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讓我們再來看看第二條途徑讓孩子進入流入地公辦學(xué)?；蚬k學(xué)校開辦的專門招收流動兒童的簡易學(xué)校。這也是辦法規(guī)定的最需要解決途徑。但是這途徑在現(xiàn)實面前也遇到了諸多問題。
1.義務(wù)教育的管理體制問題。我國義務(wù)教育事業(yè)實行地方負責(zé)，分級管理。地方政府是負責(zé)籌措經(jīng)費，設(shè)置學(xué)校的主要負責(zé)部門，教育經(jīng)費也是按戶籍學(xué)生人數(shù)下?lián)?。目前，一些特大城市自身義務(wù)教育經(jīng)費比較緊張，加之特大城市流動兒童少年的基數(shù)相對較大，再為流動兒童少年就學(xué)專門投入筆經(jīng)費，負擔(dān)較重。
2.公辦學(xué)校的現(xiàn)實狀況。近幾年各地，尤其是特大城市，相繼出現(xiàn)義務(wù)教育階段的入學(xué)，升學(xué)高峰，義務(wù)教育階段的公辦學(xué)校學(xué)位非常緊張。許多學(xué)校都存在著超大班額教學(xué)的狀況直接影響了義務(wù)教育的質(zhì)量。在此情況下．義務(wù)教育階段的公辦學(xué)校接收流動兒童少年就學(xué)，存在著學(xué)額的現(xiàn)實局限。3.學(xué)費問題。在目前情況下，完全由流入地政府投入經(jīng)費解決流動兒童少年就學(xué)問題并不現(xiàn)實。為此，有人提出，這部分經(jīng)費應(yīng)由流出地政府承擔(dān)。但由于流動人口流動性大，且來自四面八方，此辦法在實際操作上難度較大。目前，現(xiàn)實中比較通行的辦法是由學(xué)校向流動兒童少年的家長收取借讀費或教育補償金。但由于一些學(xué)校收費都很不規(guī)范使得流動人口中的低收人群體難以承受，除此之外．各個公辦學(xué)校名目繁多的收費卻讓那些低收入的民工望而卻步。因此，在實際當(dāng)中，公辦學(xué)校并不能成為解決流動兒童教育問題的主要途徑。那么就剩下最后條途徑了，進人社會力量舉辦的專門招收流動兒童少年的學(xué)?；蚝喴讓W(xué)校。這類學(xué)校通常是由流動人口自身開辦的習(xí)慣上稱作打工子弟學(xué)校，打工子弟校是在城市和城鎮(zhèn)現(xiàn)有教育資源不足以完全吸收流動兒童少年時的一種合理而必然的選擇。由于流動兒童的空間分布極其集中，他們一般分布于城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)．這就使這些城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的全日制中小學(xué)難以全部承擔(dān)流動兒童少年人口的教育任務(wù)。在這樣的背景下，允許流動人口中的一些人開辦“打工子弟?！眮斫鉀Q流動兒童少年的教育問題不僅是合理的，也是必然的選擇。事實上，各地流動人口在開辦學(xué)校方面已經(jīng)走在了政策的前面。早在90年代初期，北京市的流動人口就開始舉辦“打工子弟校”了。迄今．共有百余所規(guī)模不等的“打工子弟?！?，小者只有10來名學(xué)生，而大者學(xué)生人數(shù)將近2000人。對于這些打工子弟校．流動人口家長是普遍持支持和歡迎的。各種“打工子弟?！笔軞g迎的主要原因是：收費低廉，管理靈活基本解除了家長的后顧之憂。然而，這些受到歡迎的打工子弟學(xué)校卻由于自身的先天不足而受到各地的查禁?！按蚬ぷ拥苄！敝斜容^普遍地存在以下問題：第一，衛(wèi)生條件較差。為了節(jié)省開支打工子弟學(xué)校盡量減少投入每班的人數(shù)盡量最大等。第二，存在比較大的安全隱患。狹小的校園簡易的校舍使得些學(xué)校存在明顯的安全隱患。第三，教學(xué)質(zhì)量問題。由于打工子弟校的工資一般較低因而難以吸引較高水平的老師。新開辦的“打工子弟?！笆呛茈y在短期內(nèi)達到城市和城鎮(zhèn)的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的，因此很難獲得辦學(xué)許可證，大部分還戴著”黑帽“。但是這些學(xué)校被取締之后，孩子們怎么辦呢？實際上，很多打工子弟學(xué)校是在家長的配合下和教育主管部門打游擊，目的只有一個，那就是讓孩子有書讀。這也是打工子弟學(xué)校屢禁不止的根源所在。
近年來，我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育的發(fā)展差異顯著，突出表現(xiàn)在辦學(xué)條件、經(jīng)費投入、師資水平和教育質(zhì)量等方面。這種差距加劇了城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的失衡，阻礙了義務(wù)教育目標(biāo)的實現(xiàn)。2005年5月25日，教育部下發(fā)《關(guān)于進一步推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》，要求各級教育行政部門把今后義務(wù)教育工作重心進一步落實到辦好每一所學(xué)校和關(guān)注每一個孩子健康成長上來，有效遏制城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和校際之間教育差距擴大的勢頭，逐步實現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。這表明我國義務(wù)教育政策將發(fā)生轉(zhuǎn)變，從忽視農(nóng)村教育發(fā)展轉(zhuǎn)為優(yōu)先向農(nóng)村地區(qū)、弱勢群體傾斜；從集中優(yōu)質(zhì)資源打造重點學(xué)校、培育精英的教育轉(zhuǎn)向面向大多數(shù)人的教育，重視基礎(chǔ)教育的公共性、公平性。義務(wù)教育具有“公共產(chǎn)品”的特性，它作為一項公共支出，理應(yīng)由國家承擔(dān)，政府提供。本文從財政的角度，提出促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的對策。
一、城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的必要性
(一)義務(wù)教育機會均等是實現(xiàn)社會公平的基本要求。教育公平是社會公平的基本組成部分，而義務(wù)教育的權(quán)利平等和機會均等，則是實現(xiàn)教育公平的基礎(chǔ)。在現(xiàn)代社會里，人的基本教育權(quán)利，是人的生存和發(fā)展的基本條件之一。作為政府提供的最低標(biāo)準(zhǔn)的合格規(guī)范教育，保障的是人的基本人權(quán)和發(fā)展權(quán)利。所以，為所有兒童提供平等的義務(wù)教育權(quán)利和機會，是實現(xiàn)社會公平的基本要求，是政府必須承擔(dān)的職責(zé)。為此，無論兒童出生于城市還是鄉(xiāng)村，政府都應(yīng)該為各地區(qū)提供均衡的經(jīng)費，使他們接受相同條件和水準(zhǔn)的義務(wù)教育。
(二)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展是縮小城鄉(xiāng)差別、促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策手段。我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)突出，城鄉(xiāng)居民收入差距日益擴大，如果不加以有效遏制，必將影響經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。農(nóng)村教育，特別是農(nóng)村義務(wù)教育的水平如何，關(guān)系到我國農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展。如果對農(nóng)村義務(wù)教育投入不足，必然造成農(nóng)村文盲增多、勞動力素質(zhì)下降，使其陷入“落后—貧困—教育水平低下—更落后”的不良循環(huán)。人力資本理論認為，教育投資就是生產(chǎn)投資，通過接受教育，人們的經(jīng)濟決策效率得到了提高，人們的獲利能力也相應(yīng)得到了提高。而且在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，如農(nóng)村，初等教育的投資收益率是最高的。因此，加大對農(nóng)村義務(wù)教育的投入是縮小城鄉(xiāng)差別、促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策手段。
二、促進我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的財政政策
(一)加大政府對義務(wù)教育的投入力度，并明確政府是義務(wù)教育均衡發(fā)展的全部責(zé)任方。其一，中央政府要下決心壓縮其他開支，確保國家教育財政性支出占GDP的比例達到4％，并在2010年達到4.5％左右。各地政府也要嚴格按照新修改的《義務(wù)教育法》的要求，教育投入要確實做到“三個增長”，年初看預(yù)算，年終查決算。人大要加強對同級人民政府落實教育經(jīng)費“三個增長”的法律監(jiān)督。其二，各級教育投入既要解決總量投入不足的問題，也要解決配置不均衡的問題，明確政府是義務(wù)教育均衡發(fā)展的全部責(zé)任方。在教育資源的分配中，要對農(nóng)村義務(wù)教育給予更多的政策照顧和傾斜，真正縮小農(nóng)村義務(wù)教育財政投Adz的差距。
(二)進一步完善“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，明確各級政府的財政分擔(dān)責(zé)任。我國現(xiàn)行的義務(wù)教育經(jīng)費投入體制是實施“由地方政府負責(zé)，分級管理，以縣為主”的管理體制，農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費投入以最困難的縣鄉(xiāng)兩級財政為主體。從目前的情況來看，在縣域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，相當(dāng)部分縣鄉(xiāng)財政困難的情況下，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費僅依靠縣鄉(xiāng)的財力是很難保證的，進一步完善“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，必須在強化縣級政府作為管理主體的管理責(zé)任的同時，進一步明確各級政府的財政分擔(dān)責(zé)任，加大縣級以上各級政府財政對農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費投入主體責(zé)任，健全農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入機制?？梢愿鶕?jù)各級政府的現(xiàn)實財政能力，對東、中、西部三類地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育所需的各項經(jīng)費的初始來源和責(zé)任作出明確合理的分工，對教師工資、公用經(jīng)費、危房改造等義務(wù)教育所需要的各項教育經(jīng)費，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況，分別由各級政府財政來分擔(dān)。建議中央財政對西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費承擔(dān)主要責(zé)任，對中部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費承擔(dān)部分責(zé)任；東部地區(qū)和中部地區(qū)的省級政府也應(yīng)承擔(dān)本地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的部分經(jīng)費。通過明確各級財政主體的投入責(zé)任，為農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展提供可靠的經(jīng)費保障，真正將農(nóng)村義務(wù)教育納入公共財政體系。(三)同一區(qū)域內(nèi)，以學(xué)生數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，實施城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化撥款制度。有條件的地區(qū)可以不區(qū)分城市和農(nóng)村，以學(xué)生數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，實行義務(wù)教育均等化撥款制度。以北京為例，2001年北京市教委、北京市財政局重新修訂了《北京市普通教育事業(yè)公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)》，新標(biāo)準(zhǔn)對滿足教學(xué)所必需的正常運行經(jīng)費做了明確規(guī)定，不再分為城鎮(zhèn)、農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)，實行統(tǒng)一的公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)。市級財政還專門設(shè)立了農(nóng)村義務(wù)教育專項資金，規(guī)定每年至少投入一億元重點支持農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整、改善辦學(xué)條件、消除危房、信息化建設(shè)、教師培訓(xùn)等項目，為“城鄉(xiāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)辦學(xué)”提供了資金支持和制度保證。
