時間：2023-03-07 15:21:34
序論：速發(fā)表網(wǎng)結合其深厚的文秘經(jīng)驗，特別為您篩選了11篇聽證制度范文。如果您需要更多原創(chuàng)資料，歡迎隨時與我們的客服老師聯(lián)系，希望您能從中汲取靈感和知識！
中圖分類號：D924 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）20-0131-02
1.死刑聽證制度的定義
死刑聽證制度，是指在案件經(jīng)過一審或二審，被告人被判決死刑立即執(zhí)行后，通過在死刑復核程序中引入一個程序完備的聽證機制，來最終決定是否對被告判處死刑立即執(zhí)行的制度。
2.死刑聽證制度的法律價值
通過死刑聽證制度，再次對死刑案件進行公開質(zhì)證，聽取當事人和偵查機關代表等各利害關系方的意見。同時也可以根據(jù)案件需要或者當事人的請求，邀請人大、政協(xié)等有關專家及與案件有關的人參加，其他公民和新聞記者也可以旁聽和采訪，以便了解案情，監(jiān)督程序，保證聽證會的公開和公正。經(jīng)過聽證，可以傾聽各方面的意見和建議，對證據(jù)材料進行多方面的考察和酌量，依法做出是否立即執(zhí)行死刑的決定。隨著案情的內(nèi)容、證據(jù)及利害關系人的意見的公開，案情的結果逐步水落石出，社會公眾依據(jù)法律對案情的評價也逐漸成熟，死刑案件的判決結果才能得以服眾。死刑聽證制度的法律價值主要表現(xiàn)在：一是有利于死刑案件的公開和透明。二是有利于對國家權力進行有效制約。三是有利于保障人權同時消解當事人的不滿情緒。四是有利于公民積極參與司法。五是有利于貫徹我國的基本刑事政策。
3.死刑聽證制度運用的法理基礎
聽證程序作為一項重要的法律制度，其產(chǎn)生及發(fā)展有著深厚的法理淵源。普遍認為，英國的“自然公正原則”是聽證程序得以依存的法理基礎，之后美國出現(xiàn)的“正當法律程序”又進一步深化了這一法理，二者被視為現(xiàn)代聽證制度的兩大法律基石。自然公正原則是一個最低限度的公正原則，適用范圍很廣。英國皇家法院要求下級法院和行政機關行使權力時必須遵守這一原則。同時一切其他行使權力的個人和團體，在其行使權力的時候，也都不能違背這個原則。就自然公正原則的核心問題而言，不在于公民是否享有某種權力，而在于行使權力對公民可能產(chǎn)生不利后果時，需要遵守一個公正的程序。對自然公正原則具體適用的借鑒，導致了聽證制度在美國的產(chǎn)生與發(fā)展。美國憲法修正案第5條規(guī)定，未經(jīng)正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財產(chǎn)。聽證是憲法上的正當法律程序的主要內(nèi)容，對審判機關而言，應當按照正當法律程序的要求公正行使權力，所有對當事人不利的決定，必須聽取當事人的意見，這是必須履行的憲法上的義務。正當法律程序是所有個人享有的公平的最低限度標準，是一個不斷發(fā)展演變的理想要求。
二、死刑聽證制度的必要性分析
自2007年1月1日最高人民法院收回死刑復核權以來，死刑立即執(zhí)行案件的數(shù)量大幅度下降、案件的質(zhì)量有了明顯的提高。但是，由于社會公眾對死刑案件的復核過程不了解、不同社會階層的人對死刑社會作用的認知也存在著較大差異，導致部分公眾對于死刑的實施過程存在著一些懷疑和指責，從而影響到司法機關的權威。如果我們能在死刑復核程序之中引入聽證制度，將大大提高死刑判決的公正性和合理性。一是死刑聽證可以最大限度地獲取民意支持和社會認可，做到法律效果和社會效果的高度統(tǒng)一，裁決結果才能更好的得到社會的認可。二是可以控制死刑與國際接軌。讓公民直接參與到死刑案件的聽證中去，通過聽證制度廣泛吸取各個社會階層的人士對于死刑制度看法和意見，有利于我國在刑罰輕刑化以及減少死刑總量、最終取消死刑方面與國際接軌。三是能加強對死刑案件的監(jiān)督，確保公正判決。聽證程序事實上就是由社會公眾對生效裁決質(zhì)量的評判，也是對審判程序中行使審判權的法官的職業(yè)道德、敬業(yè)精神等綜合素質(zhì)的評判。四是可以減少誤判。死刑作為一種無可回復的、終極性的剝奪犯人生命的刑罰，一旦誤判就無法糾正，會給受害人及其家屬造成無可挽回的損失和遺憾，也動搖了人們對司法的信仰。因而對死刑案件應當慎而再慎，死刑聽證制度的確立勢在必行。
三、美國死刑的程序考察和借鑒
在西方發(fā)達國家中，美國是保留并且適用死刑最多的國家。國家通過設置嚴格的訴訟程序，來最大限度地避免錯判、誤判，保障公民的生命權利。這對我國建立死刑案件的聽證制度具有重要的借鑒作用。
美國的死刑司法制度具有幾個特點：第一，要經(jīng)過特殊批準和大陪審團決定才能對死刑案件。美國的大陪審團專門審罪案件的，對于死刑案件具有絕對的決定權，體現(xiàn)了國家在司法領域對普通民眾權利的重視。第二，充分保障死刑案件中被告人的辯護權。在《美國法典》里明確規(guī)定了被告可以自行指定律師而且該律師可以在任何時間與被告相溝通。美國的法律和司法重在保證每一個死刑案件被告人都能夠得到充分的律師辯護和自我辯護。第三，多渠道的救濟程序。在美國，審判后免予處死的機會主要有三種：一是通過上訴對原來的裁決進行改判。二是通過人身保護令程序進行改判。三是可能通過赦免或減刑獲得不判處或者不執(zhí)行死刑的機會。
美國的死刑案件審查制度、陪審團決定死刑的制度、死刑案件辯護制度、死刑訴訟救濟程序和死刑執(zhí)行制度，都有很多地方值得我們總結和借鑒。以下幾個方面可以作為我們在設計死刑聽證制度時的借鑒。首先，死刑審判程序應當更加的嚴格和公正。其次，要給予被告人充分的辯護權利，而被告人辯護權在我國現(xiàn)行的死刑復核程序中完全缺失，因此未來設計的死刑聽證制度應該賦予被告最充分的辯護權利。第三，要給予被告充分的救濟機會和救濟渠道。
四、死刑聽證制度設計程序初探
1.死刑聽證制度的主體
聽證會的主體由法院、公訴方、被告方、聽證團以及旁聽的人民群眾組成。法官作為聽證會主持人，站在中立的立場上聽取被告人、被害人、檢察機關和其他聽證參與人的意見和證據(jù)，并在此基礎上做出裁決。為了保證法官的中立性，原案件承辦法官不得作為聽證會的組成人員。公訴方即控訴方，由檢察機關和被害人代表組成，承擔證明被告所犯罪行確實達到應當被立即判處死刑立即執(zhí)行的責任。被告方由被告和其辯護律師組成，與公訴方就是否立即執(zhí)行死刑進行最后的辯護。聽證團由社會各界人士包括人民陪審員、人大代表、新聞媒體界代表以及有關辦案專家組成，這些人可以獨立地提出自己的觀點和看法供法官中立裁決。最后是旁聽的人民群眾，由于死刑案件的特殊性還有秘密性，因此應該對旁聽人數(shù)做些限制，這樣也可以避免一些意外情況發(fā)生。
2.死刑聽證的適用范圍
死刑聽證制度是為了最大限度地保護被告人的生命權利而設置的最終補救程序，重點在于防止錯判錯殺造成無法挽回的后果。因此為了提高司法效率，并非所有的死刑案件都要實行聽證，死刑緩期執(zhí)行的案件就沒有聽證的必要。需要進行死刑聽證的案件具體體現(xiàn)為以下兩類：一是被告人不服的案件。因為死刑聽證制度是為被告人權利設計的一個最終保障制度，因此只要被告提出聽證要求，法院就必須為其提供完備的程序保障，這樣才能最大限度地保障被告人的基本權利，同時維護司法的公正與權威。二是法院認為應當聽證的案件。針對部分案件如果被告未提出聽證要求，法院復核案件時認為判決死刑立即執(zhí)行過重或者案件本身還有部分疑點即法院復核時認為需要征求民意再進行裁決時，可以依職權舉行聽證。
3.死刑聽證程序
目前我國對死刑聽證制度尚無法律規(guī)定，其相關法律關系的規(guī)制尚待完善。在此參照審判程序的開庭方式和行政聽證的一般程序而設計擬定了如下的死刑聽證程序：一是聽證程序的啟動。由最高院依職權啟動聽證程序。二是聽證團的選定。聽證團由被告方、法院、控訴方三方在陪審員名單中各選若干名組成。之所以在陪審員名單中選擇聽證團成員，一方面是考慮與我國現(xiàn)有的人民陪審員制度接軌，方便聽證團成員的選擇，另一方面是因為我國的人民陪審員本身就代表了廣大的人民群眾，能夠很好體現(xiàn)民意的選擇。三是送達聽證通知書。法院在確定聽證會日期后，應當在舉行聽證若干日前將聽證通知書以法定方式送達給參與聽證的各方代表。四是聽證。聽證是死刑聽證程序的核心，一般可分成四個階段進行。第一是聽證準備階段，由書記員核對到會人員情況，宣布聽證事由以及介紹主持人組成人員和書記員名單，并詢問各方當事人是否申請回避及說明申請回避的原因。第二是聽證調(diào)查階段，由被告人檢察機關分別主張權利或陳述意見和提供相關證據(jù)。然后各方到庭人員圍繞法官提示的證明對象對證據(jù)的真實性和證明作用進行舉證、質(zhì)證，各方到庭人員也可向他方提問，同時聽證參與人也可以在法官的許可后向各方提出疑問。第三是聽證辯論階段。聽證調(diào)查后，經(jīng)過短暫合議，法官當庭確認經(jīng)聽證程序認定的證據(jù)，歸納出案件的爭議焦點問題，引導各方到庭人員根據(jù)有效證據(jù)和相關法律依據(jù)進行聽證辯論。之后各方到庭人員作最后陳述，對聽證情況發(fā)表各自意見。第四是裁決階段。聽證會結束后，休庭一小時左右，由聽證參與人進行秘密討論，對是否應當執(zhí)行死刑立即執(zhí)行給出肯定或否定的意見。若給出的意見是不同意執(zhí)行死刑立即執(zhí)行，則法院必須無條件服從，并改為死刑緩期執(zhí)行；若意見為同意，那么是否執(zhí)行死刑立即執(zhí)行的決定權交由聽證主持人組成的合議庭經(jīng)過合議后做出。死刑聽證的全部內(nèi)容，由書記員記錄在卷。聽證筆錄應交參加死刑聽證的各方當事人核對后簽名或蓋章。
參考文獻：
[1][美]戴維?米勒.社會正義原則[M].應奇，譯.南京：江蘇人民出版社，2001.
