基礎(chǔ)。
―、知識(shí)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)
知識(shí)經(jīng)濟(jì)指的是依靠知識(shí)和信息的力量發(fā)展經(jīng)濟(jì)的模式。在這種模式，新型技術(shù)和方法成為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，為整個(gè)社會(huì)的深入改革的發(fā)展帶來(lái)的新契機(jī)。知識(shí)經(jīng)濟(jì)突出特點(diǎn)可以分為三點(diǎn)：
(一)全民素質(zhì)得到提高。在現(xiàn)代社會(huì)中，人們認(rèn)識(shí)到法律和管理部門(mén)的重要性，參政意識(shí)也得到了很大的增強(qiáng)?，F(xiàn)代人將更多的注意力和談?wù)搩?nèi)容集中到國(guó)家的發(fā)展中，為國(guó)家的發(fā)展貢獻(xiàn)個(gè)人的力量。全民素質(zhì)的提高給行政管理的具體步驟和效果提出了較高的要求，起到了監(jiān)督行政能力的作用。
(二)信息社會(huì)化、公開(kāi)化。隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的不斷發(fā)展，信息可以在短時(shí)間內(nèi)得到共享，成為整個(gè)社會(huì)的公共信息。信息資源已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可缺少的組成部分，給人們的生活和工作帶來(lái)便捷，進(jìn)而可以享受現(xiàn)展的文明成果。
(三)創(chuàng)新產(chǎn)品和創(chuàng)新思想活躍。在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代K，創(chuàng)新產(chǎn)品和創(chuàng)新思維是最大的特色。人們對(duì)社會(huì)需求十分敏感，進(jìn)而創(chuàng)造出與社會(huì)需求相一致的產(chǎn)品，促進(jìn)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。行政管理部門(mén)需要認(rèn)識(shí)到社會(huì)的發(fā)展動(dòng)態(tài)，及時(shí)更新管理理念和方式，細(xì)化管理能力，簡(jiǎn)化管理步驟，使得管理保持在與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的程度。
二、知識(shí)經(jīng)濟(jì)給現(xiàn)代行政管理的積極影響
知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代為整個(gè)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步帶來(lái)了各種要素，是社會(huì)破舊立新的關(guān)鍵。行政管理需要利用好知識(shí)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的技術(shù)、思想和人才等多種資源，根據(jù)具體的發(fā)展情況進(jìn)行改革，不斷適應(yīng)新形勢(shì)，解決時(shí)代新矛盾。
(一）完善行政管理理念。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各種新思想和經(jīng)濟(jì)形式涌入人們的視野，改變了人們對(duì)行政管理的認(rèn)識(shí)，對(duì)行政管理提出了更高的要求。行政管理部門(mén)需要完善自身的服務(wù)理念和管理制度，提高管理人員的服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)行政管理工作的高效化。行政管理理念是管理工作進(jìn)步的內(nèi)在因素，是突破制度缺陷的關(guān)鍵內(nèi)容。我國(guó)經(jīng)歷了多個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)發(fā)展發(fā)生了巨大的改變，行政管理理念需要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于相匹配的狀態(tài)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，完善行政服務(wù)。知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代帶來(lái)的技術(shù)、人才和資源，正在加速行政管理的發(fā)展，對(duì)現(xiàn)代行政管理的發(fā)展方向有著良好的指導(dǎo)作用。
(二）細(xì)化行政管理職能。知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的發(fā)展給現(xiàn)代行政管理的職能建設(shè)精細(xì)化提供了良好的基礎(chǔ)，為行政管理部門(mén)處理事務(wù)簡(jiǎn)單化發(fā)揮了重要作用。社會(huì)的發(fā)展和創(chuàng)新思維的運(yùn)用，使得社會(huì)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)更細(xì)分支，要求管理方向精細(xì)化，不斷調(diào)整行政管理部門(mén)的服務(wù)和公共管理。行政管理部門(mén)的精細(xì)化涉及到管理運(yùn)行程序精細(xì)化、部門(mén)服務(wù)內(nèi)容精細(xì)化以及工作人員精簡(jiǎn)化。行政部門(mén)在認(rèn)清工作任務(wù)的基礎(chǔ)上，簡(jiǎn)化內(nèi)容運(yùn)作程序，滿(mǎn)足社會(huì)需求，并不斷提供工作效率。
(三)行政管理部門(mén)管理方式自動(dòng)化。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，行政管理部門(mén)幾乎擺脫了紙質(zhì)化辦公傳統(tǒng)低效方式，采用計(jì)算機(jī)和互聯(lián)M等多種新技術(shù)輔助辦公，大大縮短了事務(wù)處理時(shí)間，提高了工作正確率，使得行政管理水平處于世界前列。這種半自動(dòng)化的處理方式與知識(shí)經(jīng)濟(jì)有著莫大的關(guān)系。與此同時(shí)，行政管理部門(mén)的工作者也必須接受知識(shí)經(jīng)濟(jì)的教育，熟練掌握多種技能，以便應(yīng)對(duì)工作中的問(wèn)題。知識(shí)經(jīng)濟(jì)為行政管理部門(mén)運(yùn)轉(zhuǎn)提供了硬件和軟件設(shè)備，讓管理部門(mén)有了承擔(dān)處理新時(shí)期問(wèn)題的能力。
(四)行政管理部門(mén)發(fā)展有方向。知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代帶來(lái)了各個(gè)國(guó)家先進(jìn)的管理方式和管理理念，為行政管理部門(mén)的發(fā)展提供了方向。在開(kāi)放的環(huán)境中，行政管理需要改變自身的傳統(tǒng)看法，增強(qiáng)自身處理問(wèn)題的能力和效率，打造服務(wù)型政府，為公眾提供便捷、高效的服務(wù)。行政管理部門(mén)需要突破傳統(tǒng)思維，建立完善的制度體系，不斷強(qiáng)化服務(wù)職能，以便靈活的處理新型問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)行政管理的高效化。
三、基于知識(shí)經(jīng)濟(jì)之下提高行政管理效率和質(zhì)量措施
行政管理的發(fā)展離不開(kāi)知識(shí)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的時(shí)代元素，離不開(kāi)技術(shù)、人才和創(chuàng)新等諸多要素。行政管理的效率和質(zhì)量需要根據(jù)社會(huì)發(fā)展的具體需求進(jìn)行提高，否則無(wú)法滿(mǎn)足現(xiàn)代社會(huì)的服務(wù)需求。
(一)行政管理引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和模式。行政管理不直接影響經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但是對(duì)具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的開(kāi)展有著十分明顯的影響。陳舊的管理理念和方式將會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加內(nèi)耗，加大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)在成本。從知識(shí)經(jīng)濟(jì)的角度看，行政管理也需要進(jìn)行不斷的改革，打破人們的固有思維，依靠管理模式和管理方法的優(yōu)越性，全面提高行政管理的服務(wù)效率和服務(wù)能力。行政管理的改變需要領(lǐng)導(dǎo)的重視和基層實(shí)踐，理論和實(shí)踐相結(jié)合，才可以獲得良好的收效。比如：資金預(yù)算和資金運(yùn)轉(zhuǎn)這兩個(gè)階段可以采用先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行準(zhǔn)確性的評(píng)估，減少資金不恰當(dāng)利用帶來(lái)的二次成本，實(shí)現(xiàn)資金利用最大化。行政管理的改革需要從硬件和軟件兩方面入手，充分有效地利用好內(nèi)部資源。
(二)行政管理人員不斷優(yōu)化,增強(qiáng)創(chuàng)新意識(shí)。行政管理效果與管理人員有著直接的關(guān)系。管理人員的服務(wù)態(tài)度和意識(shí)會(huì)給整個(gè)管理帶來(lái)明顯的影響。行政管理人員需要增強(qiáng)自身的創(chuàng)新意識(shí)，完善管理職能，使行政管理跟進(jìn)現(xiàn)展。人才是創(chuàng)新活動(dòng)關(guān)鍵的因素，有著巨大的潛力，對(duì)整個(gè)管理體制的革新和運(yùn)行影響最為明顯。比如:行政部門(mén)進(jìn)行技術(shù)和體制的改革后，管理人員需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)而使新技術(shù)和模式適應(yīng)實(shí)際需求，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代中，管理員工的創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)新精神是其工作的基本素質(zhì)，是完成基本工作的必備品質(zhì)。行政管理層需要開(kāi)發(fā)個(gè)人智慧，注重團(tuán)隊(duì)合作，靈活處理現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。只有這樣，行政管理才可以從根本上得到完善和發(fā)展。
(三)缺少配套的機(jī)制建設(shè)和保障建設(shè),缺少長(zhǎng)遠(yuǎn)和綜合的規(guī)劃。工行個(gè)人信貸體系建設(shè)不完善，專(zhuān)業(yè)條線(xiàn)不清晰，專(zhuān)業(yè)部室責(zé)權(quán)不明確。由于擁有了龐大的客戶(hù)基礎(chǔ)工行更多的關(guān)注數(shù)量型的指標(biāo)進(jìn)度，造成了部門(mén)間分別考慮自身的業(yè)務(wù)拓展和產(chǎn)品開(kāi)發(fā)滿(mǎn)足于現(xiàn)狀，沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)統(tǒng)一的規(guī)劃。
四、完善工商銀行銀行個(gè)人信貸風(fēng)險(xiǎn)管理的對(duì)策建議
(一)優(yōu)化數(shù)據(jù)挖掘與應(yīng)用。加強(qiáng)大數(shù)據(jù)先進(jìn)理念的應(yīng)用，結(jié)合工商銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)際與信貸信息化應(yīng)用管理現(xiàn)狀，首先是要增強(qiáng)信貸風(fēng)險(xiǎn)決策的數(shù)據(jù)依托理念。在信貸介入、擴(kuò)張、控制、壓縮、退出時(shí)機(jī)把握上，提高信貸風(fēng)險(xiǎn)管理決策的量化依據(jù)比重。其次要加強(qiáng)數(shù)據(jù)之間相關(guān)關(guān)系應(yīng)用，提高信貸風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判的科學(xué)性與準(zhǔn)確性。
(二)搭橋互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，建立大數(shù)據(jù)為依托的信貸產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)管理平臺(tái)。模仿和跟進(jìn)在大數(shù)據(jù)應(yīng)用有領(lǐng)先經(jīng)驗(yàn)的互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)，加強(qiáng)與互聯(lián)網(wǎng)社區(qū)、電子商務(wù)等企業(yè)合作，例如阿里巴巴等[2]。打造和形成以工行具有主導(dǎo)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的O2O、B2C、B2B等互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)。在平臺(tái)建成后，可依托平臺(tái)不斷豐富的信貸產(chǎn)品’積累網(wǎng)絡(luò)用戶(hù)的信貸交易信息、行為及信用數(shù)據(jù)信息，從中總結(jié)和摸索適用于信貸風(fēng)險(xiǎn)管理的數(shù)據(jù)模型或方法，為深入推廣應(yīng)用大數(shù)據(jù)提供經(jīng)驗(yàn)。
(三）建立多技術(shù)結(jié)合數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)，形成多渠道數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)。建立依托關(guān)系數(shù)據(jù)庫(kù)、并行處理和分布式技術(shù)等方法的數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)，加強(qiáng)相關(guān)技術(shù)的學(xué)習(xí)與引進(jìn)，將全行不同系統(tǒng)中存儲(chǔ)的涉貸客戶(hù)信息，如財(cái)務(wù)、資金、經(jīng)營(yíng)信息等與貸款質(zhì)量變化聯(lián)系起來(lái)，從而在更完整的信息視圖上揭示風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)聯(lián)性，提高風(fēng)險(xiǎn)早期發(fā)現(xiàn)和識(shí)別的可能。
(四)行政管理內(nèi)部開(kāi)展能力培訓(xùn)活動(dòng)。知識(shí)、技術(shù)和創(chuàng)新思想等都需要進(jìn)行培訓(xùn)，進(jìn)而提高工作人員的工作能力和個(gè)人素質(zhì)。行政管理的內(nèi)容是隨著時(shí)代進(jìn)步而不斷變化的，需要行政管理人員時(shí)刻接受新思維、新技術(shù)，確保行政管理處于先進(jìn)水平。行政管理的決策層和執(zhí)行層都需要進(jìn)行有效的培訓(xùn)，從而找到制度或者自身的缺點(diǎn)，掌握更多的技術(shù)應(yīng)用能力，帶動(dòng)行政管理的全面改革。比如：行政管理的質(zhì)量評(píng)估方法和操作方式的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代化評(píng)估手段全部采用計(jì)算機(jī)處理，保證評(píng)價(jià)真實(shí)有效，有效地避免暗箱操作，對(duì)行政管理的水平也可以得到真實(shí)性反饋。行政管理內(nèi)部開(kāi)展的培訓(xùn)活動(dòng)一方面我行政管理提供新的知識(shí)和理念，另一方面規(guī)范行政管理的正常運(yùn)行。在具備一定能力的基礎(chǔ)上，才可以獲得實(shí)質(zhì)性的突破。
結(jié)語(yǔ)：知識(shí)經(jīng)濟(jì)給行政管理的完善和發(fā)展帶來(lái)了多種要素，使得整體管理水平不斷提高。行政管理部門(mén)還應(yīng)認(rèn)識(shí)到自身發(fā)展的不足，找到新起點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)突破。行政管理還應(yīng)將創(chuàng)新思維作為發(fā)展的重點(diǎn)內(nèi)容，以便更好的適應(yīng)現(xiàn)展環(huán)境。
五、結(jié)論與展望
本文在大數(shù)據(jù)背景下，重點(diǎn)研宄了工商銀行利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行個(gè)人信貸風(fēng)險(xiǎn)控制的操作方式，得出了其與商業(yè)銀行傳統(tǒng)信貸模式相比的優(yōu)勢(shì)，結(jié)論如下:①工商銀行有較大規(guī)模的個(gè)人信貸業(yè)務(wù)及大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，可將大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用于個(gè)人信貸的風(fēng)險(xiǎn)控制；②工商銀行利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行個(gè)人信貸風(fēng)險(xiǎn)控制，與傳統(tǒng)的銀行信貸模式相比，有多項(xiàng)優(yōu)勢(shì)；③大數(shù)據(jù)應(yīng)用面臨信息安全和個(gè)人隱私問(wèn)題，可以通過(guò)法律方式來(lái)改進(jìn)。
據(jù)我國(guó)老年學(xué)會(huì)預(yù)測(cè)，到2015年，我國(guó)將有2億老年人。今后，各國(guó)人口的結(jié)構(gòu)，無(wú)一例外都會(huì)是老年型。據(jù)有關(guān)權(quán)威資料預(yù)測(cè)，從1990年到2025年，中國(guó)老年人口將增長(zhǎng)2.2倍。
再看一看65歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋壤?，?％增加到14％所用的時(shí)間，美國(guó)經(jīng)歷了68年，而中國(guó)只需要27年。
面對(duì)一個(gè)龐大的老年人口群體，必須重視并研究“健康老齡化”問(wèn)題。
1987年5月召開(kāi)的世界衛(wèi)生大會(huì)，將這一問(wèn)題列入世界衛(wèi)生組織的《全球保健綱要》；1990年9月，世界衛(wèi)生組織在哥本哈根會(huì)議上，把健康老齡化作為一個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)。從此，一個(gè)真正重視老年健康，并使老年健康能得以持續(xù)發(fā)展的全球性綱領(lǐng)形成。因此，可以說(shuō)提出并逐漸實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，是維護(hù)老年健康史上的一個(gè)里程碑。
如何理解“健康老齡化”
曾任中國(guó)老年學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)的鄔滄萍教授有一段精辟的論述。他指出健康老齡化有6個(gè)要點(diǎn)。
健康老齡化的目標(biāo)是老年人口群體大多數(shù)健康長(zhǎng)壽，體現(xiàn)在健康預(yù)期壽命的提高。健康老齡化著眼點(diǎn)是群體的健康長(zhǎng)壽，而不能僅滿(mǎn)足于個(gè)別人的高壽記錄。但群體的健康長(zhǎng)壽是以個(gè)人的健康長(zhǎng)壽為基礎(chǔ)的，因而，創(chuàng)造條件保證大多數(shù)老年人均達(dá)到健康長(zhǎng)壽時(shí)，群體的健康長(zhǎng)壽才能得以實(shí)現(xiàn)。
健康老齡化不僅體現(xiàn)為壽命的長(zhǎng)度，更重要的是壽命質(zhì)量的提高，老年人口健康壽命的質(zhì)量是有客觀標(biāo)準(zhǔn)的，是可以量化的。歐洲老年學(xué)會(huì)主席戴爾指出，這一標(biāo)準(zhǔn)包括：減少由衰老帶來(lái)的疾病，使急、慢性病得到治療和康復(fù)，盡量減少長(zhǎng)期患病和需要人長(zhǎng)期護(hù)理的時(shí)間，延長(zhǎng)老年人參與社會(huì)活動(dòng)的時(shí)間，增加老年人獨(dú)立的時(shí)間，減少老年人受歧視的時(shí)間等。
目前我國(guó)老年人口壽命提高得很快，但生命質(zhì)量不夠高。一是老年期死亡率比發(fā)達(dá)國(guó)家高；二是進(jìn)入老年期后，存活時(shí)間短，或者說(shuō)，老年人的更替較快；三是進(jìn)入老年后的17年左右余壽中，預(yù)期的健康壽命只占1/3左右。
人類(lèi)老齡結(jié)構(gòu)向老齡化轉(zhuǎn)變，一方面要求有相應(yīng)的“健康轉(zhuǎn)變”來(lái)適應(yīng)；另一方面，要求把健康的概念引申到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化諸方面。
這里所指的“健康轉(zhuǎn)變”，實(shí)際上是指“第一次健康轉(zhuǎn)變”和“第二次健康轉(zhuǎn)變”。前者旨在使死亡率下降，這可以通過(guò)提高公共衛(wèi)生水平，改變不衛(wèi)生習(xí)慣，降低嬰幼兒死亡率，對(duì)兒童推行計(jì)劃免疫，消毒殺蟲(chóng)以及使用抗生素等措施來(lái)保證。
而“第二次健康轉(zhuǎn)變”，則指解決已存活到老年的龐大人口，如何延緩衰老的保健問(wèn)題。此外，人口老齡化客觀上要求把健康涵義的外延延伸到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化等方面，即我們平時(shí)常說(shuō)的“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所學(xué)、老有所為、老有所樂(lè)”。
人口老齡化是一個(gè)過(guò)程，要從個(gè)體和群體增齡的過(guò)程中，認(rèn)識(shí)老年人群健康狀況的前因后果、來(lái)龍去脈及發(fā)展趨勢(shì)。老年期的健康狀況，其實(shí)是嬰幼兒、青少年和成人后各階段所有制約健康的因素，最綜合、最集中和最終的表現(xiàn)。要?dú)v史地、全面地認(rèn)識(shí)老年人的健康，它與所有人的福利都聯(lián)系著。
