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篇1

目前，我國(guó)建設(shè)用地使用者獲得集體土地使用權(quán)的過(guò)程一般是：首先，國(guó)家憑借征地權(quán)將集體土地變?yōu)閲?guó)有土地；然后，國(guó)家再通過(guò)出讓或者劃撥等方式提供給使用者使用。也就是說(shuō)，土地的使用者與土地的最終提供者——集體土地所有者，不是直接交易者，而必須通過(guò)中間人——國(guó)家。這樣就容易造成供地與用地脫節(jié)，土地價(jià)格嚴(yán)重扭曲，農(nóng)民集體缺乏市場(chǎng)主體資格，政府職能越位，管理缺乏科學(xué)性，政府的宏觀調(diào)控機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題。

一、供地與用地脫節(jié)

征地和供地的分離，使國(guó)家提供的土地或供給大于需求，或需求大于供給，難以實(shí)現(xiàn)平衡，造成要么國(guó)有資產(chǎn)的大量流失和土地資源的大量浪費(fèi)，要么不能滿(mǎn)足土地使用者的需求，最終影響我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。

目前，各地以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為名，憑借征地權(quán)，大量設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共有各級(jí)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)3837家，平均每個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)有100多家，僅浙江一省就有各類(lèi)園區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)800多個(gè)。一些省會(huì)城市或稍大一些的城市，其開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量常常多達(dá)五六個(gè)。開(kāi)發(fā)區(qū)的面積也越來(lái)越大，近年新設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)，其面積已從當(dāng)年的1平方公里、幾平方公里發(fā)展到現(xiàn)在的動(dòng)輒十幾、二十幾平方公里。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達(dá)3.6萬(wàn)平方公里，超過(guò)了全國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量，供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于需求。

大量設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)，因開(kāi)發(fā)能力的限制，不能得到充分合理利用。國(guó)土資源部土地勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院學(xué)者唐健對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)現(xiàn)象進(jìn)行過(guò)大量調(diào)研。一般而言，開(kāi)發(fā)區(qū)達(dá)到七通一平才能有效招商引資，形成吸引力，而達(dá)到七通一平或者五通一平的要求，每平方公里至少還要投資1億～1.5億元。根據(jù)我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達(dá)到這一要求需要數(shù)萬(wàn)億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)我國(guó)年固定資產(chǎn)投入額，超過(guò)各地現(xiàn)階段承受能力，造成開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)停滯，形成大量閑置、擱荒土地。據(jù)國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)省級(jí)以上900多家開(kāi)發(fā)區(qū)中，國(guó)家批準(zhǔn)規(guī)劃了近3000萬(wàn)畝地，已經(jīng)開(kāi)發(fā)的僅占規(guī)劃總面積的13.51％，近2600萬(wàn)畝土地閑置荒蕪。在閑置和擱荒耕地中，很大一部分土地的表層土壤和配套的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施遭到破壞，已經(jīng)無(wú)法重新耕種，造成大量土地資源的浪費(fèi)。另外，各開(kāi)發(fā)區(qū)為了吸引投資項(xiàng)目，主要競(jìng)爭(zhēng)手段就是壓低地價(jià)，一些級(jí)別較低開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)于級(jí)別較高開(kāi)發(fā)區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)更是如此。這樣，很大一部分土地收益都流入投機(jī)者腰包。

二、土地價(jià)格嚴(yán)重扭曲

在征地過(guò)程中，國(guó)家是買(mǎi)者的壟斷；在供地過(guò)程中，國(guó)家是賣(mài)者的壟斷，缺乏市場(chǎng)機(jī)制，土地價(jià)格發(fā)生嚴(yán)重扭曲。

價(jià)格理應(yīng)受供需雙方的影響，在市場(chǎng)中形成。而我國(guó)的征地價(jià)格按土地的原用途確定，加之地方政府對(duì)自身利益的追求，征地價(jià)格往往較低，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的利益，在現(xiàn)實(shí)中也難以實(shí)行。據(jù)了解，一些建設(shè)項(xiàng)目，特別是國(guó)家和地方的重點(diǎn)基建項(xiàng)目，為節(jié)省投資往往采取“省部協(xié)議”、“政府定價(jià)”的辦法確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如1999年福建省漳浦機(jī)場(chǎng)征地，建設(shè)單位與地方達(dá)成協(xié)議：水田2000元/畝，旱地1000元/畝，明顯低于法定最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；2001年四川318國(guó)道征地，應(yīng)按年產(chǎn)值1014元/畝測(cè)算補(bǔ)償，而當(dāng)?shù)卣畢s下文按650元/畝測(cè)算。國(guó)土資源部對(duì)京珠、京福高速等12個(gè)國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)征地補(bǔ)償安置費(fèi)用一般只占工程總投資的3％～5％，最低的竟只占0.8％，最高也只占12.2％。

供地價(jià)格也以難按市場(chǎng)價(jià)格執(zhí)行。國(guó)家——實(shí)際是地方政府憑借壟斷權(quán)，確定土地價(jià)格隨意性大。因?yàn)檎┑啬繕?biāo)的多重性，各地大量采用劃撥方式供地，不愿意用出讓方式供地，即使采用出讓方式供地也往往采用協(xié)議方式，不愿意用市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮較充分的招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等方式。據(jù)《審計(jì)署關(guān)于國(guó)土專(zhuān)項(xiàng)資金試點(diǎn)審計(jì)情況的報(bào)告》，截至2001年底，鞍山、濟(jì)南、深圳三城市土地資源市場(chǎng)配置率仍很低，對(duì)地價(jià)確定的約束不夠。三城市2000年、2001年協(xié)議出讓國(guó)有土地的宗數(shù)、面積分別占總宗數(shù)和面積數(shù)的98.97％和96.2％。招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓的不足5％。另有數(shù)字顯示，截至2000年年底，全國(guó)總土地出讓量為30萬(wàn)公頃，僅占城鎮(zhèn)用地總量的5％，在全國(guó)范圍內(nèi)有2/3左右的新增土地仍采用行政劃撥手段配置。另外，即使將來(lái)采用市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮較充分的招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等方式出讓土地，在政府壟斷下，所形成價(jià)格的合理性，還有待于研究。

據(jù)審計(jì)署調(diào)查，低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)、違規(guī)減免地價(jià)在鞍山、濟(jì)南、深圳三城市中有明顯體現(xiàn)。三城市2000年與2001年兩年共違規(guī)減免、低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)26宗，面積127.19公頃(占同期出讓國(guó)有土地總面積的2.97％)，減免和低于市價(jià)出讓金額8.39億元。據(jù)一位參與該項(xiàng)審計(jì)的官員透露，審計(jì)署在深圳共抽查了127份協(xié)議出讓合同，涉及總金額48.79億元。其中審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)地價(jià)協(xié)議出讓的合同17份，合同出讓金總額7.7億元，比按公告市場(chǎng)價(jià)計(jì)算的15.22億元低7.52億元。

三、政府職能?chē)?yán)重越位

根據(jù)市場(chǎng)失靈理論，政府應(yīng)在以下幾個(gè)方面發(fā)揮作用：提供公共物品或服務(wù)；校正外部效應(yīng)；維持有效競(jìng)爭(zhēng)；調(diào)節(jié)收入分配；穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。政府應(yīng)從具體的市場(chǎng)行為中分離出來(lái)。然而在這里，政府的行政職能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為合為一體，政府職能?chē)?yán)重越位，容易產(chǎn)生以下問(wèn)題：

1．政府尋租

目前，分灶吃飯的財(cái)政體制，使地方政府經(jīng)濟(jì)利益獨(dú)立化，地方政府的財(cái)政收入與本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地一般可以獲得更高的收益，保護(hù)耕地具有較大的外部效益。一些地方政府，為了盡快發(fā)展壯大本地經(jīng)濟(jì)，在與其他地方政府的競(jìng)爭(zhēng)中吸引更多的資源，不惜以土地為代價(jià)，甚至違法大量征用農(nóng)民的土地，低價(jià)提供給開(kāi)發(fā)商使用，而把保護(hù)耕地的任務(wù)推給社會(huì)，不利于耕地保護(hù)，使整個(gè)社會(huì)的利益受到損失，而且容易引發(fā)政府的土地違法活動(dòng)。目前，各地的圈地?zé)岬谋澈笸加姓膮⑴c和支持。

2．政府官員尋租

(1)追求政績(jī)。根據(jù)政府失靈理論，我們知道，政府天生具有不講成本的特性，政府行為也缺乏利

潤(rùn)的含義，他們追求的往往是規(guī)模的最大化。一些政府官員為了顯示政績(jī)，片面強(qiáng)調(diào)GDP的增長(zhǎng)和地方財(cái)政收入的增加，建造形象工程?，F(xiàn)行的土地征用制度成為他們達(dá)到上述目的重要手段。憑借征地權(quán)，隨意圈占農(nóng)民的土地，或者用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，或用于招商引資，或者用于建造超標(biāo)的寬闊馬路等等，任意扭曲土地的價(jià)格。某市為了吸引工業(yè)投資，狠壓地價(jià)，征用一畝土地的費(fèi)用大概需要5萬(wàn)元，而工業(yè)用地的地價(jià)才2～3萬(wàn)元。

(2)追求個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益，滋生腐敗現(xiàn)象。1993年《深圳法制報(bào)》報(bào)道，僅在1993年上半年，深圳市經(jīng)濟(jì)罪案舉報(bào)中心就收到有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)利用土地出讓之機(jī)進(jìn)行貪污受賄的舉報(bào)36件，涉嫌46人；1996年《深圳法制報(bào)》報(bào)道，湖南省長(zhǎng)沙市國(guó)土局從局長(zhǎng)到下面的干部，就有10名因受賄而受處理；1997年《改革》雜志報(bào)道，在廣西北?！叭Φ剡\(yùn)動(dòng)”中，貪污受賄人員達(dá)123人，其中廳級(jí)干部5人，處級(jí)干部20人，涉案金額達(dá)1.1億元人民幣；1998年《中國(guó)土地報(bào)》報(bào)道，原廣東省常務(wù)副省長(zhǎng)、省人大常委會(huì)副主任，，徇兒女親情要地220多公頃，非法獲利2800多萬(wàn)元。

3．企業(yè)尋租

企業(yè)尋租就是企業(yè)為了獲得盡可能多的價(jià)格低、質(zhì)量?jī)?yōu)的土地所采取的行動(dòng)。企業(yè)的尋租活動(dòng)，不但會(huì)扭曲土地資源的配置，而且會(huì)損害分散的消費(fèi)者、尋租行為的失敗者以及沒(méi)有進(jìn)行尋租的企業(yè)的利益。對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，尋租企業(yè)會(huì)把其尋租成本加入產(chǎn)品成本中，從而強(qiáng)加給消費(fèi)者；對(duì)于其他企業(yè)來(lái)講，他們?yōu)榱藦恼种蝎@得更優(yōu)惠的土地，必然會(huì)開(kāi)展尋租競(jìng)爭(zhēng)，引發(fā)第三方資源配置的扭曲。

四、管理缺乏科學(xué)性

1．管理模式倒置

征地的審批權(quán)在中央政府和省級(jí)政府，征地量大，審批人員不可能到實(shí)地進(jìn)行審核，往往依賴(lài)報(bào)件進(jìn)行審批，審批流于形式；具體的操作和監(jiān)督在地方各級(jí)政府，不利于調(diào)動(dòng)地方對(duì)違規(guī)占地的監(jiān)督積極性，管理模式倒置。同時(shí)，這種模式也不利于被征土地的及時(shí)審批。在現(xiàn)實(shí)中，一些地方政府違法先提供土地建設(shè)用地使用權(quán)，后辦理土地征用審批手續(xù)。征地審批不及時(shí)是造成上述現(xiàn)象發(fā)生的原因之一。

2．職能交叉重復(fù)，權(quán)力分配不合理

土地利用的規(guī)劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批，征地的審批，土地利用計(jì)劃等職能交叉重復(fù)，而且審批權(quán)都集中在中央和省級(jí)土地管理機(jī)關(guān)，權(quán)力分配不合理，不利于地(市)和縣級(jí)土地管理機(jī)關(guān)職能的發(fā)揮。土地利用規(guī)劃和土地利用計(jì)劃是宏觀管理土地的主要手段，其審批權(quán)可以放到中央和省一級(jí)的土地管理部門(mén)；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用必須符合規(guī)劃和計(jì)劃的要求，其審批權(quán)可以放在低一級(jí)的土地管理機(jī)關(guān)——地市級(jí)土地管理機(jī)關(guān)；征地的審批是較具體的行政行為，可由縣級(jí)土地管理機(jī)關(guān)行使。這樣合理劃分土地利用規(guī)劃、土地利用計(jì)劃、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地的作用及其審批權(quán)，有利于充分發(fā)揮各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)的作用。

3．交易費(fèi)用高

所有征用土地的報(bào)批要到中央和省級(jí)土管部門(mén)；涉及農(nóng)用地的要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，征地審批手續(xù)；土地征用后，還要通過(guò)土地出讓、租賃、作價(jià)入股或者劃撥等方式才能提供給土地使用者使用。在這個(gè)過(guò)程中不僅程序多手續(xù)繁瑣而且浪費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力。

篇2

（一）我國(guó)目前解決環(huán)境污染糾紛的方法

協(xié)商。這是由糾紛雙方針對(duì)已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境污染，自行協(xié)商，通過(guò)達(dá)成和解協(xié)議，解決糾紛。因?yàn)樵S多污染者不愿主動(dòng)承擔(dān)環(huán)境污染的責(zé)任，實(shí)踐中糾紛雙方很難達(dá)成和解協(xié)議。

調(diào)解。根據(jù)調(diào)解人的不同，分為民間調(diào)解和行政調(diào)解。行政調(diào)解是由環(huán)境行政機(jī)關(guān)主持，對(duì)環(huán)境污染糾紛雙方進(jìn)行調(diào)解，以促成糾紛雙方在自愿的原則下達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的活動(dòng)。與之相對(duì)應(yīng)，是民間調(diào)解。我國(guó)目前主要由人民調(diào)解委員會(huì)作為民間調(diào)解人，也可由較權(quán)威的民間調(diào)解人居間調(diào)解，促成糾紛解決。當(dāng)事人未達(dá)成協(xié)議或達(dá)成協(xié)議后又反悔的，任何一方都可以請(qǐng)求環(huán)境行政部門(mén)處理，也可以向法院。

行政處理。環(huán)境污染糾紛的行政處理是指環(huán)境行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)成員（民事主體）之間發(fā)生的由于環(huán)境污染產(chǎn)生的糾紛進(jìn)行處理的制度。“因環(huán)境污染引起的賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛屬于民事糾紛，當(dāng)事人不服的可以向人民法院提起民事訴訟，不能以作出處理決定的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)為被告提起行政訴訟”。因而，我國(guó)環(huán)境污染糾紛的行政處理，性質(zhì)上屬于行政調(diào)解，其處理決定不具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力。

仲裁。仲裁是指環(huán)境污染糾紛的雙方自愿達(dá)成協(xié)議，將糾紛提交仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決，解決糾紛。我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境立法，缺乏關(guān)于環(huán)境污染糾紛仲裁的特別規(guī)定。實(shí)踐中通過(guò)仲裁解決環(huán)境糾紛的情況較少。

民事訴訟。即環(huán)境污染受害者依法向司法機(jī)關(guān)，請(qǐng)求法院判令污染者停止侵害、排除妨害、賠償損失。實(shí)踐中，環(huán)境污染糾紛的訴訟解決方法耗時(shí)長(zhǎng)、取證難、費(fèi)用高；由于現(xiàn)行法律對(duì)于環(huán)境污染糾紛的資格、因果關(guān)系的確定、污染損害賠償?shù)葐?wèn)題都欠缺明確具體的規(guī)定，從而阻礙了污染受害者尋求司法訴訟的救濟(jì)途徑。

（二）環(huán)境污染糾紛行政處理制度的優(yōu)勢(shì)

環(huán)境污染糾紛的復(fù)雜性、多樣性和損害性決定了解決環(huán)境污染糾紛的方法應(yīng)當(dāng)靈活、及時(shí)、專(zhuān)業(yè)。實(shí)踐中環(huán)境污染受害者選擇行政處理方式尋求救濟(jì)，與其他解決方法相比，行政處理環(huán)境污染糾紛的優(yōu)勢(shì)在于：

專(zhuān)業(yè)性。環(huán)境污染糾紛涉及很強(qiáng)的技術(shù)性，因而對(duì)于污染損害的證明要求較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性。環(huán)境污染事故一旦發(fā)生，環(huán)保部門(mén)負(fù)有監(jiān)管和保護(hù)環(huán)境的法定職責(zé)，而且環(huán)保部門(mén)設(shè)有環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，這有助于及時(shí)、準(zhǔn)確地確定污染責(zé)任。

及時(shí)性。環(huán)境污染發(fā)生后，環(huán)保部門(mén)負(fù)有及時(shí)有效地調(diào)查處理污染事故的法定職責(zé)，這有利于糾紛雙方在最短時(shí)間內(nèi)澄清事實(shí)，明確責(zé)任；同時(shí)，鑒于環(huán)保部門(mén)對(duì)排污企業(yè)享有監(jiān)管的權(quán)力，因而，排污企業(yè)對(duì)于環(huán)保部門(mén)的處理意見(jiàn)愿意采納并及時(shí)執(zhí)行。這些因素都有助于環(huán)境污染糾紛的及時(shí)解決。

成本低。救濟(jì)費(fèi)用的高低直接決定當(dāng)事人對(duì)于救濟(jì)方式的選擇。由環(huán)保行政部門(mén)對(duì)環(huán)境污染糾紛進(jìn)行處理，是環(huán)保部門(mén)在執(zhí)行法定職責(zé)的過(guò)程所進(jìn)行的。因而，相對(duì)于訴訟和仲裁，行政處理方法成本低廉，且效率較高。而國(guó)家也在環(huán)境污染糾紛的行政處理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了訴訟資源的節(jié)約。

完善西部環(huán)境保護(hù)行政處理制度的法律問(wèn)題思考

作為一種權(quán)利救濟(jì)制度，其內(nèi)部的具體救濟(jì)規(guī)范的安排應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)，并且有相關(guān)的制度予以支持，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)于缺損權(quán)利的有效救濟(jì)，進(jìn)而最大可能地實(shí)現(xiàn)法律的公平、正義、效率等價(jià)值。環(huán)境污染糾紛行政處理制度至少應(yīng)具有以下功能：及時(shí)、迅速地解決糾紛，救濟(jì)缺損權(quán)利；損害賠償制度的安排應(yīng)當(dāng)有利于提高污染削減的效果；能夠促進(jìn)和加強(qiáng)環(huán)境行政管理，即發(fā)揮環(huán)境污染糾紛行政處理制度與環(huán)境行政管理的協(xié)同效應(yīng)。

在環(huán)境污染糾紛行政處理領(lǐng)域，日、美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的理論和實(shí)踐都較成熟，我國(guó)應(yīng)當(dāng)呼應(yīng)當(dāng)前社會(huì)實(shí)踐對(duì)于行政處理制度的迫切需要，完善環(huán)境污染糾紛行政處理的相關(guān)立法。

（一）行政處理機(jī)構(gòu)的設(shè)置

獨(dú)立且中立的環(huán)境污染糾紛處理機(jī)構(gòu)是公正、有效地解決糾紛的前提。因而，首先應(yīng)當(dāng)設(shè)立在財(cái)政和人事上都能保持獨(dú)立性的糾紛行政處理機(jī)構(gòu)，以保證有效、及時(shí)地處理環(huán)境污染糾紛。具體到西部地區(qū)，立法中則應(yīng)當(dāng)關(guān)注到跨行政區(qū)域環(huán)境污染糾紛的行政處理機(jī)構(gòu)的設(shè)置。

（二）完善行政處理程序

考察我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》和各環(huán)境污染單行法，對(duì)于環(huán)境污染糾紛的行政處理僅僅作了原則性的規(guī)定。不僅起不到解決紛爭(zhēng)的作用，而且會(huì)使環(huán)境行政部門(mén)由于缺乏具體的法律規(guī)定，而產(chǎn)生權(quán)責(zé)不清、權(quán)力濫用、等違法行政行為，從而起不到程序法應(yīng)有的法律作用。環(huán)境污染糾紛的行政處理制度應(yīng)當(dāng)對(duì)于行政處理程序作出科學(xué)合理的安排。

