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這種狀況的出現(xiàn)有某種必然性，從世界各國來觀察，也具有某種共性，這是在全球經(jīng)濟變革的大背景下出現(xiàn)的。就我國的情況來看，這是在國民經(jīng)濟的市場化、工業(yè)化、金融化和城市化的環(huán)境中產(chǎn)生的，是這種環(huán)境的變化速度超出了制度變遷的速度所導(dǎo)致的一種結(jié)果。因此，要究其原因的話，財政風(fēng)險的不斷擴大是制度安排出現(xiàn)時滯造成的。換句話說，這是改革滯后于發(fā)展所導(dǎo)致的。
進一層分析，整個改革的滯后，形成了一種風(fēng)險傳導(dǎo)機制，使社會經(jīng)濟生活中各個過程和各個環(huán)節(jié)的風(fēng)險不斷地積聚和集中，"百川納海"，致使財政風(fēng)險不斷擴大。
一、"風(fēng)險大鍋飯"的制度性存在
改革打破了"利益大鍋飯"，而"風(fēng)險大鍋飯"依然如故。我國改革是從物質(zhì)刺激入手的，使社會形成了多元化的利益主體，并使其各自有了明確的利益邊界，原來你中有我，我中有你的"利益大鍋飯"被徹底打破。這就是說，通過20多年的改革，形成了一個有效的激勵機制，各個不同層次的利益主體都有了強烈的利益動機。企業(yè)（包括金融企業(yè)）、個人、各級政府及其各個部門的利益日漸清晰，由此形成了一種以"逐利"為動力的競爭局面。
但另一方面，風(fēng)險責(zé)任的界定卻是相當(dāng)模糊的，甚至根本就沒有界定，仍在吃"風(fēng)險大鍋飯".這導(dǎo)致公共風(fēng)險擴大，最后不得不由政府財政來兜底。1998年以來，政府幾次為四大國有銀行注資、通過成立資產(chǎn)管理公司處理其不良資產(chǎn)等措施（注：1998年為四大國有銀行注資2700億元人民幣，以充實其資本金；1999年成立四大資產(chǎn)管理公司為四大國有銀行剝離不良資產(chǎn)14000億元人民幣；2004年1月再次為中國銀行和中國建設(shè)銀行注資450億元美元，為其股份制改造做準(zhǔn)備。），最典型地說明了"財政兜底"這個客觀事實。
（一）政府替國有企業(yè)承擔(dān)風(fēng)險
盡管自20世紀(jì)80年代以來，國企改革一直是整個經(jīng)濟改革的中心，但無論是兩步"利改稅"、承包制，還是現(xiàn)代企業(yè)制度，都只是從激勵的角度調(diào)整了政府與國企的財政關(guān)系。1993年提出的"產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)"的國企改革目標(biāo)至今也沒有達到，"盈了歸己，虧了歸國家"的局面并沒有發(fā)生實質(zhì)性的變化，政府承擔(dān)著無限的責(zé)任和風(fēng)險。其關(guān)鍵在于忽視了風(fēng)險的分擔(dān)界定。給予了國企各種權(quán)利，如融資權(quán)、投資權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、分配權(quán)等各種權(quán)利，但經(jīng)營過程中的各種風(fēng)險，如債務(wù)風(fēng)險、投資風(fēng)險等卻沒有規(guī)定由誰來承擔(dān)、承擔(dān)多少?？梢哉f，我們是在無風(fēng)險的假設(shè)條件下來進行國企改革的。這樣一來，企業(yè)經(jīng)營者的避險動機嚴(yán)重不足，在投、融資過程中往往是只注重短期利益，忽視未來的成本，從而使企業(yè)處于巨大的風(fēng)險狀態(tài)之中。因此，國企改革實際上從一開始就是以政府承擔(dān)全部風(fēng)險為前提條件的。
在國企還沒有學(xué)會在市場這個大海中游泳之前，以由政府承擔(dān)全部風(fēng)險的辦法來調(diào)動企業(yè)的積極性，也許在改革的初期有一定合理性。但這個改革初期的措施卻造成了嚴(yán)重的路徑依賴，并一直持續(xù)到現(xiàn)在。
1.激勵與約束不對稱
搞活國企是以給企業(yè)看得見的物質(zhì)利益開始的。從20世紀(jì)70年代末的"企業(yè)基金"、"利潤留成"，到80年代的"利潤承包"，都以"減稅讓利"為主要的改革思路，寄希望于通過利益誘導(dǎo)來調(diào)動企業(yè)的積極性。到20世紀(jì)的90年代，提出轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，改革思路從一味地"減稅讓利"轉(zhuǎn)到了落實"經(jīng)營自"上，試圖讓國企變成真正具有自我發(fā)展、自我約束能力的企業(yè)。但隨著國企經(jīng)營自的落實，卻造成了普遍的"內(nèi)部人"控制，所有者的監(jiān)督形同虛設(shè)，所有者的權(quán)益得不到保障，而且經(jīng)營者常常采取拿國有資產(chǎn)冒險或大量借債的方式來追求自身的短期利益。在這種激勵與約束不對稱的條件下，國有資產(chǎn)的保值增值成了無法兌現(xiàn)的空頭支票。尤其在市場化進程不斷深入，市場競爭日益激烈的環(huán)境下，強烈的逐利動機更促使經(jīng)營者采取冒險的舉動，至于其背后的風(fēng)險則考慮不多，甚至不予考慮。大量國企的這種行為造成嚴(yán)重的公共風(fēng)險——經(jīng)濟效率的普遍低下。
這樣，激勵與約束不對稱造成的后果，不僅是導(dǎo)致政府擁有的經(jīng)濟資源減少（資產(chǎn)流失和資產(chǎn)收益流失），而且還會因國企的高風(fēng)險偏好而帶來大量的債務(wù)，并通過"國企-銀行-財政"這根鏈條轉(zhuǎn)化為政府的債務(wù)。廣東國際信托投資公司的破產(chǎn)、中國農(nóng)業(yè)信托投資公司的清盤、大量國企實行"債轉(zhuǎn)股"等等，這些活生生的案例，最終都給政府帶來了大量的債務(wù)。這些債務(wù)的處理通常不透明，沒有在政府的預(yù)算報告中反映出來，從而表現(xiàn)為政府的隱性債務(wù)。
2.國企信息不透明
每一個國企的經(jīng)營績效幾乎都是一個"黑箱"，不僅社會公眾不了解，政府主管部門也未必清楚。許多在賬面上連續(xù)盈利的企業(yè)，實際上卻處于嚴(yán)重的虧損狀態(tài)。即使是改組上市的公司，這種狀況也未有實質(zhì)性的改變。盡管對信息披露有強制性規(guī)定，信息不透明也造成了多重的危害，如虛盈實虧，使所有者權(quán)益虛假；資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，使所有者權(quán)益受損；高風(fēng)險投融資，給所有者帶來大量隱性債務(wù)；監(jiān)控失效，造成"內(nèi)部人"控制，如此等等，不一而足。但信息不透明的最大的危害，是隱藏了企業(yè)經(jīng)營過程中的各種風(fēng)險，這不僅僅是給所有者權(quán)益造成潛在損害，而且會誤導(dǎo)政府宏觀決策，容易誤判國有經(jīng)濟的整體狀況。同時，這也給社會公眾造成錯覺，致使相關(guān)利益者遭受損失。這些都會導(dǎo)致公共風(fēng)險，加大政府作為公共主體的未來支出壓力。
3.國企職工的"人質(zhì)"效應(yīng)
人的問題一直都是各級政府的一塊"心病".對政府來說，不怕資產(chǎn)流失、不怕企業(yè)虧損，最怕國企職工的安置以及由此引起的社會問題。因此，長期以來，政府采取了一種"通過養(yǎng)企業(yè)來養(yǎng)人"的辦法，明明知道企業(yè)虧損嚴(yán)重，債臺高筑，但各級政府也是想方設(shè)法為企業(yè)籌資金、找貸款，讓企業(yè)茍延殘喘。其目的就是一個，把那些國企職工養(yǎng)起來，以減少公共風(fēng)險，穩(wěn)定社會。在社會保障制度還不健全，或國企職工長期形成的對企業(yè)依戀心理沒有根本性的轉(zhuǎn)變以前，政府不得不以高昂的代價來穩(wěn)定國企職工。這樣一來，國企職工成了各級政府的"軟肋"，同時也成為經(jīng)營者轉(zhuǎn)移風(fēng)險的最佳借口。
在某種意義上，經(jīng)營者以企業(yè)職工為"人質(zhì)"，可以不斷地向政府提出各種要求，政府的國企改革目標(biāo)往往在這種要求下變異為"安撫"政策，如提供"安定團結(jié)貸款"、稅費減免等等。曾經(jīng)風(fēng)靡一時的匈牙利經(jīng)濟學(xué)家科爾奈所說的"軟約束"，在這種情況下就變得更軟了。但這時，政府與國企的關(guān)系已經(jīng)不再是"父子"關(guān)系，而是討價還價的"對手"關(guān)系。隨著這種關(guān)系的轉(zhuǎn)變，政府對國企的政策只能是"激勵＋激勵"，而約束仍是蹤影難覓。這種"單邊政策"的后果就是政府總是被動地替國企承擔(dān)各種各樣的風(fēng)險。政府名義上是以國有資本承擔(dān)有限責(zé)任，實際上卻承擔(dān)了無限的支出責(zé)任和義務(wù)。1998年以來，盡管政府在社會保障和再就業(yè)等方面采取了多種措施，試圖把"養(yǎng)人"和支持企業(yè)分開來，減弱國企職工的"人質(zhì)"效應(yīng)，但效果并不理想。
（二）公共預(yù)算對政府行為的軟約束
發(fā)展中國家的一個普遍現(xiàn)象是政府存在大量的預(yù)算外活動，也就是說，政府行為和活動并不受國家預(yù)算的嚴(yán)格約束。在我國尤其如此。
財政收入是政府活動的經(jīng)濟基礎(chǔ)。一般而言，政府政策、政府行為和政府活動都應(yīng)體現(xiàn)在政府的預(yù)算之中，正如在1949年12月12日的中央人民政府第四次會議上所指出的："國家的預(yù)算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規(guī)定政府活動的范圍和方向。"預(yù)算的形成過程本身就是一個決策過程，并以法律的形式確定下來，政府其他決策都應(yīng)建立在預(yù)算決策的基礎(chǔ)之上。但在我們現(xiàn)實生活中，政府的活動并不受預(yù)算的限制。表面看來，這是預(yù)算外資金的存在所導(dǎo)致的。其實，不是因為大量的預(yù)算外資金支撐了政府的大量預(yù)算外活動，而是相反，政府的大量預(yù)算外活動引致了大量的預(yù)算外資金。尤其在地方政府，普遍形成了這樣一種思維模式："預(yù)算內(nèi)保吃飯，預(yù)算外搞建設(shè)".在立法機關(guān)對行政機關(guān)缺乏嚴(yán)格監(jiān)督的情況下，預(yù)算無法約束政府行為，相反，政府的行為處處在左右預(yù)算。
由于缺乏預(yù)算約束，政府活動的范圍可以說"漫無邊際"，幾乎是想干什么就可以干什么，基本不用考慮所需的資金是否列入了預(yù)算。在這種行為方式下，政府產(chǎn)生了大量的"準(zhǔn)財政"活動，其引發(fā)的后果不只是預(yù)算外資金的泛濫，削弱了健全的財政基礎(chǔ)，增大了財政的脆弱性，而且，給政府帶來大量債務(wù)。各級政府的各部門官員為了把事情干成，在預(yù)算沒有安排資金或安排的資金不夠的情況下，要么是通過收費，要么是通過借債、欠賬等手段來解決所需的資金。一旦背下了債務(wù)包袱，最后交給財政兜著。短期內(nèi)，這不會造成什么大的問題，但若長期這樣，就會給政府財政累積下大量的不透明債務(wù)。其后果是不言自明的。
看起來，超越預(yù)算行事是一種消極的舉動，實際上是不顧政府財政風(fēng)險的短期行為，也許對短期的事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長有利，但在長期不可持續(xù)，累積的風(fēng)險會毀掉一時繁榮帶來的短期成果。
（三）中央與地方的財政關(guān)系模糊
在現(xiàn)行行政體制下，下級政府的一切債務(wù)實質(zhì)上都是上級政府的"或有債務(wù)"，上級政府承擔(dān)著替下級政府最后清償債務(wù)的潛在義務(wù)，而1994年的分稅制改革僅解決了一個利益的分配問題。
分稅制設(shè)立中央稅、地方稅和共享稅，建立了一個利益共享的機制。雖然中央政府在利益共享機制中具有更大的發(fā)言權(quán)，完全控制了稅權(quán)，而且也集中了超過50%的全國財政收入，但由于中央政府對地方政府的財政活動缺乏有效的監(jiān)督途徑和手段，地方政府實際上具有很大的財政自。沒有稅權(quán)，但地方可以"自賦"收費權(quán)；沒有發(fā)債權(quán)，但可以借債；缺少發(fā)言權(quán)，但可以用地方公共風(fēng)險來增加討價還價的籌碼。一方面看，在利益分配中，中央占有優(yōu)勢；但從另一個方面來看，在風(fēng)險分配中，地方占有優(yōu)勢。下一級政府總是可以利用各種風(fēng)險事件來巧妙地把風(fēng)險轉(zhuǎn)移給上一級政府。當(dāng)下一級財政瀕臨破產(chǎn)的時候，上一級財政不可能袖手旁觀，置之不理。在風(fēng)險責(zé)任不明晰、且沒有建立分擔(dān)機制的情況下，上一級財政往往承擔(dān)了風(fēng)險事件的全部風(fēng)險。既然上一級財政不可能不最后兜底，那么，下一級財政就可以無視風(fēng)險的存在，大肆從事各種"準(zhǔn)財政"活動，以謀求政府任期內(nèi)的各種政績。因此，在既無風(fēng)險分擔(dān)機制，又沒有健全的監(jiān)控手段條件下，勢必會引發(fā)普遍的道德風(fēng)險，導(dǎo)致地方隱性債務(wù)增加，從而惡化整個財政風(fēng)險狀況。2002年，國家審計署對中西部10個省、市的49個縣（市）財政收支情況進行了審計，發(fā)現(xiàn)下面4個問題：一是財政收入"水份"較大。二是人為隱瞞赤字現(xiàn)象普遍。截至2001年底，49個縣（市）中有37個累計瞞報赤字10.6億元，為當(dāng)年決算反映赤字的7.2億元的147%.三是債務(wù)負擔(dān)沉重。49個縣（市）截至2001年底，累計債務(wù)達到163億元，相當(dāng)于當(dāng)年可用財力的2.1倍。四是欠發(fā)工資問題仍較突出。欠發(fā)的工資實際上是政府的負債（注：參見2003年7月4日《報刊文摘》。）。
總之，在政府與國企的關(guān)系中，政府總是最后承擔(dān)了國企的全部風(fēng)險，給予國企的只是"激勵＋激勵".在政府的各個部門之間，各個部門都有權(quán)力在預(yù)算決策范圍之外進行各種"準(zhǔn)財政"活動，卻不承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任。在各級政府之間，下一級政府的所有債務(wù)實際上都是上一級政府的"或有負債".另外，在各屆政府之間，本屆政府可以通過大量融資來搞各種"建設(shè)"，只享受由此帶來的各種好處，而風(fēng)險卻可以推給下一屆政府。這種缺乏風(fēng)險約束的激勵，尤如脫韁的野馬，隨時可能把經(jīng)濟，社會之車帶入溝壑，甚至深淵。
改革的使命僅僅完成了一半——建成了激勵機制，而另一半——構(gòu)建風(fēng)險約束（分擔(dān)）機制，還只是剛剛破題。打破"風(fēng)險大鍋飯"應(yīng)將是今后整個經(jīng)濟體制改革的重心。
二、"風(fēng)險大鍋飯"的制度性后果
利益與風(fēng)險對應(yīng)，是市場經(jīng)濟社會的基本原則。作為經(jīng)濟原則，每一個經(jīng)濟主體在追逐自身利益時，就必須承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，而且是低利低風(fēng)險，高利高風(fēng)險。這既是規(guī)則，更是一種理念，約束著各個經(jīng)濟利益主體的行為方式。只有這樣，市場競爭才會有序而富有效率。作為社會原則，它映射到社會的各個層面，政府也不例外。作為公共機構(gòu)，政府自身及其各個組成部分，都有自身的利益，同樣，不論其以何種形式去追求利益（如政績、權(quán)力、影響力、經(jīng)濟利益等），也應(yīng)當(dāng)承當(dāng)相應(yīng)的風(fēng)險（法律追究、行政處罰、經(jīng)濟損失、名譽掃地等），而不論其動機是不是出于公共利益。也只有這樣，政府政策、政府行為、政府活動才能有序而富有效率，公共利益才不會淪為一個誰都可以打的旗號。但"風(fēng)險大鍋飯"破壞了利益與風(fēng)險對稱這條基本原則，并在長期的社會實踐中積淀為一種普遍的社會心理（如不找市場找市長），大家都只想得到利益，而不想承擔(dān)任何風(fēng)險。風(fēng)險自擔(dān)的理念在我國還只是一顆幼苗，隨時都可能夭折。
在這樣一種環(huán)境下，由于失去了風(fēng)險的約束，各級政府、各個政府部門在面對公共風(fēng)險以及干預(yù)公共風(fēng)險過程中的態(tài)度、行為隨之發(fā)生變異，導(dǎo)致政府干預(yù)失當(dāng)，表現(xiàn)為追逐高風(fēng)險，避險動機和避險能力嚴(yán)重不足。
