時(shí)間：2023-03-23 15:20:50
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讓我們?cè)賮?lái)看看第二條途徑讓孩子進(jìn)入流入地公辦學(xué)?；蚬k學(xué)校開辦的專門招收流動(dòng)兒童的簡(jiǎn)易學(xué)校。這也是辦法規(guī)定的最需要解決途徑。但是這途徑在現(xiàn)實(shí)面前也遇到了諸多問題。
1.義務(wù)教育的管理體制問題。我國(guó)義務(wù)教育事業(yè)實(shí)行地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理。地方政府是負(fù)責(zé)籌措經(jīng)費(fèi)，設(shè)置學(xué)校的主要負(fù)責(zé)部門，教育經(jīng)費(fèi)也是按戶籍學(xué)生人數(shù)下?lián)堋Ｄ壳?，一些特大城市自身義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)比較緊張，加之特大城市流動(dòng)兒童少年的基數(shù)相對(duì)較大，再為流動(dòng)兒童少年就學(xué)專門投入筆經(jīng)費(fèi)，負(fù)擔(dān)較重。
2.公辦學(xué)校的現(xiàn)實(shí)狀況。近幾年各地，尤其是特大城市，相繼出現(xiàn)義務(wù)教育階段的入學(xué)，升學(xué)高峰，義務(wù)教育階段的公辦學(xué)校學(xué)位非常緊張。許多學(xué)校都存在著超大班額教學(xué)的狀況直接影響了義務(wù)教育的質(zhì)量。在此情況下．義務(wù)教育階段的公辦學(xué)校接收流動(dòng)兒童少年就學(xué)，存在著學(xué)額的現(xiàn)實(shí)局限。3.學(xué)費(fèi)問題。在目前情況下，完全由流入地政府投入經(jīng)費(fèi)解決流動(dòng)兒童少年就學(xué)問題并不現(xiàn)實(shí)。為此，有人提出，這部分經(jīng)費(fèi)應(yīng)由流出地政府承擔(dān)。但由于流動(dòng)人口流動(dòng)性大，且來(lái)自四面八方，此辦法在實(shí)際操作上難度較大。目前，現(xiàn)實(shí)中比較通行的辦法是由學(xué)校向流動(dòng)兒童少年的家長(zhǎng)收取借讀費(fèi)或教育補(bǔ)償金。但由于一些學(xué)校收費(fèi)都很不規(guī)范使得流動(dòng)人口中的低收人群體難以承受，除此之外．各個(gè)公辦學(xué)校名目繁多的收費(fèi)卻讓那些低收入的民工望而卻步。因此，在實(shí)際當(dāng)中，公辦學(xué)校并不能成為解決流動(dòng)兒童教育問題的主要途徑。那么就剩下最后條途徑了，進(jìn)人社會(huì)力量舉辦的專門招收流動(dòng)兒童少年的學(xué)?；蚝?jiǎn)易學(xué)校。這類學(xué)校通常是由流動(dòng)人口自身開辦的習(xí)慣上稱作打工子弟學(xué)校，打工子弟校是在城市和城鎮(zhèn)現(xiàn)有教育資源不足以完全吸收流動(dòng)兒童少年時(shí)的一種合理而必然的選擇。由于流動(dòng)兒童的空間分布極其集中，他們一般分布于城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)．這就使這些城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的全日制中小學(xué)難以全部承擔(dān)流動(dòng)兒童少年人口的教育任務(wù)。在這樣的背景下，允許流動(dòng)人口中的一些人開辦“打工子弟?！眮?lái)解決流動(dòng)兒童少年的教育問題不僅是合理的，也是必然的選擇。事實(shí)上，各地流動(dòng)人口在開辦學(xué)校方面已經(jīng)走在了政策的前面。早在90年代初期，北京市的流動(dòng)人口就開始舉辦“打工子弟?！绷?。迄今．共有百余所規(guī)模不等的“打工子弟?！?，小者只有10來(lái)名學(xué)生，而大者學(xué)生人數(shù)將近2000人。對(duì)于這些打工子弟校．流動(dòng)人口家長(zhǎng)是普遍持支持和歡迎的。各種“打工子弟?！笔軞g迎的主要原因是：收費(fèi)低廉，管理靈活基本解除了家長(zhǎng)的后顧之憂。然而，這些受到歡迎的打工子弟學(xué)校卻由于自身的先天不足而受到各地的查禁?！按蚬ぷ拥苄！敝斜容^普遍地存在以下問題：第一，衛(wèi)生條件較差。為了節(jié)省開支打工子弟學(xué)校盡量減少投入每班的人數(shù)盡量最大等。第二，存在比較大的安全隱患。狹小的校園簡(jiǎn)易的校舍使得些學(xué)校存在明顯的安全隱患。第三，教學(xué)質(zhì)量問題。由于打工子弟校的工資一般較低因而難以吸引較高水平的老師。新開辦的“打工子弟校“是很難在短期內(nèi)達(dá)到城市和城鎮(zhèn)的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的，因此很難獲得辦學(xué)許可證，大部分還戴著”黑帽“。但是這些學(xué)校被取締之后，孩子們?cè)趺崔k呢？實(shí)際上，很多打工子弟學(xué)校是在家長(zhǎng)的配合下和教育主管部門打游擊，目的只有一個(gè)，那就是讓孩子有書讀。這也是打工子弟學(xué)校屢禁不止的根源所在。
近年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的發(fā)展差異顯著，突出表現(xiàn)在辦學(xué)條件、經(jīng)費(fèi)投入、師資水平和教育質(zhì)量等方面。這種差距加劇了城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的失衡，阻礙了義務(wù)教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2005年5月25日，教育部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》，要求各級(jí)教育行政部門把今后義務(wù)教育工作重心進(jìn)一步落實(shí)到辦好每一所學(xué)校和關(guān)注每一個(gè)孩子健康成長(zhǎng)上來(lái)，有效遏制城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和校際之間教育差距擴(kuò)大的勢(shì)頭，逐步實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。這表明我國(guó)義務(wù)教育政策將發(fā)生轉(zhuǎn)變，從忽視農(nóng)村教育發(fā)展轉(zhuǎn)為優(yōu)先向農(nóng)村地區(qū)、弱勢(shì)群體傾斜；從集中優(yōu)質(zhì)資源打造重點(diǎn)學(xué)校、培育精英的教育轉(zhuǎn)向面向大多數(shù)人的教育，重視基礎(chǔ)教育的公共性、公平性。義務(wù)教育具有“公共產(chǎn)品”的特性，它作為一項(xiàng)公共支出，理應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)，政府提供。本文從財(cái)政的角度，提出促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的對(duì)策。
一、城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的必要性
(一)義務(wù)教育機(jī)會(huì)均等是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的基本要求。教育公平是社會(huì)公平的基本組成部分，而義務(wù)教育的權(quán)利平等和機(jī)會(huì)均等，則是實(shí)現(xiàn)教育公平的基礎(chǔ)。在現(xiàn)代社會(huì)里，人的基本教育權(quán)利，是人的生存和發(fā)展的基本條件之一。作為政府提供的最低標(biāo)準(zhǔn)的合格規(guī)范教育，保障的是人的基本人權(quán)和發(fā)展權(quán)利。所以，為所有兒童提供平等的義務(wù)教育權(quán)利和機(jī)會(huì)，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的基本要求，是政府必須承擔(dān)的職責(zé)。為此，無(wú)論兒童出生于城市還是鄉(xiāng)村，政府都應(yīng)該為各地區(qū)提供均衡的經(jīng)費(fèi)，使他們接受相同條件和水準(zhǔn)的義務(wù)教育。
(二)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展是縮小城鄉(xiāng)差別、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策手段。我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)突出，城鄉(xiāng)居民收入差距日益擴(kuò)大，如果不加以有效遏制，必將影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。農(nóng)村教育，特別是農(nóng)村義務(wù)教育的水平如何，關(guān)系到我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如果對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育投入不足，必然造成農(nóng)村文盲增多、勞動(dòng)力素質(zhì)下降，使其陷入“落后—貧困—教育水平低下—更落后”的不良循環(huán)。人力資本理論認(rèn)為，教育投資就是生產(chǎn)投資，通過(guò)接受教育，人們的經(jīng)濟(jì)決策效率得到了提高，人們的獲利能力也相應(yīng)得到了提高。而且在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如農(nóng)村，初等教育的投資收益率是最高的。因此，加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入是縮小城鄉(xiāng)差別、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策手段。
二、促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的財(cái)政政策
(一)加大政府對(duì)義務(wù)教育的投入力度，并明確政府是義務(wù)教育均衡發(fā)展的全部責(zé)任方。其一，中央政府要下決心壓縮其他開支，確保國(guó)家教育財(cái)政性支出占GDP的比例達(dá)到4％，并在2010年達(dá)到4.5％左右。各地政府也要嚴(yán)格按照新修改的《義務(wù)教育法》的要求，教育投入要確實(shí)做到“三個(gè)增長(zhǎng)”，年初看預(yù)算，年終查決算。人大要加強(qiáng)對(duì)同級(jí)人民政府落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長(zhǎng)”的法律監(jiān)督。其二，各級(jí)教育投入既要解決總量投入不足的問題，也要解決配置不均衡的問題，明確政府是義務(wù)教育均衡發(fā)展的全部責(zé)任方。在教育資源的分配中，要對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育給予更多的政策照顧和傾斜，真正縮小農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投Adz的差距。
(二)進(jìn)一步完善“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，明確各級(jí)政府的財(cái)政分擔(dān)責(zé)任。我國(guó)現(xiàn)行的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體制是實(shí)施“由地方政府負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，以縣為主”的管理體制，農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入以最困難的縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政為主體。從目前的情況來(lái)看，在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，相當(dāng)部分縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的情況下，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)僅依靠縣鄉(xiāng)的財(cái)力是很難保證的，進(jìn)一步完善“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，必須在強(qiáng)化縣級(jí)政府作為管理主體的管理責(zé)任的同時(shí)，進(jìn)一步明確各級(jí)政府的財(cái)政分擔(dān)責(zé)任，加大縣級(jí)以上各級(jí)政府財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入主體責(zé)任，健全農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制?？梢愿鶕?jù)各級(jí)政府的現(xiàn)實(shí)財(cái)政能力，對(duì)東、中、西部三類地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育所需的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的初始來(lái)源和責(zé)任作出明確合理的分工，對(duì)教師工資、公用經(jīng)費(fèi)、危房改造等義務(wù)教育所需要的各項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，分別由各級(jí)政府財(cái)政來(lái)分擔(dān)。建議中央財(cái)政對(duì)西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)承擔(dān)主要責(zé)任，對(duì)中部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)承擔(dān)部分責(zé)任；東部地區(qū)和中部地區(qū)的省級(jí)政府也應(yīng)承擔(dān)本地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的部分經(jīng)費(fèi)。通過(guò)明確各級(jí)財(cái)政主體的投入責(zé)任，為農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展提供可靠的經(jīng)費(fèi)保障，真正將農(nóng)村義務(wù)教育納入公共財(cái)政體系。(三)同一區(qū)域內(nèi)，以學(xué)生數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化撥款制度。有條件的地區(qū)可以不區(qū)分城市和農(nóng)村，以學(xué)生數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行義務(wù)教育均等化撥款制度。以北京為例，2001年北京市教委、北京市財(cái)政局重新修訂了《北京市普通教育事業(yè)公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)》，新標(biāo)準(zhǔn)對(duì)滿足教學(xué)所必需的正常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)做了明確規(guī)定，不再分為城鎮(zhèn)、農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行統(tǒng)一的公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。市級(jí)財(cái)政還專門設(shè)立了農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)資金，規(guī)定每年至少投入一億元重點(diǎn)支持農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整、改善辦學(xué)條件、消除危房、信息化建設(shè)、教師培訓(xùn)等項(xiàng)目，為“城鄉(xiāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)辦學(xué)”提供了資金支持和制度保證。
美國(guó)民族教育政策與實(shí)踐在20世紀(jì)60年代之前呈現(xiàn)出同化主義、英語(yǔ)中心主義、教育隔離制三個(gè)顯著的歷史特征。首先，老移民用主流文化同化新移民，目的是把他們變成符合盎格魯—撒克遜文化取向的美國(guó)人；其次，美國(guó)少數(shù)民族的語(yǔ)言選擇經(jīng)過(guò)了從語(yǔ)言多樣化到“英語(yǔ)惟一合法”的轉(zhuǎn)變。再次，美國(guó)少數(shù)民族長(zhǎng)期以來(lái)在隔離的學(xué)校體系中接受劣質(zhì)教育。直到20世紀(jì)60年代民權(quán)運(yùn)動(dòng)興起，少數(shù)民族才爭(zhēng)取到一定平等的權(quán)利。由于種族主義和白人至上主義的影響，19世紀(jì)至20世紀(jì)60年代美國(guó)少數(shù)民族教育政策與實(shí)踐呈現(xiàn)出三個(gè)顯著的歷史特征。
一、同化主義