1.環(huán)境污染糾紛的投訴制度。日本《公害糾紛處理法》中最有成效、最受關(guān)注的制度就是公害糾紛的投訴制度。該法規(guī)定都道府縣及市區(qū)町村的公害課設(shè)置公害意見(jiàn)調(diào)解員。其職責(zé)，作為公害意見(jiàn)投訴和咨詢(xún)的窗口，根據(jù)市民的意見(jiàn)，提供給當(dāng)事人有關(guān)公害的知識(shí)和信息；調(diào)解員本人就公害的實(shí)情進(jìn)行調(diào)查，給當(dāng)事人和有關(guān)人員出主意，進(jìn)行中介調(diào)解和指導(dǎo)等工作。同時(shí)，把有關(guān)公害意見(jiàn)的信息迅速準(zhǔn)確地向有關(guān)部門(mén)報(bào)告，協(xié)調(diào)和促進(jìn)問(wèn)題的解決。

污染糾紛行政處理制度應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)促進(jìn)公眾與環(huán)境行政部門(mén)之間的信息窗口：污染糾紛投訴機(jī)構(gòu)。同時(shí)，該機(jī)構(gòu)人員的配備應(yīng)當(dāng)是具備相當(dāng)完善的環(huán)境法和環(huán)境科學(xué)的知識(shí)，并且行政能力較強(qiáng)，以切實(shí)保障環(huán)境污染受害者投訴有效。

2.污染糾紛的處理辦法。一個(gè)富有活力的救濟(jì)制度應(yīng)包含一種合理、節(jié)儉利用救濟(jì)資源的機(jī)制，以保證所利用的救濟(jì)方式與特定救濟(jì)需要相符合；同時(shí)一個(gè)富有活力的救濟(jì)制度中所包含的權(quán)利救濟(jì)方式也必須能滿(mǎn)足不同缺損權(quán)利的救濟(jì)需要，并且相關(guān)主體有權(quán)選擇自己認(rèn)為最“合算”的救濟(jì)方式（即各類(lèi)救濟(jì)方式之間有替代性）。

我國(guó)現(xiàn)行法律關(guān)于環(huán)境行政部門(mén)的污染糾紛處理方法并沒(méi)有具體的規(guī)定；而且行政部門(mén)對(duì)于環(huán)境污染糾紛的處理實(shí)質(zhì)上屬于行政調(diào)解，不具有法律強(qiáng)制力，從而使救濟(jì)結(jié)果處于不確定狀態(tài)。在徽縣血鉛事件中，當(dāng)受害者尋求行政部門(mén)的救濟(jì)時(shí)，污染事件已呈嚴(yán)重化狀態(tài)，對(duì)于此類(lèi)嚴(yán)重的、影響惡劣的企業(yè)違規(guī)排污行為，作為執(zhí)法部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法主動(dòng)、強(qiáng)制進(jìn)行調(diào)解，以充分發(fā)揮糾紛的行政處理方法的優(yōu)勢(shì)。

據(jù)此，完善西部地區(qū)污染糾紛的行政處理辦法，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定多種行政處理方法，以供不同的權(quán)利缺損者選擇；比如，斡旋、調(diào)解、裁定等；應(yīng)當(dāng)賦予行政調(diào)解以法律強(qiáng)制力，使救濟(jì)結(jié)果確定，給當(dāng)事人提供一個(gè)合理的預(yù)期；應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政處理部門(mén)對(duì)于特定情形（比如嚴(yán)重違法排污事件、社會(huì)影響廣泛的污染事件等）的強(qiáng)制調(diào)解職能。

（三）建立環(huán)境污染損害賠償制度

1.一種救濟(jì)制度如果得不到執(zhí)行，其有效性是令人質(zhì)疑的。權(quán)利人尋求救濟(jì)的最終目的就是使缺損的權(quán)利獲得補(bǔ)救。合理有效的環(huán)境污染損害賠償機(jī)制，應(yīng)當(dāng)至少對(duì)以下重要內(nèi)容作出設(shè)計(jì)安排：

環(huán)境污染損害賠償?shù)臍w責(zé)原則。目前，各國(guó)的立法和理論界都確立了環(huán)境污染損害賠償?shù)臒o(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則：不論環(huán)境污染者主觀上有無(wú)過(guò)錯(cuò)，即無(wú)論是環(huán)境不當(dāng)行為還是法律所不禁止的環(huán)境行為，只要其污染行為對(duì)他人客觀上造成了財(cái)產(chǎn)損害或人身?yè)p害，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任。

受害人群的確定。對(duì)于受害人群眾多的環(huán)境污染事件，比如大氣污染和水質(zhì)污染事件等，首先應(yīng)當(dāng)規(guī)定確定受害人群的方法，即確定誰(shuí)有權(quán)獲得損害賠償。比如日本的公健制度中關(guān)于公害患者的認(rèn)定，就規(guī)定了認(rèn)定條件的三要素和認(rèn)定有效期限（根據(jù)指定疾病的種類(lèi)分為2年和3年）。

賠償范圍的確定。即確定賠償金額。合理確定損害賠償范圍有利于有效救濟(jì)受害者，同時(shí)制裁排污企業(yè)，抑制排污行為。依我國(guó)現(xiàn)行立法及司法實(shí)踐，環(huán)境損害賠償范圍包括：直接損失、間接損失以及可能造成的受害人精神損害。

賠償金額的來(lái)源。環(huán)境污染糾紛產(chǎn)生的巨額賠償金是污染糾紛案執(zhí)行困難的根本原因。實(shí)踐中，我國(guó)許多企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益并不好，巨額的環(huán)境損害賠償金令企業(yè)無(wú)力負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重者導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)，社會(huì)失業(yè)人口增多，引起社會(huì)不穩(wěn)定。

2.借鑒各發(fā)達(dá)國(guó)家在理論和立法上較成熟的經(jīng)驗(yàn)以及我國(guó)部分地區(qū)的試點(diǎn)性實(shí)踐，都可以為我國(guó)的相關(guān)立法提供經(jīng)驗(yàn)。

適用污染者負(fù)擔(dān)的原則。即污染環(huán)境造成的損害及治理污染的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由排污者承擔(dān)。該原則能夠通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段，實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染的外部費(fèi)用（即環(huán)境污染損害及治理污染的費(fèi)用）內(nèi)部化，以實(shí)現(xiàn)污染削減。各國(guó)立法實(shí)踐證明了該原則的可行性和有效性。

建立污染損害賠償基金。一般地，排污企業(yè)不愿意主動(dòng)承擔(dān)污染賠償責(zé)任；同時(shí)，突發(fā)的、嚴(yán)重的污染損害所產(chǎn)生的巨額賠償金往往令排污企業(yè)難以維系正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，企業(yè)衰落、破產(chǎn)帶來(lái)的眾多失業(yè)人口可能引起社會(huì)不穩(wěn)定。鑒于此，美、日、歐等發(fā)達(dá)國(guó)家建立污染損害賠償基金，即通過(guò)對(duì)污染企業(yè)征收有關(guān)稅、費(fèi)（如排污費(fèi)/稅、自然資源開(kāi)發(fā)費(fèi)/稅、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)/稅、石油稅等），構(gòu)成污染損害賠償基金。我國(guó)可以充分考慮各地的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境條件，通過(guò)征收各種環(huán)境稅/費(fèi)來(lái)建立各地的污染損害賠償基金，以分?jǐn)偲髽I(yè)的部分污染損害賠償金額。

環(huán)境污染損害責(zé)任的社會(huì)化。建立環(huán)境污染損害責(zé)任保險(xiǎn)制度，使環(huán)境污染損害的責(zé)任社會(huì)化，被各發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采納并成為其通過(guò)社會(huì)化途徑解決環(huán)境損害賠償責(zé)任問(wèn)題的主要方式之一。發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度分為強(qiáng)制環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)和自愿環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)。在保險(xiǎn)責(zé)任的適用范圍方面，承保的風(fēng)險(xiǎn)范圍經(jīng)歷了由小到大的演變過(guò)程。

我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)期，部分地區(qū)曾通過(guò)試點(diǎn)推進(jìn)自愿性環(huán)境污染賠償責(zé)任保險(xiǎn)制度，但許多試點(diǎn)因無(wú)企業(yè)投保而處于停頓狀態(tài)。鑒于我國(guó)一些企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益不良以及其為利潤(rùn)所驅(qū)，不愿承擔(dān)污染損害風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)情況，我國(guó)應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法，結(jié)合自愿與強(qiáng)制保險(xiǎn)的方式建立我國(guó)環(huán)境污染賠償責(zé)任的保險(xiǎn)制度。

參考文獻(xiàn)：

1.周林彬著.法律經(jīng)濟(jì)學(xué)論綱.北京大學(xué)出版社，1998

2.王燦發(fā)主編.環(huán)境糾紛處理的理論與實(shí)踐.中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002

篇3

土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉，是人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展的最重要的資源。土地的歸屬和利用關(guān)涉到社會(huì)的安寧和發(fā)展，與社稷的興衰與人民的福祉息息相關(guān)。在當(dāng)下，隨著我國(guó)城市化步伐的大大加快，城市向郊區(qū)迅速擴(kuò)張，以及各地掀起了建設(shè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的熱潮，農(nóng)民的土地被大量征用，出現(xiàn)了大量的種地?zé)o土地、進(jìn)城無(wú)工作、拆遷無(wú)家園、“非農(nóng)”無(wú)保障、告狀無(wú)門(mén)路的“五無(wú)農(nóng)民”群體[1]。從而引發(fā)了大量和上訪事件。一組國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，2002年僅上半年群眾反映征地糾紛違法占地等問(wèn)題的占接待部門(mén)受理總量的73%。其中40%的上訪訴說(shuō)的是征地糾紛問(wèn)題，這其中87%是征地補(bǔ)償安置問(wèn)題，而在反映征地問(wèn)題的上訪中，又有一多半是集體上訪。因此農(nóng)地征用補(bǔ)償問(wèn)題是導(dǎo)致政府和農(nóng)民關(guān)系緊張的關(guān)鍵問(wèn)題。這一問(wèn)題不僅關(guān)涉到政府的公信力以及農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)，而且也關(guān)系到我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。黨的十六屆四中全會(huì)指出“要適應(yīng)我國(guó)社會(huì)的深刻變化，把和諧社會(huì)的建設(shè)擺在重要位置”。但是農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)牟缓侠硎沟霉怖婧退饺死嫖茨艿玫接行У膮f(xié)調(diào)，農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)未能得到有效保障。因此農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)牟缓侠沓蔀樽璧K農(nóng)村和諧社會(huì)實(shí)現(xiàn)的一大障礙。

一、征用補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)和補(bǔ)償原則

所謂農(nóng)地征用補(bǔ)償是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人補(bǔ)償后，強(qiáng)制性的變更農(nóng)村土地所有權(quán)或使用權(quán)的行政行為[2]。從理論上講“征用”本身僅僅指使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，而征收是指所有權(quán)的變更。而且我國(guó)2004年的憲法修正案也明確了這一點(diǎn)。但是在以往的法制實(shí)踐以及理論研究中大多使用“土地征用”這一概念，因此為了與以往的理論研究相銜接避免不必要的麻煩，本文也使用土地征用這一概念。但是在此，土地征用的內(nèi)涵既包括所有權(quán)也包括使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)移。土地征用是基于公共利益的需要而限制或剝奪私人權(quán)益，而且是對(duì)人賴(lài)以生存和發(fā)展的最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)的克減。那么實(shí)現(xiàn)公共利益和私人利益的平衡就是我們首先需要面對(duì)的一個(gè)問(wèn)題。在強(qiáng)調(diào)“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”的權(quán)利本位時(shí)代，土地征用制度的存在空間是有限的。但是隨著強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)義務(wù)性的社會(huì)本位時(shí)代的到來(lái)，基于公共利益的需要而對(duì)私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)予以限制和剝奪逐漸被人們所接受。但是基于公平正義的觀念，“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。一種理論，無(wú)論它多么精致和簡(jiǎn)潔，只要它不真實(shí)，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。每個(gè)人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會(huì)整體利益之名也不能逾越。因此，正義否認(rèn)為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當(dāng)?shù)模怀姓J(rèn)許多人享受的較大利益能綽綽有余補(bǔ)償強(qiáng)加于少數(shù)人的犧牲。所以，在一個(gè)正義的社會(huì)里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權(quán)利決不受制于政治的交易或社會(huì)利益的權(quán)衡。[3]”土地征用作為一種土地公共取得制度，對(duì)于個(gè)人因?yàn)楣怖嫠馐艿膿p失必須給予補(bǔ)償。圍繞土地征用補(bǔ)償問(wèn)題，形成了眾多的學(xué)說(shuō)，通過(guò)分析這些學(xué)說(shuō)，可以把握征地補(bǔ)償合理性的依據(jù)。

（一）農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)

1、既得權(quán)說(shuō)。此說(shuō)以自然法思想作為基礎(chǔ)認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)是人民的天賦人權(quán)，是合法取得的既得權(quán)，因此應(yīng)該得到絕對(duì)的保障，即使是基于公共利益的需要使其遭受經(jīng)濟(jì)上的特別損失，也應(yīng)當(dāng)基于公平的原則給予補(bǔ)償。

2、恩惠說(shuō)。此說(shuō)強(qiáng)調(diào)絕對(duì)的國(guó)家權(quán)力，認(rèn)為土地征用權(quán)是國(guó)家與生俱來(lái)的權(quán)力，主張公益至上和法律萬(wàn)能。此說(shuō)認(rèn)為個(gè)人沒(méi)有與國(guó)家相對(duì)抗的理由，甚至完全否認(rèn)國(guó)家對(duì)私人有提供補(bǔ)償?shù)谋匾?guó)家侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利給予補(bǔ)償那完全是出于國(guó)家的恩惠。

3社會(huì)職務(wù)說(shuō)。此說(shuō)摒棄了權(quán)利天賦的觀念，認(rèn)為國(guó)家為了使個(gè)人盡其社會(huì)一份子的責(zé)任，首先應(yīng)該承認(rèn)個(gè)人的權(quán)利，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)職務(wù)的手段，因?yàn)闄?quán)利的本質(zhì)具有義務(wù)性，人民的財(cái)產(chǎn)被征用后，國(guó)家酌量給予補(bǔ)償，才能使得社會(huì)職務(wù)得以繼續(xù)履行。

4、社會(huì)協(xié)作說(shuō)。該說(shuō)基于法國(guó)狄驥的社會(huì)連帶理論，認(rèn)為社會(huì)作為一整體系統(tǒng)，其存在和運(yùn)轉(zhuǎn)依賴(lài)社會(huì)成員的相互協(xié)作，因此社會(huì)成員為保證社會(huì)的存在和發(fā)展只能犧牲部分權(quán)利和自由，而社會(huì)則以其整體的力量保障社會(huì)成員的生存和發(fā)展，對(duì)其利益所受損失和損害給予救濟(jì)。

5、公共負(fù)擔(dān)說(shuō)。由于國(guó)家行為的受益者是社會(huì)全體，故當(dāng)一部分人或個(gè)別人因?yàn)閲?guó)家行為而承擔(dān)的義務(wù)超出其因該承擔(dān)的份額時(shí)，國(guó)家就應(yīng)該基于平等原則，將其平均分擔(dān)給社會(huì)全體，實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的平衡。

6、特別犧牲說(shuō)。該說(shuō)由德國(guó)奧托·麥耶提出，認(rèn)為國(guó)家的合法征地行為對(duì)人民權(quán)益所造成的損失與國(guó)家課以人民的一般的負(fù)擔(dān)不同，它是使無(wú)義務(wù)的特定人對(duì)國(guó)家所做得特別犧牲，這種特別犧牲應(yīng)當(dāng)由社會(huì)全體人民共同分擔(dān)，給其以補(bǔ)償，才符合公平正義的精神，實(shí)現(xiàn)私人利益與公共利益的協(xié)調(diào)。[4]

上述第一種以及第二種學(xué)說(shuō)，前者強(qiáng)調(diào)權(quán)利的絕對(duì)保障而后者強(qiáng)調(diào)絕對(duì)的國(guó)家權(quán)力，在當(dāng)下都無(wú)法得到社會(huì)一般觀念的認(rèn)同，因此均被摒棄。社會(huì)職務(wù)說(shuō)、社會(huì)協(xié)作說(shuō)以及公共負(fù)擔(dān)說(shuō)都從一個(gè)側(cè)面反映了征用補(bǔ)償?shù)暮侠硇?，但是都可以被特別犧牲理論所涵蓋，所以特別犧牲說(shuō)成為當(dāng)下的主流學(xué)說(shuō)，也極容易被廣大的民眾所理解和接受。因?yàn)樵诋?dāng)今社會(huì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)被視為一項(xiàng)重要的憲法原則。財(cái)產(chǎn)權(quán)雖然有社會(huì)義務(wù)性但是也應(yīng)該適用平等保護(hù)原則。一般情況下，對(duì)于法律明文規(guī)定的公法上的義務(wù)，財(cái)產(chǎn)權(quán)利人可以預(yù)期因?yàn)槌袚?dān)該義務(wù)所遭受的損失。但是土地征用則不然，其權(quán)利人只有等到具體的征用行為公告后才能獲悉自己的財(cái)產(chǎn)因?yàn)檎饔枚馐艿膿p失。這對(duì)于權(quán)利人來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一種十分不確定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)此種少數(shù)人為了公共利益所做得特別犧牲如果不給予補(bǔ)償是違反平等原則的，因此補(bǔ)償義務(wù)得以確立。補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)在于實(shí)現(xiàn)公共利益和私人利益的協(xié)調(diào)。征用必須建立在補(bǔ)償基礎(chǔ)上也為世界各國(guó)的憲法所明文規(guī)定。1789年法國(guó)的《人權(quán)宣言》就已經(jīng)規(guī)定“財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要所顯然必須時(shí)，且在公平且預(yù)先賠償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不受剝奪?！泵绹?guó)憲法第5條修正案規(guī)定，“沒(méi)有正當(dāng)程序不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)；沒(méi)有公平的補(bǔ)償不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用?！蔽覈?guó)《憲法》第10條：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。征用補(bǔ)償原則基本上成為各國(guó)法律的一項(xiàng)重要原則，但是如何補(bǔ)償各國(guó)法律規(guī)定得并不一致。有的國(guó)家采用完全補(bǔ)償原則，有的則采用不完全補(bǔ)償原則，還有的國(guó)家采用相當(dāng)補(bǔ)償原則。

（二）征用補(bǔ)償?shù)脑瓌t

1、完全補(bǔ)償原則。該原則認(rèn)為土地征用的受益者是全體人民，對(duì)于國(guó)家土地征用而遭受特別犧牲的人，理應(yīng)由公眾受益人負(fù)完全補(bǔ)償責(zé)任才符合平等原則的精神。而且確保權(quán)利人不因土地征用而處于財(cái)產(chǎn)狀況惡化的狀態(tài)，也是憲法保障財(cái)產(chǎn)權(quán)的宗旨所在。從生存權(quán)的保障來(lái)看，土地作為人民尤其是農(nóng)民的生活依靠，不僅僅是生活之源而且是生存之本。因此補(bǔ)償不應(yīng)該僅僅限于征用的客體，而且還應(yīng)包括與該客體直接或間接關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)上和非經(jīng)濟(jì)上的利益。

2、不完全補(bǔ)償原則。該原則從強(qiáng)調(diào)“所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)性”觀念出發(fā)，認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)因負(fù)有社會(huì)義務(wù)而不具有絕對(duì)性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但是應(yīng)該給予合理的補(bǔ)償。補(bǔ)償僅僅限于財(cái)產(chǎn)上的損失，對(duì)于精神上的損失，應(yīng)該被視為特別犧牲，個(gè)人有忍受的義務(wù)。

3、相當(dāng)補(bǔ)償原則。該原則認(rèn)為，由于“特別犧牲”的標(biāo)準(zhǔn)是相對(duì)的、活動(dòng)的，因此征地補(bǔ)償應(yīng)斟酌征用的目的及必要程度等各種要素，并結(jié)合社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，選擇采用完全補(bǔ)償原則或者不完全補(bǔ)償原則。一般說(shuō)來(lái)，基于平等原則，對(duì)于特別財(cái)產(chǎn)的征用損害，應(yīng)當(dāng)給予完全補(bǔ)償，但是特殊情況下，可以準(zhǔn)許給予不完全補(bǔ)償。[5]