（一）避險動機不強
在廣義的公共部門內(nèi)，缺乏避險動機是十分普遍的現(xiàn)象。無論是國企、國有金融機構(gòu)，還是各級政府和政府的各個部門，對于各項決策往往都強調(diào)了有利的一面，而忽視了可能引致風(fēng)險的另一面。漠視風(fēng)險的態(tài)度，使風(fēng)險分析難以展開、深入，更談不上卓有成效地進行風(fēng)險評估。
對政府來說，促進經(jīng)濟增長是頭等目標(biāo)。至于如何去促進經(jīng)濟增長，采用什么手段，以及不同手段的風(fēng)險成本大小，通常是不多考慮的。在政府預(yù)算內(nèi)財力較為緊張的情況下，政府會采用擴大赤字，增發(fā)國債的方式來刺激經(jīng)濟。1998年實施的積極財政政策，就是通過調(diào)整預(yù)算來擴大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟增長。這項政策原計劃只在短期內(nèi)實施，實際執(zhí)行一直延續(xù)到現(xiàn)在，達6年之久。其中隱含著哪些風(fēng)險，學(xué)術(shù)界有一些探討，但也許要若干年以后才能真正顯現(xiàn)出來。事實上，從一開始，實施積極財政政策有沒有風(fēng)險、風(fēng)險多大，并沒有展開討論，當(dāng)然也談不到對其進行全面的風(fēng)險評估。從我國的經(jīng)驗來看，一項宏觀經(jīng)濟政策的實施常常帶有濃厚的政治色彩，一經(jīng)決定，是不允許唱反調(diào)的。風(fēng)險，是決策者常常忌諱的字眼。在這樣一種態(tài)度下，政策制定和調(diào)整不大可能去研究其中隱含的風(fēng)險。
由于《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不允許搞赤字政策，上述辦法只有中央政府才能采用。因此，對地方政府而言，更傾向于采取預(yù)算外的支持形式，如利用地方金融機構(gòu)貸款、提供各種擔(dān)保（注：據(jù)筆者調(diào)查，至2002年10月底，某省歸財政部門管理的國際金融組織和外國政府貸款項目有50個，涉及到省級單位和18個市縣，其中由政府擔(dān)保的，占債務(wù)總額的62%.其中由省本級擔(dān)保的和市縣擔(dān)保的債務(wù)，分別占擔(dān)保債務(wù)總額的84.7%和15.3%.有的市縣債務(wù)水平很高，超出了當(dāng)?shù)氐某惺苣芰?，其政府?dān)保外債，加上外債的總額，占2001年地方一般預(yù)算收入的比率都超過了100%.）、對投資者給予某種承諾、設(shè)立"窗口公司"籌資等等。在各地方政府"政績"競爭的推動下，各級地方政府的主要精力都是用在這方面。至于這樣做，引致的風(fēng)險是什么，會不會給地方財政背上債務(wù)包袱，地方政府未來的支出壓力是否會增大等等問題，一般是不予考慮的。
據(jù)筆者調(diào)查，目前不少地方政府開展了大規(guī)模的招商引資活動，不少省份甚至將招商引資定為各級政府的首要任務(wù)，并將招商引資任務(wù)層層分解，落實到單位和個人。這種運動式的招商引資，勢必以政府的大量承諾、優(yōu)惠政策為條件，其風(fēng)險是不言而喻的。但當(dāng)招商引資被作為一種政治任務(wù)來完成的時候，其風(fēng)險被徹底地拋在一邊。另據(jù)《南方周末》報道，在2003年的招商引資中，江蘇一些市縣在招商引資目標(biāo)管理考核辦法中規(guī)定，單位在年度考核中，完成任務(wù)不足年度任務(wù)一半的，其單位負責(zé)人向縣委、縣政府寫出書面檢查，限期內(nèi)仍不能完成的，按照干部管理權(quán)限對其主要負責(zé)人進行誡勉，其班子成員不得提拔、調(diào)動、晉級、評優(yōu)，連續(xù)兩年不能完成任務(wù)的，對其主要負責(zé)人予以免職處理（注：截至2002年10月底，該省拖欠中國進出口銀行、財政部、建設(shè)銀行等轉(zhuǎn)貸的外債項目達到25個，拖欠面（占到期應(yīng)還款項目比率）92.6%，其中，省級占78.6%，市縣占21.4%.在拖欠債務(wù)中，政府擔(dān)保的債務(wù)拖欠占拖欠總額的92%.拖欠即違約，政府負有連帶責(zé)任，擔(dān)保債務(wù)就會轉(zhuǎn)化為政府的直接債務(wù)。從中不難看出政府擔(dān)保所引致的債務(wù)風(fēng)險。）。這是一種嚴(yán)重的短期行為，完全不顧風(fēng)險的做法，恐怕很快就會導(dǎo)致"雞飛蛋打"的局面。
至于對上級政府的各種轉(zhuǎn)貸資金，如過去的周轉(zhuǎn)金、現(xiàn)在的各種國際金融機構(gòu)貸款和外國政府貸款的轉(zhuǎn)貸資金、國債轉(zhuǎn)貸資金等等，地方政府多數(shù)都是全力爭取，根本不考慮還貸能力，有的甚至從一開始就沒有打算還款。如在實施積極財政政策期間，各地"哄搶"國債轉(zhuǎn)貸資金，就是一個生動的實例。
由于缺乏避險動機，地方政府由此背上了年復(fù)一年累積下來的沉重的債務(wù)負擔(dān)，只得采取拖欠、逃債等方式來搪塞，使地方財政風(fēng)險狀況惡化。但最后買單的可能還是中央財政。一方面，中央財政對地方政府的債務(wù)拖欠采取強制性的扣款措施，另一方面，中央財政又不得不加大對地方財政的轉(zhuǎn)移支付力度，以至于連地方工資也要由中央財政通過轉(zhuǎn)移支付來撥付。這說明，地方的財政風(fēng)險正在向中央轉(zhuǎn)移。
（二）避險能力不足
"風(fēng)險大鍋飯"不僅造成了避險動機的弱化，而且也使政府避險能力不足。這是在既定體制環(huán)境下造就的一種結(jié)果。
1.風(fēng)險辨識能力不足
前面已經(jīng)說過，財政風(fēng)險是政府在干預(yù)公共風(fēng)險過程中形成的。如果不能及時有效地識別公共風(fēng)險，那么，政府在干預(yù)公共風(fēng)險時很容易出現(xiàn)偏頗，如出現(xiàn)政府介入不及時，錯過了干預(yù)公共風(fēng)險的最佳時機，一旦介入，急于求成，往往介入過度，包攬?zhí)?。無論在經(jīng)濟領(lǐng)域，還是在社會領(lǐng)域，都有這類案例存在。在經(jīng)濟領(lǐng)域，對一些破產(chǎn)金融機構(gòu)的救助存在同樣的問題。這都反映出公共應(yīng)急能力不足，手足無措，匆忙應(yīng)對，從而導(dǎo)致了不惜代價的種種場景，使短期財政風(fēng)險加大。
因此，避險能力不足首先反映在風(fēng)險辨識能力不足。這包括兩個方面：一是對風(fēng)險的態(tài)度和理解，二是對風(fēng)險的分析。對風(fēng)險采取諱疾忌醫(yī)的態(tài)度，這是十分普遍的一種現(xiàn)象。學(xué)術(shù)界對財政風(fēng)險探討的熱情有加，而各級政府對本級政府面對的公共風(fēng)險和財政風(fēng)險狀況大都是諱莫如深。對一些發(fā)生的公共危機事件，多數(shù)都是采取隱瞞的方式來"內(nèi)部處理"，而不愿意對社會公布。在這種鴕鳥式的風(fēng)險態(tài)度下，對財政風(fēng)險所產(chǎn)生的后果難以有深刻的理解。在認識上是個侏儒，在行動上不可能是個巨人。思想認識上的局限性自然限制了對財政風(fēng)險的深入分析，包括對各種風(fēng)險來源的分類、識別、評估等等，更談不上對公共風(fēng)險向財政風(fēng)險轉(zhuǎn)化的跟蹤研究和全面監(jiān)控。
2.缺乏風(fēng)險內(nèi)在化的政策和體制
政策和體制是避險能力的載體。政府避險能力的高低是通過一定時期的政策和體制顯現(xiàn)出來。在"風(fēng)險大鍋飯"的環(huán)境中，由于沒有風(fēng)險約束，難以制定出和實施謹慎的財政政策，容易出現(xiàn)兩種傾向：一是在預(yù)算內(nèi)來談?wù)撜?，忽視預(yù)算外活動給政府帶來的未來支出壓力。二是靜態(tài)地考慮當(dāng)前的情況，忽視未來各種不確定性所引致的風(fēng)險。特別是當(dāng)風(fēng)險超出了本屆政府任期的情況下，這種傾向更為明顯。風(fēng)險內(nèi)在化的財政政策應(yīng)當(dāng)是既全面評估財政狀況，又充分考慮各種不確定性的謹慎政策。
風(fēng)險內(nèi)在化體制是指不同層面的風(fēng)險分擔(dān)制度、準(zhǔn)備金制度、風(fēng)險披露制度和有效的風(fēng)險監(jiān)控制度。風(fēng)險分擔(dān)制度是風(fēng)險內(nèi)在化體制的基礎(chǔ)，它使風(fēng)險在不同層面上相應(yīng)化解，減少公共風(fēng)險的出現(xiàn)的頻率，同時也就減少了財政運行的不確定性和政府未來支出壓力。準(zhǔn)備金制度是在出現(xiàn)突發(fā)性支出的情況下，保持財政穩(wěn)定性及可持續(xù)性的基本保證。風(fēng)險披露有助于及時化解風(fēng)險，防止風(fēng)險累積。有效的風(fēng)險監(jiān)控制度是協(xié)調(diào)政府各個部門行為，保證前面各項制度有效運行的后盾。當(dāng)缺少其中的某一項制度時，風(fēng)險就會外溢，并通過或明或暗的途徑轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險。這就意味著政府避險能力的降低。從現(xiàn)實來看，我們還沒有建立起風(fēng)險內(nèi)在化的體制，這是導(dǎo)致避險能力嚴(yán)重不足的根本因素。
3.缺乏具體的避險方法
這是針對一些政府項目和操作性措施而言的。具體的避險方法應(yīng)當(dāng)溶合在部門預(yù)算的編制過程之中。實際上，項目預(yù)算的編制過程，也就是對各個項目的風(fēng)險評估過程，包括該項目是否符合政府的政策目標(biāo)、是否符合立項標(biāo)準(zhǔn)、是否與其風(fēng)險管理能力相匹配、是否有相應(yīng)的權(quán)力和責(zé)任，以及在整個項目周期中政府承諾與介入標(biāo)準(zhǔn)等等。由于部門預(yù)算的改革還沒有到位，項目預(yù)算的編制還較粗，基本上還談不上風(fēng)險評估，更毋須說各種避險方法的運用了。
從這里也可看出，避險能力的不足是一種"綜合癥"，非單一因素所致，只有通過改革的全面深化，并不斷提高對風(fēng)險問題的認識，政府的避險能力才能逐步得以提高。
三、公共風(fēng)險的積聚與集中
現(xiàn)代社會是一個風(fēng)險社會。尤其在我國，正處于急劇的社會轉(zhuǎn)型時期，各類公共風(fēng)險發(fā)生的頻率加大，風(fēng)險總水平大大提高。在既定的體制框架下，公共風(fēng)險是人們的主觀活動造成的，是各自從個人理性出發(fā)產(chǎn)生的不確定性的"合成謬誤".這需要政府運用公共理性來糾正，即通過政府的干預(yù)來防止各種可能的"合成謬誤"的形成。
但如果現(xiàn)行體制存在許多的漏洞和缺陷，則社會、經(jīng)濟運行過程中及其各個環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的風(fēng)險就不能在相應(yīng)的層次化解掉，最后匯聚形成公共風(fēng)險。這個過程是公共風(fēng)險的形成過程，也是公共風(fēng)險的積聚與集中的過程。而我們現(xiàn)實中"風(fēng)險大鍋飯"的制度性存在，說明現(xiàn)行體制存在大量的漏洞和缺陷，為公共風(fēng)險的積聚和集中提供了條件。"風(fēng)險大鍋飯"使企業(yè)、個人等經(jīng)濟主體的邊際風(fēng)險得以轉(zhuǎn)移給社會，構(gòu)成公共風(fēng)險，并最終轉(zhuǎn)化為政府財政風(fēng)險。如在環(huán)保制度很不健全的情況下，企業(yè)向江河排污超出許可范圍和程度的可能性很大，制度——物化的公共理性就難以抑制不當(dāng)?shù)膫€人理性，這將會造成公共風(fēng)險擴大，即未來邊際社會成本可能增加，政府財政的未來支出壓力加大。在經(jīng)濟市場化和工業(yè)化的過程中，這類因制度缺陷導(dǎo)致的公共風(fēng)險不是在減少，而是在不斷增加。因此，在體制不完善的情況下，政府面對的公共風(fēng)險就像滔滔洪水，在積聚與集中的過程中不斷擴大。這使處于發(fā)散狀態(tài)的財政風(fēng)險加劇。
而另一方面，政府對公共風(fēng)險的干預(yù)并非總是恰當(dāng)，由于避險動機和避險能力嚴(yán)重不足，這又使財政風(fēng)險進一步加大。如政府對公共風(fēng)險干預(yù)失當(dāng)，在介入時機、介入標(biāo)準(zhǔn)等方面出現(xiàn)失誤，就會導(dǎo)致干預(yù)成本增加，即增大財政風(fēng)險。特別是當(dāng)公共部門內(nèi)部不協(xié)調(diào)，風(fēng)險責(zé)任不清，"風(fēng)險大鍋飯"嚴(yán)重的情況下，政府在干預(yù)公共風(fēng)險過程中往往會產(chǎn)生新的風(fēng)險。如政府通過成立資產(chǎn)管理公司來化解金融風(fēng)險，在處置金融不良資產(chǎn)過程中，避險動機和避險能力不足，很可能不但收不回幾個錢，甚至反而要搭進去不少財政資金。若是這種結(jié)局，倒不如一次性核銷，這樣，財政成本更低。要防范這種情況的出現(xiàn)，就必須對政府干預(yù)給予嚴(yán)密的風(fēng)險監(jiān)控。但問題是，在現(xiàn)實當(dāng)中，政府干預(yù)公共風(fēng)險失當(dāng)?shù)睦颖缺冉允恰?/p>
"風(fēng)險大鍋飯"的制度性存在從兩個方面導(dǎo)致了公共風(fēng)險的集聚和集中：制度性缺陷和在這種制度下的政府干預(yù)失當(dāng)。這就像面對滔滔洪水，堤壩（制度）到處都在潰決，而抗洪措施（政府干預(yù)）又時常失誤，洪水泛濫（公共風(fēng)險）將呈擴大之勢。利益與風(fēng)險不對稱，風(fēng)險責(zé)任不明晰，最終的結(jié)果是使風(fēng)險不斷地向中央財政積聚和集中。國有企業(yè)、金融機構(gòu)的風(fēng)險，如虧損或破產(chǎn)，最后的債務(wù)清償總是轉(zhuǎn)移到各級政府身上；政府各部門的融資、擔(dān)保，債務(wù)清償?shù)呢?zé)任往往最后全部轉(zhuǎn)移到政府財政部門；下級政府的財政風(fēng)險，如工資拖欠、無力清償債務(wù)，上級政府很難"見死不救"，層層傳遞，最后中央兜底。本屆政府面臨的風(fēng)險總是可以"金蟬脫殼"，轉(zhuǎn)移給未來的政府。這種不以風(fēng)險責(zé)任界定為基礎(chǔ)的風(fēng)險轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致公共風(fēng)險快速積聚和集中，從而使財政風(fēng)險悄無聲息地急劇放大。
可見，"風(fēng)險大鍋飯"是當(dāng)前經(jīng)濟體制和行政體制的根本缺陷，也是導(dǎo)致財政風(fēng)險呈不斷擴大趨勢的深層原因。如何打破"風(fēng)險大鍋飯"應(yīng)成為今后深化改革的核心內(nèi)容。
「參考文獻
（1）HanaPolackovaBrixi、馬駿主編：《財政風(fēng)險管理：新理念與國際經(jīng)驗》，中國財政經(jīng)濟出版社，2003年。
（2）Governmentatrisk，EditedbyHanaPolackovaBriXi，AllenSchick，TheWorldBank
針對社會有效需求不足，經(jīng)濟增長緩慢，通貨持續(xù)緊縮的經(jīng)濟態(tài)勢，從1998年起，我國實行以增發(fā)國債為主要內(nèi)容的積極財政政策，在一定程度上彌補了內(nèi)需的不足，拉動了投資和消費需求的增長，有效地遏制了經(jīng)濟增長速度下滑局面。與此同時，隨著積極財政政策的實施，我國財政赤字和債務(wù)規(guī)模也在不斷擴大，2001年中央財政赤字達到2598億元，占GDP的比重為2.7%，債務(wù)余額15608億元，占GDP的比重為16.3%。雖然財政赤字率和國債負擔(dān)率都在所謂的安全警戒線以內(nèi)，但我國財政基礎(chǔ)相對脆弱（兩個比重低），潛在財政債務(wù)風(fēng)險很大，特別是我國財政債務(wù)風(fēng)險有其特殊性，因此，不僅需要從數(shù)量關(guān)系上，更要從本質(zhì)特征上把握財政債務(wù)風(fēng)險問題。
1、國債發(fā)行額與財政赤字額的互動