健康老齡化是人類(lèi)面對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)而提出的一項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)和對(duì)策，它是建筑在科學(xué)認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上的。由于人口老齡化正在或者已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)，大量的老年人口向科學(xué)家提出了很多問(wèn)題，這就自覺(jué)、不自覺(jué)地促進(jìn)了老化生理學(xué)、老化心理學(xué)、老年醫(yī)學(xué)與社會(huì)老年學(xué)的研究以及生物工程學(xué)的發(fā)展。健康老齡化是同每個(gè)老年人、同各行各業(yè)都有關(guān)系的一項(xiàng)全民性保健的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要全黨、全民長(zhǎng)期不懈地努力才能逐步實(shí)現(xiàn)。
實(shí)現(xiàn)“健康老齡化”是全社會(huì)的責(zé)任
由于老齡化是一個(gè)過(guò)程，要實(shí)現(xiàn)健康老齡化就必須從青、中年開(kāi)始，就應(yīng)重視老年性疾病發(fā)病前期的病因預(yù)防。這就是我們通常說(shuō)的“一級(jí)預(yù)防”。
對(duì)已進(jìn)入老年的人群，要及時(shí)做好對(duì)疾病的早發(fā)現(xiàn)、早診斷、早治療，以控制疾病的發(fā)展。這就是所謂“二級(jí)預(yù)防”。
對(duì)已患病的老年人，為了防致殘、防惡化，盡快促進(jìn)康復(fù)，必須做好“三級(jí)預(yù)防”工作。
健康老齡化是人類(lèi)的永恒主題。老年人口健康水平是全民健康狀況的最終和最集中體現(xiàn)，也是最客觀的檢驗(yàn)尺度。今天老年人的健康，是其中青年時(shí)期健康的積累。今天中青年乃至青少年、兒童的健康也就是明天的老年人健康的未來(lái)。
因此，必須從全社會(huì)發(fā)展的角度來(lái)看待老齡化。而且全社會(huì)都要來(lái)關(guān)心、支持老齡人口的健康化。
健康和壽命，60％取決于自己
貫徹“預(yù)防為主”，是全球疾病控制的戰(zhàn)略思想。
為保護(hù)和促進(jìn)人類(lèi)健康，對(duì)病因明確疾病的預(yù)防，應(yīng)是最重要的，因?yàn)榻^大多數(shù)傳染病和慢性非傳染性疾病的病因，都與不健康的生活方式有關(guān)。那么，減少和改正這種生活方式，就是預(yù)防這些疾病的最好辦法。
世界衛(wèi)生組織的研究結(jié)果提示：個(gè)人的健康和壽命有60％取決于自己，15％取決于遺傳，10％取決于社會(huì)因素，8％取決于醫(yī)療條件，7％取決于氣候的影響。
由于健康受諸多因素影響，科學(xué)家就用一個(gè)公式來(lái)表示健康及其影響因素的關(guān)系：
健康狀況=函數(shù)(環(huán)境+醫(yī)療保健+個(gè)人生物學(xué)因素+生活方式)
公式中的環(huán)境因素，包括自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境；醫(yī)療保健包括預(yù)防、治療、康復(fù)和自我保健等；個(gè)人生物學(xué)因素包括機(jī)體生理、遺傳因素等；生活方式包括飲食、活動(dòng)、睡眠、娛樂(lè)、社交及有無(wú)不良嗜好行為(如吸煙、酗酒、性亂、藥物依賴(lài)等)。
從上述公式的內(nèi)容看，有些因素是個(gè)人不可控制的(如環(huán)境因素、個(gè)人生物學(xué)因素等) ；而個(gè)人的生活方式，則完全掌握在自己手中，而這一因素對(duì)健康狀況的好壞起到關(guān)鍵的作用。
關(guān)鍵詞政府職能轉(zhuǎn)換服務(wù)型政府
1服務(wù)型政府的概念及特征
所謂服務(wù)型政府，是相對(duì)于管理型、權(quán)力型、命令型政府而言，它是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架內(nèi)，通過(guò)法定程序，按照公民意志組建起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。
服務(wù)型政府有兩個(gè)重要特征：一是政府只提供市場(chǎng)、企業(yè)和個(gè)人不能或不愿提供的公共物品和公共服務(wù)。眾所周知，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)普遍把產(chǎn)品分為公共物品和私人物品。公共物品（除政策、法規(guī)外）往往是投資規(guī)模大、投資周期長(zhǎng)，對(duì)于企業(yè)而言，投資于公共物品無(wú)利可圖；對(duì)個(gè)人而言，則往往無(wú)力承擔(dān)。而公共物品所具有的非排他性特征，又使得人們?nèi)菀桩a(chǎn)生搭便車(chē)的心理，即某人參與了公共物品的消費(fèi)，卻不愿意支付或充分支付生產(chǎn)成本而依賴(lài)他人支付。這種搭便車(chē)的心理（以及避免被搭便車(chē)的心理）導(dǎo)致了集體的不理性：大家都不愿提供公共物品。這就決定了公共物品不可能由市場(chǎng)提供。經(jīng)濟(jì)學(xué)上私人物品和公共物品的劃分方法很好地界定了服務(wù)行政的范圍：政府只應(yīng)該向公眾提供公共物品，而不需要也不應(yīng)該涉足私人物品的生產(chǎn)。私人物品完全可以由市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效率的供給，政府沒(méi)有必要介入私人物品的生產(chǎn)。二是政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公共服務(wù)市場(chǎng)化。雖然政府應(yīng)當(dāng)提供公共物品，但是政府決不可以壟斷公共物品的生產(chǎn)。即使事實(shí)上只有政府有能力提供的服務(wù)，也沒(méi)有理由因此而禁止私人企業(yè)去嘗試和尋求其他方法，也就是在不使用強(qiáng)制性權(quán)力的情況下提供這些商品和勞務(wù)的方法。人們完全有可能找到一些新的方法，使一種在過(guò)去不可能由那些愿意為之支付費(fèi)用的人排他性獨(dú)享的服務(wù)成為一種可供交易的服務(wù)，進(jìn)而使市場(chǎng)方法能夠在它此前無(wú)法適用的領(lǐng)域中得到適用。政府不得壟斷公共物品的供給意味著私人和私人企業(yè)可以進(jìn)入這些領(lǐng)域，這些公共服務(wù)行業(yè)是面向市場(chǎng)開(kāi)放的。因此，公共物品的供給應(yīng)該向私人開(kāi)放，與私人不愿意提供公共物品并不存在矛盾。作為服務(wù)型政府，不僅不可以壟斷公共物品的供給，而且應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公共服務(wù)市場(chǎng)化，因?yàn)樵诖嬖诟?jìng)爭(zhēng)的情況下，服務(wù)行政的弊端會(huì)降至最低程度，并能和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本要求相兼容。
2創(chuàng)建服務(wù)型政府的必要性
2.1建設(shè)服務(wù)型政府是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要
服務(wù)型政府的根本任務(wù)就是按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和法治社會(huì)的要求，提供良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。經(jīng)過(guò)20多年的改革開(kāi)放，中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立，但是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響仍然較為嚴(yán)重，舊體制下最困難的問(wèn)題被積淀下來(lái)，轉(zhuǎn)型時(shí)期的特殊問(wèn)題也已凸現(xiàn)。政府直接管理經(jīng)濟(jì)、地方保護(hù)主義、部門(mén)與行業(yè)壟斷、假冒偽劣等問(wèn)題仍然存在，這些既不符合WTO規(guī)則，也嚴(yán)重影響了整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的規(guī)范發(fā)展。服務(wù)型政府，正是改變過(guò)去政府管理中不規(guī)范、不完善的地方，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，將政府主要精力放在加強(qiáng)與改善宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，規(guī)范市場(chǎng)、創(chuàng)造良好市場(chǎng)環(huán)境，提高公共服務(wù)水平和能力等方面；使政府管理符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善。
2.2建設(shè)服務(wù)型政府是由我們黨的宗旨和政府性質(zhì)決定的
我們黨的宗旨是為最大多數(shù)人謀利益，這也是的一個(gè)基本觀點(diǎn)。貫徹“三個(gè)代表”的要求，本質(zhì)在堅(jiān)持執(zhí)政為民。黨的一切工作，都以實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益為最高標(biāo)準(zhǔn)。我們黨致力于發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)力和先進(jìn)文化，正是為了不斷滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活的需要，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)最廣大人民的根本利益是堅(jiān)持“三個(gè)代表”的最終落腳點(diǎn)。我們的政府是人民的政府，這就決定了政府所做的一切，必須是也只能是為人民服務(wù)、為人民謀利。
2.3建設(shè)服務(wù)型政府是各國(guó)政府改革的重要趨向
在席卷西方世界的政府再造之風(fēng)中，特別是自20世紀(jì)90年代以來(lái)，西方各國(guó)的政府均以重塑服務(wù)型政府為其主要目標(biāo)。1994年，英國(guó)政府進(jìn)行了“政府信息服務(wù)”的實(shí)驗(yàn)，1996年11月公布“GovernmentDirect”計(jì)劃，提出新形態(tài)的公共服務(wù)以符合未來(lái)社會(huì)的需求。美國(guó)政府于1994年9月20日頒布了“顧客至上：服務(wù)美國(guó)公眾的標(biāo)準(zhǔn)”，主張建立顧客至上的政府。同年12月，美國(guó)政府信息技術(shù)服務(wù)小組提出的政府信息技術(shù)服務(wù)的遠(yuǎn)景報(bào)告認(rèn)為，改革政府不只是人事精簡(jiǎn)、減少政府赤字的問(wèn)題，更需要善于運(yùn)用信息技術(shù)的力量徹底重塑政府對(duì)民眾的服務(wù)工作。還有新西蘭的“公共服務(wù)部門(mén)之改造”以及日本的“實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)民提供高品質(zhì)服務(wù)的行政”，都體現(xiàn)了政府改革的目標(biāo)———構(gòu)建服務(wù)型政府。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)也在創(chuàng)建服務(wù)型政府方面做出了不懈努力，先后多次進(jìn)行以轉(zhuǎn)變職能為重點(diǎn)的機(jī)構(gòu)改革。
3創(chuàng)建服務(wù)型政府的路徑選擇
3.1建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍是建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵
建設(shè)服務(wù)型政府，首先要建設(shè)一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。所謂高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，不僅是指公務(wù)員具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)，更是指公務(wù)員具有較高的政治素質(zhì)和強(qiáng)烈的服務(wù)意識(shí)。培養(yǎng)公務(wù)員的服務(wù)意識(shí)，必須強(qiáng)化公務(wù)員的職業(yè)道德、責(zé)任意識(shí)、敬業(yè)精神，提高公務(wù)員的業(yè)務(wù)能力、服務(wù)本領(lǐng)。具體而言，要著重強(qiáng)調(diào)以下三點(diǎn)：一是主動(dòng)性。國(guó)家公務(wù)員要有主動(dòng)為公眾利益服務(wù)的熱情，善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、了解問(wèn)題，會(huì)做調(diào)查研究，能夠以敏捷的反應(yīng)能力去體察、了解社會(huì)客觀事物，并積極預(yù)防和解決問(wèn)題。同時(shí)也意味著國(guó)家公務(wù)員能夠積極回應(yīng)民眾的需求，為其提供高品質(zhì)的服務(wù)。二是高效性。行政效率是達(dá)到行政目標(biāo)的最重要手段。人民需要高效率的政府，希望政府簡(jiǎn)化辦事程序，提高辦事效率，尋找完成行政工作最迅捷、最經(jīng)濟(jì)的途徑和方法。三是公正性。行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)以及相關(guān)的制度對(duì)任何人都不偏不倚，一視同仁。因而國(guó)家公務(wù)員在理念上，要承認(rèn)社會(huì)公民具有平等的權(quán)利。政府所提供的機(jī)會(huì)和福利盡可能地在社會(huì)成員之間公平分配。在具體的施政行為中，要有一種“非人格化”的依法精神。即不因親而優(yōu)特，也不因疏而冷漠，既不因位高而特殊，也不因位低而歧視。消除個(gè)人的、非理性和感情的因素，維護(hù)社會(huì)公正與正義。
3.2深化行政審批制度改革是建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措
根據(jù)行政審批制度改革的總體要求，在行政審批制度改革工作中要遵循五個(gè)原則。①合法原則。即設(shè)立和實(shí)施行政審批必須符合依法行政的要求，符合法定權(quán)限和法定程序，依據(jù)的有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章必須公開(kāi)。沒(méi)有規(guī)范性文件依據(jù)，而依部門(mén)內(nèi)文件設(shè)立的審批事項(xiàng)一律取消。②合理原則。指設(shè)立和實(shí)施行政審批必須有利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步，有利于政府實(shí)施有效管理。③效能原則。要求簡(jiǎn)化程序，減少環(huán)節(jié)，方便群眾，強(qiáng)化服務(wù)，縮短時(shí)限，避免多頭、重復(fù)審批，提高效率，以較小的行政資源的投入，實(shí)現(xiàn)最佳的政府工作目標(biāo)。④責(zé)任原則。按照“誰(shuí)審批，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，有行政審批權(quán)，就要對(duì)審批的事項(xiàng)負(fù)相應(yīng)責(zé)任。行政審批機(jī)關(guān)不履行、不正確履行對(duì)許可對(duì)象的管理職責(zé)或者違法審批要追究責(zé)任，依照有關(guān)規(guī)定，給予有關(guān)責(zé)任人相應(yīng)的紀(jì)律處分。⑤監(jiān)督原則。即對(duì)行政審批機(jī)關(guān)行使審批權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約，保證合法、合理、公正地行使行政審批權(quán)，維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。相對(duì)人對(duì)審批提出異議，要做出書(shū)面答復(fù)，并告知有申請(qǐng)復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利；審批機(jī)關(guān)要及時(shí)處理舉報(bào)、投訴，將處理結(jié)果通過(guò)適當(dāng)方式回復(fù)舉報(bào)人、投訴人?！昂戏?、合理、效能、責(zé)任、監(jiān)督”五項(xiàng)原則是相互補(bǔ)充的有機(jī)整體，在實(shí)際運(yùn)用中，不能割裂，片面強(qiáng)調(diào)其中一項(xiàng)或幾項(xiàng)。特別是要把握合法原則和合理原則的有機(jī)統(tǒng)一，即使是符合合法原則的審批事項(xiàng)，如果不符合合理原則，該項(xiàng)審批也應(yīng)通過(guò)立法程序予以取消；雖然符合合理原則，但不符合合法原則，則應(yīng)通過(guò)相應(yīng)的立法程序，制定規(guī)范性的法律文件予以確定。
3.3建立行政服務(wù)中心是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府目標(biāo)的重要方式
行政服務(wù)中心就是將原政府職能部門(mén)的各項(xiàng)職能集中到一個(gè)大廳，面向服務(wù)對(duì)象統(tǒng)一提供對(duì)口服務(wù)。建立行政服務(wù)中心可以使公民不再需要分別找各部門(mén)科室，就在大廳內(nèi)一次性解決問(wèn)題，由跑多門(mén)變?yōu)檫M(jìn)一門(mén)。與行政服務(wù)中心相配套的制度還有首問(wèn)責(zé)任制和公開(kāi)承諾制。首問(wèn)責(zé)任制要求第一個(gè)受到咨詢(xún)的公務(wù)人員負(fù)首要責(zé)任。如所詢(xún)問(wèn)事務(wù)屬于本窗口職責(zé)范圍則必須負(fù)責(zé)接待并為之辦理所有事務(wù)，若不屬于本窗口服務(wù)內(nèi)容，則負(fù)責(zé)指點(diǎn)或幫助聯(lián)系相關(guān)部門(mén)人員接待，不得推諉搪塞。公開(kāi)承諾制度堅(jiān)持“公開(kāi)、公正、公平”的原則，實(shí)行政務(wù)公開(kāi)。行政服務(wù)中心的一切服務(wù)項(xiàng)目、辦事程序、服務(wù)時(shí)限及管理規(guī)章一律公布于眾，對(duì)服務(wù)質(zhì)量和提供速度進(jìn)行公開(kāi)承諾并接受群眾監(jiān)督?！耙徽臼椒?wù)”、首問(wèn)責(zé)任制與公開(kāi)承諾制構(gòu)成了行政服務(wù)中心的核心運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，是行政服務(wù)中心這一新生事物的新意所在。建立行政服務(wù)中心是對(duì)傳統(tǒng)行政管理體制的變革和揚(yáng)棄，是政府管理理念的一次改革和創(chuàng)新。行政服務(wù)中心通過(guò)將審批、審核事項(xiàng)集中辦理，實(shí)行“一個(gè)窗口對(duì)外”、“一站式辦公”、“一條龍服務(wù)”，通過(guò)“陽(yáng)光下作業(yè)、規(guī)范化管理”的形式，公開(kāi)所有辦事過(guò)程，使行政活動(dòng)過(guò)程和行政權(quán)力的運(yùn)用公開(kāi)化、透明化，提高權(quán)力運(yùn)行的透明度，為建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的服務(wù)型政府打下良好基礎(chǔ)。
3.4發(fā)展電子政務(wù)是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的重要手段。
電子政務(wù)的主要目標(biāo)就是建立起以為公眾服務(wù)為導(dǎo)向的政府。發(fā)展電子政務(wù)屬于政治體制改革范疇，電子政務(wù)的實(shí)施過(guò)程，就是政府打破公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷，提高服務(wù)效率，更快捷、更直接和更廣泛地為社會(huì)服務(wù)、為公眾服務(wù)的過(guò)程。公眾由此可以獲得更多的公共信息資源，可以享受政府更具體、更個(gè)性化的服務(wù)。電子政務(wù)的公開(kāi)性決定了上網(wǎng)的政府必須實(shí)行政務(wù)公開(kāi)。首先是要求政府行為公開(kāi)，無(wú)論是政府決策還是政府審批都不能實(shí)行暗箱操作，必須按照法定的程序進(jìn)行，接受人民的監(jiān)督。再就是要求政務(wù)信息公開(kāi)，凡是法律規(guī)定需要向公眾公布的政務(wù)信息都必須上網(wǎng)，向公眾公開(kāi)。
3.5推進(jìn)公共服務(wù)社會(huì)化是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府目標(biāo)的有效途徑。
公共服務(wù)社會(huì)化主要是指將原來(lái)由政府承擔(dān)的一些公共服務(wù)職能，大量地轉(zhuǎn)移給非政府組織和私人部門(mén)，即從公共服務(wù)和公共產(chǎn)品完全由政府部門(mén)或國(guó)有企業(yè)提供轉(zhuǎn)變?yōu)檎蒙鐣?huì)的力量由社會(huì)自治或半自治組織以及私營(yíng)企業(yè)向公眾提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，一些私營(yíng)部門(mén)、獨(dú)立機(jī)構(gòu)，社會(huì)自治、半自治組織等社會(huì)組織都將成為公共物品及服務(wù)的提供者，為提供相同的公共物品和服務(wù)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。政府通過(guò)對(duì)社會(huì)力量的組織、利用和管理，實(shí)現(xiàn)公共管理和服務(wù)的社會(huì)化，以便在不增加政府規(guī)模和開(kāi)支的情況下改善公共服務(wù)，提高行政效率。公共服務(wù)社會(huì)化可以使許多非政府機(jī)構(gòu)加入到公共服務(wù)和產(chǎn)品的提供隊(duì)伍中來(lái)，這樣原先由政府承擔(dān)的很大一部分公共管理職能轉(zhuǎn)移出去，政府可以部分地甚至完全地從日常事務(wù)中解脫出來(lái)，專(zhuān)心于政策的制定和執(zhí)行、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，真正做到“掌舵，而不是劃槳”，為公眾提供更多，更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。這也是實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的前提。