目前我國(guó)土地征用過(guò)程中，采用的以土地年產(chǎn)值倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不完全補(bǔ)償原則。這一補(bǔ)償原則未將農(nóng)民的生存權(quán)損失納入補(bǔ)償范圍并且基本未考慮土地發(fā)展權(quán)價(jià)格，而只是一種生活補(bǔ)貼性的補(bǔ)償，而在現(xiàn)實(shí)生活中那些非公益性的征地，政府在征地前對(duì)于被征用農(nóng)地并不享有所有權(quán)，征地后一般對(duì)農(nóng)地也沒(méi)絲毫的投入，政府僅靠征地權(quán)就將征地補(bǔ)償費(fèi)與市地批租價(jià)之間的巨大利益據(jù)為己有，無(wú)疑是對(duì)農(nóng)民發(fā)展權(quán)的剝奪。在當(dāng)下國(guó)家的價(jià)值取向正開(kāi)始轉(zhuǎn)變，2004年的憲法修正案明確規(guī)定了“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，“公民個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)不可侵犯”。在注重人權(quán)保障的國(guó)家價(jià)值觀下，個(gè)人的權(quán)利應(yīng)當(dāng)決定國(guó)家權(quán)力，個(gè)人是一個(gè)目的性存在，個(gè)人權(quán)利的保障應(yīng)該是社會(huì)的最高價(jià)值。對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地關(guān)系到其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，因此對(duì)于土地征用制度，我們應(yīng)該從人權(quán)保障的角度進(jìn)行重新審視，探究當(dāng)前農(nóng)民和政府關(guān)系緊張的法律制度層面的原因。

二、我國(guó)農(nóng)地征用補(bǔ)償法律制度透析

土地作為一種稀缺性的資源，各個(gè)國(guó)家都有嚴(yán)格保護(hù)土地資源的規(guī)定。從“十分珍惜和合理利用每一寸土地”的基本國(guó)策出發(fā)，我國(guó)立法機(jī)關(guān)在1998年修改《土地管理法》時(shí)旨在建立世界上最嚴(yán)格的土地管理制度?；谶@一宗旨，我國(guó)土地征用法律制度幾乎完全行政化，建立了嚴(yán)格的土地征用審批制度。但是嚴(yán)格的制度并不等于是完善的制度，尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市發(fā)展對(duì)土地需求日益增大，客觀上要求土地的利用和流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化。征地補(bǔ)償工作中存在的一系列問(wèn)題折射出現(xiàn)行征地補(bǔ)償法律制度的不完善。

（一）征地補(bǔ)償未區(qū)分“公益性征地”和“非公益性征地”

在現(xiàn)代國(guó)家，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪只能基于公共利益已為世界各國(guó)的法律所明文規(guī)定，政府作為行政主體，其行為必須以公共利益為依歸?！霸诿裰鞣ㄖ螄?guó)家、社會(huì)國(guó)家和環(huán)境國(guó)家，公共行政的目的是維護(hù)和促進(jìn)公共利益或者大眾福祉，這是任何公共行政的一個(gè)不成文的基本原則，以公共利益為目的是公共利益的概念屬性和功能屬性，是公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)的基礎(chǔ)?！盵6]我國(guó)憲法第10條也規(guī)定國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但是《土地管理法》在將憲法具體化的過(guò)程中，對(duì)于征地的前提規(guī)定的卻不一致。《土地管理法》第2條：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。但是《土地管理法》43條規(guī)定任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由土地使用者向土地所在地的縣級(jí)人民政府土地行政主管部門(mén)提出土地登記申請(qǐng)，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)集體土地使用權(quán)證書(shū)，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)?！笨梢?jiàn)政府將公益性征地和非公益性建設(shè)用地都納入統(tǒng)一的征地工作中，均按照統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?！锻恋毓芾矸ā穼⒎枪嫘杂玫丶{入征地工作中本身就是違反我國(guó)憲法的。如果不考慮其違憲性因素，僅從這一征地補(bǔ)償規(guī)定來(lái)看，也是十分不合理的。因?yàn)樵诜枪嫘哉鞯剡^(guò)程中，農(nóng)地有很大的增值空間，尤其是城市郊區(qū)的土地，土地轉(zhuǎn)手間可以增值10多倍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年全國(guó)土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)收入平均每畝為35.67萬(wàn)元，而對(duì)征地農(nóng)民的補(bǔ)償通常每畝只有1.5萬(wàn)-3.5萬(wàn)元。我國(guó)現(xiàn)行的土地征用補(bǔ)償規(guī)定并未考慮非公益性征地所帶來(lái)的土地增值收益，未考慮土地發(fā)展權(quán)的價(jià)格。土地發(fā)展權(quán)的收益本來(lái)應(yīng)該歸農(nóng)民所有，現(xiàn)在的現(xiàn)實(shí)卻是政府僅靠征地權(quán)就將征地補(bǔ)償費(fèi)與市地批租價(jià)之間的巨大利益據(jù)為己有，不僅是對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的剝奪，而且激發(fā)了政府征地的內(nèi)在沖動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自改革開(kāi)放至今，中國(guó)政府利用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的征地方式和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的賣(mài)地方式從農(nóng)民手中拿走的土地出讓和補(bǔ)償安置差價(jià)超過(guò)了2億人民幣，有人稱(chēng)之為“政府請(qǐng)客，農(nóng)民買(mǎi)單”。[7]因此，公益性征地因其關(guān)乎公共福祉而不考慮土地發(fā)展權(quán)的價(jià)格還有一定的合理性，但是非公益性征地也剝奪農(nóng)民的土地的增值收益，無(wú)論從理論上講還是從社會(huì)公平正義的角度考慮都是不合理的。因此，征地補(bǔ)償未區(qū)分公益性征地和非公益性征地是我國(guó)農(nóng)地征用補(bǔ)償法律制度的一大缺陷。

（二）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

1、按土地原用途給予補(bǔ)償違反公平正義原則

土地作為一種稀缺性的資源具有巨大的增值空間，尤其是城市郊區(qū)的土地，由于具備發(fā)展的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，土地用途的改變可以帶來(lái)巨大的增值收益。按照馬克思的地租理論，由于區(qū)位不同可以產(chǎn)生級(jí)差地租，這部分土地收益由于并非是土地權(quán)利人投資形成的，所里理應(yīng)在土地的所有者、國(guó)家和用地單位之間合理分配。但是按照現(xiàn)行法律規(guī)定，國(guó)家征用土地再出讓時(shí)決定不同地價(jià)的級(jí)差地租是國(guó)家投資形成的，原則上這項(xiàng)收益應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家。作為被征地農(nóng)民的利益被剝奪了，因此是違反法律的公平正義理念的。

2、以年產(chǎn)值的倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)

按照年產(chǎn)值的倍數(shù)計(jì)算補(bǔ)償數(shù)額雖然簡(jiǎn)便易行，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的今天，土地價(jià)格的確定很大程度上同被征地所處的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r緊密相關(guān)，而同農(nóng)業(yè)用地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性程度并不明顯，而現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)交易價(jià)格以及人均耕地面積等影響土地價(jià)值的經(jīng)濟(jì)因素，也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資情況下出現(xiàn)產(chǎn)出差別的真實(shí)價(jià)值。尤其值得注意的是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格普遍偏低，以土地的年產(chǎn)值倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民得到的補(bǔ)償僅僅也就幾萬(wàn)元，無(wú)法保障農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

3、確立征地補(bǔ)償?shù)淖罡哐a(bǔ)償限額不合理

我國(guó)《土地管理法》47條規(guī)定“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！币勒毡緱l第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！备鶕?jù)2006年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則。因此，在征地補(bǔ)償中設(shè)定一個(gè)征地補(bǔ)償?shù)淖畹拖揞~有利于保障農(nóng)民的合法權(quán)益，但是設(shè)定一個(gè)最高不超過(guò)30倍的最高限額卻是不合理的。因?yàn)樵诋?dāng)前我國(guó)農(nóng)村尚未建立有效的社會(huì)保障體系，因此土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)不僅僅是生活之源，而且具有生存保障的社會(huì)功能。所以規(guī)定一個(gè)補(bǔ)償?shù)淖罡呦揞~，很有可能使得失地農(nóng)民生活無(wú)保障，所以這一規(guī)定是不合理的。

（三）征地補(bǔ)償方式單一，補(bǔ)償分配不合理

1、征地補(bǔ)償方式單一

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定，征地補(bǔ)償以金錢(qián)補(bǔ)償為主。對(duì)于安置補(bǔ)助費(fèi)，征得被安置人員同意后，可用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。政府采用金錢(qián)補(bǔ)償?shù)姆绞?，將各?xiàng)費(fèi)用一次性的支付給農(nóng)民，可以避免采用其他方式所帶來(lái)的麻煩?，F(xiàn)實(shí)的情況卻是當(dāng)前農(nóng)民的市場(chǎng)意識(shí)還比較差，除少數(shù)農(nóng)民將所得土地補(bǔ)償費(fèi)用于長(zhǎng)遠(yuǎn)投資外，大多數(shù)的農(nóng)民得到補(bǔ)償費(fèi)后，用來(lái)建設(shè)房屋等，因此本來(lái)就不多的補(bǔ)償費(fèi)，很快就被花光，進(jìn)而成為生活無(wú)保障的邊緣人。在此種情況下，失地農(nóng)民有的再向政府要錢(qián)，有的甚至走向極端，實(shí)施違法犯罪活動(dòng)。因此，單一的金錢(qián)補(bǔ)償方式雖然簡(jiǎn)便易行，但是卻忽視了現(xiàn)實(shí)，不利于社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。在此，我們可以借鑒國(guó)外的有益做法，采用多種補(bǔ)償方式。

2、補(bǔ)償分配不合理

根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》26條“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專(zhuān)款專(zhuān)用，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用?！钡侵贫热∠螅r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在很多地方已經(jīng)不復(fù)存在，而且很多村組沒(méi)有章程辦事，所以支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的安置補(bǔ)助費(fèi)，缺乏有效的監(jiān)督控制。而且從目前中國(guó)農(nóng)村基層組織體制看，村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無(wú)法真正代表農(nóng)民的利益。作為農(nóng)民集體代表的農(nóng)村權(quán)勢(shì)階層受自身利益的驅(qū)動(dòng)，又往往有著與農(nóng)民集體不一致的個(gè)人利益，他們往往利用特殊的身份和地位，擴(kuò)大尋租空間。[8]所以村集體留存的征地補(bǔ)償費(fèi)比例過(guò)大，而且留存在村集體的征地補(bǔ)償費(fèi)使用和管理缺乏有效的監(jiān)督。而土地收益中的主要成分是土地補(bǔ)償費(fèi)，至少應(yīng)當(dāng)占到土地收益總額的70%以上，土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體所有以后由于集體經(jīng)濟(jì)組織的利益和農(nóng)戶(hù)的利益并不完全一致，因此對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)農(nóng)民僅能得到5%-10%。

（四）征地補(bǔ)償法律程序不完善

在我國(guó)這樣一個(gè)缺乏法治傳統(tǒng)的國(guó)度，數(shù)千年的人治傳統(tǒng)已經(jīng)深深地影響了人們的思維方式和行為模式，在君主與父母官的支配下，子民永遠(yuǎn)都是受政者，他們只有服從命令和安排的義務(wù)而沒(méi)有所謂的權(quán)利，因此在這樣一個(gè)缺乏權(quán)利意識(shí)的社會(huì)，法律權(quán)威的最終確立更多地需要依靠程序的力量。因?yàn)椤叭魏螌?shí)體目標(biāo)的定位都需要借助程序的技巧以安排和落實(shí)，也就是說(shuō)，法律上實(shí)體性目標(biāo)的追求只能被置于程序性的邏輯框架中，才能真正體現(xiàn)其現(xiàn)實(shí)意義?！盵9]但是，在我國(guó)土地征用程序在限制公權(quán)力運(yùn)作方面卻未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

1、程序性法律規(guī)范本身有漏洞

許多征地法律法規(guī)僅僅有原則性的規(guī)定，缺乏操作的具體標(biāo)準(zhǔn)，為政府濫用自由裁量權(quán)打開(kāi)了方便之門(mén)。例如，《土地管理法實(shí)施條理》25條規(guī)定，如果對(duì)征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有疑義，最終將由批準(zhǔn)征地的機(jī)關(guān)裁量。但是對(duì)裁量的程序和標(biāo)準(zhǔn)未做出具體的規(guī)定。再如，我國(guó)雖然對(duì)土地征用聽(tīng)證作了規(guī)定，但是在聽(tīng)證代表的選拔和總體名額的分配上缺乏明確的規(guī)定?？傊?，關(guān)于土地的法律規(guī)范本身存在許多的漏洞和不足，需要進(jìn)一步完善。

2、農(nóng)民的程序性權(quán)利無(wú)保障，缺乏有效的法律救濟(jì)機(jī)制

現(xiàn)行法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定，補(bǔ)償方案制定后公告農(nóng)民，新出臺(tái)的《征用土地公告辦法》、《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》賦予了被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對(duì)征地補(bǔ)償方案有提出不同意見(jiàn)和要求聽(tīng)證的權(quán)利，對(duì)農(nóng)民提出的意見(jiàn)確需修改的時(shí)候，土地行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)修訂，并在報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)的時(shí)候附上相關(guān)意見(jiàn)和聽(tīng)證筆錄。但是程序規(guī)范的法律約束力不足。我國(guó)的《征地公告辦法》、《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》等等的程序性規(guī)定本身僅僅屬于部門(mén)規(guī)章。

在我國(guó)的土地征用過(guò)程中，政府往往追求效率而忽視程序，但是農(nóng)民的權(quán)益卻與程序密切相關(guān)。對(duì)于農(nóng)村征用補(bǔ)償爭(zhēng)議的處理由縣級(jí)以上政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由批地政府裁決，對(duì)土地征用的決定不服申請(qǐng)行政復(fù)議，且復(fù)議為終局裁決。這樣一來(lái)，農(nóng)民在自身權(quán)益受損時(shí)，如果得不到行政救濟(jì)，也就失去了司法救濟(jì)的途徑。而且實(shí)踐中法院基于自身在權(quán)力體系中的地位，往往對(duì)涉及征地的案件拒絕司法，致使農(nóng)民的訴訟權(quán)得不到保障，更使得政府肆無(wú)忌憚。

三、實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)地征用補(bǔ)償法律制度完善之路

（一）實(shí)現(xiàn)“非公益性用地”市場(chǎng)化

通過(guò)上面的分析我們知道，非公益性征地剝奪了農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，違的公平正義法理念，最重要的是土地管理法規(guī)定的非公益性征地是違反憲法的，破壞了以憲法為基礎(chǔ)的法制秩序。因此，應(yīng)該取消政府非公益性用地的審批權(quán)，實(shí)現(xiàn)非公益性用地市場(chǎng)化。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，由市場(chǎng)來(lái)配置土地資源，也有利于提高土地資源的利用效率。布坎南認(rèn)為“國(guó)家不是神造物，它并不具有無(wú)所不在和正確無(wú)誤的天賦。因?yàn)閲?guó)家乃是一種人類(lèi)的組織，它并不一定比其他任何社會(huì)組織的規(guī)則和結(jié)構(gòu)更加正確無(wú)誤，因?yàn)樵谶@里作決定的人—政治家和官員與其他人沒(méi)有什么差別，既不更好也不更壞，這些人也一樣會(huì)犯錯(cuò)誤?！盵10]因此，政府試圖憑借公權(quán)力對(duì)土地資源進(jìn)行嚴(yán)格控制的做法，往往不能實(shí)現(xiàn)其最初的愿望，恰恰相反，反而降低了土地資源的利用率，而且極易導(dǎo)致權(quán)力尋租現(xiàn)象。因?yàn)樵谕恋乩谜呖磥?lái)，用較低的賄賂成本可以獲取較高的收益。同樣官員也可以憑借公權(quán)力謀私利。因此，雖然市場(chǎng)調(diào)節(jié)土地資源存在諸多的缺陷，市場(chǎng)調(diào)節(jié)也可能出現(xiàn)失靈，但是這并不是把問(wèn)題交給政府處理的充分條件，市場(chǎng)調(diào)節(jié)不好的問(wèn)題，政府未必解決得好，甚至?xí)咽虑樘幚淼酶狻?/p>

為了保證以憲法為基礎(chǔ)的法制秩序的統(tǒng)一，也為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，保證土地資源的有效配置，我國(guó)法律應(yīng)該取消非公益性用地的審批權(quán)，實(shí)現(xiàn)非公益性用地市場(chǎng)化。土地權(quán)利人和土地使用者就土地價(jià)格等問(wèn)題直接磋商，達(dá)成協(xié)議后經(jīng)政府土地管理部門(mén)確認(rèn)后即發(fā)生土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的法律效力。由于農(nóng)民在信息方面處于劣勢(shì)，所以政府應(yīng)建立土地價(jià)格的信息公布機(jī)制，克服單純依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)所帶來(lái)的弊端。

因此，實(shí)現(xiàn)非公益性用地市場(chǎng)化，可以實(shí)現(xiàn)法制的統(tǒng)一，有利于土地資源的有效利用，也有利于政府公權(quán)力的合法運(yùn)行。

（二）提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行完全補(bǔ)償原則

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下包括土地在內(nèi)的一切生產(chǎn)要素均實(shí)行非市場(chǎng)的配置方式。土地被征用以后，農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市戶(hù)口，可以享受城市戶(hù)口所帶來(lái)的福利待遇，因此失地農(nóng)民的生活水平在當(dāng)時(shí)是提高了而非下降了。征地所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有分散給農(nóng)民個(gè)人家庭。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，失地農(nóng)民必須考慮就業(yè)問(wèn)題。但是由于農(nóng)民缺乏生存技能，因此失地農(nóng)民的再就業(yè)非常困難。而且在當(dāng)下，農(nóng)村沒(méi)有建立起完善的社會(huì)保障機(jī)制，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，失去土地實(shí)際上失去一筆家庭財(cái)富，失去基本的就業(yè)崗位，失去一種低成本的生活方式，失去一種低成本的發(fā)展方式，失去生存和發(fā)展的保障基礎(chǔ)[11]。因此失去土地不僅意味著失業(yè)，而且意味著生計(jì)沒(méi)有保障。所以征地補(bǔ)償必須著眼于農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，采取完全補(bǔ)償原則。

基于完全補(bǔ)償原則，在具體的制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)該細(xì)化補(bǔ)償項(xiàng)目，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍?？梢越梃b國(guó)外關(guān)于補(bǔ)償范圍的規(guī)定，補(bǔ)償?shù)姆秶ǎ和恋丶捌涓街锏闹苯訐p失，因征地而發(fā)生的可預(yù)期利益的損失，殘余地分割損害，征用發(fā)生的必要費(fèi)用損失等。另外，基于農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)保障的考慮，被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，應(yīng)該納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)的范圍。借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于相關(guān)問(wèn)題的研究，我國(guó)的土地征用完全補(bǔ)償費(fèi)用=地價(jià)+青苗等地上附著物價(jià)格+由征地外部不經(jīng)濟(jì)引起的損害連帶補(bǔ)償價(jià)格+土地發(fā)展價(jià)格。其中地價(jià)以馬克思地租理論為基礎(chǔ)，地價(jià)=地租/資本化率=[農(nóng)地級(jí)差地租Ⅰ+農(nóng)地級(jí)差地租Ⅱ+絕對(duì)地租（農(nóng)用）+壟斷地租（農(nóng)用）]/資本化率。[12]

（三）采取多種補(bǔ)償方式，健全征地補(bǔ)償分配機(jī)制

首先，要改變單一的補(bǔ)償方式，以金錢(qián)補(bǔ)償為主，多種補(bǔ)償方式并存。目前我國(guó)征地補(bǔ)償?shù)姆绞街饕獮橐淮涡缘慕疱X(qián)貨幣補(bǔ)償。但是土地是農(nóng)民的生存之本，失地農(nóng)民在缺乏其他謀生手段的條件下，僅憑土地補(bǔ)償費(fèi)難以維持其長(zhǎng)久的生存，加上我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度不完善，無(wú)疑使失地農(nóng)民的生活陷入絕境。因此我應(yīng)該借鑒國(guó)外的做法實(shí)現(xiàn)，補(bǔ)償方式多樣化。日本的征地補(bǔ)償方式除現(xiàn)金補(bǔ)償外，還有替代地補(bǔ)償、遷移代辦和工程代辦補(bǔ)償（即被征地由物件時(shí)在土地被征用人的請(qǐng)求下，由需用地人遷移改物件以替代遷移費(fèi)的補(bǔ)償）。德國(guó)的土地征用補(bǔ)償方式除金錢(qián)補(bǔ)償外，還有代償?shù)氐难a(bǔ)償，代償權(quán)利的補(bǔ)償?shù)鹊取Ｎ覈?guó)的征地補(bǔ)償方式，應(yīng)該在借鑒外國(guó)有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，例如咸嘉“三集中、三統(tǒng)一”的安置模式，南海模式以及蕪湖模式等等。可以考慮征地補(bǔ)償費(fèi)入股，社會(huì)保險(xiǎn)方式，留地方式，債券方式以及其他方式。