從殖民地時(shí)期到20世紀(jì)60年代，同化主義教育傳統(tǒng)一直控制著美國(guó)的少數(shù)民族教育和移民教育。美國(guó)的早期移民，主要來(lái)自西歐和北歐，其中英國(guó)人最多，影響力最大。因而英國(guó)的語(yǔ)言、法律、宗教觀念、政治傳統(tǒng)和政治體制都轉(zhuǎn)變成了美國(guó)社會(huì)的主體，構(gòu)成美國(guó)主流文化的基本骨架。
美國(guó)的教育，也主要是英國(guó)教育模式的移植。盎格魯—撒克遜的教育思想、教育實(shí)踐占據(jù)支配地位?！皬闹趁竦貢r(shí)期到十九世紀(jì)，美國(guó)教育的主要形式都是盎格魯—撒克遜式的。非新教式的學(xué)校，從未占據(jù)過(guò)主導(dǎo)地位。”同化論堅(jiān)持有必要保留英國(guó)式的體制，英語(yǔ)以及英國(guó)的文化模式，使之在美國(guó)生活中占支配地位并成為規(guī)范；強(qiáng)調(diào)灌輸社會(huì)主流民族—盎格魯?shù)膬r(jià)值觀念和行為規(guī)范，強(qiáng)調(diào)單純學(xué)習(xí)有關(guān)基本事實(shí)的知識(shí)。同化論認(rèn)為教育是將社會(huì)的少數(shù)民族塑造于主流民族之中的必要手段，公民教育其實(shí)是對(duì)少數(shù)民族文化進(jìn)行限制和改造的過(guò)程。“美國(guó)化”本質(zhì)的目的在于強(qiáng)力限制少數(shù)民族的文化特征，使他們遵循主流文化的語(yǔ)言、價(jià)值和行為規(guī)范，將移民們的本民族文化及其附屬物清除，變成一個(gè)個(gè)符合盎格魯—撒克遜文化取向的美國(guó)人，并以很快的速度完成這一過(guò)程，后來(lái)被形象地稱為“高壓同化”。
1909年，美國(guó)著名教育家卡伯里（Cubberly）這樣總結(jié)同化主義教育的重要作用：1.拆散各民族群體和居民點(diǎn)，使各民族移民同化和融合成美利堅(jiān)民族的一部分；2.向兒童灌輸盎格魯—撒克遜的正義、法律、秩序的觀念以及現(xiàn)行政治，并培養(yǎng)他們對(duì)美國(guó)的民主制度及在民族生活中有永恒價(jià)值的東西的尊重。在同化主義理念的指導(dǎo)下，兒童無(wú)論從哪里來(lái)，具有什么背景，都一律接受同樣的對(duì)待：讀主流社會(huì)的書，參加主流社會(huì)的考試，不考慮民族和文化差異。少數(shù)民族和新移民的文化，包括語(yǔ)言、習(xí)俗、宗教、傳統(tǒng)等，受到輕視和壓制。
在同化論盛行的同時(shí)，19世紀(jì)末20世紀(jì)初，一種比較寬容、帶有理想主義色彩的理論逐漸形成，這就是熔爐理論（Themeltingpot）。熔爐理論的代表人物是美國(guó)歷史學(xué)家F.J.特納（F.J.Turner）和英國(guó)猶太作家張維爾（IsraelZangwill）。該理論認(rèn)為美國(guó)是個(gè)大熔爐，來(lái)自不同民族和種族的移民都會(huì)融入其中。移民原民族的實(shí)體和文化像原料一樣在熔爐中不斷熔化和改造。主流文化影響和同化著移民的少數(shù)民族文化，同時(shí)，少數(shù)民族文化反過(guò)來(lái)影響和作用于主流文化。二者在相互作用過(guò)程中，形成“你中有我”“我中有你”的共同文化和擺脫了祖先紐帶的美國(guó)人。如果同化主義的理想是要把所有移民按照英國(guó)盎格魯式的意識(shí)形態(tài)同化，那么熔爐理論的提出則是看到了不同種族、文化的差異性而“”的結(jié)果，其著重點(diǎn)在于把不同文化盎格魯化后鑄出新的文化，從而形成有別于英國(guó)的美國(guó)特性。與同化論相比，熔爐理論的出現(xiàn)意味著進(jìn)步。前者把主流文化凌駕于少數(shù)民族文化之上，完全排斥少數(shù)民族文化。而熔爐理論至少開始關(guān)注少數(shù)民族文化，給予它們與主流文化同等的文化原料供給者的地位。當(dāng)然，熔爐論把移民的同化和文化融入簡(jiǎn)單化，理想化，同實(shí)際情況相去甚遠(yuǎn)，五六十年代后受到愈來(lái)愈多學(xué)者的否定。
二、英語(yǔ)中心主義
美國(guó)少數(shù)民族的語(yǔ)言選擇，經(jīng)過(guò)了從“語(yǔ)言多樣化”到“英語(yǔ)惟一合法”的轉(zhuǎn)變，形成少數(shù)民族教育中的英語(yǔ)中心的特點(diǎn)。
建國(guó)初，由于英國(guó)文化的巨大影響和實(shí)際需要，英語(yǔ)在一些地方和場(chǎng)合成為通用語(yǔ)言。但這并不排斥美國(guó)居民使用其它語(yǔ)言。在一些城市和農(nóng)村定居點(diǎn)，少數(shù)民族語(yǔ)言常常在商業(yè)、學(xué)校和宗教機(jī)構(gòu)中使用。聯(lián)邦政府對(duì)于語(yǔ)言的選擇采取不干預(yù)政策。建國(guó)初幾任總統(tǒng)甚至支持使用多種語(yǔ)言。而且，為了鼓勵(lì)家長(zhǎng)把孩子送進(jìn)學(xué)校而不是送去工廠做工，一些公立學(xué)校承諾在公立學(xué)校傳授學(xué)生的本民族文化和母語(yǔ)。內(nèi)戰(zhàn)期間，政府的不干預(yù)立場(chǎng)占主導(dǎo)地位，他們包容語(yǔ)言多元化現(xiàn)象并鼓勵(lì)公立學(xué)校推動(dòng)民族語(yǔ)言教育。
南北戰(zhàn)爭(zhēng)后，產(chǎn)業(yè)革命開始，人們需要一種通用語(yǔ)言來(lái)處理迅速增加的工商、政府及公共事務(wù)，這種實(shí)際需要使英語(yǔ)變得日益重要。大量的法律、政府文書用英語(yǔ)寫成，政府事務(wù)以英語(yǔ)為媒介處理，在工作中人們很可能因?yàn)榭床欢⑽木径霈F(xiàn)傷亡。以上種種事實(shí)，提出了對(duì)于英語(yǔ)聽說(shuō)讀寫能力的要求。此外，19世紀(jì)末20世紀(jì)初新老移民之爭(zhēng)，大大增強(qiáng)了美國(guó)的排外主義情緒。為了壓制這種情緒的滋長(zhǎng)，美國(guó)政府采取了要求移民學(xué)習(xí)英語(yǔ)的政策，并以此作為獲得公民權(quán)的條件，當(dāng)排外主義情緒日漸強(qiáng)烈，在英語(yǔ)和盎格魯—撒克遜文化的基礎(chǔ)上建立美利堅(jiān)民族認(rèn)同的想法逐漸占上風(fēng)時(shí)，部分州立法規(guī)定學(xué)校中的部分科目必須用英語(yǔ)講授。這樣，公立學(xué)校不得不改變了包容各種民族語(yǔ)言、文化的傳統(tǒng)而采取美國(guó)化、同化外來(lái)非英語(yǔ)國(guó)家移民的策略。威斯康星州1889年通過(guò)《本尼特法案》（theBennettLaw）規(guī)定，英語(yǔ)是一些課程唯一的授課語(yǔ)言。雖然由于地方社區(qū)學(xué)校和地方公立學(xué)校長(zhǎng)官的強(qiáng)烈反對(duì)，《本尼特法案》于1891年被廢除，然而，它卻為制訂“英語(yǔ)唯一合法”的法律奠定了基礎(chǔ)，成為一個(gè)開始。
“英語(yǔ)惟一合法”的法律對(duì)少數(shù)民族語(yǔ)言的消極作用明顯，對(duì)移民及其后裔的學(xué)校影響很大。例如，德裔移民原有巨大的雙語(yǔ)（小學(xué)）和第二語(yǔ)言（中學(xué)）教學(xué)網(wǎng)絡(luò)，包括教會(huì)、私立、公立學(xué)校等。1900年，約有20萬(wàn)孩子在公立小學(xué)接受德語(yǔ)教育，1914年，在密爾沃基（Milwaukee）、辛辛那提(Cincinnati)、克利夫蘭(Cleveland)和代頓（Dayton）的公立學(xué)區(qū)至少有1/3的小學(xué)生接受英語(yǔ)德語(yǔ)雙語(yǔ)教育。然而，1917至1919年間，美德處于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)時(shí)，隨著中等德語(yǔ)教育的縮減，英、德雙語(yǔ)教育課程被大大減縮了，實(shí)際上，德語(yǔ)已經(jīng)被取消。
在英語(yǔ)同化教育作用下，到移民第二代、第三代能講父母語(yǔ)言的人數(shù)越來(lái)越少，由于語(yǔ)言的障礙，少數(shù)民族學(xué)生在學(xué)校中無(wú)法享受平等的教育，學(xué)習(xí)成就很低，直接影響到他們成人后的生活質(zhì)量。
三、教育隔離制
自十六世紀(jì)黑人被販運(yùn)到美洲起，到十九世紀(jì)南北戰(zhàn)爭(zhēng)，白人殖民者把黑人當(dāng)作“黑奴”，從未考慮到他們受教育一事。南北戰(zhàn)爭(zhēng)后，黑人在名義上取得了
政治地位和教育權(quán)利。但北方企業(yè)主和南方種植園主一如既往地剝削黑人，使黑白平等教育原則成為泡影。
黑人長(zhǎng)期以來(lái)在隔離的學(xué)校體系中受教育，質(zhì)量低劣，無(wú)論人均教育費(fèi)、就學(xué)率、在校學(xué)習(xí)年限、教育質(zhì)量、交通工具、直觀教具、實(shí)驗(yàn)室設(shè)備、學(xué)校建筑、教材、教師工資及培訓(xùn)等方面都不如白人學(xué)校，黑人不能享受與白人同等的教育機(jī)會(huì)。
隔離學(xué)校中黑人教育的目的，是培養(yǎng)逆來(lái)順受，為白人忠實(shí)效力的黑人。因此他們所受的教育與生活道德和勞動(dòng)生產(chǎn)緊密聯(lián)系，以職業(yè)課和家事課為主。主流社會(huì)希望把他們培養(yǎng)成勤勞、節(jié)制、誠(chéng)實(shí)的人，培養(yǎng)成忠心為主、生活節(jié)儉、信守契約、沒有侵犯性的人。
1896年，最高法院在“普萊西訴弗格森”一案中判決“隔離但平等”（separatebutequal）合乎憲法，即為白人和黑人學(xué)生提供相同質(zhì)量的公共設(shè)施予以隔離不違反憲法第十四條修正案中的平等保護(hù)條款。批準(zhǔn)南北方種族隔離可達(dá)60年，從而支持了種族隔離的教育制度。直到1954年，美國(guó)高等法院對(duì)具有里程碑意義的布朗訴教育委員會(huì)(Brownv.BoardofEducation，1954)一案做出裁決，了1896年“普萊西訴弗格森”一案的裁定，判決迫使黑人就讀種族隔離學(xué)校違反美國(guó)聯(lián)邦憲法。法院認(rèn)為：“把黑人學(xué)生同白人學(xué)生隔離是對(duì)黑人的歧視，給黑人的身心造成了難以磨滅的傷害。”此案被認(rèn)為是美國(guó)歷史上意義最重大的裁決，標(biāo)志著“合法的”種族隔離在美國(guó)的終結(jié)，換言之，受法律保護(hù)的在公共場(chǎng)所的種族隔離的終結(jié)。
2014年9月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見》，提出高考英語(yǔ)將實(shí)行社會(huì)化考試，這一決策引起社會(huì)各界廣泛熱議?，F(xiàn)階段高中英語(yǔ)教育雖取得了一定成效，但由于教學(xué)效果不夠理想等原因，外語(yǔ)教學(xué)受到不少質(zhì)疑和批評(píng)，外語(yǔ)教育政策的評(píng)估與調(diào)整刻不容緩［1］。實(shí)際上，外語(yǔ)教育政策最終要落實(shí)到外語(yǔ)課程政策上，高中英語(yǔ)課程政策主要由《普通高中英語(yǔ)課程標(biāo)準(zhǔn)（實(shí)驗(yàn)）》（以下簡(jiǎn)稱《課標(biāo)》）、教材政策及高考英語(yǔ)政策組成，其中《課標(biāo)》是核心［2］202［6］。但長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)對(duì)外語(yǔ)教育政策與教學(xué)實(shí)踐的銜接還關(guān)注不夠。語(yǔ)言政策與語(yǔ)言教育銜接性研究是以問題驅(qū)動(dòng)的，基于語(yǔ)言教育實(shí)踐并以政策為指向的研究，中國(guó)當(dāng)前以語(yǔ)言教育規(guī)劃為核心的銜接性研究正當(dāng)其時(shí)。外語(yǔ)教育政策屬于公共政策的分支［3］28。公共政策過(guò)程包括議程設(shè)定、政策制定、實(shí)施、評(píng)估、調(diào)整、終結(jié)，其中實(shí)施過(guò)程是檢驗(yàn)政策有效性的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)［4］8，而外語(yǔ)教育政策的實(shí)施成效在于其對(duì)于外語(yǔ)教育的目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，這又依賴于政策的上傳下達(dá)及政策目標(biāo)與教育實(shí)踐之間的銜接效果［3］125。鑒于此，文章主要以《課標(biāo)》為政策對(duì)象，從教師對(duì)政策的認(rèn)識(shí)與評(píng)價(jià)、教師的教育實(shí)踐、學(xué)生對(duì)教學(xué)實(shí)踐的反饋3個(gè)方面，對(duì)高中英語(yǔ)教育政策與教育實(shí)踐銜接性及其相關(guān)研究進(jìn)行梳理，反思現(xiàn)有研究存在的問題并提出建議。
一、高中英語(yǔ)教育政策與教育實(shí)踐銜接性研究
（一）教師對(duì)高中英語(yǔ)教育政策的認(rèn)識(shí)與評(píng)價(jià)
中國(guó)高中英語(yǔ)教育政策由中國(guó)教育部基礎(chǔ)一司和二司制定［5］248。2003年，教育部頒布《課標(biāo)》，明確提出培養(yǎng)學(xué)生綜合語(yǔ)言運(yùn)用能力的目標(biāo)，它的形成建立在學(xué)生語(yǔ)言技能、語(yǔ)言知識(shí)、情感態(tài)度、學(xué)習(xí)策略和文化意識(shí)等素養(yǎng)整體發(fā)展的基礎(chǔ)上。李婭玲指出中國(guó)外語(yǔ)教育政策的制定主要表現(xiàn)為自上而下的“內(nèi)輸入”模式，缺少自下而上的意志上傳［3］176－183。教師是《課標(biāo)》客體的重要組成，是將政策轉(zhuǎn)化為教學(xué)實(shí)踐的關(guān)鍵群體［6］，同時(shí)，教師也會(huì)作為政策制定的主體發(fā)揮重要作用。教師對(duì)政策的認(rèn)識(shí)與評(píng)價(jià)在一定程度上影響其教學(xué)實(shí)踐，對(duì)此進(jìn)行考察對(duì)政策的落實(shí)尤為關(guān)鍵。從既有文獻(xiàn)來(lái)看，此方面的成果還比較少。羅桂秀通過(guò)問卷考察了40位教師對(duì)高中英語(yǔ)課程政策的態(tài)度與認(rèn)識(shí)［6］，研究發(fā)現(xiàn)：在《課標(biāo)》方面，大多數(shù)教師認(rèn)為《課標(biāo)》培養(yǎng)學(xué)生綜合語(yǔ)言運(yùn)用能力的目標(biāo)過(guò)高，最難實(shí)現(xiàn)的課程子目標(biāo)是語(yǔ)言技能目標(biāo)與文化意識(shí)目標(biāo)，《課標(biāo)》的制定未充分考慮學(xué)生的實(shí)際學(xué)習(xí)需求，60％的教師認(rèn)為《課標(biāo)》中最難操作的實(shí)施建議是課程資源開發(fā)與利用建議；在教材方面，多數(shù)教師認(rèn)為教材存在缺陷，教材內(nèi)容和課后練習(xí)并沒有注重培養(yǎng)學(xué)生的綜合語(yǔ)言運(yùn)用能力以及批判性思維能力；在高考英語(yǔ)方面，多數(shù)教師認(rèn)為選擇題題型并不能有效考察學(xué)生的綜合語(yǔ)言運(yùn)用能力，高考試題與教材的課后練習(xí)并未有效銜接，也沒有很好地體現(xiàn)《課標(biāo)》規(guī)定的課程目標(biāo)。徐冠興調(diào)查發(fā)現(xiàn)，天津市部分參與課改的高中英語(yǔ)教師對(duì)《課標(biāo)》理念的貫徹存在偏差［7］，對(duì)其規(guī)定的課程目標(biāo)認(rèn)識(shí)不足。張曦元也發(fā)現(xiàn)，教師對(duì)《課標(biāo)》認(rèn)識(shí)不足［8］。不過(guò)陳芳發(fā)現(xiàn)，教師理解和實(shí)施《課標(biāo)》的能力自評(píng)在多個(gè)方面與所在學(xué)校學(xué)生的英語(yǔ)能力無(wú)顯著關(guān)系［9］。這些研究顯示，盡管《課標(biāo)》政策引導(dǎo)著課程教學(xué)，但大多數(shù)高中英語(yǔ)教師對(duì)此教育政策的認(rèn)識(shí)相對(duì)不足，評(píng)價(jià)褒貶不一，進(jìn)而可能影響政策在教學(xué)中的實(shí)踐。
（二）教師的教育實(shí)踐