美國民族教育政策與實踐在20世紀(jì)60年代之前呈現(xiàn)出同化主義、英語中心主義、教育隔離制三個顯著的歷史特征。首先，老移民用主流文化同化新移民，目的是把他們變成符合盎格魯—撒克遜文化取向的美國人；其次，美國少數(shù)民族的語言選擇經(jīng)過了從語言多樣化到“英語惟一合法”的轉(zhuǎn)變。再次，美國少數(shù)民族長期以來在隔離的學(xué)校體系中接受劣質(zhì)教育。直到20世紀(jì)60年代民權(quán)運動興起，少數(shù)民族才爭取到一定平等的權(quán)利。由于種族主義和白人至上主義的影響，19世紀(jì)至20世紀(jì)60年代美國少數(shù)民族教育政策與實踐呈現(xiàn)出三個顯著的歷史特征。
一、同化主義
從殖民地時期到20世紀(jì)60年代，同化主義教育傳統(tǒng)一直控制著美國的少數(shù)民族教育和移民教育。美國的早期移民，主要來自西歐和北歐，其中英國人最多，影響力最大。因而英國的語言、法律、宗教觀念、政治傳統(tǒng)和政治體制都轉(zhuǎn)變成了美國社會的主體，構(gòu)成美國主流文化的基本骨架。
美國的教育，也主要是英國教育模式的移植。盎格魯—撒克遜的教育思想、教育實踐占據(jù)支配地位?！皬闹趁竦貢r期到十九世紀(jì)，美國教育的主要形式都是盎格魯—撒克遜式的。非新教式的學(xué)校，從未占據(jù)過主導(dǎo)地位。”同化論堅持有必要保留英國式的體制，英語以及英國的文化模式，使之在美國生活中占支配地位并成為規(guī)范；強調(diào)灌輸社會主流民族—盎格魯?shù)膬r值觀念和行為規(guī)范，強調(diào)單純學(xué)習(xí)有關(guān)基本事實的知識。同化論認為教育是將社會的少數(shù)民族塑造于主流民族之中的必要手段，公民教育其實是對少數(shù)民族文化進行限制和改造的過程。“美國化”本質(zhì)的目的在于強力限制少數(shù)民族的文化特征，使他們遵循主流文化的語言、價值和行為規(guī)范，將移民們的本民族文化及其附屬物清除，變成一個個符合盎格魯—撒克遜文化取向的美國人，并以很快的速度完成這一過程，后來被形象地稱為“高壓同化”。
1909年，美國著名教育家卡伯里（Cubberly）這樣總結(jié)同化主義教育的重要作用：1.拆散各民族群體和居民點，使各民族移民同化和融合成美利堅民族的一部分；2.向兒童灌輸盎格魯—撒克遜的正義、法律、秩序的觀念以及現(xiàn)行政治，并培養(yǎng)他們對美國的民主制度及在民族生活中有永恒價值的東西的尊重。在同化主義理念的指導(dǎo)下，兒童無論從哪里來，具有什么背景，都一律接受同樣的對待：讀主流社會的書，參加主流社會的考試，不考慮民族和文化差異。少數(shù)民族和新移民的文化，包括語言、習(xí)俗、宗教、傳統(tǒng)等，受到輕視和壓制。
在同化論盛行的同時，19世紀(jì)末20世紀(jì)初，一種比較寬容、帶有理想主義色彩的理論逐漸形成，這就是熔爐理論（Themeltingpot）。熔爐理論的代表人物是美國歷史學(xué)家F.J.特納（F.J.Turner）和英國猶太作家張維爾（IsraelZangwill）。該理論認為美國是個大熔爐，來自不同民族和種族的移民都會融入其中。移民原民族的實體和文化像原料一樣在熔爐中不斷熔化和改造。主流文化影響和同化著移民的少數(shù)民族文化，同時，少數(shù)民族文化反過來影響和作用于主流文化。二者在相互作用過程中，形成“你中有我”“我中有你”的共同文化和擺脫了祖先紐帶的美國人。如果同化主義的理想是要把所有移民按照英國盎格魯式的意識形態(tài)同化，那么熔爐理論的提出則是看到了不同種族、文化的差異性而“”的結(jié)果，其著重點在于把不同文化盎格魯化后鑄出新的文化，從而形成有別于英國的美國特性。與同化論相比，熔爐理論的出現(xiàn)意味著進步。前者把主流文化凌駕于少數(shù)民族文化之上，完全排斥少數(shù)民族文化。而熔爐理論至少開始關(guān)注少數(shù)民族文化，給予它們與主流文化同等的文化原料供給者的地位。當(dāng)然，熔爐論把移民的同化和文化融入簡單化，理想化，同實際情況相去甚遠，五六十年代后受到愈來愈多學(xué)者的否定。
二、英語中心主義
美國少數(shù)民族的語言選擇，經(jīng)過了從“語言多樣化”到“英語惟一合法”的轉(zhuǎn)變，形成少數(shù)民族教育中的英語中心的特點。
建國初，由于英國文化的巨大影響和實際需要，英語在一些地方和場合成為通用語言。但這并不排斥美國居民使用其它語言。在一些城市和農(nóng)村定居點，少數(shù)民族語言常常在商業(yè)、學(xué)校和宗教機構(gòu)中使用。聯(lián)邦政府對于語言的選擇采取不干預(yù)政策。建國初幾任總統(tǒng)甚至支持使用多種語言。而且，為了鼓勵家長把孩子送進學(xué)校而不是送去工廠做工，一些公立學(xué)校承諾在公立學(xué)校傳授學(xué)生的本民族文化和母語。內(nèi)戰(zhàn)期間，政府的不干預(yù)立場占主導(dǎo)地位，他們包容語言多元化現(xiàn)象并鼓勵公立學(xué)校推動民族語言教育。
南北戰(zhàn)爭后，產(chǎn)業(yè)革命開始，人們需要一種通用語言來處理迅速增加的工商、政府及公共事務(wù)，這種實際需要使英語變得日益重要。大量的法律、政府文書用英語寫成，政府事務(wù)以英語為媒介處理，在工作中人們很可能因為看不懂英文警示而出現(xiàn)傷亡。以上種種事實，提出了對于英語聽說讀寫能力的要求。此外，19世紀(jì)末20世紀(jì)初新老移民之爭，大大增強了美國的排外主義情緒。為了壓制這種情緒的滋長，美國政府采取了要求移民學(xué)習(xí)英語的政策，并以此作為獲得公民權(quán)的條件，當(dāng)排外主義情緒日漸強烈，在英語和盎格魯—撒克遜文化的基礎(chǔ)上建立美利堅民族認同的想法逐漸占上風(fēng)時，部分州立法規(guī)定學(xué)校中的部分科目必須用英語講授。這樣，公立學(xué)校不得不改變了包容各種民族語言、文化的傳統(tǒng)而采取美國化、同化外來非英語國家移民的策略。威斯康星州1889年通過《本尼特法案》（theBennettLaw）規(guī)定，英語是一些課程唯一的授課語言。雖然由于地方社區(qū)學(xué)校和地方公立學(xué)校長官的強烈反對，《本尼特法案》于1891年被廢除，然而，它卻為制訂“英語唯一合法”的法律奠定了基礎(chǔ)，成為一個開始。
“英語惟一合法”的法律對少數(shù)民族語言的消極作用明顯，對移民及其后裔的學(xué)校影響很大。例如，德裔移民原有巨大的雙語（小學(xué)）和第二語言（中學(xué)）教學(xué)網(wǎng)絡(luò)，包括教會、私立、公立學(xué)校等。1900年，約有20萬孩子在公立小學(xué)接受德語教育，1914年，在密爾沃基（Milwaukee）、辛辛那提(Cincinnati)、克利夫蘭(Cleveland)和代頓（Dayton）的公立學(xué)區(qū)至少有1/3的小學(xué)生接受英語德語雙語教育。然而，1917至1919年間，美德處于戰(zhàn)爭狀態(tài)時，隨著中等德語教育的縮減，英、德雙語教育課程被大大減縮了，實際上，德語已經(jīng)被取消。
在英語同化教育作用下，到移民第二代、第三代能講父母語言的人數(shù)越來越少，由于語言的障礙，少數(shù)民族學(xué)生在學(xué)校中無法享受平等的教育，學(xué)習(xí)成就很低，直接影響到他們成人后的生活質(zhì)量。
三、教育隔離制
自十六世紀(jì)黑人被販運到美洲起，到十九世紀(jì)南北戰(zhàn)爭，白人殖民者把黑人當(dāng)作“黑奴”，從未考慮到他們受教育一事。南北戰(zhàn)爭后，黑人在名義上取得了
政治地位和教育權(quán)利。但北方企業(yè)主和南方種植園主一如既往地剝削黑人，使黑白平等教育原則成為泡影。
黑人長期以來在隔離的學(xué)校體系中受教育，質(zhì)量低劣，無論人均教育費、就學(xué)率、在校學(xué)習(xí)年限、教育質(zhì)量、交通工具、直觀教具、實驗室設(shè)備、學(xué)校建筑、教材、教師工資及培訓(xùn)等方面都不如白人學(xué)校，黑人不能享受與白人同等的教育機會。
隔離學(xué)校中黑人教育的目的，是培養(yǎng)逆來順受，為白人忠實效力的黑人。因此他們所受的教育與生活道德和勞動生產(chǎn)緊密聯(lián)系，以職業(yè)課和家事課為主。主流社會希望把他們培養(yǎng)成勤勞、節(jié)制、誠實的人，培養(yǎng)成忠心為主、生活節(jié)儉、信守契約、沒有侵犯性的人。
1896年，最高法院在“普萊西訴弗格森”一案中判決“隔離但平等”（separatebutequal）合乎憲法，即為白人和黑人學(xué)生提供相同質(zhì)量的公共設(shè)施予以隔離不違反憲法第十四條修正案中的平等保護條款。批準(zhǔn)南北方種族隔離可達60年，從而支持了種族隔離的教育制度。直到1954年，美國高等法院對具有里程碑意義的布朗訴教育委員會(Brownv.BoardofEducation，1954)一案做出裁決，了1896年“普萊西訴弗格森”一案的裁定，判決迫使黑人就讀種族隔離學(xué)校違反美國聯(lián)邦憲法。法院認為：“把黑人學(xué)生同白人學(xué)生隔離是對黑人的歧視，給黑人的身心造成了難以磨滅的傷害?！贝税副徽J為是美國歷史上意義最重大的裁決，標(biāo)志著“合法的”種族隔離在美國的終結(jié)，換言之，受法律保護的在公共場所的種族隔離的終結(jié)。
2014年9月，國務(wù)院《關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》，提出高考英語將實行社會化考試，這一決策引起社會各界廣泛熱議。現(xiàn)階段高中英語教育雖取得了一定成效，但由于教學(xué)效果不夠理想等原因，外語教學(xué)受到不少質(zhì)疑和批評，外語教育政策的評估與調(diào)整刻不容緩［1］。實際上，外語教育政策最終要落實到外語課程政策上，高中英語課程政策主要由《普通高中英語課程標(biāo)準(zhǔn)（實驗）》（以下簡稱《課標(biāo)》）、教材政策及高考英語政策組成，其中《課標(biāo)》是核心［2］202［6］。但長期以來，中國對外語教育政策與教學(xué)實踐的銜接還關(guān)注不夠。語言政策與語言教育銜接性研究是以問題驅(qū)動的，基于語言教育實踐并以政策為指向的研究，中國當(dāng)前以語言教育規(guī)劃為核心的銜接性研究正當(dāng)其時。外語教育政策屬于公共政策的分支［3］28。公共政策過程包括議程設(shè)定、政策制定、實施、評估、調(diào)整、終結(jié)，其中實施過程是檢驗政策有效性的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)［4］8，而外語教育政策的實施成效在于其對于外語教育的目標(biāo)是否實現(xiàn)，這又依賴于政策的上傳下達及政策目標(biāo)與教育實踐之間的銜接效果［3］125。鑒于此，文章主要以《課標(biāo)》為政策對象，從教師對政策的認識與評價、教師的教育實踐、學(xué)生對教學(xué)實踐的反饋3個方面，對高中英語教育政策與教育實踐銜接性及其相關(guān)研究進行梳理，反思現(xiàn)有研究存在的問題并提出建議。
一、高中英語教育政策與教育實踐銜接性研究
（一）教師對高中英語教育政策的認識與評價
中國高中英語教育政策由中國教育部基礎(chǔ)一司和二司制定［5］248。2003年，教育部頒布《課標(biāo)》，明確提出培養(yǎng)學(xué)生綜合語言運用能力的目標(biāo)，它的形成建立在學(xué)生語言技能、語言知識、情感態(tài)度、學(xué)習(xí)策略和文化意識等素養(yǎng)整體發(fā)展的基礎(chǔ)上。李婭玲指出中國外語教育政策的制定主要表現(xiàn)為自上而下的“內(nèi)輸入”模式，缺少自下而上的意志上傳［3］176－183。教師是《課標(biāo)》客體的重要組成，是將政策轉(zhuǎn)化為教學(xué)實踐的關(guān)鍵群體［6］，同時，教師也會作為政策制定的主體發(fā)揮重要作用。教師對政策的認識與評價在一定程度上影響其教學(xué)實踐，對此進行考察對政策的落實尤為關(guān)鍵。從既有文獻來看，此方面的成果還比較少。羅桂秀通過問卷考察了40位教師對高中英語課程政策的態(tài)度與認識［6］，研究發(fā)現(xiàn)：在《課標(biāo)》方面，大多數(shù)教師認為《課標(biāo)》培養(yǎng)學(xué)生綜合語言運用能力的目標(biāo)過高，最難實現(xiàn)的課程子目標(biāo)是語言技能目標(biāo)與文化意識目標(biāo)，《課標(biāo)》的制定未充分考慮學(xué)生的實際學(xué)習(xí)需求，60％的教師認為《課標(biāo)》中最難操作的實施建議是課程資源開發(fā)與利用建議；在教材方面，多數(shù)教師認為教材存在缺陷，教材內(nèi)容和課后練習(xí)并沒有注重培養(yǎng)學(xué)生的綜合語言運用能力以及批判性思維能力；在高考英語方面，多數(shù)教師認為選擇題題型并不能有效考察學(xué)生的綜合語言運用能力，高考試題與教材的課后練習(xí)并未有效銜接，也沒有很好地體現(xiàn)《課標(biāo)》規(guī)定的課程目標(biāo)。徐冠興調(diào)查發(fā)現(xiàn)，天津市部分參與課改的高中英語教師對《課標(biāo)》理念的貫徹存在偏差［7］，對其規(guī)定的課程目標(biāo)認識不足。張曦元也發(fā)現(xiàn)，教師對《課標(biāo)》認識不足［8］。不過陳芳發(fā)現(xiàn)，教師理解和實施《課標(biāo)》的能力自評在多個方面與所在學(xué)校學(xué)生的英語能力無顯著關(guān)系［9］。這些研究顯示，盡管《課標(biāo)》政策引導(dǎo)著課程教學(xué)，但大多數(shù)高中英語教師對此教育政策的認識相對不足，評價褒貶不一，進而可能影響政策在教學(xué)中的實踐。
（二）教師的教育實踐