其次、要完善我國(guó)的土地補(bǔ)償分配方式。由于我國(guó)的征地補(bǔ)償分配不合理，占土地收益總額的70%以上土地補(bǔ)償費(fèi)根據(jù)法律規(guī)定歸屬農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，但是在當(dāng)下村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無(wú)法真正代表農(nóng)民的利益。甚至犧牲農(nóng)民的利益換取政治資本或者牟取個(gè)人私利?，F(xiàn)行補(bǔ)償金發(fā)放環(huán)節(jié)過(guò)多，時(shí)限不明確。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組、農(nóng)民缺乏統(tǒng)一的可操作的分配方法?！霸趯?shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，集體宣布的土地補(bǔ)償金額為每畝600～40000元，但絕大多數(shù)宣布的土地補(bǔ)償金為每畝12000元以下，甚至還有征地補(bǔ)償全部付給了村里，村里一分錢(qián)都沒(méi)有給村民組的情況發(fā)生?！?004年1月18日《中國(guó)建設(shè)報(bào)》報(bào)道有關(guān)資料顯示，我國(guó)目前在土地征用時(shí)，許多地方在實(shí)際操作中采取法定標(biāo)準(zhǔn)的最低限，有的甚至低于法定標(biāo)準(zhǔn)；在土地轉(zhuǎn)變?cè)鲋档耐恋厥找娣峙渲?，地方政府大約獲得60%-70%；村級(jí)集體組織25%-30%；真正到農(nóng)民手里的不足10%。因此為了保障農(nóng)民的合法權(quán)益，必須健全征地補(bǔ)償?shù)姆峙浞绞?，將土地補(bǔ)償費(fèi)直接發(fā)放個(gè)農(nóng)民個(gè)人，并完善征地補(bǔ)償費(fèi)用的監(jiān)督機(jī)制，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

（四）完善征地補(bǔ)償法律程序，保障農(nóng)民的程序性權(quán)利

在法治條件下，對(duì)于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪除合乎公共利益的需要外，還要遵循正當(dāng)程序。美國(guó)憲法第5條修正案規(guī)定，“沒(méi)有正當(dāng)程序不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)；沒(méi)有公平的補(bǔ)償不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用?！痹谕恋卣饔眠^(guò)程中，完善的土地征用程序，可以防止政府權(quán)力的恣意，使公權(quán)力在法律預(yù)設(shè)的軌道上運(yùn)行，同時(shí)法律程序的設(shè)計(jì)可以使財(cái)產(chǎn)權(quán)利人預(yù)知公權(quán)力的運(yùn)行模式，從而監(jiān)督其運(yùn)行，防止其濫用而侵犯自身的合法權(quán)益。

通過(guò)本文第二部分的分析我們知道，農(nóng)民的程序性權(quán)利無(wú)保障。在補(bǔ)償安置公告并聽(tīng)證的過(guò)程中，由于我國(guó)的《征地公告辦法》、《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》等等的程序性規(guī)定本身僅僅屬于部門(mén)規(guī)章，所以程序規(guī)范的法律約束力不足。例如法律雖然規(guī)定了依法應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)，當(dāng)事人要求舉行聽(tīng)證，主管部門(mén)不組織聽(tīng)證的，法律并沒(méi)有對(duì)因程序違法而造成的當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利損害給予任何的救濟(jì)途徑和規(guī)則原則。對(duì)于農(nóng)村征用補(bǔ)償爭(zhēng)議的處理由縣級(jí)以上政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由批地政府裁決，對(duì)土地征用的決定不服申請(qǐng)行政復(fù)議，且復(fù)議為終局裁決。這樣一來(lái)，農(nóng)民在自身權(quán)益受損時(shí)，如果得不到行政救濟(jì)，也就失去了司法救濟(jì)的途徑。所以必須完善我國(guó)的征地補(bǔ)償法律程序，明確違法征地補(bǔ)償法律程序而實(shí)施的行政行為是無(wú)效的行為，農(nóng)民對(duì)此可以提起行政訴訟。對(duì)于農(nóng)民的，法院可以根據(jù)《行政訴訟法》54條的規(guī)定，具體行政行為違反法定程序的，判決撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)，并可以判決被告重新做出具體行政行為。

四、小結(jié)

在當(dāng)代，傳統(tǒng)的“管得越少的政府越是好政府的”理念已經(jīng)被“最好的政府、最大的服務(wù)”理念所取代，所以基于公共利益的需要的土地征用是實(shí)現(xiàn)社會(huì)福祉的必然要求。但是，土地征用必須建立在合理補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，這是實(shí)現(xiàn)正義原則的必然要求，也為世界各國(guó)的實(shí)踐所廣泛認(rèn)可。我國(guó)憲法也規(guī)定國(guó)家為了公共利益的需要可以對(duì)土地進(jìn)行征收、征用并給予補(bǔ)償。但是相關(guān)的具體法律并沒(méi)有將這一憲法的原則性規(guī)定具體化，因此在土地征用的過(guò)程中，出現(xiàn)了政府公權(quán)力的異化，嚴(yán)重的損害了農(nóng)民的利益。因此，征地行為必須基于公共利益的需要且必須給予充分的補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)土地征用目的的合理性。同時(shí)，政府征地補(bǔ)償必須履行法律規(guī)定的正當(dāng)程序，實(shí)現(xiàn)征地行為形式的合理性。如果因?yàn)橥恋卣饔醚a(bǔ)償引起矛盾沖突，侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益，法律必須規(guī)定救濟(jì)機(jī)制，使矛盾可以通過(guò)合法的方式解決，防止出現(xiàn)救濟(jì)無(wú)門(mén)而引發(fā)集體暴力事件。建立在完善的征地補(bǔ)償法律規(guī)范基礎(chǔ)上的土地征用行為，可以使政府和民眾之間相互信任，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。

注釋?zhuān)?/p>

[1]鐘偉：《誰(shuí)擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。

[2]劉燕萍：《征地制度創(chuàng)新與合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定》，《中國(guó)土地》，2002（2）。

[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1988年版，1-2頁(yè)。

[4]以上原則參照陳泉生：《論土地征用之補(bǔ)償》，《法律科學(xué)》，1994（5）。

[5]參照陳泉生：《論土地征用之補(bǔ)償》，《法律科學(xué)》，1994（5）。

[6]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務(wù)印書(shū)館2002年版，324頁(yè)。

[7]於忠祥、李學(xué)明、朱林：《論農(nóng)地征用的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與失地農(nóng)民的安置》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2004年（12）。

[8]廖小軍：《中國(guó)失地農(nóng)民研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，193頁(yè)。

[9]謝暉、陳金釗：《法理學(xué)》，高等教育出版社2005年版，173頁(yè)。

[10]轉(zhuǎn)引自張慧芳：《土地征用問(wèn)題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設(shè)計(jì)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2005年版，145頁(yè)。

[11]廖小軍：《中國(guó)失地農(nóng)民研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，16頁(yè)。

[12]張慧芳：《土地征用問(wèn)題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設(shè)計(jì)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2005年版，231頁(yè)。

參考書(shū)目：

[1]鐘偉：《誰(shuí)擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。

[2]劉燕萍：《征地制度創(chuàng)新與合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定》，《中國(guó)土地》，2002（2）。

[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1988年版。

[4]陳泉生：《論土地征用之補(bǔ)償》，《法律科學(xué)》，1994（5）。

[5]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務(wù)印書(shū)館2002年版

[6]於忠祥、李學(xué)明、朱林：《論農(nóng)地征用的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與失地農(nóng)民的安置》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2004年（12）。

篇4

一、土地征用的特征

1.國(guó)家建設(shè)征用土地的主體必須是國(guó)家只有國(guó)家才能在國(guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體，因?yàn)橹挥袊?guó)家才能享有國(guó)家建設(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利，另外還要明確國(guó)家雖是征用土地的主體，但是實(shí)際行使征用土地權(quán)的是各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)和人民政府，他們對(duì)外代表國(guó)家具體行使此權(quán)。

2.國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家行政行為，具有強(qiáng)制性國(guó)家建設(shè)征用土地并非民事行為，而是國(guó)家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的行政行為。這是因?yàn)閲?guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系的主體――國(guó)家，土地被征用的集體組織（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)）的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國(guó)家的單方面的意思表示，無(wú)需被征用土地的所有人同意。國(guó)家征用土地的指令，是行政命令。對(duì)此，土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織必須服從。而且在這種法律關(guān)系中也不遵循等價(jià)有償原則。

3.國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家公共利益的需要國(guó)家建設(shè)征用土地的原因是國(guó)家建設(shè)之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。

4.國(guó)家建設(shè)征用土地必須以土地補(bǔ)償為必備條件國(guó)家建設(shè)征用土地與沒(méi)收土地不同，它不是無(wú)償?shù)貜?qiáng)制地進(jìn)行，而是有償?shù)貜?qiáng)制進(jìn)行。土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)依法取得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。國(guó)家建設(shè)征用土地與土地征購(gòu)不同，它并不是等價(jià)的特種買(mǎi)賣(mài)，而是有補(bǔ)償條件的征用。但是，對(duì)被征用土地的適當(dāng)補(bǔ)償，則是國(guó)家建設(shè)征用土地所必不可少的條件，所謂適當(dāng)補(bǔ)償，就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補(bǔ)償，征地補(bǔ)償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。

5.國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的，建國(guó)以來(lái)經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程，隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標(biāo)的就只能是集體土地了。

二、征地制度存在的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度是50年代在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期形成的，當(dāng)時(shí)對(duì)于保證國(guó)家建設(shè)起到了積極作用。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這個(gè)制度的缺陷就日益凸現(xiàn)，目前主要存在如下一些問(wèn)題亟待解決：

1.相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說(shuō)，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。

2.土地征用的補(bǔ)償問(wèn)題土地征用是政府強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是在有償?shù)姆绞较掳l(fā)生的。在此過(guò)程中，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移不是一種市場(chǎng)行為，而是一種行政行為。為了國(guó)家建設(shè)的需要，農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。此時(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)表現(xiàn)為一種不完全的所有權(quán)，其收益權(quán)受到削弱。我國(guó)《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來(lái)的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等等，進(jìn)而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)征地的不滿(mǎn)；政府低價(jià)獲得土地所有權(quán)、高價(jià)出讓土地使用權(quán)的行為，也難以為農(nóng)民所接受。

3.土地征用權(quán)的行使問(wèn)題從世界各國(guó)對(duì)土地征用權(quán)力的行使來(lái)看，大多是為了公共利益。一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，政府更多的是采用通過(guò)與所有者合作或商議的形式獲得土地，實(shí)行土地先買(mǎi)為主，征用為輔。當(dāng)收買(mǎi)發(fā)生困難時(shí)，才實(shí)行土地征用。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征用審批權(quán)由國(guó)務(wù)院及省級(jí)人民政府行使，但各級(jí)地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機(jī)制不完善，便在征地申報(bào)過(guò)程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。

4.土地收益分配和管理問(wèn)題土地征用過(guò)程中，土地收益為土地的所有權(quán)及使用權(quán)收益，因此這部分收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配，即在集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人之間進(jìn)行合理的分配。然而在實(shí)際中，一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與補(bǔ)償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人獲取的補(bǔ)償收益減少。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補(bǔ)償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營(yíng)者，在補(bǔ)償中往往處于劣勢(shì)，掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織手中的征地補(bǔ)償費(fèi)也往往被少數(shù)村干部所侵吞。我國(guó)《土地管理法》實(shí)施條例第二十六條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農(nóng)民的土地使用權(quán)成為虛置。

5.土地征用的救濟(jì)制度問(wèn)題《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定：“對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。”但是具體的土地征用爭(zhēng)議仲裁制度尚未建立，不利于征地相對(duì)人在利益受損時(shí)尋求救濟(jì)。

三、對(duì)征地制度改革的探索和建議

針對(duì)目前征地制度中存在的主要問(wèn)題，特別是為了適應(yīng)憲法第十條對(duì)征地制度的修改和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展的需要，下一步征地制度應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改革。

1.嚴(yán)格限定公益性用地范圍，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使在現(xiàn)階段，我國(guó)政府需要對(duì)一些在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有“瓶頸”效應(yīng)的行業(yè)重點(diǎn)扶持，

篇5

我國(guó)征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)包括:1、土地補(bǔ)償費(fèi)。2、安置補(bǔ)償費(fèi)3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)。

我國(guó)土地征用中存在的若干問(wèn)題：1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對(duì)非法占地行為的處罰力度過(guò)輕。3、征地補(bǔ)償過(guò)低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無(wú)保障。

我國(guó)農(nóng)村土地征用過(guò)程中導(dǎo)致上述問(wèn)題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。4、土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭(zhēng)端的主要原因。

對(duì)農(nóng)村土地征用過(guò)程中出現(xiàn)諸多問(wèn)題提出的相應(yīng)對(duì)策。1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍3、要規(guī)范政府的征地行為。4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性。5、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。

本文通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地征用制度概念的理解以及闡述了農(nóng)村土地征用應(yīng)遵循的原則和在土地征用時(shí)應(yīng)補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。另外，根據(jù)我國(guó)目前在農(nóng)村集體土地征用過(guò)程中存在的問(wèn)題，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補(bǔ)償制度完善，規(guī)范政府征地行為等方面提出了一些建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地征用制度“公共利益”范圍農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償農(nóng)村集體土地征用程序

我國(guó)土地的所有形式包括兩種，一是土地的國(guó)家所有制，二是土地的農(nóng)村集體所有制。我國(guó)農(nóng)村土地征用是發(fā)生在國(guó)家與農(nóng)村集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國(guó)家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人相應(yīng)的補(bǔ)償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。

一、集體土地征用應(yīng)遵循的原則。

1、十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則。

我國(guó)人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費(fèi)嚴(yán)重。隨著人口的逐年增長(zhǎng)，耕地將繼續(xù)減少，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)開(kāi)發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國(guó)家建設(shè)征用土地中要做到這一要求，必須堅(jiān)持：(1)加強(qiáng)規(guī)劃，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格控制各項(xiàng)建設(shè)用地(2)要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地(3)要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監(jiān)察和土地違法行為的打擊力度，切實(shí)制止亂占耕地的濫用土地行為。

2、保證國(guó)家建設(shè)用地的原則。

國(guó)家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無(wú)條件服從，這不但因?yàn)檎饔猛恋厥菄?guó)家政治權(quán)力的行使，而且因?yàn)閲?guó)家權(quán)力的行使是為了維護(hù)社會(huì)的公共利益。社會(huì)公共利益是一國(guó)的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得違背社會(huì)公共利益，而且在與社會(huì)公共利益相抵觸時(shí)就得對(duì)私人利益加以限制以維護(hù)社會(huì)公共利益。國(guó)家建設(shè)即是社會(huì)公共利益的體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護(hù)土地的前提下保證國(guó)家建設(shè)用地。

3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。

集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對(duì)土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對(duì)被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對(duì)征地范圍內(nèi)的拆遷戶(hù)要妥善安置，三是征用的耕地要適當(dāng)補(bǔ)償，四是征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補(bǔ)助。

4、誰(shuí)使用土地誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

土地征用的補(bǔ)償并不是由國(guó)家支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)?，?guó)家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項(xiàng)目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個(gè)因素，由其支付征用土地補(bǔ)償是合理的。用地單位的補(bǔ)償是一項(xiàng)法定義務(wù)，承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn)，向被征用土地的集體組織給予補(bǔ)償。

二、征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。

國(guó)家建設(shè)征用土地由用地單位支付補(bǔ)償費(fèi)用。征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括以下三項(xiàng)內(nèi)容：

1、土地補(bǔ)償費(fèi)，主要是因國(guó)家征用土地而對(duì)土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補(bǔ)償，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

2、安置補(bǔ)償費(fèi)是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來(lái)源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍征用其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)，如房屋，水井，林木及正處于生長(zhǎng)而未能收獲的農(nóng)作物等，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。

三、我國(guó)土地征用中存在的若干問(wèn)題

1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說(shuō)，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒(méi)有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實(shí)上，為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來(lái)使用具有很大的隨意性，往往是誰(shuí)申請(qǐng)使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰(shuí)使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、對(duì)非法占地行為的處罰力度過(guò)輕。目前已查處的大量違法批地占地案

件，往往是未批先征，未批先用，事后再補(bǔ)辦手續(xù)。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補(bǔ)辦手續(xù)，做善后工作，最終實(shí)現(xiàn)征地占地的“合法化”。今年以來(lái)，全國(guó)已發(fā)現(xiàn)違法占用土地案件4.69萬(wàn)件，結(jié)案2.78萬(wàn)件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責(zé)任人被移送司法機(jī)關(guān)，16人被追究刑事責(zé)任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權(quán)威性，也沒(méi)有使違法者受到震懾。

3、征地補(bǔ)償過(guò)低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無(wú)保障。在對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征用后，政府通常給予四種補(bǔ)償費(fèi)：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。前兩種費(fèi)用是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，后兩種費(fèi)用則是給地上附著物及青苗所有人的。國(guó)家在對(duì)農(nóng)村土地征用后，受償?shù)闹黧w主要是集體經(jīng)濟(jì)組織，而個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)不能作為受償?shù)闹黧w，只能在集體經(jīng)濟(jì)組織中受償，失地農(nóng)民不僅喪失了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且喪失了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，成了多余的勞動(dòng)力。加之沒(méi)有配套措施安排其生產(chǎn)和生活，造成農(nóng)民失地又失業(yè)生活極度困難。

四、農(nóng)村土地征用過(guò)程中導(dǎo)致上述問(wèn)題的成因。

在土地征用過(guò)程中出現(xiàn)上述問(wèn)題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。

1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認(rèn)為了公共設(shè)施和公益事

業(yè)建設(shè)需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對(duì)征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補(bǔ)償產(chǎn)生了質(zhì)疑。國(guó)家征用權(quán)的濫用和土地所有權(quán)的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了明顯的不公平：政府以低補(bǔ)償從農(nóng)民手中征用土地，又以拍賣(mài)、出讓等形式高價(jià)轉(zhuǎn)移給土地開(kāi)發(fā)商。把這一行為認(rèn)定為了“公共利益”，顯然是沒(méi)有說(shuō)服力的。該行為使農(nóng)民的私權(quán)利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及農(nóng)民對(duì)自己土地的利用率。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。農(nóng)村土地的征用主要針對(duì)農(nóng)村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農(nóng)民個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的集體土地。對(duì)農(nóng)村土地的征用也主要涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益和農(nóng)民個(gè)人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補(bǔ)償強(qiáng)行征用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經(jīng)營(yíng)合同，強(qiáng)行征用農(nóng)

民承包的土地。當(dāng)農(nóng)村土地被肆意的征用，社會(huì)上便出現(xiàn)了一種新的群體-“失地農(nóng)民”，他們喪失了賴(lài)以生存的土地，又得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會(huì)不穩(wěn)定因素。

3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重《土地管理法》第四十五條第三款規(guī)定：“征用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過(guò)征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批。”這是征用農(nóng)業(yè)用地的基本程序，但在我國(guó)農(nóng)村土地征用過(guò)程中最大的問(wèn)題是不按審批程序進(jìn)行。我國(guó)的廣大農(nóng)村中，縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村土地享有著絕對(duì)的權(quán)力，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于村集體所有，但縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府部門(mén)卻是所有者主體的代表，同時(shí)又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農(nóng)村土地征用的決策上需要聽(tīng)從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，很多時(shí)候便會(huì)出現(xiàn)政府擅自占用土地、買(mǎi)賣(mài)土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。由于農(nóng)村土地征用費(fèi)低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費(fèi)，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。

4、土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭(zhēng)端的主要原因。

首先，行政補(bǔ)償法律體系不健全。我國(guó)憲法規(guī)定了國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用，但未規(guī)定應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。與憲法此規(guī)定相配套的法律規(guī)范對(duì)于補(bǔ)償制度的規(guī)定也不完備。如《環(huán)境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規(guī)定，但卻未規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予何種補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。其次，補(bǔ)償辦法規(guī)定不合理、不科學(xué)，在實(shí)踐中的可操作性較差?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為征用前三年該地前三年的平均產(chǎn)值的六倍至十倍，對(duì)安置費(fèi)的補(bǔ)償規(guī)定為最高不超過(guò)十五倍，兩者相加不超過(guò)三十倍。這樣的規(guī)定能否合理體現(xiàn)被征用土地的實(shí)際價(jià)值令人懷疑。據(jù)權(quán)威部門(mén)統(tǒng)計(jì)，