[2][法]托克維爾.論美國的民主：上卷[M].董果良，譯.北京：商務印書館，1988.
[3]胡騰云.死刑通論[M].北京：中國政法大學出版社，1995.
[4]楊惠基.聽證程序概論[M].上海：上海大學出版社，1998.
[5]樊崇義.刑事訴訟法實施問題與對策研究[M].北京：中國人民公安大學出版社，2001.
[6]樊崇義.刑事審前程序改革與展望[M].北京：中國人民公安大學出版社，2005.
[7]姜小川，陳永生.論陪審制[J].刑事法評論，2000，（7）.
一、國外的預算聽證制度
財政預算是管理國家和社會事務的重要經(jīng)濟手段,是調(diào)控社會經(jīng)濟資源分配的主要杠桿。在國外,納稅人特別關心各級政府的財政預算編制情況,因為那是政府在花“納稅人”自己的血汗錢,預算多少,如何使用,都關乎每個人的切身利益。
實行聽證是重要的公開形式。聽證制度最初源于英美法中的自然公正原則。其基本含義有兩個:一是任何人不應成為自己案件的法官;二是任何人在受到懲罰或其他不利處分前,應為之提供公正的申辯機會,其目的是保證司法公正。后來,這一原則推廣應到行政領域,形成了行政聽證制度。
聽證制度最初源于英美法中的自然公正原則。其基本含義有兩個:一是任何人不應成為自己案件的法官;二是任何人在受到懲罰或其他不利處分前,應為之提供公正的申辯機會,其目的是保證司法公正。后來,這一原則推廣應到行政領域,形成了行政聽證制度。
在國外,實行的是行政預算聽證會。通常,機構將其預算提交給審查機關,由其詳細對申請進行分析。審核機關,例如部門預算辦公室,便著手尋找更多的信息。這一步往往通過要求部門就特別需求作正式書面回答來解決,有時也采用非正式的形式。審查者——預算檢查員——準備一份對材料的分析并為聽證會準備背景材料。不一定非要召開聽證會,但它們能夠使預算官員和行政部門更好地理解機構申請和支持申請的理由。各機構也要為聽證會作準備。準備的深度各不相同,但認真準備對機構而言是明智的。可以估計審查者將提出的問題,并在機構的陳述中進行研究和答復?？梢詼蕚湟环蓐P于行動和策略的計劃。
聽證會本身是半正式的,很少記錄證詞。主管部門的首腦應主持會議,提出問題并了解預算申請。主要的預算官員參加表現(xiàn)得相當活躍。為了有助于整個過程,為行政首腦準備一些問題。機構提交一份聲明和相應的問題,或者審查完全通過提問和問題來進行。若不考慮采用的類型,機構應解釋其項目,特別是任何項目變動。提問者應對模糊觀點以及潛在的政治或管理問題進行詳細探究。聽證會的目的僅是為了獲取信息,利用這類討論會作出暫時性或最終決策是不恰當?shù)?因為決策必須進行更多的思考。
美國的法律《國會的預算與財政管理》對聽證會和有關的報告作了具體規(guī)定:在為各個財政年度提出預算共同議案時,參眾兩院的預算委員會應當舉行聽證會,并應聽取國會議員、以及聯(lián)邦政府部門和機構、公眾人士和全國性組織的預算委員會認為適當?shù)拇淼淖C詞。美國聯(lián)邦政府,每年至少有四個預算聽證會。在正式開始聽證之前,一般要進行聽證會排演或模擬是一項標準操作。部門管理者承擔著諸如撥款委員會主席這樣的關鍵審查者的職責。在聽證會開始之前,已對棘手的問題進行了預計并作了相應解答。模擬聽證會能揭示缺乏說服力的理由,有處理問題時建立部門間的有效合作,并了解審查者觀點。模擬聽證會政治家助于預算官員決定在傳統(tǒng)的公開聲明中應討論和強調(diào)什么主題。
準備預算聽證會的關鍵是充分的調(diào)查研究,以避免或使聽證會上的意外情況減至最小。一個意外常使管理者看上去無知,并會使他們在回答其余問題時也顯得很糟糕。對以往聽證會和陳述的詳細研究往往能顯示出審查者認為是重要的方面。此外,在設想很難回答的問題時,對項目本身以及對項目的反應的審查是必不可少的。通常,預算官員和其他人(比如中心預算辦公室中的人)的密切關系,能夠成為智慧的重要來源。
關于聽證會的簡明書籍是有幫助的。一般而言,它們僅包括預計到的很難作答的問題或標準問題以及答案。它們可能包括對每一審查者觀點的簡要討論,但這些信息常常是一般性的知識。這些描述還可能產(chǎn)生誤導,引發(fā)不必要的困惑。
聽證會的問題有許多來源,包括審查者(比如一位參議員)、職員、顧客、甚至部門本身。問題有時完全根據(jù)部門提供的問題清單來設置。有時設置的問題是非常困難的,這樣部門便能夠以可能是最好的方式繼續(xù)記錄某一主題。機構和OMB的聽證會很少設置問題,但當友好的立法者想援助一個項目時,在國會聽證會上設置問題也司空見慣的。有時職員間關系相當融洽,其效果與設置問題相似。
聽證會上的表現(xiàn)往往會在審查者心目中勾勒出該部門的領導狀況。聽證會是部門塑造自我形象和營造對自身良好感情的一個機會。領導者將被披上公共安全衛(wèi)士、科學家、政治家、環(huán)境保護者等外衣。在聽證會上的出色表現(xiàn)有利于避免對部門費時的和非善意的審查。
了解預算是在聽證會上留下好印象的最佳方法。了解有關知識必不可少,而知識又往往伴隨著好的有組織的表現(xiàn)。通常,為接下去更深入的問題提供機會的簡短的回答和恰如其分的表現(xiàn)最為有效。關注使人感到重要的主題沒有被忽視。管理者不了解某一細節(jié)是可以原諒的,此類數(shù)據(jù)在聽證會后常常被補充進記錄。但對管理者來說,不知道如何回答有關管理方向的問題,卻是不可原諒的。問題——甚至在細節(jié)上——常能被預計和回答或在聽證時被傳達。這一活動能給人留下深刻印象,并能建立信心。
聽證會是一項有某些禁忌的游戲。部門官員意識到他們有兩個管理者——立法部門和行政部門,但部門官員不能對行政首腦的預算提出異議,盡管他們希望得到更多的支持。如果核心預算辦公室或機構認為該部門不遵守已建立的行政部門政策,那么部門領導或其他政治雇員便會被解雇。但在一些情況下,核心預算辦公室或機構從政治策略的考慮出發(fā)可能并不希望部門違背立法部門的愿望,將預算提高到行政部門規(guī)定的水平之上。每種情況必須被單獨加以考慮。此外主管部門不應當同意向客戶的壓力讓步。主管部門應當對的有的人負責;因此,向某一客戶讓步意味著偏袒。它也承認施加壓力可能取得成功。與此相反,主管部門精心組織語言,表示他們希望聽取民眾的建議,并且會依照有價值的建議行事;主管部門的確接受好的建議,但只根據(jù)建議的內(nèi)在價值決策。由于這項禁忌,壓力沒有什么影響,不會被公開接受。
聽證會結束后,預算分析人員仔細地復核他們的記錄并重新考慮提案和其他材料。來自行政首腦的指導也被加以考慮。通常審查者會通過書面或電話形式詢問一些附加問題。接下來部門預算辦公室著手準備其最終的分析和建議。主管部門的首腦就預算作最后指示。指示的內(nèi)容取決于行政首腦的管理模式。有的人將整個責任交與預算辦公室,其他人仔細地審查申請。通常,行政管理面臨的時間壓力不允許其對申請作長時間的、詳細的審查。一套指示信息通常包括:1.機構申請概要;2.預算辦公室的建議;3.行政首腦上一年度有關預算意見的概要;4.預算辦公室的附加建議;5.初步預算(州和地方政府必須平衡);6.政策問題概要。
二、焦作市實施的部門預算聽證
河南省焦作市財政局根據(jù)市政府提出的“公開透明理財、科學民主決策、規(guī)范預算管理、提高資金效益”的總體要求,將進一步深化和完善預算管理制度改革列為工作重點之一。經(jīng)過充分醞釀和準備,2004年3月23日下午召開了首次部門預算聽證會,市水利局、衛(wèi)生局、司法局和焦作大學四家即將提交市十屆人大一次會議審議的部門預算舉行了局內(nèi)聽證和社會聽證,廣泛征求各方面意見,以提高預算編制的規(guī)范性和科學性。
一、從深度和廣度上擴大行政許可聽證的適用范圍
對行政機關實施行政許可中聽證制度的適用范圍，行政許可法規(guī)定了行政機關應申請舉行聽證和依職權主動舉行聽證兩類事項。對于許可機關應當主動舉行聽證的事項，行政許可法規(guī)定為“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可聽證事項”，從立法本意來看，是基于行政許可行為繁雜、聽證事項難以概括，將主動聽證事項范圍留待單行法規(guī)定和許可機關自行決定，能夠照顧到不同種類行政行為的特點，為聽證的范圍不斷擴大留下充分空間。但在實踐中由于相關配套的法律、法規(guī)滯后常容易導致聽證無法可依。而且就我國目前的狀況而言，法律、法規(guī)、規(guī)章作上述規(guī)定的情形尚不多見，只有極少數(shù)做了類似規(guī)定。例如，根據(jù)《公共文化體育設施條例》有關條款規(guī)定，對于因城鄉(xiāng)建設確需拆除公共文化體育設施或者改變其功能、用途的，有關地方政府在作出決定前，應當組織專家論證，并征得上一級政府文化行政主管部門、體育行政主管部門同意，報上一級政府批準；而涉及大型公共文化體育設施的，上一級政府在批準前，因當舉行聽證會，聽取公眾意見。[2]
期望許可機關依據(jù)對公共利益影響的主觀判斷而主動舉行聽證又有一定的難度。在行政許可實施過程中，往往充斥著個人利益與公共利益的矛盾與沖突：對于某個具體的申請人來說，行政機關作出準予許可的決定意味著其可以從事某種特定的活動，即屬于一種受益性行政行為，申請人自然不會要求聽證；然而此時行政許可決定常常會對公共利益構成潛在的威脅，如征地拆遷許可、排污許可一旦北批準，廣大拆遷戶及污染源附近不特定居民的利益就會受損，且這種不利影響往往是長期的、全局性的。這可能使利害關系人的合法權益得不到有效保障。因此，一方面要在制定和修訂行政許可法律規(guī)范的過程中對是否設定聽證程序予以高度重視。另一方面，我國應借鑒各國常用的兩大類標準，從廣度和深度上拓展聽證的適用范圍。一是行為標準，其依據(jù)是行政行為的性質(zhì)和種類；二是利益標準，依據(jù)是相對人在行政程序中的利益范圍。此兩項標準是密不可分的。具體而言，在確定某一行為是否適用聽證程序時，首先要看該行為是否對當事人權益產(chǎn)生不利影響，其次要看這種不利行為是否侵害了法律賦予當事人的合法權益，最后還要看對當事人合法權益的侵害是否達到了嚴重程度。只要滿足了以上三個條件，就可適用行政聽證。[3]