要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)社會(huì)化，政府必須廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式，將社會(huì)服務(wù)與管理的權(quán)限通過(guò)參與或民主的方式下放給社會(huì)中的一些組織，授權(quán)并運(yùn)用政策鼓勵(lì)社會(huì)中介組織、社區(qū)或私營(yíng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)一些公共服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)品。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，社會(huì)多元利益格局的形成，市民社會(huì)的成長(zhǎng)，大力培育、發(fā)展和規(guī)范社會(huì)中介組織，推進(jìn)公共服務(wù)社會(huì)化，建立社會(huì)自我管理機(jī)制，將成為政府社會(huì)管理模式改革的實(shí)踐取向之一，亦是建設(shè)服務(wù)型政府的重要環(huán)節(jié)。
第一章 總則
第一條 為維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民合法權(quán)益，促進(jìn)本省經(jīng)濟(jì)發(fā)展，根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定本規(guī)定。
第二條 本規(guī)定所稱(chēng)的流動(dòng)人口，是指離開(kāi)常住戶(hù)口所在地的城市市區(qū)或者農(nóng)村鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，到其他地區(qū)暫住的人的總稱(chēng)。具體的流動(dòng)的自然人稱(chēng)為流動(dòng)人員或者暫住人。
第三條 流動(dòng)人口管理實(shí)行屬地管理的原則，以基層管理為主，服務(wù)與管理相結(jié)合，以服務(wù)促管理。
第四條 各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口管理工作的領(lǐng)導(dǎo)。
公安機(jī)關(guān)是流動(dòng)人口管理的主管機(jī)關(guān)。
人事勞動(dòng)、建設(shè)、交通、工商、稅務(wù)、民政、衛(wèi)生、計(jì)劃生育等行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照各自的職責(zé)，配合公安機(jī)關(guān)做好流動(dòng)人口的管理工作。
居民委員會(huì)、村民委員會(huì)(以下分別簡(jiǎn)稱(chēng)居委會(huì)、村委會(huì))應(yīng)當(dāng)積極配合政府各行政部門(mén)做好流動(dòng)人口的管理工作。
第五條 持有暫住證在本省居住1年以上有正當(dāng)職業(yè)的人員，在申請(qǐng)出境旅游、子女入托入學(xué)、購(gòu)買(mǎi)住房等方面享有有暫住地常住戶(hù)口的居民的同等待遇。
第六條 流動(dòng)人員的合法權(quán)益受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。
流動(dòng)人員應(yīng)當(dāng)遵紀(jì)守法，服從當(dāng)?shù)厝嗣裾墓芾恚S護(hù)暫住地的治安秩序、環(huán)境衛(wèi)生，自覺(jué)實(shí)行計(jì)劃生育。
第二章 暫住登記和發(fā)證
第七條 對(duì)流動(dòng)人員實(shí)行暫住登記和申領(lǐng)暫住證制度。
流動(dòng)人員應(yīng)當(dāng)在到達(dá)城市市區(qū)暫住地5日內(nèi)或者在到達(dá)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)暫住地10日內(nèi)向暫住地公安派出所申報(bào)暫住登記。
在暫住地?cái)M居住30日以上、年滿(mǎn)16周歲的流動(dòng)人員，在申報(bào)暫住登記的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)申領(lǐng)暫住證。
第八條 申報(bào)暫住登記、申領(lǐng)暫住證，按照下列規(guī)定辦理：
(一)暫住在機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、企事業(yè)單位的，由單位負(fù)責(zé)到暫住地公安派出所申報(bào)暫住登記、申領(lǐng)暫住證;
(二)暫住在建筑施工場(chǎng)所或者個(gè)體經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的，由場(chǎng)所負(fù)責(zé)人到暫住地公安派出所申報(bào)暫住登記、申領(lǐng)暫住證;
(三)暫住在出租、出借房屋的，由屋主或者其委托代管人到暫住地公安派出所申報(bào)暫住登記、申領(lǐng)暫住證;
(四)暫住在居(村)民家中的，由戶(hù)主到暫住地公安派出所申報(bào)暫住登記、申領(lǐng)暫住證;
(五)暫住在船舶上的，由船主到船舶停泊地的公安派出所申報(bào)暫住登記;
(六)其他暫住人員，由本人到暫住地公安派出所申報(bào)暫住登記、申領(lǐng)暫住證。
第九條 申報(bào)暫住登記或者申領(lǐng)暫住證，應(yīng)當(dāng)提交下列有效證件：
(一)暫住人的居民身份證;
(二)容留暫住人的單位或者個(gè)人的合法資格證件。
暫住人是育齡婦女的，還應(yīng)當(dāng)提交暫住地縣級(jí)以上人民政府計(jì)劃生育行政部門(mén)出具的海南省流動(dòng)人口計(jì)劃生育查驗(yàn)證明書(shū)。
第十條 離開(kāi)常住戶(hù)口所在地到其他地區(qū)探親、訪(fǎng)友、就醫(yī)、就學(xué)的人員以及在本市、縣、自治縣行政區(qū)域內(nèi)流動(dòng)的人員，應(yīng)當(dāng)申報(bào)暫住登記，無(wú)需申領(lǐng)暫住證。
暫住在賓館、旅店、招待所、醫(yī)院的人員，依照旅館業(yè)管理及留醫(yī)管理的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行登記，無(wú)需申領(lǐng)暫住證。但在賓館、旅店、招待所中包房居住超過(guò)1個(gè)月的，應(yīng)當(dāng)申領(lǐng)暫住證。
第十一條 勞改、勞教人員保外就醫(yī)和勞教人員因故請(qǐng)假回家的，必須在到達(dá)暫住地24小時(shí)內(nèi)，由戶(hù)主和本人持勞改、勞教機(jī)關(guān)出具的證明，到暫住地公安派出所申報(bào)暫住登記，返回時(shí)應(yīng)當(dāng)申報(bào)注銷(xiāo)。
第十二條 外國(guó)人、華僑和港澳臺(tái)同胞，按照我國(guó)法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定辦理登記。
第十三條 暫住證為持證人在暫住地合法居住的證件，應(yīng)當(dāng)隨身攜帶，以備查驗(yàn)。
暫住證在同一市、縣、自治縣范圍內(nèi)有效。
暫住人員在市、縣、自治縣轄區(qū)內(nèi)變動(dòng)暫住地址的，應(yīng)當(dāng)在變動(dòng)之日起3日內(nèi)到暫住地公安派出所辦理變更登記。
第十四條 暫住證有效期限最長(zhǎng)為1年。有效期滿(mǎn)后需繼續(xù)暫住的，應(yīng)當(dāng)在有效期滿(mǎn)前到暫住地公安派出所辦理延期或者換領(lǐng)手續(xù)。
第十五條 暫住證不得偽造、涂改、轉(zhuǎn)讓、買(mǎi)賣(mài)、出借。
第十六條 暫住證登記的內(nèi)容需要更正的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)到暫住地公安派出所辦理更正手續(xù)。
暫住證丟失的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)申報(bào)補(bǔ)領(lǐng)。
第十七條 暫住人員離開(kāi)暫住地時(shí)，應(yīng)當(dāng)向發(fā)證單位交回暫住證。
第三章 戶(hù)口遷移
第十八條 符合下列條件之一并申辦本省城鎮(zhèn)常住戶(hù)口的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)：
(一)常住戶(hù)口在城鎮(zhèn)的公民，其配偶、父母、未成年子女，要求到其所在城鎮(zhèn)一起居住的;
(二)在城鎮(zhèn)有正當(dāng)職業(yè)并購(gòu)有商品房或者合法建有住宅，要求遷入居住的;
(三)在本省投資興辦工業(yè)、農(nóng)業(yè)或者
第三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，投資數(shù)額較大的，其本人及其配偶、父母、未成年子女，要求遷入城鎮(zhèn)居住的;法人投資或者境外投資者投資的，可以分配給該法人或者投資者相應(yīng)的入戶(hù)指標(biāo);
(四)符合人才引進(jìn)條件的省外專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和管理人員，本人及其配偶、未成年子女，要求遷入所到城鎮(zhèn)居住的。
中等以上城市應(yīng)當(dāng)根據(jù)本市增容能力和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對(duì)入戶(hù)人員進(jìn)行指標(biāo)控制?！〉谑艞l 申辦城鎮(zhèn)常住戶(hù)口，應(yīng)當(dāng)根據(jù)前條
第一款不同項(xiàng)的內(nèi)容分別提供下列材料：
(一)常住戶(hù)口證件;
(二)房屋產(chǎn)權(quán)證;
(三)親屬證明和投資數(shù)額證明、營(yíng)業(yè)執(zhí)照和其他證明材料;
(四)人才引進(jìn)的有關(guān)證明材料。
第二十條 申辦城鎮(zhèn)常住戶(hù)口，必須以書(shū)面形式向住所地公安派出所提出申請(qǐng)，由公安派出所報(bào)經(jīng)市、縣、自治縣公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后辦理。
第二十一條 辦理常住戶(hù)口入戶(hù)應(yīng)當(dāng)征收相應(yīng)的城市增容費(fèi)，收費(fèi)辦法和標(biāo)準(zhǔn)由市、縣、自治縣人民政府根據(jù)實(shí)際情況擬定，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)。
第四章 勞務(wù)管理
第二十二條 各級(jí)人事勞動(dòng)行政部門(mén)負(fù)責(zé)流動(dòng)人員的就業(yè)管理，加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)察，查處違反人事勞動(dòng)法規(guī)的行為。
第二十三條 離開(kāi)本市、縣、自治縣外出務(wù)工經(jīng)商的人員，應(yīng)當(dāng)在常住戶(hù)口所在地的市、縣、自治縣人事勞動(dòng)行政部門(mén)辦理外出人員就業(yè)登記卡。
第二十四條 暫住人員憑居民身份證、暫住證和常住戶(hù)口所在地發(fā)放的外出人員就業(yè)登記卡，到暫住地人事勞動(dòng)行政部門(mén)申領(lǐng)海南省外來(lái)人員就業(yè)證(以下簡(jiǎn)稱(chēng)外來(lái)人員就業(yè)證)。
流動(dòng)人員必須取得外來(lái)人員就業(yè)證后才能在本省務(wù)工或者經(jīng)商;其中從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，還必須按照有關(guān)規(guī)定申領(lǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。
第二十五條 聘(雇)用流動(dòng)人員的單位和個(gè)人必須查驗(yàn)被聘(雇)人的外出人員就業(yè)登記卡、暫住證和外來(lái)人員就業(yè)證(以下簡(jiǎn)稱(chēng)"三證")，不得雇用"三證"不全的人員。
聘(雇)用流動(dòng)人員的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)維護(hù)被聘(雇)人的合法權(quán)益，嚴(yán)格內(nèi)部安全管理，不得扣押被聘(雇)人的居民身份證、暫住證和其他合法持有的證件。
第二十六條 各級(jí)人事勞動(dòng)行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)向流動(dòng)就業(yè)人員提供勞動(dòng)和社會(huì)保障法規(guī)、政策咨詢(xún)，用工信息咨詢(xún)，勞動(dòng)合同指導(dǎo)、鑒證，勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁等就業(yè)服務(wù)。
第二十七條 在?？谑泻铜偵绞械闹醒?、部隊(duì)、省直(含所屬)單位和省以上工商行政管理部門(mén)注冊(cè)的企業(yè)的流動(dòng)人員就業(yè)由省人事勞動(dòng)行政部門(mén)管理;省農(nóng)墾系統(tǒng)、洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的流動(dòng)人員就業(yè)由省農(nóng)墾、洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)人事勞動(dòng)行政部門(mén)管理;其他流動(dòng)人員就業(yè)由各市、縣、自治縣人事勞動(dòng)行政部門(mén)管理。
第五章 居住管理
第二十八條 單位或者個(gè)人出租房屋，應(yīng)當(dāng)?shù)疆?dāng)?shù)毓才沙鏊怯浐秃炗喼伟藏?zé)任書(shū)，并到房地產(chǎn)管理部門(mén)申領(lǐng)房屋租賃證。
第二十九條 房屋出租人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)下列義務(wù)：
(一)核對(duì)承租人的身份證件，不得將房屋出租給無(wú)有效身份證明的人員;
(二)負(fù)責(zé)或者督促代管人在規(guī)定日期內(nèi)到當(dāng)?shù)毓才沙鏊k理暫住登記，申領(lǐng)暫住證;對(duì)育齡婦女還必須督促其憑常住地婚育證明到暫住地縣級(jí)以上人民政府計(jì)劃生育行政部門(mén)辦理海南省流動(dòng)人口計(jì)劃生育查驗(yàn)證明書(shū);對(duì)務(wù)工經(jīng)商人員還必須督促其憑外出人員就業(yè)登記卡到暫住地人事勞動(dòng)行政部門(mén)辦理外來(lái)人員就業(yè)證;對(duì)拒辦或者逾期未辦理"三證"的人員不得向其出租房屋;
(三)承租人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與生活同在一室的，必須督促其采取相應(yīng)的公共安全防范措施;
(四)發(fā)現(xiàn)承租人有違法犯罪活動(dòng)或者嫌疑的，應(yīng)當(dāng)予以制止，并及時(shí)報(bào)告公安機(jī)關(guān)，不得包庇、縱容;
(五)對(duì)承租人進(jìn)行遵紀(jì)守法宣傳教育，積極協(xié)助公安機(jī)關(guān)做好防火、防盜等治安工作。
房屋出借人參照前款規(guī)定承擔(dān)相當(dāng)于出租人的責(zé)任。
第三十條 房屋承租人、借用人應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：
(一)按照規(guī)定申報(bào)暫住登記，申領(lǐng)暫住證、外來(lái)人員就業(yè)證和婚育證明;
(二)未經(jīng)出租(出借)人同意，不得將租用(借用)的房屋轉(zhuǎn)租(轉(zhuǎn)借)他人使用;
(三)嚴(yán)禁利用出租、出借房屋生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存易燃、易爆、有毒等危險(xiǎn)物品;
(四)不得從事危害社會(huì)和公共安全的活動(dòng)。
第三十一條 留宿在居(村)民家中的探親、訪(fǎng)友、旅游、出差、就學(xué)等人員，戶(hù)主應(yīng)當(dāng)向居(村)委會(huì)或者本單位保衛(wèi)部門(mén)報(bào)告，并攜帶有關(guān)證件到當(dāng)?shù)毓才沙鏊陥?bào)暫住登記。
第六章 其他管理與服務(wù)
第三十二條 工商行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)流動(dòng)人員從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行管理：
(一)核發(fā)個(gè)體工商戶(hù)營(yíng)業(yè)執(zhí)照時(shí)，對(duì)應(yīng)當(dāng)辦理"三證"的人員核查"三證"等有關(guān)證件;
(二)對(duì)務(wù)工經(jīng)商人員進(jìn)行法制道德教育，查處違法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
第三十三條 公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)流動(dòng)人員中無(wú)合法證件、無(wú)固定住所、無(wú)正當(dāng)生活來(lái)源的流浪乞討人員(以下簡(jiǎn)稱(chēng)"三無(wú)人員")的收容工作;民政部門(mén)負(fù)責(zé)"三無(wú)人員"的遣送工作和流動(dòng)人員的婚姻登記管理。公安機(jī)關(guān)與民政部門(mén)在收容遣送"三無(wú)人員"工作中應(yīng)當(dāng)相互協(xié)助。
第三十四條 計(jì)劃生育行政部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)流動(dòng)人員的計(jì)劃生育進(jìn)行管理：
(一)負(fù)責(zé)計(jì)劃生育證明的發(fā)放和查驗(yàn);
(二)開(kāi)展計(jì)劃生育宣傳教育;
(三)提供避孕藥具和節(jié)育技術(shù)服務(wù);
(四)查處違反計(jì)劃生育法規(guī)的行為。
第三十五條 衛(wèi)生行政部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)流動(dòng)人員的健康檢查、衛(wèi)生防疫工作，查處違反衛(wèi)生法規(guī)的行為。
第三十六條 建設(shè)行政部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)建筑施工隊(duì)伍和工地的管理以及流動(dòng)人員聚集地的規(guī)劃管理;負(fù)責(zé)小城鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，以有利于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就地就近轉(zhuǎn)移;負(fù)責(zé)對(duì)房屋出租的管理和市容、環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)察。
第三十七條 駐瓊部隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)配合有關(guān)行政管理部門(mén)做好營(yíng)區(qū)內(nèi)流動(dòng)人員的管理工作。第三十八條 各市、縣、自治縣人民政府應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地在流動(dòng)人員較集中的地方，修建簡(jiǎn)易的勞動(dòng)公寓和與之相配套的服務(wù)設(shè)施，供流動(dòng)人員居住和使用。簡(jiǎn)易勞動(dòng)公寓和與之相配套的服務(wù)設(shè)施可以交由所在地的居(村)委會(huì)負(fù)責(zé)管理。
流動(dòng)人員集中居住100人以上和成建制單位50人以上的，應(yīng)當(dāng)建立治保、調(diào)解組織。
嚴(yán)禁流動(dòng)人員自搭自建棚屋居住。
第三十九條 本規(guī)定所述的暫住登記、暫住證、外出人員就業(yè)登記卡、外來(lái)人員就業(yè)證、房屋租賃證及計(jì)劃生育證明等可以由當(dāng)?shù)鼐?村)委會(huì)接受委托代為申報(bào)辦理，為流動(dòng)人口管理提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。
居(村)委會(huì)提供前款所列服務(wù)，可以適當(dāng)收取費(fèi)用;收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省物價(jià)管理部門(mén)制定。
第四十條 流動(dòng)人口管理工作過(guò)程中的收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，必須按照國(guó)家和省人民政府的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。未經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，任何地方和部門(mén)不得擅自增設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目和提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
第七章 獎(jiǎng)罰
第四十一條 對(duì)模范遵守本規(guī)定，有下列情形之一的，由各級(jí)人民政府或者有關(guān)部門(mén)和單位給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)：
(一)暫住人員在本省物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)中做出突出貢獻(xiàn)的;
(二)流動(dòng)人口管理工作成績(jī)顯著的;
(三)及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止流動(dòng)人員中的違法犯罪活動(dòng)，提供線(xiàn)索，協(xié)助公安、司法機(jī)關(guān)破獲案件或者對(duì)維護(hù)治安秩序做出突出貢獻(xiàn)的。
第四十二條 流動(dòng)人員違反本規(guī)定，按照下列辦法處罰：
(一)逾期不申報(bào)暫住登記或者不申領(lǐng)暫住證，或者暫住期滿(mǎn)未按照規(guī)定辦理延期手續(xù)的，由公安機(jī)關(guān)依照公安部的《暫住證申領(lǐng)辦法》的有關(guān)規(guī)定處罰;
(二)未辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者違法從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，由工商行政管理部門(mén)或者其他有關(guān)行政部門(mén)依照有關(guān)法規(guī)的規(guī)定處罰;
(三)應(yīng)當(dāng)辦理但未辦理外出人員就業(yè)登記卡、外來(lái)人員就業(yè)證的，由人事勞動(dòng)行政部門(mén)依照勞動(dòng)管理法規(guī)的有關(guān)規(guī)定處罰;
(四)違反計(jì)劃生育有關(guān)規(guī)定的，由計(jì)劃生育行政部門(mén)依照計(jì)劃生育法規(guī)、規(guī)章的有關(guān)規(guī)定處罰。