政策的實(shí)施是政策過(guò)程的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，事關(guān)政策成效的達(dá)成。英語(yǔ)教育政策與教育實(shí)踐的銜接就體現(xiàn)在政策的實(shí)施過(guò)程中，銜接好壞體現(xiàn)在教師是否按照政策規(guī)定的目標(biāo)進(jìn)行教學(xué)。在外語(yǔ)教育政策實(shí)施過(guò)程中，教育行政部門是政策的主體，但教師才是真正把政策轉(zhuǎn)化為教學(xué)實(shí)踐的主體，沒有教師的實(shí)踐，政策就只是文本而已，如果忽視教師作為教育實(shí)踐者的角色，忽略外語(yǔ)教育實(shí)踐本身，無(wú)疑會(huì)為外語(yǔ)教育踐行制造障礙［2］126。對(duì)教師的教育實(shí)踐狀況進(jìn)行實(shí)證調(diào)查至關(guān)重要。從既有文獻(xiàn)來(lái)看，涉及教育實(shí)踐的研究較少，主要從教育實(shí)踐（即政策實(shí)施）面臨的困境及教師的教學(xué)實(shí)踐兩個(gè)角度進(jìn)行研究。第一，教育實(shí)踐（即政策實(shí)施）面臨的困境。目前政策實(shí)施還面臨諸多障礙，如政策脫離實(shí)際、經(jīng)費(fèi)投入不足、政策落實(shí)不到位、應(yīng)試教育制度影響嚴(yán)重等［3］193－196。整體上，實(shí)施《課標(biāo)》面臨以下幾個(gè)方面的困難：對(duì)學(xué)生評(píng)價(jià)難、評(píng)價(jià)方式單一、老師負(fù)擔(dān)過(guò)重［10］；某些課程目標(biāo)前后矛盾，要求過(guò)高，不易實(shí)施；對(duì)《課標(biāo)》的理論基礎(chǔ)的可靠性的疑問造成的困難；現(xiàn)存的高中英語(yǔ)測(cè)試體系對(duì)其實(shí)施帶來(lái)的阻力；其他因素如師資缺乏、課程資源不足、教師接受培訓(xùn)和學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)少等［11］；《課標(biāo)》未兼顧階段性、地域性差別和城鄉(xiāng)差異，缺乏相關(guān)部門的支持，應(yīng)當(dāng)貫徹多模態(tài)教學(xué)，解決教學(xué)的費(fèi)時(shí)低效問題［12］；教材使用期限問題；還有一些學(xué)校擅自更改課程時(shí)數(shù)，與素質(zhì)教育背道而馳［13］。因此相關(guān)部門應(yīng)針對(duì)以上問題制定相應(yīng)方案，為教師的教學(xué)實(shí)踐與《課標(biāo)》的順利實(shí)施保駕護(hù)航。第二，教師的教學(xué)實(shí)踐。教師的課堂教學(xué)是否遵從《課標(biāo)》規(guī)定的5個(gè)方面的目標(biāo)，是檢驗(yàn)外語(yǔ)教育政策與教育實(shí)踐銜接好壞的依據(jù)。語(yǔ)言技能方面。在實(shí)際教學(xué)中，教師對(duì)學(xué)生語(yǔ)言技能的訓(xùn)練厚此薄彼，對(duì)于學(xué)生聽力、閱讀技能的訓(xùn)練遠(yuǎn)超對(duì)口語(yǔ)、寫作技能的訓(xùn)練［7］。申麗調(diào)查發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)沙3所高中英語(yǔ)課堂教學(xué)中，學(xué)生的聽說(shuō)讀寫4項(xiàng)技能均存在一定問題，如閱讀理解水平不高、閱讀速度慢等，原因在于教師仍側(cè)重傳統(tǒng)的教學(xué)方式，學(xué)生缺乏科學(xué)閱讀與學(xué)習(xí)習(xí)慣的引導(dǎo)，學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)不強(qiáng)［14］。張曦元發(fā)現(xiàn)，應(yīng)試教育的影響導(dǎo)致教師過(guò)多注重培養(yǎng)學(xué)生的應(yīng)試能力；學(xué)生英語(yǔ)水平參差不齊、閱讀能力低下等［8］。鄧兆紅發(fā)現(xiàn)英語(yǔ)教師對(duì)跨文化交際知識(shí)的了解程度不高，未遵循跨文化交際教學(xué)的基本原則，未采用科學(xué)有效的教學(xué)模式，高中生跨文化交際能力也普遍較低［15］。語(yǔ)言知識(shí)方面。語(yǔ)法教學(xué)和詞匯教學(xué)存在一定弊端，很多教師仍采用填鴨式教學(xué)，未能引導(dǎo)學(xué)生通過(guò)比較、探究等方式自己發(fā)現(xiàn)語(yǔ)法和詞匯規(guī)則，因此學(xué)生并不能做到學(xué)以致用［7］。情感態(tài)度方面。由于應(yīng)試教育的影響，教師忽視了人文素養(yǎng)教學(xué)，學(xué)生也缺乏情感態(tài)度學(xué)習(xí)的積極性，情感態(tài)度目標(biāo)與教學(xué)實(shí)踐脫節(jié)［16］。學(xué)習(xí)策略方面。教師在教學(xué)中對(duì)學(xué)生的學(xué)習(xí)策略缺乏深入、系統(tǒng)地引導(dǎo)［7］。文化意識(shí)方面。學(xué)生和教師文化意識(shí)目標(biāo)缺失，實(shí)施難度大。教師自身文化知識(shí)欠缺，對(duì)文化教學(xué)不重視且教法單一，學(xué)生對(duì)文化學(xué)習(xí)動(dòng)力不足，教師應(yīng)加強(qiáng)自身文化素養(yǎng)，正確引導(dǎo)學(xué)生，培養(yǎng)其文化意識(shí)及批判思維能力［6］［17］。既有研究顯示，《課標(biāo)》規(guī)定的課程目標(biāo)達(dá)成度較低，教師教學(xué)實(shí)踐效果也不盡如人意，教育規(guī)劃與教學(xué)改革勢(shì)在必行。教師課堂對(duì)《課標(biāo)》政策的實(shí)踐研究成果十分有限。
（三）學(xué)生對(duì)教師教育實(shí)踐的反饋
作為外語(yǔ)教育政策的重要客體，學(xué)生對(duì)教師課堂教學(xué)實(shí)踐的評(píng)價(jià)與反饋在一定程度上反映了教師的教學(xué)實(shí)踐是否符合學(xué)生的實(shí)際學(xué)習(xí)目標(biāo)與需求。如果教師并未按照政策規(guī)定的目標(biāo)進(jìn)行教學(xué)，反而卻符合學(xué)生的學(xué)習(xí)需求，說(shuō)明學(xué)生的學(xué)習(xí)目標(biāo)與教育政策的目標(biāo)相背離［2］127，間接表明政策目標(biāo)的不合理。而涉及該方面的研究也十分不足。羅桂秀調(diào)查發(fā)現(xiàn)，約50％的學(xué)生認(rèn)為學(xué)習(xí)英語(yǔ)最主要的目的是掌握聽說(shuō)讀寫各項(xiàng)技能，約30％的學(xué)生是為了應(yīng)付高考，而60％的教師秉持“一切以高考為中心”的思想；多數(shù)學(xué)生認(rèn)為，未來(lái)學(xué)習(xí)和工作所需的英語(yǔ)能力與高中階段學(xué)習(xí)和考核的知識(shí)很大程度上不相符［6］，這說(shuō)明語(yǔ)言教育規(guī)劃應(yīng)充分考慮學(xué)生的實(shí)際學(xué)習(xí)需求。郎雪調(diào)查了高中英語(yǔ)課堂形成性評(píng)價(jià)的實(shí)施情況，發(fā)現(xiàn)多數(shù)學(xué)生認(rèn)為，教師在課堂上很少能設(shè)置符合學(xué)生需求的教學(xué)活動(dòng)，很少為學(xué)生創(chuàng)造自主學(xué)習(xí)條件，平時(shí)不會(huì)記錄學(xué)生的課堂發(fā)言等課堂活動(dòng)情況，期末成績(jī)僅由考試分?jǐn)?shù)構(gòu)成［18］，可見，學(xué)生在形成性評(píng)價(jià)中的主體地位未得到充分實(shí)現(xiàn)，評(píng)價(jià)方式仍以傳統(tǒng)的終結(jié)性評(píng)價(jià)為主。孫勇發(fā)現(xiàn)，高中生對(duì)目前傳統(tǒng)的英語(yǔ)寫作教學(xué)興趣不高，認(rèn)為寫作訓(xùn)練的有效性低，希望教師采用符合學(xué)生興趣、激發(fā)學(xué)生創(chuàng)造思維的教學(xué)方式［19］。研究表明，學(xué)生對(duì)教師英語(yǔ)課堂教學(xué)實(shí)踐的反饋狀況不容樂觀。學(xué)生作為政策的接受者，其態(tài)度對(duì)評(píng)估政策的有效性尤為重要，在學(xué)習(xí)需求、方式和手段多元化的當(dāng)今時(shí)代，學(xué)生對(duì)課堂教學(xué)的反饋亟待得到充分重視，這方面成果也需加強(qiáng)，以進(jìn)一步提高課堂的有效性。
二．主要不足與反思
既有研究對(duì)促進(jìn)高中英語(yǔ)教學(xué)改革意義重大，也豐富了中國(guó)外語(yǔ)教育政策與規(guī)劃研究，但成果仍比較有限，有待進(jìn)一步完善。第一，從理論支撐來(lái)看，現(xiàn)有研究的理論基礎(chǔ)較為單薄，理論建構(gòu)不足。外語(yǔ)教育政策的研究是以語(yǔ)言政策和規(guī)劃理論為基礎(chǔ)的，由于語(yǔ)言政策和規(guī)劃理論的不完整性，外語(yǔ)教育政策研究缺乏系統(tǒng)性和科學(xué)性［3］27。因此，如何從理論高度構(gòu)建中國(guó)外語(yǔ)教育政策的研究體系，還需更多的關(guān)注。第二，從研究?jī)?nèi)容來(lái)看，諸多研究對(duì)外語(yǔ)教育政策（如《課標(biāo)》）的內(nèi)容介紹和描述居多，但缺乏深入的探討；而教師對(duì)高中英語(yǔ)教育政策的態(tài)度和評(píng)價(jià)、教師的教育實(shí)踐狀況、以及學(xué)生對(duì)教師教育實(shí)踐的反饋是探究教育政策與實(shí)踐銜接狀況從而進(jìn)一步檢驗(yàn)政策有效性的關(guān)鍵因素，這三方面的整合研究卻鮮有見及。政策制定者需要知道政策的有效性如何、傳達(dá)者傳達(dá)效度如何、接收者學(xué)習(xí)需求的達(dá)成度如何，每個(gè)環(huán)節(jié)都緊密相關(guān)，值得深入調(diào)查研究。第三，從研究方法來(lái)看，目前此領(lǐng)域?qū)嵶C研究成果較少。鄒為誠(chéng)指出，研究外語(yǔ)教育政策，應(yīng)采取定性調(diào)查、補(bǔ)充式定量調(diào)查和文本分析相結(jié)合的手段［20］。外語(yǔ)教育政策與教育實(shí)踐的銜接好壞與政策的有效性直接相關(guān)，建議各學(xué)者加強(qiáng)此領(lǐng)域的實(shí)證研究，從理論走向?qū)嵺`，既要有理論的分析，又要有實(shí)踐的探討，關(guān)注課堂教學(xué)，通過(guò)記錄教師的教學(xué)實(shí)踐以及測(cè)試學(xué)生的綜合語(yǔ)言應(yīng)用能力來(lái)反觀政策的有效性。此外，由于外語(yǔ)教育政策屬于公共政策的范疇，可借助公共政策的研究框架，為外語(yǔ)教育政策研究提供全新的思路。第四，探索新的研究視角?？傮w來(lái)看，中國(guó)的外語(yǔ)教育，缺乏戰(zhàn)略層面的整體思考和規(guī)劃［21］。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)高中英語(yǔ)教育實(shí)踐深受“費(fèi)時(shí)低效”的困擾。從外語(yǔ)教育政策發(fā)展角度來(lái)看，“費(fèi)時(shí)低效”是對(duì)外語(yǔ)教育政策最為核心的價(jià)值問題的判斷，主要是對(duì)外語(yǔ)教育政策和制度的有效性提出質(zhì)疑［22］208。而政策的有效性又與政策的制定、實(shí)施、評(píng)估各個(gè)環(huán)節(jié)密切相關(guān)，因此外語(yǔ)教育的“費(fèi)時(shí)低效”不應(yīng)僅僅歸結(jié)于外語(yǔ)教師的教學(xué)問題，而應(yīng)當(dāng)審視中國(guó)整個(gè)外語(yǔ)教育政策制度。外語(yǔ)教育政策與教育實(shí)踐的銜接不足并不能簡(jiǎn)單歸于教學(xué)方法或課程設(shè)置問題，更關(guān)涉到語(yǔ)言政策問題，涉及政策制定、實(shí)施、評(píng)價(jià)和調(diào)整環(huán)節(jié)，更牽涉到國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育改革大局。需關(guān)注政策過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)，尤其是實(shí)施和評(píng)估環(huán)節(jié)，從公共政策分析視角探究外語(yǔ)教育政策與教育實(shí)踐的銜接狀況，在研究政策本體的同時(shí)，更要關(guān)注政策主體及客體，并探析影響其銜接性的各種因素，以期進(jìn)一步提高中國(guó)高中英語(yǔ)教學(xué)的質(zhì)量，促進(jìn)政策制定和落實(shí)的科學(xué)化。
三、結(jié)語(yǔ)
文章聚焦國(guó)內(nèi)近年外語(yǔ)教育政策與教育實(shí)踐銜接性及其相關(guān)問題研究現(xiàn)狀，從教師對(duì)政策的認(rèn)識(shí)與評(píng)價(jià)、教師的教育實(shí)踐、學(xué)生對(duì)教學(xué)實(shí)踐的反饋三個(gè)方面對(duì)高中英語(yǔ)教育政策與教育實(shí)踐的銜接性相關(guān)研究進(jìn)行梳理，并反思既有研究存在的不足。學(xué)界目前對(duì)外語(yǔ)教育政策與教育實(shí)踐的銜接性研究關(guān)注還比較不足，需構(gòu)建科學(xué)的研究體系，豐富研究?jī)?nèi)容，拓展研究視角與方法。
作者:楊榮華 董云云 單位:河海大學(xué)
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教育不只是針對(duì)學(xué)生的文化教育以及德育等教育方面的內(nèi)容，學(xué)校的行政管理也很重要，行政管理是教育的領(lǐng)頭羊，只有行政管理到位得當(dāng)，教育才能在這一平靜的大背景下順利向前，行政管理在高中教育階段尤其如此。高中是學(xué)生整個(gè)學(xué)習(xí)過(guò)程中的轉(zhuǎn)折階段，關(guān)系著學(xué)生的未來(lái)，因此對(duì)高中教育中行政管理出現(xiàn)的問題要予以重視并及時(shí)提出對(duì)策解決這些問題，方能讓高中教育健康發(fā)展。
一、高中教育行政管理存在的問題
目前新課改在盡力實(shí)施，目的是解決高中教育中出現(xiàn)的這樣那樣的問題，引導(dǎo)教育平穩(wěn)發(fā)展，利于學(xué)生，利于政府，利于社會(huì)。隨著新課改的深入，部分老舊的問題得到了解決，但是那些根深蒂固的問題仍然沒有得到解決，并且新的問題不斷浮現(xiàn)。其中主要面臨的行政管理的問題有：盲目擴(kuò)大規(guī)模，忽略了特色；資金短缺導(dǎo)致的教育質(zhì)量下降；高中教育所處在的復(fù)雜而敏感的社會(huì)位置。由于人民生活水平提高，對(duì)受教育的條件也相對(duì)增加，對(duì)于教育環(huán)境和教育設(shè)施的要求也不斷拔高。因此目前很多高中學(xué)校盲目的擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，增加校區(qū)，擴(kuò)大校區(qū)面積，大力招聘教師，合并學(xué)校。這樣一來(lái)，學(xué)校的特色被稀釋或者消失不見了，生源雜亂，管理方式回溯到傳統(tǒng)的模式，只是為了學(xué)習(xí)而學(xué)習(xí)。這樣的做法從反面削減了教育質(zhì)量，失去了本來(lái)引以為傲的教學(xué)特色。還有一種情況便是教育模式的多元化趨進(jìn)，很多高中現(xiàn)在都合民辦，綜合高中為一體，從目前的情況看，這樣的合并讓學(xué)生在畢業(yè)時(shí)有了更多的選擇，既可以選擇繼續(xù)深造，也可以選擇就業(yè)。但是這種相對(duì)中庸的做法讓教育質(zhì)量得不到保障，教育資源分配方式不合理，衍生了高中教育中各種新的問題。另一個(gè)方面是學(xué)校的辦學(xué)資金方面的問題。目前我國(guó)高中教育的資金主要有三個(gè)來(lái)源，一是社會(huì)資金的注入；二是學(xué)生學(xué)費(fèi)；三是政府撥款。這其中的政府撥款是主要的資金來(lái)源，由于政府撥款并不是不竭之源，因此在高中教育行政管理方面，特別是資金管理方面就會(huì)出現(xiàn)問題，教育質(zhì)量隨之下降。同時(shí)也由于資金的不足導(dǎo)致很多民辦高中學(xué)生的家庭的負(fù)擔(dān)增加，整個(gè)教育鏈出現(xiàn)問題。最后一個(gè)問題是目前高中教育在國(guó)民社會(huì)中所處的復(fù)雜而敏感的位置。高中階段，學(xué)生的生理開始成熟，心智處于羞澀懵懂的青春期，從而決定了這個(gè)時(shí)期受教育學(xué)生的復(fù)雜性，管理成本增加，教育成本增加。同時(shí)人們生活水平提高，受教育意識(shí)得到空前解放，家長(zhǎng)和社會(huì)各方對(duì)高中教育的關(guān)注程度與日俱增，因此高中教育像被放在放大鏡下面一樣，所有的不好和問題都被放大，所處的這樣的位置給高中教育的行政管理帶來(lái)的壓力也與日俱增，管理難度空前上升。此外就是高中教育處在初中教育和大學(xué)教育之間，大學(xué)屬于高等教育，初中屬于義務(wù)教育，這就給夾在中間的高中教育提出了更高的要求，需要高中教育起到承上啟下、完美銜接的作用。因此高中教育便不知不覺被放到了一個(gè)及其敏感的位置上，所帶來(lái)的行政管理難度可想而知。
二、高中教育行政管理的對(duì)策
針對(duì)高中教育所處的位置，社會(huì)大環(huán)境所決定的發(fā)展方向，出現(xiàn)的各種問題，在行政管理方面應(yīng)當(dāng)給予足夠的重視并盡快得出相應(yīng)的措施，出臺(tái)相關(guān)政策，在保證高中教育行政管理良好運(yùn)行的情況下平穩(wěn)地發(fā)展文化教育，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展，同時(shí)不辜負(fù)社會(huì)和各界人士的希望。本文提出的對(duì)策主要有：優(yōu)化高中教育行政管理體制；建設(shè)高質(zhì)量的管理隊(duì)伍；科學(xué)合理地利用各方教學(xué)資源。行政管理中最重要的部分便是管理體制，也就是各個(gè)管理階層的職能規(guī)劃，明晰每個(gè)管理部門的職能，各個(gè)部門各執(zhí)其事，做到管理中的清晰明了。在每一個(gè)方案實(shí)施之前都應(yīng)該有相關(guān)部門經(jīng)過(guò)一定的流程，提出方案，討論方案，評(píng)估方案的可行性，表決、執(zhí)行、反饋是這一流程的主要步驟。優(yōu)化職能之后，從內(nèi)部看來(lái)，管理人員的素質(zhì)便是決定管理水平的一個(gè)重要因素。為行政管理提供一個(gè)優(yōu)良的人文環(huán)境是行政管理良好向前的保障，國(guó)家或是政府部門通過(guò)有效的措施對(duì)高中教育中的行政管理人員進(jìn)行培訓(xùn)，問答，考核，對(duì)管理成果進(jìn)行評(píng)估。建立一個(gè)高素質(zhì)、高質(zhì)量的行政管理隊(duì)伍，是提高行政管理質(zhì)量的關(guān)鍵一步。最后就是整合教育資源，優(yōu)化資源配置，科學(xué)合理地利用各方資源，提高管理的效率。在新課改的大環(huán)境下，作為適應(yīng)性的第一人，教師便成為了管理中的重點(diǎn)，科學(xué)的培訓(xùn)會(huì)讓教師在適應(yīng)新課改的過(guò)程發(fā)揮重要的帶頭作用，保障高中教育的順利向前發(fā)展。