近三年全國(guó)土地出讓金收入累計(jì)達(dá)9100多億元。這其中又有多少真正補(bǔ)償?shù)搅宿r(nóng)民的手中呢？

五、對(duì)農(nóng)村土地征用過(guò)程中出現(xiàn)諸多問(wèn)題提出的相應(yīng)對(duì)策。

1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。

在實(shí)際征地過(guò)程中，之所以出現(xiàn)損害農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)地非農(nóng)化失控的現(xiàn)象，重要原因之一，就是征地的指導(dǎo)思想有偏差，目的動(dòng)機(jī)不純，往往是出于利用土地做無(wú)本買(mǎi)賣(mài)，以求盡快實(shí)現(xiàn)資本原始積累，加快建設(shè)，或者為了體現(xiàn)個(gè)人政績(jī)。其實(shí)，規(guī)范的征地制度應(yīng)具備兩項(xiàng)基本功能，或者說(shuō)能解決兩個(gè)問(wèn)題：一是具備保障農(nóng)民權(quán)益的功能，以確保農(nóng)民在失地的同時(shí)獲得與城市居民同等的居住、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老的條件；二是具備控制農(nóng)地非農(nóng)化趨勢(shì)的功能，將農(nóng)地占用納入合理利用和保護(hù)有限土地資源、實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道。這是衡量征地制度是否科學(xué)、合理、規(guī)范的唯一標(biāo)準(zhǔn)。只有以此為出發(fā)點(diǎn)，并作為實(shí)施征地過(guò)程的指導(dǎo)思想，輔以切實(shí)措施，才能確保在推進(jìn)城市化過(guò)程的同時(shí)，最大限度地確保農(nóng)民權(quán)益和有效地實(shí)現(xiàn)耕地資源的動(dòng)態(tài)平衡。

2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍。

由于“公共利益”概念的抽象性，而我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)對(duì)“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴(kuò)大征地范圍留下了空子，以至于出現(xiàn)“公共利益”是個(gè)筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現(xiàn)這類(lèi)現(xiàn)象，參照國(guó)際上有關(guān)國(guó)家《征地法》的規(guī)定，有必要對(duì)“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國(guó)防、軍事需要；(2)、國(guó)家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國(guó)家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環(huán)境保護(hù)等建設(shè)事業(yè)；(4)、國(guó)家和地方政府需要修建的機(jī)關(guān)，以及以非營(yíng)利性為目的的研究機(jī)關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位?！肮怖妗本哂袆?dòng)態(tài)性，為如何把握“公共利益”帶來(lái)了一定難度。所以，應(yīng)倡導(dǎo)、重視社會(huì)民眾的參與權(quán)、選擇權(quán)。對(duì)于社會(huì)普遍承認(rèn)的、獨(dú)立于社會(huì)和國(guó)家現(xiàn)行政策之外的公共利益用地項(xiàng)目，如有關(guān)國(guó)民健康、市政基礎(chǔ)設(shè)施等，政府應(yīng)嚴(yán)格按有關(guān)土地征收、征用法規(guī)辦事，而對(duì)那些由社會(huì)發(fā)展不同階段所引發(fā)的符合社會(huì)、國(guó)家急需要的相對(duì)公共利益項(xiàng)目，尤其是有爭(zhēng)議的項(xiàng)目，則應(yīng)建立特定的制度，即通過(guò)采用公開(kāi)、透明的方式，向社會(huì)說(shuō)明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認(rèn)同。

3、要規(guī)范政府的征地行為。

在對(duì)農(nóng)民集體土地的征收、征用過(guò)程中，政府始終處于強(qiáng)勢(shì)地位，它既是征收、征用的主體，又是補(bǔ)償?shù)闹黧w。雖然，新修改的《憲法》對(duì)有關(guān)土地征用的條款作了重大修改，突出了對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)，但政府在征地過(guò)程中的強(qiáng)勢(shì)地位并未有多大的改變，對(duì)“公共利益”的解釋權(quán)仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對(duì)征地如何補(bǔ)償?shù)臎Q定權(quán)還是在政府。因此，如何規(guī)范政府、主要是地方政府的行為，構(gòu)成了規(guī)范征地制度，保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。為此，首先要嚴(yán)格控制政府的征地權(quán)力，理清征收、征用的界限。其次強(qiáng)化平等協(xié)商和監(jiān)督機(jī)制。國(guó)家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時(shí)，必須尊重農(nóng)民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對(duì)集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農(nóng)民進(jìn)行平等的協(xié)商，征得絕大多數(shù)農(nóng)民的認(rèn)同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關(guān)系。在現(xiàn)行征地制度下，在征地和供地之間有一個(gè)很大的利益空間。它構(gòu)成了濫用征地權(quán)力、任意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的癥結(jié)。因此，必須有針對(duì)性地采取措施規(guī)范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關(guān)系。

4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性。

筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地征用事關(guān)農(nóng)民的生存，完善農(nóng)村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個(gè)步驟：其一應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地征用的審批程序。其二，應(yīng)該增加農(nóng)村土地征用的聽(tīng)證程序。在農(nóng)村土地被征用時(shí)，農(nóng)民往往是最后一個(gè)知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農(nóng)村土地過(guò)程中的暗箱操作，應(yīng)當(dāng)增加聽(tīng)證程序以聽(tīng)取被征土地的所有者和使用者的意見(jiàn)，滿(mǎn)足他們的知情權(quán)，提高征地的透明度。其三，加強(qiáng)農(nóng)村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無(wú)權(quán)決定土地被征用的用途，但對(duì)征地補(bǔ)償?shù)拇_定及補(bǔ)償費(fèi)用的分配及使用，卻有權(quán)進(jìn)行參與，發(fā)表自己的意見(jiàn)，如果是少數(shù)農(nóng)民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農(nóng)民參與決策，如此才能更好的監(jiān)督征地使用單位對(duì)土地使用情況，如果被征土地被閑置，農(nóng)民當(dāng)然地有權(quán)申請(qǐng)恢復(fù)土地的耕種，如此不僅達(dá)到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護(hù)國(guó)家有限的土地資源。

5、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。

農(nóng)村土地征用補(bǔ)償如何完善是學(xué)者們一直關(guān)注的問(wèn)題，《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中的“土地年產(chǎn)值”是個(gè)極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當(dāng)大，計(jì)算時(shí)主觀性很強(qiáng)，不僅增大了政府自由補(bǔ)償?shù)碾S意性，而且在實(shí)踐中征地的雙方多數(shù)時(shí)是達(dá)不成共識(shí)的。因此，筆者認(rèn)為解決這些問(wèn)題應(yīng)該從幾個(gè)方面著手：第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)在是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，只有以土地的市場(chǎng)價(jià)格來(lái)確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)才較為合理，讓土地所有人或使用人切實(shí)了解土地征用，參與討價(jià)還價(jià)，如此才能滿(mǎn)足、保障土地所有人和土地使用人的合法權(quán)益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應(yīng)該在給予金錢(qián)補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，對(duì)他們今后的生活給予安置。另外，筆者認(rèn)為還可以將一部分補(bǔ)償拿出為失地農(nóng)民辦理保險(xiǎn)，這也是維護(hù)他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶?。筆者認(rèn)為在對(duì)農(nóng)民的實(shí)際損失給予了補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，還應(yīng)該加入預(yù)期的利益。預(yù)期的利益當(dāng)然是很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤(rùn)中予以確定，尤其是對(duì)于個(gè)人承包集體土地的農(nóng)戶(hù)，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預(yù)期利益更應(yīng)該給予維護(hù)。

參考文獻(xiàn)資料：

1、《憲法》第10條第三款規(guī)定

2、《土地管理法》第47條規(guī)定

篇6

一、行政復(fù)議調(diào)解制度的目標(biāo)選擇

行政調(diào)解作為一種糾紛解決的有效形式，已經(jīng)在行政管理活動(dòng)中嘗試多年，其效用也得到一定程度的認(rèn)可?！罢{(diào)解主要通過(guò)運(yùn)用溝通技巧及協(xié)調(diào)復(fù)雜問(wèn)題的技術(shù)來(lái)發(fā)現(xiàn)和促進(jìn)合意。調(diào)解的過(guò)程伴隨著各種各樣的協(xié)商，在協(xié)商過(guò)程中，調(diào)解人可以整理出各種爭(zhēng)論點(diǎn)并提出解決問(wèn)題的建議，協(xié)助爭(zhēng)議的當(dāng)事人之間進(jìn)行符合實(shí)際的、有效的溝通，尋求分歧中的共同點(diǎn)，并在協(xié)商可能破裂的情形下使各方保持克制?！眥1}但行政復(fù)議調(diào)解制度在我國(guó)法律上正式確立經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。[1]1990年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《行政復(fù)議條例》第8條規(guī)定“行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政復(fù)議案件，不適用調(diào)解?！?999年《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》實(shí)施，將原國(guó)務(wù)院的《行政復(fù)議條例》中關(guān)于行政復(fù)議不適用調(diào)解的內(nèi)容刪除。但是由于受“公權(quán)力不可處分”思想的影響，對(duì)能否在行政復(fù)議中使用調(diào)解手段，法律沒(méi)有明確規(guī)定。各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政復(fù)議活動(dòng)時(shí)，逐漸形成了不能使用調(diào)解方式結(jié)案的慣性思維。行政復(fù)議機(jī)關(guān)只是對(duì)部分復(fù)議案件采取不公開(kāi)的“案外調(diào)解”方式解決疑難問(wèn)題。

據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦公室統(tǒng)計(jì)，這個(gè)時(shí)期全國(guó)各地在受理的行政復(fù)議案件中實(shí)行“案外調(diào)解”方式審理案件的數(shù)量逐年增加。[2]從吉林省《行政復(fù)議條例》實(shí)施后（1990年）、《行政復(fù)議法》出臺(tái)前（1998年）、以及《行政法復(fù)議法實(shí)施條例》頒布前（2006年）三個(gè)階段行政復(fù)議案件數(shù)量變化情況，也可以看到吉林省行政復(fù)議“案外調(diào)解”的案件數(shù)量有很大增長(zhǎng)。也說(shuō)明了行政復(fù)議實(shí)踐領(lǐng)域，對(duì)建立行政復(fù)議調(diào)解制度的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈。行政復(fù)議調(diào)解節(jié)約行政復(fù)議成本，提高行政復(fù)議效率，“取得的無(wú)形效益是非常巨大的”。{2} (P246)

2007年國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》，進(jìn)一步明確了行政復(fù)議調(diào)解在解決行政爭(zhēng)議、建設(shè)法治政府，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的作用。《實(shí)施條例》第50條規(guī)定“有下列情形之一的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以按照自愿、合法的原則進(jìn)行調(diào)解：（一）公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)行使法律法規(guī)規(guī)定自由裁量權(quán)作出具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的；（二）當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛。行政復(fù)議調(diào)解書(shū)經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字，即具有法律效力。調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解書(shū)生效前一方反悔的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出行政復(fù)議決定?！边@一規(guī)定明確了調(diào)解在行政復(fù)議中的合法地位，由此經(jīng)歷了20年的時(shí)間，我國(guó)行政復(fù)議調(diào)解制度正式確立。

但是我國(guó)行政復(fù)議中調(diào)解制度的實(shí)行時(shí)間不長(zhǎng)，學(xué)術(shù)界對(duì)此問(wèn)題關(guān)注不夠，各地對(duì)《實(shí)施條例》的適用情況也不盡相同，甚至出現(xiàn)相互矛盾的情況，原因之一是各地對(duì)復(fù)議調(diào)解制度的目標(biāo)定位理解的不同。[3]關(guān)于行政復(fù)議調(diào)解的目標(biāo)定位學(xué)術(shù)界對(duì)此意見(jiàn)不一。有學(xué)者認(rèn)為行政復(fù)議調(diào)解制度的功能應(yīng)該包括：(1)雙方當(dāng)事人通過(guò)合意行為解決行政糾紛。(2)自由：當(dāng)事人自主解決糾紛，尋求實(shí)體利益與程序利益的平衡。(3)效率：調(diào)解雙方作為平等主體以最少的成本投入獲得最大的效益產(chǎn)出。(4）公民平等參與，是現(xiàn)代民主法制社會(huì)的基礎(chǔ)。(5)促進(jìn)制定法的完善，根據(jù)調(diào)解反饋的信息，發(fā)現(xiàn)制定法的瑕疵，進(jìn)行修改補(bǔ)充。{3}還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該定位于六個(gè)方面：（1)簡(jiǎn)便高效，成本低。(2)實(shí)現(xiàn)“以人為本”的行政管理理念。(3)充分尊重當(dāng)事人解決行政爭(zhēng)議的選擇權(quán)。(4)減少行政機(jī)關(guān)與民眾的對(duì)立情緒。(5)徹底解決行政爭(zhēng)議，減少訴訟，上訪案件，緩和社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。(6)為法律的完善提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。{4}行政復(fù)議調(diào)解是效率價(jià)值與公平價(jià)值最大程度上的融合與體現(xiàn)，是個(gè)體自由與公共秩序的有機(jī)結(jié)合。{5}

筆者認(rèn)為行政復(fù)議調(diào)解制應(yīng)有六大目標(biāo)選擇：平等參與、意思自治、合意抉擇、法律規(guī)范、提高效率、減緩沖突。

平等參與，這即是實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議調(diào)解的前提也是其目標(biāo)。民眾與行政機(jī)關(guān)通過(guò)調(diào)解的形式直接參與到關(guān)系他們切身利益的行政復(fù)議中。也就是說(shuō)行政復(fù)議調(diào)解能夠使普通民眾在行政復(fù)議調(diào)解過(guò)程中，與行政機(jī)關(guān)處于平等地位，民眾能夠影響行政復(fù)議決定或調(diào)解協(xié)議的作出。通過(guò)民眾的平等參與，實(shí)現(xiàn)政府與民眾的直接溝通和互動(dòng)，增進(jìn)相互的合作。相關(guān)的程序要求及衡量指標(biāo)主要有：征詢(xún)行政機(jī)關(guān)調(diào)解意愿時(shí)，是否同時(shí)也征詢(xún)了普通民眾的調(diào)解意愿；調(diào)解過(guò)程中，普通民眾是否與行政機(jī)關(guān)有平等的發(fā)言權(quán)；雙方的意見(jiàn)是否得到了平等的重視和尊重；各方的利益和意見(jiàn)是否得到了合理有效的協(xié)調(diào)和平衡。

意思自治，即在法律的規(guī)定范圍內(nèi)，管理相對(duì)人自主決策、自由行動(dòng)、充分表達(dá)個(gè)人意志。有學(xué)者分析指出“調(diào)解的成功往往是以權(quán)利人放棄部分權(quán)利為代價(jià)的，所以，即使是調(diào)解中的讓步都是當(dāng)事人自愿作出的?！眥6}行政復(fù)議調(diào)解制度的確立是盡可能保障管理相對(duì)人在解決糾紛中的自由，給予他們?cè)诜稍S可的范圍內(nèi)的處分權(quán)，這是對(duì)社會(huì)成員私權(quán)利尊重的具體體現(xiàn)。相關(guān)的程序要求及衡量指標(biāo)主要包括：管理相對(duì)人是否有自由選擇調(diào)解方式解決糾紛的權(quán)利；調(diào)解過(guò)程中，管理相對(duì)人有自主決定權(quán)，即行政復(fù)議調(diào)解程序的啟動(dòng)權(quán)，是否要將調(diào)解進(jìn)行到底，如果管理相對(duì)人不同意調(diào)解繼續(xù)進(jìn)行，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)終止調(diào)解；調(diào)解協(xié)議的簽署必須是管理相對(duì)人自愿達(dá)成的，任何人包括行政機(jī)關(guān)不能將自己認(rèn)為正確的解決方案強(qiáng)壓給管理相對(duì)人，要求他們接受。

合意抉擇，這是行政復(fù)議調(diào)解制度的基礎(chǔ)，是指求大同、存小異有原則的自愿。包括是否選擇調(diào)解、如何調(diào)解以及是否接受調(diào)解的結(jié)果都有賴(lài)于調(diào)解雙方當(dāng)事人的自愿選擇等內(nèi)容。調(diào)解方式的采用與調(diào)解結(jié)果經(jīng)雙方同意或合意，類(lèi)似于契約，調(diào)解過(guò)程則類(lèi)似于在第三者幫助下或主持下展開(kāi)的契約交涉過(guò)程。相關(guān)的程序及衡量指標(biāo)主要包括：行政復(fù)議調(diào)解能否達(dá)成一致，是否雙方都同意選擇調(diào)解方式，調(diào)解協(xié)議是否在雙方同意的前提下才生效的；對(duì)調(diào)解協(xié)議的全部?jī)?nèi)容是合意的，而不是部分合意。

法律規(guī)范，就是通過(guò)完善行政復(fù)議調(diào)解的程序規(guī)范（包括法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件等），保證行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議內(nèi)容不損害國(guó)家利益、公共利益和他人利益。最終保證行政管理的合法性和規(guī)范性。相關(guān)程序和衡量指標(biāo)包括：行政復(fù)議調(diào)解有無(wú)規(guī)范的制度依據(jù)和具體操作程序要求；程序規(guī)范的細(xì)致化和完善程度，行政復(fù)議調(diào)解內(nèi)容是否符合法律規(guī)定；調(diào)解協(xié)議是否維護(hù)了公共利益等，調(diào)解協(xié)議履行情況；調(diào)解行為是否具有“先例”示范作用。

提高效率，是指以最小的行政復(fù)議調(diào)解成本，實(shí)現(xiàn)全面徹底的解決行政糾紛的目的。通過(guò)調(diào)解解決行政爭(zhēng)議，可以使行政復(fù)議程序大大減化，減少了行政復(fù)議機(jī)關(guān)的人財(cái)物的投人。在行政復(fù)議調(diào)解過(guò)程中，雖然也需要支付一定的交易成本，但是與行政復(fù)議和行政訴訟相比其成本大大減低。正如學(xué)者余凌云分析的那樣，通過(guò)調(diào)解，雙方當(dāng)事人互相讓步而締結(jié)調(diào)解契約的方式，即可以使行政機(jī)關(guān)以最經(jīng)濟(jì)的方式排除不明確的事實(shí)或法律狀態(tài)，使行政秩序歸于穩(wěn)定，又可以避免發(fā)生相對(duì)人因行政機(jī)關(guān)單方以行政決定形式解決行政糾紛，使行政機(jī)關(guān)免于訟累。{7} (P69)相關(guān)程序要求及定性定量指標(biāo)：在平等、民主、公平、自由、解決糾紛的基礎(chǔ)上，是否做到了程序最少化；不同內(nèi)容的行政復(fù)議調(diào)解是否區(qū)別對(duì)待；行政復(fù)議調(diào)解的經(jīng)濟(jì)成本、時(shí)間成本、人力物力成本（包括行政機(jī)關(guān)與管理相對(duì)人）是否做到了最低化；行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議是否簡(jiǎn)便容易操作，行政復(fù)議調(diào)解的社會(huì)效果與法律效果是否達(dá)到了有效的統(tǒng)一等。

減緩沖突，是對(duì)沖突主體之間是非曲直的判斷，或化解或消除沖突．恢復(fù)受沖突所侵害的合法權(quán)益，保證沖突所規(guī)避的法定義務(wù)得到履行。行政復(fù)議調(diào)解可以消除主體間的心理對(duì)抗，尤其是避免以后可能引發(fā)的“二次沖突”，使行政糾紛徹底得到解決，緩解了當(dāng)事人之間的矛盾。相關(guān)程序要求及衡量指標(biāo)：符合法律規(guī)定的調(diào)解條件的案件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是告知代管理相對(duì)人有申請(qǐng)調(diào)解的權(quán)利；調(diào)解過(guò)程中，管理相對(duì)人是否能夠真實(shí)全面陳述事實(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)能否充分聽(tīng)取意見(jiàn)；行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議是否是相對(duì)人在明了整個(gè)調(diào)解協(xié)議真實(shí)內(nèi)容的真實(shí)意思表示；行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議是否真正考慮到行政管理相對(duì)人的利益。