第四十三條 有關(guān)單位或者個(gè)人違反本規(guī)定，按照下列辦法處罰：
(一)未向公安機(jī)關(guān)和房地產(chǎn)管理部門(mén)辦理房屋出租登記手續(xù)私自出租房屋的，由公安機(jī)關(guān)和房地產(chǎn)管理部門(mén)依照各自權(quán)限責(zé)令限期改正，并沒(méi)收非法所得;情節(jié)嚴(yán)重的，可以并處月租金5倍以下罰款; (注：根據(jù)海南省人民政府令
第106號(hào)決定將
第四十三條
第一項(xiàng)修改為：
未向房地產(chǎn)管理部門(mén)辦理房屋出租登記私自出租房屋的，由房地產(chǎn)管理部門(mén)依照權(quán)限責(zé)令限期改正;情節(jié)嚴(yán)重的，處以違法所得1倍以上3倍以下罰款，但最高不得超過(guò)30000元。)
(二)出租人、出借人將房屋出租、出借給無(wú)有效證件承租人、借用人的，由公安機(jī)關(guān)和房地產(chǎn)管理部門(mén)依照各自權(quán)限給予警告，可以并處月租金3倍以下罰款; (注：根據(jù)海南省人民政府令
第106號(hào)決定將本條
第二項(xiàng)修改為：
出租人、出借人將房屋出租、出借給無(wú)有效證件承租人、借用人的，由公安機(jī)關(guān)和房地產(chǎn)管理部門(mén)依照各自權(quán)限給予警告，可以并處違法所得1倍以上3倍以下罰款，但最高不得超過(guò)30000元;沒(méi)有違法所得的，可以并以10000元以下罰款。)
(三)單位或者個(gè)人聘(雇)用"三證"不全的流動(dòng)人員的，由公安機(jī)關(guān)或者人事勞動(dòng)行政部門(mén)責(zé)令限期改正，并按照每使用1人處500元罰款;
(四)非法扣押暫住證、居民身份證和其他由流動(dòng)人員合法持有的證件的，由公安機(jī)關(guān)對(duì)單位負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人予以警告，可以并處500元以下罰款;
(五)單位對(duì)其聘(雇)用的流動(dòng)人員不履行管理職責(zé)，致使單位內(nèi)部治安秩序混亂，發(fā)生刑事案件或者重大治安案件的，由公安機(jī)關(guān)責(zé)令限期整改;逾期不改的，對(duì)單位負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人處500元以上5000元以下罰款;
(六)對(duì)流動(dòng)人員自搭自建棚屋居住的，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)責(zé)令搭棚人限期拆遷;土地使用權(quán)人不責(zé)令搭棚人限期拆遷的，每居住1人處100元罰款;搭棚人拒不拆遷的，每居住1人處100元罰款;上述處罰由建設(shè)行政部門(mén)作出，同時(shí)強(qiáng)制拆除違章搭建的棚屋;
(七)對(duì)偽造、涂改、轉(zhuǎn)讓、買(mǎi)賣(mài)、出借暫住證的，予以警告，可以并處500元以下罰款;行為人因上列行為有非法所得的，除予以沒(méi)收外，可以并處非法所得1-3倍的罰款。
第四十四條 對(duì)違反本規(guī)定構(gòu)成違反治安管理行為的，依照治安管理處罰條例的有關(guān)規(guī)定處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第四十五條 用工單位、雇主和房屋出租人、出借人容留暫住育齡婦女計(jì)劃外生育的，由計(jì)劃生育行政部門(mén)依照計(jì)劃生育法規(guī)、規(guī)章的有關(guān)規(guī)定處罰。
第四十六條 當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服的，可以在收到行政處罰決定書(shū)之日起15日內(nèi)向作出行政處罰決定機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，也可以直接向人民法院起訴機(jī)關(guān)。法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服再向人民法院起訴的，或者對(duì)提起復(fù)議期限另有具體規(guī)定的，從其規(guī)定。逾期不申請(qǐng)復(fù)議，也不起訴，又不履行處罰決定的，由作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
第四十七條 有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和流動(dòng)人口管理機(jī)構(gòu)的工作人員，徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守的，由其所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第八章 附則
第四十八條 暫住證、外出人員就業(yè)登記卡、外來(lái)人員就業(yè)證、房屋租賃證分別由省公安機(jī)關(guān)和省人事勞動(dòng)、建設(shè)行政部門(mén)按照國(guó)家規(guī)定統(tǒng)一印制。
第四十九條 本規(guī)定具體應(yīng)用中的問(wèn)題，由省人民政府負(fù)責(zé)解釋。
第五十條 本規(guī)定自之日起施行。1989年5月26日的《海南省暫住人口管理暫行規(guī)定》同時(shí)廢止。
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第一,政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站有賴(lài)于各政府部門(mén)已有的信息化基礎(chǔ)條件。但是,這種基礎(chǔ)條件并不一定要求各政府部門(mén)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化辦公,政府部門(mén)只要具備完善的內(nèi)部辦公與業(yè)務(wù)信息化管理應(yīng)用系統(tǒng)即可。
第二,政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站不僅是政務(wù)信息平臺(tái)和業(yè)務(wù)處理平臺(tái),而且也是知識(shí)加工平臺(tái)、知識(shí)決策平臺(tái)、知識(shí)獲取平臺(tái)的集成,它使政府各部門(mén)辦公人員之間的信息共享和交流更加流暢,通過(guò)數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)加工而使零散的信息成為知識(shí),使相關(guān)人員能夠在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間使用恰當(dāng)?shù)闹R(shí),為行政決策提供充分的信息和知識(shí)支持。
第三,后臺(tái)整合是政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站區(qū)別于其他網(wǎng)站的關(guān)鍵所在。
一、政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的“前臺(tái)———后臺(tái)”關(guān)系
與互聯(lián)網(wǎng)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站和企業(yè)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站不同,政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站具有兩種“前臺(tái)———后臺(tái)”關(guān)系。第一種“前臺(tái)———后臺(tái)”關(guān)系實(shí)際上是一種雙重的“前臺(tái)———后臺(tái)”關(guān)系,即:門(mén)戶(hù)網(wǎng)站作為連接所有政府網(wǎng)站的前臺(tái),并不直接面對(duì)各政府機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)職能部門(mén),它只是作為一個(gè)強(qiáng)大的搜索引擎,快速便捷地為客戶(hù)找到辦理相應(yīng)業(yè)務(wù)的政府網(wǎng)站,這是第一重“前臺(tái)———后臺(tái)”關(guān)系;在此基礎(chǔ)上,客戶(hù)就可以通過(guò)具體的政府機(jī)構(gòu)的網(wǎng)站直接面對(duì)業(yè)務(wù)職能部門(mén)了,在這里,政府網(wǎng)站與其職能部門(mén)之間構(gòu)成了又一重“前臺(tái)———后臺(tái)”關(guān)系。
第二種“前臺(tái)———后臺(tái)”關(guān)系是一種單一的“前臺(tái)———后臺(tái)”關(guān)系。在這種情況下,客戶(hù)通過(guò)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站即可直接進(jìn)入業(yè)務(wù)辦理程序,客戶(hù)無(wú)須與具體的政府機(jī)構(gòu)(網(wǎng)站)打交道,也不用知道自己是在與哪個(gè)政府機(jī)構(gòu)打交道。此時(shí),客戶(hù)似乎在通過(guò)這個(gè)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站面對(duì)一個(gè)“超級(jí)政府”,因?yàn)槿藗兺ㄟ^(guò)這個(gè)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站可以辦理包羅萬(wàn)象的業(yè)務(wù)。
無(wú)論是第一種“前臺(tái)———后臺(tái)”關(guān)系還是第二種“前臺(tái)———后臺(tái)”關(guān)系,都需要對(duì)后臺(tái)業(yè)務(wù)進(jìn)行整合。盡管在第一種“前臺(tái)———后臺(tái)”關(guān)系里,政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站僅僅是所有政府機(jī)構(gòu)的網(wǎng)站業(yè)務(wù)連接,但是要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)仍然需要對(duì)所有政府機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)類(lèi)型進(jìn)行分類(lèi)與排列,通過(guò)某一主題按照邏輯關(guān)系而對(duì)所有這些業(yè)務(wù)進(jìn)行整理,同時(shí)在技術(shù)上以及在管理上都對(duì)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站提出了新的要求,例如,在政府機(jī)構(gòu)之間仍然分離的情況下,門(mén)戶(hù)網(wǎng)站應(yīng)當(dāng)看作是所有經(jīng)由該門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的政府機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)督窗口。
第二種“前臺(tái)———后臺(tái)”關(guān)系超越了“電子政務(wù)”的概念,已經(jīng)成為一種真正意義上的“電子政府”了。在這里,所有的政府業(yè)務(wù)部門(mén)都已經(jīng)按照業(yè)務(wù)流程進(jìn)行了重組,傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)逐步地淡出了電子政府的范疇而成為電子政府的“業(yè)務(wù)處理車(chē)間”。
因此,所有的政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站都是政府網(wǎng)站,但是并不是所有的政府網(wǎng)站都是門(mén)戶(hù)網(wǎng)站;而且,政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站意義上的“政府”的含義已經(jīng)不再是傳統(tǒng)意義上的“政府機(jī)構(gòu)”了,它已經(jīng)超越了現(xiàn)有的政府機(jī)構(gòu)的含義,成為一種虛擬的“超級(jí)政府”。
二、國(guó)外政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的發(fā)展
政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的發(fā)展直接受益于互聯(lián)網(wǎng)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站以及企業(yè)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的發(fā)展。與此同時(shí),近些年來(lái)政府網(wǎng)站的泛濫也給電子政務(wù)的發(fā)展帶來(lái)了一定的副作用,在如此眾多的政府網(wǎng)站面前,人們往往不知所措,因此,迫切需要一種“簡(jiǎn)單、實(shí)用、重點(diǎn)突出”的單一政務(wù)處理入門(mén)網(wǎng)站。大約從2000年開(kāi)始,在一些信息基礎(chǔ)設(shè)施條件比較完善、電子政務(wù)較為發(fā)達(dá)的國(guó)家,電子政務(wù)開(kāi)始走出相互獨(dú)立、各自為“政”的舊制。這些國(guó)家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到,要求民眾去瀏覽每個(gè)政府網(wǎng)站才能辦成一件事情是對(duì)民眾不友好的,這與現(xiàn)實(shí)中要求每個(gè)人必須親自到每個(gè)政府機(jī)構(gòu)才能辦成事情其實(shí)沒(méi)有什么兩樣。因此,它們?cè)谝粋€(gè)統(tǒng)一的政府網(wǎng)站下,將比較分散的各類(lèi)政府網(wǎng)站綜合到一個(gè)協(xié)調(diào)一致的目錄下,根據(jù)特定用戶(hù)群的需求開(kāi)發(fā)一系列集成的政府服務(wù)項(xiàng)目。政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站開(kāi)始作為提供政府服務(wù)的唯一的電子政務(wù)網(wǎng)站。
目前,政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站還處在發(fā)展當(dāng)中,各國(guó)的做法也存在著很大的差別。從發(fā)展程度來(lái)看,總體上還處于第一種“前臺(tái)———后臺(tái)關(guān)系”階段,即主要是按照業(yè)務(wù)流程的需要,通過(guò)技術(shù)手段將各政府機(jī)構(gòu)串聯(lián)起來(lái)。但是也還有部分業(yè)務(wù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了在線(xiàn)實(shí)時(shí)處理,正在向第二種“前臺(tái)———后臺(tái)關(guān)系”轉(zhuǎn)變,新加坡的“電子公民”網(wǎng)站即是這方面的代表。就國(guó)際政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的發(fā)展來(lái)看,美國(guó)、英國(guó)和新加坡三國(guó)的做法具有典型性,包含著許多網(wǎng)絡(luò)條件下的政府行政管理與服務(wù)的制度創(chuàng)新。下面分別介紹這三個(gè)國(guó)家建設(shè)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的情況。
美國(guó)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站。美國(guó)是電子政務(wù)最為發(fā)達(dá)的國(guó)家,政府網(wǎng)站的數(shù)量也最多,共有兩萬(wàn)多個(gè)。這些政府網(wǎng)站的內(nèi)容非常豐富,頁(yè)面數(shù)量多達(dá)幾千萬(wàn),一般的公民很難通過(guò)網(wǎng)絡(luò)搜索來(lái)準(zhǔn)確快捷地獲得政府服務(wù),這當(dāng)然就需要門(mén)戶(hù)網(wǎng)站加以引導(dǎo)。
我們可以從地域?qū)傩院蜋?quán)域?qū)傩詠?lái)分析美國(guó)的政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的情況。從政府行政管理層次上來(lái)看,美國(guó)政府可以劃分為聯(lián)邦、州與市縣三級(jí)。由于實(shí)行聯(lián)邦制,三級(jí)政府在許多的行政事務(wù)管理方面相對(duì)獨(dú)立,因此政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站也就劃分為這樣三級(jí),每級(jí)政府的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的服務(wù)內(nèi)容各不相同,彼此之間存在著明確的分工。每個(gè)州政府和市(縣)政府都建立自己的單一的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站,企業(yè)或公民根據(jù)業(yè)務(wù)內(nèi)容,通過(guò)訪(fǎng)問(wèn)所在地域的單一的州或市(縣)政府網(wǎng)站,即可獲得各種不同的服務(wù)。每一個(gè)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站都各具特色,包括稅收、執(zhí)照、注冊(cè)和護(hù)照信息以及滿(mǎn)足所在地域的每個(gè)居民的具體需求的信息。
聯(lián)邦一級(jí)的政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站是“第一政府網(wǎng)站”(firstgov.gov.)。該網(wǎng)站于2000年6月開(kāi)始建設(shè),已經(jīng)成為全球功能最為強(qiáng)大的超級(jí)政府網(wǎng)站。作為聯(lián)邦政府唯一的政府服務(wù)網(wǎng)站,該網(wǎng)站整合了聯(lián)邦政府的所有服務(wù)項(xiàng)目,并與許多政府部門(mén)如立法、司法和行政部門(mén)建立了鏈接,同時(shí)也與各州政府和市縣政府的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站都有鏈接。作為一個(gè)綜合性網(wǎng)絡(luò)門(mén)戶(hù),用戶(hù)通過(guò)該網(wǎng)站可以接向任何政府網(wǎng)站,包括州和地方政府?！暗谝徽W(wǎng)站”所要達(dá)到的一個(gè)首要目標(biāo)就是,要讓客戶(hù)只須點(diǎn)擊3下即可找到自己所需要的各類(lèi)政府信息與服務(wù)。它允許用戶(hù)同時(shí)搜索全部2,700萬(wàn)網(wǎng)頁(yè),使用一個(gè)由私營(yíng)企業(yè)和聯(lián)邦政府一起開(kāi)發(fā)的高強(qiáng)度搜索引擎,個(gè)人通過(guò)關(guān)鍵詞、主題或機(jī)構(gòu)進(jìn)行搜索,可以在不到1/4秒的時(shí)間內(nèi)搜索到半兆的文件。從這個(gè)意義上講,該網(wǎng)站與聯(lián)邦各職能部門(mén)、州及市縣級(jí)政府網(wǎng)站實(shí)際上就構(gòu)成了一種前臺(tái)與后臺(tái)的關(guān)系,任何企業(yè)和公民通過(guò)前臺(tái)網(wǎng)站即Firstgov.gov,可以找到所有美國(guó)政府部門(mén)提供的所有服務(wù)。
從內(nèi)容分類(lèi)來(lái)看,該網(wǎng)站一方面按地區(qū)劃分,囊括了全美50個(gè)州以及地方縣、市的有關(guān)材料及網(wǎng)站鏈接;另一方面又按農(nóng)業(yè)和食品、藝術(shù)和文化、經(jīng)濟(jì)與商業(yè)等行業(yè)來(lái)劃分,各行各業(yè)的有關(guān)介紹及網(wǎng)站也是隨點(diǎn)隨通。該網(wǎng)站的設(shè)計(jì)非常有特色,它將政府服務(wù)分為三類(lèi),即對(duì)公民的在線(xiàn)服務(wù)(onlineservicesforcitizens)、對(duì)企業(yè)的在線(xiàn)服務(wù)(onlineservicesforbusiness)以及對(duì)政府機(jī)構(gòu)的在線(xiàn)服務(wù)(onlineservicesforgovernments)。每一類(lèi)又分為諸多項(xiàng)目,如“對(duì)公民的在線(xiàn)服務(wù)”就包括申請(qǐng)護(hù)照、天氣預(yù)報(bào)、彩票中獎(jiǎng)號(hào)碼等;“對(duì)企業(yè)的在線(xiàn)服務(wù)”包括在線(xiàn)申請(qǐng)專(zhuān)利與商標(biāo)、轉(zhuǎn)包合同、商業(yè)法律與法規(guī)等;“對(duì)政府機(jī)構(gòu)的在線(xiàn)服務(wù)”包括聯(lián)邦雇員薪水冊(cè)變化表、聯(lián)邦雇員遠(yuǎn)程培訓(xùn)以及聯(lián)邦政府職位等。這種設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單明確,任何一個(gè)尋求政府在線(xiàn)服務(wù)的人都可以很方便地找到所需要的各種服務(wù)。
英國(guó)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站。早在1994年英國(guó)政府就建立了一個(gè)類(lèi)似于政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的網(wǎng)站:open.gov.uk,其功能主要是提供政府網(wǎng)站的聯(lián)接,但是服務(wù)的內(nèi)容很少。2000年12月,英國(guó)政府開(kāi)發(fā)出一個(gè)服務(wù)內(nèi)容更多、搜索更方便而功能也更為強(qiáng)大的單一的政府服務(wù)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站系統(tǒng),它由“英國(guó)在線(xiàn)”網(wǎng)站(ukonline.gov.uk)和“政府虛擬門(mén)戶(hù)”網(wǎng)站(gateway.gov.uk)組成。“英國(guó)在線(xiàn)”網(wǎng)站不僅將上千個(gè)政府網(wǎng)站連接起來(lái),而且把政府業(yè)務(wù)按照公眾需求進(jìn)行組合,使公眾能夠全天候地獲得所有政府部門(mén)的在線(xiàn)信息與服務(wù)。該網(wǎng)站的內(nèi)容分為五大塊:生活頻道、快速搜索、在線(xiàn)交易、市民空間、新聞天地。“生活頻道”向用戶(hù)設(shè)置了11個(gè)主題的服務(wù),用戶(hù)無(wú)須考慮各政府部門(mén)的職責(zé)和分工。其他的各大塊也都包括眾多主題的服務(wù)內(nèi)容。