政策的實施是政策過程的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，事關(guān)政策成效的達成。英語教育政策與教育實踐的銜接就體現(xiàn)在政策的實施過程中，銜接好壞體現(xiàn)在教師是否按照政策規(guī)定的目標(biāo)進行教學(xué)。在外語教育政策實施過程中，教育行政部門是政策的主體，但教師才是真正把政策轉(zhuǎn)化為教學(xué)實踐的主體，沒有教師的實踐，政策就只是文本而已，如果忽視教師作為教育實踐者的角色，忽略外語教育實踐本身，無疑會為外語教育踐行制造障礙［2］126。對教師的教育實踐狀況進行實證調(diào)查至關(guān)重要。從既有文獻來看，涉及教育實踐的研究較少，主要從教育實踐（即政策實施）面臨的困境及教師的教學(xué)實踐兩個角度進行研究。第一，教育實踐（即政策實施）面臨的困境。目前政策實施還面臨諸多障礙，如政策脫離實際、經(jīng)費投入不足、政策落實不到位、應(yīng)試教育制度影響嚴重等［3］193－196。整體上，實施《課標(biāo)》面臨以下幾個方面的困難：對學(xué)生評價難、評價方式單一、老師負擔(dān)過重［10］；某些課程目標(biāo)前后矛盾，要求過高，不易實施；對《課標(biāo)》的理論基礎(chǔ)的可靠性的疑問造成的困難；現(xiàn)存的高中英語測試體系對其實施帶來的阻力；其他因素如師資缺乏、課程資源不足、教師接受培訓(xùn)和學(xué)習(xí)的機會少等［11］；《課標(biāo)》未兼顧階段性、地域性差別和城鄉(xiāng)差異，缺乏相關(guān)部門的支持，應(yīng)當(dāng)貫徹多模態(tài)教學(xué)，解決教學(xué)的費時低效問題［12］；教材使用期限問題；還有一些學(xué)校擅自更改課程時數(shù)，與素質(zhì)教育背道而馳［13］。因此相關(guān)部門應(yīng)針對以上問題制定相應(yīng)方案，為教師的教學(xué)實踐與《課標(biāo)》的順利實施保駕護航。第二，教師的教學(xué)實踐。教師的課堂教學(xué)是否遵從《課標(biāo)》規(guī)定的5個方面的目標(biāo)，是檢驗外語教育政策與教育實踐銜接好壞的依據(jù)。語言技能方面。在實際教學(xué)中，教師對學(xué)生語言技能的訓(xùn)練厚此薄彼，對于學(xué)生聽力、閱讀技能的訓(xùn)練遠超對口語、寫作技能的訓(xùn)練［7］。申麗調(diào)查發(fā)現(xiàn)長沙3所高中英語課堂教學(xué)中，學(xué)生的聽說讀寫4項技能均存在一定問題，如閱讀理解水平不高、閱讀速度慢等，原因在于教師仍側(cè)重傳統(tǒng)的教學(xué)方式，學(xué)生缺乏科學(xué)閱讀與學(xué)習(xí)習(xí)慣的引導(dǎo)，學(xué)習(xí)動機不強［14］。張曦元發(fā)現(xiàn)，應(yīng)試教育的影響導(dǎo)致教師過多注重培養(yǎng)學(xué)生的應(yīng)試能力；學(xué)生英語水平參差不齊、閱讀能力低下等［8］。鄧兆紅發(fā)現(xiàn)英語教師對跨文化交際知識的了解程度不高，未遵循跨文化交際教學(xué)的基本原則，未采用科學(xué)有效的教學(xué)模式，高中生跨文化交際能力也普遍較低［15］。語言知識方面。語法教學(xué)和詞匯教學(xué)存在一定弊端，很多教師仍采用填鴨式教學(xué)，未能引導(dǎo)學(xué)生通過比較、探究等方式自己發(fā)現(xiàn)語法和詞匯規(guī)則，因此學(xué)生并不能做到學(xué)以致用［7］。情感態(tài)度方面。由于應(yīng)試教育的影響，教師忽視了人文素養(yǎng)教學(xué)，學(xué)生也缺乏情感態(tài)度學(xué)習(xí)的積極性，情感態(tài)度目標(biāo)與教學(xué)實踐脫節(jié)［16］。學(xué)習(xí)策略方面。教師在教學(xué)中對學(xué)生的學(xué)習(xí)策略缺乏深入、系統(tǒng)地引導(dǎo)［7］。文化意識方面。學(xué)生和教師文化意識目標(biāo)缺失，實施難度大。教師自身文化知識欠缺，對文化教學(xué)不重視且教法單一，學(xué)生對文化學(xué)習(xí)動力不足，教師應(yīng)加強自身文化素養(yǎng)，正確引導(dǎo)學(xué)生，培養(yǎng)其文化意識及批判思維能力［6］［17］。既有研究顯示，《課標(biāo)》規(guī)定的課程目標(biāo)達成度較低，教師教學(xué)實踐效果也不盡如人意，教育規(guī)劃與教學(xué)改革勢在必行。教師課堂對《課標(biāo)》政策的實踐研究成果十分有限。
（三）學(xué)生對教師教育實踐的反饋
作為外語教育政策的重要客體，學(xué)生對教師課堂教學(xué)實踐的評價與反饋在一定程度上反映了教師的教學(xué)實踐是否符合學(xué)生的實際學(xué)習(xí)目標(biāo)與需求。如果教師并未按照政策規(guī)定的目標(biāo)進行教學(xué)，反而卻符合學(xué)生的學(xué)習(xí)需求，說明學(xué)生的學(xué)習(xí)目標(biāo)與教育政策的目標(biāo)相背離［2］127，間接表明政策目標(biāo)的不合理。而涉及該方面的研究也十分不足。羅桂秀調(diào)查發(fā)現(xiàn)，約50％的學(xué)生認為學(xué)習(xí)英語最主要的目的是掌握聽說讀寫各項技能，約30％的學(xué)生是為了應(yīng)付高考，而60％的教師秉持“一切以高考為中心”的思想；多數(shù)學(xué)生認為，未來學(xué)習(xí)和工作所需的英語能力與高中階段學(xué)習(xí)和考核的知識很大程度上不相符［6］，這說明語言教育規(guī)劃應(yīng)充分考慮學(xué)生的實際學(xué)習(xí)需求。郎雪調(diào)查了高中英語課堂形成性評價的實施情況，發(fā)現(xiàn)多數(shù)學(xué)生認為，教師在課堂上很少能設(shè)置符合學(xué)生需求的教學(xué)活動，很少為學(xué)生創(chuàng)造自主學(xué)習(xí)條件，平時不會記錄學(xué)生的課堂發(fā)言等課堂活動情況，期末成績僅由考試分數(shù)構(gòu)成［18］，可見，學(xué)生在形成性評價中的主體地位未得到充分實現(xiàn)，評價方式仍以傳統(tǒng)的終結(jié)性評價為主。孫勇發(fā)現(xiàn)，高中生對目前傳統(tǒng)的英語寫作教學(xué)興趣不高，認為寫作訓(xùn)練的有效性低，希望教師采用符合學(xué)生興趣、激發(fā)學(xué)生創(chuàng)造思維的教學(xué)方式［19］。研究表明，學(xué)生對教師英語課堂教學(xué)實踐的反饋狀況不容樂觀。學(xué)生作為政策的接受者，其態(tài)度對評估政策的有效性尤為重要，在學(xué)習(xí)需求、方式和手段多元化的當(dāng)今時代，學(xué)生對課堂教學(xué)的反饋亟待得到充分重視，這方面成果也需加強，以進一步提高課堂的有效性。
二．主要不足與反思
既有研究對促進高中英語教學(xué)改革意義重大，也豐富了中國外語教育政策與規(guī)劃研究，但成果仍比較有限，有待進一步完善。第一，從理論支撐來看，現(xiàn)有研究的理論基礎(chǔ)較為單薄，理論建構(gòu)不足。外語教育政策的研究是以語言政策和規(guī)劃理論為基礎(chǔ)的，由于語言政策和規(guī)劃理論的不完整性，外語教育政策研究缺乏系統(tǒng)性和科學(xué)性［3］27。因此，如何從理論高度構(gòu)建中國外語教育政策的研究體系，還需更多的關(guān)注。第二，從研究內(nèi)容來看，諸多研究對外語教育政策（如《課標(biāo)》）的內(nèi)容介紹和描述居多，但缺乏深入的探討；而教師對高中英語教育政策的態(tài)度和評價、教師的教育實踐狀況、以及學(xué)生對教師教育實踐的反饋是探究教育政策與實踐銜接狀況從而進一步檢驗政策有效性的關(guān)鍵因素，這三方面的整合研究卻鮮有見及。政策制定者需要知道政策的有效性如何、傳達者傳達效度如何、接收者學(xué)習(xí)需求的達成度如何，每個環(huán)節(jié)都緊密相關(guān)，值得深入調(diào)查研究。第三，從研究方法來看，目前此領(lǐng)域?qū)嵶C研究成果較少。鄒為誠指出，研究外語教育政策，應(yīng)采取定性調(diào)查、補充式定量調(diào)查和文本分析相結(jié)合的手段［20］。外語教育政策與教育實踐的銜接好壞與政策的有效性直接相關(guān)，建議各學(xué)者加強此領(lǐng)域的實證研究，從理論走向?qū)嵺`，既要有理論的分析，又要有實踐的探討，關(guān)注課堂教學(xué)，通過記錄教師的教學(xué)實踐以及測試學(xué)生的綜合語言應(yīng)用能力來反觀政策的有效性。此外，由于外語教育政策屬于公共政策的范疇，可借助公共政策的研究框架，為外語教育政策研究提供全新的思路。第四，探索新的研究視角?？傮w來看，中國的外語教育，缺乏戰(zhàn)略層面的整體思考和規(guī)劃［21］。長期以來，中國高中英語教育實踐深受“費時低效”的困擾。從外語教育政策發(fā)展角度來看，“費時低效”是對外語教育政策最為核心的價值問題的判斷，主要是對外語教育政策和制度的有效性提出質(zhì)疑［22］208。而政策的有效性又與政策的制定、實施、評估各個環(huán)節(jié)密切相關(guān)，因此外語教育的“費時低效”不應(yīng)僅僅歸結(jié)于外語教師的教學(xué)問題，而應(yīng)當(dāng)審視中國整個外語教育政策制度。外語教育政策與教育實踐的銜接不足并不能簡單歸于教學(xué)方法或課程設(shè)置問題，更關(guān)涉到語言政策問題，涉及政策制定、實施、評價和調(diào)整環(huán)節(jié)，更牽涉到國家發(fā)展戰(zhàn)略、社會經(jīng)濟發(fā)展和教育改革大局。需關(guān)注政策過程的各個環(huán)節(jié)，尤其是實施和評估環(huán)節(jié)，從公共政策分析視角探究外語教育政策與教育實踐的銜接狀況，在研究政策本體的同時，更要關(guān)注政策主體及客體，并探析影響其銜接性的各種因素，以期進一步提高中國高中英語教學(xué)的質(zhì)量，促進政策制定和落實的科學(xué)化。
三、結(jié)語
文章聚焦國內(nèi)近年外語教育政策與教育實踐銜接性及其相關(guān)問題研究現(xiàn)狀，從教師對政策的認識與評價、教師的教育實踐、學(xué)生對教學(xué)實踐的反饋三個方面對高中英語教育政策與教育實踐的銜接性相關(guān)研究進行梳理，并反思既有研究存在的不足。學(xué)界目前對外語教育政策與教育實踐的銜接性研究關(guān)注還比較不足，需構(gòu)建科學(xué)的研究體系，豐富研究內(nèi)容，拓展研究視角與方法。
作者:楊榮華 董云云 單位:河海大學(xué)
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教育不只是針對學(xué)生的文化教育以及德育等教育方面的內(nèi)容，學(xué)校的行政管理也很重要，行政管理是教育的領(lǐng)頭羊，只有行政管理到位得當(dāng)，教育才能在這一平靜的大背景下順利向前，行政管理在高中教育階段尤其如此。高中是學(xué)生整個學(xué)習(xí)過程中的轉(zhuǎn)折階段，關(guān)系著學(xué)生的未來，因此對高中教育中行政管理出現(xiàn)的問題要予以重視并及時提出對策解決這些問題，方能讓高中教育健康發(fā)展。
一、高中教育行政管理存在的問題
目前新課改在盡力實施，目的是解決高中教育中出現(xiàn)的這樣那樣的問題，引導(dǎo)教育平穩(wěn)發(fā)展，利于學(xué)生，利于政府，利于社會。隨著新課改的深入，部分老舊的問題得到了解決，但是那些根深蒂固的問題仍然沒有得到解決，并且新的問題不斷浮現(xiàn)。其中主要面臨的行政管理的問題有：盲目擴大規(guī)模，忽略了特色；資金短缺導(dǎo)致的教育質(zhì)量下降；高中教育所處在的復(fù)雜而敏感的社會位置。由于人民生活水平提高，對受教育的條件也相對增加，對于教育環(huán)境和教育設(shè)施的要求也不斷拔高。因此目前很多高中學(xué)校盲目的擴大辦學(xué)規(guī)模，增加校區(qū)，擴大校區(qū)面積，大力招聘教師，合并學(xué)校。這樣一來，學(xué)校的特色被稀釋或者消失不見了，生源雜亂，管理方式回溯到傳統(tǒng)的模式，只是為了學(xué)習(xí)而學(xué)習(xí)。這樣的做法從反面削減了教育質(zhì)量，失去了本來引以為傲的教學(xué)特色。還有一種情況便是教育模式的多元化趨進，很多高中現(xiàn)在都合民辦，綜合高中為一體，從目前的情況看，這樣的合并讓學(xué)生在畢業(yè)時有了更多的選擇，既可以選擇繼續(xù)深造，也可以選擇就業(yè)。但是這種相對中庸的做法讓教育質(zhì)量得不到保障，教育資源分配方式不合理，衍生了高中教育中各種新的問題。另一個方面是學(xué)校的辦學(xué)資金方面的問題。目前我國高中教育的資金主要有三個來源，一是社會資金的注入；二是學(xué)生學(xué)費；三是政府撥款。這其中的政府撥款是主要的資金來源，由于政府撥款并不是不竭之源，因此在高中教育行政管理方面，特別是資金管理方面就會出現(xiàn)問題，教育質(zhì)量隨之下降。同時也由于資金的不足導(dǎo)致很多民辦高中學(xué)生的家庭的負擔(dān)增加，整個教育鏈出現(xiàn)問題。最后一個問題是目前高中教育在國民社會中所處的復(fù)雜而敏感的位置。高中階段，學(xué)生的生理開始成熟，心智處于羞澀懵懂的青春期，從而決定了這個時期受教育學(xué)生的復(fù)雜性，管理成本增加，教育成本增加。同時人們生活水平提高，受教育意識得到空前解放，家長和社會各方對高中教育的關(guān)注程度與日俱增，因此高中教育像被放在放大鏡下面一樣，所有的不好和問題都被放大，所處的這樣的位置給高中教育的行政管理帶來的壓力也與日俱增，管理難度空前上升。此外就是高中教育處在初中教育和大學(xué)教育之間，大學(xué)屬于高等教育，初中屬于義務(wù)教育，這就給夾在中間的高中教育提出了更高的要求，需要高中教育起到承上啟下、完美銜接的作用。因此高中教育便不知不覺被放到了一個及其敏感的位置上，所帶來的行政管理難度可想而知。
二、高中教育行政管理的對策