對于許可機關應申請舉行聽證的事項，行政許可法規(guī)定為“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系”的事項，對于此類事項，相對人提出申請的，許可機關即有組織聽證的義務。行政許可法對于應申請舉行聽證的事項規(guī)定的較為原則，這給予許可機關較大的自由裁量權，具有較強的靈活性。但弊端也是十分明顯的，它將會經(jīng)常發(fā)生相對人認為某行政許可“直接涉及申請人與他人之間重大利益關系”，而許可機關認為不是的情況。下面所舉的美國1946年“阿什巴克爾廣播公司訴聯(lián)邦電訊委員會案”就是以上弊端的具體體現(xiàn)，該案的基本案情如下：
聯(lián)邦電訊委員會先后收到兩個公司請求廣播執(zhí)照的申請，這兩個公司在鄰近不遠的地方，而申請使用的頻率相同。由于兩個頻率互相干擾，所以電訊委員會只能批準其中一個申請。根據(jù)當時的電訊法規(guī)定，批準執(zhí)照的決定不用聽證，而拒絕批準的決定必須舉行正式聽證。聯(lián)邦電訊委員未經(jīng)聽證，批準其中一個申請，同時通知另一公司舉行聽證，后者不服提訟，最高法院判決認為聯(lián)邦電訊委員會的決定侵犯了被拒絕公司所享有的聽證權利，因為對前一公司的實現(xiàn)批準使得給予后一公司的聽證形同虛設。為了維護兩個當事人的聽證權利，判決要求聯(lián)邦電訊委員會必須合并互相排斥的申請，舉行比較聽證，在聽取和審判各申請人的辯論和證據(jù)以后，才能作出決定。[4]
一般而言，“多人同時競爭的有數(shù)量限制的行政許可，給予申請人的行政許可將直接影響其相鄰權人、競爭對手甚至消費者重大經(jīng)濟利益、重大環(huán)境利益的規(guī)劃許可、建設用地許可等無數(shù)量限制的行政許可等”[5]，應當視為直接涉及申請人與他人之間重大利益關系，但這在實踐中仍將可能被規(guī)避。這就需要借鑒行政處罰中對“較大數(shù)額罰款”的界定方法，對適用范圍以列舉的方法作出較為細致、明確的界定并確定評判的具體方法和制度，便于實施中的準確把握。
此外，隨著媒體對聽證會的介入和不斷曝光，我們發(fā)現(xiàn)很多聽證會都流于形式，聽政結果與行政許可事項涉及的利害關系人的期望存在著較大差距（如春運票價上漲聽證會），這也極大的挫傷了利害關系人參加聽證的積極性。聽證會作為現(xiàn)代決策形式，自推行以來至今少有實效，“聽而不證”幾成通病。廣州社情民意研究中心曾有一項調(diào)查表明：認為聽證會對公民參與政府決策“沒有作用”、“作用不大”和“是形式主義”的受訪者三項合計竟占62.5％，其中15.5％的人認為“是形式主義”。雖然聽證的本意是聽取證據(jù)，但聽證的內(nèi)容不可能不涉及基于證據(jù)事實的法律適用問題，當事人參加聽證的目的，可能并非僅僅是因為事實問題，而是還希望通過聽證，對作為決定根據(jù)的法律問題進行質(zhì)證和辯論，從而影響行政許可決定。如果聽證程序僅僅給予了當事人討論案件的事實，而將擬適用的規(guī)范性文件排除在外，行政相對人就可能不知道行政許可行為是否或究竟適用了什么法律，是否應該適用該法律，這勢必會影響到當事人權利的行使，從而影響聽證的公正性。因此，聽證內(nèi)容不僅應包括程序問題還應包括實體問題。
二、適當擴大聽證參加人的范圍
為滿足聽證的公開和全面的要求，很多國家的聽證主體的范圍都有擴大趨勢，比如日本《行政程序法》中規(guī)定：聽證主持人認為必要時，即對非案件當事人的第三人，依照作出該不利益處分所依據(jù)的法令，認為其與該不利益處分有利害關系時，聽證主持人可要求該利害關系人參加聽證程序，或者許可其參加該聽證程序的申請。依此規(guī)定，不利益處分中，所有利害關系人的參加聽證或參加聽證的申請權均受到法律保護。美國在相關判例中也確認了此原則。[6]
目前我國有權參加聽證的主體還較為狹窄，按照我國《行政許可法》的規(guī)定，有權提請聽證的只能是行政許可申請人和利害關系人。某種意義上有權參加聽證的只能是申請人和利害關系人，因為根據(jù)該罰48條的規(guī)定，如果行政機關認為沒有必要而不經(jīng)聽證會內(nèi)容予以公告的話，其他人是沒有機會參與聽證的。這種規(guī)定顯然不盡合理。由于行政機關的許可決定往往間接的甚至直接的影響到第三者的合法權益，間接利害關系人往往也由于許可決定而受到利益上的影響，如果這個影響已實質(zhì)性的侵犯了間接利害關系人的權利和利益，那么就有必要允許他們申請并參加聽證。在實踐中，尤其在市政建設、環(huán)境衛(wèi)生等行政許可中，如果發(fā)生行政機關偏袒或者放縱侵權人的情形，應當允許被侵權人尋求行政聽證這一救濟途徑。如果這些合法權益受影響的第三者不能通過聽證程序尋求自身合法權益的保護，顯然不公平，也不利于社會矛盾的化解，應擴大聽證申請人的范圍，將行政聽證的申請人由原告和第三人的范圍延伸到一切利害關系人。這樣才能真正確保公民、法人和其他組織的合法權益，也符合行政程序法的立法宗旨。
在進一步講，在我國目前國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、資源破壞、壟斷以及不正當競爭行為等案件不斷增多的同時，有關在行政訴訟中公益訴訟的案件也頻繁出現(xiàn)。提起公益訴訟的原告不一定就是與侵權案件由直接的利害關系。我國《憲法》規(guī)定：“中哈人民共和國一切權力屬于人民”。各級政府的權力既然是人民賦予的，人民就有權監(jiān)督政府機關的行政行為，追求正義是每個公民的權利。由此可推，行政許可行為也應當在人民的監(jiān)督之下，對于可能導致資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、資源破壞、壟斷以及不正當競爭行為等案件，每個公民都可以要求政府就某項行政許可行為舉行聽證，而不必局限于與之有利害關系。
三、行政許可聽證主持人與職能分離、回避原則
行政許可聽證主持人作為聽證活動中舉足輕重的人物，其獨立性是聽證制度的核心內(nèi)容。程序公正的條件之一是程序中立，裁判應在爭端的各方參與者之間保持一種超然和無偏袒的態(tài)度和地位，不得對任何一方存在偏見和歧視。否則聽證會就會呈現(xiàn)出一邊倒的形式，聽證會也會因此無法發(fā)揮出其應有的作用，于是出現(xiàn)了以下一幕：鐵道部近日發(fā)出通知，確定明年春運期間部分旅客列車票價繼續(xù)實行政府指導價，上浮幅度為硬座15％，其他席別20％（據(jù)各大媒體2004年12月4日報道）。其實，鐵路部門并沒有決定春運鐵路票價是否浮動的“資格”，因為鐵路票價屬政府指導價，價格主管部門才是具有價格決策權的法定行政機關。在這個問題上，經(jīng)營者（即鐵路部門）與消費者（即乘客）一樣，都是利益的相關方。也就是說，聽證會開不開、怎么開，主要由價格主管部門決定，而之所以開或之所以不開當然也只能由價格主管部門來“解釋”。鐵道部關于不再舉行聽證會的那番解釋，是以“運動員”的身份扮演了“裁判員”的角色，確實有“越位”之嫌。今年，鐵道部倒是沒有再“越位”，可是“裁判員”為什么不說話？它又在哪里呢？很顯然，全國范圍的鐵路票價是否浮動以及是否舉行聽證會的“裁判員”是承擔價格管理職能的國家發(fā)展和改革委員會。就2004年春運鐵路票價上浮是否舉行聽證會這個具體問題來說，價格主管部門應進行充分的調(diào)查研究，并廣泛聽取各方面的意見，然后才能作出決策。就價格聽證制度這個宏觀性的問題來說，發(fā)改委需要做的工作更多，比如像春運鐵路票價這樣的重大政府定價行為應該多少年舉行一次聽證會，應該怎樣判斷聽證會的舉行是否有必要等等。以上這個發(fā)生在價格聽證領域內(nèi)的案件向我們表明：聽證主持人的素質(zhì)、地位及權力對行政聽證的效果有著直接影響，決定著行政聽證能否有效發(fā)揮作用。
為此，我國行政許可法明確規(guī)定聽證主持人應當為“審查該行政許可的工作人員以外的人員”、“申請人、厲害關系人認為主持人與該行政許可事項有直接厲害關系的，有權申請回避”，職能分離與回避是確定聽證主持人的基本要求，是保證許可結果與程序公正的重要保障。然而，本項規(guī)定采取的只是行政機關內(nèi)部職能分離，即在同一行政機關內(nèi)部由不同的機構或者人員分別行使許可申請的審查與裁決權力的一種制度。這種內(nèi)部職能分離是基于審理行政許可案件所需要的行政專業(yè)性知識，提高行政效率的考慮而設計的。這種做法比起職能不分有較大的優(yōu)越性。但是從行政許可申請人和利害關系人的角度看，仍存在違反自然公正的嫌疑。因為，我國的聽證主持人是由行政機關內(nèi)部的非許可審查人員擔任，并由行政機關負責人指定。其職權僅僅是具體組織和主持聽證過程，而無權作出行政處罰決定，具有地位的依附性，這樣會影響聽證主持人的責任意識和作出公正、客觀的判斷，使之很難不受外界影響而獨立主持聽證。另外，由于“審查行政許可申請的工作人員以外的人員”的范圍十分廣泛，即可以是負責行政許可審查部門的其他人員，也可以是機關首長，還可以是本機關其他部門得人員，并且在實際操作中，大多數(shù)將聽證主持人定位于本行政機關的法制機構工作人員。這樣，難以避免這類人員與調(diào)查人員的接觸及受到影響，難以保證聽證主持人處于中立和公正超然的地位。
此外，我國行政許可法雖然規(guī)定聽證主持人要職能分離，但沒能避免聽證主持人設置中的臨時性的缺陷，同時由于沒能建立穩(wěn)定的聽證主持人隊伍，聽證主持人的指定具有一定的隨機性，導致具有良好經(jīng)驗的聽證主持人并不能將其積累的主持經(jīng)驗充分發(fā)揮。另外，根據(jù)權責相結合的原則，沒賦予聽證主持人對行政許可的建議權，卻讓其承擔一定的責任，是顯失公平的，也不利于調(diào)動其積極性。
鑒于聽證制度對聽證主持人提出了較高的要求，聽證制度的實施效果也與聽證主持人的水平、能力有較為密切的關系，我國應借鑒美國的行政法官集中使用制度，美國的聽證主持人稱為行政法官。他們由文官事務委員會從具有律師資格和工作經(jīng)驗的人中，通過考試錄用；行政法官具有獨立性質(zhì)，不受行政機關首長直接控制，除非有文官事務委員會所規(guī)定和確認的正當理由，否則行政法關不能被罷免。行政機關無權自己任命行政法官，只能從文官事務委員會所確認合格的人員名單中選擇任命人員。他們在編制上是所在機關職員，在任免、工資等方面，不受所在機關控制，1981年修正的州示范行政程序法，規(guī)定行政法官集中使用制，即在州行政部門設立行政聽證局，行政法官根據(jù)聽證局的指派可以在不同機關服務。[8]