三、結(jié)語(yǔ)
高中教育階段是一個(gè)敏感而多變的階段，處在義務(wù)教育和高等教育中間，處在一個(gè)復(fù)雜的位置上，因此對(duì)于高中教育的行政管理要提起十二分的精神，在發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過(guò)程中需要各方共同努力，一同打造一個(gè)良好的高中教育的環(huán)境。
參考文獻(xiàn)：
二、現(xiàn)階段中國(guó)殘疾人教育政策存在的問題
注重提出大體要求，實(shí)現(xiàn)途徑較為模糊。改革開放促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也推動(dòng)我國(guó)殘疾人事業(yè)與世界的接軌，殘疾人教育作為殘疾人事業(yè)的關(guān)鍵點(diǎn)逐步得到重視。在法律保障、工作引導(dǎo)等方面，政府作出了一系列政策回應(yīng)：《殘疾人教育條例》《中國(guó)殘疾人事業(yè)五年工作綱要》《關(guān)于進(jìn)一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展的意見》等等。這類大方向上的政策文件給我國(guó)殘疾人教育事業(yè)的發(fā)展做了法律保障的同時(shí)，也提出了大體要求，每階段也都有需要完成的任務(wù)和指標(biāo)，但對(duì)于具體的實(shí)現(xiàn)途徑卻鮮有提及，文件頒布之后也沒有用其他較為細(xì)致具體的實(shí)施政策或者行動(dòng)指令進(jìn)行另外的補(bǔ)充，這對(duì)于下級(jí)單位來(lái)說(shuō)就成為了一個(gè)需要自行琢磨的難題。政策制定較為分散，少有系統(tǒng)性的專攻。在每階段的政策分析中，可以發(fā)現(xiàn)后期政策的覆蓋面呈擴(kuò)大的趨勢(shì)，包括了師資、經(jīng)費(fèi)、體制等各個(gè)方面，然而針對(duì)一個(gè)方面的政策往往是孤立的狀態(tài)——例如，對(duì)于優(yōu)秀特教園丁的評(píng)比，政策僅圍繞評(píng)比作出了選拔和授予的通知，而忽略了交流會(huì)等形式可能讓榜樣對(duì)其他特教教師產(chǎn)生的帶動(dòng)效果，所以就沒有作出后續(xù)的宣傳等政策支持；通知舉辦了盲、聾、培智學(xué)校學(xué)生的藝術(shù)匯演，沒有在前期出現(xiàn)在藝術(shù)培養(yǎng)方面的政策支持，也沒有在后期出臺(tái)針對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀的團(tuán)體或個(gè)人的宣傳交流。在殘疾人教育的其他方面，類似情況還有許多，都體現(xiàn)了已有政策的分散性。政策更新還未完全跟上殘疾人現(xiàn)實(shí)需求?，F(xiàn)階段我國(guó)殘疾人教育事業(yè)相較于剛起步之時(shí)已經(jīng)有了相當(dāng)大的發(fā)展，但要做到完全和國(guó)際接軌，還有一段距離。對(duì)于殘疾人來(lái)說(shuō)，義務(wù)教育是基本要求，高等教育也是對(duì)自身做出的更高要求，但真正的需求其實(shí)遠(yuǎn)不止這些：不是能夠進(jìn)課堂就夠了，而是能夠更好地學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)得更好。例如在高校中，沒有無(wú)障礙通道的教學(xué)樓比比皆是，圖書館沒有盲文書籍，宿舍大部分都是為健全學(xué)生設(shè)計(jì)的，沒有相應(yīng)設(shè)施的幫助，殘疾學(xué)生基本無(wú)法自理生活。政策做到了讓殘疾學(xué)生進(jìn)入大學(xué)讀書，但卻沒有考慮到僅僅“踏進(jìn)校門”是不夠的。如何能夠讓殘疾人在教育方面真正做到“無(wú)障礙”？這將是我國(guó)殘疾人教育事業(yè)下一階段發(fā)展需要思考的關(guān)鍵問題。
一、加強(qiáng)教育行政管理職能策劃
職能的策劃與設(shè)計(jì)在組織設(shè)計(jì)中起著承上啟下的橋梁作用。這里的“上”指的是教育行政管理部門的戰(zhàn)略任務(wù)和目標(biāo)，“下”指的是教育行政管理部門組織結(jié)構(gòu)的框架，即承當(dāng)各項(xiàng)管理職能的各個(gè)管理層次、部門、職務(wù)和崗位。
1.加強(qiáng)計(jì)劃職能策劃，增強(qiáng)管理的預(yù)見性
計(jì)劃工作是教育行政管理的一項(xiàng)基本職能，是各級(jí)教育行政管理者為有效地使用資源條件、把握發(fā)展方向所進(jìn)行的預(yù)測(cè)未來(lái)、設(shè)立目標(biāo)、決定政策、選擇方案的連續(xù)程序，是制定計(jì)劃的管理過(guò)程。具體而言，計(jì)劃職能策劃的步驟可以分為七個(gè)步驟：①估量機(jī)會(huì)；②建立目標(biāo)；③確定計(jì)劃的前提；④確定抉擇的方案；⑤評(píng)價(jià)各種方案并擇優(yōu)；⑥制定派生計(jì)劃及相應(yīng)的預(yù)算；⑦計(jì)劃的執(zhí)行。
2.加強(qiáng)組織職能策劃，注重管理的實(shí)效性
工業(yè)經(jīng)濟(jì)中，教育行政組織結(jié)構(gòu)從機(jī)械官僚制占統(tǒng)治地位到特別專案制日益普及的進(jìn)程，其實(shí)就是組織的正式化程度不斷降低，等級(jí)的垂直分布不斷減少的過(guò)程，也即傳統(tǒng)的金字塔型的組織結(jié)構(gòu)逐步失去市場(chǎng)的過(guò)程。
金字塔型的教育行政組織結(jié)構(gòu)有許多弊端：①過(guò)度集權(quán)化；②組織的中間管理層較多，人浮于事的現(xiàn)象嚴(yán)重；③無(wú)法根據(jù)工作所需靈活機(jī)動(dòng)地調(diào)整組織的營(yíng)運(yùn)方向。要克服這些弊端，組織結(jié)構(gòu)就應(yīng)趨向扁平化。
隨著我國(guó)教育行政管理體制改革的逐步深入，教育行政效率成為了影響教育事業(yè)改革發(fā)展的重要因素。這就要求教育行政組織朝著高效的方向發(fā)展，扁平化的組織設(shè)計(jì)有利于這一目標(biāo)的達(dá)成。①結(jié)構(gòu)精簡(jiǎn)，組織能輕松上陣。②決策權(quán)分散到員工手中，一方面增強(qiáng)了工作人員的主人翁意識(shí)，另一方面，工作人員能自主地根據(jù)服務(wù)對(duì)象的要求，重新配置組織提供的資源，提供個(gè)性化的服務(wù)，組織因而既有效率又有效益。③普通工作人員得以擺脫“金字塔”的重負(fù)，從工作中體會(huì)工作的意義，感受工作的樂趣，并由此激發(fā)無(wú)窮的創(chuàng)新精神，使工作常做常新，進(jìn)而營(yíng)造出整個(gè)組織的創(chuàng)新氛圍，提高組織的競(jìng)爭(zhēng)力。
3.加強(qiáng)控制職能策劃，降低管理的風(fēng)險(xiǎn)性
正如法約爾曾指出的：“在一個(gè)教育行政管理部門中，控制就是核實(shí)所發(fā)生的每一件事是否符合所規(guī)定的計(jì)劃、所的指示以及所確立的原則，其目的就是要指出計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤，以便加以糾正和防止重犯。控制在每件事、每個(gè)人、每個(gè)行動(dòng)上都起作用?！笨刂谱鳛閷?duì)計(jì)劃實(shí)施的監(jiān)督和保證，貫穿在計(jì)劃執(zhí)行的每個(gè)階段，每個(gè)部門，因此，實(shí)施控制職能是每一位教育行政管理者的主要職責(zé)。
雖然管理對(duì)象千差萬(wàn)別，但控制的基本程序是相同的，一般包括三個(gè)步驟。①確定控制標(biāo)準(zhǔn)；②衡量實(shí)際成效；③分析偏差并予以糾正。
二、關(guān)于轉(zhuǎn)變教育行政管理職能的幾個(gè)建議
1.堅(jiān)持教育督導(dǎo)“督政”制度，轉(zhuǎn)變教育行政管理模式
教育督導(dǎo)是指教育行政部門根據(jù)國(guó)家制定的有關(guān)方針、政策、法令和法規(guī)，對(duì)其所屬下級(jí)教育行政部門和學(xué)校的工作進(jìn)行監(jiān)督、檢查、評(píng)估和指導(dǎo)。我國(guó)教育督導(dǎo)的主要任務(wù)可以概括為兩條，一是“督政”，二是“督學(xué)”?！岸秸笔侵袊?guó)教育督導(dǎo)制度的顯著特征。教育督導(dǎo)作為一種教育行政監(jiān)督手段，對(duì)下級(jí)政府履行教育工作職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查、評(píng)估、指導(dǎo)，是教育督導(dǎo)本質(zhì)和我國(guó)國(guó)情以及教育改革與發(fā)展的實(shí)際需要所決定的。
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的教育行政管理，基本上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集中的管理模式，習(xí)慣于命令和布置任務(wù)，淡化了監(jiān)督和調(diào)控。在整個(gè)教育管理的運(yùn)作中，“計(jì)劃”占據(jù)主導(dǎo)地位，“指揮”、“執(zhí)行”環(huán)節(jié)得到了較充分的強(qiáng)化，而缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督，因而不可避免地出現(xiàn)某些決策上的偏差和執(zhí)行效果的不理想，也助長(zhǎng)了報(bào)喜不報(bào)憂、弄虛作假之風(fēng)。開展“督政”，就是為了加強(qiáng)對(duì)政府及其相關(guān)部門教育行政行為的監(jiān)督，以防止和糾正教育行政工作在決策、指揮、管理上出現(xiàn)的偏差和錯(cuò)誤。同時(shí)，隨著行政體制改革的深入，政府簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能，許多權(quán)力下放到學(xué)校，學(xué)校辦學(xué)自擴(kuò)大，對(duì)教育的管理必須從以指令性為主的領(lǐng)導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾笇?dǎo)性為主的領(lǐng)導(dǎo)模式。實(shí)現(xiàn)這個(gè)轉(zhuǎn)變，必須在宏觀上加強(qiáng)管理，以強(qiáng)化反饋、監(jiān)督功能為前提。建立教育督導(dǎo)“督政”制度是教育實(shí)行宏觀管理的一個(gè)重要方面。“督政”是彌補(bǔ)教育行政管理某些缺陷的有效措施。由于在傳統(tǒng)的教育行政管理中，教育部門與同級(jí)政府的其他部門之間、與下級(jí)政府之間，不是一種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，也不是一種隸屬關(guān)系，因而教育管理中的有些工作，出現(xiàn)“管不到，抓不了”的局面。通過(guò)教育督導(dǎo)，代表本級(jí)政府行使對(duì)教育工作的監(jiān)督職權(quán)，就可以與同級(jí)政府的有關(guān)職能部門、與下級(jí)政府形成一種正常的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，從而建立起一種新的教育行政管理秩序，加強(qiáng)對(duì)政府相關(guān)部門法定的教育工作的監(jiān)督，督促政府相關(guān)部門的教育工作落實(shí)到位。2.促進(jìn)教育行政職能的重心轉(zhuǎn)向提高教育質(zhì)量
雖從靜態(tài)的角度看，幾乎所有現(xiàn)代國(guó)家都行使著較為相同的職能，但是從動(dòng)態(tài)的角度看，由于各國(guó)社會(huì)和教育發(fā)展的時(shí)空差異，造成不同時(shí)期的國(guó)家和同一時(shí)期的不同國(guó)家之間教育行政職能的側(cè)重點(diǎn)不同，這也正是教育行政職能歷史性發(fā)展的重要表現(xiàn)。由于在那些現(xiàn)代化比較早的國(guó)家，教育的發(fā)展經(jīng)歷了由數(shù)量到質(zhì)量、由精英模式到大眾模式的過(guò)程，從數(shù)量上看，發(fā)達(dá)國(guó)家的義務(wù)教育年限在數(shù)十年前，普遍達(dá)到9年以上。如果從普及的角度來(lái)看，發(fā)展水平則更高。例如美、日和歐洲一些發(fā)達(dá)國(guó)家的高中就學(xué)率已達(dá)到90%以上。因而，教育效能(主要表現(xiàn)為教育質(zhì)量)的提高就成為這些國(guó)家共同關(guān)心的首要問題，各國(guó)為此在政策上調(diào)整了自己的工作重心。美國(guó)自從1983年發(fā)表《國(guó)家處于危機(jī)之中，教育改革勢(shì)在必行》的質(zhì)量調(diào)查報(bào)告書之后，首次全美教育目標(biāo)的制定、教育標(biāo)準(zhǔn)的全國(guó)統(tǒng)一以及教育行政主管部門中教育質(zhì)量委員會(huì)、全國(guó)共同教育目標(biāo)委員會(huì)的成立等改革無(wú)一不在強(qiáng)調(diào)：在21世紀(jì)，美國(guó)的教育政策要進(jìn)行從機(jī)會(huì)平等到提高效能的重新定位。
3.注重教育行政職能的法制化
在不同國(guó)家中，各級(jí)政府之間、國(guó)家與社會(huì)和個(gè)人之間的職能、權(quán)力(利)劃分有不同的表現(xiàn)形式。一是行政化，二是法制化。前者是指這種形式的職能劃分缺乏法律基礎(chǔ)，任何涉及中央與地方及其他部門之間的權(quán)責(zé)分工和變動(dòng)都是以上級(jí)政府的單向命令或兩級(jí)政府之間的討價(jià)還價(jià)，因而行政化命令和指示的使用較為頻繁，這樣也就容易引起摩擦和權(quán)責(zé)混亂的后果。后者是說(shuō)這種職能劃分有明確和系統(tǒng)的法律依據(jù)(包括法定的內(nèi)容和程序)，職能的變動(dòng)也要以法律的變更為準(zhǔn)繩，以使管理有法可依，這不僅可以避免各部門之間的權(quán)責(zé)混亂和管理的隨意性，更重要的是可以提高管理的效率。教育行政職能作為國(guó)家職能的組成部分，它也帶有這種形式上的特征和區(qū)別。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，隨著教育法制化的普及和深入，教育行政職能的法制化也受到重視，如美國(guó)、日本等不論是在相關(guān)的《憲法》、《教育法》中，還是在專門的《文部省設(shè)置法》中，都明確而嚴(yán)格地規(guī)定了國(guó)家的各級(jí)政府、相關(guān)部門及學(xué)校在教育事務(wù)中各自承擔(dān)的職能和擁有的權(quán)力。這對(duì)于教育的長(zhǎng)期和穩(wěn)定發(fā)展是必要的。例如，日本的《文部省設(shè)置法》首先指出，本法的目的是：明確規(guī)定文部省主管事務(wù)的范圍和權(quán)限，確定能高效地完成主管事務(wù)的組織，文部省以振興與普及學(xué)校教育、社會(huì)教育、學(xué)術(shù)及文化為己任，是一體化地處理上述事項(xiàng)及有關(guān)在宗教方面的國(guó)家行政事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)，為完成前條規(guī)定的所轄事務(wù)，文部省擁有下列權(quán)限。但是，其權(quán)限的行使必須遵循法律(包括基于法律的命令)。教育部頒布的《全國(guó)教育事業(yè)第十個(gè)五年計(jì)劃》進(jìn)一步明確了教育行政部門轉(zhuǎn)變政府職能、完善教育法律體系、全面實(shí)施依法治教的三項(xiàng)重要目標(biāo)：轉(zhuǎn)變政府職能。今后政府主要運(yùn)用立法、撥款、規(guī)劃、評(píng)估、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督和必要的行政手段對(duì)教育進(jìn)行宏觀管理。政府部門的主要職責(zé)是創(chuàng)造教育健康發(fā)展的良好環(huán)境，保證國(guó)家教育方針的貫徹落實(shí)，保證學(xué)校正確的辦學(xué)方向，規(guī)范各級(jí)各類學(xué)校辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)和辦學(xué)行為，保證教育的公正性和學(xué)生平等的受教育權(quán)，維護(hù)學(xué)校、教師和學(xué)生的合法權(quán)益。加強(qiáng)教育宏觀決策的科學(xué)研究，提高教育決策的科學(xué)化、民主化水平。完善教育行政決策和管理制度，建設(shè)一支高素質(zhì)的教育行政管理隊(duì)伍，提高管理水平和依法行政水平。不斷加強(qiáng)教育法規(guī)建設(shè)，進(jìn)一步健全完善教育法律體系。加強(qiáng)教育普法宣傳，加大教育行政執(zhí)法力度。進(jìn)一步健全教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，完善教育督導(dǎo)制度，加強(qiáng)督導(dǎo)檢查。
4.建設(shè)一支高素質(zhì)的教育行政管理隊(duì)伍