針對高中教育所處的位置，社會大環(huán)境所決定的發(fā)展方向，出現(xiàn)的各種問題，在行政管理方面應(yīng)當(dāng)給予足夠的重視并盡快得出相應(yīng)的措施，出臺相關(guān)政策，在保證高中教育行政管理良好運行的情況下平穩(wěn)地發(fā)展文化教育，促進學(xué)生全面發(fā)展，同時不辜負社會和各界人士的希望。本文提出的對策主要有：優(yōu)化高中教育行政管理體制；建設(shè)高質(zhì)量的管理隊伍；科學(xué)合理地利用各方教學(xué)資源。行政管理中最重要的部分便是管理體制，也就是各個管理階層的職能規(guī)劃，明晰每個管理部門的職能，各個部門各執(zhí)其事，做到管理中的清晰明了。在每一個方案實施之前都應(yīng)該有相關(guān)部門經(jīng)過一定的流程，提出方案，討論方案，評估方案的可行性，表決、執(zhí)行、反饋是這一流程的主要步驟。優(yōu)化職能之后，從內(nèi)部看來，管理人員的素質(zhì)便是決定管理水平的一個重要因素。為行政管理提供一個優(yōu)良的人文環(huán)境是行政管理良好向前的保障，國家或是政府部門通過有效的措施對高中教育中的行政管理人員進行培訓(xùn)，問答，考核，對管理成果進行評估。建立一個高素質(zhì)、高質(zhì)量的行政管理隊伍，是提高行政管理質(zhì)量的關(guān)鍵一步。最后就是整合教育資源，優(yōu)化資源配置，科學(xué)合理地利用各方資源，提高管理的效率。在新課改的大環(huán)境下，作為適應(yīng)性的第一人，教師便成為了管理中的重點，科學(xué)的培訓(xùn)會讓教師在適應(yīng)新課改的過程發(fā)揮重要的帶頭作用，保障高中教育的順利向前發(fā)展。
三、結(jié)語
高中教育階段是一個敏感而多變的階段，處在義務(wù)教育和高等教育中間，處在一個復(fù)雜的位置上，因此對于高中教育的行政管理要提起十二分的精神，在發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過程中需要各方共同努力，一同打造一個良好的高中教育的環(huán)境。
參考文獻：
二、現(xiàn)階段中國殘疾人教育政策存在的問題
注重提出大體要求，實現(xiàn)途徑較為模糊。改革開放促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，也推動我國殘疾人事業(yè)與世界的接軌，殘疾人教育作為殘疾人事業(yè)的關(guān)鍵點逐步得到重視。在法律保障、工作引導(dǎo)等方面，政府作出了一系列政策回應(yīng)：《殘疾人教育條例》《中國殘疾人事業(yè)五年工作綱要》《關(guān)于進一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展的意見》等等。這類大方向上的政策文件給我國殘疾人教育事業(yè)的發(fā)展做了法律保障的同時，也提出了大體要求，每階段也都有需要完成的任務(wù)和指標(biāo)，但對于具體的實現(xiàn)途徑卻鮮有提及，文件頒布之后也沒有用其他較為細致具體的實施政策或者行動指令進行另外的補充，這對于下級單位來說就成為了一個需要自行琢磨的難題。政策制定較為分散，少有系統(tǒng)性的專攻。在每階段的政策分析中，可以發(fā)現(xiàn)后期政策的覆蓋面呈擴大的趨勢，包括了師資、經(jīng)費、體制等各個方面，然而針對一個方面的政策往往是孤立的狀態(tài)——例如，對于優(yōu)秀特教園丁的評比，政策僅圍繞評比作出了選拔和授予的通知，而忽略了交流會等形式可能讓榜樣對其他特教教師產(chǎn)生的帶動效果，所以就沒有作出后續(xù)的宣傳等政策支持；通知舉辦了盲、聾、培智學(xué)校學(xué)生的藝術(shù)匯演，沒有在前期出現(xiàn)在藝術(shù)培養(yǎng)方面的政策支持，也沒有在后期出臺針對表現(xiàn)優(yōu)秀的團體或個人的宣傳交流。在殘疾人教育的其他方面，類似情況還有許多，都體現(xiàn)了已有政策的分散性。政策更新還未完全跟上殘疾人現(xiàn)實需求。現(xiàn)階段我國殘疾人教育事業(yè)相較于剛起步之時已經(jīng)有了相當(dāng)大的發(fā)展，但要做到完全和國際接軌，還有一段距離。對于殘疾人來說，義務(wù)教育是基本要求，高等教育也是對自身做出的更高要求，但真正的需求其實遠不止這些：不是能夠進課堂就夠了，而是能夠更好地學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)得更好。例如在高校中，沒有無障礙通道的教學(xué)樓比比皆是，圖書館沒有盲文書籍，宿舍大部分都是為健全學(xué)生設(shè)計的，沒有相應(yīng)設(shè)施的幫助，殘疾學(xué)生基本無法自理生活。政策做到了讓殘疾學(xué)生進入大學(xué)讀書，但卻沒有考慮到僅僅“踏進校門”是不夠的。如何能夠讓殘疾人在教育方面真正做到“無障礙”？這將是我國殘疾人教育事業(yè)下一階段發(fā)展需要思考的關(guān)鍵問題。
2007年3月5日，國務(wù)院總理在政府工作報告中指出，在6所教育部直屬師范大學(xué)(北京師范大學(xué)、東北師范大學(xué)、華東師范大學(xué)、華中師范大學(xué)、西南大學(xué)和陜西師范大學(xué))實行師范生免費教育。從2007年起，考入這6所學(xué)校的師范生不僅免交學(xué)費和住宿費，還能得到國家的補貼。我國在相當(dāng)長時間內(nèi)曾實行的師范生免費教育制度重返大學(xué)校園。當(dāng)年9月，隨著首批10933名免費師范生先后進入6所教育部直屬師范大學(xué)就讀，免費師范生教育政策的落實跨出了堅實的第一步[1]。與此同時，新的問題也隨即進入人們的視野：免費師范生教育將給師范教育帶來哪些影響？師范教育該如何改革？對免費師范生應(yīng)當(dāng)如何培養(yǎng)？本文試圖對此做初步探討。
一、師范生免費教育政策的背景及意義
自1997年開始，師范大學(xué)逐漸實行收費制度。10年后的今天，師范教育收費的負面影響開始顯現(xiàn)，報考師范院校的優(yōu)秀生源明顯減少；師范院校畢業(yè)生中相當(dāng)一部分主動放棄教育工作；由于傾斜政策不到位，中小學(xué)教師不可避免地從農(nóng)村走向城市、從貧困地區(qū)走向發(fā)達地區(qū)，從一般學(xué)校向重點學(xué)校集中，教師資源分布不均日趨嚴重。同時，由于對高師院校的發(fā)展缺乏頂層設(shè)計和政策支持，師范教育呈現(xiàn)被弱化的傾向。從長遠來看，這些均不利于教育的百年大計。
地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡是我國的一個基本國情，直接影響到地區(qū)教育發(fā)展的不平衡性。在廣大農(nóng)村地區(qū)，師資匱乏問題成為農(nóng)村兒童失學(xué)、轉(zhuǎn)學(xué)的重要原因。而同時，隨著我國城市化進程的快速推進，對高質(zhì)量的優(yōu)秀師資的需求量也必將快速增長。在這種背景下，培養(yǎng)、輸送合格的大學(xué)畢業(yè)生充實教師隊伍，成為高校尤其是高等師范院校當(dāng)仁不讓的責(zé)任。如同高水平大學(xué)必須要辦好本科教育一樣，師范大學(xué)首先要辦好師范類系科專業(yè)。當(dāng)然，師資隊伍的建設(shè)需要投入，需要建立健全法規(guī)政策。
作為涉及基礎(chǔ)教育和高等教育兩個領(lǐng)域的一項鼓勵性的教育政策，師范生免費教育政策的意義正在于：首先，教師是制約教育發(fā)展的關(guān)鍵因素，師范生免費教育是全面持續(xù)提升中小學(xué)教育質(zhì)量的重要保障。其次，國家通過公共財政干預(yù)來調(diào)控師范教育的發(fā)展，能夠提高教師地位和職業(yè)吸引力，從根本上有利于保障教育的公共產(chǎn)品屬性，能夠吸引優(yōu)秀學(xué)生報考教師教育專業(yè)，并到中小學(xué)尤其是農(nóng)村任教，促進教育均衡發(fā)展和教育公平。再次，在當(dāng)前國際競爭日趨激烈的情況下，每個國家都高度重視教育尤其是師范教育的發(fā)展，注重國民精神、知識和能力的訓(xùn)練、國民人格的培養(yǎng)和文化傳統(tǒng)的傳承。而擔(dān)負這種責(zé)任的便是由師范教育所造就的師資。所以，從國家戰(zhàn)略和民族本位的角度看，師范教育是國家和民族生存發(fā)展的基本前提，事關(guān)國家改革和發(fā)展的全局。
二、師范生免費教育面臨的問題
任何政策從制度設(shè)計到具體實施，難免會有新的問題有待進一步解決。審慎地分析師范生免費教育可能出現(xiàn)的問題，對于該政策的順利推行將大有裨益。
1．部屬師范院校師范生教育免費，可能會帶來非部屬師范院校的不公平
如果將優(yōu)惠政策僅限于部屬師范大學(xué)，教師隊伍素質(zhì)的整體優(yōu)化和全面提升將很難順利實現(xiàn)，其表現(xiàn)出的地區(qū)差異、校際差異將會更大。國家如果只是在某些師范院校搞試點，勢必會對其他師范院校產(chǎn)生沖擊，影響他們的生源，造成新的對其他非部屬師范院校的不公平。我們必須認識到，能夠到服務(wù)于基層教育事業(yè)的，多數(shù)還是地方師范院校的畢業(yè)生。相對于部屬師范大學(xué)，本身就缺乏吸引力的地方師范院校，更需要國家的財政支持，更需要免費的師范教育。溫總理在政府工作報告當(dāng)中曾明確提到，在六所師范大學(xué)實施師范生免費教育叫做示范性舉措。所以，要促進教育公平和社會的和諧發(fā)展，在于該項舉措在全國各地的推廣實施。在這樣一個指導(dǎo)思想下，進一步研究總結(jié)部屬師范大學(xué)師范生免費教育的經(jīng)驗，應(yīng)該是在更大的范圍進行推廣。
2．師范教育免費政策可能難以惠及真正需要享受政策優(yōu)惠的學(xué)生
總理所作政府工作報告中，在言及“教育部直屬師范大學(xué)實行師范生免費教育”時，是與“在普通本科高校、高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校建立健全國家獎學(xué)金、助學(xué)金制度……進一步落實國家助學(xué)貸款政策，使困難家庭的學(xué)生能夠上得起大學(xué)”相提并論的。由此可見，實施師范生免費教育政策的一個重要出發(fā)點是為了解決貧困家庭子女上大學(xué)難的問題。教育部部長周濟在接受記者采訪時指出，師范生免費教育政策“有利于吸引優(yōu)秀高中畢業(yè)生就讀師范,鼓勵優(yōu)秀大學(xué)生畢業(yè)從教”。由此看來,師范生免費教育政策另一個出發(fā)點在于提高師范生的生源質(zhì)量。事實上，隨著師范教育免費制度的推行，師范院校生源質(zhì)量的改善，不排除只是出于政策的優(yōu)惠措施而選擇報考師范院校的現(xiàn)象，也并不意味著所有的學(xué)生都是樂于從教。
因此，如果國家對師范院校實行免費政策，必須有非常具體的細則，這種免費政策要讓該享受的人享受到，盡量減少漏洞。師范生中途退出師范專業(yè)、未接受教育行政部門安排或其他情況不愿履行協(xié)議內(nèi)容時，應(yīng)退還所享受的國家資助經(jīng)費的本息，并按資助經(jīng)費交納相應(yīng)的違約金。退還資助經(jīng)費的方式可以借鑒國家助學(xué)貸款的還款方式。此外，還要進一步完善有關(guān)制度，讓這部分補貼都用在有志于獻身教育事業(yè)的師范生身上。
3．免費師范生可能導(dǎo)致學(xué)習(xí)動力不足，進而影響師范教育質(zhì)量
對絕大部分免費師范生來講，他們會珍惜難得的學(xué)習(xí)機會，并且從根本上講，免費師范生更適合做教師，首先在招生環(huán)節(jié)，學(xué)生填報志愿時是自主選擇，所以他們會根據(jù)自身的職業(yè)選擇進行人生規(guī)劃。但免費師范生由于緩解了過多的經(jīng)濟壓力和就業(yè)壓力，很容易導(dǎo)致學(xué)習(xí)動力不足，這樣，無論素質(zhì)高低的免費師范畢業(yè)生都去任教，將會降低教師隊伍的整體素質(zhì)，因此，也需要配套措施相繼跟進，以保證每一位免費師范生能夠真正珍惜學(xué)習(xí)機會，按照優(yōu)秀教師的標(biāo)準(zhǔn)嚴格要求自己。
被六所師范院校錄取的學(xué)生入校后，要接受有針對性的培養(yǎng)，各個學(xué)校還要建立淘汰機制，對學(xué)習(xí)成績或者表現(xiàn)不好的學(xué)生要淘汰出列。北京師范大學(xué)副校長韓震說，該校對此按照協(xié)議有終止條款，其中一項是因為各種原因不能完成學(xué)業(yè)包括學(xué)業(yè)上達不到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，比如說知識上的、教學(xué)實踐當(dāng)中的學(xué)分不達標(biāo)，如果拿不到學(xué)分可以終止學(xué)業(yè)[2]。
另外，在師范生就業(yè)時，省級教育行政部門應(yīng)免費組織他們進行雙向選擇，為他們提供大量的就業(yè)崗位。如果畢業(yè)生想得到自己希望的崗位，他在學(xué)校期間的學(xué)習(xí)表現(xiàn)將是很重要的依據(jù)。
4．師范生免費教育政策高度重視職前關(guān)愛，職后保障可能成本太高
師范生享受了國家提供的免費教育待遇，就應(yīng)有服從國家需要、服務(wù)國家教育事業(yè)的義務(wù)，成為國家輸送給農(nóng)村及貧困落后地區(qū)的優(yōu)質(zhì)師資。要使廣大師范畢業(yè)生能夠長期從教，并在教師崗位釋放最大的熱情和作用，國家應(yīng)該進一步為他們創(chuàng)造深造、發(fā)展的機會和空間，如此方能收到長遠效果。
目前的師范生免費教育政策包含了就業(yè)和激勵方面的優(yōu)惠措施：第一，對免費教育師范畢業(yè)生實行統(tǒng)一調(diào)配與雙向選擇相結(jié)合的就業(yè)政策。師范生畢業(yè)時通過雙向選擇落實工作崗位；未落實工作崗位的免費教育師范生由生源所在地教育行政部門統(tǒng)一安排工作。第二，免費師范畢業(yè)生作為就業(yè)單位的正式教師，與其他教師享受同等待遇。中央財政對接收免費師范畢業(yè)生的中西部地區(qū)給予了一定的支持，而地方政府和農(nóng)村學(xué)校要為免費師范畢業(yè)生到農(nóng)村任教服務(wù)提供必要的工作生活條件。第三，對免費教育師范應(yīng)屆畢業(yè)生經(jīng)考核合格，可以錄取為教育碩士專業(yè)學(xué)位研究生，在服務(wù)期間，在職學(xué)習(xí)專業(yè)課程，任教考核合格并通過論文答辯的，頒發(fā)碩士研究生畢業(yè)證書和教育碩士專業(yè)學(xué)位證書。對工作業(yè)績突出、學(xué)業(yè)特別優(yōu)秀的還可繼續(xù)攻讀教育博士學(xué)位[3]。