財政赤字既可能是由被動發(fā)生收不抵支現(xiàn)象引起的，也可能是政府為刺激總需求而主動采用的一種積極財政政策。1997年以前，我國財政赤字主要是收入增長緩慢而支出膨脹引起的，實施積極財政政策以后，財政赤字的彌補，主要有三種方法：一是用歷年的財政盈余；二是以貨幣融資形式向中央銀行借款；三是以債務(wù)融資形式向社會發(fā)行國債。我國1986年以來政府財政全為赤字，《中華人民共和國預(yù)算法》現(xiàn)已明確規(guī)定財政不允許向銀行透支。因此，財政赤字只能靠債務(wù)融資來彌補。從財政赤字與國債發(fā)行額的關(guān)系來看，赤字是原發(fā)性的，債務(wù)是由赤字派生的，二者在數(shù)量上具有正相關(guān)性，財政赤字高的年份，國債發(fā)行額也較高，近年來的實際情況也是如此（見表1）。但是，現(xiàn)在存在的問題是債務(wù)發(fā)生并不純粹是被動發(fā)生的，債務(wù)額與赤字額具有相互推動的發(fā)展趨勢。其中一個原因是由于宏觀調(diào)控政策的需要，把增發(fā)國債作為積極財政政策的操作工具，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其資金回報率較低，隨著國債規(guī)模的擴張，還本付息額也迅速增加，國債規(guī)模的迅速擴張反過來推動財政赤字的急劇攀升，陷入借新債還舊債的惡性循環(huán)當(dāng)中，如1997年國債發(fā)行額為2412.03億元，同年的還本信息額為1820.40億元，還本付息額占發(fā)行額的75.47%，在財政收入不可能有較大增長的情況下，中央財政的償債成本和償債風(fēng)險都相應(yīng)增加。
2、低債務(wù)負擔(dān)率與高債務(wù)依存度并存
國債負擔(dān)率（國債余額／當(dāng)年GDP）反映了負債規(guī)模與一國嘗債總體經(jīng)濟實力的對比關(guān)系，這一指標(biāo)對不同國家有著不同的實際意義，經(jīng)濟發(fā)達國家的債務(wù)是建立在雄厚的財政經(jīng)濟基礎(chǔ)上的，整個國家對債務(wù)的承載能力較強，其國債負擔(dān)率可以高些，如《馬約》規(guī)定歐盟成員國這一指標(biāo)上限為60%，而發(fā)展中國家由于經(jīng)濟規(guī)模和經(jīng)濟實力較差，其債務(wù)負擔(dān)率也應(yīng)較低，一般國家應(yīng)不超過45%。我國的國債負擔(dān)率一直低于17%，2001年也僅為16.3%，遠低于國際警戒線。但是從動態(tài)分析，我國國債負擔(dān)率近年來增長很快，由1990年的4.5%，迅速提高到2001年的16.3%。
從財政對國債的依賴程度和財政承載債務(wù)的能力上看，則需要考察國債依存度和償債率兩個指標(biāo)。由于我國國債的發(fā)行和償還都是由中央政府操作的，在分稅制條件下，真正能衡量國債所蘊涵的財政風(fēng)險的應(yīng)為中央財政的債務(wù)依存度和償債率，所以研究中央財政的債務(wù)依存度和償債率也更有實際意義。
中央財政的債務(wù)依存度是指當(dāng)年國債發(fā)行額與中央財政支出（包括國債還本付息額）的比重，它反映了中央財政支出對國債的依賴程度。債務(wù)依存度過高，表明財政支出過度依賴于債務(wù)收入，財政處于相對脆弱的狀態(tài)，因為國債畢竟是一種有償收入，高依存度對財政的未來發(fā)展形成潛在的威脅。國際上公認的控制線為25%-30%，而我國的財政依存度表現(xiàn)出不斷上升的趨勢，從1994年開始超出國際警戒線，1999年高達62.49%（見表1），是國際警戒線的兩倍多，也是美國、日本、英國等發(fā)達國家的3-10倍。顯然，中央財政支出有60%的資金來源于國債收入，財政風(fēng)險較大。
表1財政收支與國債有關(guān)指標(biāo)
附圖
資料來源：2001年中國統(tǒng)計年鑒
反映中央財政償還債務(wù)能力的指標(biāo)是償債率，即當(dāng)年國債還本付息額與中央財政收入的比重，這一指標(biāo)越高，說明中央財政的還本付息壓力越大，償還能力越弱，國債的承受能力越差。從國際經(jīng)驗來看，償債率的安全線為8%-10%，警戒線為22%，1990年我國中央政府的償債率為11.43%，1998年迅速攀升為45.91%，是國際警戒線的兩倍多，近兩年雖然有所下降，但仍然高于國際警戒線（見表1）?？紤]到我國財政收入大幅增長的潛力不大，加之國債發(fā)行期限多為中期，還本付息相對集中，國債的償還困難還是較大的。
上述分析表明，我國國民經(jīng)濟總體應(yīng)債能力相對較強，而財政本身特別是中央財政對國債的承載能力有限，也從一個側(cè)面反映了財政收入占GDP比重和中央財政收入占全國財政收入比重過低，既壓縮了國債繼續(xù)增加發(fā)行的合理空間，也說明潛藏著財政債務(wù)風(fēng)險。
3、國債籌資成本硬約束與投資收益隱性化
國債籌資是有代價的，到期償還本金是不言而喻的，同時還要支付國債利息。國債是以國家信用為基礎(chǔ)的借貸形式，其發(fā)行主體是政府，在所有的本幣市場參與者中信譽最高，信用風(fēng)險最小，流通性能好，變現(xiàn)能力強。正因為國債具有這些特征，西方國家一般都以國債收益率作為金融市場的基準(zhǔn)利率，從投資者角度來看，投資是國家政權(quán)擔(dān)保的此種金融產(chǎn)品最安全，風(fēng)險幾乎為零。因此，國債利率通常低于銀行同期存款利率。我國的情況與此正好相反，由于缺乏科學(xué)的債券定價方法和基準(zhǔn)利率形成機制，債券發(fā)行定價反而比照銀行儲蓄存款利率，國債利率比同期存款利率高出1-3個百分點（見表2）。
表21990-1996年銀行儲蓄利率與國債利率表單位：%
附圖
資料來源：袁東：《中國證券市場論》，東方出版社，1997年，250頁。
近年來雖然二者利差在減少，但國債利率仍高于銀行存款利率。1999年發(fā)行的2、3、5年期國債利率分別是2.55%、2.89%、3.14%，而同期銀行存款利率分別是2.43%、2.70%、2.88%。使利率高低與風(fēng)險大小相悖，同時也增加了國債的利息支出，1997、1998年的利息支出分別高達563.3億元和763.6億元。甚至有個別種類國債的真實利率高于產(chǎn)出增長率，如1998年第一期、第二期憑證式國債、30年期的特種國債利率偏高，從而增加了國債的籌資成本。
國債是信用性質(zhì)的財政收入，是一種集借、用、還三者于一體的政策融資工具，其主要特點就是國債資金使用的有償性。國債資金的償還就要考慮它的使用效益。國債資金的使用效益包括社會效益和經(jīng)濟效益兩方面：從社會效益來看，通過國債投資，可以增強國家的宏觀經(jīng)濟調(diào)控能力，改變社會消費與投資結(jié)構(gòu)，促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于環(huán)境保護等，但這些溢出效應(yīng)是隱性的，很難用投資收益率等指標(biāo)衡量的，因此、在短期內(nèi)不能作為國債的償還基礎(chǔ)。從經(jīng)濟效益上看，國債資金主要用于彌補財政赤字和還本付息，用于生產(chǎn)建設(shè)上的比例很小，況且基礎(chǔ)設(shè)施投資的盈利水平較低，想用這些投資項目的盈利來償還國債是不現(xiàn)實的，國債投資的自償能力是十分有限的。
4、隱性債務(wù)顯性化
隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和體制改革的深化，將促使以前的隱性債務(wù)顯性化。目前我國尚存在各種形式的債務(wù)，雖然在名義上不是中央財政的債務(wù)，但在性質(zhì)上類似于國債的國家債務(wù)，在實際運作中將由中央財政承擔(dān)其中的大部分支付責(zé)任，最終構(gòu)成中央財政的實際債務(wù)組成部分。
(1)社會保障資金債務(wù)。改革開放以前，我國實行的是低工資、廣就業(yè)、多補助的收入分配制度，養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會保障全部由國家和企業(yè)承擔(dān)，個人未形成養(yǎng)老積累，也不承擔(dān)任何費用。改革開放以來，我國新的社會保障制度也逐漸形成，這就產(chǎn)生了彌補歷史欠帳，支持國企改革，對原有職工的償債問題，這部分債務(wù)具有很大的不確定性，取決于未來經(jīng)濟增長率、實際工資率、利息率和人口因素等參數(shù)的變化。按照世界銀行1997年測算結(jié)果，我國養(yǎng)老金隱性債務(wù)為1994年GDP的46%-69%，即21468～32202億元，而他們最近的一項測算則認為在1998年中國養(yǎng)老金隱性債務(wù)占到GDP的94%(DorfmanandSin,2000)。即使最保守的估算，按下限計算這部分債務(wù)也達2萬億以上。
(2)國有銀行不良貸款形成的國家隱性債務(wù)。在我國的全部金融資產(chǎn)中，銀行資產(chǎn)占85%以上，但由于多種原因，我國四大國有商業(yè)銀行不良貸款比重居高不下，1995年末為21.4%，以后逐年有所增加，2000年末高達29.2%，國有商業(yè)銀行不良貸款總規(guī)模至少在27000億元以上；四大國有商業(yè)銀行在1997～2000年由于國有企業(yè)改制而核銷呆壞帳1829億；截止2000年末，在四大國有商業(yè)銀行開戶的企業(yè)中，逃廢債企業(yè)達32140戶，懸空銀行貸款本息達1851億元；三家政策性銀行的不良資產(chǎn)，根據(jù)朱民1999年提供的數(shù)據(jù)也在3000億元左右。而以上也僅是冰山一角。
(3)糧食企業(yè)在采購和流通中累積的虧損債務(wù)，目前高達2000多億元，這最終也將成為政府負擔(dān)的債務(wù)。
(4)截止2001年底，全國拖欠當(dāng)年國家統(tǒng)一政策規(guī)定的工資65億元，占應(yīng)發(fā)工資總額的1.8%。
我國國有經(jīng)濟是由財政、銀行、國有企業(yè)三部分組成，政府財政實質(zhì)上為銀行的不良貸款和企業(yè)債務(wù)提供擔(dān)保，為社會保障提供資金來源，在動員銀行和企業(yè)最大潛力仍存在缺口的情況下，上述隱性債務(wù)必將最終由財政負擔(dān)，其本質(zhì)與國債是相同的。所以說，雖然名義國債負擔(dān)率低于國際警戒線，但如果在名義國債規(guī)?；A(chǔ)上，再加上社會保障資金缺口、國有商業(yè)銀行和政策性銀行的不良資產(chǎn)債務(wù)、糧食企業(yè)虧損掛帳、各級政府欠發(fā)工資等隱性債務(wù)計算在內(nèi)，我國財政債務(wù)至少在5萬億元以上，占我國GDP的50%以上，即國債總體負擔(dān)率超過50%，財政債務(wù)風(fēng)險是不言而喻的。
5、外債風(fēng)險雖小，但成本較高
財政債務(wù)包括國內(nèi)債務(wù)和國外債務(wù)兩部分，近年來總的趨勢是內(nèi)債規(guī)模大幅增長，而外債負擔(dān)相對減少，外債風(fēng)險相對較小。一是外債余額增幅較小，由1995年的1056.90億美元增加到2001年的1700余億美元，個別年份甚至絕對減少，如1999年。二是從外債風(fēng)險指標(biāo)上看，2000年我國外債的償債率為9.2%，債務(wù)率為52.1%，遠低于國際公認的警戒線（即償債率為25%，債務(wù)率為100%），2000年我國外債負債率為13.5%，也低于同期世界平均水平。三是從外債償還期限結(jié)構(gòu)上看，2000年長期外債余額占全部外債余額的91.0%，而短期外債余額僅占9.0%。四是我國外匯儲備逐年增長，到2000年已達1655.74億美元，為外債償還提供了堅實的基礎(chǔ)?？梢?，我國的外債規(guī)模、債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)與國民經(jīng)濟增長速度和外匯儲備比較起來，其負擔(dān)較為合理，均在國力可承受范圍內(nèi)。
但是，另一方面，從外債借款成本來看，貸款利率較高的國際商業(yè)銀行貸款占主導(dǎo)地位，2000年國際商業(yè)貸款余額占整個外債余額的65%，而利率較低的外國政府貸款和國際金融組織貸款僅占16.9%和18.1%，這必然導(dǎo)致我國外債的借款成本提高。從外債幣種結(jié)構(gòu)上看，幣種單一，主要是美元和日元，外債幣種缺乏多樣化，增加了外債的匯率風(fēng)險，因此，對外債風(fēng)險同樣不能掉以輕心，仍需加強外債風(fēng)險管理。
二、財政債務(wù)風(fēng)險的防范
積極財政政策的效應(yīng)是雙重的，在充分發(fā)揮其促進經(jīng)濟增長正面效應(yīng)的同時，必須看到積極財政政策也導(dǎo)致國債規(guī)模有所擴大，進而放大財政債務(wù)風(fēng)險的負面影響。為此，應(yīng)針對財政債務(wù)風(fēng)險的本質(zhì)特征，采取有效措施，防范與化解財政債務(wù)風(fēng)險。
1、適時淡出積極財政政策
一般而言，財政政策的行政色彩較濃，人為因素較大，往往側(cè)重于需求管理，是一種熨平經(jīng)濟周期的短期措施。我國1998年制定并實施積極財政政策之初，只是把它作為一項應(yīng)對東南嚴(yán)金融危機的特殊手段。而數(shù)年連續(xù)實施積極財政政策，已經(jīng)使這一短期政策長期化了。但社會經(jīng)濟及財政方面深層次的問題并沒有從根本上得到解決，卻積累了大量財政債務(wù)風(fēng)險。因此，有必要適時調(diào)整財政政策，逐步淡出積極財政政策，控制財政赤字規(guī)模，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高財政支出效率，深化預(yù)算制度改革，規(guī)范財政分配秩序，完善稅費改革。
2、控制國債規(guī)模，調(diào)整國債結(jié)構(gòu)
發(fā)行國債既要考慮社會公民的應(yīng)債能力、國民經(jīng)濟的承載能力和財政的償還能力，更要注重國債資金的使用效益和運作成本，兼顧國債發(fā)行的可持續(xù)性，科學(xué)界定國債的合理規(guī)模。(1)加快“費改稅”進程，規(guī)范預(yù)算外收入和各種制度外收入，把它們納入到統(tǒng)一的財政收入中，使財政收入穩(wěn)步提高。同時，加強財政支出管理，合理調(diào)整分配結(jié)構(gòu)，遏制行政經(jīng)費膨脹，杜絕資金浪費，全面推行政府采購制度、零基預(yù)算、單一帳戶制度，以此強化支出約束，壓縮財政赤字，這是控制國債規(guī)模的最關(guān)鍵因素。(2)廣泛采用競爭性招標(biāo)發(fā)行方式，降低發(fā)行成本；動態(tài)調(diào)整國債利率，形成科學(xué)規(guī)范的基準(zhǔn)利率機制，適度調(diào)低國債利率，降低籌資成本，控制國債利息負擔(dān)；調(diào)整國債期限結(jié)構(gòu)，增加短期和長期國債品種，均衡分布國債還本付息額度。(3)提高國債資金的使用效應(yīng)，走出借新債還舊債的怪圈。對于投向非盈利性公共物品的國債資金，在選擇項目時要兼顧經(jīng)濟效應(yīng)和社會效應(yīng)并重的原則，在保證工程質(zhì)量的前提下，盡量降低成本，盡可能地發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的效益，創(chuàng)造更多的社會價值。在今后一段時間內(nèi)，國債投資應(yīng)逐步由基礎(chǔ)設(shè)施投資轉(zhuǎn)向有市場需求、有經(jīng)濟效益的制造業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，加大用于競爭行業(yè)的投資比例，同時采取有效的管理措施，縮短項目建設(shè)周期，項目建成后，采取公司運作方式，保證資產(chǎn)的保值增值，提高國債資金的自我償還能力。(4)為了使國債資金的籌措、使用和償還步入良性循環(huán)軌道，應(yīng)建立國債償債基金制度，堅持基金有效運作，預(yù)算上單獨列支，閑置部分可以投資，確?；鹪鲋担箛鴤鶅斶€有一個可靠的基礎(chǔ)。
表3國家外債余額及風(fēng)險指標(biāo)
附圖
資料來源：2001年中國統(tǒng)計年鑒
3、多元分散債務(wù)風(fēng)險
當(dāng)國債資金投向基礎(chǔ)設(shè)施項目時，一般具有巨大的社會效益，地方有關(guān)部門可能從中獲益，因此，這些國債的償還應(yīng)按受益大小由中央和地方政府按比例分攤；目前我國不允許地方政府發(fā)債，為解決地方政府使用債款，一般由中央統(tǒng)一發(fā)行國債，再從中轉(zhuǎn)貨一部分給地方政府使用，這實際上是中央政府替地方政府發(fā)債，所以按誰受益誰償還原則，這部分債務(wù)理應(yīng)地方政府負擔(dān)；對于銀行不良貸款和壞帳損失，最終不應(yīng)由財政全部“兜底”，而要以法律法規(guī)形式明確規(guī)定銀行破產(chǎn)后財政負擔(dān)償還儲戶資產(chǎn)的比例，按照利益與風(fēng)險對等原則，規(guī)定財政、銀行、儲戶各承擔(dān)一定比例風(fēng)險；對于地方政府債務(wù)，要嚴(yán)格界定責(zé)任，真正屬于政府的，由地方政府列入預(yù)算；對于商業(yè)性債務(wù)、有關(guān)政府擔(dān)保的企業(yè)債務(wù)，首先由債務(wù)人償還；對于社會保障資金缺口這種隱性債務(wù)，應(yīng)由財政、企業(yè)及個人按比例分攤，財政和企業(yè)分攤部分可通過開征社會保障稅、國有股減持、出售轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)等方式彌補。