“政府虛擬門(mén)戶(hù)”網(wǎng)站是一個(gè)為了讓公眾和企業(yè)獲得政府在線(xiàn)服務(wù)而進(jìn)行登記注冊(cè)的專(zhuān)門(mén)網(wǎng)站,它可以使公眾和企業(yè)通過(guò)一個(gè)單一的入口同政府的多個(gè)部門(mén)進(jìn)行溝通和實(shí)現(xiàn)在線(xiàn)辦理行政事務(wù)。已經(jīng)在“政府虛擬門(mén)戶(hù)”網(wǎng)站運(yùn)行的主要服務(wù)項(xiàng)目中,包含國(guó)內(nèi)個(gè)人所得稅在線(xiàn)征收和部分增值稅的在線(xiàn)返還等內(nèi)容。該網(wǎng)站是提供“集成化政府”服務(wù)戰(zhàn)略的一個(gè)重要組成部分,與“英國(guó)在線(xiàn)”網(wǎng)站形成了又一種“前臺(tái)———后臺(tái)”關(guān)系新加坡政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站。以前,新加坡也是由各政府部門(mén)單獨(dú)地建立政府網(wǎng)站并提供網(wǎng)絡(luò)服務(wù),彼此之間沒(méi)有進(jìn)行一體化的整合。1999年,新加坡的電子政務(wù)開(kāi)始出現(xiàn)整合趨勢(shì),一些業(yè)務(wù)不再按照部門(mén)來(lái)設(shè)置,而是按照流程做打包處理,也就是說(shuō),公民或企業(yè)在辦理網(wǎng)上業(yè)務(wù)時(shí),不必再考慮要登陸各個(gè)政府站點(diǎn),分別辦完各種相關(guān)手續(xù),而是按照業(yè)務(wù)流程,一步步地在一個(gè)單一的網(wǎng)站上完成所有這些相關(guān)業(yè)務(wù)手續(xù),實(shí)現(xiàn)了“一站式”網(wǎng)上辦公。
所有這些打包服務(wù)都可通過(guò)新加坡的政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站(gov.sg)找到。該政府站點(diǎn)就像一本政府白皮書(shū),完全代表政府,而不是政府的某一個(gè)方面。例如,該網(wǎng)站有一項(xiàng)統(tǒng)一的接受用戶(hù)反饋的業(yè)務(wù),用戶(hù)發(fā)往政府各個(gè)部門(mén)的意見(jiàn)、建議、反饋等都通過(guò)這里的統(tǒng)一格式進(jìn)行。
與美國(guó)的first.gov不同,該中心站點(diǎn)將政府服務(wù)劃分為政府信息與電子服務(wù)、新聞公告、為企業(yè)的信息與電子服務(wù)、為非新加坡公民的信息與電子服務(wù)以及電子公民服務(wù)等幾大塊,雖然看過(guò)去沒(méi)有像美國(guó)的first.gov那樣將電子政務(wù)劃分為G2G、G2B、G2C三大部分那么簡(jiǎn)潔,但是,從邏輯上看仍然清晰明了,欄目的設(shè)置讓人一目了然。就電子政務(wù)來(lái)說(shuō),最重要的是其前臺(tái)的業(yè)務(wù)流程設(shè)置與后臺(tái)不同政府機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)處理上。而恰恰是在這一點(diǎn)上,新加坡的電子政務(wù)建設(shè)別具一格,深受人們的稱(chēng)贊。其中最引人注目的是“電子公民中心”(ecitizen.gov.sg)和“政府電子商務(wù)中心”(GeBiz.gov.sg)。
“電子公民中心”始建于1999年4月,其目的是將政府機(jī)構(gòu)所有能以電子方式提供的服務(wù)整合在一起,并以一攬子的方式輕松便捷地提供給全體新加坡公民。“電子公民中心”將一個(gè)人“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜松^(guò)程劃分為諸多階段,在每一個(gè)階段里,你都可以得到相應(yīng)的政府服務(wù),政府部門(mén)就是你人生旅途中的一個(gè)個(gè)“驛站”。每一個(gè)“驛站”都有一組相互關(guān)聯(lián)的服務(wù)包。例如,在“就業(yè)驛站”里,你可以找到這些服務(wù)包:“雇傭員工”(專(zhuān)為雇主設(shè)計(jì))、“尋找工作”(專(zhuān)為求職者設(shè)計(jì))、“退休”、“提高技能”和“在新加坡工作”(專(zhuān)為外國(guó)人提供)等。目前“電子公民”網(wǎng)站里共有9個(gè)驛站,涵蓋范圍包括:商業(yè)貿(mào)易、國(guó)防、教育、就業(yè)、家庭、醫(yī)療健康、住房、法律法規(guī)和交通運(yùn)輸,這些驛站把不同政府部門(mén)的不同服務(wù)職能巧妙地聯(lián)系在一起。例如,在“家庭”驛站里,“老人護(hù)理”服務(wù)包來(lái)自衛(wèi)生部,而“結(jié)婚”服務(wù)包則來(lái)自于社區(qū)發(fā)展部。
“政府電子商務(wù)中心”于2000年12月正式開(kāi)通,它實(shí)際上就是新加坡政府的采購(gòu)系統(tǒng),它把新加坡政府各部門(mén)和機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)系統(tǒng)與采購(gòu)軟件整合到一起進(jìn)行工作。政府部門(mén)的貿(mào)易伙伴可以在網(wǎng)上得到政府招標(biāo)的邀請(qǐng)并購(gòu)買(mǎi)招標(biāo)文件,供應(yīng)商可以在網(wǎng)上索要發(fā)票、檢查付款情況、提交產(chǎn)品目錄和競(jìng)標(biāo)。同私營(yíng)部門(mén)的B2B交易中心一樣,它也是通過(guò)來(lái)自世界各地的眾多供應(yīng)商的激烈競(jìng)爭(zhēng)而獲得價(jià)廉物美的產(chǎn)品,通過(guò)網(wǎng)上下單而節(jié)約更多的時(shí)間,通過(guò)更低的庫(kù)存而減低成本。目前,政府通過(guò)“政府電子商務(wù)中心”采購(gòu)的產(chǎn)品價(jià)值已經(jīng)達(dá)到1.1億美元,今后還要求將80%的政府采購(gòu)都搬到“政府電子商務(wù)中心”上來(lái)。
三、對(duì)我國(guó)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站建設(shè)的建議
我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)主要依兩條途徑展開(kāi)。一是政府上網(wǎng)。政府上網(wǎng)工程促使政府網(wǎng)站的數(shù)量快速增加。據(jù)最新統(tǒng)計(jì),政府上網(wǎng)工程實(shí)施3年來(lái),全國(guó)政府部門(mén)建立的網(wǎng)站已突破1萬(wàn)個(gè),3年凈增10倍。二是建立縱向的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)。我國(guó)以“金”字工程為主體的縱向業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)不斷增加,由最初的3個(gè)增加到現(xiàn)在的12個(gè),許多政府職能部門(mén)也在建立自己專(zhuān)門(mén)的電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng),并且都希望盡量能夠向“金”字工程上靠。僅僅依據(jù)這兩條途徑,其負(fù)面效應(yīng)已充分暴露。一方面,國(guó)家投入了大量資金,各級(jí)政府機(jī)構(gòu)建設(shè)電子政務(wù)的積極性都很高,政府網(wǎng)站數(shù)量也快速增加;另一方面,政府網(wǎng)站的社會(huì)應(yīng)用水平卻總是提不上去,條塊分割、信息孤島的弊端盡管世人皆知卻就是解決不了,很多專(zhuān)網(wǎng)都說(shuō)自己是“金”字工程,不能共享,所以,每個(gè)政府網(wǎng)站所提供的信息與服務(wù)數(shù)量都很有限,彼此獨(dú)立,業(yè)務(wù)流程串不起來(lái),電子政務(wù)的快速、便捷、公開(kāi)、透明的優(yōu)勢(shì)自然也就顯現(xiàn)不出來(lái)。這種狀況嚴(yán)重地制約了電子政務(wù)的社會(huì)化應(yīng)用水平,將對(duì)未來(lái)電子政務(wù)的順利發(fā)展造成極為不利的影響。
建設(shè)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站能夠有效地解決這種困難局面。政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站已開(kāi)始受到關(guān)注,例如,在我國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)規(guī)劃中就提出了建設(shè)“兩網(wǎng)一站四庫(kù)十二金”的內(nèi)容,其中的“一站”即是指政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站。另一方面,絕大多數(shù)地方政府都在往這方面努力,開(kāi)始花費(fèi)很大的精力來(lái)建立自己的政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站。但是,從有關(guān)的電子政務(wù)建設(shè)規(guī)劃來(lái)看,我們對(duì)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的性質(zhì)、特點(diǎn)、作用還缺乏清楚的了解,將政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站等同于一般的政府網(wǎng)站,對(duì)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站與電子政務(wù)建設(shè)的其他相關(guān)問(wèn)題也未作明確的安排。另外,就已經(jīng)建立起來(lái)的地方政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站來(lái)看,除了北京市()和上海市()取得了一定的成績(jī)外,大多數(shù)地方政府做得還很不理想,有些甚至還停留在政府上網(wǎng)階段。
針對(duì)今后電子政務(wù)及政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的建設(shè),提出以下建議:
(一)在繼續(xù)建設(shè)12個(gè)重要的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的同時(shí),提高政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站在未來(lái)我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)中的地位,將政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站看作是實(shí)現(xiàn)我國(guó)電子政務(wù)戰(zhàn)略的核心。一方面,通過(guò)“金”字工程提高那些重要部門(mén)的工作效率,另一方面,通過(guò)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站加強(qiáng)辦公資源的整合,消除“條”與“塊”之間的割裂狀況。換一個(gè)角度來(lái)看,這也就意味著,通過(guò)發(fā)展“金”字工程加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的監(jiān)管,通過(guò)發(fā)展政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站來(lái)體現(xiàn)電子政務(wù)的“服務(wù)于民”的本質(zhì)要求。
與此同時(shí),有必要對(duì)政府上網(wǎng)工程進(jìn)行調(diào)整,將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站建設(shè)上來(lái)。因此,今后的電子政務(wù)要從重視數(shù)量轉(zhuǎn)向重視質(zhì)量和效果。
(二)將政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站建設(shè)與政府機(jī)構(gòu)改革相結(jié)合。新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革將秉持“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則,轉(zhuǎn)變政府職能,建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。所有這些要求都與政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站一致,政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站可以作為政府機(jī)構(gòu)改革的方向。
我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革最引人注目的一個(gè)變化，就是20多年間有1億農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員已占農(nóng)村總從業(yè)人員的30%左右，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)取代國(guó)有工業(yè)，成為我國(guó)工業(yè)中的主要組成部分。但是，農(nóng)村勞動(dòng)力資源的再配置在20世紀(jì)90年代中期以后，則逐漸地減緩，并在近幾年因市場(chǎng)變化而出現(xiàn)倒流趨勢(shì)。僅1997、1998年兩年統(tǒng)計(jì)，從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力就凈增366萬(wàn)人，1999、2000、2001年每年至少也有凈增100多萬(wàn)人。出現(xiàn)上述情況并不意味著資源配置效應(yīng)的潛力告終。主要依據(jù)是：盡管已有大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，但由于農(nóng)村人口和勞動(dòng)力的迅速增長(zhǎng)，留在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的勞動(dòng)力還有3億多，同改革初期相比，不但沒(méi)有減少，還增加了100多萬(wàn)。農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的邊際生產(chǎn)率仍然存在較大的差異。但是，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)20多年高速增長(zhǎng)的量變積累，已經(jīng)呈現(xiàn)質(zhì)的變化，即絕大部分商品的供給已經(jīng)滿(mǎn)足或超過(guò)市場(chǎng)需求，由賣(mài)方市場(chǎng)變成買(mǎi)方市場(chǎng)。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在市場(chǎng)導(dǎo)向下經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展已經(jīng)飽和，不再有超常發(fā)展的空間；而高技術(shù)含量的生產(chǎn)領(lǐng)域雖然市場(chǎng)廣闊，卻需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行重大結(jié)構(gòu)調(diào)整，不可能再以低技術(shù)和粗放經(jīng)營(yíng)的方式跨進(jìn)結(jié)構(gòu)升級(jí)這道門(mén)坎。況且，80%以上分布在村落的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，由于缺乏所必需的公共基礎(chǔ)設(shè)施，缺乏技術(shù)和管理人才，遠(yuǎn)離城市集中地帶，難以再走“離土不離鄉(xiāng)”的道路。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展正面臨著一個(gè)調(diào)整期，這就不可能再以從前那樣的超常速度增長(zhǎng)著。與此相聯(lián)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力趨于下降。從“七五”期間年均925萬(wàn)人，降到“八五”期間年均719萬(wàn)人，降到1996年674萬(wàn)人，再降到1997年的400萬(wàn)人。在今后的若干年中，如果不可能出現(xiàn)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，前面所說(shuō)的資源配置效應(yīng)，將在很大程度上不復(fù)存在，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度將會(huì)顯著放慢。
我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革以來(lái)的一、二十年間，數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)，并因此帶動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高速度增長(zhǎng)，在一定程度上代替了城市化的發(fā)展，但這種替代終究是有限度的。農(nóng)村人口城市化規(guī)律是不可阻擋的，限制城市化是積累矛盾，加劇矛盾，而不是解決矛盾。這就要求我們必須把轉(zhuǎn)移剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力與城市化有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口向城市遷移，是現(xiàn)代化進(jìn)程中相互制約、相互影響的兩個(gè)方面。從20世紀(jì)80年代初期以來(lái)，我國(guó)剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，取得史無(wú)前例的進(jìn)展，但農(nóng)村人口向城市遷移的進(jìn)程仍然十分緩慢，這兩者之間表現(xiàn)出極其明顯的不協(xié)調(diào)。這種不協(xié)調(diào)的后果，集中反映在最近幾年前者速度大幅度回落，以及與此相聯(lián)系的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度及農(nóng)民收入增長(zhǎng)幅度明顯趨緩。這就要求必須因勢(shì)利導(dǎo)地解決這種不協(xié)調(diào)問(wèn)題，并使之相互促進(jìn)，以開(kāi)創(chuàng)中國(guó)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的新階段。
要有效地解決我國(guó)剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，就必須遵循社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，正確認(rèn)識(shí)和處理市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的關(guān)系。市場(chǎng)化、工業(yè)化和城市化是推動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程不可缺少的原動(dòng)力，也是推動(dòng)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不可缺少的原動(dòng)力。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律是，伴隨著工業(yè)化的推進(jìn)，城市化水平也不斷提高，這是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷引起就業(yè)區(qū)域結(jié)構(gòu)變遷的結(jié)果，也是市場(chǎng)機(jī)制在勞動(dòng)力資源配置過(guò)程中發(fā)揮作用的結(jié)果。我國(guó)的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)已由建國(guó)初期的3:7轉(zhuǎn)移為7.5:2.5，而城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)乃為3.6:6.4，這在世界上是絕無(wú)僅有的。造成這種狀況的主要原因，是在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期中，中國(guó)的工業(yè)化是在城鄉(xiāng)隔離的環(huán)境下并且獨(dú)立于城市化進(jìn)行的，使得迅速增長(zhǎng)著的剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力無(wú)法被城市二、三產(chǎn)業(yè)所吸收。1952年至1978年，我國(guó)城市工業(yè)所能提供的新的就業(yè)崗位只有3723萬(wàn)個(gè)，而同一時(shí)期由于人口政策的失誤，全國(guó)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力共增加19127萬(wàn)人，大部分新增勞動(dòng)力不得不被安置于農(nóng)村，這就必然嚴(yán)重地制約著中國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。市場(chǎng)取向改革以來(lái)，我國(guó)市場(chǎng)化程度有了顯著的進(jìn)展，并且與工業(yè)（尤其農(nóng)村工業(yè)）協(xié)調(diào)發(fā)展的道路基本上打通。這些年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村工業(yè)化和剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移所取得的巨大進(jìn)步，也正是市場(chǎng)化因素不斷強(qiáng)化的結(jié)果。然而，在依靠市場(chǎng)機(jī)制和農(nóng)村工業(yè)化力量來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)與剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的同時(shí)，城市化滯后的矛盾又日益突出出來(lái)。
二、是進(jìn)小城鎮(zhèn)抑是進(jìn)大中城市