有鑒于此，我國應建立一支相對獨立、穩(wěn)定的聽證主持人隊伍，要求聽證主持人具有專業(yè)法律知識和若干年以上行政管理工作經(jīng)驗，并通過全國統(tǒng)一考試取得資格證書，然后與其所在行政機關脫鉤。設立專門機構對聽證主持人進行統(tǒng)一管理制度，根據(jù)聽證案件的具體要求，統(tǒng)一選派主持人，并負責參與主持人級別的晉升、罷免等。聽證案件中的主持人不限定為一人，最好以聽證委員會的形式出現(xiàn)，由政府部門、行業(yè)主管部門、相關領域專家、學者等幾方面的代表組成，這是行政決策的可行性、合理性和科學性的內(nèi)在要求所決定的。當然職能分離也不是絕對的，在某些特殊領域，職能分離仍有若干例外。如在對申請原始許可證的決定程序，涉及價格的正當性與選用的程序，或涉及公用事業(yè)、公共運輸?shù)脑O施和經(jīng)營活動的程序中，應當允許相對融合。
另外，《行政許可法》還應賦予聽證主持人明確的權責，這是其相對獨立地位的表現(xiàn)，也是其能否充分發(fā)揮作用的關鍵。我國聽證案件的決定權在行政機關而不是聽證主持人。行政決定應該基于聽證的內(nèi)容作出，應賦予聽證主持人的“決定建議權”和對行政決定行為以及實際執(zhí)行情況行使監(jiān)督權。這樣，行政聽證才有現(xiàn)實意義，基于聽證筆錄作出的行政決定才具有科學性和公正性，同時還可提高行政效率。
四、聽證形式應根據(jù)具體情況不同而多樣化
聽證分為調(diào)查性和裁定性兩種，又稱為非正式聽證和正式聽證。正式聽證又稱審判性聽證，是指當事人一方有權對另一方所提的證據(jù)發(fā)表意見，進行口頭辯論和質(zhì)證，而行政機關必須根據(jù)聽證的記錄作出決定的程序。非正式聽證是指行政機關在制定法規(guī)或作出行政裁決時，只需給予當事人口頭或書面陳述意見的機會，以提供行政機關參考，行政機關不須基于記錄作出決定[9].非正式聽證是行政公開制度的體現(xiàn)，一方面可以增進行政機關吸收各種不同的意見，使行政許可更加科學、適當；另一方面因行政機關的規(guī)章制度不受公眾意見的約束，可以彌補正式聽證犧牲行政工作效率的缺陷……相比正式聽證，非正式聽證具有成本低、靈活性強、效率高的特點。聽證本質(zhì)上是行政機關提供給相對人對將作出的行政決定陳述、申辯的機會和權利，非正式聽證和正式聽證都能保障相對人這種權利的行使，區(qū)別在于正式聽證對于相對人權利的保障在形式上更為嚴格，更有利于相對人權利的行使，更能增加許可機關保障相對人權利和依法行政的責任感。但是相比非正式聽證，成本較高。
《行政許可法》只規(guī)定事前的正式聽證方式，聽證形式單一。這既不適應行政聽證制度的自我發(fā)展，也不能滿足現(xiàn)代行政管理的需要。我國應在完善和規(guī)范行政許可正式聽證制度的同時，視不同案件的具體情況，采用更為多樣的聽證形式，而且規(guī)定多種形式的聽證也可避免因行政許可范圍的擴大而導致效率低下。我們認為在行政許可中，對于那些關系公眾切身利益的事項以及行政機關根據(jù)有關法律的授權必須采取正式聽證程序的，行政機關應遵守規(guī)定采用正式聽證形式。除此之外，在法律沒有規(guī)定排除聽證的例外情況和非緊急情況下，行政機關制定其他的法規(guī)、規(guī)章采用非正式聽證。在程序運作中，行政機關應在公告中公布非正式聽證的期間，公眾既可用口頭方式發(fā)表自己的看法，也可向行政機關提供書面意見、書面資料，行政機關應根據(jù)聽證情況制作詳細的筆錄。
此外，根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定可知：我國聽證程序缺乏事后聽證的規(guī)定。事后聽證程序的缺乏同樣導致了聽證程序適用范圍的狹窄。建立事后聽證程序的必要性表現(xiàn)在：借鑒世界上聽證較為發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)，這些國家在實施聽證程序之前，并不一概采取實現(xiàn)聽證的形式，而是區(qū)分不同的情況，分實現(xiàn)和實后兩種形式予以解決。甚至存在事后聽證的比例高于事前聽證的情形。[10]
大多數(shù)的聽證在行政決定作出之前實現(xiàn)進行，以避免當事人陷入不可彌補的損失之中。但是有些聽證也可以在行政決定作出之后舉行。例如，在緊急情況下，行政許可機關必須立即作出決定，否則將使公共利益遭受不可彌補的損害；而行政決定的作出又不能違背最起碼的公正程序，即不要任何形式的聽證程序。此時，可以在實間上予以變通，舉行事后的聽證。即時強制的行為適于舉行事后聽證。例如，在我國抗擊“非典”期間，有關部門批準建立專門收治非典病例和非典疑似病例的醫(yī)院及特護病房時就可適[11]于舉行事后聽證程序。
《中華人民共和國行政處罰法》是中國移植國外聽證制度的首次嘗試，也是中國行政程序制度發(fā)展的重要突破。在該法中，“聽證”
一詞在中國法律中首次出現(xiàn)并成為與簡易程序、一般程序并列的三種行政處罰決定程序。它不僅界定了聽證程序的定義，而且還明確了聽證程序的適用范圍和條件、聽證的告知通知制度、公開聽證制度、主持人及其回避制度、對抗辯論制度和聽證筆錄制度等。
如果說行政處罰法是移植聽證制度的首次嘗試，那么我國的另一部重要法律《中華人民共和國價格法》對聽證的規(guī)定就可以視作中國聽證制度在立法上的擴展。該法規(guī)定：“制定關系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經(jīng)營者和有關方面的意見，論證其必須性、可行性?！甭犠C制度在立法上的擴展目前還在繼續(xù)。據(jù)悉，正在起草中的行政許可法、立法法等，都考慮規(guī)定聽證制度的內(nèi)容。
雖然聽證制度在中國開始生根，但它目前還只限于少數(shù)幾個法律，適用范圍很窄，程序也很不規(guī)范具體；在操作的層面看，行政聽證制度確立后，各地和各政府部門對聽證制度的實行作了許多努力，但在眾多受到處罰、有權要求聽證的案件中真正舉行聽證的寥寥無幾。這表明聽證制度還沒有真正在中國的現(xiàn)實生活中發(fā)揮應有的作用，還需要進一步完善。從上述存在的問題看，要完善中國的聽證制度，應重點抓好以下幾點：
第一，提高人們依程序行政的觀念，樹立程序法治觀念
行政關系是一種傾斜的、不平等的關系。行政權力有易擴張性和侵犯性，如不加以制約和控制，就極易產(chǎn)生對相對人權益的損害和侵犯。而避免發(fā)生行政違法和侵權的方法之一就是賦予行政機關更多的程序義務，而相對人享有更多的程序權利，從而保持行政關系雙方當事人之間的平衡，促使行政機關在行使職權時達到公開、公正和民主、高效。所以，自20世紀以來行政法治已從注重行政行為的結果發(fā)展到不僅注重行為結果而且強調(diào)行政程序，并在第二次世界大戰(zhàn)后形成了一股制定行政程序法的潮流，聽證制度也就是在此情況下獲得重視與發(fā)展的。
由于中國長期的集權體制和受大陸法系法律制度的影響，程序一直被淡視。在立法中，往往實體規(guī)定多，程序規(guī)定少或根本沒有；在執(zhí)法中，往往只追求行政權的實現(xiàn)，而忽視行政權行使過程中程序的合法性；在思想觀念上，往往認為程序繁瑣、麻煩，影響效率，甚至多余，不能理解程序對實現(xiàn)實體正義的深刻影響和重要意義。所以，聽證制度在中國的完善，首要任務是要在思想觀念上認識程序，了解程序的意義和作用。
第二，逐步擴大聽證程序的適用范圍
國外聽證程序的適用范圍具有三個特點：一是范圍較廣，一般不加太多限制；二是主要適用于對相對人不利的處理處分；三是在有些國家，聽證不僅是用于具體處分行為，而且還廣泛適用于制定法規(guī)等抽象行為。
相比之下，我國目前的聽證程序主要還只限于行政處罰，而且還不是全部的處罰。當一種程序和制度還尚未被立法所廣泛采用時，其影響力和效力肯定是有限的，所以當前我國應盡快擴大聽證程序的適用范圍，盡量在對相對人實施不利處分時都能夠適用該程序，今后再逐漸擴大到抽象行政行為領域。
第三，要盡快完善聽證制度的程序規(guī)定
1.聽證的透明度不高。有些部門在舉行聽證時，親自遴選聽證代表，遴選后不及時向社會公布，公眾在聽證會后才能通過報紙零星得知個別代表名單，根本無法在聽證前與聽證代表進行交流。聽證透明度、公開性不高，聽證的科學性和民意基礎將受到質(zhì)疑，決策的社會認同度和支持率就會大打折扣。
2.聽證的公正性不足。首先，政府主管部門既是聽證會的組織者，又是聽證會的主持人，還是價格的決策者，其中立性和客觀公正性得不到充分彰顯。其次，聽證代表的產(chǎn)生存在著主觀性、隨意性和傾向性等局限，給人留下內(nèi)部操作的嫌疑。第三，價格決策機關在最終決策定價時，對聽證代表的意見不予采納，又不給予必要的解釋和說明，給人一種在價格決策中聽證可有可無的印象。
3.聽證的平等性缺位。聽證資料往往只提前幾天送到聽證代表手中，聽證代表掌握的信息資料不充分，短時間很難了解一些行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的真實情況，致使在價格聽證中消費者、經(jīng)營者雙方話語權事實上的不平等，甚至出現(xiàn)消費者“虛位”現(xiàn)象。
4.聽證內(nèi)容不規(guī)范。聽證會往往單純就是否漲價、為什么漲價問題進行辯論，而對企業(yè)經(jīng)營管理水平、職工工資福利水平等一些關鍵問題則往往忽略，導致聽而不證，或證而不力，聽證會成為一般性討論會、漲價會，甚至為某些不合理漲價提供合法外衣。
二、相關建議
1.聽證的組織、主持與價格決策分離，保持聽證的公正與中立?？梢灶愃浦俨梦瘑T會的運作方式，選定若干名各個領域的專家學者，建立聽證主持人專家學者庫，然后再結合聽證領域，選擇各界、各消費層代表組成聽證委員會。由價格主管部門委托聽證委員會主持聽證，聽證機構根據(jù)聽證結果提出聽證意見，提供主管部門作為價格決策的重要參考。