以上免費師范生的職后保障政策無疑是極具吸引力的，但從中可以看出職后保障的成本可能太高。
三、幾點思考
1．增強教師職業(yè)的吸引力是關(guān)鍵
從教師教育的發(fā)展規(guī)律來看，強化師范生特質(zhì)的“免費”制度，在某種程度上只是權(quán)宜之計。要從根本上穩(wěn)定基礎(chǔ)教育教師隊伍，特別是吸引優(yōu)秀人才到農(nóng)村、到艱苦地方從教，提高教師崗位的吸引力是關(guān)鍵。以國外的一些經(jīng)驗為例：德國教師是國家公務(wù)員，享有較高的社會地位，可以終身任職。在經(jīng)濟合作和發(fā)展組織中，德國教師的工資待遇最高。為提升教師職業(yè)的吸引力，德國聯(lián)邦和各州政府投入大量經(jīng)費為師范生發(fā)放專門補助，同時不斷提高教師的福利待遇，加大對教師繼續(xù)教育的經(jīng)費投入，教師基本免費參加在職進修。法國政府在不斷提高在職中小學(xué)教師工資的同時，還為教師培訓(xùn)學(xué)院培養(yǎng)的新教師制定了新的工資標(biāo)準(zhǔn)。新工資標(biāo)準(zhǔn)的特點是工資額得到大幅度提高，初等教育教師工資與中等教育教師工資完全拉平，大大提高了中小學(xué)教師特別是初等教育教師的社會地位和經(jīng)濟待遇。日本教師享受公務(wù)員待遇。韓國教師收入水平高于其它行業(yè)從業(yè)人員[4]。相比較而言，我國免費師范教育制度硬性規(guī)定畢業(yè)生到基層從教3年，尚難從根本上解決我國基層教育師資隊伍的問題，只有逐步提高基層教師的經(jīng)濟待遇和社會地位才是解決問題的長久之計。
2．實行師范生免費教育必須使外部激勵轉(zhuǎn)化為師范生的內(nèi)在需要
在我國當(dāng)前教育經(jīng)費緊缺、教育成本不斷增加的情況下，國家對師范院校實施的師范生免費政策，為有志于教育事業(yè)的學(xué)生實現(xiàn)自己的人生價值提供了必要的保障。
2007年六所師范大學(xué)招生工作非常順利，生源的數(shù)量非常充足，學(xué)生報考非常踴躍，最后招生的數(shù)量、質(zhì)量都很好[5]。免費師范生首次招生情況良好，這為免費師范教育的推廣實施提供了可喜的開端。可見，無論國家的師范教育如何改革，真正熱愛教育、甘心獻身教育事業(yè)的人員對教師職業(yè)的情感、信念是永恒的。正如師范教育免費政策出臺后，有學(xué)生家長所言，即使師范教育仍舊收費，還是愿意子女報考師范院校。還有的教育工作者坦言，自己選擇教師這個職業(yè)，正是由于可以通過自己的工作去影響他人。但在師范教育免費政策的吸引下，會有越來越多的優(yōu)秀中學(xué)畢業(yè)生報考師范院校，其中也不乏部分人對奉獻教育事業(yè)缺乏足夠認識和充分思想準(zhǔn)備者。因此，師范院校還應(yīng)該加強對免費師范生的思想政治教育，使他們認識到，到基層的教育服務(wù)期，對他們的人生發(fā)展是寶貴的財富，使他們將接受師范院校師范教育的目的上升到報效祖國、振興民族教育的高度并內(nèi)化為自身的精神需要。六所部屬師范院校在對免費師范生的職業(yè)理想和師德教育上頗費心思，學(xué)校將師德教育貫穿于免費師范生進校、學(xué)習(xí)、入職的全過程。
3．采取多種措施，提高免費師范生培養(yǎng)質(zhì)量
目前中央提出我國教育的發(fā)展目標(biāo)是讓廣大適齡兒童既能“上得起學(xué)”，還要“上好學(xué)”。這涉及到師范院校的責(zé)任，要求師范院校提高師范生的綜合素質(zhì)[6]。近來不少專家、學(xué)者呼吁，基礎(chǔ)教育的改革、提高要從師范生的培養(yǎng)抓起。因此，高等師范院校要從拓寬知識面，健全人格等方面調(diào)整師范生培養(yǎng)目標(biāo)，提高培養(yǎng)質(zhì)量。
國家選擇六所教育部直屬師范大學(xué)作為試點，一方面反映了國家對高素質(zhì)教師和優(yōu)秀人才從教的期望，另一方面也是對教育部直屬師范大學(xué)教師教育質(zhì)量和優(yōu)勢的認同。為提高免費師范生的培養(yǎng)質(zhì)量，六所教育部直屬師范大學(xué)采取了多種措施，制定了相應(yīng)的培養(yǎng)計劃，主要包括：實施寬口徑、厚基礎(chǔ)的教育；針對免費師范生立項設(shè)置教育研究與拓展類課程；強化教育教學(xué)實踐環(huán)節(jié)，加強教育實踐基地建設(shè)，安排師范生到中小學(xué)進行教育見習(xí)，高年級師范生到中小學(xué)實習(xí)半年；實行導(dǎo)師制，由本校優(yōu)秀教師和中小學(xué)優(yōu)秀教師組成導(dǎo)師組，指導(dǎo)師范生的學(xué)習(xí)、實踐與研究；加強師范生的職業(yè)理想和師德教育；設(shè)立“師范生基礎(chǔ)教育改革研究與實踐”專題基金，用于支持相關(guān)課題的設(shè)置和研究等措施[7]。
4．國家調(diào)控與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合，探索師范教育免費制度的多種模式
在市場經(jīng)濟條件下，尤其是在我國各地區(qū)間經(jīng)濟和社會發(fā)展不平衡狀況長期存在，教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)象比較突出的情況下，如果把教師培養(yǎng)看作是純粹的市場行為，教師隊伍的整體優(yōu)化和全面提升將是一個緩慢過程。而國家通過公共財政干預(yù)機制來調(diào)控教師教育的發(fā)展，提高教師地位和職業(yè)吸引力，有利于保障教育的公共產(chǎn)品屬性，促進教育均衡發(fā)展和教育公平。
同時，國家有關(guān)師范教育的政策也有一個不斷完善的過程，就目前的師范生免費教育政策而言，因其“有條件”之原因，可能會將部分有志于教育事業(yè)的優(yōu)秀高中畢業(yè)生拒之門外從而失去好的生源。因此,在政策設(shè)計時一定要允許免費和非免費師范專業(yè)的共存,這既是給不同考生以公平選擇，也更符合我國的國情和師范教育長遠發(fā)展的需要。今后師范教育免費制度可嘗試多種有效形式，比如經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的師范院校學(xué)生實行交費上學(xué)，畢業(yè)后沒有服務(wù)期限制，不一定從事教育工作；貧困地區(qū)則仍然實行師范生免費上學(xué)和服務(wù)期制度。亦可借鑒新加坡、法國、韓國等國家的做法，實行低收費的師范教育，并加以多種補助手段，這樣才有助于吸引更多的優(yōu)秀青年投身教育事業(yè)。
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一、加強教育行政管理職能策劃
職能的策劃與設(shè)計在組織設(shè)計中起著承上啟下的橋梁作用。這里的“上”指的是教育行政管理部門的戰(zhàn)略任務(wù)和目標(biāo)，“下”指的是教育行政管理部門組織結(jié)構(gòu)的框架，即承當(dāng)各項管理職能的各個管理層次、部門、職務(wù)和崗位。
1.加強計劃職能策劃，增強管理的預(yù)見性
計劃工作是教育行政管理的一項基本職能，是各級教育行政管理者為有效地使用資源條件、把握發(fā)展方向所進行的預(yù)測未來、設(shè)立目標(biāo)、決定政策、選擇方案的連續(xù)程序，是制定計劃的管理過程。具體而言，計劃職能策劃的步驟可以分為七個步驟：①估量機會；②建立目標(biāo)；③確定計劃的前提；④確定抉擇的方案；⑤評價各種方案并擇優(yōu)；⑥制定派生計劃及相應(yīng)的預(yù)算；⑦計劃的執(zhí)行。
2.加強組織職能策劃，注重管理的實效性
工業(yè)經(jīng)濟中，教育行政組織結(jié)構(gòu)從機械官僚制占統(tǒng)治地位到特別專案制日益普及的進程，其實就是組織的正式化程度不斷降低，等級的垂直分布不斷減少的過程，也即傳統(tǒng)的金字塔型的組織結(jié)構(gòu)逐步失去市場的過程。
金字塔型的教育行政組織結(jié)構(gòu)有許多弊端：①過度集權(quán)化；②組織的中間管理層較多，人浮于事的現(xiàn)象嚴重；③無法根據(jù)工作所需靈活機動地調(diào)整組織的營運方向。要克服這些弊端，組織結(jié)構(gòu)就應(yīng)趨向扁平化。
隨著我國教育行政管理體制改革的逐步深入，教育行政效率成為了影響教育事業(yè)改革發(fā)展的重要因素。這就要求教育行政組織朝著高效的方向發(fā)展，扁平化的組織設(shè)計有利于這一目標(biāo)的達成。①結(jié)構(gòu)精簡，組織能輕松上陣。②決策權(quán)分散到員工手中，一方面增強了工作人員的主人翁意識，另一方面，工作人員能自主地根據(jù)服務(wù)對象的要求，重新配置組織提供的資源，提供個性化的服務(wù)，組織因而既有效率又有效益。③普通工作人員得以擺脫“金字塔”的重負，從工作中體會工作的意義，感受工作的樂趣，并由此激發(fā)無窮的創(chuàng)新精神，使工作常做常新，進而營造出整個組織的創(chuàng)新氛圍，提高組織的競爭力。
3.加強控制職能策劃，降低管理的風(fēng)險性
正如法約爾曾指出的：“在一個教育行政管理部門中，控制就是核實所發(fā)生的每一件事是否符合所規(guī)定的計劃、所的指示以及所確立的原則，其目的就是要指出計劃實施過程中的缺點和錯誤，以便加以糾正和防止重犯。控制在每件事、每個人、每個行動上都起作用?！笨刂谱鳛閷τ媱潓嵤┑谋O(jiān)督和保證，貫穿在計劃執(zhí)行的每個階段，每個部門，因此，實施控制職能是每一位教育行政管理者的主要職責(zé)。
雖然管理對象千差萬別，但控制的基本程序是相同的，一般包括三個步驟。①確定控制標(biāo)準(zhǔn)；②衡量實際成效；③分析偏差并予以糾正。
二、關(guān)于轉(zhuǎn)變教育行政管理職能的幾個建議
1.堅持教育督導(dǎo)“督政”制度，轉(zhuǎn)變教育行政管理模式
教育督導(dǎo)是指教育行政部門根據(jù)國家制定的有關(guān)方針、政策、法令和法規(guī)，對其所屬下級教育行政部門和學(xué)校的工作進行監(jiān)督、檢查、評估和指導(dǎo)。我國教育督導(dǎo)的主要任務(wù)可以概括為兩條，一是“督政”，二是“督學(xué)”。“督政”是中國教育督導(dǎo)制度的顯著特征。教育督導(dǎo)作為一種教育行政監(jiān)督手段，對下級政府履行教育工作職責(zé)的情況進行監(jiān)督、檢查、評估、指導(dǎo)，是教育督導(dǎo)本質(zhì)和我國國情以及教育改革與發(fā)展的實際需要所決定的。
長期以來，我國的教育行政管理，基本上是計劃經(jīng)濟體制下高度集中的管理模式，習(xí)慣于命令和布置任務(wù)，淡化了監(jiān)督和調(diào)控。在整個教育管理的運作中，“計劃”占據(jù)主導(dǎo)地位，“指揮”、“執(zhí)行”環(huán)節(jié)得到了較充分的強化，而缺乏強有力的監(jiān)督，因而不可避免地出現(xiàn)某些決策上的偏差和執(zhí)行效果的不理想，也助長了報喜不報憂、弄虛作假之風(fēng)。開展“督政”，就是為了加強對政府及其相關(guān)部門教育行政行為的監(jiān)督，以防止和糾正教育行政工作在決策、指揮、管理上出現(xiàn)的偏差和錯誤。同時，隨著行政體制改革的深入，政府簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能，許多權(quán)力下放到學(xué)校，學(xué)校辦學(xué)自擴大，對教育的管理必須從以指令性為主的領(lǐng)導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾笇?dǎo)性為主的領(lǐng)導(dǎo)模式。實現(xiàn)這個轉(zhuǎn)變，必須在宏觀上加強管理，以強化反饋、監(jiān)督功能為前提。建立教育督導(dǎo)“督政”制度是教育實行宏觀管理的一個重要方面?！岸秸笔菑浹a教育行政管理某些缺陷的有效措施。由于在傳統(tǒng)的教育行政管理中，教育部門與同級政府的其他部門之間、與下級政府之間，不是一種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，也不是一種隸屬關(guān)系，因而教育管理中的有些工作，出現(xiàn)“管不到，抓不了”的局面。通過教育督導(dǎo)，代表本級政府行使對教育工作的監(jiān)督職權(quán)，就可以與同級政府的有關(guān)職能部門、與下級政府形成一種正常的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，從而建立起一種新的教育行政管理秩序，加強對政府相關(guān)部門法定的教育工作的監(jiān)督，督促政府相關(guān)部門的教育工作落實到位。2.促進教育行政職能的重心轉(zhuǎn)向提高教育質(zhì)量
雖從靜態(tài)的角度看，幾乎所有現(xiàn)代國家都行使著較為相同的職能，但是從動態(tài)的角度看，由于各國社會和教育發(fā)展的時空差異，造成不同時期的國家和同一時期的不同國家之間教育行政職能的側(cè)重點不同，這也正是教育行政職能歷史性發(fā)展的重要表現(xiàn)。由于在那些現(xiàn)代化比較早的國家，教育的發(fā)展經(jīng)歷了由數(shù)量到質(zhì)量、由精英模式到大眾模式的過程，從數(shù)量上看，發(fā)達國家的義務(wù)教育年限在數(shù)十年前，普遍達到9年以上。如果從普及的角度來看，發(fā)展水平則更高。例如美、日和歐洲一些發(fā)達國家的高中就學(xué)率已達到90%以上。因而，教育效能(主要表現(xiàn)為教育質(zhì)量)的提高就成為這些國家共同關(guān)心的首要問題，各國為此在政策上調(diào)整了自己的工作重心。美國自從1983年發(fā)表《國家處于危機之中，教育改革勢在必行》的質(zhì)量調(diào)查報告書之后，首次全美教育目標(biāo)的制定、教育標(biāo)準(zhǔn)的全國統(tǒng)一以及教育行政主管部門中教育質(zhì)量委員會、全國共同教育目標(biāo)委員會的成立等改革無一不在強調(diào)：在21世紀(jì)，美國的教育政策要進行從機會平等到提高效能的重新定位。