4、強化外債管理，防范外債風(fēng)險
由于外債具有特殊的傳導(dǎo)機制，一國外匯市場可能成為國際投機商追逐的目標(biāo)，東南亞金融風(fēng)險的教訓(xùn)應(yīng)引起我國高度重視。必須建立外債統(tǒng)一管理機構(gòu)，結(jié)合國家的進出口政策、匯率政策，運用科學(xué)管理方法和現(xiàn)代化手段，統(tǒng)籌政府外債的借入、使用和償還；在合理控制外債規(guī)模條件下，降低借款成本，盡量多爭取外國政府貸款和國際金融組織貸款：對于國外商業(yè)貸款，一定要注重提高外債資金的使用效益，使外債本息償還有一個可靠的保證。同時，還要注意匯率風(fēng)險，合理安排外債幣種結(jié)構(gòu)，提高匯率走勢的預(yù)測能力，把外債風(fēng)險控制在較低水平。
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1.引言
證券投資決策的核心問題是證券本來的收益和風(fēng)險。證券未來的收益充滿不確定性。投資證券的風(fēng)險可以界定為，在給定情況和特定時間內(nèi)，證券本來可能的收益間的差異。如果證券未來收益僅有一種結(jié)果是可能的，則其收益的差異為0，從而風(fēng)險為0.如果證券本來收益有多種結(jié)果是可能的，則風(fēng)險不為0，這種差異越大，證券的風(fēng)險也越大。
產(chǎn)生和影響證券投資風(fēng)險有經(jīng)濟、政治、道德與法律諸因素。就經(jīng)濟方面而言又可以分成市場風(fēng)險、利率風(fēng)險、匯率風(fēng)險、購買力風(fēng)險以及上市公司的經(jīng)營風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險等。對證券市場來說，上述風(fēng)險大致可分成內(nèi)生風(fēng)險和外生風(fēng)險兩類。市場風(fēng)險就是內(nèi)生風(fēng)險，它僅僅由證券市場內(nèi)在機制引起證券本來可能的收益間的差異。其余風(fēng)險可歸入外生風(fēng)險類，它由市場以外的因素引起證券本來可能的收益間的差異。
本文試圖從證券投資主體處理信息的角度研究證券投資市場風(fēng)險形成的市場內(nèi)在機制。
2.預(yù)期和決策
在有效的證券市場中，證券市場價格的調(diào)節(jié)對所有新的、公開的信息能作出迅速反應(yīng)，其信息集合除包括市場本身的客觀信息外，還包括公開的證券市場相關(guān)的場外客觀信息。簡而言之，有效的證券市場中，所有場內(nèi)外相關(guān)客觀信息都能在上市證券的價格中得到充分迅速的反映。因此，通過證券市場價格計算的證券收益同樣能夠充分迅速地反映所有證券市場場內(nèi)外相關(guān)的客觀信息。
投資主體處理信息的過程通?？偸峭ㄟ^證券收益客觀信息的識別，獲得證券未來收益的預(yù)期信息，提取證券投資的決策信息，然后選擇證券投資行為。
根據(jù)證券投資主體預(yù)期形成模式的差異，可以將預(yù)期分成理性預(yù)期和有限理性預(yù)期兩大類型。
理性預(yù)期是利用最好的經(jīng)濟模型和現(xiàn)已掌握的信息所得出有關(guān)證券未來收益水平明確的預(yù)測。其中包括不直接研究證券市場價格漲落，而直接研究證券市場所有投資主體的投資行為，通過博弈模型進行證券本來收益的預(yù)期。
有限理性預(yù)期指證券投資主體不采用經(jīng)濟模型，憑借各自證券投資的經(jīng)驗或者參考其它證券投資主體的預(yù)期信息、決策信息和投資行為對證券未來收益的經(jīng)濟預(yù)測。
類似的，根據(jù)證券投資主體決策形成途徑的差異，將決策也分成理性決策和有限理性決策兩類。
理性決策是證券投資主體通過合適的證券投資決策模型或者通過證券的技術(shù)分析，然后選擇投資行為的證券投資決策。
有限理性決策是證券投資主體不采用證券投資決策模型，也不采用技術(shù)分析，僅憑借各自證券投資經(jīng)驗或者參考其它證券投資主體的預(yù)期信息、決策信息和投資行為所進行的證券投資決策。
證券市場中，完全不考慮證券未來收益水平和變動趨勢的完全非理性證券投資主體幾乎是不存在的。因此，本文研究的證券投資主體在信息處理的預(yù)期和決策兩個環(huán)節(jié)中都具有理性或者有限理性。
3.兩類證券投資主體
具有理性的證券投資主體在信息處理兩個主要環(huán)節(jié)上是通過經(jīng)濟模型或者技術(shù)分析獨立獲得理性預(yù)期信息和理性決策信息，然后獨立選擇證券投資行為。故稱他們是獨立型證券投資主體。
具有有限理性的證券投資主體在信息處理過程中，如果在兩個主要環(huán)節(jié)上都是憑借自身證券投資經(jīng)驗獲得有限理性預(yù)期信息和有限理性決策信息，然后，獨立選擇證券投資行為，他們也是獨立型證券投資主體。如果，至少在一個環(huán)節(jié)上，參考其它證券投資主體獲得有限理性預(yù)期信息或者有限理性決策信息，模仿其它證券投資主體的投資行為，選擇自身投資行為，稱他們是模仿型證券投資主體。
獨立型證券投資主體可能采用相同的經(jīng)濟模型或者相同的技術(shù)分析，也可能憑借各自相似的證券投資經(jīng)驗，導(dǎo)致其證券投資行為產(chǎn)生客觀相似的效應(yīng)。
模仿型證券投資主體，基于自身認知的內(nèi)涵、認知的結(jié)構(gòu)和認知的層次以及投資的經(jīng)驗。投資的偏好和投資的心理的局限，不足以從客觀信息中獨立獲取證券未來足夠的預(yù)期信息和獨立提取選擇投資行為足夠的決策信息，或者對各自預(yù)期信息和決策信息的置信程度不足以獨立選擇投資行為。他們不得不通過參考其它證券投資主體的預(yù)期信息、決策信息和投資行為，以便獲取各自足夠的預(yù)期信息，提取各自足夠的決策信息，或者達到選擇投資行為足夠的置信程度，客觀上模仿獨立型證券投資主體的投資行為進行證券投資。因此，模仿型證券投資主體的投資行為產(chǎn)生模仿的效應(yīng)。
模仿型投資主體的投資行為比獨立型投資主體的投資行為客觀上非理性含量更高一些。通過社會心理和認知心理分析，特別是證券投資博奕分析可以得到，模仿型證券投資主體模仿選擇的投資策略是隨大流的從眾策略。
綜上所述，在有效的證券市場中，獨立型證券投資主體的投資行為可能存在客觀相似性，而模仿型證券投資主體的投資行為必定存在模仿從眾性。
4.形成風(fēng)險的市場內(nèi)在機制
在有效的證券市場中，上市證券的價格能充分迅速地反映證券市場所有場內(nèi)外相關(guān)信息。所有證券投資主體都能任意地、不斷地獲取有關(guān)上市證券價格、漲跌幅度和交易量的客觀信息。因此，在有效的證券市場中，所有證券投資主體的客觀信息是對稱的，證券市場的競爭對所有證券投資主體是公平的。
面對客觀對稱的信息，兩類證券投資主體預(yù)期形成的模式和決策形成的途徑具有較大差異，導(dǎo)致其證券投資行為對未來證券市場價格的波動產(chǎn)生不同的作用，從而對投資證券未來收益的波動也產(chǎn)生不同的作用。因此，兩類證券投資主體的投資行為對證券未來可能收益間的差異產(chǎn)生不同的作用。如引言所述，證券未來可能收益間的差異就是投資證券的風(fēng)險，兩類投資主體的投資行為對證券市場風(fēng)險產(chǎn)生不同的作用，他們就是形成風(fēng)險的市場內(nèi)在機制。
若兩個具有限理性的獨立型證券投資主體通過相同的經(jīng)濟模型或者相同的基本分析和技術(shù)分析獨立獲得各自的理性預(yù)期信息和理性決策信息通常是大致相同的。
若兩個具有限理性的獨立型證券投資主體憑借各自的投資經(jīng)驗大體相同，他們獨立獲得的有限理性預(yù)期信息和有限理性決策信息也大體相同。
上述情況下，兩個獨立型證券投資主體間便具有預(yù)期信息和決策信息的對稱性，通常其證券投資行為對投資證券的市場風(fēng)險形成產(chǎn)生客觀相似的作用。否則，兩個獨立型證券投資主體的預(yù)期信息和決策信息是非對稱的，其證券投資行為也不盡相同，對投資證券的市場風(fēng)險形成的作用也不盡相同。
桑塔弗研究所（SFI，SantaFeInstitute）通過計算機模擬完全由獨立型證券投資主體組成的股票市場發(fā)現(xiàn)，股票市場價格波動，股票未來可能收益間的差異，即證券投資風(fēng)險和獨立型證券投資主體投資行為的客觀相似程度及其變化速度有關(guān)。
綜上所述，獨立型證券投資主體投資行為的客觀相似性是證券市場風(fēng)險形成的一種內(nèi)在機制。不妨稱為獨立客觀相似機制。其客觀相似程度以及所持資本資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的變化速度達到一定水平時，投資證券的市場風(fēng)險會被成倍地放大，導(dǎo)致證券市場出現(xiàn)復(fù)雜現(xiàn)象，價格大幅波動，交易量增加，泡沫形成，甚至累積成危機。正如桑塔弗研究所模擬的股市一樣。說明形成市場風(fēng)險的獨立客觀相似機制是證券市場內(nèi)在的非線性機制。
面對客觀對稱的信息，模仿型證券投資主體各自獨立獲取的預(yù)期信息和獨立提取的決策信息，通常是非對稱的。模仿型證券投資主體需要參考其它證券投資主體的預(yù)期信息和決策信息，以便選擇各自的證券投資行為，他們的投資行為就會或多或少地模仿其它證券投資主體的投資行為，也就是從眾選擇各自證券投資行為。這種模仿從眾行為會在模仿型證券投資主體間傳染蔓延，他們個體的有限理性投資行為演化成證券市場整體的非理性投資行為，證券市場價格的波動被成倍地放大，導(dǎo)致證券市場價格極度劇烈地波動，證券未來可能收益間的差異大幅度增加，證券市場風(fēng)險增大，甚至風(fēng)險累積成為危機。
模仿型證券投資主體投資行為的模仿從眾性是證券市場風(fēng)險形成的另一種內(nèi)在非線性機制。不妨稱為模仿從眾傳染機制。
證券公司風(fēng)險處置是指依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定，按照一定程序采取有關(guān)措施對證券公司風(fēng)險進行釋放、控制、化解和防范的過程。證券公司風(fēng)險處置是化解金融風(fēng)險的最重要環(huán)節(jié)之一，對于提高金融制度效率、維護金融體系穩(wěn)定起著至關(guān)重要的作用。
2002年以前，我國高風(fēng)險證券公司被處置屬于個案，被處置的證券公司主要包括萬國證券和君安證券，另外，還有幾家高風(fēng)險的證券兼營機構(gòu)被處置。證券公司因重大違規(guī)行為受到處置的事件更多地發(fā)生在2002年8月以后。2001年以來，我國證券市場持續(xù)低迷，證券公司的經(jīng)營環(huán)境持續(xù)惡化，證券行業(yè)連續(xù)幾年出現(xiàn)全行業(yè)虧損，證券公司多年積累起來的風(fēng)險集中爆發(fā)。在這種情況下，監(jiān)管機構(gòu)加大了證券公司風(fēng)險處置力度。2005年7月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了證監(jiān)會《證券公司綜合治理工作方案》，提出了證券公司綜合治理的基本思路、原則、近期和遠期目標(biāo)，當(dāng)年處置了12家高風(fēng)險證券公司。至2006年7月，不足四年時間就處置了34家高風(fēng)險證券公司，可見風(fēng)險處置力度之大。
我國證券公司風(fēng)險處置的幾種主要模式
證券公司作為一種市場主體，存在著經(jīng)營失敗和市場退出問題。但證券公司又是一種特殊的市場主體，其經(jīng)營失敗會波及到數(shù)量眾多的個人和機構(gòu)客戶，甚至中央銀行和財政，其市場退出與一般的生產(chǎn)企業(yè)相比具有特殊性。所以，各國（地區(qū)）對證券公司風(fēng)險處置都會采取與一般生產(chǎn)企業(yè)不同的模式?？偟膩砜?，各國（地區(qū)）對證券公司風(fēng)險的處置模式主要取決于證券公司的風(fēng)險程度及其對市場及社會的影響程度，主要包括政府救助、并購重組、破產(chǎn)清算、行政處罰和接管等模式。
我國有著與其他國家（地區(qū)）不同的國情：我國證券公司絕大多數(shù)是國有企業(yè)，長期以來受政策保護；證券公司數(shù)量多而規(guī)模小，行業(yè)集中度低，抵抗市場風(fēng)險的能力差；證券公司對風(fēng)險沒有清醒認識，幾乎所有證券公司都沒有建立起有效的內(nèi)部風(fēng)險管理系統(tǒng)。因此，我國證券公司風(fēng)險處置模式和程序必須適合我國國情，才能真正化解風(fēng)險，降低風(fēng)險處置成本。在我國證券公司風(fēng)險處置過程中，監(jiān)管機構(gòu)首先要求高風(fēng)險證券公司進行自救，對于不愿自救或難以自救的證券公司，監(jiān)管機構(gòu)采取強制處置措施令其退出市場。從近幾年的實踐來看，我國證券公司風(fēng)險處置模式主要包括政府救助、并購重組、停業(yè)整頓、撤銷或責(zé)令關(guān)閉、行政接管、破產(chǎn)等模式。
一、政府救助模式
規(guī)模大的證券公司倒閉可能會重創(chuàng)證券市場，甚至?xí)＜敖鹑谙到y(tǒng)的穩(wěn)定，直至影響社會安定。一般來講，政府對出現(xiàn)危機的證券公司進行救助主要是對暫時出現(xiàn)困難的證券公司尤其是對社會影響較大的證券公司，通過注資、貸款等方式幫助其渡過難關(guān)，但這并不意味著大證券公司可以永遠受到政府保護，如果已到了無法救助的地步，大證券公司也同樣會面臨被淘汰的命運。
2005年6月以前，我國央行對證券公司的救助主要以再貸款形式進行，如對鞍山證券、新華證券、南方證券、閩發(fā)證券的再貸款。后來央行救助證券公司的思路有所改變，中央?yún)R金投資有限公司（以下簡稱“匯金公司”）、中國建銀投資公司（以下簡稱“建銀投資”）的注資模式取代了央行的再貸款。對于被證監(jiān)會、中國人民銀行劃分為需要國家救助的重組類證券公司，由匯金公司或者建銀投資出面，以股權(quán)或債權(quán)形式注資，進行階段性的市場化財務(wù)重組。同時，央行還給承擔(dān)清算關(guān)閉證券公司后續(xù)工作的中國證券投資者保護基金有限責(zé)任公司提供運營資金。從2005年下半年開始，匯金公司、建銀投資分別對銀河證券、申銀萬國、國泰君安、南方證券等數(shù)家證券公司進行救助。
此外，由于我國證券公司多數(shù)是國有企業(yè)，在證券公司風(fēng)險處置過程中，我國政府對證券公司的救助除了采取與其他國家（地區(qū)）相同的央行注資、再貸款等措施外，還采用更換管理層、主導(dǎo)證券公司的合并重組等行政手段。
二、并購重組模式
在成熟的證券市場上，并購重組是處置高風(fēng)險證券公司的一種常用方式。目前，在我國大多數(shù)證券公司面臨生存危機的情況下，并購重組也成為我國證券公司風(fēng)險處置的一種較為可行的模式，這也是加入WTO之后我國證券行業(yè)發(fā)展的必然趨勢。
隨著一批高風(fēng)險證券公司被關(guān)閉、托管，以中信證券等優(yōu)質(zhì)證券公司、匯金公司和建銀投資等銀行系公司及以瑞銀集團等外資系為代表的三大力量在我國證券業(yè)的并購重組中起著主導(dǎo)作用。
中信證券是優(yōu)質(zhì)證券公司的一個典型代表，力圖通過兼并將自己做大做強。近年來，中信證券頻頻收購重組證券公司，曾收購萬通證券和金通證券，又聯(lián)手建銀投資重組華夏證券等。中信證券還曾要約收購廣發(fā)證券，雖然未果，但仍有進步意義。一系列大規(guī)模的重組行動使中信證券的證券業(yè)務(wù)得到迅速擴張，力量不斷壯大。海通證券、長江證券、廣發(fā)證券、光大證券、華泰證券等創(chuàng)新類證券公司也加快了并購重組速度，通過托管、吸收、兼并問題證券公司的經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)和證券營業(yè)部等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，進行低成本擴張。
從2005年開始，匯金公司和建銀投資在我國證券公司重組和證券業(yè)整合過程中扮演著重要角色，并成為主導(dǎo)力量。匯金公司通過注資、重組等手段控股了銀河證券、中金公司、申銀萬國、國泰君安等一線證券公司；建銀投資通過建立新證券公司受讓老證券公司的證券業(yè)務(wù)和相關(guān)資產(chǎn)的方式，參與重組了南方證券、華夏證券，通過注資控股了若干家證券公司。