教育部頒布的《全國(guó)教育事業(yè)第十一個(gè)五年計(jì)劃》進(jìn)一步明確了教育行政部門轉(zhuǎn)變政府職能、完善教育法律體系、全面實(shí)施依法治教的三項(xiàng)重要目標(biāo)：轉(zhuǎn)變政府職能。今后政府主要運(yùn)用立法、撥款、規(guī)劃、評(píng)估、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督和必要的行政手段對(duì)教育進(jìn)行宏觀管理。政府部門的主要職責(zé)是創(chuàng)造教育健康發(fā)展的良好環(huán)境，保證國(guó)家教育方針的貫徹落實(shí)，保證學(xué)校正確的辦學(xué)方向，規(guī)范各級(jí)各類學(xué)校辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)和辦學(xué)行為，保證教育的公正性和學(xué)生平等的受教育權(quán)，維護(hù)學(xué)校、教師和學(xué)生的合法權(quán)益。加強(qiáng)教育宏觀決策的科學(xué)研究，提高教育決策的科學(xué)化、民主化水平。完善教育行政決策和管理制度，建設(shè)一支高素質(zhì)的教育行政管理隊(duì)伍，提高管理水平和依法行政水平。不斷加強(qiáng)教育法規(guī)建設(shè)，進(jìn)一步健全完善教育法律體系。加強(qiáng)教育普法宣傳，加大教育行政執(zhí)法力度。進(jìn)一步健全教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，完善教育督導(dǎo)制度，加強(qiáng)督導(dǎo)檢查。
三、結(jié)束語(yǔ)
轉(zhuǎn)變教育行政管理職能的任務(wù)是艱巨的。在今后的研究中，我們應(yīng)進(jìn)一步加大學(xué)習(xí)、研究力度，力爭(zhēng)取得更大成果，不斷把教育行政管理改革引向深入，從而使教育改革發(fā)展更好地服務(wù)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。
2007年3月5日，國(guó)務(wù)院總理在政府工作報(bào)告中指出，在6所教育部直屬師范大學(xué)(北京師范大學(xué)、東北師范大學(xué)、華東師范大學(xué)、華中師范大學(xué)、西南大學(xué)和陜西師范大學(xué))實(shí)行師范生免費(fèi)教育。從2007年起，考入這6所學(xué)校的師范生不僅免交學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)，還能得到國(guó)家的補(bǔ)貼。我國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)曾實(shí)行的師范生免費(fèi)教育制度重返大學(xué)校園。當(dāng)年9月，隨著首批10933名免費(fèi)師范生先后進(jìn)入6所教育部直屬師范大學(xué)就讀，免費(fèi)師范生教育政策的落實(shí)跨出了堅(jiān)實(shí)的第一步[1]。與此同時(shí)，新的問題也隨即進(jìn)入人們的視野：免費(fèi)師范生教育將給師范教育帶來(lái)哪些影響？師范教育該如何改革？對(duì)免費(fèi)師范生應(yīng)當(dāng)如何培養(yǎng)？本文試圖對(duì)此做初步探討。
一、師范生免費(fèi)教育政策的背景及意義
自1997年開始，師范大學(xué)逐漸實(shí)行收費(fèi)制度。10年后的今天，師范教育收費(fèi)的負(fù)面影響開始顯現(xiàn)，報(bào)考師范院校的優(yōu)秀生源明顯減少；師范院校畢業(yè)生中相當(dāng)一部分主動(dòng)放棄教育工作；由于傾斜政策不到位，中小學(xué)教師不可避免地從農(nóng)村走向城市、從貧困地區(qū)走向發(fā)達(dá)地區(qū)，從一般學(xué)校向重點(diǎn)學(xué)校集中，教師資源分布不均日趨嚴(yán)重。同時(shí)，由于對(duì)高師院校的發(fā)展缺乏頂層設(shè)計(jì)和政策支持，師范教育呈現(xiàn)被弱化的傾向。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這些均不利于教育的百年大計(jì)。
地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是我國(guó)的一個(gè)基本國(guó)情，直接影響到地區(qū)教育發(fā)展的不平衡性。在廣大農(nóng)村地區(qū)，師資匱乏問題成為農(nóng)村兒童失學(xué)、轉(zhuǎn)學(xué)的重要原因。而同時(shí)，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，對(duì)高質(zhì)量的優(yōu)秀師資的需求量也必將快速增長(zhǎng)。在這種背景下，培養(yǎng)、輸送合格的大學(xué)畢業(yè)生充實(shí)教師隊(duì)伍，成為高校尤其是高等師范院校當(dāng)仁不讓的責(zé)任。如同高水平大學(xué)必須要辦好本科教育一樣，師范大學(xué)首先要辦好師范類系科專業(yè)。當(dāng)然，師資隊(duì)伍的建設(shè)需要投入，需要建立健全法規(guī)政策。
作為涉及基礎(chǔ)教育和高等教育兩個(gè)領(lǐng)域的一項(xiàng)鼓勵(lì)性的教育政策，師范生免費(fèi)教育政策的意義正在于：首先，教師是制約教育發(fā)展的關(guān)鍵因素，師范生免費(fèi)教育是全面持續(xù)提升中小學(xué)教育質(zhì)量的重要保障。其次，國(guó)家通過(guò)公共財(cái)政干預(yù)來(lái)調(diào)控師范教育的發(fā)展，能夠提高教師地位和職業(yè)吸引力，從根本上有利于保障教育的公共產(chǎn)品屬性，能夠吸引優(yōu)秀學(xué)生報(bào)考教師教育專業(yè)，并到中小學(xué)尤其是農(nóng)村任教，促進(jìn)教育均衡發(fā)展和教育公平。再次，在當(dāng)前國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的情況下，每個(gè)國(guó)家都高度重視教育尤其是師范教育的發(fā)展，注重國(guó)民精神、知識(shí)和能力的訓(xùn)練、國(guó)民人格的培養(yǎng)和文化傳統(tǒng)的傳承。而擔(dān)負(fù)這種責(zé)任的便是由師范教育所造就的師資。所以，從國(guó)家戰(zhàn)略和民族本位的角度看，師范教育是國(guó)家和民族生存發(fā)展的基本前提，事關(guān)國(guó)家改革和發(fā)展的全局。
二、師范生免費(fèi)教育面臨的問題
任何政策從制度設(shè)計(jì)到具體實(shí)施，難免會(huì)有新的問題有待進(jìn)一步解決。審慎地分析師范生免費(fèi)教育可能出現(xiàn)的問題，對(duì)于該政策的順利推行將大有裨益。
1．部屬師范院校師范生教育免費(fèi)，可能會(huì)帶來(lái)非部屬師范院校的不公平
如果將優(yōu)惠政策僅限于部屬師范大學(xué)，教師隊(duì)伍素質(zhì)的整體優(yōu)化和全面提升將很難順利實(shí)現(xiàn)，其表現(xiàn)出的地區(qū)差異、校際差異將會(huì)更大。國(guó)家如果只是在某些師范院校搞試點(diǎn)，勢(shì)必會(huì)對(duì)其他師范院校產(chǎn)生沖擊，影響他們的生源，造成新的對(duì)其他非部屬師范院校的不公平。我們必須認(rèn)識(shí)到，能夠到服務(wù)于基層教育事業(yè)的，多數(shù)還是地方師范院校的畢業(yè)生。相對(duì)于部屬師范大學(xué)，本身就缺乏吸引力的地方師范院校，更需要國(guó)家的財(cái)政支持，更需要免費(fèi)的師范教育。溫總理在政府工作報(bào)告當(dāng)中曾明確提到，在六所師范大學(xué)實(shí)施師范生免費(fèi)教育叫做示范性舉措。所以，要促進(jìn)教育公平和社會(huì)的和諧發(fā)展，在于該項(xiàng)舉措在全國(guó)各地的推廣實(shí)施。在這樣一個(gè)指導(dǎo)思想下，進(jìn)一步研究總結(jié)部屬師范大學(xué)師范生免費(fèi)教育的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該是在更大的范圍進(jìn)行推廣。
2．師范教育免費(fèi)政策可能難以惠及真正需要享受政策優(yōu)惠的學(xué)生
總理所作政府工作報(bào)告中，在言及“教育部直屬師范大學(xué)實(shí)行師范生免費(fèi)教育”時(shí)，是與“在普通本科高校、高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校建立健全國(guó)家獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金制度……進(jìn)一步落實(shí)國(guó)家助學(xué)貸款政策，使困難家庭的學(xué)生能夠上得起大學(xué)”相提并論的。由此可見，實(shí)施師范生免費(fèi)教育政策的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)是為了解決貧困家庭子女上大學(xué)難的問題。教育部部長(zhǎng)周濟(jì)在接受記者采訪時(shí)指出，師范生免費(fèi)教育政策“有利于吸引優(yōu)秀高中畢業(yè)生就讀師范,鼓勵(lì)優(yōu)秀大學(xué)生畢業(yè)從教”。由此看來(lái),師范生免費(fèi)教育政策另一個(gè)出發(fā)點(diǎn)在于提高師范生的生源質(zhì)量。事實(shí)上，隨著師范教育免費(fèi)制度的推行，師范院校生源質(zhì)量的改善，不排除只是出于政策的優(yōu)惠措施而選擇報(bào)考師范院校的現(xiàn)象，也并不意味著所有的學(xué)生都是樂于從教。
因此，如果國(guó)家對(duì)師范院校實(shí)行免費(fèi)政策，必須有非常具體的細(xì)則，這種免費(fèi)政策要讓該享受的人享受到，盡量減少漏洞。師范生中途退出師范專業(yè)、未接受教育行政部門安排或其他情況不愿履行協(xié)議內(nèi)容時(shí)，應(yīng)退還所享受的國(guó)家資助經(jīng)費(fèi)的本息，并按資助經(jīng)費(fèi)交納相應(yīng)的違約金。退還資助經(jīng)費(fèi)的方式可以借鑒國(guó)家助學(xué)貸款的還款方式。此外，還要進(jìn)一步完善有關(guān)制度，讓這部分補(bǔ)貼都用在有志于獻(xiàn)身教育事業(yè)的師范生身上。
3．免費(fèi)師范生可能導(dǎo)致學(xué)習(xí)動(dòng)力不足，進(jìn)而影響師范教育質(zhì)量
對(duì)絕大部分免費(fèi)師范生來(lái)講，他們會(huì)珍惜難得的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，并且從根本上講，免費(fèi)師范生更適合做教師，首先在招生環(huán)節(jié)，學(xué)生填報(bào)志愿時(shí)是自主選擇，所以他們會(huì)根據(jù)自身的職業(yè)選擇進(jìn)行人生規(guī)劃。但免費(fèi)師范生由于緩解了過(guò)多的經(jīng)濟(jì)壓力和就業(yè)壓力，很容易導(dǎo)致學(xué)習(xí)動(dòng)力不足，這樣，無(wú)論素質(zhì)高低的免費(fèi)師范畢業(yè)生都去任教，將會(huì)降低教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)，因此，也需要配套措施相繼跟進(jìn)，以保證每一位免費(fèi)師范生能夠真正珍惜學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，按照優(yōu)秀教師的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己。
被六所師范院校錄取的學(xué)生入校后，要接受有針對(duì)性的培養(yǎng)，各個(gè)學(xué)校還要建立淘汰機(jī)制，對(duì)學(xué)習(xí)成績(jī)或者表現(xiàn)不好的學(xué)生要淘汰出列。北京師范大學(xué)副校長(zhǎng)韓震說(shuō)，該校對(duì)此按照協(xié)議有終止條款，其中一項(xiàng)是因?yàn)楦鞣N原因不能完成學(xué)業(yè)包括學(xué)業(yè)上達(dá)不到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，比如說(shuō)知識(shí)上的、教學(xué)實(shí)踐當(dāng)中的學(xué)分不達(dá)標(biāo)，如果拿不到學(xué)分可以終止學(xué)業(yè)[2]。
另外，在師范生就業(yè)時(shí)，省級(jí)教育行政部門應(yīng)免費(fèi)組織他們進(jìn)行雙向選擇，為他們提供大量的就業(yè)崗位。如果畢業(yè)生想得到自己希望的崗位，他在學(xué)校期間的學(xué)習(xí)表現(xiàn)將是很重要的依據(jù)。
4．師范生免費(fèi)教育政策高度重視職前關(guān)愛，職后保障可能成本太高
師范生享受了國(guó)家提供的免費(fèi)教育待遇，就應(yīng)有服從國(guó)家需要、服務(wù)國(guó)家教育事業(yè)的義務(wù)，成為國(guó)家輸送給農(nóng)村及貧困落后地區(qū)的優(yōu)質(zhì)師資。要使廣大師范畢業(yè)生能夠長(zhǎng)期從教，并在教師崗位釋放最大的熱情和作用，國(guó)家應(yīng)該進(jìn)一步為他們創(chuàng)造深造、發(fā)展的機(jī)會(huì)和空間，如此方能收到長(zhǎng)遠(yuǎn)效果。
目前的師范生免費(fèi)教育政策包含了就業(yè)和激勵(lì)方面的優(yōu)惠措施：第一，對(duì)免費(fèi)教育師范畢業(yè)生實(shí)行統(tǒng)一調(diào)配與雙向選擇相結(jié)合的就業(yè)政策。師范生畢業(yè)時(shí)通過(guò)雙向選擇落實(shí)工作崗位；未落實(shí)工作崗位的免費(fèi)教育師范生由生源所在地教育行政部門統(tǒng)一安排工作。第二，免費(fèi)師范畢業(yè)生作為就業(yè)單位的正式教師，與其他教師享受同等待遇。中央財(cái)政對(duì)接收免費(fèi)師范畢業(yè)生的中西部地區(qū)給予了一定的支持，而地方政府和農(nóng)村學(xué)校要為免費(fèi)師范畢業(yè)生到農(nóng)村任教服務(wù)提供必要的工作生活條件。第三，對(duì)免費(fèi)教育師范應(yīng)屆畢業(yè)生經(jīng)考核合格，可以錄取為教育碩士專業(yè)學(xué)位研究生，在服務(wù)期間，在職學(xué)習(xí)專業(yè)課程，任教考核合格并通過(guò)論文答辯的，頒發(fā)碩士研究生畢業(yè)證書和教育碩士專業(yè)學(xué)位證書。對(duì)工作業(yè)績(jī)突出、學(xué)業(yè)特別優(yōu)秀的還可繼續(xù)攻讀教育博士學(xué)位[3]。
以上免費(fèi)師范生的職后保障政策無(wú)疑是極具吸引力的，但從中可以看出職后保障的成本可能太高。
三、幾點(diǎn)思考
1．增強(qiáng)教師職業(yè)的吸引力是關(guān)鍵
從教師教育的發(fā)展規(guī)律來(lái)看，強(qiáng)化師范生特質(zhì)的“免費(fèi)”制度，在某種程度上只是權(quán)宜之計(jì)。要從根本上穩(wěn)定基礎(chǔ)教育教師隊(duì)伍，特別是吸引優(yōu)秀人才到農(nóng)村、到艱苦地方從教，提高教師崗位的吸引力是關(guān)鍵。以國(guó)外的一些經(jīng)驗(yàn)為例：德國(guó)教師是國(guó)家公務(wù)員，享有較高的社會(huì)地位，可以終身任職。在經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織中，德國(guó)教師的工資待遇最高。為提升教師職業(yè)的吸引力，德國(guó)聯(lián)邦和各州政府投入大量經(jīng)費(fèi)為師范生發(fā)放專門補(bǔ)助，同時(shí)不斷提高教師的福利待遇，加大對(duì)教師繼續(xù)教育的經(jīng)費(fèi)投入，教師基本免費(fèi)參加在職進(jìn)修。法國(guó)政府在不斷提高在職中小學(xué)教師工資的同時(shí)，還為教師培訓(xùn)學(xué)院培養(yǎng)的新教師制定了新的工資標(biāo)準(zhǔn)。新工資標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)是工資額得到大幅度提高，初等教育教師工資與中等教育教師工資完全拉平，大大提高了中小學(xué)教師特別是初等教育教師的社會(huì)地位和經(jīng)濟(jì)待遇。日本教師享受公務(wù)員待遇。韓國(guó)教師收入水平高于其它行業(yè)從業(yè)人員[4]。相比較而言，我國(guó)免費(fèi)師范教育制度硬性規(guī)定畢業(yè)生到基層從教3年，尚難從根本上解決我國(guó)基層教育師資隊(duì)伍的問題，只有逐步提高基層教師的經(jīng)濟(jì)待遇和社會(huì)地位才是解決問題的長(zhǎng)久之計(jì)。
2．實(shí)行師范生免費(fèi)教育必須使外部激勵(lì)轉(zhuǎn)化為師范生的內(nèi)在需要
在我國(guó)當(dāng)前教育經(jīng)費(fèi)緊缺、教育成本不斷增加的情況下，國(guó)家對(duì)師范院校實(shí)施的師范生免費(fèi)政策，為有志于教育事業(yè)的學(xué)生實(shí)現(xiàn)自己的人生價(jià)值提供了必要的保障。
2007年六所師范大學(xué)招生工作非常順利，生源的數(shù)量非常充足，學(xué)生報(bào)考非常踴躍，最后招生的數(shù)量、質(zhì)量都很好[5]。免費(fèi)師范生首次招生情況良好，這為免費(fèi)師范教育的推廣實(shí)施提供了可喜的開端?？梢?，無(wú)論國(guó)家的師范教育如何改革，真正熱愛教育、甘心獻(xiàn)身教育事業(yè)的人員對(duì)教師職業(yè)的情感、信念是永恒的。正如師范教育免費(fèi)政策出臺(tái)后，有學(xué)生家長(zhǎng)所言，即使師范教育仍舊收費(fèi)，還是愿意子女報(bào)考師范院校。還有的教育工作者坦言，自己選擇教師這個(gè)職業(yè)，正是由于可以通過(guò)自己的工作去影響他人。但在師范教育免費(fèi)政策的吸引下，會(huì)有越來(lái)越多的優(yōu)秀中學(xué)畢業(yè)生報(bào)考師范院校，其中也不乏部分人對(duì)奉獻(xiàn)教育事業(yè)缺乏足夠認(rèn)識(shí)和充分思想準(zhǔn)備者。因此，師范院校還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)免費(fèi)師范生的思想政治教育，使他們認(rèn)識(shí)到，到基層的教育服務(wù)期，對(duì)他們的人生發(fā)展是寶貴的財(cái)富，使他們將接受師范院校師范教育的目的上升到報(bào)效祖國(guó)、振興民族教育的高度并內(nèi)化為自身的精神需要。六所部屬師范院校在對(duì)免費(fèi)師范生的職業(yè)理想和師德教育上頗費(fèi)心思，學(xué)校將師德教育貫穿于免費(fèi)師范生進(jìn)校、學(xué)習(xí)、入職的全過(guò)程。