3.注重教育行政職能的法制化
在不同國家中，各級政府之間、國家與社會和個人之間的職能、權(quán)力(利)劃分有不同的表現(xiàn)形式。一是行政化，二是法制化。前者是指這種形式的職能劃分缺乏法律基礎(chǔ)，任何涉及中央與地方及其他部門之間的權(quán)責(zé)分工和變動都是以上級政府的單向命令或兩級政府之間的討價還價，因而行政化命令和指示的使用較為頻繁，這樣也就容易引起摩擦和權(quán)責(zé)混亂的后果。后者是說這種職能劃分有明確和系統(tǒng)的法律依據(jù)(包括法定的內(nèi)容和程序)，職能的變動也要以法律的變更為準(zhǔn)繩，以使管理有法可依，這不僅可以避免各部門之間的權(quán)責(zé)混亂和管理的隨意性，更重要的是可以提高管理的效率。教育行政職能作為國家職能的組成部分，它也帶有這種形式上的特征和區(qū)別。在西方發(fā)達國家，隨著教育法制化的普及和深入，教育行政職能的法制化也受到重視，如美國、日本等不論是在相關(guān)的《憲法》、《教育法》中，還是在專門的《文部省設(shè)置法》中，都明確而嚴格地規(guī)定了國家的各級政府、相關(guān)部門及學(xué)校在教育事務(wù)中各自承擔(dān)的職能和擁有的權(quán)力。這對于教育的長期和穩(wěn)定發(fā)展是必要的。例如，日本的《文部省設(shè)置法》首先指出，本法的目的是：明確規(guī)定文部省主管事務(wù)的范圍和權(quán)限，確定能高效地完成主管事務(wù)的組織，文部省以振興與普及學(xué)校教育、社會教育、學(xué)術(shù)及文化為己任，是一體化地處理上述事項及有關(guān)在宗教方面的國家行政事務(wù)的行政機構(gòu)，為完成前條規(guī)定的所轄事務(wù)，文部省擁有下列權(quán)限。但是，其權(quán)限的行使必須遵循法律(包括基于法律的命令)。教育部頒布的《全國教育事業(yè)第十個五年計劃》進一步明確了教育行政部門轉(zhuǎn)變政府職能、完善教育法律體系、全面實施依法治教的三項重要目標(biāo)：轉(zhuǎn)變政府職能。今后政府主要運用立法、撥款、規(guī)劃、評估、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督和必要的行政手段對教育進行宏觀管理。政府部門的主要職責(zé)是創(chuàng)造教育健康發(fā)展的良好環(huán)境，保證國家教育方針的貫徹落實，保證學(xué)校正確的辦學(xué)方向，規(guī)范各級各類學(xué)校辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)和辦學(xué)行為，保證教育的公正性和學(xué)生平等的受教育權(quán)，維護學(xué)校、教師和學(xué)生的合法權(quán)益。加強教育宏觀決策的科學(xué)研究，提高教育決策的科學(xué)化、民主化水平。完善教育行政決策和管理制度，建設(shè)一支高素質(zhì)的教育行政管理隊伍，提高管理水平和依法行政水平。不斷加強教育法規(guī)建設(shè)，進一步健全完善教育法律體系。加強教育普法宣傳，加大教育行政執(zhí)法力度。進一步健全教育督導(dǎo)機構(gòu)，完善教育督導(dǎo)制度，加強督導(dǎo)檢查。
4.建設(shè)一支高素質(zhì)的教育行政管理隊伍
教育部頒布的《全國教育事業(yè)第十一個五年計劃》進一步明確了教育行政部門轉(zhuǎn)變政府職能、完善教育法律體系、全面實施依法治教的三項重要目標(biāo)：轉(zhuǎn)變政府職能。今后政府主要運用立法、撥款、規(guī)劃、評估、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督和必要的行政手段對教育進行宏觀管理。政府部門的主要職責(zé)是創(chuàng)造教育健康發(fā)展的良好環(huán)境，保證國家教育方針的貫徹落實，保證學(xué)校正確的辦學(xué)方向，規(guī)范各級各類學(xué)校辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)和辦學(xué)行為，保證教育的公正性和學(xué)生平等的受教育權(quán)，維護學(xué)校、教師和學(xué)生的合法權(quán)益。加強教育宏觀決策的科學(xué)研究，提高教育決策的科學(xué)化、民主化水平。完善教育行政決策和管理制度，建設(shè)一支高素質(zhì)的教育行政管理隊伍，提高管理水平和依法行政水平。不斷加強教育法規(guī)建設(shè)，進一步健全完善教育法律體系。加強教育普法宣傳，加大教育行政執(zhí)法力度。進一步健全教育督導(dǎo)機構(gòu)，完善教育督導(dǎo)制度，加強督導(dǎo)檢查。
三、結(jié)束語
轉(zhuǎn)變教育行政管理職能的任務(wù)是艱巨的。在今后的研究中，我們應(yīng)進一步加大學(xué)習(xí)、研究力度，力爭取得更大成果，不斷把教育行政管理改革引向深入，從而使教育改革發(fā)展更好地服務(wù)于國民經(jīng)濟社會的發(fā)展。
在我國，很少有學(xué)者或官方文件使用“教育福利政策”概念，與此相近的概念主要有教育資助政策、教育救助政策，等等。筆者以為，采用資助或救助的概念表述，強調(diào)的往往是經(jīng)濟援助或某一方面的扶持措施，其背后邏輯更多體現(xiàn)為一種救濟施舍而非公共教育服務(wù)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，這遠遠不足以涵蓋教育福利的核心要義。
福利經(jīng)濟學(xué)派的開創(chuàng)者英國經(jīng)濟學(xué)家庇古認為，福利由效用構(gòu)成，效用就是滿足，人性的本質(zhì)就是追求最大的滿足即最大的效用，也可以說是追求最大的福利。從經(jīng)濟學(xué)視角看，教育本身具備正外部性效用的典型特征，因而與福利密切相關(guān)。所謂教育福利，是指以促進和保障教育權(quán)利公平為目標(biāo)，通過各種途徑為扶持和發(fā)展教育事業(yè)所做出的努力，從而達到提高國民素質(zhì)、推動個人和社會全面發(fā)展的整體效用。
從功能主義觀點出發(fā)，有學(xué)者將社會福利分為“補救型”的社會福利和“制度型”的社會福利兩種類型[①]，前者的服務(wù)目標(biāo)主要是針對“弱者”，后者則強調(diào)為全體社會成員服務(wù)。據(jù)此，作為社會福利重要組成的教育福利亦可分為兩種類型：一是“普惠型”教育福利，強調(diào)所有社會成員都有權(quán)享有一定年限或某種類型的教育，并通過一定的制度設(shè)計維護其受教育權(quán)利或機會，如向適齡兒童提供“免費義務(wù)教育”；二是“選擇型”教育福利，基于事實上的教育不公平狀態(tài)和促進教育的整體效用考慮，傾斜性地為弱勢群體提供福利服務(wù)，保障其受教育權(quán)利落到實處。社會學(xué)理論一般認為，所謂弱勢群體是由于某些自身障礙或缺乏經(jīng)濟、政治、社會機會而在社會上處于不利地位的人群，多指社會中需要給予特殊關(guān)愛和照顧的人群共同體[②]。
與社會政策旨在“解決社會問題以實現(xiàn)公正、福利等特定的社會目標(biāo)”[③]的根本觀點相契合，所謂教育福利政策是指國家和社會針對具有普遍意義的教育公平問題，為調(diào)節(jié)和滿足社會或特定群體的教育需求，提升其教育福祉，通過一定的決策程序，制定并頒布實施的系列法律、條例、措施和辦法的總稱。從動態(tài)分析，教育福利政策涵蓋政策決策、執(zhí)行、監(jiān)督和評價的全部過程；從靜態(tài)分析，教育福利政策特指相關(guān)法律、條例和措施等具體表現(xiàn)形式。如前所述，基于政策指向的目標(biāo)社會群體，教育福利政策可以分為“普惠型”教育福利政策和“選擇型”教育福利政策。采用何種教育福利政策，往往與一定的國家政治體制、經(jīng)濟發(fā)展水平、社會特定結(jié)構(gòu)以及社會文化背景等因素密切相關(guān)。
一、教育福利政策的功能
教育福利政策的宗旨在于維護和保障公民的受教育權(quán)利，促進教育公平進而深刻影響社會生活的其他領(lǐng)域，推動社會協(xié)調(diào)全面發(fā)展。總理在2007年《政府工作報告》中曾強調(diào)指出：“教育是國家發(fā)展的基石，教育公平是重要的社會公平?！?/p>
（一）政治功能：保障受教育權(quán)利，促進教育公平
教育公平是教育福利政策的合法性基礎(chǔ)，教育福利政策是促進教育公平的重要手段。教育公平包括入學(xué)機會公平、受教育過程公平和教育結(jié)果公平三個層面。與此相呼應(yīng)需確立三項基本原則：機會均等原則，即不論種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其它觀點、民族或社會出身、經(jīng)濟條件或家庭背景，所有人均有相同的機會升入教育系統(tǒng)某個特定學(xué)習(xí)階段；過程公正原則，即學(xué)習(xí)者在大致相當(dāng)?shù)沫h(huán)境和條件下接受教育，并且基于公正的規(guī)則要求開展競爭；結(jié)果補償原則，即對處于相對弱勢的受教育群體予以必要支持，保障其平等參與學(xué)習(xí)和競爭，共享教育發(fā)展成果。誠如羅爾斯主張：“為了平等對待所有人，提供真正同等機會，社會必須更多注意那些天賦較低和出生于較不利的社會地位的人們”[④]。
“在現(xiàn)代社會，受教育已經(jīng)是一個人生存、發(fā)展的必要條件。沒有受過教育的公民難以融入現(xiàn)代社會，其個性、尊嚴和基本需求也得不到充分的發(fā)展和實現(xiàn)”。[⑤]通過制定和落實教育福利政策，尤其是借助各種途徑對教育資源進行調(diào)節(jié)和再分配，為貧困學(xué)生、殘疾學(xué)生、流動人口、女性群體等常常處于教育困境的人們提供必要補償，可以有效地維系和保障公民的受教育權(quán)利。在市場經(jīng)濟條件下，教育公平問題變得更加復(fù)雜，比如隨著教育主體多元化，公立、私立學(xué)校以及不同等級學(xué)校之間在法律地位上存在微妙差異，在不同教育機構(gòu)接受教育，往往會導(dǎo)致教育福利的待遇迥然，民辦學(xué)校學(xué)生助學(xué)貸款難即是一例。從更深層次分析，社會資本進入教育領(lǐng)域后，如何均衡資本逐利本性與教育公益屬性二者之間的摩擦和沖突，需要不斷完善教育福利政策來加以和統(tǒng)籌發(fā)展。
（二）經(jīng)濟功能：提高個人收入水平，促進國民經(jīng)濟增長
現(xiàn)代人力資本理論認為，推動經(jīng)濟長期增長最主要的動力來自知識（人力資本），這些知識一方面可以轉(zhuǎn)化為新技術(shù)和新產(chǎn)品，直接推動經(jīng)濟增長；一方面會通過溢出效應(yīng)增加社會的知識總量，長期推動經(jīng)濟增長。隨著我國勞動力市場化程度的提高，教育與人們的收入水平、生活水平之間的共變關(guān)系越來越密切。個人的受教育程度，將直接決定其工作機會的選擇和工作報酬的水平。
明瑟收益率是衡量教育與經(jīng)濟收入相關(guān)度的重要指標(biāo)，表示社會成員每多接受一年教育，在經(jīng)濟收入上提高的百分比。北京大學(xué)岳昌軍教授基于國家統(tǒng)計局的相關(guān)數(shù)據(jù)研究表明：簡單明瑟教育收益率從1991年的2.76%上升至2000年的8.21%。而且，隨著受教育程度的提高，年均教育收益率呈現(xiàn)出明顯的遞進規(guī)律。相對接受小學(xué)教育者而言，初中、高中、中專、大學(xué)?？?、大學(xué)本科的年均教育收益率依次為3.74%、5.24%、5.40%、6.24%和8.84%[⑥]。通過完善和落實教育福利政策，為人們更多更好的受教育機會，有助于縮小社會教育差別，進而彌合日益拉大的社會收入差距。事實上，也惟有均衡發(fā)展教育，才能將我國龐大的人口資源轉(zhuǎn)換為人力資源，從而為國民經(jīng)濟的永續(xù)發(fā)展注入不竭動力。“作為一種特殊的公共支出，教育投入對經(jīng)濟增長的貢獻將大大高于諸如資本品的其他要素投入對經(jīng)濟增長的貢獻，尤其是在知識經(jīng)濟的形態(tài)下，這種趨勢更加明顯。”[⑦]
（三）社會功能：促進社會流動，建設(shè)和諧社會
社會階層結(jié)構(gòu)是社會結(jié)構(gòu)體系的核心內(nèi)容。我國社會階層結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出典型的“金字塔”特征：極少數(shù)位于塔尖的群體享有很高的社會地位，并占據(jù)大部分社會資源；大部分群體居于塔基，他們?nèi)狈Ρ匾纳鐣捳Z權(quán)，生活狀況常常處于貧困線和溫飽水平之間；介于二者之間的中間階層群體只占社會的少數(shù)。有研究表明，受教育水平與職業(yè)選擇高度相關(guān)。從事較高層次職業(yè)的人，往往具有較高的受教育水平；從事較低層次職業(yè)的人，往往受教育水平也較低；不同的職業(yè)選擇本身往往意味著不同的社會聲譽、社會地位和資源擁有程度。
社會流動是社會充滿生機和活力的源泉，也是構(gòu)建和諧社會的內(nèi)在要求。社會分層理論認為，形成合理的社會階層結(jié)構(gòu)的前提是有開放的社會空間、合理的社會流動，尤其底層成員能夠有機會向上層流動。結(jié)構(gòu)功能主義理論認為，學(xué)校教育的社會功能有二:一是社會化，二是社會選拔?？铝炙乖怃J地指出：教育是限制經(jīng)濟領(lǐng)域中具有優(yōu)厚報酬職位的競爭者數(shù)量的篩選工具，幫助那些接受過較高層次教育的人占據(jù)這些職位。[⑧]在現(xiàn)代社會，教育對于社會分層的影響更加深遠和廣泛。在社會差別不可避免的前提下，如果能賦予處于社會底層而往往成為弱勢群體的人們以更多的教育機會和必要的救濟支持，他們就有可能通過自身的努力和奮斗，順利流動到經(jīng)濟、政治、社會地位更高的階層，從而改善不合理的社會結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀。反之，若缺乏必要的教育福利，貧困家庭“缺乏知識和技能”的素質(zhì)缺陷就會如同疾病基因一樣代際相傳，世代沉淪于社會的底層。（四）文化功能：消除“貧困文化”，促進社會融合