與此同時，幾乎所有知名的外資金融機構(gòu)對于國內(nèi)證券公司重組都興趣濃厚，積極參與，其中，瑞士銀行集團（UBS，簡稱“瑞銀集團”）收購北京證券20%股權(quán)。北京證券重組模式是外資重組我國高風(fēng)險證券公司的第一例，到目前為止也是惟一的一例，表明我國證券業(yè)對外資開放的程度正在深化，同時對外資進入我國證券業(yè)提供了新的思路。
三、停業(yè)整頓模式
停業(yè)整頓屬于行政處罰的一種。一般意義的停業(yè)整頓是企業(yè)主管部門依據(jù)有關(guān)規(guī)定，責(zé)令被監(jiān)管企業(yè)停止對外營業(yè)、對違法違規(guī)行為進行調(diào)查并糾正的行政處罰措施。由于證券公司業(yè)務(wù)特別是經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)不間斷的特殊性，證券公司被停業(yè)整頓并不一定喪失其法人格或業(yè)務(wù)資格。證監(jiān)會對證券公司實施停業(yè)整頓通常是針對投行、咨詢、受托理財?shù)葮I(yè)務(wù)，證券經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)通常繼續(xù)進行，客戶的正常交易不受影響。如2002年9月9日，大連證券停業(yè)整頓工作組公告，指出：“停業(yè)整頓期間，大連公司下屬的證券營業(yè)部由大通證券股份有限公司托管，繼續(xù)經(jīng)營。”2003年4月3日，證監(jiān)會關(guān)閉了處于停業(yè)整頓中的大連證券。
四、撤銷或責(zé)令關(guān)閉模式
《金融機構(gòu)撤銷條例》中規(guī)定，“撤銷是指中國人民銀行對經(jīng)其批準(zhǔn)設(shè)立的具有法人資格的金融機構(gòu)依法采取行政強制措施，終止其經(jīng)營活動，并予以解散”。《證券法》中僅有撤銷業(yè)務(wù)許可的概念，對證券公司則使用關(guān)閉的概念。在我國證券公司風(fēng)險處置過程中，撤銷和責(zé)令關(guān)閉的內(nèi)涵是一致的。目前僅鞍山證券被證監(jiān)會于2002年8月9日宣布撤銷，當(dāng)時的依據(jù)是《金融機構(gòu)撤銷條例》，因為鞍山證券是人民銀行批準(zhǔn)設(shè)立的機構(gòu)。
與停業(yè)整頓不同，責(zé)令關(guān)閉必然導(dǎo)致證券公司法人資格的消滅，并且具有法律依據(jù)，《公司法》和《證券法》中都有相關(guān)規(guī)定。
自2002年8月以來，對于問題嚴(yán)重的證券公司如鞍山證券、大連證券、佳木斯證券、新華證券、大鵬證券、南方證券、漢唐證券、昆侖證券、武漢證券、閩發(fā)證券等20多家證券公司先后被取消業(yè)務(wù)資格，并被撤銷或責(zé)令關(guān)閉。
五、行政接管模式
行政接管是指當(dāng)金融機構(gòu)出現(xiàn)財務(wù)危機時，由監(jiān)管當(dāng)局以及政府強制性接管其經(jīng)營管理的政府行為，是金融監(jiān)管部門對金融業(yè)務(wù)經(jīng)營機構(gòu)實施的強制性行政干預(yù)措施。行政接管的典型案例是南方證券被證監(jiān)會和地方政府聯(lián)手行政接管。2004年1月2日，證監(jiān)會、深圳市政府聯(lián)合對南方證券實施行政接管，并派駐行政接管組進駐南方證券，全面負責(zé)南方證券的日常經(jīng)營管理。
由于南方證券規(guī)模巨大，當(dāng)時市場上沒有任何一家證券公司有實力托管南方證券，而且南方證券的風(fēng)險底數(shù)不清，如果直接關(guān)閉南方證券，又會對市場產(chǎn)生較大震動。如何處置南方證券這樣巨無霸型的證券公司還需要根據(jù)實際情況進一步研究，因此，監(jiān)管部門最終選擇了行政接管的方式。
六、破產(chǎn)模式
對高風(fēng)險證券公司采用停業(yè)整頓和責(zé)令關(guān)閉的處置模式都可能引發(fā)證券公司破產(chǎn)，而證券公司破產(chǎn)又涉及一些特殊的法律問題，與普通企業(yè)破產(chǎn)在受理條件和清算程序方面既有共性，又有區(qū)別。大鵬證券是第一家通過破產(chǎn)方式退出市場的證券公司。
大鵬證券風(fēng)險處置的步驟是：先將其經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)托管給長江證券，而后責(zé)令大鵬證券關(guān)閉并處理其證券類資產(chǎn)，組織行政清算組全面接管公司。在厘清大鵬證券資產(chǎn)狀況的同時，妥善安置其員工，處理好個人債權(quán)及客戶交易結(jié)算資金收購相關(guān)事項。最后步入法律程序，申請破產(chǎn)。2005年1月14日，大鵬證券因挪用巨額客戶交易結(jié)算資金被中國證監(jiān)會取消證券業(yè)務(wù)許可并責(zé)令關(guān)閉，2006年1月24日深圳市中級人民法院宣告大鵬證券破產(chǎn)還債。
通過司法程序破產(chǎn)對大鵬證券進行風(fēng)險處置是一次積極探索，標(biāo)志著我國證券公司的市場退出已開始步入法制化、市場化軌道。
2006年8月16日，南方證券嚴(yán)重資不抵債，不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，符合法定破產(chǎn)條件，深圳市中級法院宣告南方證券破產(chǎn)還債。
除以上六種主要的證券公司風(fēng)險處置模式外，還有一些其他模式，如轉(zhuǎn)實業(yè)公司模式、取消證券業(yè)務(wù)許可模式和外資捐贈模式等。
發(fā)達國家和部分新興國家或地區(qū)的政府對高風(fēng)險證券公司的處置都非常重視。經(jīng)過長期探索，他們已建立了一套完善的且行之有效的處置機制，積累了豐富的證券公司風(fēng)險處置經(jīng)驗，主要包括建立相對完善的證券公司風(fēng)險處置法律法規(guī)體系、建立基于資本充足性的證券公司風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系、采用多種化、市場化的處置方式以及配套的投資者保護制度等。
在我國，證券監(jiān)管機構(gòu)自2002年開始的對證券公司的風(fēng)險處置工作取得了很好的效果，一系列適應(yīng)我國證券公司風(fēng)險處置實際的規(guī)則制度已基本建立起來，并不斷完善。但是，由于我國證券市場發(fā)展時間短，制度建設(shè)跟不上，在證券公司風(fēng)險處置過程中還存在不少問題，主要包括風(fēng)險處置的法律法規(guī)不健全，處置過程中的行政手段多于市場化手段，過多行政干預(yù)加大了處置成本和道德風(fēng)險等。
一、證券公司風(fēng)險處置相關(guān)法律法規(guī)不完善
目前，我國有關(guān)證券公司風(fēng)險處置的規(guī)定分散于《公司法》、《證券法》以及《證券公司管理辦法》、《證券經(jīng)營機構(gòu)自營業(yè)務(wù)管理辦法》、《金融機構(gòu)撤銷條例》、《證券公司管理辦法》和《個人債權(quán)及客戶證券交易結(jié)算資金收購意見》等相關(guān)法律法規(guī)中，沒有關(guān)于證券公司風(fēng)險處置的專門法規(guī)。近年來被撤銷、關(guān)閉以及被托管的高風(fēng)險證券公司公告中均沒有指出其具體的違法行為和適用的法律條款。而且，相關(guān)規(guī)定缺乏嚴(yán)密的邏輯性，很不完善。
有關(guān)證券公司停業(yè)整頓、撤銷或關(guān)閉等風(fēng)險處置的相關(guān)法律法規(guī)雖然得到法律的確認，但相關(guān)規(guī)定十分簡單、粗略，過于原則，缺乏可操作性。
此外，在已有的法律框架下，一些概念缺乏明確的法律界定。例如，責(zé)令關(guān)閉和撤銷是否為同一概念？有待法律明確界定。
而境外成熟證券市場已形成一套完善的證券公司風(fēng)險處置法律法規(guī)體系，立法相當(dāng)完備，基本上包括了證券公司退出的各個環(huán)節(jié)，使證券公司風(fēng)險處置工作有明確的法律依據(jù)，并具有很強的可操作性，不僅可以提高風(fēng)險處置效率，而且可以最大限度地減少給投資者以及整個社會所帶來的負面影響。
二、行政化手段多于市場化手段
在我國證券公司的風(fēng)險處置實踐中，政府的行政干預(yù)過多，使用更多的是行政手段，而不是市場手段。而境外成熟市場在處置高風(fēng)險證券公司時主要依賴市場化手段。
由于沒有證券公司破產(chǎn)方面的法律法規(guī)，在對技術(shù)上已經(jīng)破產(chǎn)的證券公司處置方式的選擇上，監(jiān)管部門只能動用行政手段而不是法律手段和市場化手段，即只能選擇撤銷、關(guān)閉等行政破產(chǎn)的處置方式，而無法采用破產(chǎn)法中的和解程序、重整程序，使本來有希望通過和解、重整獲得新生的問題證券公司失去了重組的機會。政府在證券公司的并購和重組中過度保護，管得太多太細。我國規(guī)模日盛的證券公司兼并、重組體現(xiàn)出行業(yè)發(fā)展的行政化、官僚化和特權(quán)化傾向[8]。一些地方證券公司遭遇生存困境時，地方政府總是傾向于將?。ㄊ校﹥?nèi)的機構(gòu)重組以解危難。1996年，在上海市政府的干預(yù)下，地方財政鼎力挽救，將萬國證券并入申銀證券之中；1999年同樣在上海市政府的干預(yù)下，國泰證券與君安證券合并，并成為具有37億資本金的證券公司。另外，由于我國證券市場和證券公司產(chǎn)生的歷史較短，在《企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》、《公司法》、《證券法》、《證券公司管理辦法》、《金融機構(gòu)撤銷條例》等有關(guān)的法律法規(guī)中沒有制定任何條款來規(guī)范對證券公司的行政接管，在實際操作過程中只能以行政力量為主導(dǎo)，透明度不高。
行政壟斷權(quán)在我國證券公司風(fēng)險處置過程中起著重要作用，在很大程度上是當(dāng)前特定制度環(huán)境的產(chǎn)物，是由我國證券行業(yè)特殊的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和背景決定的。
三、過多行政干預(yù)成本高昂，助長證券公司道德風(fēng)險
過去幾年里，我國政府在證券公司風(fēng)險處置問題上一直起著“最后保護人”的作用，通過提供再貸款來填補客戶交易結(jié)算資金缺口。自2002年8月以來，在處置高風(fēng)險證券公司的過程中，央行先后向鞍山證券發(fā)放40多億元再貸款，向新華證券發(fā)放14.5億元再貸款，向南方證券提供80多億元再貸款，向遼寧證券提供40億元再貸款……據(jù)統(tǒng)計，央行向近20家被關(guān)閉或托管的證券公司提供的再貸款資金達數(shù)百億元。從目前情況看，這些再貸款已無收回希望，最后買單的將是中央財政——由全民承擔(dān)證券公司違規(guī)經(jīng)營的后果，這不僅加重了中央財政負擔(dān)，而且還助長了證券公司的道德風(fēng)險。
政府干預(yù)下的證券公司并購重組也付也了高昂成本。為了國泰證券和君安證券的合并，上海市政府注入18億元資產(chǎn)，其中現(xiàn)金14億元。而當(dāng)年申銀證券與萬國證券的合并究竟耗費了地方財政多少納稅人的金錢無從知曉，也不知道申銀證券究竟從萬國那里接受了多少壞帳。但有一點非常清楚，這個在中國證券市場歷史上的第一次證券公司合并卻助長了中國證券公司作為官辦企業(yè)尤其是官辦金融企業(yè)的道德風(fēng)險[5]。
匯金公司和建銀投資對證券公司的重組模式比簡單的行政注資是一個進步，但匯金公司用于重組和救助的資金來源、獲得渠道并沒有明確披露。匯金公司作為國有資本的代表人行使股東權(quán)利，同時幫助央行行使金融穩(wěn)定的職能，如果不加限制地參與證券公司救助，可能會在客觀上助長證券公司投機冒險動機和不承擔(dān)投機失敗責(zé)任的風(fēng)氣。
由于證券公司存在很強的外部性，當(dāng)證券公司陷入危機時，政府對危機證券公司進行一定程度的救助和干預(yù)是必要的。但是，過多的行政干預(yù)即使使瀕臨破產(chǎn)的證券公司通過行政手段而非市場優(yōu)勝劣汰的競爭機制生存下來，但這些公司卻永遠成長不起來。而且，證券公司將應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險完全轉(zhuǎn)移到政府身上，道德風(fēng)險的積聚最終將轉(zhuǎn)化巨大的金融風(fēng)險。由于違法違規(guī)經(jīng)營的成本遠低于收益，促使證券公司為追逐一己私利的最大化鋌而走險，過度從事高風(fēng)險的業(yè)務(wù)或者違規(guī)經(jīng)營，導(dǎo)致證券市場上出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。而境外成熟證券市場監(jiān)管當(dāng)局對證券公司風(fēng)險處置進行的各種干預(yù)都是建立在市場和法律基礎(chǔ)之上的，其基本行為準(zhǔn)則以完善的法律法規(guī)為依據(jù)，并充分尊重和遵循市場經(jīng)濟規(guī)律的內(nèi)在要求。
完善我國證券公司風(fēng)險處置工作的政策建議
境外成熟證券市場已建立了市場化的證券公司退出機制，并不斷完善。相比較而言，我國證券公司風(fēng)險處置過程中還存在著較多問題。因此，為完善我國證券公司風(fēng)險處置工作，本文提出如下建議：
一、完善相關(guān)法律法規(guī)，加強證券公司風(fēng)險處置的相關(guān)立法
為使證券公司風(fēng)險處置工作規(guī)范運行，迫切需要建立并完善一整套有關(guān)證券公司風(fēng)險處置的法律法規(guī)，即建立健全證券公司市場化退出的法律機制，使證券公司的退出有法可依，也使管理層的干預(yù)建立在法律與市場的基礎(chǔ)之上，這是做好證券公司風(fēng)險處置工作的根本。
應(yīng)盡快出臺與證券公司風(fēng)險處置密切相關(guān)的《證券公司風(fēng)險處置條例》，明確證券監(jiān)管部門在證券公司風(fēng)險處置過程中的行政處罰權(quán)力和行政執(zhí)法程序，指導(dǎo)證券公司風(fēng)險處置工作順利開展。
應(yīng)制定《金融機構(gòu)托管接管法》，對托管和接管證券公司的實施方案、退出托管接管的方案選擇，托管接管中各利益方的權(quán)益保障以及托管接管的程序、期限、后果等做出明確的規(guī)定，減少在實際操作過程中的以行政力量為主導(dǎo)的做法，降低隨意性。
應(yīng)盡快制定《公司并購法》，在其中對證券公司的并購做出具體規(guī)定，同時完善《公司法》中對公司收購的規(guī)定，為證券公司之間的收購提供更具體和可操作的程序設(shè)計，形成一個完善的并購法律體系。
應(yīng)盡快完成對現(xiàn)行《金融機構(gòu)撤銷條例》、《破產(chǎn)法》的修訂，對證券公司的撤銷關(guān)閉作專門規(guī)定，或者制定《證券經(jīng)營機構(gòu)撤銷條例》，對證券公司停業(yè)整頓、責(zé)令關(guān)閉等制度做出具體規(guī)定。建議在《破產(chǎn)法》中針對證券公司破產(chǎn)做出特別規(guī)定，或者直接制定《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》，使證券公司破產(chǎn)有法可依。
應(yīng)研究修訂《刑法》相關(guān)條款，加大對證券違法犯罪行為的懲處力度，并積極探索建立金融特別法庭和金融仲裁機構(gòu)。
此外，要借鑒成熟證券市場的做法，盡快制定《證券投資者保護條例》，使投資者的利益得到法律保護。
二、不斷完善責(zé)任追究制度
從我國目前有關(guān)的法律法規(guī)和部門規(guī)章來看，在證券公司的違法違規(guī)行為受到處罰后，缺乏對控股股東及其高管人員追究責(zé)任的規(guī)定，也缺乏對有關(guān)人員追究民事責(zé)任的規(guī)定。而不斷完善責(zé)任追究制度，強化證券公司處置中的個人法律責(zé)任，以實際控制人為主線，全方位地追究有關(guān)責(zé)任人（尤其是自然人）的法律責(zé)任，是防范風(fēng)險的重要保障，是逐步建立健全防范證券業(yè)風(fēng)險的長效機制的重要環(huán)節(jié)。