二、關(guān)于行政復(fù)議調(diào)解制度目標(biāo)的實(shí)證分析

關(guān)于上述的目標(biāo)選擇，各地在實(shí)踐中各有傾重。為此，筆者到湖北等九個(gè)省、市進(jìn)行了實(shí)踐調(diào)研。從九個(gè)省市有關(guān)行政復(fù)議調(diào)解規(guī)范性文件來(lái)看，行政復(fù)議調(diào)解制度比較側(cè)重的目標(biāo)是自愿（意思自治）、合法（符合法規(guī)范）、解決行政爭(zhēng)議（減緩沖突），可以說(shuō)這三項(xiàng)目標(biāo)被大多數(shù)地方所肯定。例如上海市，在“蝸牛信息技術(shù)公司因不服上海市工商局暫扣營(yíng)業(yè)執(zhí)照行為申請(qǐng)行政復(fù)議”案、“王某不服上海市某區(qū)公安分局作出治安拘留處罰申請(qǐng)復(fù)議”案、“山河置業(yè)公司不服上海市某區(qū)政府收回土地使用權(quán)決定申請(qǐng)復(fù)議”案、“天馬廣告公司不服市容管理部門(mén)作出限期拆除違法廣告決定申請(qǐng)復(fù)議”案中，這些典型的案件分別體現(xiàn)了上海市行政復(fù)議調(diào)解遵循的自愿、合法、公平公正、誠(chéng)實(shí)信用原則。{8} (P74)當(dāng)然，我國(guó)不同行政行業(yè)中適用行政調(diào)解也遵循一定原則，例如在海關(guān)行政復(fù)議調(diào)解中，遵循自愿、有限、合法、拘束性等原則。{9}稅務(wù)行政復(fù)議調(diào)解為稅務(wù)行政相對(duì)人提供了平等和諧的對(duì)話(huà)氛圍，不僅能夠快速解決糾紛，而且對(duì)于延伸稅收服務(wù)職能、促進(jìn)征納關(guān)系和諧具有重要作用。{10}

總體上講，各地相對(duì)比較重視行政復(fù)議調(diào)解的定紛止?fàn)幑δ?，?duì)于程序性和價(jià)值性功能不夠重視。具體而言，一是各地的行政復(fù)議調(diào)解制度都具有暫時(shí)性和試行性，即許多是初步嘗試，具有不完善性。二是對(duì)于行政復(fù)議調(diào)解的意思自治功能雖然有目標(biāo)定位，但在制度與程序上很少作出詳細(xì)安排。三是許多地方規(guī)定了邀請(qǐng)專(zhuān)家參與重大問(wèn)題、群眾關(guān)注的行政復(fù)議調(diào)解。但如何在調(diào)解各階段發(fā)揮專(zhuān)家的作用沒(méi)有相應(yīng)的內(nèi)容。四是制度上大多數(shù)沒(méi)有提高效率這一價(jià)值目標(biāo)的定位，在實(shí)踐中，也出現(xiàn)了一些久調(diào)不決的現(xiàn)象。五是制度中雖然沒(méi)有規(guī)定合意抉擇功能，但在實(shí)踐中大多數(shù)地方比較重視合意抉擇，無(wú)論是調(diào)解方式的選擇，還是復(fù)議協(xié)議的達(dá)成都體現(xiàn)著合意抉擇這一定位。

根據(jù)以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，筆者嘗試將我國(guó)行政復(fù)議調(diào)解的目標(biāo)選擇大致分為三類(lèi)：第一類(lèi)是行政性目標(biāo)類(lèi)，比較側(cè)重于減緩矛盾等功能發(fā)揮。主要代表有山西、沈陽(yáng)。第二類(lèi)是價(jià)值性目標(biāo)類(lèi)，比較重視體現(xiàn)平等參與、意思自治等方面功能特點(diǎn)，同時(shí)也體現(xiàn)了減緩矛盾、合法規(guī)范等功能，所構(gòu)建的制度內(nèi)容相對(duì)比較完善。主要代表是杭州市。第三類(lèi)效率性類(lèi)，這類(lèi)主要是追求制度的簡(jiǎn)練、明晰、容易操作。在功能體現(xiàn)上重視提高效率，同時(shí)也考慮到平等參與等功能，典型代表是江西。因此，筆者根據(jù)上述情況，選擇了具有代表性的山西、沈陽(yáng)、杭州、江西四個(gè)地方三種模式，對(duì)其總體情況及其成因進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，總結(jié)出我國(guó)行政復(fù)議調(diào)解目標(biāo)功能定位的關(guān)鍵因素。

（一）山西省與沈陽(yáng)市

山西省和沈陽(yáng)市屬于行政性功能類(lèi)，在制度構(gòu)建上比較偏重行政性目標(biāo)定位，偏輕于行政復(fù)議調(diào)解的價(jià)值性功能定位。由于這一特點(diǎn)，山西和沈陽(yáng)行政復(fù)議調(diào)解制度減緩矛盾的目標(biāo)比較突出，特別是在擴(kuò)大行政復(fù)議調(diào)解范圍方面作了大膽嘗試，為解決制約行政復(fù)議調(diào)解制度發(fā)展的瓶頸邁出了重要一步。沈陽(yáng)是東北老工業(yè)基地中最重要的城市之一，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種社會(huì)問(wèn)題日益突出，大批國(guó)有企業(yè)職工下崗失業(yè)，社會(huì)養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)制度不配套，城市基礎(chǔ)設(shè)施陳舊等問(wèn)題，造成“官”“民”關(guān)系緊張。對(duì)于各級(jí)政府來(lái)講，發(fā)展經(jīng)濟(jì)促進(jìn)社會(huì)發(fā)展首先要解決社會(huì)各類(lèi)矛盾，創(chuàng)造一個(gè)良好發(fā)展環(huán)境。行政復(fù)議調(diào)解制度作為解決行政爭(zhēng)議、促進(jìn)社會(huì)和諧的有效方式，自然引起各級(jí)政府的重視，其制度的構(gòu)建正是在這一大環(huán)境下開(kāi)展的。山西作為資源大省，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，有著與沈陽(yáng)類(lèi)似的狀況。

（二）杭州市

總體上看，杭州市的行政復(fù)議調(diào)解制度偏重于價(jià)值功能，對(duì)于行政功能在制度中也有所體現(xiàn)，相對(duì)而言少一些。杭州市在價(jià)值目標(biāo)別強(qiáng)調(diào)了意思自治目標(biāo)的定位，這的確比較難能可貴。因?yàn)橹袊?guó)現(xiàn)階段推進(jìn)行政復(fù)議調(diào)解制度建設(shè)，首要的任務(wù)要尊重行政相對(duì)人的意思自由。由于“長(zhǎng)三角”地區(qū)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，相對(duì)于中西部地區(qū)，民眾受教育程度比較高，民主觀念比較強(qiáng)烈。因此，民眾參加行政復(fù)議調(diào)解，注重調(diào)解結(jié)果的同時(shí)，也非常關(guān)注平等參與，相互溝通、平等對(duì)話(huà)，意思自由表達(dá)等民主權(quán)利的賦予與行使。這樣大大推動(dòng)了杭州調(diào)解制度建設(shè)中的價(jià)值目標(biāo)定位。

（三）江西省

江西省行政復(fù)議調(diào)解制度構(gòu)建突出提高效率功能，同時(shí)兼顧對(duì)平等參與、減緩沖突價(jià)值目標(biāo)，形成了自己獨(dú)有的模式類(lèi)型。江西法制辦在制定江西行政復(fù)議調(diào)解規(guī)則中，始終如一將效率理念貫穿于整個(gè)制度中，如為了減少調(diào)解程序，將行政復(fù)議調(diào)解與行政復(fù)議聽(tīng)證合并進(jìn)行；明確了復(fù)議調(diào)解的期限，3個(gè)工作日內(nèi)將調(diào)解時(shí)間、地點(diǎn)通知當(dāng)事人；調(diào)解協(xié)議達(dá)成后3個(gè)工作日內(nèi)制作行政復(fù)議調(diào)解書(shū)；整個(gè)調(diào)解制度規(guī)定僅僅有860字等，都說(shuō)明了制定者結(jié)合本地實(shí)際在效率方面的大膽創(chuàng)新意識(shí)。

三、行政復(fù)議調(diào)解制度的目標(biāo)定位

首先，對(duì)行政性目標(biāo)的追求是行政復(fù)議調(diào)解制度的優(yōu)勢(shì)所在。2007年《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》將行政復(fù)議調(diào)解制度確立下來(lái)，應(yīng)該說(shuō)是為了適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要變化，是為了滿(mǎn)足各種社會(huì)矛盾集中凸顯，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的背景下，維護(hù)社會(huì)和諧與穩(wěn)定的需求，是整個(gè)中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的一個(gè)片段、一個(gè)細(xì)節(jié)。具體來(lái)說(shuō)，復(fù)議制度能夠從幕后走到臺(tái)前，主要是因?yàn)槠湫姓怨δ艿陌l(fā)揮，也即其在化解社會(huì)矛盾，特別是化解官民沖突方面的實(shí)用性?！霸谛碌臍v史條件下，行政爭(zhēng)議多發(fā)的狀態(tài)已經(jīng)成為影響社會(huì)發(fā)展的主要矛盾，這一階段的矛盾有它自己的特點(diǎn)。一是行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)極不完整，并非所有的行政決定都是由行政機(jī)關(guān)作出的，有一部分實(shí)際上是黨和政府同時(shí)做的，也有一部分公權(quán)力的行使是由企事業(yè)單位和自治組織做的，解決其他內(nèi)部的行政爭(zhēng)議和行政決策相關(guān)聯(lián)的行政爭(zhēng)議，如果靠單一的司法救濟(jì)的途徑看來(lái)，有力不從心的方面。二是行政機(jī)關(guān)的依法行政尚處于初級(jí)階段，法律還沒(méi)有成為評(píng)價(jià)行政行為的唯一標(biāo)準(zhǔn)。有一些法外的行為也要進(jìn)行合法性和合理性的評(píng)價(jià)，需要以法律為平臺(tái)更加的彈性”。{11}

以上我們對(duì)各地規(guī)范性文件的制度文本的分析可以看到各地的復(fù)議調(diào)解規(guī)定非常重視行政性目標(biāo)，各地的實(shí)踐也非常注重復(fù)議調(diào)解在減緩矛盾、平息糾紛方面的功能。2008年吉林省受理并審結(jié)的1289件行政復(fù)議案件中，運(yùn)用行政復(fù)議調(diào)解方式結(jié)案的占38%，而這些案件都是在《行政復(fù)議法》規(guī)定的2個(gè)月期限內(nèi)審結(jié)的。松原市政府在2008年對(duì)城市進(jìn)行大批改造，其中涉及動(dòng)遷的家庭近萬(wàn)戶(hù)，一時(shí)間因?yàn)閯?dòng)遷補(bǔ)償問(wèn)題有近800多戶(hù)申請(qǐng)行政復(fù)議，松原市政府在對(duì)這些案件進(jìn)行行政復(fù)議中，將行政復(fù)議調(diào)解與聽(tīng)證有效的結(jié)合起來(lái)，最終95％達(dá)成調(diào)解協(xié)議，城市改造全部按期完成，保證了當(dāng)?shù)卦诔鞘懈脑爝^(guò)程中的社會(huì)穩(wěn)定。2008年長(zhǎng)春市政府受理67件行政復(fù)議案件，通過(guò)調(diào)解結(jié)案的案件中，調(diào)解成功率達(dá)到了100%，行政復(fù)議調(diào)解書(shū)履行率達(dá)到了97%。僅有一件由于客觀原因沒(méi)有得到執(zhí)行。而不在行政復(fù)議調(diào)解范圍內(nèi)，通過(guò)作出行政復(fù)議決定結(jié)案的54件案件中，上訴率達(dá)到31%，繼續(xù)走上訪途經(jīng)的占11%[4]在《湖北省行政復(fù)議調(diào)解處理辦法》、《吉林省行政復(fù)議調(diào)解辦法》中分別規(guī)定了社會(huì)敏感、矛盾尖銳等重大案件適用行政復(fù)議調(diào)解，這說(shuō)明行政復(fù)議調(diào)解在解決社會(huì)重大問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)和諧的功能中的作用，通過(guò)制度加以確認(rèn)。江西省、杭州市、吉林市等地也都有類(lèi)似的規(guī)定。

其次，現(xiàn)階段我們應(yīng)高度關(guān)注行政復(fù)議調(diào)解的價(jià)值性目標(biāo)，特別關(guān)注其中的法律示范目標(biāo)。無(wú)疑，對(duì)行政性目標(biāo)的追求是行政復(fù)議調(diào)解制度的優(yōu)勢(shì)所在，必須堅(jiān)持，但是一個(gè)制度的有效性并不能證明其正當(dāng)性?！皩?duì)于行政復(fù)議，從政治家的角度看，有實(shí)用主義的傾向，無(wú)論是法律平臺(tái)還是非法律平臺(tái)，只要解決問(wèn)題就可以?！眥11}單純的實(shí)用主義對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是危險(xiǎn)的。退一步，我們追求行政復(fù)議調(diào)解的行政性目標(biāo)，也必須追求的是目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有效性和長(zhǎng)期性，這樣我們就必須在重視其行政性目標(biāo)的同時(shí)，關(guān)注其價(jià)值性目標(biāo)。

在實(shí)踐中一些行政復(fù)議調(diào)解組織者對(duì)調(diào)解的意思自治、平等參與、合意抉擇、合法規(guī)范等原則不重視，民主意識(shí)較弱，在行政復(fù)議調(diào)解過(guò)程中往往僅注重調(diào)解結(jié)果，而不關(guān)心調(diào)解過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)的民主理念，平等意識(shí)等內(nèi)容，這對(duì)該制度的發(fā)展與構(gòu)建是很不利的。實(shí)踐中也出現(xiàn)復(fù)議人員與行政糾紛雙方當(dāng)事人共同串通而損害社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益，或者復(fù)議機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)利用其優(yōu)越地位來(lái)強(qiáng)迫管理相對(duì)人接受其不公平的條款甚至霸王條款等現(xiàn)象。表面上糾紛得以解決，實(shí)際帶來(lái)更嚴(yán)重的隱患。作為治理的有效手段，行政復(fù)議調(diào)解必須以合法性為前提。行政復(fù)議調(diào)解不同于民事?tīng)?zhēng)議的調(diào)解，在私法領(lǐng)域，原則上，私人合意高于法律規(guī)定。而在行政糾紛中，雙方合意的有效性必須以不侵害國(guó)家利益、公共利益和他人利益為前提，也即行政爭(zhēng)議一方（行政機(jī)關(guān)）的意志自由是有限的，因?yàn)樗幹玫牟⒎莻€(gè)人權(quán)益。從本質(zhì)上講，行政復(fù)議調(diào)解是判斷性調(diào)解，其自愿達(dá)成的和解協(xié)議需要有權(quán)機(jī)關(guān)再次判斷其合法性。在調(diào)解過(guò)程中，行政復(fù)議辦案人員要運(yùn)用法律規(guī)范性來(lái)分析雙方的法律事實(shí)關(guān)系，并用法律規(guī)范來(lái)判斷雙方要求是否合理，在此過(guò)程中，法律的規(guī)定始終應(yīng)該是核心，決不能為了達(dá)成協(xié)議而跨越法律的界限，既不能允許行政官員出于個(gè)人政治利益的考慮打著化解糾紛、平息矛盾的旗號(hào)出賣(mài)國(guó)家利益，也不能允許行政機(jī)關(guān)借合意之名，以強(qiáng)制力為后盾壓制相對(duì)方的合法要求。

注釋?zhuān)?/p>

[1]所謂行政復(fù)議調(diào)解是指在行政復(fù)議過(guò)程中，復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)行政糾紛當(dāng)事人申請(qǐng)，或主動(dòng)就復(fù)議案件的需要，召集雙方對(duì)案件的處理進(jìn)行協(xié)調(diào)，結(jié)果有兩種：一是調(diào)解不成功，復(fù)議機(jī)關(guān)依法作出復(fù)議決定；二是調(diào)解成功，申請(qǐng)人撤回復(fù)議申請(qǐng)，復(fù)議機(jī)關(guān)作出終止復(fù)議決定。參見(jiàn)中國(guó)政府法治信息網(wǎng)：文克林：試論行政復(fù)議調(diào)解http: // chinalaw. gov. cn/article/dfxx/dffzxx/hain/200708/20070800020783. shtml

[2]國(guó)務(wù)院法制辦公室專(zhuān)門(mén)統(tǒng)計(jì)了相關(guān)數(shù)據(jù)。參見(jiàn)國(guó)家法制辦公室：政府法制簡(jiǎn)報(bào)2006年第4期。

[3]行政復(fù)議調(diào)解制度的功能定位取決于對(duì)行政復(fù)議制度性質(zhì)的理解。對(duì)此有“偏行政”“偏司法”兩說(shuō)。兩種觀點(diǎn)都是從行政復(fù)議適用介于行政程序和訴訟程序之間而引申出來(lái)的結(jié)論。國(guó)務(wù)院法制辦公室在《關(guān)于＜中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法＞（草案）的說(shuō)明》中指出行政復(fù)議制度要“……體現(xiàn)行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的特點(diǎn)，不宜、也不必搬用司法機(jī)關(guān)辦案的程序，使行政復(fù)議‘司法’化”。參見(jiàn)曹康泰：《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法釋義》，北京：中國(guó)法制出版社1999年版，第3頁(yè)?？梢哉f(shuō)，國(guó)家在現(xiàn)行的行政復(fù)議制度中賦予并特別強(qiáng)調(diào)行政功能，是對(duì)行政復(fù)議行政性質(zhì)的肯定。

篇7

 

一、水利工程征地移民監(jiān)理的概念

水利工程征地移民監(jiān)理，是指在水利工程建設(shè)征地移民活動(dòng)中，征地移民監(jiān)理單位接受業(yè)主或有關(guān)單位的委托和授權(quán)，依據(jù)國(guó)家批準(zhǔn)的工程移民文件、法律法規(guī)及有關(guān)合同、協(xié)議、責(zé)任等合法文件而進(jìn)行的監(jiān)督管理活動(dòng)。

水利工程征地移民監(jiān)理旨在實(shí)現(xiàn)移民活動(dòng)的目標(biāo)，根據(jù)委托方的要求，監(jiān)理的工作范圍和內(nèi)容，既可以是全方位、全過(guò)程監(jiān)理，也可以是階段性的監(jiān)理，還可以是具有某種特殊目的的專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)理。免費(fèi)論文參考網(wǎng)。

二、水利工程征地移民監(jiān)理服務(wù)的主要內(nèi)容與主要工作

1、水利工程征地移民監(jiān)理服務(wù)的主要內(nèi)容包括：個(gè)人補(bǔ)償費(fèi)的按時(shí)足額兌現(xiàn)、土地補(bǔ)償費(fèi)的有效使用；農(nóng)村移民居民點(diǎn)建設(shè)、農(nóng)村移民基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；農(nóng)村移民生產(chǎn)安置措施落實(shí)和生產(chǎn)項(xiàng)目的實(shí)施；集鎮(zhèn)搬遷建設(shè)；專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目的恢復(fù)建設(shè)；移民按計(jì)劃搬遷安置；附著物清除進(jìn)度；征地移民實(shí)施過(guò)程中檔案資料(包括音像)收集；參與征地移民實(shí)施方案的制定；配合審計(jì)和檢查；臨時(shí)用地復(fù)墾實(shí)施；參加征地移民各階段驗(yàn)收等。

2、水利工程征地移民監(jiān)理服務(wù)的主要工作

（1）水利工程征地移民實(shí)施進(jìn)度控制方面

1）根據(jù)工程進(jìn)度的總體要求，審核實(shí)施方案提交的總進(jìn)度計(jì)劃、階段計(jì)劃和詳細(xì)的年度工作計(jì)劃，并提出控制性進(jìn)度目標(biāo)和實(shí)施計(jì)劃，督促實(shí)施方采取切實(shí)措施，實(shí)現(xiàn)合同的工期目標(biāo)要求。當(dāng)實(shí)施進(jìn)度發(fā)生較大偏差時(shí)，及時(shí)向發(fā)包人提出調(diào)整控制性進(jìn)度計(jì)劃意見(jiàn)，經(jīng)發(fā)包人批準(zhǔn)后，完成進(jìn)度計(jì)劃的調(diào)整。