3．采取多種措施，提高免費(fèi)師范生培養(yǎng)質(zhì)量
目前中央提出我國(guó)教育的發(fā)展目標(biāo)是讓廣大適齡兒童既能“上得起學(xué)”，還要“上好學(xué)”。這涉及到師范院校的責(zé)任，要求師范院校提高師范生的綜合素質(zhì)[6]。近來(lái)不少專家、學(xué)者呼吁，基礎(chǔ)教育的改革、提高要從師范生的培養(yǎng)抓起。因此，高等師范院校要從拓寬知識(shí)面，健全人格等方面調(diào)整師范生培養(yǎng)目標(biāo)，提高培養(yǎng)質(zhì)量。
國(guó)家選擇六所教育部直屬師范大學(xué)作為試點(diǎn)，一方面反映了國(guó)家對(duì)高素質(zhì)教師和優(yōu)秀人才從教的期望，另一方面也是對(duì)教育部直屬師范大學(xué)教師教育質(zhì)量和優(yōu)勢(shì)的認(rèn)同。為提高免費(fèi)師范生的培養(yǎng)質(zhì)量，六所教育部直屬師范大學(xué)采取了多種措施，制定了相應(yīng)的培養(yǎng)計(jì)劃，主要包括：實(shí)施寬口徑、厚基礎(chǔ)的教育；針對(duì)免費(fèi)師范生立項(xiàng)設(shè)置教育研究與拓展類課程；強(qiáng)化教育教學(xué)實(shí)踐環(huán)節(jié)，加強(qiáng)教育實(shí)踐基地建設(shè)，安排師范生到中小學(xué)進(jìn)行教育見習(xí)，高年級(jí)師范生到中小學(xué)實(shí)習(xí)半年；實(shí)行導(dǎo)師制，由本校優(yōu)秀教師和中小學(xué)優(yōu)秀教師組成導(dǎo)師組，指導(dǎo)師范生的學(xué)習(xí)、實(shí)踐與研究；加強(qiáng)師范生的職業(yè)理想和師德教育；設(shè)立“師范生基礎(chǔ)教育改革研究與實(shí)踐”專題基金，用于支持相關(guān)課題的設(shè)置和研究等措施[7]。
4．國(guó)家調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合，探索師范教育免費(fèi)制度的多種模式
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，尤其是在我國(guó)各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不平衡狀況長(zhǎng)期存在，教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)象比較突出的情況下，如果把教師培養(yǎng)看作是純粹的市場(chǎng)行為，教師隊(duì)伍的整體優(yōu)化和全面提升將是一個(gè)緩慢過(guò)程。而國(guó)家通過(guò)公共財(cái)政干預(yù)機(jī)制來(lái)調(diào)控教師教育的發(fā)展，提高教師地位和職業(yè)吸引力，有利于保障教育的公共產(chǎn)品屬性，促進(jìn)教育均衡發(fā)展和教育公平。
同時(shí)，國(guó)家有關(guān)師范教育的政策也有一個(gè)不斷完善的過(guò)程，就目前的師范生免費(fèi)教育政策而言，因其“有條件”之原因，可能會(huì)將部分有志于教育事業(yè)的優(yōu)秀高中畢業(yè)生拒之門外從而失去好的生源。因此,在政策設(shè)計(jì)時(shí)一定要允許免費(fèi)和非免費(fèi)師范專業(yè)的共存,這既是給不同考生以公平選擇，也更符合我國(guó)的國(guó)情和師范教育長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要。今后師范教育免費(fèi)制度可嘗試多種有效形式，比如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的師范院校學(xué)生實(shí)行交費(fèi)上學(xué)，畢業(yè)后沒有服務(wù)期限制，不一定從事教育工作；貧困地區(qū)則仍然實(shí)行師范生免費(fèi)上學(xué)和服務(wù)期制度。亦可借鑒新加坡、法國(guó)、韓國(guó)等國(guó)家的做法，實(shí)行低收費(fèi)的師范教育，并加以多種補(bǔ)助手段，這樣才有助于吸引更多的優(yōu)秀青年投身教育事業(yè)。
[參考文獻(xiàn)]
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[2]免費(fèi)師范生培養(yǎng)將建淘汰機(jī)[EB/OL].
[3]趙秀紅，翟帆.免費(fèi)師范生如何走向基層留在基層[N].中國(guó)教育報(bào)，2007-05-25（2）.
[4]何齊宗，胡青，凡.高師教育改革與教師發(fā)展[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006．254-255.
在我國(guó)，很少有學(xué)者或官方文件使用“教育福利政策”概念，與此相近的概念主要有教育資助政策、教育救助政策，等等。筆者以為，采用資助或救助的概念表述，強(qiáng)調(diào)的往往是經(jīng)濟(jì)援助或某一方面的扶持措施，其背后邏輯更多體現(xiàn)為一種救濟(jì)施舍而非公共教育服務(wù)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以涵蓋教育福利的核心要義。
福利經(jīng)濟(jì)學(xué)派的開創(chuàng)者英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古認(rèn)為，福利由效用構(gòu)成，效用就是滿足，人性的本質(zhì)就是追求最大的滿足即最大的效用，也可以說(shuō)是追求最大的福利。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，教育本身具備正外部性效用的典型特征，因而與福利密切相關(guān)。所謂教育福利，是指以促進(jìn)和保障教育權(quán)利公平為目標(biāo)，通過(guò)各種途徑為扶持和發(fā)展教育事業(yè)所做出的努力，從而達(dá)到提高國(guó)民素質(zhì)、推動(dòng)個(gè)人和社會(huì)全面發(fā)展的整體效用。
從功能主義觀點(diǎn)出發(fā)，有學(xué)者將社會(huì)福利分為“補(bǔ)救型”的社會(huì)福利和“制度型”的社會(huì)福利兩種類型[①]，前者的服務(wù)目標(biāo)主要是針對(duì)“弱者”，后者則強(qiáng)調(diào)為全體社會(huì)成員服務(wù)。據(jù)此，作為社會(huì)福利重要組成的教育福利亦可分為兩種類型：一是“普惠型”教育福利，強(qiáng)調(diào)所有社會(huì)成員都有權(quán)享有一定年限或某種類型的教育，并通過(guò)一定的制度設(shè)計(jì)維護(hù)其受教育權(quán)利或機(jī)會(huì)，如向適齡兒童提供“免費(fèi)義務(wù)教育”；二是“選擇型”教育福利，基于事實(shí)上的教育不公平狀態(tài)和促進(jìn)教育的整體效用考慮，傾斜性地為弱勢(shì)群體提供福利服務(wù)，保障其受教育權(quán)利落到實(shí)處。社會(huì)學(xué)理論一般認(rèn)為，所謂弱勢(shì)群體是由于某些自身障礙或缺乏經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)機(jī)會(huì)而在社會(huì)上處于不利地位的人群，多指社會(huì)中需要給予特殊關(guān)愛和照顧的人群共同體[②]。
與社會(huì)政策旨在“解決社會(huì)問題以實(shí)現(xiàn)公正、福利等特定的社會(huì)目標(biāo)”[③]的根本觀點(diǎn)相契合，所謂教育福利政策是指國(guó)家和社會(huì)針對(duì)具有普遍意義的教育公平問題，為調(diào)節(jié)和滿足社會(huì)或特定群體的教育需求，提升其教育福祉，通過(guò)一定的決策程序，制定并頒布實(shí)施的系列法律、條例、措施和辦法的總稱。從動(dòng)態(tài)分析，教育福利政策涵蓋政策決策、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)價(jià)的全部過(guò)程；從靜態(tài)分析，教育福利政策特指相關(guān)法律、條例和措施等具體表現(xiàn)形式。如前所述，基于政策指向的目標(biāo)社會(huì)群體，教育福利政策可以分為“普惠型”教育福利政策和“選擇型”教育福利政策。采用何種教育福利政策，往往與一定的國(guó)家政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)特定結(jié)構(gòu)以及社會(huì)文化背景等因素密切相關(guān)。
一、教育福利政策的功能
教育福利政策的宗旨在于維護(hù)和保障公民的受教育權(quán)利，促進(jìn)教育公平進(jìn)而深刻影響社會(huì)生活的其他領(lǐng)域，推動(dòng)社會(huì)協(xié)調(diào)全面發(fā)展。總理在2007年《政府工作報(bào)告》中曾強(qiáng)調(diào)指出：“教育是國(guó)家發(fā)展的基石，教育公平是重要的社會(huì)公平?！?/p>
（一）政治功能：保障受教育權(quán)利，促進(jìn)教育公平
教育公平是教育福利政策的合法性基礎(chǔ)，教育福利政策是促進(jìn)教育公平的重要手段。教育公平包括入學(xué)機(jī)會(huì)公平、受教育過(guò)程公平和教育結(jié)果公平三個(gè)層面。與此相呼應(yīng)需確立三項(xiàng)基本原則：機(jī)會(huì)均等原則，即不論種族、膚色、性別、語(yǔ)言、宗教、政治或其它觀點(diǎn)、民族或社會(huì)出身、經(jīng)濟(jì)條件或家庭背景，所有人均有相同的機(jī)會(huì)升入教育系統(tǒng)某個(gè)特定學(xué)習(xí)階段；過(guò)程公正原則，即學(xué)習(xí)者在大致相當(dāng)?shù)沫h(huán)境和條件下接受教育，并且基于公正的規(guī)則要求開展競(jìng)爭(zhēng)；結(jié)果補(bǔ)償原則，即對(duì)處于相對(duì)弱勢(shì)的受教育群體予以必要支持，保障其平等參與學(xué)習(xí)和競(jìng)爭(zhēng)，共享教育發(fā)展成果。誠(chéng)如羅爾斯主張：“為了平等對(duì)待所有人，提供真正同等機(jī)會(huì)，社會(huì)必須更多注意那些天賦較低和出生于較不利的社會(huì)地位的人們”[④]。
“在現(xiàn)代社會(huì)，受教育已經(jīng)是一個(gè)人生存、發(fā)展的必要條件。沒有受過(guò)教育的公民難以融入現(xiàn)代社會(huì)，其個(gè)性、尊嚴(yán)和基本需求也得不到充分的發(fā)展和實(shí)現(xiàn)”。[⑤]通過(guò)制定和落實(shí)教育福利政策，尤其是借助各種途徑對(duì)教育資源進(jìn)行調(diào)節(jié)和再分配，為貧困學(xué)生、殘疾學(xué)生、流動(dòng)人口、女性群體等常常處于教育困境的人們提供必要補(bǔ)償，可以有效地維系和保障公民的受教育權(quán)利。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，教育公平問題變得更加復(fù)雜，比如隨著教育主體多元化，公立、私立學(xué)校以及不同等級(jí)學(xué)校之間在法律地位上存在微妙差異，在不同教育機(jī)構(gòu)接受教育，往往會(huì)導(dǎo)致教育福利的待遇迥然，民辦學(xué)校學(xué)生助學(xué)貸款難即是一例。從更深層次分析，社會(huì)資本進(jìn)入教育領(lǐng)域后，如何均衡資本逐利本性與教育公益屬性二者之間的摩擦和沖突，需要不斷完善教育福利政策來(lái)加以和統(tǒng)籌發(fā)展。
（二）經(jīng)濟(jì)功能：提高個(gè)人收入水平，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)
現(xiàn)代人力資本理論認(rèn)為，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)最主要的動(dòng)力來(lái)自知識(shí)（人力資本），這些知識(shí)一方面可以轉(zhuǎn)化為新技術(shù)和新產(chǎn)品，直接推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；一方面會(huì)通過(guò)溢出效應(yīng)增加社會(huì)的知識(shí)總量，長(zhǎng)期推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。隨著我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)化程度的提高，教育與人們的收入水平、生活水平之間的共變關(guān)系越來(lái)越密切。個(gè)人的受教育程度，將直接決定其工作機(jī)會(huì)的選擇和工作報(bào)酬的水平。
明瑟收益率是衡量教育與經(jīng)濟(jì)收入相關(guān)度的重要指標(biāo)，表示社會(huì)成員每多接受一年教育，在經(jīng)濟(jì)收入上提高的百分比。北京大學(xué)岳昌軍教授基于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的相關(guān)數(shù)據(jù)研究表明：簡(jiǎn)單明瑟教育收益率從1991年的2.76%上升至2000年的8.21%。而且，隨著受教育程度的提高，年均教育收益率呈現(xiàn)出明顯的遞進(jìn)規(guī)律。相對(duì)接受小學(xué)教育者而言，初中、高中、中專、大學(xué)?？?、大學(xué)本科的年均教育收益率依次為3.74%、5.24%、5.40%、6.24%和8.84%[⑥]。通過(guò)完善和落實(shí)教育福利政策，為人們更多更好的受教育機(jī)會(huì)，有助于縮小社會(huì)教育差別，進(jìn)而彌合日益拉大的社會(huì)收入差距。事實(shí)上，也惟有均衡發(fā)展教育，才能將我國(guó)龐大的人口資源轉(zhuǎn)換為人力資源，從而為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的永續(xù)發(fā)展注入不竭動(dòng)力?！白鳛橐环N特殊的公共支出，教育投入對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)將大大高于諸如資本品的其他要素投入對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)，尤其是在知識(shí)經(jīng)濟(jì)的形態(tài)下，這種趨勢(shì)更加明顯?！盵⑦]
（三）社會(huì)功能：促進(jìn)社會(huì)流動(dòng)，建設(shè)和諧社會(huì)
社會(huì)階層結(jié)構(gòu)是社會(huì)結(jié)構(gòu)體系的核心內(nèi)容。我國(guó)社會(huì)階層結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出典型的“金字塔”特征：極少數(shù)位于塔尖的群體享有很高的社會(huì)地位，并占據(jù)大部分社會(huì)資源；大部分群體居于塔基，他們?nèi)狈Ρ匾纳鐣?huì)話語(yǔ)權(quán)，生活狀況常常處于貧困線和溫飽水平之間；介于二者之間的中間階層群體只占社會(huì)的少數(shù)。有研究表明，受教育水平與職業(yè)選擇高度相關(guān)。從事較高層次職業(yè)的人，往往具有較高的受教育水平；從事較低層次職業(yè)的人，往往受教育水平也較低；不同的職業(yè)選擇本身往往意味著不同的社會(huì)聲譽(yù)、社會(huì)地位和資源擁有程度。
社會(huì)流動(dòng)是社會(huì)充滿生機(jī)和活力的源泉，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。社會(huì)分層理論認(rèn)為，形成合理的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的前提是有開放的社會(huì)空間、合理的社會(huì)流動(dòng)，尤其底層成員能夠有機(jī)會(huì)向上層流動(dòng)。結(jié)構(gòu)功能主義理論認(rèn)為，學(xué)校教育的社會(huì)功能有二:一是社會(huì)化，二是社會(huì)選拔?？铝炙乖怃J地指出：教育是限制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中具有優(yōu)厚報(bào)酬職位的競(jìng)爭(zhēng)者數(shù)量的篩選工具，幫助那些接受過(guò)較高層次教育的人占據(jù)這些職位。[⑧]在現(xiàn)代社會(huì)，教育對(duì)于社會(huì)分層的影響更加深遠(yuǎn)和廣泛。在社會(huì)差別不可避免的前提下，如果能賦予處于社會(huì)底層而往往成為弱勢(shì)群體的人們以更多的教育機(jī)會(huì)和必要的救濟(jì)支持，他們就有可能通過(guò)自身的努力和奮斗，順利流動(dòng)到經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)地位更高的階層，從而改善不合理的社會(huì)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀。反之，若缺乏必要的教育福利，貧困家庭“缺乏知識(shí)和技能”的素質(zhì)缺陷就會(huì)如同疾病基因一樣代際相傳，世代沉淪于社會(huì)的底層。（四）文化功能：消除“貧困文化”，促進(jìn)社會(huì)融合