2.建立聽證代表人制度，彌補聽證的平等性缺位。首先，擴大聽證代表范圍，保證聽證代表的廣泛性。其次，各類代表的產(chǎn)生應有公開、公正、合理的程序。政府代表、經(jīng)營者代表可分別由政府主管部門和企業(yè)指定，專家代表從不同行業(yè)、專業(yè)的專家?guī)熘须S機抽取產(chǎn)生，消費者代表要由消費者推選產(chǎn)生。聽證代表應在聽證前2個月產(chǎn)生并及時予以公布。第三，對消費者代表應具有的代表能力和代表職責作出相應規(guī)定。
3.公開聽證材料和聽證過程，提高聽證的透明度。其一，申請漲價的部門和單位提出的申請材料，不僅應包括調(diào)價方案、近三年經(jīng)營狀況，更應有企業(yè)管理水平、職工工資福利等方面的材料。其二，應在舉行聽證會的2個月前通過媒體、網(wǎng)絡等方式公布經(jīng)營單位的申請材料，特別是調(diào)價方案以及成本核算數(shù)據(jù)，讓消費者代表和其他各界代表有較充裕的時間去研讀相關材料，聽取消費者及社會公眾的意見。其三，加大新聞媒體的介入力度和公眾的參與程度，讓社會公眾充分了解價格聽證情況，同時也便于公眾對各方面代表履行職責情況進行監(jiān)督。其四，聽證會大多數(shù)代表的意見和消費者的意見，應該在政府的決策中得到尊重和比較充分的體現(xiàn)，應該作為政府價格主管部門最終決策的重要參考依據(jù)之一。
一、行政許可聽證制度概述
“聽證”一詞在其出現(xiàn)時被用作司法調(diào)查環(huán)節(jié)，用來在訴訟過程中訴訟參與人進行法庭質(zhì)證，當面辯論佐證自己提出的觀點，表明自己的立場。后來適用范圍隨著我國司法改革以及注重程序正義的要求變的越來越廣，逐漸將其適用于立法和行政執(zhí)法的過程中。聽證出現(xiàn)以后，在行政和司法實施過程中，要求給相關人表達意見、觀點的權力，以事實為基準，不能主觀盲目決斷，要注重維護司法行政活動相對人的程序權益，保證司法活動或者是行政執(zhí)法活動公正行使。
聽證制度簡而言之就是聽取當事人意見的制度。該制度具有實現(xiàn)公平正義、防止權力義務的失衡、提高行政效率和促進法律法規(guī)的宣傳普及的作用。行政相對人能夠充分闡述觀點、說明理由，保護自身權益。同時該制度使得行政機關承擔更多過程序性的注意義務，保證強勢一方權利義務對等。行政許可聽證制度通過增加行政雙方協(xié)商討論環(huán)節(jié)，加速合理有效的行政決定的產(chǎn)出，合理有效的行政許可減少了行政訴訟和行政復議的出現(xiàn)，后者啟動執(zhí)行的成本高于前者，行政許可聽證程序過程中，行政機關能夠進一步反思其自身行政行為是否合法、合理。進而修改決定保證行政許可行為效率。
二、我國行政許可聽證制度存在的主要問題
（一）行政許可聽證事項的范圍規(guī)定不明確
現(xiàn)行的《行政許可法》在規(guī)定啟動行政許可聽證程序的行政許可事項用的是授權式和概括式。許可聽證啟動僅在涉及到相關人重大經(jīng)濟財產(chǎn)利益時才會被告知有啟動的權力，進而維護自己在行政許可中的合法權益不受行政行為的影響。這種概括性的規(guī)定沒有明確具體的邊界框架，現(xiàn)實許可實踐中，行政機關對于是否啟動聽證具有較大的主觀判斷，容易引起雙方間的分歧。行政機關基于自身承擔聽證程序的成本，需要耗費人力和物力，在這種無法可依的情況下，更不利于行政執(zhí)政能力建設和公民權益的維護。
（二）聽證告知制度的設計不科學。
聽證程序的告知制度設計初衷是為了便于當事人充分準備，參與聽證程序，是保證自己公平進行后續(xù)程序的保障與前提。但是告知的內(nèi)容過于形式化，告知不涉及許可內(nèi)容，僅對程序性的時間、地點以及概括事項又或者聽證事項的名稱告知申請人。僅僅告知時間地點對于相對人聽證程序的充分準備起不到應用的作用，聽證程序開始后，申請人以及利害關系人由于沒有告知相應聽著內(nèi)容，只能消極、被動舉證、陳述等，其合法權利往往得不到維護。
（三）關于聽證主持人的規(guī)定不夠完善
聽證主持人就像是訴訟過程中法官，直接影響聽證程序的發(fā)展。行政許可法規(guī)定擔任聽證主持人的人選不能和前期審查工作的人員為同一人，保證聽證主持人第一次接觸案情，杜絕先入為主的思想。同時還規(guī)定了若聽證主持人和案情有厲害關系或者和案件涉及相關人存在利益關系從而影響聽證結論要主動回避。這些規(guī)定在一定程度上保證聽證公平公正，但是對于聽證主持人的資質(zhì)要求、能力要求問題和獨立地位問題沒有提及。
（四）法律沒有明確規(guī)定聽證筆錄的制作規(guī)范
聽證程序中案件排他性原則肯定了聽證筆錄的重要作用。聽證筆錄是是聽證程序的結論性成果，行政許可法規(guī)定許可依據(jù)的事實來源于聽證筆錄中記錄的事實證據(jù)，聽證筆錄對做出正確合法合理的許可決定具有重大影響。法律規(guī)定了聽證筆錄的重要作用，但是對于聽證筆錄確切具體的程序性沒有規(guī)定。雖然聽證筆錄是做出行政許可的重要來源依據(jù)，但是一份記錄不完整的聽證筆錄并不能為行政許可提供所需要的可靠的證據(jù)，就做不出公平公正的許可決定。
三、完善我國行政許可聽證制度的對策建議
（一）科學界定行政許可聽證的適用范圍
從立法層面保證許可聽證公平公正。行政許可法第四十六條規(guī)定了啟動聽證的兜底條款，即法律、法規(guī)規(guī)定要求實施聽證程序的行政許可事項，立法的本意是照顧法律沒有顧忌到的需要啟動聽證程序的事項，而且法律具有滯后性，法律必然落后于社會的發(fā)展，這種規(guī)定為為適用聽證制度，而現(xiàn)階段不曾想到的需要聽證的事項留下余地，使得可以在未來的立法中明確指出某一事項需要進行聽證。畢竟聽證程序的啟動有助于行政關系的弱勢一方當事人維護自己的權益，為了避免法律沒有涵蓋的事項出現(xiàn)，而不能啟動聽證，應盡可能完善許可聽證事項范圍的立法，維護參與人的合法權益。
（二）完善行政許可聽證告知制度
應當創(chuàng)新告知制度，明確告知的時限。有關聽證的期間和期日應準確告知相對人，可以現(xiàn)行規(guī)定把一周前通知改為一周前通知到達，確保行政許可聽證相對人有充足的時間準備聽證程序。同時為了給予相關人充足時間準備有關材料，搜集證據(jù)，告知文件中應當包括做出決定所依據(jù)的事實依據(jù)，以及足以影響最終決定的其他材料，包括國家法律、政策等，保證利害關系人和申請人在聽證過程中能夠有針對性、高效維護自己權益。
（三）明確聽證主持人獨立地位，提高聽主持人能力資質(zhì)
行政許可聽證主持人推動行政許可聽證程序的發(fā)展，確保適用法律以及程序性事項公平公正。聽證主持人居中主持，獨立于聽證主體雙方，做到保持中立，不偏不倚。確保聽證主持人的獨立的地位，不受其他行政、司法因素的干擾制約，充分依據(jù)聽證過程中事實、證據(jù)做出公平公正的決定。行政許可聽證主持人不僅要具備行政許可專業(yè)知識，同時還要求其深厚的法律素養(yǎng)，應為其在行政許可聽證程序中的重要作用，法律對于聽證主持人的要求應當嚴于其他行政工作人員。
（四）對聽證筆錄的內(nèi)容作出具體規(guī)定
聽證筆錄是做出許可決定的事實依據(jù)，對其進一步完善，能夠保證行政許可事項的合法合理性。聽證筆錄應當能真實可靠反映聽證過程所有有用的信息，要求全面記錄聽證過程的所有事項，記錄的事項包括，舉行聽證會的時間、地點、方式、聽證主持人、聽證記錄員、聽證參與人等基本情況，同時應當著重詳細記錄行政許可事項，聽證參與人提出的事實證據(jù)，陳述的觀點，申辯的理由等一切涉及到行政許可事項的信息。
四、結語
行政許可法在建設社會主義法治社會中起到重要作用，提高執(zhí)政能力建設，限制了權利濫用和行為，保證了公民參與行政關系時，權益能夠公平公正的維護。未來我們需要完善相關法律制定修改工作，加強行政執(zhí)法能力建設，充分發(fā)揮法律法規(guī)的指導行政機關行使行政權的指導性作用。
第二條本辦法適用于本省行政區(qū)域內(nèi)擬作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰的行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統(tǒng)稱行政機關）以及與聽證相關的單位和個人。
前款所指較大數(shù)額罰款由省人民政府各行政主管部門根據(jù)必要和適度的原則擬定，報省人民政府法制局審核確定并公布。國務院有關部委、直屬機構已依法作了規(guī)定的，可從其規(guī)定。
第三條聽證程序遵循公正、公開的原則。
除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，聽證應當以公開的方式舉行。
聽證實行告知、回避制度，依法保障當事人的陳述權和申辯權。
第二章聽證機關、聽證人員和聽證參加人
第四條聽證由擬作出行政處罰的行政機關舉行，行政機關不得委托其他機關或者組織舉行聽證。
行政機關應當提供聽證所必需的設施和條件。
第五條行政機關的聽證人員包括聽證主持人、聽證員和書記員。
聽證主持人由行政機關負責人指定本機關法制工作機構人員、專職法制人員或者其他非本案調(diào)查人員擔任。
行政機關根據(jù)案件情況，可以由聽證主持人組織聽證，也可以指定本機關1至2名非本案調(diào)查人員擔任聽證員，協(xié)助聽證主持人工作。
聽證設書記員1名，負責聽證筆錄的制作和其他事務。
第六條聽證主持人、聽證員、書記員系下列人員之一的，應當回避，當事人有權以口頭或者書面方式申請其回避：
（一）本案的調(diào)查人員；
（二）當事人或者本案調(diào)查人員的近親屬；
（三）與本案的處理結果有其他直接利害關系的人員。
聽證員、書記員的回避由聽證主持人決定，聽證主持人的回避由行政機關負責人決定。
第七條聽證主持人行使下列職權：
（一）決定舉行聽證的時間、地點和方式；
（二）決定中止、延期聽證或者停止聽證；
（三）決定證人當場作證。
第八條聽證主持人履行下列職責：
（一）負責將聽證通知按時送達聽證參加人；
（二）對將要作出的行政處罰決定的事實、理由和依據(jù)進行詢問；
（三）要求有關聽證參加人提供或者補充證據(jù)；
（四）制止違反聽證紀律的行為，維持聽證場所秩序；
（五）審閱聽證筆錄，提出審核意見和處理建議。