2）對(duì)實(shí)施方編制的征地移民實(shí)施方案和有關(guān)問(wèn)題提出審核意見(jiàn)。

3）根據(jù)批準(zhǔn)的征地移民實(shí)施計(jì)劃和專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目恢復(fù)建設(shè)方案，對(duì)各類(lèi)移民安置項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)控。重點(diǎn)控制農(nóng)村移民村莊和散遷戶(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及建房進(jìn)度；農(nóng)村移民生產(chǎn)用地?fù)芨逗蜕a(chǎn)開(kāi)發(fā)的實(shí)施進(jìn)度；移民安置區(qū)專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施進(jìn)度；集鎮(zhèn)遷建實(shí)施進(jìn)度。及時(shí)向發(fā)包人反映征地移民計(jì)劃的執(zhí)行情況。

4）對(duì)勘測(cè)定界單位征地界樁埋設(shè)進(jìn)度進(jìn)行控制。

（2）水利工程征地移民質(zhì)量控制方面

1）協(xié)助發(fā)包人審查實(shí)施方提交的征地移民實(shí)施方案和質(zhì)量保證體系，并監(jiān)督實(shí)施。

2）按照移民安置的綜合質(zhì)量目標(biāo)控制移民安置實(shí)施質(zhì)量；檢查移民安置有關(guān)工程質(zhì)量的監(jiān)理和監(jiān)督工作；綜合檢測(cè)移民安置質(zhì)量及生產(chǎn)、生活水平，并做出總體評(píng)價(jià)。

3）對(duì)移民安置工程實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，不符合要求的要及時(shí)責(zé)令整改。對(duì)移民安置工作中存在突出問(wèn)題和發(fā)生重大事件及時(shí)報(bào)告，在進(jìn)行必要的調(diào)查后，提交專(zhuān)題報(bào)告。

4）對(duì)征地界樁埋設(shè)質(zhì)量數(shù)量進(jìn)行控制，向發(fā)包人提交專(zhuān)題報(bào)告。

5）參與各階段的專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收和移民安置驗(yàn)收，并提交各相應(yīng)階段的監(jiān)理報(bào)告，移民工程竣工驗(yàn)收時(shí)，提交《征地移民監(jiān)理質(zhì)量評(píng)估報(bào)告》。

（3）水利工程征地移民投資控制方面

1）監(jiān)督征地移民補(bǔ)償資金的撥付、使用。分項(xiàng)檢查項(xiàng)目資金使用及資金分配公告情況；定點(diǎn)抽查移民個(gè)人補(bǔ)償費(fèi)的兌現(xiàn)。

2）協(xié)助發(fā)包人審查征地移民超出概算部分項(xiàng)目?jī)?nèi)容。

3）督促征地移民補(bǔ)償資金按計(jì)劃及時(shí)到位，檢查資金的使用情況，監(jiān)督實(shí)施方按審定的規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)和投資進(jìn)行實(shí)施。

4）參與移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)成果審核以及漏項(xiàng)、設(shè)計(jì)方案變更等審查，提出監(jiān)理意見(jiàn)。免費(fèi)論文參考網(wǎng)。

（4）監(jiān)理信息管理制度

對(duì)水利工程征地移民專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目和移民安置工程建設(shè)信息進(jìn)行收集、整理，定期編制移民監(jiān)理工作報(bào)告，及時(shí)上報(bào)重大問(wèn)題。免費(fèi)論文參考網(wǎng)。應(yīng)在發(fā)包人要求的時(shí)間內(nèi)向發(fā)包人提交征地移民監(jiān)理實(shí)施細(xì)則和合同條款中規(guī)定的文件資料。

（5）合同的管理

協(xié)助發(fā)包人組織各項(xiàng)移民工程合同的簽訂，并在合同實(shí)施過(guò)程中管理合同，包括合同管理、會(huì)議管理、支付款項(xiàng)、合同變更、違約、索賠及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、合同爭(zhēng)議協(xié)調(diào)等。

（6）集鎮(zhèn)和專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目的恢復(fù)建設(shè)

全面管理集鎮(zhèn)和專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目承建合同，就實(shí)施方選擇的分包商資格及分包項(xiàng)目進(jìn)行審查批準(zhǔn)；協(xié)助或代表發(fā)包人答復(fù)實(shí)施方提出的建議和意見(jiàn)；宏觀控制各集鎮(zhèn)和專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目恢復(fù)建設(shè)實(shí)施進(jìn)度、質(zhì)量和造價(jià)，進(jìn)行安全監(jiān)督檢查；主持監(jiān)理合同授權(quán)范圍內(nèi)集鎮(zhèn)和專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目恢復(fù)建設(shè)各方協(xié)調(diào)工作；參與集鎮(zhèn)和專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目恢復(fù)建設(shè)的驗(yàn)收工作。

三、水利工程征地移民監(jiān)理的外部協(xié)調(diào)

水利工程征地移民項(xiàng)目系統(tǒng)與外部的關(guān)系，主要是發(fā)包人與外部單位的合同關(guān)系，因此，水利工程征地移民與外部關(guān)系的協(xié)調(diào)內(nèi)容，主要是相互配合，界定各方的權(quán)利、職責(zé)和義務(wù)，共同保證工程移民項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

在與外部關(guān)系的協(xié)調(diào)過(guò)程中，水利工程征地移民監(jiān)理協(xié)調(diào)工作的內(nèi)容、方法和手段在不同的階段也各不相同。根據(jù)工程實(shí)際情況，水利工程征地移民監(jiān)理的介入主要是在征地移民工作的實(shí)施過(guò)程中。

1、進(jìn)度問(wèn)題的協(xié)調(diào)

進(jìn)度問(wèn)題的協(xié)調(diào)內(nèi)容有兩個(gè)方面：一個(gè)方面是地面附著物清除進(jìn)度的協(xié)調(diào)，另一個(gè)方面是征地移民資金發(fā)放進(jìn)度協(xié)調(diào)。對(duì)地面附著物清除進(jìn)度的協(xié)調(diào)，實(shí)踐證明，有兩項(xiàng)協(xié)調(diào)工作很有效：一是與發(fā)包人共同商定以及網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃，并制定具體的實(shí)施計(jì)劃，作為衡量工程進(jìn)度的依據(jù)；二是設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)地方政府或工程辦事機(jī)構(gòu)工作的積極性。

2、合同爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)

在水利征地移民監(jiān)理協(xié)調(diào)中，合同爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在單項(xiàng)移民工程建設(shè)過(guò)程中，對(duì)單項(xiàng)移民工程諸如專(zhuān)項(xiàng)遷建合同糾紛、臨時(shí)用地復(fù)墾合同糾紛等，首先應(yīng)協(xié)調(diào)解決，協(xié)調(diào)不成時(shí)才向合同管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)調(diào)解或仲裁。對(duì)仲裁決定不服時(shí)，可在收到裁決書(shū)15日內(nèi)訴請(qǐng)人民法院審判決定。

3、與設(shè)計(jì)單位關(guān)系的協(xié)調(diào)

在水利工程征地移民工作中，設(shè)計(jì)單位負(fù)責(zé)工程影響人口和實(shí)物等指標(biāo)的認(rèn)定、區(qū)域環(huán)境容量的分析和移民規(guī)劃的編制等一系列工作。與設(shè)計(jì)單位保持良好的工作聯(lián)系是十分必要的。協(xié)調(diào)好與設(shè)計(jì)單位的工作關(guān)系，能夠?yàn)檎鞯匾泼駥?shí)施提供良好的技術(shù)環(huán)境，在征地移民實(shí)施中能夠?qū)σ泼癜仓靡?guī)劃編制的前提、環(huán)境容量制約因素、規(guī)劃所使用的政策、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等依據(jù)和規(guī)劃的目標(biāo)等情況有一個(gè)全面客觀的了解。能夠在移民安置中有的放矢，減少盲目性和少走不必要的彎路。協(xié)調(diào)的方法有進(jìn)行設(shè)計(jì)交底、召開(kāi)工作例會(huì)和文件往來(lái)等。

4、其他關(guān)系的協(xié)調(diào)

水利工程征地移民資金收支一般都需要依靠各級(jí)銀行及其業(yè)務(wù)網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行，移民資金按進(jìn)度撥付需要銀行的配合。因此，有必要在征地移民實(shí)施初期對(duì)資金的撥付條件、標(biāo)準(zhǔn)和方式與銀行進(jìn)行協(xié)調(diào)；在外業(yè)調(diào)查開(kāi)始時(shí)間和進(jìn)行過(guò)程中以及界樁埋設(shè)的時(shí)間，需要與勘測(cè)定界單位進(jìn)行協(xié)調(diào)。

【參考文獻(xiàn)】1、左平，蘇青，龔銀輝.水利水電工程移民監(jiān)理與檢測(cè)評(píng)估〔M〕.鄭州：黃河水利出版社，2004

篇8

 

隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化的發(fā)展，大量的農(nóng)用地變?yōu)榉寝r(nóng)用地，大批農(nóng)民變?yōu)槭У剞r(nóng)民，據(jù)統(tǒng)計(jì)1991 -2005年。全國(guó)共失地5084萬(wàn)畝，已經(jīng)有4100多萬(wàn)農(nóng)民失去土地，估計(jì)今后每年仍會(huì)有200多萬(wàn)農(nóng)民失去土地。民以食為天，食以土為本。這些失去土地農(nóng)民得到收獲的唯一途徑就是獲得補(bǔ)償，但我國(guó)現(xiàn)在補(bǔ)償制度存在種種缺陷，使大多數(shù)的農(nóng)民陷入了“種田無(wú)地，就業(yè)無(wú)崗，低保無(wú)份”的境地，增加了社會(huì)的不安定因素。因此改革現(xiàn)有的失地補(bǔ)償制度勢(shì)在必行。

一、現(xiàn)有失地補(bǔ)償制度存在的缺陷

（一）失地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，沒(méi)有體現(xiàn)土地使用價(jià)值，也沒(méi)有體現(xiàn)土地對(duì)農(nóng)民的真正價(jià)值。

我國(guó)失地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算采用的是“產(chǎn)值倍數(shù)法”即是《土地管理法》所規(guī)定：征地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)，安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，前兩項(xiàng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別為該耕地前三年平均產(chǎn)值的6-10倍，和4-6倍，兩項(xiàng)之和，低限是10倍，高限是16倍，特殊情況最高不能超過(guò)30倍。但是這種根據(jù)土地原有用途計(jì)算產(chǎn)值，我國(guó)前對(duì)所征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是所計(jì)算出的土地價(jià)格，是一種不合理的價(jià)格，它不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則，不利于發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

第一“產(chǎn)值倍數(shù)法”計(jì)算出的土地價(jià)格沒(méi)有反映土地的使用價(jià)值

土地是物質(zhì)財(cái)富的承擔(dān)者，它的直接使用價(jià)值是農(nóng)林，果，草等直接物質(zhì)的產(chǎn)出和提供建筑物承載，它的間接使用價(jià)值是從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)獲取利益。而現(xiàn)在產(chǎn)值計(jì)算方法的賠償僅是耕地的平均產(chǎn)值，即原有用途的使用價(jià)值，主要是種植業(yè)的產(chǎn)值，而忽略了土地的其它使用價(jià)值，這顯然是不合理的。在這種情況下，僅以普通的種植業(yè)的產(chǎn)出作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算土地的補(bǔ)償價(jià)格，顯然不能反映出土地本身的使用價(jià)值，是一種偏低的價(jià)格。例如：在無(wú)錫經(jīng)過(guò)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和都市型農(nóng)業(yè)的發(fā)展，有些農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)的收益很快，最高的畝均凈收入高達(dá)5-6萬(wàn)，經(jīng)營(yíng)少量經(jīng)田而實(shí)現(xiàn)年收入8000元的農(nóng)民大有人在，在制造，物流業(yè)，房地產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，土地的高價(jià)值功能是得更加引人注目，有的土地賣(mài)出了畝有幾十萬(wàn)元，上萬(wàn)元的天價(jià)，這與普通畝價(jià)千元是不能比的①。

第二“產(chǎn)值倍數(shù)法”計(jì)算出的土地價(jià)格，沒(méi)有反映出土地對(duì)農(nóng)民的真正價(jià)值，是一種不平等交易。

由于土地稀缺性特點(diǎn)，地價(jià)日益上升，需求也日益緊張，而這種原用途的補(bǔ)償方法，使農(nóng)民損失更大，生活難以維持長(zhǎng)計(jì)。它沒(méi)有考慮到土地對(duì)農(nóng)民承擔(dān)的生活資料，生產(chǎn)資料和社會(huì)保障功能，更沒(méi)有體現(xiàn)土地市場(chǎng)的供需狀況，是一種完全與市場(chǎng)無(wú)關(guān)的政策性標(biāo)準(zhǔn)，耕地的年平均產(chǎn)值既不是土地價(jià)格也不是地租，而是以生產(chǎn)資料的使用價(jià)值代替生產(chǎn)資料本身的價(jià)值，掩蓋了土地資源的稀缺程度，以及農(nóng)民群體對(duì)土地的依賴(lài)程度②。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年以來(lái)，浙江省各地征地的補(bǔ)償費(fèi)平均畝12164元，安置補(bǔ)助費(fèi)每人2377元，經(jīng)村集體留存，實(shí)際到農(nóng)民手上的土地補(bǔ)償平均每畝7958元，安置補(bǔ)償費(fèi)平均每人2078元，青苗補(bǔ)償費(fèi)平均每畝498元，農(nóng)戶(hù)家庭得到的所有土地征用費(fèi)總額（包括附著物及其實(shí)施補(bǔ)償總費(fèi)）人均8828元，大部分農(nóng)民對(duì)此不滿(mǎn)，因?yàn)檫@些補(bǔ)償費(fèi)只能暫時(shí)解決農(nóng)民的近期溫飽問(wèn)題，如果今后就業(yè)困難農(nóng)民的基本生活靠什么維持，更不用提農(nóng)民的養(yǎng)老和醫(yī)療問(wèn)題了。③

（二）失地補(bǔ)償方式單一，沒(méi)有體現(xiàn)出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平交易原則

市場(chǎng)交易要求公平交易，雙方利益都得到一定滿(mǎn)足現(xiàn)在失地補(bǔ)償方式，大都采用貨幣補(bǔ)償方式，即貨幣補(bǔ)償是指征地方通過(guò)支付一定貨幣量，置換農(nóng)民使用的土地，讓農(nóng)民自己解決就業(yè)和生活出路的安置被償方式。免費(fèi)論文。，但是對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，有限的安置費(fèi)對(duì)他們的再就業(yè)，養(yǎng)老，醫(yī)療，子女的再教育是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。正口陳錫文所言：“農(nóng)民失去土地以后，他當(dāng)不成農(nóng)民，而領(lǐng)到的那點(diǎn)補(bǔ)償金也當(dāng)不成市民，只能是社會(huì)混亂”。張壽正認(rèn)為：“失地失去的不僅僅是土地，還有就業(yè)崗位，居住方屋，生活保障以及集體資產(chǎn)等，從而失去維護(hù)農(nóng)民生存和發(fā)展的低成本生活方式和發(fā)展方式。”根據(jù)上海，浙江和四川廣元的調(diào)查顯示，被征地農(nóng)民就業(yè)后職業(yè)穩(wěn)定性脆弱，被征地農(nóng)民既使就業(yè)，但仍然面臨著職業(yè)不穩(wěn)定的問(wèn)題，這種職業(yè)不穩(wěn)定主題表現(xiàn)為重新遭遇下崗失業(yè)，調(diào)查顯示被征地農(nóng)民因企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善或破產(chǎn)，失去工作或下崗的比例達(dá)39.28%，職業(yè)不穩(wěn)定也表現(xiàn)為就業(yè)人群中打臨時(shí)工的比例高達(dá)29.75%④。

（三）補(bǔ)償費(fèi)用的分配不合理，違背了市場(chǎng)交易的等價(jià)交換原則

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的等價(jià)交換原則要求農(nóng)民因失去地土所造成的損失，應(yīng)給予等價(jià)補(bǔ)償，但事實(shí)并非如此。土地二級(jí)市場(chǎng)出讓轉(zhuǎn)賣(mài)給使用者，可以從中得到一個(gè)很大的差價(jià)。據(jù)估算，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“剪刀差”讓農(nóng)民付出了約6000-8000億元的代價(jià)，改革開(kāi)放以來(lái)政府利用低價(jià)征地價(jià)出征，又使農(nóng)民受了2億的損失。

1.地方政府權(quán)力定位不當(dāng)，利用自身優(yōu)勢(shì)謀利

土地征收過(guò)程中，土地補(bǔ)償費(fèi)給集體經(jīng)濟(jì)組織，第二項(xiàng)安置補(bǔ)費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)屬于農(nóng)民。但由于集體土地所有權(quán)的主體不明確，缺乏可操場(chǎng)性。農(nóng)村集體在征地過(guò)程中的權(quán)利地位并沒(méi)有明確界線，在含糊的權(quán)利空間中，集體組織在利用自己的優(yōu)勢(shì)參與對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用租金的爭(zhēng)奪。許多縣鄉(xiāng)政府也參與了利益分配，結(jié)果層層截流，往往給農(nóng)民造成大的損失。調(diào)查表明被征土地收益分配格局大改是：地方政府占20%-30%，企業(yè)后40%-50%，村級(jí)組織占25%-30%，農(nóng)民占10%⑤。

2.村集體所有權(quán)主體虛置，導(dǎo)致農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)缺失。

我國(guó)《土地管理區(qū)》規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)，而村委會(huì)是自治組織在法律上對(duì)集體經(jīng)濟(jì)并不負(fù)責(zé)，也不具備土地所有者的身份。這就造成農(nóng)村集體所有權(quán)主體虛無(wú)。根據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)理論，在產(chǎn)權(quán)不清晰的情況下，產(chǎn)權(quán)被侵害，所引起的矛盾不容易表現(xiàn)出來(lái)，但如果產(chǎn)權(quán)界定清晰，產(chǎn)權(quán)一旦受到侵害，必然遭到產(chǎn)權(quán)主體的反對(duì)。因此這種產(chǎn)權(quán)不清，顯然不利于農(nóng)民利益的保護(hù)。免費(fèi)論文。

二、補(bǔ)償制度的完善

（一）提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，引入市場(chǎng)機(jī)制

1.土地要采用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置，并充分按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交換

無(wú)論城市土地還是農(nóng)村集體土地，都要充分按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交換。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條下，農(nóng)民按照市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買(mǎi)生產(chǎn)資料和生活資料，同時(shí)自己的土地的失去也應(yīng)按市場(chǎng)價(jià)格，以示公平。要徹底改變目前經(jīng)濟(jì)條件下的不對(duì)價(jià)的補(bǔ)償關(guān)系，提高征地的標(biāo)準(zhǔn)。免費(fèi)論文。同時(shí)失地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算應(yīng)體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，綜合考慮各地的實(shí)際情況和最低生活標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，這樣在市場(chǎng)達(dá)到均衡的農(nóng)地征用的數(shù)量和價(jià)值，才是清除了失靈的最佳數(shù)量和價(jià)格，這既保障了農(nóng)民的利益，也促進(jìn)了土地可持性利用。

2、土地的補(bǔ)償價(jià)格，應(yīng)體現(xiàn)土地的對(duì)農(nóng)民的真正價(jià)值

關(guān)于我國(guó)地土補(bǔ)償原則，我國(guó)法律沒(méi)有做出明確規(guī)定，但實(shí)際上采用不完全補(bǔ)償?shù)脑瓌t，這樣的補(bǔ)償無(wú)法反映土地的真正價(jià)值，這對(duì)失地農(nóng)民是極不公平的。土地補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用體現(xiàn)土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能以及市場(chǎng)的供求情況，即要包括直接損失，又要包括其間接損失，醫(yī)療保障，養(yǎng)老及失業(yè)保險(xiǎn)，子女教育保障社會(huì)穩(wěn)定功能，這種損失包括失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)的就業(yè)和生活問(wèn)題

（二）采用多種補(bǔ)償安置方式

國(guó)土資源部的有關(guān)文件中指出“失地農(nóng)民的安置要以提供可靠的基本生活保障，對(duì)被征地的農(nóng)民進(jìn)行妥善安置是核心，鼓勵(lì)和支持各地積極探索適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的安置途徑”。因此，我國(guó)土地征收補(bǔ)償新方式的體系構(gòu)建，要避免把農(nóng)民強(qiáng)制性地拋出社會(huì)體制之外的尷尬情形。建議采用以下三種方式⑥：