首先，要加強監(jiān)督，實行高管問責(zé)制。公司高管人員對公司的經(jīng)營管理負有重大責(zé)任，其職業(yè)道德、業(yè)務(wù)素質(zhì)、遵規(guī)守法意識對公司的依法合規(guī)經(jīng)營有著決定性的作用。對公司的責(zé)任追究如果不能同時落實為高管人員的個人責(zé)任，其懲戒和約束的效果將是有限的。因此，在證券公司風(fēng)險處置過程中，相對于嚴(yán)厲處罰查處證券公司違法違規(guī)行為，對涉嫌違法違規(guī)的相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任追究，尤其是追究公司高管人員的責(zé)任，顯得更加重要。
其次，在日常監(jiān)管中，應(yīng)逐步構(gòu)建“以責(zé)任監(jiān)管為核心”的證券機構(gòu)監(jiān)管體系?？梢越梃b香港證監(jiān)會的做法，推行高管及從業(yè)人員“公示”機制，將高管及從業(yè)人員任職資格的取得、喪失和變動情況，尤其是處罰情況，在網(wǎng)站、報紙等媒體進行持續(xù)性地公布，將高管人員置于包括廣大投資者在內(nèi)的社會各界監(jiān)督之下，增強高管人員的自我約束意識，建立社會監(jiān)督體系，防止高管及從業(yè)人員“東家違規(guī)，西家就職”的現(xiàn)象。
再次，要嚴(yán)格落實責(zé)任追究制度。對違法違規(guī)行為要一經(jīng)發(fā)現(xiàn)立即查處，堅決做到發(fā)現(xiàn)一起、查處一起，嚴(yán)厲打擊各種違法違規(guī)行為。要針對責(zé)任人過錯的輕重對其進行相應(yīng)處罰，責(zé)任人過錯嚴(yán)重，已構(gòu)成犯罪的，由司法機關(guān)依法對其追究刑事責(zé)任。
三、創(chuàng)造良好的監(jiān)管環(huán)境
政府對證券公司監(jiān)管的目的是通過法律法規(guī)建設(shè)和違規(guī)處罰措施建立良好的市場運作環(huán)境，以最大限度地降低市場的系統(tǒng)風(fēng)險和提高市場整體運行效率。監(jiān)管和證券公司的創(chuàng)新與發(fā)展并不矛盾，相反，監(jiān)管應(yīng)為證券公司創(chuàng)新和發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。從各國（地區(qū)）的經(jīng)驗來看，寬松的監(jiān)管環(huán)境對證券公司創(chuàng)新至關(guān)重要。政府在證券公司管理中的職能是制定法律法規(guī)等游戲規(guī)則，監(jiān)督規(guī)則的執(zhí)行情況，并對違反規(guī)則的證券公司進行處罰。政府是證券市場的裁判，不應(yīng)參與證券公司具體的業(yè)務(wù)管理。從證券監(jiān)管角度講，政府對證券公司的監(jiān)管，既要防止監(jiān)管缺位，又要避免監(jiān)管過度。
而在我國，證券的發(fā)行、定價、上市交易等等各環(huán)節(jié)一直由政府行政主導(dǎo)，證券公司只是充當(dāng)一個配角。近幾年來，我國整個證券行業(yè)面臨生存危機，表面上看是違規(guī)經(jīng)營問題，而實際上導(dǎo)致證券公司目前狀況的根本原因是市場制度設(shè)計中對證券公司的定位存在問題，沒有通過制度安排為證券公司提供業(yè)務(wù)創(chuàng)新的機制，在對證券公司的監(jiān)管中，政府的行政干預(yù)過多，存在監(jiān)管過度問題。
因此，為規(guī)范我國證券公司的業(yè)務(wù)發(fā)展，應(yīng)減少行政干預(yù)，為證券公司的規(guī)范發(fā)展和創(chuàng)新營造良好的監(jiān)管環(huán)境。減少證券發(fā)行審核以及交易過程中的行政干預(yù)，并不是弱化和否定政府的監(jiān)管職能，而是讓政府回到裁判的位置，使具備條件的證券公司，在風(fēng)險可控、可測、可承受的前提下，努力開展組織創(chuàng)新、業(yè)務(wù)創(chuàng)新和經(jīng)營方式創(chuàng)新，實現(xiàn)自身的良性發(fā)展。
四、完善投資者保護制度
2005年9月，中國證券投資者保護基金有限責(zé)任公司成立，投資者保護制度建立起來。作為證券市場的一項基礎(chǔ)性制度建設(shè)，投資者保護制度的建立將通過市場化手段解決證券公司風(fēng)險處置問題，取代“券商謝幕，政府買單”的行政關(guān)閉模式，有利于建立證券公司風(fēng)險防范和處置的長效機制，促進證券公司破產(chǎn)清算機制的形成。各國（地區(qū)）建立的投資者保護制度和基金運作模式均是市場化的應(yīng)對市場風(fēng)險的制度安排，但由于我國相關(guān)制度缺失、資金缺乏等，證券投資者保護基金公司短期內(nèi)難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，還應(yīng)加以完善。
我國證券投資者保護基金應(yīng)充當(dāng)自律監(jiān)管體系的補充，充分發(fā)揮對證券公司風(fēng)險的監(jiān)控作用，加強對會員公司財務(wù)狀況的監(jiān)控，當(dāng)發(fā)現(xiàn)某證券公司出現(xiàn)可能危及投資者利益和證券市場安全的重大風(fēng)險時，應(yīng)向證監(jiān)會進行匯報和提出處置建議。對于有希望扭轉(zhuǎn)的證券公司，幫助其重新安排組織經(jīng)營，甚至給予資金援助；對于無法挽救的證券公司，則通過法院對其宣布破產(chǎn)，負責(zé)制定財產(chǎn)接管人，全面清理證券公司資產(chǎn)，并保障投資者利益，充分發(fā)揮證券投資者保護基金在證券公司風(fēng)險處置中的作用。
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電子商務(wù)擴大了軟件的交易形態(tài)和交易范圍，使軟件交易比物質(zhì)產(chǎn)品便捷和多樣化，同時，由于交易流動性增強，交易中的不確定因素也在增加。由于軟件是典型的后驗產(chǎn)品，使其在電子商務(wù)中出現(xiàn)了不同于傳統(tǒng)物質(zhì)產(chǎn)品交易的質(zhì)量風(fēng)險，需要政府進行規(guī)制。
一、軟件電子商務(wù)質(zhì)量風(fēng)險的生成
軟件是后驗產(chǎn)品，消費者只有使用它以后才知道它的真實質(zhì)量，這形成軟件交易中嚴(yán)重的事前信息不對稱，如果沒有良好的信息傳遞機制，軟件市場容易因逆向選擇而形成“檸檬”市場。電子商務(wù)使軟件交易中的信息不對稱程度進一步加劇。在軟件傳統(tǒng)的商務(wù)渠道中，供應(yīng)廠商的品牌、包裝、廣告及賠償承諾等，都向消費者傳遞著軟件質(zhì)量的信息，廠商營銷中投入巨額成本及其與銷售商的合作，都顯示著廠商的“實力”與其產(chǎn)品的“層次”。而在Internet上，大大小小的廠商甚至個人都可以花很小的力氣(成本)向你推銷軟件，你的網(wǎng)頁上時不時會“飛”來某個軟件廣告，這些軟件的質(zhì)量信息幾乎沒有經(jīng)過“過濾”，參與軟件電子商務(wù)交易的消費者在搜尋信息成本幾乎下降到零的同時，卻帶來了挑選成本的激劇增加。消費擔(dān)心的還有，這些“廠商”今天在網(wǎng)上設(shè)立軟件商店，明天它會不會還存在？更嚴(yán)重的是，這些軟件提供者中，還時有電腦病毒的“駭客”渾水摸魚混雜其中，使挑選軟件增加了很大的風(fēng)險成本。所以，如果沒有政府進入規(guī)制，軟件電子商務(wù)質(zhì)量風(fēng)險將成為Akerlof(1970)所提的典型的“劣質(zhì)產(chǎn)品市場”，甚至連市場也無法形成。
二、軟件電子商務(wù)質(zhì)量風(fēng)險規(guī)制
軟件電子商務(wù)交易中的質(zhì)量風(fēng)險可由市場的內(nèi)在機制在一定程度上解決，政府的規(guī)制作用是使這種風(fēng)險降到最低，以使軟件電子商務(wù)交易市場擴大和更有效率。軟件電子商務(wù)中的質(zhì)量風(fēng)險主要由軟件交易中嚴(yán)重的質(zhì)量信息不對稱性、網(wǎng)上交易的低約束性和違約懲罰成本的高昂性引起。為此，政府對軟件電子商務(wù)交易必須針對性地采取相應(yīng)的規(guī)制措施，消除交易雙方在交易中的契約力不平衡，創(chuàng)造公平、透明的交易條件。從交易契約理論出發(fā)，政府可采取的規(guī)制措施包括事前的準(zhǔn)入注冊，事中的認證評級、信息服務(wù)、監(jiān)控維護和事后的追究懲罰等。
1.準(zhǔn)入規(guī)制
政府對軟件電子商務(wù)交易中的供方實行注冊登記等準(zhǔn)入規(guī)制可增加交易的約束性和減少信息的不對稱性。軟件電子商務(wù)交易由于供方在每一個端口均可供貨，并且供方可以“跑了和尚又跑了廟”，這給買方帶來了交易上的風(fēng)險，包括產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量上的風(fēng)險。當(dāng)買方意識到賣方可能實行一次易時，就會擔(dān)心賣方的道德風(fēng)險而選擇“信用認定”，即在交易前多方搜尋對方的信用信息，或是干脆選擇不交易，這增加了交易成本和縮減了市場，加上軟件的信息不對稱，軟件電子商務(wù)交易市場將大幅縮水。在沒有政府規(guī)制的“自由市場”情況下，軟件電子商務(wù)市場交易的供方將集中在少數(shù)“品牌”公司，因為只有這些投入大量的沉沒成本去建立起市場信譽的公司才值得買方信賴，也只有這些大公司的雄厚實力才使用戶有“廟”可找。所以，軟件電子商務(wù)市場在沒有政府時雖然是個人人均可進入交易，沒有限制的“公平”市場，但實際上是個只有大的軟件公司才能生存，產(chǎn)生“公平”性失效的市場。由此，政府需要進行準(zhǔn)入規(guī)制。
政府應(yīng)該采取怎樣的準(zhǔn)入規(guī)制措施？現(xiàn)代規(guī)制理論表明，過嚴(yán)的政府規(guī)制將使政府政策替代市場機制，從而導(dǎo)致政府失靈；有效率的政府規(guī)制必須是政府的規(guī)制措施彌補市場機制的不足，起到扶持和維護市場的作用。簡言之，就是政府應(yīng)永遠是裁判員，而不應(yīng)是運動員，即使是政府的微觀規(guī)制也只能是“跑著的裁判員”。對每個市場失效，市場本身均有一定的自我修復(fù)的內(nèi)在機制（“免疫力”），軟件電子商務(wù)市場也如此。例如網(wǎng)上信用認證服務(wù)就具有這方面的功能，實際上，VeriSign等網(wǎng)上認證服務(wù)公司在國外已經(jīng)起步發(fā)展。因而，政府對軟件廠商進入電子商務(wù)的規(guī)制應(yīng)該是核準(zhǔn)注冊制度，而不是審批制度。同時，為適應(yīng)軟件電子商務(wù)交易特點，政府需要為用戶提供廠商注冊信息查詢服務(wù)，并制訂與網(wǎng)絡(luò)交易相符合的防止軟件電子商務(wù)交易中價格欺詐或質(zhì)量欺詐等違法交易行為的法律法規(guī)。除此之外，政府所能做的還有對網(wǎng)上軟件交易認證服務(wù)公司給予稅收優(yōu)惠，以滿足軟件電子商務(wù)中日益增加的產(chǎn)品信息和信用信息需求。
2.交易運行規(guī)制
在初步確定對方可交易后，軟件電子商務(wù)交易中的質(zhì)量風(fēng)險來自買賣雙方之間存在的嚴(yán)重信息不對稱，這容易導(dǎo)致軟件電子商務(wù)市場萎縮或轉(zhuǎn)變成“劣質(zhì)產(chǎn)品市場”。為克服因質(zhì)量信息不足產(chǎn)生的逆向選擇，在沒有政府介入的情況下，產(chǎn)品高質(zhì)量的廠商將采取信譽培育、高質(zhì)高價和通過市場中介傳遞質(zhì)量信息等措施傳遞甄別信號，從而減輕市場的失靈。但甄別信息傳遞過程需要高昂的信息傳遞費用（對廠商）和鑒別費用（對消費者），交易成本過高會影響市場的交易效率和交易范圍，為此需要政府進入軟件電子商務(wù)市場，提供部分質(zhì)量公共信息和限制虛假信息的，以減少廠商與消費者之間的信息傳遞和鑒別成本。這里的問題是，政府應(yīng)如何提供減輕買賣雙方信息不對稱的服務(wù)？
在傳統(tǒng)物品質(zhì)量信息不對稱規(guī)制上，政府只要采取廣告、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等常規(guī)的規(guī)制措施就可以達到質(zhì)量價格的均衡從而避免信息不對稱下的價格欺詐。而對軟件電子商務(wù)交易而言，信息不對稱程度和傳遞、鑒別信息的費用顯著地高于傳統(tǒng)的物質(zhì)產(chǎn)品，因而要求政府提供更多的規(guī)制服務(wù)，包括：第一，提供質(zhì)量信息在線服務(wù)。信息具有天然公共品的屬性，由政府提供軟件質(zhì)量的相關(guān)信息，不僅可顯著減少甄別信息的傳遞費用，而且能減少質(zhì)量信息的鑒別費用。當(dāng)然，政府所的信息只能限于一些公共、實用而現(xiàn)實的信息，如軟件電子商務(wù)市場的政策信息、軟件真假鑒別的實用技術(shù)和鑒別機構(gòu)、軟件質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門對市場的監(jiān)督報告等。這些信息，應(yīng)以數(shù)據(jù)庫的形式提供在線查詢服務(wù)。第二，認證和評級。認證評級是政府降低用戶鑒別軟件質(zhì)量信息成本的有效規(guī)制措施，也是提升高質(zhì)量軟件的信譽度，降低其信譽投資成本的良好措施。限于公共職能和信息不對稱，政府認證規(guī)制在操作上應(yīng)以提供準(zhǔn)入性和達標(biāo)性的認證為服務(wù)內(nèi)容，而把其他的認證工作交由市場認證服務(wù)公司；評級服務(wù)方面，政府可從市場銷售額、市場占有率、專利申請數(shù)、服務(wù)質(zhì)量、投訴率等方面公布企業(yè)“排行榜”，以讓消費者對軟件企業(yè)有個基本的判斷。第三，信息監(jiān)控。鑒于信息不對稱中大量信息租金和由此帶來的道德風(fēng)險的存在，政府需要監(jiān)控企業(yè)傳遞信息的真實性，其中主要是軟件廠商在互聯(lián)網(wǎng)上的各類廣告和信息是否虛假或是否具有誤導(dǎo)性，以及所采取的預(yù)防和治理措施。
3.懲罰規(guī)制
在軟件電子商務(wù)交易中，單純依靠消費者搜集和鑒別信息去減少賣方在質(zhì)量上的敗德行為是很費成本的事情，政府進入規(guī)制能有效減少這種成本的支付，從而增加賣方的約束性和減少交易中質(zhì)量的不確定性。在電子商務(wù)中，由于交易存在著部分“虛擬”成分，使法律的執(zhí)行成本很高，這個特點由于軟件交易“邊界模糊”的特性而在軟件電子商務(wù)交易中表現(xiàn)得更為突出。政府在懲罰規(guī)制上有兩種懲處方法可選擇，一是實施高頻率的檢查規(guī)制；二是加大懲罰力度從而相對減少查懲費用。由于網(wǎng)上交易約束性低，查處不容易和法律懲罰成本高，信譽低的公司比信譽高的公司更有積極性選擇質(zhì)量欺詐行為，因而，從維護市場與降低社會成本角度出發(fā)，政府需要選擇從嚴(yán)懲處的辦法。
簡短的結(jié)論：軟件電子商務(wù)交易中的質(zhì)量風(fēng)險需要政府提供更多的網(wǎng)上在線服務(wù)，這種服務(wù)應(yīng)限于公共服務(wù)領(lǐng)域而不是替代市場“免疫”機制的作用。此外，為增加交易雙方的約束力，減少質(zhì)量欺詐行為，政府應(yīng)實行在線的監(jiān)控懲處機制和加大違規(guī)者的懲罰力度。
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證券經(jīng)營機構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險指證券經(jīng)營機構(gòu)在證券買賣過程中由于各種主、客觀原因而造成損失的可能性。主觀原因造成的風(fēng)險主要是指證券經(jīng)營機構(gòu)自身的管理、操作失誤引起的損失；客觀原因引起的風(fēng)險主要是指因證券市場不可預(yù)見、客觀因素的變化所帶來的風(fēng)險。
一、證券經(jīng)營風(fēng)險的種類
證券經(jīng)營風(fēng)險從證券經(jīng)營機構(gòu)的角度來看可分為經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)風(fēng)險和自營業(yè)務(wù)風(fēng)險。由于證券經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)和自營業(yè)務(wù)的性質(zhì)、特征不盡相同，因此，引起風(fēng)險的原因也不盡一致。
（一）經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)的風(fēng)險