第九條聽證參加人包括當事人、第三人、人、案件調(diào)查人員、證人、鑒定人、翻譯人員。
當事人是指被告知將受到行政處罰的公民、法人或者其他組織。
第三人是指與案件的處理結果有直接利害關系的其他公民、法人或者組織。
第十條當事人在聽證中的權利和義務：
（一）有權對案件涉及的事實、適用法律及有關情況進行陳述和申辯；
（二）有權對案件調(diào)查人員提出的證據(jù)進行質(zhì)證并提出新的證據(jù)；
（三）如實陳述案件事實和回答聽證主持人的提問；
（四）遵守聽證會場紀律，服從聽證主持人的指揮。
第十一條當事人、第三人可以親自參加聽證，也可以委托1至2名人參加聽證。
人可以是律師、當事人的近親屬、第三人的近親屬、有關的社會團體或者所在單位推薦的人，以及經(jīng)行政機關許可的其他公民。
委托人參加聽證的，應當提交由委托人簽名或者蓋章的授權委托書，明確人權限。
第三章聽證的告知、提出和受理
第十二條行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人有聽證的權利。告知的內(nèi)容應當包括：
（一）當事人的姓名或者名稱；
（二）當事人的違法事實、將要作出的行政處罰、處罰理由和依據(jù)；
（三）當事人的聽證權利、提出聽證要求的期限和聽證組織機關。
聽證告知書必須蓋有行政機關的印章。聽證告知書依照民事訴訟法規(guī)定的送達方式送達。
情況特殊的，可以口頭告知，但應當由當事人簽名予以確認。
第十三條當事人要求聽證的，應當在行政機關告知后3日內(nèi)提出。當事人以郵寄方式提出聽證要求的，以寄出的郵戳日期為準。
因不可抗力或者其他特殊情況耽誤前款規(guī)定期限的，當事人在障礙消除后3日內(nèi)可以申請延長期限。對當事人的申請，經(jīng)核實后，行政機關應當準許。
第十四條當事人依法提出聽證要求的，行政機關應當予以受理。
行政機關對當事人提出的聽證要求不予受理的，應當及時作出答復，并說明理由。
第十五條行政機關必須告知當事人有要求聽證的權利，當事人可以放棄提出聽證要求的權利。
行政機關不依法履行聽證告知義務，或者不依法組織聽證而作出行政處罰決定的，當事人可以向上級行政機關提出撤銷該行政處罰決定的申請，上級行政機關審查屬實后應當及時予以撤銷。
第四章聽證的舉行
第十六條行政機關決定予以聽證的，應當及時確定舉行聽證的時間、地點和方式，并在聽證舉行7日前書面通知當事人舉行聽證的時間、地點等有關事項，由當事人在送達回證上簽字。
當事人應當按時參加聽證。當事人有正當理由要求延期的，行政機關應當準許延期一次；當事人未按時參加聽證并且事先未說明理由的，或者未經(jīng)聽證主持人許可中途退出聽證會場的，視為放棄聽證權利。
第十七條聽證應當按下列程序進行：
（一）書記員宣布聽證會場紀律、當事人的權利和義務；
（二）聽證主持人介紹主持人、聽證員、書記員，詢問是否有回避申請，詢問核對聽證參加人的身份，宣布聽證開始；
（三）案件調(diào)查人員提出當事人違法的事實、證據(jù)、行政處罰建議及處罰依據(jù)；
（四）當事人就案件的事實進行陳述和辯解，提出有關證據(jù)，對調(diào)查人員提出的證據(jù)進行質(zhì)證；
（五）聽取當事人的最后陳述；
（六）聽證主持人宣布聽證結束。
當事人申請主持人回避的，聽證暫停。
第十八條聽證結束后，聽證筆錄應當交調(diào)查人員、當事人、第三人和證人審核無誤后簽名或者蓋章。調(diào)查人員、當事人、第三人和證人拒絕簽名的，由書記員在聽證筆錄上記明。
第十九條有下列情形之一的，應當中止聽證：
（一）當事人死亡或者解散，需要等待權利義務繼承人的；
（二）當事人或者案件調(diào)查人員因不可抗力事件，不能參加聽證的；
（三）其他需要中止聽證的情形。
中止聽證的情形消除后，聽證主持人應當恢復聽證。
第二十條有下列情形之一的，應當終結聽證：
（一）當事人死亡或者解散滿3個月后，未確定權利義務繼承人的；
（二）當事人無正當理由，不參加聽證的；
（三）其他需要終結聽證的情形。
終結聽證由行政機關負責人決定。
第二十一條聽證結束后，行政機關應當根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第38條規(guī)定及時作出行政處罰決定。
聽證的舉行，不影響當事人申請行政復議、提起行政訴訟以及請求國家賠償權利的行使。
第五章附則
縣級以上勞動行政部門的法制工作機構或承擔法制工作的機構負責本部門的聽證工作。
勞動行政部門的法制工作機構與勞動行政執(zhí)法機構為同一機構的，應遵循聽證與案件調(diào)查取證職責分離的原則。
第三條勞動行政部門作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求聽證的權利；當事人要求聽證的，勞動行政部門應當組織聽證。當事人不承擔組織聽證的費用。
根據(jù)國務院的規(guī)定，較大數(shù)額罰款的聽證范圍，由省、自治區(qū)、直轄市人大常委會或人民政府確定。
第四條聽證由聽證主持人、聽證記錄員、案件調(diào)查取證人員、當事人及其委托人、與案件的處理結果有直接利害關系的第三人參加。
第五條勞動行政部門應當從本部門的下列人員中指定一名聽證主持人、一名聽證記錄員：
(一)法制工作機構的公務員；
(二)未設法制機構的，承擔法制工作的其他機構的公務員；
(三)法制機構與行政執(zhí)法機構為同一機構的，該機構其他非參與本案調(diào)查的公務員。
第六條聽證主持人享有下列權利：
(一)決定舉行聽證的時間和地點；
(二)就案件的事實或者與之相關的法律進行詢問、發(fā)問；
(三)維護聽證秩序，對違反聽證秩序的人員進行警告或者批評；
(四)中止或者終止聽證；
(五)就聽證案件的處理向勞動行政部門的負責人提出書面建議。
第七條聽證主持人承擔下列義務：
(一)將與聽證有關的通知及有關材料依法及時送達當事人及其他有關人員；
(二)根據(jù)聽證認定的證據(jù)，依法獨立、客觀、公正地作出判斷并寫出書面報告；
(三)保守與案件相關的國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私。
聽證記錄員負責制作聽證筆錄，并承擔前款第(三)項的義務。
第八條聽證案件的當事人依法享有下列權利：
(一)申請回避權。依法申請聽證主持人、聽證記錄員回避；
(二)委托權。當事人可以親自參加聽證，也可以委托一至二人參加聽證；
(三)質(zhì)證權。對本案的證據(jù)向調(diào)查人員及其證人進行質(zhì)詢；
(四)申辯權。就本案的事實與法律問題進行申辯；
(五)最后陳述權。聽證結束前有權就本案的事實、法律及處理進行最后陳述。
第九條聽證案件的當事人依法承擔下列義務：
(一)按時參加聽證；
(二)如實回答聽證主持人的詢問；
(三)遵守聽證秩序。
第十條與案件的處理結果有直接利害關系的第三人享有與當事人相同的權利并承擔相同的義務。
第十一條勞動行政部門告知當事人有要求舉行聽證的權利，可以用書面形式告知，也可以用口頭形式告知。以口頭形式告知應當制作筆錄，并經(jīng)當事人簽名。在告知當事人有權要求聽證的同時，必須告知當事人要求舉行聽證的期限，即應在告知后三日內(nèi)提出。
當事人要求聽證的，應當在接受勞動行政部門告知后三日內(nèi)以書面或者口頭形式提出。經(jīng)口頭形式提出的，勞動行政部門應制作筆錄，并經(jīng)當事人簽名。逾期不提出者，視為放棄聽證權。
第十二條勞動行政部門負責聽證的機構接到當事人要求聽證的申請后，應當立即確定聽證主持人和聽證記錄員。由聽證主持人在舉行聽證的七日前送達聽證通知書。聽證通知書應載明聽證主持人和聽證記錄員的姓名、聽證時間、聽證地點、調(diào)查取證人員認定的違法事實、證據(jù)及行政處罰建議等內(nèi)容。
勞動行政部門的有關機構或人員接到當事人要求聽證的申請后，應當立即告知本部門負責聽證的機構。
除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，聽證應當公開進行。對于公開舉行的聽證，勞動行政部門可以先期公布聽證案由、聽證時間及地點。
第十三條聽證主持人有下列情況之一的，應當自行回避，當事人也有權申請其回避：
(一)參與本案的調(diào)查取證人員；
(二)本案當事人的近親屬或者與當事人有其他利害關系的人員；
(三)與案件的處理結果有利害關系，可能影響聽證公正進行的人員。
聽證記錄員的回避適用前款的規(guī)定。
聽證主持人和聽證記錄員的回避，由勞動行政部門負責人決定。
第十四條聽證應當按照下列程序進行：
(一)由聽證主持人宣布聽證會開始，宣布聽證紀律、告知當事人聽證中的權利和義務；
(二)由案件調(diào)查取證人員宣布案件的事實、證據(jù)、適用的法律、法規(guī)和規(guī)章，以及擬作出的行政處罰決定的理由；
(三)聽證主持人詢問當事人、案件調(diào)查取證人員、證人和其他有關人員并要求出示有關證據(jù)材料；
(四)由當事人或者其人從事實和法律上進行答辯，并對證據(jù)材料進行質(zhì)證；
(五)當事人或者其人和本案調(diào)查取證人員就本案相關的事實和法律問題進行辯論；
(六)辯論結束后，當事人作最后陳述；
(七)聽證主持人宣布聽證會結束。
1前言
行政聽證制度是行政主體在作出影響相對人合法權益的決定前,由行政主體告知決定理由和聽證權利,行政相對人有表達意見、提供證據(jù)以及行政主體聽取意見、接納證據(jù)的程序所構成的一種法律制度。此制度是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物,是行政程序法基本制度的核心,并為廣大現(xiàn)代法治國家采用。我國已在行政處罰、行政立法、價格決策和行政許可中引入了行政聽證程序,它標志著我國的行政行為在執(zhí)法、立法和公共政策決策領域結束了過去的隱蔽集權狀態(tài),正在向公開、公平、公正和民主的價值目標邁進。
2目前我國行政聽證制度存在的問題