美國社會學(xué)家與人類學(xué)家奧斯卡·劉易斯提出的“貧困文化”觀念認為，長期生活于貧困之中的窮人，會逐漸脫離社會主流文化、不受主流文化的影響而形成一種自我保護機制，即特定的生活方式、行為規(guī)范、價值觀念等。這一“貧困文化”的形成和存續(xù)，會對周圍的人，特別是窮人的后代產(chǎn)生深遠影響并且代際相傳。處于“貧困文化”體系保護下的窮人群體，彼此之間維系著簡單的人際關(guān)系，以血緣、親緣、地緣為半徑而建立的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)規(guī)模小，社會資本質(zhì)量低。而且，由于“貧困文化”的阻隔，窮人與主流社會的接觸機會很少，無法通過社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)獲取更多的稀缺資源。“貧困文化”現(xiàn)象割裂了社會群體之間的融合，并極有可能造成彼此間的對立和沖突，與建設(shè)和諧文化的努力方向背道而馳。
哈夫曼和沃爾夫認為，教育具有積極的外溢作用[⑨]：教育可以改善窮人的知識貧困狀態(tài)，改變觀念、行為、意識與精神面貌，增加與主流文化接觸的意愿和機會，增強社會參與能力，擴大其人際交往的范圍，從而提高窮人的社會資本存量，切斷貧困代際傳遞的紐帶；教育可以增加醫(yī)療衛(wèi)生知識，改善配偶和家庭成員的健康狀況，降低因病致貧的風(fēng)險；教育可以降低生育率，減輕家庭撫養(yǎng)子女的負擔(dān)，等等。誠如鄭杭生教授所主張：“要消滅貧困，首先必須改造貧困文化……而要擺脫貧困文化的束縛，就應(yīng)當(dāng)增加他們及其后代與主流文化接觸的機會及其被主流文化接納的技能。而要做到這一點，關(guān)鍵在于教育，即促進教育機會的均等”。[⑩]
二、教育
福利政策的價值取向
任何時期的教育福利政策都具有一定的價值取向。上世紀(jì)70年代，西方許多國家經(jīng)濟發(fā)展下滑，一些所謂的“福利國家”開始更弦易轍，大力削減包括教育在內(nèi)的龐大公共開支，一些學(xué)者也開始鼓吹“高福利的負面效應(yīng)”和“市場機制的高效率”。美國經(jīng)濟學(xué)家弗里德曼在《政府在教育中的作用》一文中提出，公共教育制度是一種政府的壟斷，缺乏必要的市場競爭將導(dǎo)致效率低下、資源浪費，無論從經(jīng)濟從社會還是從教育上看都是失敗的，唯一的出路是走市場化的條件。哈耶克則認為片面強調(diào)社會正義會促使人們對市場秩序產(chǎn)生各種不切實際的期望，市場和競爭原則才是教育活動的基礎(chǔ)和依據(jù)，并主張國家對教育的投資規(guī)模完全應(yīng)由教育投資的回報率來決定，而一個社會如果要從有限的教育投資中得到最大限度的回報，就應(yīng)該將投資集中于少數(shù)尖子的高等教育。
改革開放之前，我國實行“免費加助學(xué)金”的福利教育模式，與西方許多所謂“福利國家”在表面上具有某些共同性，由此在理論界和政策制定者當(dāng)中產(chǎn)生深刻影響，我國的社會保障制度要避免福利化的觀點成為共識?；谶@一邏輯假設(shè)，在建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟過程中，我國政府一方面片面追求經(jīng)濟增長速度，另一方面則在包括教育福利在內(nèi)的社會福利領(lǐng)域逐步退隱?！敖逃皇敲赓M午餐”成為改革時代的流行語。直至上世紀(jì)末期，隨著社會公平引發(fā)的社會矛盾日益暴露，政府漸次認識到公共服務(wù)對于社會良性發(fā)展的重大意義，“責(zé)任政府”、“服務(wù)型政府”、“關(guān)注民生”等概念為越來越多的人們所認同，并引領(lǐng)政府職能轉(zhuǎn)變的努力方向。隨著政府角色轉(zhuǎn)型趨勢的日益顯著、迅捷，教育福利政策堅持公平正義的價值取向和演變趨勢更加清晰。
（一）從消極走向積極
傳統(tǒng)社會福利是以公民的各種權(quán)利為理論基礎(chǔ)，如社會權(quán)或公民權(quán)等，福利政策常常被看作是消極的再分配功能，是障礙經(jīng)濟發(fā)展效率的因素。近年來，各國政府和社會政策研究者開始重新檢視社會福利和社會政策的作用。新福利主義理論認為，經(jīng)濟全球化、勞動力的流動性、家庭生活的復(fù)雜化以及社會結(jié)構(gòu)的變化迫切要求改變舊有的社會福利制度，增加教育福利的支出，因為只有用于人力資本的投資，才能增加個人參與經(jīng)濟機會的可行性。
教育福利具有人力資本投資功能，通過提高受教育者的知識和技能，增強其社會生存和發(fā)展能力，從而減弱對一般性社會福利的依賴。教育福利政策不是簡單的社會再分配方案，而是變被動恩惠式福利為主動進取式福利，變事后補償利為事前預(yù)防利，是“授人以漁”而非“授人以魚”，這也有助于增強整體社會福利政策的可持續(xù)性，并推動教育福利政策的關(guān)注重點從扶助弱勢群體的“選擇型”福利逐步拓展到提供公共教育服務(wù)的“普惠型”福利。我國實施免費義務(wù)教育政策的漸進路程很好地闡釋了這一趨勢：由少數(shù)貧困地區(qū)到中西部農(nóng)村地區(qū)，再到全國農(nóng)村地區(qū)，直至2008年秋季在城市全面鋪開，最終實現(xiàn)全國義務(wù)教育階段學(xué)生“同在一片藍天下”。
（二）從濟貧走向發(fā)展
傳統(tǒng)的教育福利政策，關(guān)注的往往只是少數(shù)貧困特殊群體，以致人們似乎形成這樣一種思維定勢：教育福利是社會的善義之舉，僅與救濟經(jīng)濟貧困學(xué)生相關(guān)。隨著工業(yè)化、城市化和全球化進程的加快，人們逐步認識到貧困不只是物質(zhì)和經(jīng)濟的匱乏，更是一種“能力的剝奪”，“社會排斥”的概念由此開始納入對貧困的闡釋當(dāng)中，教育福利政策更多地關(guān)注通過教育路徑促進社會的整合與可持續(xù)發(fā)展。教育福利的供給對象開始逐漸覆蓋貧困群體之外的其他社會群體，如女性群體、有殘障者、流動人口及其子女、少數(shù)民族群體，以及其他在接受教育方面處于劣勢的群體。就此而言，教育服務(wù)的性質(zhì)已經(jīng)具備更多的公共特征，即從基于救濟的目標(biāo)向發(fā)展的目標(biāo)逐步延伸。
教育福利本身即是社會公益事業(yè)的重要組成部分，促進教育公平進而推動社會公平的實現(xiàn)是教育福利政策的題中應(yīng)有之義。不論其身份、地位、家庭出身、財產(chǎn)背景如何，盡量滿足所有社會成員在接受教育方面的現(xiàn)實要求，是建設(shè)和諧社會的內(nèi)在要求。為此，一方面要營造積極的公平教育環(huán)境，實現(xiàn)教育權(quán)利面前人人平等；同時要采取必要的優(yōu)惠政策和特別保護措施，以彌合現(xiàn)實中存在不同群體間的教育不平等鴻溝。事實上，通過必要的幫扶措施，幫助教育弱勢群體及個人走出困境，并使其有效地參與社會公共生活，共享社會經(jīng)濟文化發(fā)展成果，正是暗合了“社會利益最大化”的全面發(fā)展的價值選擇。
（三）從單一走向多元
早期的西方國家，教育福利政策的決策主體和行為主體都是政府，尤其在“福利國家”流行時期，政府的角色得到空前強化。國家高度介入教育福利領(lǐng)域，以公共權(quán)力干預(yù)市場分配不公，使社會成員特別是弱勢群體成員的受教育權(quán)利得到充分保障。與此同時，教育服務(wù)質(zhì)量欠佳、效率低下、嚴重、政府負擔(dān)過重等問題也沉疴日深，“教育市場化”呼聲鵲起，且愈演愈烈，“福利多元主義”日漸占據(jù)主流觀點：強調(diào)教育福利服務(wù)可由公共部門、營利組織、非營利組織、家庭與社區(qū)共同來負擔(dān)，政府角色逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠?wù)的規(guī)范者、福利服務(wù)的購買者、物品管理與仲裁者，以及促使其他部門從事服務(wù)供給的角色。
我國在計劃經(jīng)濟時期，采用“國家─單位制”的模式，基本由政府包攬了所有的教育福利內(nèi)容。伴隨經(jīng)濟體制改革的步伐，“國退民進”的角色變遷過程在教育福利領(lǐng)域同步上演。與西方國家不同的是，我國政府在教育福利多元化的過程中存在嚴重的角色缺位，一是忽視了政府的主導(dǎo)作用，“一退了之”；二是忽視了對教育福利的社會組織體系的培育；三是教育收費制度和準(zhǔn)入制度政出多門，缺乏科學(xué)統(tǒng)一的規(guī)范；四是個人及其家庭負擔(dān)教育成本比例普遍超出其承受能力范圍。但無論如何，我國政府推進教育福利多元化的大方向是清晰的，由“福利國家”逐步演變成“福利社會”是促進教育福利事業(yè)發(fā)展的有效路徑。在新的制度框架下，政府的教育福利角色從過去的直接提供者變成主導(dǎo)者，但政府依然是教育福利政策中最重要的角色，包括政策的主導(dǎo)決策者、教育福利資金的提供者、教育服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)控和評估者、教育福利社會組織的扶持者，等等。
參考文獻：
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關(guān)鍵詞：外來農(nóng)民工子女；義務(wù)教育；政策執(zhí)行；廣州市
外來農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題是當(dāng)今社會的一個熱點問題，國家為解決這個問題出臺了一系列正確的方針政策，并要求各地政府認真貫徹執(zhí)行。廣州作為農(nóng)民工外出務(wù)工“最為滿意”的城市之一，農(nóng)民工數(shù)量在全國名列前茅，同時大量的農(nóng)民工子女也隨之而來。廣州市各級教育門對農(nóng)民工子女入學(xué)、接受義務(wù)教育問題高度重視，取得了一定的成績，但也存在著不少問題。
一、廣州市執(zhí)行外來農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策存在的主要問題
眾所周知，改革開放以來廣州市社會經(jīng)濟迅速發(fā)展，一躍成為全國最為發(fā)達的地區(qū)之一，其中外來農(nóng)民工作出了巨大的貢獻，其子女入學(xué)問題也得到了一定程度的解決。據(jù)2007年廣州市統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，全市有300多萬人口在城鎮(zhèn)流動。在廣州市就讀中小學(xué)的流動人口子女達39.01萬人，占全市中小學(xué)生總數(shù)的26.7%。但是離國家政策的要求仍有較大的差距，廣州市在解決外來農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育問題的過程中，依然面臨諸多困難和問題。
（一）教育經(jīng)費嚴重短缺
教育經(jīng)費問題是廣州市執(zhí)行外來農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策要面臨的首要問題。2003年9月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等六部委《關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》，提出建立農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的經(jīng)費籌措保障機制，規(guī)定“流入地政府財政部門要對接受進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女較多的學(xué)校給予補助。城市教育費附加中要安排一部分經(jīng)費，用于進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作”，“流入地政府制訂進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的收費標(biāo)準(zhǔn)，減免有關(guān)費用，做到收費與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁”。這些政策為進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女入學(xué)創(chuàng)造了條件。在實踐中，廣州市取消了借讀費，只是收取了一定標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)雜費，加大財政投入，支持公辦學(xué)校接受更多的流動兒童入學(xué)。隨著外來農(nóng)民工子女人數(shù)的急劇增長，公辦學(xué)校的學(xué)位壓力越來越大，為了解決這部分人就讀學(xué)位嚴重不足的問題，通過新建、擴建、改建學(xué)校是一種較好的辦法，但建設(shè)經(jīng)費、教育經(jīng)費卻缺口巨大。
（二）民辦學(xué)校存在的一些問題和困難
1、辦學(xué)經(jīng)費不足，學(xué)校條件簡陋。學(xué)校收入主要依賴收取學(xué)生的學(xué)雜費，收入單一，無法滿足正常的開支和運轉(zhuǎn)。一些學(xué)校生均占地面積嚴重不足，場地狹窄，師生活動空間有限，同時存在消防、飲食、交通、防疫等多方面的安全隱患。教學(xué)設(shè)備數(shù)量不足、配置落后，難以滿足正常教育教學(xué)的需要。