美國(guó)社會(huì)學(xué)家與人類學(xué)家奧斯卡·劉易斯提出的“貧困文化”觀念認(rèn)為，長(zhǎng)期生活于貧困之中的窮人，會(huì)逐漸脫離社會(huì)主流文化、不受主流文化的影響而形成一種自我保護(hù)機(jī)制，即特定的生活方式、行為規(guī)范、價(jià)值觀念等。這一“貧困文化”的形成和存續(xù)，會(huì)對(duì)周圍的人，特別是窮人的后代產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響并且代際相傳。處于“貧困文化”體系保護(hù)下的窮人群體，彼此之間維系著簡(jiǎn)單的人際關(guān)系，以血緣、親緣、地緣為半徑而建立的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)規(guī)模小，社會(huì)資本質(zhì)量低。而且，由于“貧困文化”的阻隔，窮人與主流社會(huì)的接觸機(jī)會(huì)很少，無(wú)法通過(guò)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)獲取更多的稀缺資源?！柏毨幕爆F(xiàn)象割裂了社會(huì)群體之間的融合，并極有可能造成彼此間的對(duì)立和沖突，與建設(shè)和諧文化的努力方向背道而馳。
哈夫曼和沃爾夫認(rèn)為，教育具有積極的外溢作用[⑨]：教育可以改善窮人的知識(shí)貧困狀態(tài)，改變觀念、行為、意識(shí)與精神面貌，增加與主流文化接觸的意愿和機(jī)會(huì)，增強(qiáng)社會(huì)參與能力，擴(kuò)大其人際交往的范圍，從而提高窮人的社會(huì)資本存量，切斷貧困代際傳遞的紐帶；教育可以增加醫(yī)療衛(wèi)生知識(shí)，改善配偶和家庭成員的健康狀況，降低因病致貧的風(fēng)險(xiǎn)；教育可以降低生育率，減輕家庭撫養(yǎng)子女的負(fù)擔(dān)，等等。誠(chéng)如鄭杭生教授所主張：“要消滅貧困，首先必須改造貧困文化……而要擺脫貧困文化的束縛，就應(yīng)當(dāng)增加他們及其后代與主流文化接觸的機(jī)會(huì)及其被主流文化接納的技能。而要做到這一點(diǎn)，關(guān)鍵在于教育，即促進(jìn)教育機(jī)會(huì)的均等”。[⑩]
二、教育
福利政策的價(jià)值取向
任何時(shí)期的教育福利政策都具有一定的價(jià)值取向。上世紀(jì)70年代，西方許多國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展下滑，一些所謂的“福利國(guó)家”開始更弦易轍，大力削減包括教育在內(nèi)的龐大公共開支，一些學(xué)者也開始鼓吹“高福利的負(fù)面效應(yīng)”和“市場(chǎng)機(jī)制的高效率”。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼在《政府在教育中的作用》一文中提出，公共教育制度是一種政府的壟斷，缺乏必要的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)將導(dǎo)致效率低下、資源浪費(fèi)，無(wú)論從經(jīng)濟(jì)從社會(huì)還是從教育上看都是失敗的，唯一的出路是走市場(chǎng)化的條件。哈耶克則認(rèn)為片面強(qiáng)調(diào)社會(huì)正義會(huì)促使人們對(duì)市場(chǎng)秩序產(chǎn)生各種不切實(shí)際的期望，市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)原則才是教育活動(dòng)的基礎(chǔ)和依據(jù)，并主張國(guó)家對(duì)教育的投資規(guī)模完全應(yīng)由教育投資的回報(bào)率來(lái)決定，而一個(gè)社會(huì)如果要從有限的教育投資中得到最大限度的回報(bào)，就應(yīng)該將投資集中于少數(shù)尖子的高等教育。
改革開放之前，我國(guó)實(shí)行“免費(fèi)加助學(xué)金”的福利教育模式，與西方許多所謂“福利國(guó)家”在表面上具有某些共同性，由此在理論界和政策制定者當(dāng)中產(chǎn)生深刻影響，我國(guó)的社會(huì)保障制度要避免福利化的觀點(diǎn)成為共識(shí)?；谶@一邏輯假設(shè)，在建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，我國(guó)政府一方面片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，另一方面則在包括教育福利在內(nèi)的社會(huì)福利領(lǐng)域逐步退隱。“教育不是免費(fèi)午餐”成為改革時(shí)代的流行語(yǔ)。直至上世紀(jì)末期，隨著社會(huì)公平引發(fā)的社會(huì)矛盾日益暴露，政府漸次認(rèn)識(shí)到公共服務(wù)對(duì)于社會(huì)良性發(fā)展的重大意義，“責(zé)任政府”、“服務(wù)型政府”、“關(guān)注民生”等概念為越來(lái)越多的人們所認(rèn)同，并引領(lǐng)政府職能轉(zhuǎn)變的努力方向。隨著政府角色轉(zhuǎn)型趨勢(shì)的日益顯著、迅捷，教育福利政策堅(jiān)持公平正義的價(jià)值取向和演變趨勢(shì)更加清晰。
（一）從消極走向積極
傳統(tǒng)社會(huì)福利是以公民的各種權(quán)利為理論基礎(chǔ)，如社會(huì)權(quán)或公民權(quán)等，福利政策常常被看作是消極的再分配功能，是障礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率的因素。近年來(lái)，各國(guó)政府和社會(huì)政策研究者開始重新檢視社會(huì)福利和社會(huì)政策的作用。新福利主義理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)全球化、勞動(dòng)力的流動(dòng)性、家庭生活的復(fù)雜化以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化迫切要求改變舊有的社會(huì)福利制度，增加教育福利的支出，因?yàn)橹挥杏糜谌肆Y本的投資，才能增加個(gè)人參與經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的可行性。
教育福利具有人力資本投資功能，通過(guò)提高受教育者的知識(shí)和技能，增強(qiáng)其社會(huì)生存和發(fā)展能力，從而減弱對(duì)一般性社會(huì)福利的依賴。教育福利政策不是簡(jiǎn)單的社會(huì)再分配方案，而是變被動(dòng)恩惠式福利為主動(dòng)進(jìn)取式福利，變事后補(bǔ)償利為事前預(yù)防利，是“授人以漁”而非“授人以魚”，這也有助于增強(qiáng)整體社會(huì)福利政策的可持續(xù)性，并推動(dòng)教育福利政策的關(guān)注重點(diǎn)從扶助弱勢(shì)群體的“選擇型”福利逐步拓展到提供公共教育服務(wù)的“普惠型”福利。我國(guó)實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育政策的漸進(jìn)路程很好地闡釋了這一趨勢(shì)：由少數(shù)貧困地區(qū)到中西部農(nóng)村地區(qū)，再到全國(guó)農(nóng)村地區(qū)，直至2008年秋季在城市全面鋪開，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)義務(wù)教育階段學(xué)生“同在一片藍(lán)天下”。
（二）從濟(jì)貧走向發(fā)展
傳統(tǒng)的教育福利政策，關(guān)注的往往只是少數(shù)貧困特殊群體，以致人們似乎形成這樣一種思維定勢(shì)：教育福利是社會(huì)的善義之舉，僅與救濟(jì)經(jīng)濟(jì)貧困學(xué)生相關(guān)。隨著工業(yè)化、城市化和全球化進(jìn)程的加快，人們逐步認(rèn)識(shí)到貧困不只是物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)的匱乏，更是一種“能力的剝奪”，“社會(huì)排斥”的概念由此開始納入對(duì)貧困的闡釋當(dāng)中，教育福利政策更多地關(guān)注通過(guò)教育路徑促進(jìn)社會(huì)的整合與可持續(xù)發(fā)展。教育福利的供給對(duì)象開始逐漸覆蓋貧困群體之外的其他社會(huì)群體，如女性群體、有殘障者、流動(dòng)人口及其子女、少數(shù)民族群體，以及其他在接受教育方面處于劣勢(shì)的群體。就此而言，教育服務(wù)的性質(zhì)已經(jīng)具備更多的公共特征，即從基于救濟(jì)的目標(biāo)向發(fā)展的目標(biāo)逐步延伸。
教育福利本身即是社會(huì)公益事業(yè)的重要組成部分，促進(jìn)教育公平進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)是教育福利政策的題中應(yīng)有之義。不論其身份、地位、家庭出身、財(cái)產(chǎn)背景如何，盡量滿足所有社會(huì)成員在接受教育方面的現(xiàn)實(shí)要求，是建設(shè)和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。為此，一方面要營(yíng)造積極的公平教育環(huán)境，實(shí)現(xiàn)教育權(quán)利面前人人平等；同時(shí)要采取必要的優(yōu)惠政策和特別保護(hù)措施，以彌合現(xiàn)實(shí)中存在不同群體間的教育不平等鴻溝。事實(shí)上，通過(guò)必要的幫扶措施，幫助教育弱勢(shì)群體及個(gè)人走出困境，并使其有效地參與社會(huì)公共生活，共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展成果，正是暗合了“社會(huì)利益最大化”的全面發(fā)展的價(jià)值選擇。
（三）從單一走向多元
早期的西方國(guó)家，教育福利政策的決策主體和行為主體都是政府，尤其在“福利國(guó)家”流行時(shí)期，政府的角色得到空前強(qiáng)化。國(guó)家高度介入教育福利領(lǐng)域，以公共權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)分配不公，使社會(huì)成員特別是弱勢(shì)群體成員的受教育權(quán)利得到充分保障。與此同時(shí)，教育服務(wù)質(zhì)量欠佳、效率低下、嚴(yán)重、政府負(fù)擔(dān)過(guò)重等問題也沉疴日深，“教育市場(chǎng)化”呼聲鵲起，且愈演愈烈，“福利多元主義”日漸占據(jù)主流觀點(diǎn)：強(qiáng)調(diào)教育福利服務(wù)可由公共部門、營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織、家庭與社區(qū)共同來(lái)負(fù)擔(dān)，政府角色逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠?wù)的規(guī)范者、福利服務(wù)的購(gòu)買者、物品管理與仲裁者，以及促使其他部門從事服務(wù)供給的角色。
我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，采用“國(guó)家─單位制”的模式，基本由政府包攬了所有的教育福利內(nèi)容。伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐，“國(guó)退民進(jìn)”的角色變遷過(guò)程在教育福利領(lǐng)域同步上演。與西方國(guó)家不同的是，我國(guó)政府在教育福利多元化的過(guò)程中存在嚴(yán)重的角色缺位，一是忽視了政府的主導(dǎo)作用，“一退了之”；二是忽視了對(duì)教育福利的社會(huì)組織體系的培育；三是教育收費(fèi)制度和準(zhǔn)入制度政出多門，缺乏科學(xué)統(tǒng)一的規(guī)范；四是個(gè)人及其家庭負(fù)擔(dān)教育成本比例普遍超出其承受能力范圍。但無(wú)論如何，我國(guó)政府推進(jìn)教育福利多元化的大方向是清晰的，由“福利國(guó)家”逐步演變成“福利社會(huì)”是促進(jìn)教育福利事業(yè)發(fā)展的有效路徑。在新的制度框架下，政府的教育福利角色從過(guò)去的直接提供者變成主導(dǎo)者，但政府依然是教育福利政策中最重要的角色，包括政策的主導(dǎo)決策者、教育福利資金的提供者、教育服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)控和評(píng)估者、教育福利社會(huì)組織的扶持者，等等。
參考文獻(xiàn)：
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[①]陸士楨，常晶晶．簡(jiǎn)論兒童福利和兒童福利政策［J］．中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)，2003年（1）：1－2．
[②]李永生，高洪源．美國(guó)解決弱勢(shì)群體教育問題的政策與實(shí)踐［J］．基礎(chǔ)教育參考，2007年（3）：43．
關(guān)鍵詞：外來(lái)農(nóng)民工子女；義務(wù)教育；政策執(zhí)行；廣州市
外來(lái)農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題是當(dāng)今社會(huì)的一個(gè)熱點(diǎn)問題，國(guó)家為解決這個(gè)問題出臺(tái)了一系列正確的方針政策，并要求各地政府認(rèn)真貫徹執(zhí)行。廣州作為農(nóng)民工外出務(wù)工“最為滿意”的城市之一，農(nóng)民工數(shù)量在全國(guó)名列前茅，同時(shí)大量的農(nóng)民工子女也隨之而來(lái)。廣州市各級(jí)教育門對(duì)農(nóng)民工子女入學(xué)、接受義務(wù)教育問題高度重視，取得了一定的成績(jī)，但也存在著不少問題。
一、廣州市執(zhí)行外來(lái)農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策存在的主要問題
眾所周知，改革開放以來(lái)廣州市社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，一躍成為全國(guó)最為發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，其中外來(lái)農(nóng)民工作出了巨大的貢獻(xiàn)，其子女入學(xué)問題也得到了一定程度的解決。據(jù)2007年廣州市統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，全市有300多萬(wàn)人口在城鎮(zhèn)流動(dòng)。在廣州市就讀中小學(xué)的流動(dòng)人口子女達(dá)39.01萬(wàn)人，占全市中小學(xué)生總數(shù)的26.7%。但是離國(guó)家政策的要求仍有較大的差距，廣州市在解決外來(lái)農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育問題的過(guò)程中，依然面臨諸多困難和問題。
（一）教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺
教育經(jīng)費(fèi)問題是廣州市執(zhí)行外來(lái)農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策要面臨的首要問題。2003年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等六部委《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》，提出建立農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)籌措保障機(jī)制，規(guī)定“流入地政府財(cái)政部門要對(duì)接受進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女較多的學(xué)校給予補(bǔ)助。城市教育費(fèi)附加中要安排一部分經(jīng)費(fèi)，用于進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作”，“流入地政府制訂進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，減免有關(guān)費(fèi)用，做到收費(fèi)與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁”。這些政策為進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女入學(xué)創(chuàng)造了條件。在實(shí)踐中，廣州市取消了借讀費(fèi)，只是收取了一定標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)雜費(fèi)，加大財(cái)政投入，支持公辦學(xué)校接受更多的流動(dòng)兒童入學(xué)。隨著外來(lái)農(nóng)民工子女人數(shù)的急劇增長(zhǎng)，公辦學(xué)校的學(xué)位壓力越來(lái)越大，為了解決這部分人就讀學(xué)位嚴(yán)重不足的問題，通過(guò)新建、擴(kuò)建、改建學(xué)校是一種較好的辦法，但建設(shè)經(jīng)費(fèi)、教育經(jīng)費(fèi)卻缺口巨大。
（二）民辦學(xué)校存在的一些問題和困難