(1)規(guī)范行政聽證的法律法規(guī)不夠完善。盡管我國法律制度在不斷地完善,但是目前我國有關行政聽證的法律規(guī)定都分散在各個部門法和法規(guī)中,沒有一部專門規(guī)范行政聽證的統(tǒng)一法典,而且現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定有待進一步完善和細化。這樣導致行政聽證制度的科學發(fā)展沒有法律制度層面的保障,同時缺乏可操作性。我國的行政立法雖然取得一定成績,但與其他部門法相比仍然落后不少。尤其是表現(xiàn)在行政程序立法方面,不僅缺少統(tǒng)一的行政程序法典,而且單行的專門行政程序法律文件也很少,還不夠規(guī)范,多是以實體內(nèi)容為主的,這給行政聽證制度的應用造成了障礙。
(2)適用行政聽證的范圍過窄且不合理。我國有關法律規(guī)定的聽證適用范圍從最初《行政處罰法》規(guī)定的幾種重大的行政處罰,擴展到了《價格法》、《立法法》和《行政許可法》規(guī)定的行政決策事項、立法行為和具體許可事項,但從總體而言,我國立法所規(guī)定的聽證范圍明顯過于狹窄,如將限制人身自由的行政處罰排除在聽證范圍之外；對具體行政行為的聽證程序僅局限于行政處罰和行政許可領域等,對于行政強制、行政征收、行政征用、行政給付等沒有規(guī)定聽證程序。另《行政處罰法》只規(guī)定了聽證僅限于責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證和執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定,行政機關傾向認為聽證僅限于所列舉的三類行政處罰,此處的“等”導致有些地方在制定聽證程序實施辦法時,就將“等”字去掉了,不僅縮小了聽證的適用范圍,而且極大地損害了法律的權威,對行政聽證制度的發(fā)展也將產(chǎn)生不利影響。
(3)聽證形式單一。根據(jù)我國目前法律的規(guī)定,我國聽證形式主要為口頭的、事前的、正式的聽證程序。隨著我國聽證制度的發(fā)展,這種單一的聽證形式勢必會影響行政效率,不利于及時行政。因此,我國應在完善規(guī)范正式聽證制度的同時,根據(jù)不同情況采取靈活多樣的聽證形式。
(4)對聽證程序規(guī)則未作出規(guī)定或規(guī)定過于原則,操作性不強。目前我國《價格法》、《立法法》、《環(huán)境影響評價法》規(guī)定的可以采取召開聽證會形式聽取意見,未規(guī)定任何程序規(guī)則；對于《行政處罰法》、《行政許可法》、《治安管理處罰法》雖規(guī)定一定的程序規(guī)則,但過于籠統(tǒng),比如沒有對回避的具體情形、聽證主持人的資格、地位和權利、聽證程序中舉證責任等進行規(guī)范,可操作性不強,進而也影響了聽證制度運行的效果。同時還存在地區(qū)、部門制定的部分聽證程序規(guī)則不統(tǒng)一、相互矛盾的操作性問題。
3完善我國行政聽證制度的構想
(1)制定統(tǒng)一的行政程序法,系統(tǒng)規(guī)定行政聽證制度。自1996年的《行政處罰法》規(guī)定聽證制度到2004年《行政許可法》、2006年《治安管理處罰法》的施行,我國聽證制度在聽證的方式、范圍、聽證筆錄的作用、聽證申請人的范圍等方面都有很大的改善和發(fā)展,但也存在一些問題。為規(guī)范我國的行政聽證制度,使行政相對人在遇到同樣的問題時能享受到同樣的程序對待,迫切需要一部統(tǒng)一的對聽證程序予以明確規(guī)定的行政程序法典。但我國目前還沒有統(tǒng)一的行政程序法典,有關聽證的制度僅散見于《行政處罰法》、《價格法》、《立法法》、《行政許可法》和《治安管理處罰法》等法律規(guī)范當中,而且,這些法律對行政聽證制度的規(guī)定比較籠統(tǒng)。但由于我國的行政程序理論相對滯后,各類行政行為適用的行政程序缺乏理論深度的概括,且由于行政管理本身具有的范圍廣泛、復雜、變化頻繁的特點,行政聽證應逐步推進。
(2)確定合理的行政聽證范圍。聽證的適用范圍表明國家對公民權利的保障程度。我國目前僅在《行政處罰法》規(guī)定了三種適用聽證的條件,對行政權涉及面日益擴大的趨勢來說是遠遠不夠的。現(xiàn)在世界上大多數(shù)國家在兼顧公正與效率的前提下不斷擴大聽證的適用范圍。而相比之下,行政聽證局限在行政立法、政府定調(diào)價、城市規(guī)劃、行政許可、國土資源管理等少數(shù)領域,國家假設聽證制度的影響力和效力肯定是有限的,所以當前我國應盡快擴大聽證程序的適用范圍,盡量在對相對人實施不利處分時都能夠適用該程序,例如可以擴大到對于沒收違法所得、沒收非法財物、行政征收、行政強制等相當一部分行政行為給當事人帶來重大利益損失可以適用聽證,甚至今后再逐漸擴大到抽象行政行為領域。同時,也應明確不予聽證的事項。
(3)進一步完善關于行政聽證主持人的規(guī)定。行政聽證制度是現(xiàn)代行政程序法的核心,聽證主持人則是整個聽證程序的靈魂。我國現(xiàn)行的法律中規(guī)定,聽證主持人由行政機關指定產(chǎn)生,這在某種程度來說就等于行政機關有自己做自己的“法官”之嫌,顯然有失公平,雖然也規(guī)定了“必須是非本案調(diào)查人員或審查人員”,但其地位模糊不清,從制度建立來說主持人的獨立性問題就存在一定的弊端。為保證聽證的質(zhì)量,我國可借鑒美國行政法官制度,強調(diào)聽證主持人的獨立法律地位,建立一支高素質(zhì)、高水平、具有獨立地位的行政聽證官隊伍,并且,建立起一套有關主持人選拔、任命、權利義務、回避、監(jiān)督等方面的制度,保障聽證的公正性。
(4)完善行政聽證程序的具體形式。關于行政聽證程序的形式,各國共通的做法是在適當?shù)穆犠C范圍內(nèi),可以根據(jù)不同的聽證種類采取不同的聽證方式。立足我國國情,借鑒他國經(jīng)驗,我國宜采取正式聽證與非正式聽證,事前聽證、事后聽證與結合聽證多種形式并存的聽證制度。正式的聽證應當以法律明確予以規(guī)定,原則上對于在全國范圍內(nèi)影響較大的公共決定,關系到群眾切身利益的公益性、公用性的事件與行為,較嚴厲的行政處罰以及事實不清、難以確定的行政處罰,壟斷經(jīng)營的商品價格,不根據(jù)技術標準而為的羈束行政行為等宜采取正式的聽證程序。非正式聽證不等同于不舉行聽證,只是從效率原則出發(fā),程序較正式聽證簡單,通常采取書面的、口頭的或通過其他手段來達到聽證的目的,而不采取“審判型”的聽證形式。因而,實踐中應以非正式聽證的適用為主,正式聽證只在很少情形(通常涉及相對人的重大利益)下適用。因為正式聽證程序需要占用較多的社會資源,影響行政效率,會給行政機關造成了財政負擔,影響行政機關以職權舉行聽證的積極性。因此,我國在聽證形式上可引入非正式聽證、書面聽證、事后聽證等,以期實現(xiàn)行政效率與行政公正、行政參與之間的平衡。
（一）我國的聽證制度尚缺乏統(tǒng)一的立法
對于聽證制度，我國《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國價格法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》、《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國行政許可法》分別作出了一些規(guī)定。而且，針對不同的行政行為設置了不同的聽證法律條文。但是，從這一現(xiàn)狀中我們可以看出，我國聽證制度的立法模式屬于分散型的，沒有統(tǒng)一的立法。這種立法模式使聽證制度難以成為一個嚴格有序的程序制度，使聽證制度的法律精神難以得到統(tǒng)一。
（二）我國行政聽證制度缺乏具體實施細則
從我國各地舉行聽證會的實踐情況看，我國的聽證制度還沒有可供操作的具體細則，沒有規(guī)范、標準的程序。這樣在一定程度上既影響了聽證會的效率，也影響了聽證的效果。
二、聽證制度的適用范圍過窄
在我國的《中華人民共和國行政處罰法》和《中華人民共和國行政許可法》中，對行政聽證的范圍規(guī)定過窄許多應該被規(guī)定在聽證范圍中的事項卻被排除在外。
第一，限制人身自由的行政處罰被排除在行政聽證范圍之外，《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定，當事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照《治安管理處罰條例》有關規(guī)定執(zhí)行。但我國《治安管理處罰條例》頒布非常早，沒有規(guī)定聽證程序，根據(jù)其規(guī)定，被裁決行政拘留的公民不服公安機關的裁決，只能向上一級公安機關提出申訴。由此可見，限制人身自由的行政處罰不適用聽證程序。但是，這一規(guī)定明顯與《中華人民共和國行政處罰法》的立法目的相違背，從法理上說，處罰越重就越應當給予受處罰人有抗辯的權利和機會。將限制人身自由的行政處罰被排除在聽證范圍之外，不符合《中華人民共和國行政處罰法》“保護公民、法人或其他組織的合法權益”的宗旨的。
第二，未將抽象行政行為全面納入到行政聽證范圍內(nèi)。抽象行政行為是指行政機關制訂具有普遍約束力的規(guī)定性文件的活動，包括兩大類即行政立法行為和行政規(guī)定的制訂行為。當前，《中華人民共和國立法法》規(guī)定了我國行政立法即行政法規(guī)、行政規(guī)章的制訂過程的聽證，而對于除行政立法以外的行政決定的制定的其他抽象性行政行為，則沒有現(xiàn)行法律、法規(guī)將其納入聽證范圍。這一規(guī)定使得抽象行政行為的聽證范圍不全面，聽證流于形式。
第三，對具體行政行為的聽證范圍僅限于行政處罰和行政許可領域，并且在行政處罰和行政許可范圍內(nèi)，聽證的范圍依然狹小。具體行政行為除了行政處罰和行政許可外，還包括行政強制措施、行政征收、行政裁決等，這些行政行為的實施都會影響到相對人的權利和義務，將這些行政行為排除在行政聽證的范圍之外，顯然不利于公平正義的實現(xiàn)。同時，在行政許可法這一相對先進的法律中，對聽證適用范圍的規(guī)定僅限于：法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項以及直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的行政許可事項。由此規(guī)定可以得出，不涉及重大利益關系的事項，不允許進行聽證。