2、教師待遇較差，整體素質(zhì)不高。大部分民辦學(xué)校師資力量薄弱，缺乏專業(yè)訓(xùn)練和相應(yīng)資質(zhì)。不少民辦學(xué)校不能改善教師待遇，不能提供配套的生活環(huán)境，致使教師流動幅度大，影響了教育教學(xué)質(zhì)量。
3、管理不夠規(guī)范，運作水平不高。部分民辦學(xué)校沒有規(guī)模效益，發(fā)展后勁不足。沒有建立現(xiàn)代學(xué)校管理制度，民主管理水平處于低層次，管理隨意性大。教育主管部門沒有對辦學(xué)人和學(xué)校管理者進行系統(tǒng)培訓(xùn)，管理效能和社會責(zé)任感較差，制約了學(xué)校的健康發(fā)展。
（三）教育管理難度加大
1、辦學(xué)規(guī)模難以預(yù)測。廣州市外來農(nóng)民工及其子女的流動性大，教育行政部門無法準(zhǔn)確地獲取外來人口中適齡入學(xué)兒童的數(shù)量，這是困擾教育部門的一大難題。在外來人口登記中，一般只有成年人的信息，而是否攜帶子女同來、其子女是否處于學(xué)齡期等重要信息至今仍然是空白。同時，外來農(nóng)民工居住分布也很不均衡。由于許多外來農(nóng)民工沒有相對穩(wěn)定的工作，工作地點經(jīng)常更換，子女也跟著轉(zhuǎn)學(xué)，有的民辦學(xué)校每年的轉(zhuǎn)學(xué)率竟高達40%以上，這就給對這部分學(xué)校的教育行為管理帶來了相當(dāng)大的困難。這一問題使得教育部門難以進行學(xué)校布局和事業(yè)規(guī)劃，難以預(yù)測教師需求和教學(xué)用書，從而嚴重影響到城區(qū)“普九”的鞏固率。
2、學(xué)籍管理難以統(tǒng)一。由于農(nóng)民工子女來自全國各地，其學(xué)籍管理辦法也不統(tǒng)一，一些地方不要求有學(xué)籍轉(zhuǎn)出證明，就可以隨意轉(zhuǎn)入學(xué)生，因而許多外來農(nóng)民工子女說來就來，說走就走。這種現(xiàn)象在廣州市各級各類民辦學(xué)校、打工學(xué)校中還是比較普遍的，這個也給教育管理帶來了難度。
3、正常教學(xué)遇到困難。一些外來農(nóng)民工子女的學(xué)習(xí)能力、社交能力、活動能力表現(xiàn)一般或較差，同時心理素質(zhì)也與當(dāng)?shù)氐膶W(xué)生有差異。此外，不少外來農(nóng)民工學(xué)生原有行為教育不足，如課堂上的坐姿，寫字時拿筆的方式等不規(guī)范行為，平時衛(wèi)生習(xí)慣差，吃飯前不洗手，有時隨地吐痰，亂扔紙屑，并且有打架現(xiàn)象發(fā)生。在許多農(nóng)村小學(xué)，一般都沒有開設(shè)正規(guī)的音樂、美術(shù)、體育課程，尤其是小學(xué)三年級以上沒有開設(shè)英語課、計算機課。這些地方的孩子來城里后，要學(xué)習(xí)從未接觸過的課程，他們感到無從著手。這給老師的教學(xué)、學(xué)生的學(xué)習(xí)均帶來了較大的困難。
二、改進廣州市執(zhí)行外來農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策的對策建議
透過廣州市這幾年的實踐，我們深深地感到，落實外來農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策的確難度很大，外來農(nóng)民工子女進城讀書問題關(guān)乎教育公平、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展以及和諧社會的構(gòu)建。要妥善解決這個問題，實施這項政策，必須進一步統(tǒng)一認識，增強責(zé)任感和緊迫感，尤其要強化流入地政府的責(zé)任，著力完善相關(guān)的配套措施。為此，當(dāng)前要努力做好以下幾項工作：
（一）建立健全完善的社會救助制度
政府作為社會資源和價值的整合者和管理者，應(yīng)該承擔(dān)主要救助責(zé)任，建立完善的社會救助機制，建立貧困外來農(nóng)民工子女義務(wù)教育救助制度，實現(xiàn)從道義性扶貧到制度性扶貧的轉(zhuǎn)變。國家政策明確規(guī)定，在實施農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟困難學(xué)生可享受“兩免一補”（即免雜費、免書本費、補助寄宿生生活費），廣州市應(yīng)該將家庭貧困的外來農(nóng)民工子女也納入其“兩免一補”救助范圍，保障所有外來農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的權(quán)利，以幫助他們完成學(xué)業(yè)。同時，還要在全市范圍內(nèi)營造一種重視、關(guān)心、支持外來農(nóng)民工子女生存和發(fā)展的社會氛圍，發(fā)動各種社會力量，為落實農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策，保障農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育提供幫助。
（二）強化規(guī)范中小學(xué)學(xué)籍管理
首先要強化現(xiàn)有學(xué)籍制度的嚴肅性；同時，建議設(shè)立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的電子學(xué)籍管理系統(tǒng)，不但要全市聯(lián)網(wǎng)，而且還要實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，為外來農(nóng)民工子女在入學(xué)、轉(zhuǎn)學(xué)、升學(xué)等方面提供“一條龍”式服務(wù)，做到卡隨人走，人流卡流，實現(xiàn)學(xué)籍卡的網(wǎng)絡(luò)化管理。具體的做法可以：建立學(xué)生學(xué)習(xí)檔案數(shù)據(jù)庫，將學(xué)生的學(xué)籍表、考勤表、成績登記表、操行評定、健康卡片及獎懲記錄納入其中，在各級各類學(xué)校之間形成網(wǎng)絡(luò)。這樣，外來農(nóng)民工子女四處“流動”、頻繁轉(zhuǎn)學(xué)就不必在所有學(xué)校都重新建立學(xué)習(xí)檔案，而只需要學(xué)校之間通過網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，轉(zhuǎn)移學(xué)籍檔案即可。這樣既可以保證學(xué)生學(xué)習(xí)情況記錄的連續(xù)性、完整性，又能簡化學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)的手續(xù)，減輕學(xué)校管理的負擔(dān)。
（三）健全外來農(nóng)民工子女入學(xué)的經(jīng)費保障機制
建議建立以流入地政府為主、各級政府共同分擔(dān)的經(jīng)費籌措機制。因為取消“借讀費”所形成的生均公用經(jīng)費缺口，應(yīng)由學(xué)校所在地政府按新增學(xué)生人數(shù)據(jù)實足額安排，補助學(xué)校。新增教師的工作由區(qū)（市）財政承擔(dān)。堅持以流入地政府為主，解決學(xué)校改擴建所需經(jīng)費。學(xué)校改擴建用地，由市政府統(tǒng)一規(guī)劃，改擴建學(xué)校所需建房及配套設(shè)施費用由市、區(qū)兩級政府負擔(dān)，以區(qū)為主，除市教育費附加足額安排給教育以外，市政府還應(yīng)在城市維護建設(shè)稅中每年也應(yīng)安排一定經(jīng)費，按建設(shè)項目補助到校。同時可以建議中央和省政府加大轉(zhuǎn)移支付力度，并建立外來農(nóng)民工子女義務(wù)教育專項資金，按廣州市接納外來農(nóng)民工子女進城就讀總體數(shù)量及財政狀況進行補助。還可考慮設(shè)立流動兒童“教育券”來解決專項資金撥付中的困難，做到“錢隨人走”，從而提高教育資源配置效率和教育質(zhì)量，使外來農(nóng)民工子女享受到較好的教育。
（四）加強監(jiān)督和考核，完善督導(dǎo)評估制度
建議廣州市各級人大加大義務(wù)教育執(zhí)法力度，并將解決外來農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題列入政府日常工作的考核內(nèi)容當(dāng)中。各級政府教育督導(dǎo)部門要加強督導(dǎo)，建立對政府履行此項工作責(zé)任的督導(dǎo)評估機制。建立健全農(nóng)民工子女入學(xué)督導(dǎo)檢查機制，將外來農(nóng)民工子女義務(wù)教育作為廣州市普及九年義務(wù)教育工作范疇和重要工作內(nèi)容，指導(dǎo)和督促中小學(xué)認真做好外來農(nóng)民工子女接受就學(xué)和教育教學(xué)工作；建立對民辦學(xué)校評估制度，將民辦學(xué)校納入督導(dǎo)評估的范圍，加強監(jiān)督、規(guī)范和指導(dǎo)工作，促進其辦學(xué)水平的提高。
（五）改革政府教育投入機制，提高教育撥款的公平與效率
為了鼓勵和支持民辦學(xué)校的發(fā)展，動員和激勵更多的公辦學(xué)校接受外來農(nóng)民工子女上學(xué)，必須改革教育財政的撥款方式，建立公平和高效的財政投入體制。為此，廣州市可實行“生均撥款制度”，不分公立學(xué)?；蛎褶k學(xué)校，按照其接納外來農(nóng)民工子女的數(shù)量撥付相應(yīng)的財政經(jīng)費。也可以實行“教育券”的方式，將政府預(yù)算內(nèi)義務(wù)教育經(jīng)費直接按生均經(jīng)費直接分配給學(xué)生，由學(xué)生自由選擇學(xué)校。這種方式不僅可以促進民辦學(xué)校的發(fā)展，為其改善辦學(xué)條件創(chuàng)造條件，也可以引進競爭機制，調(diào)動公辦學(xué)校的接受外來農(nóng)民工子女的積極性，并提高財政投入的效益。由學(xué)生自由選擇學(xué)校，還有助于打破地區(qū)和戶籍的限制，為外來農(nóng)民工子女入學(xué)創(chuàng)造條件。
（六）適當(dāng)放寬民辦學(xué)校的辦學(xué)條件，鼓勵和大力扶持民辦學(xué)校發(fā)展
從目前來看，廣州市各級各類民辦中小學(xué)校承擔(dān)了相當(dāng)數(shù)量的外來農(nóng)民工子女的教育，在相當(dāng)程度上緩解了公辦學(xué)校及政府財政的壓力，分擔(dān)了政府的責(zé)任。接下來，在貫徹實施農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策時，廣州市政府一方面應(yīng)強調(diào)“流入地政府負責(zé)，以公辦中小學(xué)就學(xué)為主”，另一方面要“積極扶持作為義務(wù)教育有益補充的民辦中小學(xué)校”的發(fā)展。對這類學(xué)校的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和審批辦法可適當(dāng)放寬，但應(yīng)消除衛(wèi)生、安全等隱患，教師要取得相應(yīng)任職資格，將其納入教育發(fā)展規(guī)劃和體系，統(tǒng)一管理，使外來農(nóng)民工子女接受教育環(huán)境得到明顯改善，九年義務(wù)教育普及程度達到一定的水平。同時，對于一些社會需要，而辦學(xué)條件較差，教學(xué)設(shè)施不足的民辦學(xué)校，政府可以采取一定的政策上、物資上以及財政上的支持，為他們改善辦學(xué)條件創(chuàng)造條件，鼓勵和扶持其發(fā)展，以滿足農(nóng)民工子女入學(xué)、接受義務(wù)教育的需求。
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與企業(yè)的聯(lián)系,其教學(xué)模式還是以傳統(tǒng)的理論模式為基礎(chǔ),以學(xué)生“憑空構(gòu)想”的商品包裝來完成實踐教學(xué),知識覆蓋面過窄,缺少與相關(guān)課程的關(guān)聯(lián),知識更新跟不上市場發(fā)展的需要,教學(xué)方法陳舊,導(dǎo)致包裝設(shè)計教育游離于市場之外。“兩耳不聞市場事,一心只作設(shè)計圖”,這樣的作品,只能是與市場需求、人們的消費需求脫節(jié)的“紙上談兵”,缺乏實用性。我國包裝設(shè)計人才培養(yǎng)模式與教育體系存在的現(xiàn)狀,與設(shè)計藝術(shù)與工程技術(shù)嚴重脫節(jié)有很大的關(guān)系,包裝設(shè)計課程究其內(nèi)涵來說是體現(xiàn)在科技與藝術(shù)的有機結(jié)合上。目前,在高校藝術(shù)設(shè)計專業(yè)中,包裝類課程一般是劃分為平面設(shè)計課程,通常開設(shè)有包裝結(jié)構(gòu)、包裝材料、包裝設(shè)計等課程,這些僅僅是包裝設(shè)計的基礎(chǔ)?！鞍b設(shè)計的教學(xué)應(yīng)該是一個整體的、系統(tǒng)的過程”[3],教學(xué)中不僅要讓學(xué)生了解材料、結(jié)構(gòu)、設(shè)計,更需要讓學(xué)生有整體的、全局的思想,讓學(xué)生了解到包裝設(shè)計是一門多學(xué)科知識的綜合運用的學(xué)科?！翱鐚W(xué)科”教育是經(jīng)濟快速發(fā)展對教育的需求,跨學(xué)科教育就是跨越不同知識研究領(lǐng)域,與相關(guān)的、鄰近的專業(yè)、學(xué)科相交融。對于包裝設(shè)計來說體現(xiàn)在兩個方面,一是與設(shè)計門類相近專業(yè)融合,如與環(huán)境藝術(shù)設(shè)計、廣告藝術(shù)設(shè)計、工業(yè)設(shè)計等;二是“與技術(shù)學(xué)科及相關(guān)學(xué)科的融合”[4],如與市場營銷、消費心理學(xué)、材料學(xué)、印刷工藝、機械自動化等。這種跨學(xué)科教育打破了各學(xué)科界限,使相關(guān)知識系統(tǒng)重組,在強調(diào)包裝設(shè)計課程系統(tǒng)教育的同時又能以實用性為前提進行人才的培養(yǎng)。
以市場需求為導(dǎo)向的包裝設(shè)計課程