關(guān)于我國(guó)城市化與城鎮(zhèn)化問(wèn)題，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界都作了不同程度的研究，并取得一系列階段性成果。但是，對(duì)城鎮(zhèn)化與城市化的關(guān)系問(wèn)題，至今還沒(méi)有取得一致的看法。這就很難對(duì)我國(guó)農(nóng)民進(jìn)城的方式和條件作出正確的回答。我們認(rèn)為，城鎮(zhèn)化不等于城市化，甚至不是城市化的主流。發(fā)展小城鎮(zhèn)是我國(guó)特定條件下城市化戰(zhàn)略的一部分而不是全部，發(fā)展小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)二元體制下被迫作出的選擇，而不是最佳的選擇。確立這樣的一種觀點(diǎn)，才能正確認(rèn)識(shí)我國(guó)農(nóng)民進(jìn)城的方式和條件。換句話(huà)說(shuō)，我國(guó)農(nóng)民進(jìn)城的方式和條件的特殊性，在相當(dāng)程度上是和我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及與此相聯(lián)系發(fā)展小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略聯(lián)系在一起。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還沒(méi)有被破除的背景下，大中城市的發(fā)展從一開(kāi)始就同農(nóng)村問(wèn)題的解決無(wú)關(guān)。而改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府提出發(fā)展小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略時(shí)，又總是同解決農(nóng)村問(wèn)題聯(lián)系在一起。我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)民進(jìn)城方式和條件，都是由此派生出來(lái)的。在城鄉(xiāng)分離或城鄉(xiāng)分割體制尚未消除的背景下，人們往往把大中城市和小城鎮(zhèn)區(qū)分為兩個(gè)不同類(lèi)型的社區(qū)。與此相適應(yīng)，在農(nóng)民進(jìn)城上，也可以劃分為進(jìn)大中城市和進(jìn)小城鎮(zhèn)這兩種方式。當(dāng)城市化還沒(méi)有基本實(shí)現(xiàn)的情況下，必然是進(jìn)大中城市和進(jìn)小城鎮(zhèn)并重（目前兩者人口各占一半），而且在一定時(shí)期內(nèi)，進(jìn)小城鎮(zhèn)的人數(shù)還會(huì)比進(jìn)大中城市的人數(shù)多得多。當(dāng)城市化演變到一個(gè)相當(dāng)高的程度，城鎮(zhèn)化就會(huì)逐漸被城市化所代替。屆時(shí)，農(nóng)民進(jìn)城的方式，主要表現(xiàn)為進(jìn)入大中城市，或進(jìn)入大中城市的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)小城鎮(zhèn)。
我國(guó)小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略地位，是源于農(nóng)村工業(yè)化是在城市化嚴(yán)重滯后的背景下運(yùn)行的。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)移，是采取“離土不離鄉(xiāng)”的就地轉(zhuǎn)移方式。剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力就地向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)移，比起舊體制下農(nóng)民沒(méi)有選擇職業(yè)的自由、缺乏必要的勞動(dòng)力流動(dòng)機(jī)制，無(wú)疑是一個(gè)很大的進(jìn)步。但是，這種初級(jí)形態(tài)的勞動(dòng)力市場(chǎng)，畢竟存在很大的局限性，突出表現(xiàn)在剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移在就業(yè)空間上的封閉性和分散性。封閉性指的是面向農(nóng)村，就地轉(zhuǎn)移。分散性指的是92%的剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是分布在村落，向小城鎮(zhèn)集中的不及8%。應(yīng)當(dāng)這樣看，即小城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)帶動(dòng)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還將繼續(xù)發(fā)揮一定的作用。我國(guó)目前仍然有大量分布過(guò)散、缺乏規(guī)模效益的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，迫切需要改善布局和基礎(chǔ)設(shè)施條件。但由于企業(yè)自身和外界條件的限制，它們大多數(shù)還很難向大中城市集中，而小城鎮(zhèn)的進(jìn)入門(mén)坎則要低得多。但是，和大中城市相比，小城鎮(zhèn)的集聚效益差，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模小、檔次低，對(duì)投資的吸引力和對(duì)勞動(dòng)力的容納能力很有限，不應(yīng)對(duì)它在城市化中的作用寄予過(guò)高的期望。我國(guó)小城鎮(zhèn)的發(fā)展速度很快，目前總數(shù)已突破60000個(gè)，但每個(gè)城鎮(zhèn)平均人口（指非農(nóng)業(yè)人口）只有2000人左右，作為吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力主要載體的初衷始終未能達(dá)到。大中城市可以吸收大量的鄉(xiāng)村勞動(dòng)力和其他資源，可以創(chuàng)造出更高的經(jīng)濟(jì)效益。為了擴(kuò)大小城鎮(zhèn)的規(guī)模，提升小城鎮(zhèn)的檔次，客觀上要求小城鎮(zhèn)建設(shè)必須同大中城市的布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整有機(jī)結(jié)合起來(lái)，例如在與大中城市一定距離內(nèi)和交通干線(xiàn)附近形成小城鎮(zhèn)群帶，可以有效利用大中城市對(duì)周?chē)貐^(qū)的擴(kuò)散和帶動(dòng)效益，并減輕其膨脹壓力。事實(shí)上，目前有些小城鎮(zhèn)所表現(xiàn)出來(lái)的規(guī)模和效益，有相當(dāng)部分來(lái)自鄰近大中城市發(fā)展的可能性。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)，是在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割制度安排下的一種迫不得已的選擇。今后我國(guó)新增就業(yè)崗位，將有很大一部分集中于第三產(chǎn)業(yè)，如果絕大部分人口集中于小城鎮(zhèn)，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將嚴(yán)重受阻。我國(guó)城市化已經(jīng)演變到一個(gè)新的階段，即小城鎮(zhèn)數(shù)量擴(kuò)張已經(jīng)基本完成，今后發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)放在提高建設(shè)質(zhì)量上。還應(yīng)當(dāng)指出的是，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)正由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，以往在粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式下發(fā)展起來(lái)的低技術(shù)含量的產(chǎn)品市場(chǎng)已經(jīng)相對(duì)飽和，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中有相當(dāng)一部分低技術(shù)含量的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)需要進(jìn)行技術(shù)改造、產(chǎn)品升級(jí)、資產(chǎn)重組和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，小城鎮(zhèn)是無(wú)法滿(mǎn)足這一結(jié)構(gòu)重組要求的。大中城市不但比較容易提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行調(diào)整所需要的資金、技術(shù)、信息、人力資源、市場(chǎng)條件等，而且還將為第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供廣闊的市場(chǎng)。統(tǒng)計(jì)資料表明，我國(guó)100萬(wàn)－200萬(wàn)人口的城市，勞動(dòng)力在第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重高達(dá)45%，而20萬(wàn)人口以下的小城市，其比重僅占23%。這就要求我們必須采取更加積極的城市化發(fā)展戰(zhàn)略，在繼續(xù)為小城鎮(zhèn)發(fā)展（擴(kuò)大規(guī)模、提高檔次）提供必要條件的同時(shí)，把城市化政策的重心，從消極限制向積極鼓勵(lì)發(fā)展大中城市。與此相聯(lián)系，農(nóng)民進(jìn)城的方式將越來(lái)越由集中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向集中大中城市。
與農(nóng)民進(jìn)城方式相聯(lián)系，在大中城市勞動(dòng)力市場(chǎng)上，還存在著事實(shí)上的二元市場(chǎng)，即進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)市場(chǎng)與城市居民的就業(yè)市場(chǎng)同時(shí)存在。從相對(duì)意義上，這兩類(lèi)市場(chǎng)是相互分割，相互獨(dú)立的。由于戶(hù)籍制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、教育制度、養(yǎng)老制度等方面的差別，轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)民還不可能享有城市居民同等的就業(yè)權(quán)利和就業(yè)條件，還無(wú)法同城市居民一樣進(jìn)入同等待遇的職業(yè)領(lǐng)域并獲得制度性工資。在城市二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)上，進(jìn)城農(nóng)民所從事的多為城市勞動(dòng)者不去競(jìng)爭(zhēng)的崗位，并領(lǐng)取比城市居民相對(duì)低得多的勞動(dòng)報(bào)酬，相對(duì)少得多的社會(huì)福利。這種對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市的就業(yè)限制和歧視，在短時(shí)間內(nèi)還難以完全消除。至于城市中的資本密集、技術(shù)密集、知識(shí)密集的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)民進(jìn)入的機(jī)會(huì)也很少。這種制度上的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)差異，目前起著緩解進(jìn)城農(nóng)民工對(duì)城市居民就業(yè)的沖擊力的作用。與此相聯(lián)系，我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，其就業(yè)性質(zhì)一般是屬于非正規(guī)就業(yè)。所謂非正規(guī)就業(yè)，指的是廣泛存在于非正規(guī)部門(mén)和正規(guī)部門(mén)有別于傳統(tǒng)典型的就業(yè)形式。它包括非公有部門(mén)里的各種就業(yè)門(mén)類(lèi)，和正規(guī)部門(mén)里的短期臨時(shí)性就業(yè)、非全日制就業(yè)、勞務(wù)派遣就業(yè)、包生產(chǎn)或服務(wù)項(xiàng)目的外部工人等。相對(duì)于傳統(tǒng)的國(guó)有、集體單位的正規(guī)就業(yè)，非正規(guī)就業(yè)穩(wěn)定性較弱，流動(dòng)性較強(qiáng)，加上非正規(guī)部門(mén)的社會(huì)保障制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，要被城市居民所普遍接受，還需要經(jīng)歷一個(gè)很長(zhǎng)的適應(yīng)性過(guò)程，使得這種就業(yè)崗位大都留給進(jìn)城的農(nóng)民。
三、制約農(nóng)民進(jìn)城的制度性與結(jié)構(gòu)
農(nóng)民進(jìn)城的條件，首先取決于城市門(mén)檻的高低。要形成有利于農(nóng)民進(jìn)城的條件，就必須降低農(nóng)民進(jìn)城的門(mén)檻。1980年國(guó)務(wù)院作出“嚴(yán)格控制大城市，合理發(fā)展中小城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的方針，其中的一個(gè)考慮，就是農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)的門(mén)檻相對(duì)比較低。從理論上說(shuō)，要把一個(gè)勞動(dòng)力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，大約需要三種基本投入：(1)生產(chǎn)資本投入，為創(chuàng)造一個(gè)就業(yè)崗位所需要的資本投入；(2)生活資本投入，農(nóng)村勞動(dòng)力及其家屬在城市安家和生活所需要的資本投入；(3)基礎(chǔ)設(shè)施投入，就是生產(chǎn)與生活所必需的水、電、路、汽等基礎(chǔ)設(shè)施。這三種基本投入大中小城市的差別不是很大。但是，根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，越是中心城市，政府的補(bǔ)貼越高，大中城市建設(shè)的制度性成本所占比重很大，而小城鎮(zhèn)則近乎等于零。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，城市居民所享受的而農(nóng)民又享受不到的社會(huì)福利（或國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼），大城市最多，中等城市次之，小城鎮(zhèn)最少。從這個(gè)意義上說(shuō)，要?jiǎng)?chuàng)造有利于農(nóng)民進(jìn)城的條件，尤其是進(jìn)大中城市的條件，就必須消除附著在城鄉(xiāng)戶(hù)籍上的各種待遇差別（包括就業(yè)制度、教育制度、醫(yī)療制度、住房制度、養(yǎng)老制度等），實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。由此可見(jiàn)，為了加快我國(guó)農(nóng)村城市化進(jìn)程，就必須從根本上突破傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市建設(shè)是由政府負(fù)擔(dān)的，城市居民的高福利、高保障是由政府負(fù)擔(dān)的。受政府財(cái)政資金的限制，政府很難把對(duì)城鎮(zhèn)居民的義務(wù)擴(kuò)大到農(nóng)民身上。因?yàn)檗r(nóng)民的大規(guī)模進(jìn)城，意味著政府財(cái)政支出的擴(kuò)大。為了緩解這種矛盾，政府所作出的反應(yīng)，自然是限制農(nóng)民進(jìn)城，即阻礙農(nóng)村人口城市化進(jìn)程。為了改變這種情況，就必須因勢(shì)利導(dǎo)地促進(jìn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)市場(chǎng)化，使城鎮(zhèn)化建設(shè)從以往政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)誘導(dǎo)型，即不依賴(lài)于國(guó)家投資，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，誘導(dǎo)先富起來(lái)的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，依靠農(nóng)民自身力量，多渠道籌措城鎮(zhèn)建設(shè)資金，解決城鎮(zhèn)發(fā)展中的人口集聚、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)資金三大問(wèn)題，使城鎮(zhèn)化步入快車(chē)道。
當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村城市化所面臨的一個(gè)主要難點(diǎn)，就是傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度，嚴(yán)重地滯后于農(nóng)村城市化的發(fā)展。這就必須逐步改革傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割的二元戶(hù)籍制度，變城鄉(xiāng)分割的二元戶(hù)籍制度為統(tǒng)一的居民身份證一元戶(hù)籍制度。其具體內(nèi)容是：逐步建立以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口的戶(hù)籍登記制度，如實(shí)地反映公民的職業(yè)和身份狀況的本來(lái)面目，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶(hù)口一體化管理。只有改革城鄉(xiāng)分割的二元戶(hù)籍制度，才有可能為勞動(dòng)力在產(chǎn)業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)和形成全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)創(chuàng)造條件。以往那種城鄉(xiāng)分割的戶(hù)籍制度，不能適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，它從制度上堵塞了農(nóng)村人口城市化途徑，抑制了勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的自由流動(dòng)。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題。要使這種轉(zhuǎn)移能夠比較順利地進(jìn)行，政府一方面要為增強(qiáng)這部分勞動(dòng)者的就業(yè)技能和提高他們的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力創(chuàng)造條件，另一方面還要為這部分勞動(dòng)者的生存提供必要的保障和服務(wù)機(jī)制。這一機(jī)制主要包括兩方面內(nèi)容：一是包括養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保障體系；二是包括就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹在內(nèi)的就業(yè)服務(wù)體系。目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制和就業(yè)服務(wù)體系嚴(yán)重滯后的現(xiàn)象，已經(jīng)直接影響和制約著勞動(dòng)力市場(chǎng)功能的發(fā)揮，以及農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移。這是我國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力資源市場(chǎng)化配置所要解決的重要問(wèn)題。我國(guó)目前現(xiàn)實(shí)的情況是，絕大部分農(nóng)民尚未納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)民享受不到城市居民一樣的待遇。在住房、醫(yī)療、教育、勞動(dòng)就業(yè)、養(yǎng)老等方面，身份沒(méi)有變化的農(nóng)民只能自己承擔(dān)高額費(fèi)用，導(dǎo)致在許多已經(jīng)發(fā)展起來(lái)的小城鎮(zhèn)，出現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民又回到農(nóng)村“人口回流”現(xiàn)象。
我國(guó)農(nóng)民進(jìn)城的條件，除了要受一系列制度性因素的制約，同時(shí)還要受其他非制度性因素的制約，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的約束。世界上那些已經(jīng)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的國(guó)家，其剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，基本上都是發(fā)生在經(jīng)濟(jì)粗放型增長(zhǎng)向集約型增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變之前。也就是說(shuō)，在粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段，工業(yè)規(guī)模急劇擴(kuò)大，需要?jiǎng)趧?dòng)力大量增加，為大量剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移提供良好機(jī)遇。當(dāng)經(jīng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變之前，社會(huì)上大部分農(nóng)村人口已經(jīng)進(jìn)入城市，大部分勞動(dòng)力已經(jīng)在工業(yè)中就業(yè)。此后，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，主要不再依靠絕對(duì)規(guī)模的擴(kuò)大，而是依靠效率或效益的提高。但是，與世界上那些已經(jīng)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的國(guó)家不同，我國(guó)實(shí)行的是趕超型的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，即不是發(fā)揮勞動(dòng)力資源充裕的優(yōu)勢(shì)，反而選擇資本密集型的重工業(yè)化為發(fā)展重點(diǎn)。20世紀(jì)50年代至80年代這一典型的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和外延型工業(yè)化階段中，剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向工業(yè)轉(zhuǎn)移，是與工業(yè)中技術(shù)、資本和對(duì)勞動(dòng)力排擠同時(shí)發(fā)生的，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移遇到很大的障礙。