經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)風(fēng)險指證券經(jīng)營機構(gòu)在辦理買賣證券業(yè)務(wù)時，由于種種原因而對其自身利益帶來損失的可能性。一般包括信用交易風(fēng)險、交易差錯風(fēng)險、系統(tǒng)保障風(fēng)險及其他風(fēng)險。
1、信用交易風(fēng)險
信用交易風(fēng)險是指證券經(jīng)營機構(gòu)在經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)中由于給予客戶融資而可能帶來的損失。由于我國證券市場競爭不斷加劇，一些證券經(jīng)營機構(gòu)為了爭取客戶，增加傭金收入，或者采取口頭承諾方式，或者采取簽訂協(xié)議方式向投資者融資。與經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)的其他風(fēng)險相比，信用交易風(fēng)險可能造成的后果最為嚴(yán)重。
2、交易差錯風(fēng)險
交易差錯風(fēng)險是指由于種種原因，交易結(jié)果違背委托人意愿而造成的損失。證券經(jīng)營機構(gòu)接受客戶的委托為客戶買賣各種證券時，要經(jīng)過開設(shè)帳戶、填單、審查、輸入、成交后清算、交割等系列操作環(huán)節(jié)，由于操作環(huán)節(jié)較多或管理不嚴(yán)，在操作中很可能出現(xiàn)失誤，導(dǎo)致交易差錯風(fēng)險。
3、系統(tǒng)保障風(fēng)險
系統(tǒng)保障風(fēng)險是證券經(jīng)營機構(gòu)交易保障系統(tǒng)（如電腦設(shè)備、供電、通訊設(shè)施等）在容量、運用等方面不能保障交易業(yè)務(wù)正常、有序、高效、順利地進行，從而完不成經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)而可能帶來的損失。系統(tǒng)保障風(fēng)險一般來自于硬件設(shè)備的容量、運營狀況、業(yè)務(wù)高峰時的處理能力等方面。
4、其他風(fēng)險
其他風(fēng)險包括開戶風(fēng)險、服務(wù)質(zhì)量風(fēng)險等。
（二）證券自營業(yè)務(wù)風(fēng)險
在證券自營買賣過程中，由于各種原因而導(dǎo)致證券經(jīng)營機構(gòu)發(fā)生損失，這種發(fā)生損失的可能性就是證券經(jīng)營機構(gòu)從事證券自營買賣的風(fēng)險。自營風(fēng)險一般可分為基本風(fēng)險和經(jīng)營管理風(fēng)險。
1、基本風(fēng)險證券自營業(yè)務(wù)基本風(fēng)險是指由于證券市場不可預(yù)見的客觀因素的變化所帶來的風(fēng)險。這種風(fēng)險通過主觀的努力也很難避免，而且這種風(fēng)險與收益基本是對稱的，即風(fēng)險越大，收益越高；風(fēng)險越小，收益越低。
2、經(jīng)營管理風(fēng)險證券自營業(yè)務(wù)的經(jīng)營管理風(fēng)險是指證券經(jīng)營機構(gòu)在證券自營買賣過程中因主觀的經(jīng)營水平不高、管理不善所帶來的風(fēng)險。
二、建立風(fēng)險控制體系，強化內(nèi)部控制制度社會經(jīng)濟發(fā)展
面對世紀(jì)之交的中國券商，應(yīng)逐漸由粗放經(jīng)營向以風(fēng)險防范為核心的集約經(jīng)營轉(zhuǎn)變，建立一個系統(tǒng)、高效的風(fēng)險防范和控制體系。
1、設(shè)立面向最高層負責(zé)的風(fēng)險決策委員會。該機構(gòu)對公司的風(fēng)險進行評估、規(guī)劃，參與公司業(yè)務(wù)戰(zhàn)略的制訂，并對業(yè)務(wù)授權(quán)和限額指標(biāo)進行審批。
2、風(fēng)險決策委員會下設(shè)風(fēng)險管理部。風(fēng)險管理部負責(zé)處理日常風(fēng)險事務(wù)，與公司其他職能部門平行運作，其職責(zé)是制訂風(fēng)險管理程序，設(shè)置業(yè)務(wù)活動的風(fēng)險控制或預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，進行風(fēng)險檢查、評估和審核，提交風(fēng)險控制建議和風(fēng)險控制報告。
3、依據(jù)管理職能設(shè)立若干風(fēng)險控制小組。對每項具體業(yè)務(wù)、部門設(shè)定風(fēng)險責(zé)任人，負責(zé)每項業(yè)務(wù)的日常風(fēng)險控制，將風(fēng)險控制延伸到每一項具體業(yè)務(wù)中去。
4、實行多線負責(zé)制。風(fēng)險控制的組織結(jié)構(gòu)按不同業(yè)務(wù)、不同地區(qū)劃分。業(yè)務(wù)的開展依據(jù)需要分設(shè)不同的風(fēng)險責(zé)任人，多線對業(yè)務(wù)風(fēng)險進行評估、控制。這種多線負責(zé)制可以有效地制約領(lǐng)導(dǎo)層一個人完全控制下級的情況，使領(lǐng)導(dǎo)層的風(fēng)險得到有效控制。
以上風(fēng)險控制構(gòu)架的特點是：風(fēng)險的監(jiān)控滲透到每一項業(yè)務(wù)活動中，各項業(yè)務(wù)必須在業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門、管理職能部門和風(fēng)險控制部門三方的共同協(xié)調(diào)下開展，與矩陣式的經(jīng)營管理體制相結(jié)合，形成一個多維立體型的組織構(gòu)架。
三、加強自律管理，健全內(nèi)部控制制度
風(fēng)險控制作為法人的自律管理方式，其核心是健全的內(nèi)控制度。內(nèi)部控制作為公司所采取的一套制度，概指公司本身的組織規(guī)劃，及其所采取的各種協(xié)調(diào)方法與措施。一般而言，各種管理辦法、程序、規(guī)章及手冊分散于各部門中，必須通過內(nèi)控制度的原則加以貫穿，才能形成一個整體。
從廣義的范圍講，內(nèi)部控制主要包括兩個方面：（1）內(nèi)部會計控制；（2）內(nèi)部管理控制。前者主要是為了保護資產(chǎn)的安全，提高會計系統(tǒng)的可靠性和完整性；后者是為了增進經(jīng)營效率，促進、監(jiān)督并檢查管理政策的實施，以保證經(jīng)營活動達到預(yù)期的目標(biāo)。
內(nèi)部控制制度從本質(zhì)上說，是一套平衡機制。其基本原則是：（1）對各項業(yè)務(wù)根據(jù)需要劃分作業(yè)流程，在每一流程中，設(shè)定若干責(zé)任人，負責(zé)檢查該項業(yè)務(wù)有無差錯，是否符合規(guī)定等。（2）不允許任何一項業(yè)務(wù)由一個人從頭到尾包辦到底，每一個人所從事的工作，必須受到其他人對其所履行職責(zé)的檢查核對；（3）重大業(yè)務(wù)決策不能由一個部門、一個主管、一支筆全權(quán)包辦，應(yīng)有橫向部門予以評估確認。
證券經(jīng)營機構(gòu)應(yīng)著眼于建立一個全方位、多視角的風(fēng)險控制機制：
1、營業(yè)部授權(quán)經(jīng)營，三權(quán)分離原則。券商要加大對分支機構(gòu)的監(jiān)管力度，對分支機構(gòu)實行授權(quán)經(jīng)營制度，明確其業(yè)務(wù)范圍。同時，營業(yè)部的總經(jīng)理、財務(wù)負責(zé)人、電腦負責(zé)人三個重要職位，從人事組織上進行三權(quán)分離，即財務(wù)人員、電腦人員實行由總公司委派制，行政上分別歸總公司財務(wù)部、電腦部管理，實行總公司對分支機構(gòu)對口部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)，分支機構(gòu)財務(wù)、電腦負責(zé)人的任免、工資獎勵等與營業(yè)部脫鉤，直接對總公司財務(wù)部、電腦部負責(zé)。
2、重要崗位輪換原則。部門負責(zé)人可考慮每二年到三年一輪換；財務(wù)負責(zé)人、電腦負責(zé)人也確定二年至三年必須輪換；而且，部門總經(jīng)理、財務(wù)負責(zé)人、電腦負責(zé)人三人在同一部門中同時任職不能超過三年以上。作為重要崗位輪換原則的延伸，對某些關(guān)鍵崗位可實行“強制休假制”和“一天休假制”。
3、加大內(nèi)部稽核審計力度，建立高效的稽核審計體系?；藢徲嫴块T根據(jù)公司的規(guī)章制度，對公司資產(chǎn)的安全性和收益性、業(yè)務(wù)的合規(guī)合法性、內(nèi)控的完善性及遵循情況進行檢查。為充分發(fā)揮內(nèi)部稽核的作用，證券經(jīng)營機構(gòu)必須建立經(jīng)常性稽核和專項突擊審計相結(jié)合的稽核制度，擴大稽核審計的頻率和范圍，全面覆蓋內(nèi)部控制中的關(guān)鍵點和主要風(fēng)險點。凡是有經(jīng)營權(quán)、財權(quán)、物權(quán)、支配權(quán)的部門，除保證專項稽核外，每年至少進行一次常規(guī)性稽核。
②資料引自匯率網(wǎng)（http：///）。
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國外學(xué)者認為影響企業(yè)對外直接投資的因素有政治風(fēng)險、金融風(fēng)險等，特別是目前經(jīng)濟形勢不穩(wěn)定，越來越多的國際學(xué)者研究海外投資風(fēng)險。目前國際上關(guān)于很多關(guān)于企業(yè)海外投資風(fēng)險管理的理論研究較多，國外的建筑企業(yè)風(fēng)險管理機構(gòu)重點關(guān)注建筑企業(yè)風(fēng)險管理出去之后的盈利，即通過建筑企業(yè)運營、資本運動等盈利方式控制風(fēng)險。
加拿大著名學(xué)者Peter（2016）在《Housing Markets and Risk Adjustments in Monetary Union》一文中通過對美國建筑企業(yè)產(chǎn)業(yè)海外投資風(fēng)險的周期研究，探討了不動產(chǎn)投資對策。伯特蘭（2017）分析了形成風(fēng)險的國際因素和國內(nèi)因素，認為國際資本流動、各國資本市場自由化、金融管制的放松、扭曲的財政政策和服務(wù)業(yè)鼓勵政策是全球建筑企業(yè)風(fēng)險波動的主要因素。由于建筑企業(yè)風(fēng)險管理不能直接帶來利潤，同時容易被同行效仿，國外建筑企業(yè)風(fēng)險管理就不斷探尋新的方式，比如使用中期控制方法和理論進入資本市場拓寬資金渠道。在戰(zhàn)略管理高度發(fā)達的歐美等地方，建筑企業(yè)戰(zhàn)略管理也是一種重要的融資方式，在美國現(xiàn)在有80%左右的建筑企業(yè)戰(zhàn)略管理進行資產(chǎn)證券化。
一、風(fēng)險識別的目的
風(fēng)險顧名思義，就是在工程中存在一些可以預(yù)知和不可以預(yù)知，但是對工程的各個方面都會有非常大的影響額事情。識別風(fēng)險就是在各類風(fēng)險事件發(fā)生之前動用各種方法對風(fēng)險進行的辨認和預(yù)防。
二、鐵路工程項目中施工的風(fēng)險
政治風(fēng)險，經(jīng)濟風(fēng)險和管理風(fēng)險，還有合同風(fēng)險以及進度風(fēng)險是鐵路工程項目施工風(fēng)險的幾個大方面，根據(jù)其產(chǎn)生的根源可分為自然風(fēng)險，人員風(fēng)險，技術(shù)風(fēng)險等。
1政治風(fēng)險
政治風(fēng)險可以說是對鐵路工程項目建設(shè)影響最大的風(fēng)險了。政治風(fēng)險是指由于國家政局和政策變化，以及政權(quán)更跌，或者是罷工和國際局勢變化，你像戰(zhàn)爭，動亂等因素所引起的社會動蕩，進而對鐵路工程項目造成的財產(chǎn)損失以及人員傷亡的風(fēng)險，都可以稱之為政治風(fēng)險。這種風(fēng)險源對鐵路工程的建設(shè)的影響是不言而喻的，可以說無論什么地方建設(shè)鐵路，也無論是任何方面的項目參與，都可能需要承擔(dān)政治風(fēng)險。但是因為政策法規(guī)變動頻繁，工程建設(shè)法規(guī)變化無常，將政府法令凌駕于法律之上和地方權(quán)力部門腐敗無能，營私舞弊以及執(zhí)法犯法所導(dǎo)致投資環(huán)境，經(jīng)營條件惡化等。這兩個方面是對承包商的項目生產(chǎn)構(gòu)成重大政治風(fēng)險的兩個主要因素。
2經(jīng)濟風(fēng)險
由于市場預(yù)測失誤，或者是價格波動和消費需求變化以及稅收政策和業(yè)主資金缺口嚴(yán)重等情況，引起的鐵路項目虧損是經(jīng)濟風(fēng)險中的主要內(nèi)容。你像施工實際成本超出計劃成本，而讓承包商的預(yù)期收益大于實際收益，這都是經(jīng)濟風(fēng)險所包含的范疇。所以，如果你是鐵路承包商的化，一定要認真研究項目的經(jīng)濟風(fēng)險，只有拿出這樣心態(tài)和措施，最終才能獲取良好的經(jīng)濟效益。
三、施工中的管理風(fēng)險
3.1安全風(fēng)險
2006年，鐵路施工發(fā)生了多起重大事故，還有一些重大未遂事故，這些事故的發(fā)生，充分暴露出了承包商在安全管理中存在的嚴(yán)重的問題。所以安全風(fēng)險已經(jīng)成為承包商一個非常重大的風(fēng)險因素。可是無論怎么樣規(guī)避這些風(fēng)險，因為建筑企業(yè)其本身就是一個高危行業(yè)，再加上風(fēng)險工程的不斷增多，管理跨度也在不斷的增大，安全風(fēng)險防控能力的提高已經(jīng)是迫在眉睫的任務(wù)了。雖然承包商在安全質(zhì)量管理中，投入了很大的人力和物力，但是安全質(zhì)量事故仍然層出不窮，同時還存在很多的潛在的事故隱患。你像鐵路工程施工中，經(jīng)常表現(xiàn)突出的安全問題，架橋機架梁施工中，架橋機在工作匯中很容易傾覆，造成嚴(yán)重的事故發(fā)生。還有關(guān)于隧道安全方面，因為隧道是在地層內(nèi)部，而且視線不好，加上隧道中本身的安全系數(shù)就是比地面工程低的多的，多以隧道施工重大事故和重大未遂事故都會不可避免的發(fā)生的。這些問題所帶來的直接后果，不僅會給死難者家屬，也直接影響到了社會的穩(wěn)定和安寧。對企業(yè)的形象和生存發(fā)展的影響也是無法彌補的。
3.2質(zhì)量風(fēng)險
施工中出現(xiàn)質(zhì)量問題或事故而可能造成的損失就是我們口語中所說的質(zhì)量風(fēng)險。由于施工管理的不完善，還有工程初期的設(shè)計不合理，以及項目環(huán)境惡劣等多方面的因素造成的。如果是查找對某個具體的施工過程的質(zhì)量風(fēng)險，可用流程圖，或流程圖加核查表進行識別。
3.3進度風(fēng)險（又稱施工延誤風(fēng)險）
施工延誤風(fēng)險顧名思義，就是由于施工延誤而造成的損失和傷害。嚴(yán)格一些說呢，施工延誤風(fēng)險就是因施工環(huán)境條件，以及施工過程本身存在的的不確定因素，進而可能發(fā)生的，針對實際施工進度與基線進度計劃之間的偏離。造成風(fēng)險的可能性和相應(yīng)于這一可能性所造成的后果，是這種偏離所包含的兩個相互制約的變量。因為施工環(huán)境條件和施工本身的，那些不確定性因素，恰好構(gòu)成施工合同中關(guān)于風(fēng)險分攤的宏觀杠桿，所以在施工風(fēng)險中，這種因為施工環(huán)境所引發(fā)的風(fēng)險也要重視和規(guī)避。
3.4合同風(fēng)險
鐵路工程承包商的合同管理工作，因為其工程量和實際上所涉及的分包人員比較多，所以就決定了鐵路工程承包商的合同是非常復(fù)雜和繁瑣的，如何提高合同的管理工作，就是有效預(yù)防合同風(fēng)險的關(guān)鍵。
四、鐵路工程項目建設(shè)中承包商的風(fēng)險管理方法
4.1對風(fēng)險避免的管理方法
放棄或拒絕承擔(dān)風(fēng)險作為其控制的方法， 以此來回避損失發(fā)生的可能性，是風(fēng)險避免的主要思想內(nèi)容。這種方法在各種風(fēng)險管理技術(shù)中，是最有效也是最簡單，同時又是比較消極的一種方法，雖然可完全的，徹底的消除實施該項目造成的損失，或者是產(chǎn)生的恐懼心理，但是因為你不愿意承擔(dān)任何風(fēng)險，所以同時也失去了實施項目所能夠帶來的收益。將存在風(fēng)險的特定事件予以根本免除和中途放棄某種既存的風(fēng)險是常用的風(fēng)險避免的兩個形態(tài)，比如說不進行工程建設(shè)，對該工程的所有風(fēng)險就都沒有了。承包商與業(yè)主簽訂合同時，應(yīng)該充分考慮一但發(fā)生了某種巨大的風(fēng)險，應(yīng)該如何避免該風(fēng)險，如果出現(xiàn)了嚴(yán)重的違約情況，責(zé)任應(yīng)該怎樣劃分，承包商是否可以提出中斷合同，以此來避免承擔(dān)更大的風(fēng)險。這些承包商和業(yè)主之間都是值得商榷的。