1、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足，學(xué)校條件簡(jiǎn)陋。學(xué)校收入主要依賴收取學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)，收入單一，無(wú)法滿足正常的開支和運(yùn)轉(zhuǎn)。一些學(xué)校生均占地面積嚴(yán)重不足，場(chǎng)地狹窄，師生活動(dòng)空間有限，同時(shí)存在消防、飲食、交通、防疫等多方面的安全隱患。教學(xué)設(shè)備數(shù)量不足、配置落后，難以滿足正常教育教學(xué)的需要。
2、教師待遇較差，整體素質(zhì)不高。大部分民辦學(xué)校師資力量薄弱，缺乏專業(yè)訓(xùn)練和相應(yīng)資質(zhì)。不少民辦學(xué)校不能改善教師待遇，不能提供配套的生活環(huán)境，致使教師流動(dòng)幅度大，影響了教育教學(xué)質(zhì)量。
3、管理不夠規(guī)范，運(yùn)作水平不高。部分民辦學(xué)校沒有規(guī)模效益，發(fā)展后勁不足。沒有建立現(xiàn)代學(xué)校管理制度，民主管理水平處于低層次，管理隨意性大。教育主管部門沒有對(duì)辦學(xué)人和學(xué)校管理者進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，管理效能和社會(huì)責(zé)任感較差，制約了學(xué)校的健康發(fā)展。
（三）教育管理難度加大
1、辦學(xué)規(guī)模難以預(yù)測(cè)。廣州市外來(lái)農(nóng)民工及其子女的流動(dòng)性大，教育行政部門無(wú)法準(zhǔn)確地獲取外來(lái)人口中適齡入學(xué)兒童的數(shù)量，這是困擾教育部門的一大難題。在外來(lái)人口登記中，一般只有成年人的信息，而是否攜帶子女同來(lái)、其子女是否處于學(xué)齡期等重要信息至今仍然是空白。同時(shí)，外來(lái)農(nóng)民工居住分布也很不均衡。由于許多外來(lái)農(nóng)民工沒有相對(duì)穩(wěn)定的工作，工作地點(diǎn)經(jīng)常更換，子女也跟著轉(zhuǎn)學(xué)，有的民辦學(xué)校每年的轉(zhuǎn)學(xué)率竟高達(dá)40%以上，這就給對(duì)這部分學(xué)校的教育行為管理帶來(lái)了相當(dāng)大的困難。這一問題使得教育部門難以進(jìn)行學(xué)校布局和事業(yè)規(guī)劃，難以預(yù)測(cè)教師需求和教學(xué)用書，從而嚴(yán)重影響到城區(qū)“普九”的鞏固率。
2、學(xué)籍管理難以統(tǒng)一。由于農(nóng)民工子女來(lái)自全國(guó)各地，其學(xué)籍管理辦法也不統(tǒng)一，一些地方不要求有學(xué)籍轉(zhuǎn)出證明，就可以隨意轉(zhuǎn)入學(xué)生，因而許多外來(lái)農(nóng)民工子女說(shuō)來(lái)就來(lái)，說(shuō)走就走。這種現(xiàn)象在廣州市各級(jí)各類民辦學(xué)校、打工學(xué)校中還是比較普遍的，這個(gè)也給教育管理帶來(lái)了難度。
3、正常教學(xué)遇到困難。一些外來(lái)農(nóng)民工子女的學(xué)習(xí)能力、社交能力、活動(dòng)能力表現(xiàn)一般或較差，同時(shí)心理素質(zhì)也與當(dāng)?shù)氐膶W(xué)生有差異。此外，不少外來(lái)農(nóng)民工學(xué)生原有行為教育不足，如課堂上的坐姿，寫字時(shí)拿筆的方式等不規(guī)范行為，平時(shí)衛(wèi)生習(xí)慣差，吃飯前不洗手，有時(shí)隨地吐痰，亂扔紙屑，并且有打架現(xiàn)象發(fā)生。在許多農(nóng)村小學(xué)，一般都沒有開設(shè)正規(guī)的音樂、美術(shù)、體育課程，尤其是小學(xué)三年級(jí)以上沒有開設(shè)英語(yǔ)課、計(jì)算機(jī)課。這些地方的孩子來(lái)城里后，要學(xué)習(xí)從未接觸過(guò)的課程，他們感到無(wú)從著手。這給老師的教學(xué)、學(xué)生的學(xué)習(xí)均帶來(lái)了較大的困難。
二、改進(jìn)廣州市執(zhí)行外來(lái)農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策的對(duì)策建議
透過(guò)廣州市這幾年的實(shí)踐，我們深深地感到，落實(shí)外來(lái)農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策的確難度很大，外來(lái)農(nóng)民工子女進(jìn)城讀書問題關(guān)乎教育公平、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展以及和諧社會(huì)的構(gòu)建。要妥善解決這個(gè)問題，實(shí)施這項(xiàng)政策，必須進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，尤其要強(qiáng)化流入地政府的責(zé)任，著力完善相關(guān)的配套措施。為此，當(dāng)前要努力做好以下幾項(xiàng)工作：
（一）建立健全完善的社會(huì)救助制度
政府作為社會(huì)資源和價(jià)值的整合者和管理者，應(yīng)該承擔(dān)主要救助責(zé)任，建立完善的社會(huì)救助機(jī)制，建立貧困外來(lái)農(nóng)民工子女義務(wù)教育救助制度，實(shí)現(xiàn)從道義性扶貧到制度性扶貧的轉(zhuǎn)變。國(guó)家政策明確規(guī)定，在實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生可享受“兩免一補(bǔ)”（即免雜費(fèi)、免書本費(fèi)、補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)），廣州市應(yīng)該將家庭貧困的外來(lái)農(nóng)民工子女也納入其“兩免一補(bǔ)”救助范圍，保障所有外來(lái)農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的權(quán)利，以幫助他們完成學(xué)業(yè)。同時(shí)，還要在全市范圍內(nèi)營(yíng)造一種重視、關(guān)心、支持外來(lái)農(nóng)民工子女生存和發(fā)展的社會(huì)氛圍，發(fā)動(dòng)各種社會(huì)力量，為落實(shí)農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策，保障農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育提供幫助。
（二）強(qiáng)化規(guī)范中小學(xué)學(xué)籍管理
首先要強(qiáng)化現(xiàn)有學(xué)籍制度的嚴(yán)肅性；同時(shí)，建議設(shè)立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的電子學(xué)籍管理系統(tǒng)，不但要全市聯(lián)網(wǎng)，而且還要實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，為外來(lái)農(nóng)民工子女在入學(xué)、轉(zhuǎn)學(xué)、升學(xué)等方面提供“一條龍”式服務(wù)，做到卡隨人走，人流卡流，實(shí)現(xiàn)學(xué)籍卡的網(wǎng)絡(luò)化管理。具體的做法可以：建立學(xué)生學(xué)習(xí)檔案數(shù)據(jù)庫(kù)，將學(xué)生的學(xué)籍表、考勤表、成績(jī)登記表、操行評(píng)定、健康卡片及獎(jiǎng)懲記錄納入其中，在各級(jí)各類學(xué)校之間形成網(wǎng)絡(luò)。這樣，外來(lái)農(nóng)民工子女四處“流動(dòng)”、頻繁轉(zhuǎn)學(xué)就不必在所有學(xué)校都重新建立學(xué)習(xí)檔案，而只需要學(xué)校之間通過(guò)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，轉(zhuǎn)移學(xué)籍檔案即可。這樣既可以保證學(xué)生學(xué)習(xí)情況記錄的連續(xù)性、完整性，又能簡(jiǎn)化學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)的手續(xù)，減輕學(xué)校管理的負(fù)擔(dān)。
（三）健全外來(lái)農(nóng)民工子女入學(xué)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制
建議建立以流入地政府為主、各級(jí)政府共同分擔(dān)的經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制。因?yàn)槿∠敖枳x費(fèi)”所形成的生均公用經(jīng)費(fèi)缺口，應(yīng)由學(xué)校所在地政府按新增學(xué)生人數(shù)據(jù)實(shí)足額安排，補(bǔ)助學(xué)校。新增教師的工作由區(qū)（市）財(cái)政承擔(dān)。堅(jiān)持以流入地政府為主，解決學(xué)校改擴(kuò)建所需經(jīng)費(fèi)。學(xué)校改擴(kuò)建用地，由市政府統(tǒng)一規(guī)劃，改擴(kuò)建學(xué)校所需建房及配套設(shè)施費(fèi)用由市、區(qū)兩級(jí)政府負(fù)擔(dān)，以區(qū)為主，除市教育費(fèi)附加足額安排給教育以外，市政府還應(yīng)在城市維護(hù)建設(shè)稅中每年也應(yīng)安排一定經(jīng)費(fèi)，按建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)助到校。同時(shí)可以建議中央和省政府加大轉(zhuǎn)移支付力度，并建立外來(lái)農(nóng)民工子女義務(wù)教育專項(xiàng)資金，按廣州市接納外來(lái)農(nóng)民工子女進(jìn)城就讀總體數(shù)量及財(cái)政狀況進(jìn)行補(bǔ)助。還可考慮設(shè)立流動(dòng)兒童“教育券”來(lái)解決專項(xiàng)資金撥付中的困難，做到“錢隨人走”，從而提高教育資源配置效率和教育質(zhì)量，使外來(lái)農(nóng)民工子女享受到較好的教育。
（四）加強(qiáng)監(jiān)督和考核，完善督導(dǎo)評(píng)估制度
建議廣州市各級(jí)人大加大義務(wù)教育執(zhí)法力度，并將解決外來(lái)農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題列入政府日常工作的考核內(nèi)容當(dāng)中。各級(jí)政府教育督導(dǎo)部門要加強(qiáng)督導(dǎo)，建立對(duì)政府履行此項(xiàng)工作責(zé)任的督導(dǎo)評(píng)估機(jī)制。建立健全農(nóng)民工子女入學(xué)督導(dǎo)檢查機(jī)制，將外來(lái)農(nóng)民工子女義務(wù)教育作為廣州市普及九年義務(wù)教育工作范疇和重要工作內(nèi)容，指導(dǎo)和督促中小學(xué)認(rèn)真做好外來(lái)農(nóng)民工子女接受就學(xué)和教育教學(xué)工作；建立對(duì)民辦學(xué)校評(píng)估制度，將民辦學(xué)校納入督導(dǎo)評(píng)估的范圍，加強(qiáng)監(jiān)督、規(guī)范和指導(dǎo)工作，促進(jìn)其辦學(xué)水平的提高。
（五）改革政府教育投入機(jī)制，提高教育撥款的公平與效率
為了鼓勵(lì)和支持民辦學(xué)校的發(fā)展，動(dòng)員和激勵(lì)更多的公辦學(xué)校接受外來(lái)農(nóng)民工子女上學(xué)，必須改革教育財(cái)政的撥款方式，建立公平和高效的財(cái)政投入體制。為此，廣州市可實(shí)行“生均撥款制度”，不分公立學(xué)?；蛎褶k學(xué)校，按照其接納外來(lái)農(nóng)民工子女的數(shù)量撥付相應(yīng)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)。也可以實(shí)行“教育券”的方式，將政府預(yù)算內(nèi)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)直接按生均經(jīng)費(fèi)直接分配給學(xué)生，由學(xué)生自由選擇學(xué)校。這種方式不僅可以促進(jìn)民辦學(xué)校的發(fā)展，為其改善辦學(xué)條件創(chuàng)造條件，也可以引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)公辦學(xué)校的接受外來(lái)農(nóng)民工子女的積極性，并提高財(cái)政投入的效益。由學(xué)生自由選擇學(xué)校，還有助于打破地區(qū)和戶籍的限制，為外來(lái)農(nóng)民工子女入學(xué)創(chuàng)造條件。
（六）適當(dāng)放寬民辦學(xué)校的辦學(xué)條件，鼓勵(lì)和大力扶持民辦學(xué)校發(fā)展
從目前來(lái)看，廣州市各級(jí)各類民辦中小學(xué)校承擔(dān)了相當(dāng)數(shù)量的外來(lái)農(nóng)民工子女的教育，在相當(dāng)程度上緩解了公辦學(xué)校及政府財(cái)政的壓力，分擔(dān)了政府的責(zé)任。接下來(lái)，在貫徹實(shí)施農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策時(shí)，廣州市政府一方面應(yīng)強(qiáng)調(diào)“流入地政府負(fù)責(zé)，以公辦中小學(xué)就學(xué)為主”，另一方面要“積極扶持作為義務(wù)教育有益補(bǔ)充的民辦中小學(xué)校”的發(fā)展。對(duì)這類學(xué)校的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和審批辦法可適當(dāng)放寬，但應(yīng)消除衛(wèi)生、安全等隱患，教師要取得相應(yīng)任職資格，將其納入教育發(fā)展規(guī)劃和體系，統(tǒng)一管理，使外來(lái)農(nóng)民工子女接受教育環(huán)境得到明顯改善，九年義務(wù)教育普及程度達(dá)到一定的水平。同時(shí)，對(duì)于一些社會(huì)需要，而辦學(xué)條件較差，教學(xué)設(shè)施不足的民辦學(xué)校，政府可以采取一定的政策上、物資上以及財(cái)政上的支持，為他們改善辦學(xué)條件創(chuàng)造條件，鼓勵(lì)和扶持其發(fā)展，以滿足農(nóng)民工子女入學(xué)、接受義務(wù)教育的需求。
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與企業(yè)的聯(lián)系,其教學(xué)模式還是以傳統(tǒng)的理論模式為基礎(chǔ),以學(xué)生“憑空構(gòu)想”的商品包裝來(lái)完成實(shí)踐教學(xué),知識(shí)覆蓋面過(guò)窄,缺少與相關(guān)課程的關(guān)聯(lián),知識(shí)更新跟不上市場(chǎng)發(fā)展的需要,教學(xué)方法陳舊,導(dǎo)致包裝設(shè)計(jì)教育游離于市場(chǎng)之外。“兩耳不聞市場(chǎng)事,一心只作設(shè)計(jì)圖”,這樣的作品,只能是與市場(chǎng)需求、人們的消費(fèi)需求脫節(jié)的“紙上談兵”,缺乏實(shí)用性。我國(guó)包裝設(shè)計(jì)人才培養(yǎng)模式與教育體系存在的現(xiàn)狀,與設(shè)計(jì)藝術(shù)與工程技術(shù)嚴(yán)重脫節(jié)有很大的關(guān)系,包裝設(shè)計(jì)課程究其內(nèi)涵來(lái)說(shuō)是體現(xiàn)在科技與藝術(shù)的有機(jī)結(jié)合上。目前,在高校藝術(shù)設(shè)計(jì)專業(yè)中,包裝類課程一般是劃分為平面設(shè)計(jì)課程,通常開設(shè)有包裝結(jié)構(gòu)、包裝材料、包裝設(shè)計(jì)等課程,這些僅僅是包裝設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。“包裝設(shè)計(jì)的教學(xué)應(yīng)該是一個(gè)整體的、系統(tǒng)的過(guò)程”[3],教學(xué)中不僅要讓學(xué)生了解材料、結(jié)構(gòu)、設(shè)計(jì),更需要讓學(xué)生有整體的、全局的思想,讓學(xué)生了解到包裝設(shè)計(jì)是一門多學(xué)科知識(shí)的綜合運(yùn)用的學(xué)科?！翱鐚W(xué)科”教育是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)教育的需求,跨學(xué)科教育就是跨越不同知識(shí)研究領(lǐng)域,與相關(guān)的、鄰近的專業(yè)、學(xué)科相交融。對(duì)于包裝設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)體現(xiàn)在兩個(gè)方面,一是與設(shè)計(jì)門類相近專業(yè)融合,如與環(huán)境藝術(shù)設(shè)計(jì)、廣告藝術(shù)設(shè)計(jì)、工業(yè)設(shè)計(jì)等;二是“與技術(shù)學(xué)科及相關(guān)學(xué)科的融合”[4],如與市場(chǎng)營(yíng)銷、消費(fèi)心理學(xué)、材料學(xué)、印刷工藝、機(jī)械自動(dòng)化等。這種跨學(xué)科教育打破了各學(xué)科界限,使相關(guān)知識(shí)系統(tǒng)重組,在強(qiáng)調(diào)包裝設(shè)計(jì)課程系統(tǒng)教育的同時(shí)又能以實(shí)用性為前提進(jìn)行人才的培養(yǎng)。
以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向的包裝設(shè)計(jì)課程