20世紀(jì)90年代中后期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)成功實(shí)現(xiàn)“軟著陸”以來(lái)，宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)生很大的變化，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度趨向回落。這固然和改革進(jìn)程的深化以及世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放慢有很大的關(guān)系，但就國(guó)內(nèi)因素而言，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變滯后和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，也是很重要的原因。這就要求我們必須把國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)建立在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)上。但是，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相聯(lián)系，或由我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型派生出來(lái)的，則是就業(yè)問(wèn)題的尖銳性，以及為解決就業(yè)問(wèn)題所必須應(yīng)對(duì)的就業(yè)模式的轉(zhuǎn)變。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)從某種意義上說(shuō)是一種“短缺經(jīng)濟(jì)”。當(dāng)我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，必定要經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期被壓抑的需要迅猛釋放的階段。但是，伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，賣(mài)方市場(chǎng)向買(mǎi)方市場(chǎng)轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)也隨之由以往的供給主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)樾枨笾鲗?dǎo)型。在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，長(zhǎng)期在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下運(yùn)行的國(guó)有企業(yè)，由于產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理，加上經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換滯后，大量產(chǎn)品積壓，生產(chǎn)能力嚴(yán)重閑置，致使相當(dāng)一部分國(guó)有企業(yè)職工下崗。伴隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力度的加大，這種結(jié)構(gòu)性矛盾必將進(jìn)一步加劇，進(jìn)而由工業(yè)制造業(yè)本身結(jié)構(gòu)調(diào)整所形成的結(jié)構(gòu)性失業(yè)壓力，將會(huì)越來(lái)越大。市場(chǎng)取向改革的深化，使以往傳統(tǒng)體制下，以低效率為代價(jià)的大量隱蔽性失業(yè)顯性化，即轉(zhuǎn)化為公開(kāi)性失業(yè)。從提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要求的角度，這種變化是積極的、必要的、進(jìn)步的，從緩解由此帶來(lái)的公開(kāi)失業(yè)壓力的角度，這又是改革所必須付出的機(jī)會(huì)成本。根據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)到各地城市打工的農(nóng)民約有8800萬(wàn)人，而城市勞動(dòng)力市場(chǎng)總體上是供大于求，不少城市下崗失業(yè)人數(shù)越來(lái)越多，不得不采取本地市民就業(yè)優(yōu)先的原則，并采取各種強(qiáng)制性手段限制外來(lái)農(nóng)民工就業(yè)?，F(xiàn)在全國(guó)不少城市在招工程序、招工比例、務(wù)工的領(lǐng)域、行業(yè)工種等方面，采取各種行政、法律手段予以限制。從嚴(yán)格意義上說(shuō)，作為我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的重要部分（目前全國(guó)城市約有8800萬(wàn)農(nóng)民工）、我國(guó)城市發(fā)展的重要力量，農(nóng)民工實(shí)際上是屬于城市邊緣群體。從行政管理上講，他們被看作沒(méi)有獲得城市戶(hù)口的農(nóng)民；從政治上講，他們不被承認(rèn)為工人；從經(jīng)濟(jì)上講，他們沒(méi)有城市起碼的勞動(dòng)福利保障。這種產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍隱性化，是不利于國(guó)家穩(wěn)定的。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，盡管農(nóng)民工在勞動(dòng)力市場(chǎng)上受到歧視性待遇和不公平待遇，但他們具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，其實(shí)際失業(yè)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市實(shí)際失業(yè)率，他們已成為全國(guó)各省區(qū)城鎮(zhèn)人口的重要組成部分，只是沒(méi)有被確認(rèn)為城市的正式戶(hù)口，也沒(méi)有得到基本公共服務(wù)，但其生產(chǎn)與生活方式和城鎮(zhèn)勞動(dòng)力大體相同。為了促進(jìn)我國(guó)結(jié)構(gòu)變革、城市化進(jìn)程，政府應(yīng)當(dāng)制定公平的民工就業(yè)政策，保證農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)益、勞動(dòng)安全和享受與當(dāng)?shù)爻鞘芯用裣嗟鹊幕竟卜?wù)。為此必須改革現(xiàn)行的戶(hù)籍制度，實(shí)行常住人口申報(bào)制和登記制，只要具有勞動(dòng)崗位（正規(guī)就業(yè)或靈活就業(yè)）、合法收入和居住地就可以視為當(dāng)?shù)刈?cè)人口，并有獲得公共服務(wù)的選擇權(quán)和公共事務(wù)參與權(quán)。目前進(jìn)城農(nóng)民工的真正后顧之憂(yōu)是社會(huì)保障制度。由于農(nóng)民工沒(méi)有享受到城市的各種保障制度，農(nóng)民工一旦成為城里人，其原來(lái)?yè)碛械耐恋厝绾翁幚?，是今后制定農(nóng)民工政策的一個(gè)難點(diǎn)。對(duì)此，胡鞍鋼教授曾經(jīng)提出“給戶(hù)口置換土地”的設(shè)想。即如果農(nóng)民工愿意選擇留在城市工作和生活，那么，就應(yīng)該給其城鎮(zhèn)戶(hù)口，讓其享受與城里人同等的權(quán)益。即應(yīng)該根據(jù)《勞動(dòng)法》給其各種社會(huì)保障權(quán)力，包括失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等各項(xiàng)保障都應(yīng)該擁有。與此同時(shí)，由于居住地點(diǎn)的改變，農(nóng)民工就會(huì)自動(dòng)放棄其原來(lái)所擁有的土地。但是，受?chē)?guó)家財(cái)力的限制，已有城市人口的社會(huì)保障遠(yuǎn)未到位，又要解決近億個(gè)進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題，在實(shí)踐操作中仍有許多待解決的難題。
【參考文獻(xiàn)】
我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革以來(lái)的一、二十年間，數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)，并因此帶動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高速度增長(zhǎng)，在一定程度上代替了城市化的發(fā)展，但這種替代終究是有限度的。農(nóng)村人口城市化規(guī)律是不可阻擋的，限制城市化是積累矛盾，加劇矛盾，而不是解決矛盾。這就要求我們必須把轉(zhuǎn)移剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力與城市化有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口向城市遷移，是現(xiàn)代化進(jìn)程中相互制約、相互影響的兩個(gè)方面。從20世紀(jì)80年代初期以來(lái)，我國(guó)剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，取得史無(wú)前例的進(jìn)展，但農(nóng)村人口向城市遷移的進(jìn)程仍然十分緩慢，這兩者之間表現(xiàn)出極其明顯的不協(xié)調(diào)。這種不協(xié)調(diào)的后果，集中反映在最近幾年前者速度大幅度回落，以及與此相聯(lián)系的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度及農(nóng)民收入增長(zhǎng)幅度明顯趨緩。這就要求必須因勢(shì)利導(dǎo)地解決這種不協(xié)調(diào)問(wèn)題，并使之相互促進(jìn)，以開(kāi)創(chuàng)中國(guó)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的新階段。
要有效地解決我國(guó)剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，就必須遵循社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，正確認(rèn)識(shí)和處理市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的關(guān)系。市場(chǎng)化、工業(yè)化和城市化是推動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程不可缺少的原動(dòng)力，也是推動(dòng)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不可缺少的原動(dòng)力。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律是，伴隨著工業(yè)化的推進(jìn)，城市化水平也不斷提高，這是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷引起就業(yè)區(qū)域結(jié)構(gòu)變遷的結(jié)果，也是市場(chǎng)機(jī)制在勞動(dòng)力資源配置過(guò)程中發(fā)揮作用的結(jié)果。我國(guó)的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)已由建國(guó)初期的3:7轉(zhuǎn)移為7.5:2.5，而城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)乃為3.6:6.4，這在世界上是絕無(wú)僅有的。造成這種狀況的主要原因，是在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期中，中國(guó)的工業(yè)化是在城鄉(xiāng)隔離的環(huán)境下并且獨(dú)立于城市化進(jìn)行的，使得迅速增長(zhǎng)著的剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力無(wú)法被城市二、三產(chǎn)業(yè)所吸收。1952年至1978年，我國(guó)城市工業(yè)所能提供的新的就業(yè)崗位只有3723萬(wàn)個(gè)，而同一時(shí)期由于人口政策的失誤，全國(guó)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力共增加19127萬(wàn)人，大部分新增勞動(dòng)力不得不被安置于農(nóng)村，這就必然嚴(yán)重地制約著中國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。市場(chǎng)取向改革以來(lái)，我國(guó)市場(chǎng)化程度有了顯著的進(jìn)展，并且與工業(yè)（尤其農(nóng)村工業(yè)）協(xié)調(diào)發(fā)展的道路基本上打通。這些年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村工業(yè)化和剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移所取得的巨大進(jìn)步，也正是市場(chǎng)化因素不斷強(qiáng)化的結(jié)果。然而，在依靠市場(chǎng)機(jī)制和農(nóng)村工業(yè)化力量來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)與剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的同時(shí)，城市化滯后的矛盾又日益突出出來(lái)。
二、是進(jìn)小城鎮(zhèn)抑是進(jìn)大中城市
關(guān)于我國(guó)城市化與城鎮(zhèn)化問(wèn)題，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界都作了不同程度的研究，并取得一系列階段性成果。但是，對(duì)城鎮(zhèn)化與城市化的關(guān)系問(wèn)題，至今還沒(méi)有取得一致的看法。這就很難對(duì)我國(guó)農(nóng)民進(jìn)城的方式和條件作出正確的回答。我們認(rèn)為，城鎮(zhèn)化不等于城市化，甚至不是城市化的主流。發(fā)展小城鎮(zhèn)是我國(guó)特定條件下城市化戰(zhàn)略的一部分而不是全部，發(fā)展小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)二元體制下被迫作出的選擇，而不是最佳的選擇。確立這樣的一種觀點(diǎn)，才能正確認(rèn)識(shí)我國(guó)農(nóng)民進(jìn)城的方式和條件。換句話(huà)說(shuō)，我國(guó)農(nóng)民進(jìn)城的方式和條件的特殊性，在相當(dāng)程度上是和我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及與此相聯(lián)系發(fā)展小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略聯(lián)系在一起。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還沒(méi)有被破除的背景下，大中城市的發(fā)展從一開(kāi)始就同農(nóng)村問(wèn)題的解決無(wú)關(guān)。而改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府提出發(fā)展小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略時(shí)，又總是同解決農(nóng)村問(wèn)題聯(lián)系在一起。我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)民進(jìn)城方式和條件，都是由此派生出來(lái)的。在城鄉(xiāng)分離或城鄉(xiāng)分割體制尚未消除的背景下，人們往往把大中城市和小城鎮(zhèn)區(qū)分為兩個(gè)不同類(lèi)型的社區(qū)。與此相適應(yīng)，在農(nóng)民進(jìn)城上，也可以劃分為進(jìn)大中城市和進(jìn)小城鎮(zhèn)這兩種方式。當(dāng)城市化還沒(méi)有基本實(shí)現(xiàn)的情況下，必然是進(jìn)大中城市和進(jìn)小城鎮(zhèn)并重（目前兩者人口各占一半），而且在一定時(shí)期內(nèi)，進(jìn)小城鎮(zhèn)的人數(shù)還會(huì)比進(jìn)大中城市的人數(shù)多得多。當(dāng)城市化演變到一個(gè)相當(dāng)高的程度，城鎮(zhèn)化就會(huì)逐漸被城市化所代替。屆時(shí)，農(nóng)民進(jìn)城的方式，主要表現(xiàn)為進(jìn)入大中城市，或進(jìn)入大中城市的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)小城鎮(zhèn)。
我國(guó)小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略地位，是源于農(nóng)村工業(yè)化是在城市化嚴(yán)重滯后的背景下運(yùn)行的。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)移，是采取“離土不離鄉(xiāng)”的就地轉(zhuǎn)移方式。剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力就地向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)移，比起舊體制下農(nóng)民沒(méi)有選擇職業(yè)的自由、缺乏必要的勞動(dòng)力流動(dòng)機(jī)制，無(wú)疑是一個(gè)很大的進(jìn)步。但是，這種初級(jí)形態(tài)的勞動(dòng)力市場(chǎng)，畢竟存在很大的局限性，突出表現(xiàn)在剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移在就業(yè)空間上的封閉性和分散性。封閉性指的是面向農(nóng)村，就地轉(zhuǎn)移。分散性指的是92%的剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是分布在村落，向小城鎮(zhèn)集中的不及8%。應(yīng)當(dāng)這樣看，即小城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)帶動(dòng)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還將繼續(xù)發(fā)揮一定的作用。我國(guó)目前仍然有大量分布過(guò)散、缺乏規(guī)模效益的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，迫切需要改善布局和基礎(chǔ)設(shè)施條件。但由于企業(yè)自身和外界條件的限制，它們大多數(shù)還很難向大中城市集中，而小城鎮(zhèn)的進(jìn)入門(mén)坎則要低得多。但是，和大中城市相比，小城鎮(zhèn)的集聚效益差，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模小、檔次低，對(duì)投資的吸引力和對(duì)勞動(dòng)力的容納能力很有限，不應(yīng)對(duì)它在城市化中的作用寄予過(guò)高的期望。我國(guó)小城鎮(zhèn)的發(fā)展速度很快，目前總數(shù)已突破60000個(gè)，但每個(gè)城鎮(zhèn)平均人口（指非農(nóng)業(yè)人口）只有2000人左右，作為吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力主要載體的初衷始終未能達(dá)到。大中城市可以吸收大量的鄉(xiāng)村勞動(dòng)力和其他資源，可以創(chuàng)造出更高的經(jīng)濟(jì)效益。為了擴(kuò)大小城鎮(zhèn)的規(guī)模，提升小城鎮(zhèn)的檔次，客觀上要求小城鎮(zhèn)建設(shè)必須同大中城市的布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整有機(jī)結(jié)合起來(lái)，例如在與大中城市一定距離內(nèi)和交通干線(xiàn)附近形成小城鎮(zhèn)群帶，可以有效利用大中城市對(duì)周?chē)貐^(qū)的擴(kuò)散和帶動(dòng)效益，并減輕其膨脹壓力。事實(shí)上，目前有些小城鎮(zhèn)所表現(xiàn)出來(lái)的規(guī)模和效益，有相當(dāng)部分來(lái)自鄰近大中城市發(fā)展的可能性。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)，是在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割制度安排下的一種迫不得已的選擇。今后我國(guó)新增就業(yè)崗位，將有很大一部分集中于第三產(chǎn)業(yè)，如果絕大部分人口集中于小城鎮(zhèn)，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將嚴(yán)重受阻。我國(guó)城市化已經(jīng)演變到一個(gè)新的階段，即小城鎮(zhèn)數(shù)量擴(kuò)張已經(jīng)基本完成，今后發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)放在提高建設(shè)質(zhì)量上。還應(yīng)當(dāng)指出的是，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)正由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，以往在粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式下發(fā)展起來(lái)的低技術(shù)含量的產(chǎn)品市場(chǎng)已經(jīng)相對(duì)飽和，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中有相當(dāng)一部分低技術(shù)含量的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)需要進(jìn)行技術(shù)改造、產(chǎn)品升級(jí)、資產(chǎn)重組和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，小城鎮(zhèn)是無(wú)法滿(mǎn)足這一結(jié)構(gòu)重組要求的。大中城市不但比較容易提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行調(diào)整所需要的資金、技術(shù)、信息、人力資源、市場(chǎng)條件等，而且還將為第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供廣闊的市場(chǎng)。統(tǒng)計(jì)資料表明，我國(guó)100萬(wàn)－200萬(wàn)人口的城市，勞動(dòng)力在第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重高達(dá)45%，而20萬(wàn)人口以下的小城市，其比重僅占23%。這就要求我們必須采取更加積極的城市化發(fā)展戰(zhàn)略，在繼續(xù)為小城鎮(zhèn)發(fā)展（擴(kuò)大規(guī)模、提高檔次）提供必要條件的同時(shí)，把城市化政策的重心，從消極限制向積極鼓勵(lì)發(fā)展大中城市。與此相聯(lián)系，農(nóng)民進(jìn)城的方式將越來(lái)越由集中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向集中大中城市。