4.2對工程損失的管理方法
我們在對對工程損失的管理方法上，需要采取主動的態(tài)度，在控制損失中首先要以預(yù)防為主，防控結(jié)合的管理方法。這對承包商來說，選擇好的項目及有資信的業(yè)主，是積極加強工程管理都對施工目標(biāo)的實現(xiàn)的好處。這樣不僅能夠起到控制損失的作用，而且還能加強事后的財務(wù)型風(fēng)險的處理。具體來說就是我們用財務(wù)型風(fēng)險的管理方法，來對項目的不利影響進行最小化的處理，這樣不但可以增加項目抵御風(fēng)險的能力，而且還能確保項目運轉(zhuǎn)的正常。，項目組織可采用以下財務(wù)型風(fēng)險對的管理方法來減少風(fēng)險的損失。項目預(yù)備金的建立是第一點，因每件風(fēng)險大小的不同建立起相應(yīng)的專項基金，用這樣的管理方法可以有效的彌補損失。第二種方法是建立壞帳的準(zhǔn)備。我們在風(fēng)險沒有來臨之前就提前在進度中提取壞帳的準(zhǔn)備，通過確認為壞帳的風(fēng)險損失，從而來沖銷壞帳準(zhǔn)備。最后一點，也是最關(guān)鍵的一個就是要根據(jù)國家的有關(guān)政策，消化項目實施過程中發(fā)生的風(fēng)險損，或分次記入項目成本，總之就是盡可能減少風(fēng)險對項目活動的干擾。
五、總 結(jié)
根據(jù)國內(nèi)鐵路工程施工風(fēng)險的特點和其他國家的不同，對國內(nèi)鐵路工程項目風(fēng)險管理的風(fēng)險內(nèi)容和管理方法做了明確的分析和論述，在此論文中借鑒了風(fēng)險管理的理論體系，結(jié)合鐵路工程建設(shè)項目的實際特性，給出了很好的分析和管控方法，希望在社會的發(fā)展中，鐵路工程項目的施工風(fēng)險和管理會更上一個臺階，并最終形成風(fēng)險管理體系，盡可能的把項目中的不確定性因素徹底消除掉，這樣才能保證施工風(fēng)險在我們可控的范圍內(nèi)。
參考文獻：
[l]趙君鑫，陸銀根，張全文，邵國霞編著.鐵路工程施工組織設(shè)計.西南交通大學(xué)出版社，2004：1一2，8～9
一、房地產(chǎn)項目風(fēng)險管理的分類
對于房地產(chǎn)項目而言，按風(fēng)險作用階段和范圍分為綜合風(fēng)險和階段風(fēng)險。綜合風(fēng)險是指貫穿于整個房地產(chǎn)項目周期，主要有自然、政治、經(jīng)濟、社會、技術(shù)、項目主體及內(nèi)部決策與管理等風(fēng)險。對于階段性風(fēng)險，就是在房地產(chǎn)項目開發(fā)各階段中出現(xiàn)的風(fēng)險。在投資決策階段，會出現(xiàn)項目地點選擇，區(qū)域發(fā)展和物業(yè)開發(fā)類型等風(fēng)險，而在建設(shè)階段，則可能出現(xiàn)招標(biāo)模式，建設(shè)質(zhì)量，工期，成本等項目風(fēng)險管理。
1、綜合風(fēng)險
1.1自然風(fēng)險。自然風(fēng)險是由于自然因素的不確定性，如地震、風(fēng)暴、反常惡劣的天氣等，對房地產(chǎn)項目造成的影響或破壞。
1.2政治風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險。政治、經(jīng)濟風(fēng)險是指一個國家所處的國際國內(nèi)環(huán)境變動及相應(yīng)的政治經(jīng)濟政策法律調(diào)整給房地產(chǎn)項目所帶來的經(jīng)濟損失。土地政策、金融政策、稅收政策的變化對開發(fā)經(jīng)營影響力度及波動帶來深度影響。政治、經(jīng)濟風(fēng)險對房地產(chǎn)市場尤其重要。
1.3社會風(fēng)險。社會風(fēng)險指人文社會環(huán)境的變化對房地產(chǎn)市場的影響，主要包括社會治安的穩(wěn)定性、公眾利益、社會風(fēng)氣等。
在上述綜合項目風(fēng)險管理中，應(yīng)把政治風(fēng)險、內(nèi)部決策與管理風(fēng)險作為控制中心，把自然風(fēng)險社會風(fēng)險作為預(yù)測重點，不斷地進行技術(shù)創(chuàng)新以消除技術(shù)風(fēng)險，突出重點，區(qū)別對待。
階段性項目風(fēng)險管理是房地產(chǎn)項目實施過程中不同階段產(chǎn)生的風(fēng)險，也是本文重點闡述的內(nèi)容，在不同階段的風(fēng)險均有其特殊性。
2、階段性風(fēng)險
該階段的投資風(fēng)險是較大的，一旦投資成功，利潤也是最高的。因此需要對項目的可行性研究報告進行認真審核，對其中的各項指標(biāo)進行評估，如審查設(shè)計方案是否合理、出租率是否高估、項目運營成本是否低估、建設(shè)費用是否漏估等。開發(fā)商要根據(jù)對項目風(fēng)險性和營利性的估價，結(jié)合投資策略來確定是否投資，以及投資多少。這個階段的主要項目風(fēng)險管理。
二、房地產(chǎn)項目開發(fā)中風(fēng)險形成的原因分析
整體上來講，當(dāng)前房地產(chǎn)項目開發(fā)中風(fēng)險的形成原因主要包括以下幾種：
1、政策環(huán)境方面
經(jīng)過幾十年，房地產(chǎn)得到了快速的發(fā)展，已經(jīng)成為我國國民經(jīng)濟的支柱性產(chǎn)業(yè)，在對國民經(jīng)濟進行促進和社會發(fā)展中有著很積極的作用，同時也對我國的經(jīng)濟運行和人民生活的各個方面有著深刻的影響，所以，受到我國就、宏觀調(diào)控和政策的影響是不能夠避免的?？偟膩碚f，我國國內(nèi)在產(chǎn)業(yè)、土地、住房、金融、稅收、城市市場觀察規(guī)劃、環(huán)保等方面相應(yīng)政策法律法規(guī)的調(diào)整，如對房價的限制、貸款利率的規(guī)定、土地使用的限定等都極有可能對房地產(chǎn)開發(fā)項目各個層面構(gòu)成潛在風(fēng)險或直接影響，甚至直接造成房地產(chǎn)開發(fā)商經(jīng)濟上的損失。
2、經(jīng)濟發(fā)展方面
經(jīng)濟形勢的狀況直接影響到房地產(chǎn)的項目開發(fā)。確切地來講，受房地產(chǎn)行業(yè)自身特點的影響，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)周期性長，中間環(huán)節(jié)多，容易出現(xiàn)在項目開發(fā)過程中市場對于房地產(chǎn)商品需求發(fā)生變動。特別是一旦經(jīng)濟形勢不佳或經(jīng)濟停滯，將直接影響到房地產(chǎn)市場買方上的購房欲望，減少購買行為，極有可能使房地產(chǎn)的經(jīng)營陷入危機。另一方面，對于經(jīng)濟發(fā)展趨勢的準(zhǔn)確科學(xué)預(yù)測有助于降低房地產(chǎn)企業(yè)項目開發(fā)的風(fēng)險。
3、資金方面
作為資金密集型的行業(yè)，房地產(chǎn)項目的開發(fā)需要籌集和融通巨額資金，負債經(jīng)營比例高。因此，一旦企業(yè)的資金鏈發(fā)生問題，面臨資金短缺的困境，對于房地產(chǎn)企業(yè)的項目開發(fā)都將是致命的影響，在很大程度上可能導(dǎo)致企業(yè)由于缺乏資金支持而無法進行后期的繼續(xù)開發(fā)，另一方面，也使得企業(yè)的前期投入無法收回。具體來講，一是融資方面，由于各種籌資方式的手段、工具及環(huán)境各不相同，都存在著一定的風(fēng)險。加上貸款利率變動趨勢難以明了，對于房地產(chǎn)項目的最終成功及利潤影響極大。三是，受市場變動的影響，使得房地產(chǎn)項目的租售期和租金售價方面具有不確定性，收益不明確，影響企業(yè)的現(xiàn)金流。另外，開發(fā)投資回收期越長，房地產(chǎn)企業(yè)的財務(wù)風(fēng)險也越大，直接影響企業(yè)資金運作。
三、房地產(chǎn)項目開發(fā)的風(fēng)險應(yīng)對策略
1、項目操作過程中，充分把握好每個環(huán)節(jié)，充分利用品牌效應(yīng)及所有資源，與政府建立良好的關(guān)系，盡可能的降低成本，取得土地、稅費、動遷等一系列優(yōu)惠政策。同時，加快項目進度，節(jié)約時間成本，縮短周期，加快資金回籠，以最快速度搶占市場，抵御市場沖擊。
2、針對市場風(fēng)險,一方面加大宣傳力度，引導(dǎo)和引領(lǐng)消費者，形成旺盛人氣，形成新的消費熱點，提高競爭能力,擴大市場占有率。同時建立優(yōu)秀的策劃和銷售團隊，并在投資前對市場做更充分的調(diào)研工作，為項目的操作成功奠定基礎(chǔ)。
3、優(yōu)化管理，以高水平的管理機制運籌公司,抵御風(fēng)險。項目主要應(yīng)加強市場營銷工作，做好商品房的銷售，加大促銷力度，多渠道、多種方式推廣促銷，盡快銷售，才能最大限度的減少項目的市場銷售風(fēng)險。
4、在項目實施中還應(yīng)優(yōu)化設(shè)計，采取切實可行的工程技術(shù)措施和施工方案，在施工管理中，控制各項開發(fā)建設(shè)成本費用，降低投資成本。
5、針對政策性風(fēng)險，一方面加強與政府的關(guān)系，同時利用公司的整體優(yōu)勢，加強融資能力，并且盡快縮短項目周期，
6、從自有資金使用成本和開發(fā)資金回收考慮，減少占用資金回收風(fēng)險，應(yīng)采用多種付款方式促銷，可以選擇采用：a、一次性付款方式；b、分期付款方式；c、八成銀行按揭方式；d、建筑分期付款＋銀行按揭；e、特惠免息付款方式；f、全部按揭限期分期付款等多種付款方式，使開發(fā)資金按預(yù)期回籠，消減金融財務(wù)風(fēng)險。
參考文獻：
一、注重中國企業(yè)跨國經(jīng)營環(huán)境評估
面對經(jīng)濟全球化的潮流中國企業(yè)主動“走出去”積極融入世界經(jīng)濟大潮是其必然選擇。在統(tǒng)一開放的全球性大市場中中國企業(yè)在實施跨國經(jīng)營的戰(zhàn)略選擇前進行詳細的、準(zhǔn)確的投資環(huán)境評估，建立完善的投資環(huán)境評價指標(biāo)體系就顯得至關(guān)重要該指標(biāo)體系包括:
1行政環(huán)境的評價指標(biāo)。投資雖然是一種經(jīng)濟行為但在任何國家、任何地區(qū)都要受到當(dāng)時當(dāng)?shù)氐恼?行政)環(huán)境的影響。從投資的角度考慮行政環(huán)境主要包括:政局的穩(wěn)定性政府機關(guān)辦事效率、政府工作人員素質(zhì)、政府對外商投訴的態(tài)度政策的透明度、政策的公開性、穩(wěn)定性、靈活性政府對外資的政策政治腐敗程度等。
2經(jīng)濟環(huán)境的評價指標(biāo)。一般來說對經(jīng)濟環(huán)境的評價可以分為經(jīng)濟發(fā)展條件與自然支撐體系、經(jīng)濟發(fā)展水平與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、市場狀況、生產(chǎn)成本、金融環(huán)境、經(jīng)濟開放度等幾個大項每一大項可以列出若干子項目每個子項目則需要選擇若干具體的、可以量化的指標(biāo)加以反映。
3.法制環(huán)境的評價指標(biāo)。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟良好的法制環(huán)境構(gòu)成投資環(huán)境的重要內(nèi)容。對法制環(huán)境的評價主要涉及法律的完備性、仲裁的公正性、法制的穩(wěn)定性和涉外法規(guī)的執(zhí)行等項，以及相應(yīng)的子目。一般來說此類指標(biāo)難以量化因此也難形成較規(guī)范的結(jié)構(gòu)模式。
4.社會環(huán)境的評價指標(biāo)。投資的社會環(huán)境評價指標(biāo)主要是指生產(chǎn)服務(wù)環(huán)境、生活服務(wù)環(huán)境、教育環(huán)境、文化環(huán)境等。社會環(huán)境評價指標(biāo)主要包括政府機關(guān)的管理和服務(wù)，中介機構(gòu)的種類、數(shù)量和服務(wù)信息化水平和能力生活用水、暖、氣、電供應(yīng)狀況通信、商業(yè)和金融狀況;學(xué)校教育、成人教育、職工培訓(xùn)距學(xué)校、醫(yī)院、郵局的距離價值觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、生活方式等。
5.基礎(chǔ)設(shè)施與自然環(huán)境的評價指標(biāo)。
二、謹慎選擇跨國經(jīng)營的路徑
目前中國企業(yè)跨國經(jīng)營總體上處于起步階段各方條件尚不完備選擇經(jīng)營方式切忌盲目要從本企業(yè)的實際情況出發(fā)根據(jù)不同國家經(jīng)濟發(fā)展水平和市場狀況采取相應(yīng)的跨國經(jīng)營方式和策略。通常應(yīng)以產(chǎn)品出口為先導(dǎo)取得經(jīng)驗，了解市場，有了品牌知名度熟悉經(jīng)營環(huán)境后，再循序漸進逐步開展合資、合作乃至獨資、戰(zhàn)略聯(lián)盟、跨國并購等方式。
其中跨國并購是實施跨國經(jīng)營的重要戰(zhàn)略，但是盲目實施跨國并購也曾給中國企業(yè)造成巨大的損失。事實證明，跨國并購是一個戰(zhàn)場，而不是一個鋪滿了玫瑰的溫床。中國企業(yè)跨國并購要建立在堅實的戰(zhàn)略基礎(chǔ)上而不應(yīng)該心血來潮，出自一時的沖動:要采取規(guī)避風(fēng)險的措施，而不應(yīng)該盲目投資被迫付出更高的并購代價要修煉高超的整合能力而不應(yīng)該以購了之為并購而并購。
三、有效規(guī)避跨國經(jīng)營風(fēng)險
近年來我國跨國經(jīng)營既給企業(yè)帶來了更多的利潤，也給企業(yè)帶來了更大的不確定性的國際風(fēng)險。除自然災(zāi)害外，目前我國跨國經(jīng)營中面臨的風(fēng)險主要體現(xiàn)在政治風(fēng)險上。政治風(fēng)險，是由于東道國政府或社會政局的不穩(wěn)定和政策的不連續(xù)性而導(dǎo)致的跨國公司國際投資和貿(mào)易活動受到影響并使其經(jīng)營管理績效和其他目標(biāo)遭受不確定性。麥肯錫的數(shù)據(jù)顯示中國的海外收購有67%不成功。幾乎中國企業(yè)的每一次海外并購都會在東道國遭遇到政治方面的責(zé)難。因此如何有效規(guī)避政治風(fēng)險已成為我國企業(yè)實施跨國并購的前提。
四、正確制定中國企業(yè)跨國經(jīng)營文化戰(zhàn)略
在國際商務(wù)環(huán)境日趨完善的背景下跨國經(jīng)營已經(jīng)成為眾多企業(yè)實現(xiàn)擴張、形成規(guī)模的必要途徑。然而實踐證明異質(zhì)文化的影響和作用往往成為企業(yè)跨國經(jīng)營中難以逾越的鴻溝。文化差異特別是管理文化上存在的沖突制約了中國企業(yè)的跨國經(jīng)營文化因素對于跨國企業(yè)經(jīng)營管理的成功具有不容忽視的作用。事實上，中國企業(yè)不可避免地要遇到越來越多的跨國經(jīng)營中的文化障礙面對各種各樣的文化差異與文化沖突僅運用傳統(tǒng)的戰(zhàn)略管理方式還是不夠的必須要重視和規(guī)劃企業(yè)的文化戰(zhàn)略。一般來說文化戰(zhàn)略的制定包括調(diào)查、分析、定位、規(guī)劃和實施五個環(huán)節(jié)。
1.文化戰(zhàn)略調(diào)查。是確立文化戰(zhàn)略的前提調(diào)查對象是實施跨國經(jīng)營所在國家的民族文化、并購合作企業(yè)管理文化的特質(zhì)、本企業(yè)的文化特征。好的文化調(diào)查應(yīng)全面反映公司的文化環(huán)境、人文狀況和公司文化的特質(zhì)及其系統(tǒng)性。
2.文化戰(zhàn)略分析。核心任務(wù)實要鑒別出國外民族文化與公司文化的特質(zhì)及其系統(tǒng)性并把它們完整地顯示出來?？梢詾槿蘸蠛Ｍ馔顿Y的文化戰(zhàn)略規(guī)劃提供現(xiàn)實的依據(jù)為文化戰(zhàn)略的導(dǎo)入找到好的切入口。
3文化戰(zhàn)略定位。是文化戰(zhàn)略成功的一個基本的支持點。