三、聽證參與人范圍小，選擇范圍不明確
目前，我國的聽證參與人范圍較窄，僅指行政相對人，具體指被行政機關認為與作出的具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織，即在行政關系中的直接利害關系人。這一規(guī)定將第三人排除在外，使得第三人無法參與聽證中來。這樣既不利于保護第三人的合法權益，也不利于案件的調(diào)查。
另外，在聽證程序中，聽證會的參加主體更是不科學，聽證會代表的產(chǎn)生目前是推薦與選拔相結合，對各地、各部門推薦的代表要由組織者審核后聘請。結果，很多的學者、教授、工程師等等一系列收入不菲的人出現(xiàn)在聽證會上，代表全體利益的身影很難尋覓，即使有，由于知識、見識、經(jīng)驗的差別，出現(xiàn)了也無濟于事，使得他們完全沒有聽證參與的積極性。
四、聽證主持人資格不明，相對獨立地位沒有確立
我國法律對行政聽證主持人制度做出了一些規(guī)定，但是過于原則，沒有落實到具體規(guī)定上，相比于國外的行政聽證主持人制度，我國的聽證主持人制度還存在著明顯的不足：1、沒有明確規(guī)定聽證主持人的性質(zhì)和法律地位；2、聽證主持人的權限不明；3、關于回避的規(guī)定過于原則；4、缺乏禁止單方面接觸的規(guī)定。
五、對聽證筆錄約束力的規(guī)定不明確
聽證筆錄一般是聽證主持人在聽證過程中對調(diào)查取證人員、案件當事人陳述的意見和提供的證據(jù)所作的一種書面記載。它在聽證程序中有極其重要的意義。雖然目前我國的《中華人民共和國行政許可法》中明確了應該把聽證筆錄作為行政機關作出行政許可決定的依據(jù)。但這是遠遠不夠的，行政行為豈止行政許可這一種？對于其他進行聽證的行政行為也都應該在聽證上制作筆錄，并將聽證筆錄作為行政行為作出的重要依據(jù)。而且，我國目前的法律規(guī)定中，對于聽證筆錄的約束力規(guī)定不明確，這樣容易導致聽證會“聽了白聽”的結果。
【關鍵詞】聽證制度；行政程序；現(xiàn)狀；完善
在制度改革中，聽證制度的貫徹執(zhí)行，不僅使政府的行動有利于法治，以防止專門行政主管部門謀取不正當利益，也有利于雙向溝通和民主參與，消除官民信息不對稱造成的不信任。聽證制度，體現(xiàn)在公民基本權利的保護，監(jiān)督和行政機關行使權力的行政法原則，也已成為世界各國政府行政行為的現(xiàn)代化、科學化和民主化的重要標志。在此基礎下，為了使我國行政聽證制度的順利發(fā)展，發(fā)揮其積極作用的管理，我們從文件的當前狀態(tài)，聽覺系統(tǒng)來分析，找出不足，提出改進建議。
一、行政聽證制度的法理淵源
由于行政權力本身具有擴張性和侵略性，如果沒有制約，較易損壞公民的合法權益，因此，需要探索一種方式來控制行政權力。任何行政權力的行為，都需要必要的程序來保障，一方面可以避免武斷和專制發(fā)生，減弱不利影響，另一方面也能給予相對人程序性的權利，因此設計一個行政隸屬關系的聽證會制度，有利于維護各方之間的平衡，制約濫用行政權利，通過程序來實現(xiàn)實質(zhì)正義的司法需求。
聽證制度最早起源于英美法系國家，而聽證會是此項制度中的重要組成部分。起初它是正義司法活動的一個必要程序，而后司法的聽證被逐漸應用到立法領域，當立法機關制定有關法律，需邀請各方提出相關看法，以作為立法審查的一個重要參考標準。接著20世紀開始，政府的行政權不斷膨脹，政府權力與公民權之間逐漸失去平衡，此時急需一種保障機制來調(diào)節(jié)行政權與公民權之間的關系，聽證會制度開始在行政領域被正式運用，聽證會的目的，在于監(jiān)督行政權，讓行政機關在行使行政權時，遵循客觀，公正，合理的原則，避免行政的隨意性，同時，保護公民的合法權益不受侵害。
另外，美國法律中的正當程序原則也與聽證制度有著密切的聯(lián)系。正當程序原則要求行政機關在對公民個人自由或公民財產(chǎn)作出不利決定時，及時通知當事人并聽取公民的意見，給予對方充分陳述自己的立場和意見的機會，并使當事人各方的決定告知聽眾。在美國，正當程序原則不僅適用于司法訴訟，也延伸到行政程序。這對于發(fā)展聽證制度是一項有效激勵。聽證制度也已經(jīng)成為美國的一部分，它執(zhí)行憲法義務，也保護公民的憲法權利。
二、行政聽證制度的現(xiàn)狀
（一）法律體系不完善
目前我國的行政聽證制度并不完善，這和諸多因素有關。首先，我們應該從行政聽證制度的根源缺陷進行分析。第一，缺乏憲法基本法律行政聽證制度支持。 “憲法”第27頁上只是規(guī)定國家機關應當聽取他們的意見和建議，但沒有規(guī)定聽證制度程序合法性的原則，所以，行政聽證制度缺乏憲法的支持。第二，缺乏特殊的聽證會法律和法規(guī)。中國現(xiàn)在聽證會制度的許多法律和法規(guī)比較分散，沒有具體的法律法規(guī)對聽證制度進行統(tǒng)一，嚴重影響了行政聽證制度功能的發(fā)揮，導致在中國現(xiàn)行的行政聽證系統(tǒng)進行行政處罰、行政許可、房屋拆遷和其他領域的實際操作中，具體應用程序是不規(guī)范的，而且各種法律、法規(guī)的立法出現(xiàn)混亂、沖突的現(xiàn)象，嚴重影響了行政聽證制度的應用。
（二）行政處罰聽證程序適用范圍窄
從中國現(xiàn)行法律來看，聽證會的范圍過于狹窄。行政聽證制度只適用于行政與立法，行政處罰，行政許可，政府指導價和政府定價的確定，環(huán)境影響評價，行政執(zhí)法，行政征收，行政征用，行政處理付款及其他行政行為。有關法律、法規(guī)等抽象行政行為并不適用于行政聽證?？梢姡袊壳暗男姓?zhí)法聽證制度范圍比較窄。另一方面，現(xiàn)行行政聽證制度范圍已不能適應當下經(jīng)濟快速發(fā)展的狀況和復雜多變的社會和文化發(fā)展的需要，中國的行政聽證制度的法律規(guī)定，沒有與時俱進，缺乏必要的靈活性，難以適應在今天的社會。
（三）行政處罰聽證程序的主持人缺乏獨立的法律地位
在法律上，行政聽證主持人通常是指有權參與到行政聽證過程中，享受相應的權利并承擔相應義務的參與者，行政聽證中主持人在行政聽證會中及其重要的角色，影響聽證的公正性。從法律的角度來看，行政聽證制度具有準司法性質(zhì)，這就要求行政聽證主持人保持中立的立場。英國的自然公正原則的規(guī)定，“任何人不得做有涉及到自己的案件的法官?！毙姓犠C主持人應保持中立，以避免行政相對的人對聽證制度的公平、公正性產(chǎn)生懷疑。然而，中國目前的行政聽證會系統(tǒng)主要是由內(nèi)部的行政人員組成的，在實際操作中，行政聽證的主持權力和決定權是由行政機關下放到其機關內(nèi)的執(zhí)行人員的手中，完全由行政機關掌握，行政聽證主持人的狀態(tài)不是獨立的，而是高度依賴的，從而使行政聽證活動中可能只考慮有關行政機關的利益，使行政聽證會名存實亡。
三、我國行政聽證制度的完善
（一）當務之急在于完善正式聽證制度
從我國目前的情況來看，行政處罰法的聽證會已逐漸成熟，但聽證程序的規(guī)定仍然是簡單粗暴的，并不能滿足實際操作的需要，不能完全發(fā)揮聽證會基本的保護公民的權利。因此，完善聽證制度的當務之急是改善現(xiàn)有的正式聽證會。主要是對聽證會的當事人、參與者，方法和具體程序作出詳細規(guī)定，使聽證制度規(guī)范，具有很強的可操作性和可執(zhí)行。這樣做將不僅有助于保護當事人的利益，也有利于聽證制度的健康發(fā)展。因為聽證制度從國外進化的角度來看，它基本上是從正式到非正式的，從復雜到簡單的過程改進，如果有沒有正式的聽證制度運行良好，非正式聽證會甚至整個聽證制度的形式將名存實亡。
（二）健全違反聽證程序的救濟制度
行政聽證程序是對行政行為的審查監(jiān)督，保障相對人的合法權益。在行政執(zhí)法中，對違反法定程序的有關行政機關的具體行政行為，行政復議法和行政訴訟法分別作了相應的補救措施。違反聽證程序在實踐中，有兩種情況：第一，沒有舉行聽證會，第二，聽證會的聽證程序違反了法律。對于前者，應注重審查的具體行政行為，必須通過聽證會，如果沒有聽證會，應該召開聽證會，然后將處理的結果理應被送回聽證會裁決或判決，而對于后者，審查應著眼于在聽證會上是否違反法律規(guī)定，如具體行政行為確實違反了法律規(guī)定，在聽證會過程中指定的情況下，應撤銷具體行政行為，進行裁決或判決的內(nèi)容執(zhí)行。因此，利用建立的聽力證系統(tǒng)，但也相應地滿足修改和改進其隨附的法律要求。
（三）打造高品質(zhì)，更獨立的行政聽證主持人隊伍
聽證主持人的獨立地位和權力，對聽證過程和效果有直接的影響。聽證會主持人必須有公正的性格，熟悉法律，具備行政領域的相關經(jīng)驗，且通過特定的程序或規(guī)范的進行檢查，以確定其是否有資格獲得聽證會主持的權力，并且聽證主持人應該形成獨立的系統(tǒng)，而不是從事與聽證不相關的工作，他們不應該是受行政機關直接控制的下屬機構。目前，中國尚未建立專業(yè)完善的聽證會主持人系統(tǒng)。法律法規(guī)也沒有涉及對聽證會主席的資格的相關闡述。此外，在實踐中，行政機關也沒有固定的聽證主持人，在聽證中，主持人只能提出處理建議，也沒有權力作出行政決定，這種情況是很難保證客觀、公正的聽證會，甚至有可能會導致聽證的工作流程流于形式主義。
（四）適當擴大聽證參加人的范圍
在中國有權參加聽證會的主體仍然狹窄，以行政處罰法聽為例，按照規(guī)定，有權參加聽證會的，有主要研究者和外指定的聽證主持人，還有當事人。但從其他國家的有關做法可以看出，為了滿足公眾聽證會和全面的要求，許多國家都有擴大了范圍篩選人員加入聽證機構的趨勢。
總之，任何一種制度或法律在一個國家的實現(xiàn)程度，取決于在國家層面對這種法律和制度的需求程度。聽證制度在中國的發(fā)展，從無到有，也反映了這一推論的正確性。目前，伴隨我國法律制度地不斷健全，我國行政聽證制度也將得到不斷發(fā)展完善，在具體操作實踐中，我們也期待行政聽證制度能發(fā)揮實際的作用，監(jiān)督行政權力，保障行政權更合理地實施，這同時也是現(xiàn)代法治國家的具體要求。
參考文獻
[1] 王名揚.英國行政法[M].北京：中國政法大學出版社，2011.