與農(nóng)民進(jìn)城方式相聯(lián)系，在大中城市勞動(dòng)力市場(chǎng)上，還存在著事實(shí)上的二元市場(chǎng)，即進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)市場(chǎng)與城市居民的就業(yè)市場(chǎng)同時(shí)存在。從相對(duì)意義上，這兩類(lèi)市場(chǎng)是相互分割，相互獨(dú)立的。由于戶(hù)籍制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、教育制度、養(yǎng)老制度等方面的差別，轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)民還不可能享有城市居民同等的就業(yè)權(quán)利和就業(yè)條件，還無(wú)法同城市居民一樣進(jìn)入同等待遇的職業(yè)領(lǐng)域并獲得制度性工資。在城市二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)上，進(jìn)城農(nóng)民所從事的多為城市勞動(dòng)者不去競(jìng)爭(zhēng)的崗位，并領(lǐng)取比城市居民相對(duì)低得多的勞動(dòng)報(bào)酬，相對(duì)少得多的社會(huì)福利。這種對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市的就業(yè)限制和歧視，在短時(shí)間內(nèi)還難以完全消除。至于城市中的資本密集、技術(shù)密集、知識(shí)密集的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)民進(jìn)入的機(jī)會(huì)也很少。這種制度上的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)差異，目前起著緩解進(jìn)城農(nóng)民工對(duì)城市居民就業(yè)的沖擊力的作用。與此相聯(lián)系，我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，其就業(yè)性質(zhì)一般是屬于非正規(guī)就業(yè)。所謂非正規(guī)就業(yè)，指的是廣泛存在于非正規(guī)部門(mén)和正規(guī)部門(mén)有別于傳統(tǒng)典型的就業(yè)形式。它包括非公有部門(mén)里的各種就業(yè)門(mén)類(lèi)，和正規(guī)部門(mén)里的短期臨時(shí)性就業(yè)、非全日制就業(yè)、勞務(wù)派遣就業(yè)、包生產(chǎn)或服務(wù)項(xiàng)目的外部工人等。相對(duì)于傳統(tǒng)的國(guó)有、集體單位的正規(guī)就業(yè)，非正規(guī)就業(yè)穩(wěn)定性較弱，流動(dòng)性較強(qiáng)，加上非正規(guī)部門(mén)的社會(huì)保障制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，要被城市居民所普遍接受，還需要經(jīng)歷一個(gè)很長(zhǎng)的適應(yīng)性過(guò)程，使得這種就業(yè)崗位大都留給進(jìn)城的農(nóng)民。
三、制約農(nóng)民進(jìn)城的制度性與結(jié)構(gòu)
農(nóng)民進(jìn)城的條件，首先取決于城市門(mén)檻的高低。要形成有利于農(nóng)民進(jìn)城的條件，就必須降低農(nóng)民進(jìn)城的門(mén)檻。1980年國(guó)務(wù)院作出“嚴(yán)格控制大城市，合理發(fā)展中小城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的方針，其中的一個(gè)考慮，就是農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)的門(mén)檻相對(duì)比較低。從理論上說(shuō)，要把一個(gè)勞動(dòng)力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，大約需要三種基本投入：(1)生產(chǎn)資本投入，為創(chuàng)造一個(gè)就業(yè)崗位所需要的資本投入；(2)生活資本投入，農(nóng)村勞動(dòng)力及其家屬在城市安家和生活所需要的資本投入；(3)基礎(chǔ)設(shè)施投入，就是生產(chǎn)與生活所必需的水、電、路、汽等基礎(chǔ)設(shè)施。這三種基本投入大中小城市的差別不是很大。但是，根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，越是中心城市，政府的補(bǔ)貼越高，大中城市建設(shè)的制度性成本所占比重很大，而小城鎮(zhèn)則近乎等于零。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，城市居民所享受的而農(nóng)民又享受不到的社會(huì)福利（或國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼），大城市最多，中等城市次之，小城鎮(zhèn)最少。從這個(gè)意義上說(shuō)，要?jiǎng)?chuàng)造有利于農(nóng)民進(jìn)城的條件，尤其是進(jìn)大中城市的條件，就必須消除附著在城鄉(xiāng)戶(hù)籍上的各種待遇差別（包括就業(yè)制度、教育制度、醫(yī)療制度、住房制度、養(yǎng)老制度等），實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。由此可見(jiàn)，為了加快我國(guó)農(nóng)村城市化進(jìn)程，就必須從根本上突破傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市建設(shè)是由政府負(fù)擔(dān)的，城市居民的高福利、高保障是由政府負(fù)擔(dān)的。受政府財(cái)政資金的限制，政府很難把對(duì)城鎮(zhèn)居民的義務(wù)擴(kuò)大到農(nóng)民身上。因?yàn)檗r(nóng)民的大規(guī)模進(jìn)城，意味著政府財(cái)政支出的擴(kuò)大。為了緩解這種矛盾，政府所作出的反應(yīng)，自然是限制農(nóng)民進(jìn)城，即阻礙農(nóng)村人口城市化進(jìn)程。為了改變這種情況，就必須因勢(shì)利導(dǎo)地促進(jìn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)市場(chǎng)化，使城鎮(zhèn)化建設(shè)從以往政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)誘導(dǎo)型，即不依賴(lài)于國(guó)家投資，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，誘導(dǎo)先富起來(lái)的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，依靠農(nóng)民自身力量，多渠道籌措城鎮(zhèn)建設(shè)資金，解決城鎮(zhèn)發(fā)展中的人口集聚、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)資金三大問(wèn)題，使城鎮(zhèn)化步入快車(chē)道。
當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村城市化所面臨的一個(gè)主要難點(diǎn)，就是傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度，嚴(yán)重地滯后于農(nóng)村城市化的發(fā)展。這就必須逐步改革傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割的二元戶(hù)籍制度，變城鄉(xiāng)分割的二元戶(hù)籍制度為統(tǒng)一的居民身份證一元戶(hù)籍制度。其具體內(nèi)容是：逐步建立以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口的戶(hù)籍登記制度，如實(shí)地反映公民的職業(yè)和身份狀況的本來(lái)面目，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶(hù)口一體化管理。只有改革城鄉(xiāng)分割的二元戶(hù)籍制度，才有可能為勞動(dòng)力在產(chǎn)業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)和形成全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)創(chuàng)造條件。以往那種城鄉(xiāng)分割的戶(hù)籍制度，不能適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，它從制度上堵塞了農(nóng)村人口城市化途徑，抑制了勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的自由流動(dòng)。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題。要使這種轉(zhuǎn)移能夠比較順利地進(jìn)行，政府一方面要為增強(qiáng)這部分勞動(dòng)者的就業(yè)技能和提高他們的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力創(chuàng)造條件，另一方面還要為這部分勞動(dòng)者的生存提供必要的保障和服務(wù)機(jī)制。這一機(jī)制主要包括兩方面內(nèi)容：一是包括養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保障體系；二是包括就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹在內(nèi)的就業(yè)服務(wù)體系。目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制和就業(yè)服務(wù)體系嚴(yán)重滯后的現(xiàn)象，已經(jīng)直接影響和制約著勞動(dòng)力市場(chǎng)功能的發(fā)揮，以及農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移。這是我國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力資源市場(chǎng)化配置所要解決的重要問(wèn)題。我國(guó)目前現(xiàn)實(shí)的情況是，絕大部分農(nóng)民尚未納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)民享受不到城市居民一樣的待遇。在住房、醫(yī)療、教育、勞動(dòng)就業(yè)、養(yǎng)老等方面，身份沒(méi)有變化的農(nóng)民只能自己承擔(dān)高額費(fèi)用，導(dǎo)致在許多已經(jīng)發(fā)展起來(lái)的小城鎮(zhèn)，出現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民又回到農(nóng)村“人口回流”現(xiàn)象。
我國(guó)農(nóng)民進(jìn)城的條件，除了要受一系列制度性因素的制約，同時(shí)還要受其他非制度性因素的制約，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的約束。世界上那些已經(jīng)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的國(guó)家，其剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，基本上都是發(fā)生在經(jīng)濟(jì)粗放型增長(zhǎng)向集約型增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變之前。也就是說(shuō)，在粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段，工業(yè)規(guī)模急劇擴(kuò)大，需要?jiǎng)趧?dòng)力大量增加，為大量剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移提供良好機(jī)遇。當(dāng)經(jīng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變之前，社會(huì)上大部分農(nóng)村人口已經(jīng)進(jìn)入城市，大部分勞動(dòng)力已經(jīng)在工業(yè)中就業(yè)。此后，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，主要不再依靠絕對(duì)規(guī)模的擴(kuò)大，而是依靠效率或效益的提高。但是，與世界上那些已經(jīng)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的國(guó)家不同，我國(guó)實(shí)行的是趕超型的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，即不是發(fā)揮勞動(dòng)力資源充裕的優(yōu)勢(shì)，反而選擇資本密集型的重工業(yè)化為發(fā)展重點(diǎn)。20世紀(jì)50年代至80年代這一典型的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和外延型工業(yè)化階段中，剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向工業(yè)轉(zhuǎn)移，是與工業(yè)中技術(shù)、資本和對(duì)勞動(dòng)力排擠同時(shí)發(fā)生的，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移遇到很大的障礙。
20世紀(jì)90年代中后期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)成功實(shí)現(xiàn)“軟著陸”以來(lái)，宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)生很大的變化，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度趨向回落。這固然和改革進(jìn)程的深化以及世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放慢有很大的關(guān)系，但就國(guó)內(nèi)因素而言，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變滯后和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，也是很重要的原因。這就要求我們必須把國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)建立在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)上。但是，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相聯(lián)系，或由我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型派生出來(lái)的，則是就業(yè)問(wèn)題的尖銳性，以及為解決就業(yè)問(wèn)題所必須應(yīng)對(duì)的就業(yè)模式的轉(zhuǎn)變。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)從某種意義上說(shuō)是一種“短缺經(jīng)濟(jì)”。當(dāng)我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，必定要經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期被壓抑的需要迅猛釋放的階段。但是，伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，賣(mài)方市場(chǎng)向買(mǎi)方市場(chǎng)轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)也隨之由以往的供給主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)樾枨笾鲗?dǎo)型。在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，長(zhǎng)期在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下運(yùn)行的國(guó)有企業(yè)，由于產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理，加上經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換滯后，大量產(chǎn)品積壓，生產(chǎn)能力嚴(yán)重閑置，致使相當(dāng)一部分國(guó)有企業(yè)職工下崗。伴隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力度的加大，這種結(jié)構(gòu)性矛盾必將進(jìn)一步加劇，進(jìn)而由工業(yè)制造業(yè)本身結(jié)構(gòu)調(diào)整所形成的結(jié)構(gòu)性失業(yè)壓力，將會(huì)越來(lái)越大。市場(chǎng)取向改革的深化，使以往傳統(tǒng)體制下，以低效率為代價(jià)的大量隱蔽性失業(yè)顯性化，即轉(zhuǎn)化為公開(kāi)性失業(yè)。從提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要求的角度，這種變化是積極的、必要的、進(jìn)步的，從緩解由此帶來(lái)的公開(kāi)失業(yè)壓力的角度，這又是改革所必須付出的機(jī)會(huì)成本。根據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)到各地城市打工的農(nóng)民約有8800萬(wàn)人，而城市勞動(dòng)力市場(chǎng)總體上是供大于求，不少城市下崗失業(yè)人數(shù)越來(lái)越多，不得不采取本地市民就業(yè)優(yōu)先的原則，并采取各種強(qiáng)制性手段限制外來(lái)農(nóng)民工就業(yè)?，F(xiàn)在全國(guó)不少城市在招工程序、招工比例、務(wù)工的領(lǐng)域、行業(yè)工種等方面，采取各種行政、法律手段予以限制。從嚴(yán)格意義上說(shuō)，作為我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的重要部分（目前全國(guó)城市約有8800萬(wàn)農(nóng)民工）、我國(guó)城市發(fā)展的重要力量，農(nóng)民工實(shí)際上是屬于城市邊緣群體。從行政管理上講，他們被看作沒(méi)有獲得城市戶(hù)口的農(nóng)民；從政治上講，他們不被承認(rèn)為工人；從經(jīng)濟(jì)上講，他們沒(méi)有城市起碼的勞動(dòng)福利保障。這種產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍隱性化，是不利于國(guó)家穩(wěn)定的。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，盡管農(nóng)民工在勞動(dòng)力市場(chǎng)上受到歧視性待遇和不公平待遇，但他們具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，其實(shí)際失業(yè)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市實(shí)際失業(yè)率，他們已成為全國(guó)各省區(qū)城鎮(zhèn)人口的重要組成部分，只是沒(méi)有被確認(rèn)為城市的正式戶(hù)口，也沒(méi)有得到基本公共服務(wù)，但其生產(chǎn)與生活方式和城鎮(zhèn)勞動(dòng)力大體相同。為了促進(jìn)我國(guó)結(jié)構(gòu)變革、城市化進(jìn)程，政府應(yīng)當(dāng)制定公平的民工就業(yè)政策，保證農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)益、勞動(dòng)安全和享受與當(dāng)?shù)爻鞘芯用裣嗟鹊幕竟卜?wù)。為此必須改革現(xiàn)行的戶(hù)籍制度，實(shí)行常住人口申報(bào)制和登記制，只要具有勞動(dòng)崗位（正規(guī)就業(yè)或靈活就業(yè)）、合法收入和居住地就可以視為當(dāng)?shù)刈?cè)人口，并有獲得公共服務(wù)的選擇權(quán)和公共事務(wù)參與權(quán)。目前進(jìn)城農(nóng)民工的真正后顧之憂(yōu)是社會(huì)保障制度。由于農(nóng)民工沒(méi)有享受到城市的各種保障制度，農(nóng)民工一旦成為城里人，其原來(lái)?yè)碛械耐恋厝绾翁幚恚墙窈笾贫ㄞr(nóng)民工政策的一個(gè)難點(diǎn)。對(duì)此，胡鞍鋼教授曾經(jīng)提出“給戶(hù)口置換土地”的設(shè)想。即如果農(nóng)民工愿意選擇留在城市工作和生活，那么，就應(yīng)該給其城鎮(zhèn)戶(hù)口，讓其享受與城里人同等的權(quán)益。即應(yīng)該根據(jù)《勞動(dòng)法》給其各種社會(huì)保障權(quán)力，包括失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等各項(xiàng)保障都應(yīng)該擁有。與此同時(shí)，由于居住地點(diǎn)的改變，農(nóng)民工就會(huì)自動(dòng)放棄其原來(lái)所擁有的土地。但是，受?chē)?guó)家財(cái)力的限制，已有城市人口的社會(huì)保障遠(yuǎn)未到位，又要解決近億個(gè)進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題，在實(shí)踐操作中仍有許多待解決的難題。
【參考文獻(xiàn)】