1.債券或股權(quán)補(bǔ)償。對(duì)于綜合效益周期長(zhǎng)，收益穩(wěn)定的重點(diǎn)能源、交通、水利等基礎(chǔ)建設(shè)征地補(bǔ)償，可以發(fā)放一定量的上地債券作為補(bǔ)償，或者以上地補(bǔ)償費(fèi)入股參與經(jīng)營(yíng)，以保障和維護(hù)農(nóng)民的利益把農(nóng)民的上地補(bǔ)償費(fèi)折成股份是一種非常好的方式，農(nóng)民作為集體的一員，享有的上地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)不會(huì)因?yàn)橥恋卣魇斩粍儕Z。

2.置換上地安置補(bǔ)償，給子被征地農(nóng)民相當(dāng)數(shù)量和質(zhì)量的宜農(nóng)上地作為替代地補(bǔ)償，以解決農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，有時(shí)也稱(chēng)作開(kāi)發(fā)性移民。須注意的是，被征收的上地的地價(jià)與替代地的地價(jià)之價(jià)差應(yīng)該補(bǔ)償給農(nóng)民。這種補(bǔ)償方式在土地資源豐富的地區(qū)比較可行。這種安置策略對(duì)于解決目前部分征地農(nóng)民的“退路”問(wèn)題有一定價(jià)值，也可以減少將更多的征地農(nóng)民突然地拋入現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，從而減少政府籌措資金的困難和農(nóng)民的不滿(mǎn)情緒 。

3.就業(yè)安置補(bǔ)償，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)安置，就是讓使用該征收上地的企業(yè)吸收原來(lái)依賴(lài)該上地生存的那農(nóng)民，作為企業(yè)的員工，這樣可以解決一部分失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。這種補(bǔ)償方式主要適用在勞動(dòng)密集型企業(yè)情況，對(duì)高科技企業(yè)一般不具有操作性。另外，這也與現(xiàn)代企業(yè)關(guān)于用工自由的市場(chǎng)機(jī)制不配匹，失地農(nóng)民即使進(jìn)入企業(yè)后，也多數(shù)會(huì)因?yàn)椴痪哂屑夹g(shù)優(yōu)勢(shì)等原因而被淘汰。因此，在征收上地過(guò)程中，政府應(yīng)重視失地農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)工作，以提升他們的就業(yè)與工作能力從而適應(yīng)社會(huì)與企業(yè)的需要。

（三）失地補(bǔ)償分配合理化

1.地方政府應(yīng)有明確的合理分配的比例

根據(jù)法律的規(guī)定：在國(guó)家建設(shè)需要的前提下，地方政府代表國(guó)家將土地征用權(quán)，將集體所有的土地征為國(guó)家所有，并將具有土地使用權(quán)按一定方式提供用地單位，同時(shí)，新的用地單位向原使用地農(nóng)民和集體交付征地補(bǔ)償費(fèi)，安置補(bǔ)助費(fèi)，青苗及地上物賠償?shù)?，向?guó)家及地方政府支付耕地占用稅，耕地開(kāi)墾費(fèi)，新菜地開(kāi)發(fā)建設(shè)基金，征地管理費(fèi)等。因此，在這個(gè)過(guò)程中，應(yīng)明確國(guó)家土地收益比例。

2.明確集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利界限，保證農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)

土地是農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)，只有農(nóng)民真正有處置財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，才能從根本上保證農(nóng)民的收益，推進(jìn)集體非農(nóng)建設(shè)用地使用制度的改革。通過(guò)集體土地使用權(quán)的合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)集體土地資產(chǎn)的充分顯化。通過(guò)和地方人民政府本著多產(chǎn)，少取放活的原則，確定合理的土地權(quán)益，其分配比例，要特別維護(hù)失地農(nóng)民的利益。堅(jiān)持公共目的用地，集體獲取補(bǔ)償費(fèi)5-25%，農(nóng)戶(hù)獲75-95%，經(jīng)營(yíng)性用地協(xié)商流轉(zhuǎn)接國(guó)家5%，集體5-25%，農(nóng)戶(hù)70%-90%的比例，并將土地補(bǔ)償費(fèi)交給通過(guò)契約建立的中介監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理發(fā)放⑦。

工業(yè)化城市化和大型工程建設(shè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)建議加速發(fā)展的根本途徑。而工業(yè)化，城市化和大型工程建設(shè)又必然產(chǎn)生失地農(nóng)民的問(wèn)題。而形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的征地補(bǔ)償制度，使失地農(nóng)民生活窘迫，影響社會(huì)的穩(wěn)定，所以必須改革征地補(bǔ)償制度，以加速我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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2.劉小玲：《制度變遷中的城鄉(xiāng)市場(chǎng)發(fā)育研究》[N].廣州中山大學(xué)出版社,2005.1

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篇9

一、引文

自北京通州畫(huà)家村宅基地糾紛案審理以來(lái)，由媒體提出的小產(chǎn)權(quán)房概念得到社會(huì)廣泛認(rèn)同。檢索中國(guó)知網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界也在大量使用該概念。以“小產(chǎn)權(quán)房+篇名”為條件，在期刊、報(bào)紙、特色期刊、國(guó)內(nèi)會(huì)議、國(guó)際會(huì)議、碩博論文等數(shù)據(jù)庫(kù)中檢索到文獻(xiàn)2545篇；其他條件不變，擴(kuò)大至主題檢索，得文獻(xiàn)3140篇；擴(kuò)大至全文檢索，得文獻(xiàn)19545篇。

本文的研究思路是：首先大量閱讀小產(chǎn)權(quán)房文獻(xiàn)，按照論文理論基礎(chǔ)將其歸為政府規(guī)制理論、土地發(fā)展權(quán)理論、博弈論、制度變遷理論等不同類(lèi)型；然后分析這些代表性論文的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)及存在問(wèn)題。

二、基于不同理論視角的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題研究評(píng)析

1.政府規(guī)制理論

政府規(guī)制理論認(rèn)為，外部效益和信息不對(duì)稱(chēng)會(huì)影響市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源的配置效率，作為公共利益代表的政府需不同程度地介入經(jīng)濟(jì)過(guò)程，通過(guò)實(shí)施監(jiān)管或規(guī)制（Regulation）糾正市場(chǎng)缺陷，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置?；谠摾碚摰奈墨I(xiàn)普遍認(rèn)為當(dāng)前小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題是由政府監(jiān)管不力導(dǎo)致的，但多數(shù)文獻(xiàn)未能深刻認(rèn)識(shí)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題產(chǎn)生的土地制度根源。

比如，有學(xué)者指出，小產(chǎn)權(quán)房的大規(guī)模出現(xiàn)是由管理體制不順、基層政府管理能力有限、以及政府尋租導(dǎo)致的；非農(nóng)開(kāi)發(fā)權(quán)歸屬不明是造成政府規(guī)制失靈的重要原因。有學(xué)者立足小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)規(guī)制的困境，從法律層面探索小產(chǎn)權(quán)房規(guī)制制度，主張重新修訂憲法解決規(guī)制不力問(wèn)題。還有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房規(guī)制政策法律依據(jù)不足、未體現(xiàn)農(nóng)民利益；建議調(diào)整規(guī)制政策，依據(jù)規(guī)劃和房屋質(zhì)量分類(lèi)制定處置方案。

2.土地發(fā)展權(quán)理論

土地發(fā)展權(quán)（Development right）特指變更用途或提高使用強(qiáng)度的權(quán)利。該概念出自英國(guó)，后在美國(guó)得到成功應(yīng)用。土地發(fā)展權(quán)理論核心是發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移與定價(jià)。利用土地發(fā)展權(quán)制度可以“對(duì)沖”規(guī)劃導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)擁有者“暴損”和“暴益”（Windfall-wipeout dilemma）?；诶碚摰奈墨I(xiàn)多認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房歸結(jié)于發(fā)展權(quán)歸屬問(wèn)題。由于我國(guó)發(fā)展權(quán)理論研究滯后，實(shí)踐層面更是缺乏與之配套的法律和制度環(huán)境，此類(lèi)研究多止于理論設(shè)想。

比如，有學(xué)者認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房大量出現(xiàn)的根本緣由在于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的缺失，應(yīng)嚴(yán)格界定征地范圍、實(shí)行“兩權(quán)歸一”來(lái)彌補(bǔ)農(nóng)民發(fā)展權(quán)的缺失。有學(xué)者認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)是農(nóng)民與地方政府抗?fàn)幍慕Y(jié)果，政府在產(chǎn)權(quán)締約和土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中應(yīng)讓利于民，創(chuàng)造一種市場(chǎng)化的制度環(huán)境。還有學(xué)者大膽設(shè)想按照某一比例在農(nóng)民和政府之間分割發(fā)展權(quán)，從而徹底解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題。

3.博弈論

博弈論是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)分析工具之一，主要用于探討公式化的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，是研究具有競(jìng)爭(zhēng)性問(wèn)題的有效手段。博弈論特別關(guān)注游戲中的個(gè)體預(yù)測(cè)行為和實(shí)際行為，重點(diǎn)探討不同主體的最優(yōu)策略?；谠摾碚摰男‘a(chǎn)權(quán)房文獻(xiàn)可以清晰展示各主體決策過(guò)程，但分析結(jié)果及可靠性受成本收益函數(shù)界定、博弈模型選擇等因素影響較大。

比如，有學(xué)者分析了完全信息和不完全信息條件下地方政府與農(nóng)民的博弈過(guò)程，認(rèn)為嚴(yán)禁小產(chǎn)權(quán)房交易會(huì)使各方長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)利益受損。有學(xué)者在分析政府、集體、開(kāi)發(fā)商、購(gòu)房者多方博弈關(guān)系后認(rèn)為，提高征地補(bǔ)償才是解決小產(chǎn)權(quán)房的根本出路。還有學(xué)者構(gòu)建復(fù)雜的完全信息動(dòng)態(tài)博弈模型，挖掘各方博弈動(dòng)機(jī)，認(rèn)為征地補(bǔ)償水平低、執(zhí)法成本高等因素導(dǎo)致了小產(chǎn)權(quán)房的泛濫，建議通過(guò)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)化解小產(chǎn)權(quán)房難題。

4.制度變遷理論

制度變遷理論認(rèn)為，制度就是決定人與人相互關(guān)系的行為規(guī)范。合理的制度安排可減少不確定性，降低經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行成本。隨著外部條件變化，原制度均衡格局因獲利機(jī)會(huì)的出現(xiàn)被打破，制度變遷需求因此產(chǎn)生。制度變遷理論可以精彩詮釋小產(chǎn)權(quán)房的形成原因，但其脫離地價(jià)增值微觀機(jī)制，往往使得政策建議趨于空泛。

篇10

1、政府行為失范是導(dǎo)致被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障權(quán)益受損的重要原因

    自改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是進(jìn)人上世紀(jì)90年代后，我國(guó)的城市化水平日新月異。隨城市化進(jìn)程的加快速，導(dǎo)致土地非農(nóng)化、農(nóng)民失地的的問(wèn)題日益嚴(yán)重。農(nóng)民失去了土地，“農(nóng)民”身份不復(fù)存在，其低廉的生活和生存保障也隨之失去，雖然農(nóng)民在“轉(zhuǎn)非”之初，有一定數(shù)額的安置補(bǔ)助費(fèi)，但那往往是杯水車(chē)薪，這就使得大量的被征地農(nóng)民長(zhǎng)期處于“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份”的邊緣境地，因征地引發(fā)的社會(huì)矛盾不斷加劇，甚至危及社會(huì)穩(wěn)定。導(dǎo)致被征地農(nóng)民權(quán)益受損的原因很多，其中政府在解決被征地農(nóng)民問(wèn)題中的某種程度的不作為是主要原因之一。

    其一，錯(cuò)誤的政績(jī)觀導(dǎo)向。長(zhǎng)期以來(lái)，“發(fā)展是硬道理”被片面地理解為“gdp增長(zhǎng)是硬道理”?；蔚陌l(fā)展觀必然導(dǎo)致錯(cuò)誤的政績(jī)觀。各級(jí)政府官員的考核、升遷、獎(jiǎng)懲無(wú)不與gdp增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)擴(kuò)建“美容”、道橋修建、招商引資等量化指標(biāo)密切掛鉤。土地是政府掌握的最大財(cái)產(chǎn)之一，通過(guò)有效運(yùn)作土地資產(chǎn)，以地生財(cái)，可以實(shí)現(xiàn)收益最大化。為此，不少地方政府及其官員為了追求政績(jī)、擴(kuò)充財(cái)政，盲目審批、出讓國(guó)有土地，從事低征高售等投機(jī)活動(dòng)，甚至認(rèn)為“經(jīng)營(yíng)城市就是搞房地產(chǎn)，城市競(jìng)爭(zhēng)就是地價(jià)競(jìng)爭(zhēng)”。激烈的地價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，使得投資環(huán)境較好的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，也競(jìng)相壓低地價(jià)，降低門(mén)坎，以增加吸引投資的“亮點(diǎn)”。根據(jù)國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)90年代以來(lái)，地方政府土地出讓金年平均收人在500億元以上，縣、區(qū)土地出讓金收人已占到其財(cái)政收人的1/3以上，有的高達(dá)60%。

    其二，政府角色錯(cuò)位。我國(guó)政府在征地過(guò)程中具有行政和市場(chǎng)雙重主體資格:當(dāng)政府作為市場(chǎng)主體時(shí)，政府就是經(jīng)營(yíng)者，負(fù)責(zé)土地供給，牟取土地經(jīng)濟(jì)利益;當(dāng)政府作為行政主體時(shí)，政府又成為社會(huì)管理者，它一方面負(fù)責(zé)供給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀調(diào)控政策，另一方面又對(duì)自身的征地行為進(jìn)行監(jiān)督，成為征地過(guò)程中的監(jiān)督者。政府的這種雙重角色正是造成征地過(guò)程中頻頻出現(xiàn)的諸如以地生財(cái)、權(quán)利尋租等行為失范的深層次原因。在土地交易中，地方政府對(duì)依法行政、規(guī)范市場(chǎng)秩序、優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境的“服務(wù)員”角色漠然視之，卻熱衷于成為農(nóng)民與用地單位之間利益博弈的“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”。這樣的博弈結(jié)果絕無(wú)公平、公正而言。在北京市郊區(qū)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益問(wèn)題的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基本所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都參與了和用地單位的征占地談判，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至明文規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)收取的土地流轉(zhuǎn)收益比例。

2、政府在被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問(wèn)題上應(yīng)積極作為

    征地是政府行為，養(yǎng)老也是政府行為，政府要進(jìn)一步樹(shù)立“以人為本”的執(zhí)政思路，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城市化發(fā)展與解決被征地農(nóng)民問(wèn)題，構(gòu)建被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系，積極肩負(fù)起制定被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，加大財(cái)政投人，確保所需資金及時(shí)籌集到位，并通過(guò)有效運(yùn)作實(shí)現(xiàn)基金保值增值，切實(shí)解決被征地農(nóng)民的后顧之憂(yōu)。

2.1城市化必須堅(jiān)持以人為本的宗旨，充分體現(xiàn)被征地農(nóng)民的利益和意志

    建國(guó)初期，國(guó)家通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”，讓廣大農(nóng)村、農(nóng)民付出了沉重代價(jià)。在當(dāng)前城鄉(xiāng)差距加大的社會(huì)背景下若繼續(xù)采取“農(nóng)業(yè)為工業(yè)積累”的征地思維是不可取的。這種觀念不改，農(nóng)民永遠(yuǎn)不能享受“國(guó)民待遇”，城市化和現(xiàn)代化也不可能順利實(shí)現(xiàn)。強(qiáng)調(diào)以人為本，就是強(qiáng)調(diào)城市化以保障和維護(hù)被征地農(nóng)民等經(jīng)濟(jì)主體的利益為宗旨，不應(yīng)以犧牲他們的利益為代價(jià)。為此，各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)切實(shí)確立“以民為本，不與民爭(zhēng)利”的指導(dǎo)思想，把政府職能的重點(diǎn)從城市建設(shè)、盲目擴(kuò)張、招商引資轉(zhuǎn)移到社會(huì)保障、就業(yè)和教育等服務(wù)上來(lái)，其中關(guān)鍵是加速土地要素市場(chǎng)改革將土地控制和管理的權(quán)力從政府手中還給市場(chǎng)和社會(huì)。“政府永遠(yuǎn)只是一個(gè)服務(wù)問(wèn)題，而不是權(quán)力問(wèn)題?！贝送?，要進(jìn)一步完善黨政干部政績(jī)考核機(jī)制，把對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置狀況作為一項(xiàng)考核內(nèi)容和指標(biāo)，切實(shí)改變一些地方存在的一味追求政績(jī)、損害農(nóng)民利益、粗放用地的現(xiàn)象。

2.2合理設(shè)計(jì)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

    社會(huì)養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，它涉及到現(xiàn)階段我國(guó)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化條件以及現(xiàn)有和可能達(dá)到的綜合國(guó)力水平。所以，為被征地農(nóng)民設(shè)計(jì)社會(huì)養(yǎng)老保障制度這一復(fù)雜的問(wèn)題只有政府部門(mén)才可能解決，各級(jí)政府必須要承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策制定的責(zé)任，具體包括制度模式選擇、統(tǒng)籌資金的來(lái)源、養(yǎng)老基金的保值增值、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管等問(wèn)題。鑒于我國(guó)各個(gè)地區(qū)發(fā)展很不平衡，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平無(wú)法在全國(guó)范圍內(nèi)完全統(tǒng)一。各地政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行調(diào)整，使得本制度既能解決被征地農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題，又保持了當(dāng)?shù)氐母?jìng)爭(zhēng)力。

2.3在資金籌集和保值增值上發(fā)揮應(yīng)有的作用

    在土地收益分配的實(shí)際操作過(guò)程中，政府獲得了土地收益的大部分，在這種利益分配格局之下，政府有必要，也必須為被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障提供資金。同時(shí)這也有利于吸引那些不愿意為養(yǎng)老存錢(qián)的被征地農(nóng)民積極參加這個(gè)養(yǎng)老計(jì)劃，從而減少制度推行的成本。在基金人不敷出時(shí)，政府應(yīng)充當(dāng)“最后出臺(tái)”角色，即當(dāng)養(yǎng)老保障基金收人不抵支時(shí)，由財(cái)政給予補(bǔ)貼。

    各國(guó)實(shí)踐證明，依靠發(fā)達(dá)的金融市場(chǎng)進(jìn)行養(yǎng)老金的高效管理和多元化投資，是養(yǎng)老基金保值增值的重要途徑。但當(dāng)前我國(guó)的金融市場(chǎng)發(fā)育還很不完善，無(wú)論是市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)還是經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)等方面，都難以滿(mǎn)足養(yǎng)老金進(jìn)人市場(chǎng)后所產(chǎn)生的需求。為此，政府必須大力采取有效措施，加快我國(guó)商業(yè)銀行的改制進(jìn)程，培養(yǎng)大量的合格金融中介機(jī)構(gòu)，完善金融市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)，同時(shí)積極推進(jìn)資本市場(chǎng)建設(shè)。此外，作為政府還必須制定完善基金監(jiān)管的系列制度，形成養(yǎng)老基金監(jiān)管的合理模式，確保養(yǎng)老基金的安全運(yùn)行。

2.4加快制定相關(guān)法律法規(guī)，確保被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的有序推進(jìn)

篇11

土地征收是國(guó)家、政府為了公共目的而強(qiáng)制將集體所有的土地收為國(guó)家所有并給予補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。土地征收的目的、過(guò)程以及方式方法都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)法律的明確規(guī)定，我國(guó)的《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《物權(quán)法》等法律規(guī)范都對(duì)該項(xiàng)制度有一定的規(guī)范，但是在實(shí)際的操作應(yīng)用之中，土地的征收程序依然存在著缺失，這也就導(dǎo)致了農(nóng)民的合法權(quán)益無(wú)法得到正當(dāng)合理的保障，從而可能引發(fā)一系列的沖突、矛盾，阻礙我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。因此，進(jìn)一步完善構(gòu)建土地征收制度已成為我國(guó)法制化進(jìn)程推進(jìn)的當(dāng)務(wù)之急。

一、土地征收過(guò)程中存在缺失

（一）“公共利益”定義不明

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第2條第4款規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要可以對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償?！狈蓷l文明確了土地征收的目的以及條件，即是為了“公共利益”，國(guó)家政府可以通過(guò)強(qiáng)制征地的方式取得該地的使用權(quán)、所有權(quán)，這也就導(dǎo)致了農(nóng)村集體喪失了該地的使用權(quán)與所有權(quán)。要知道，農(nóng)民大都依靠著土地來(lái)生活，喪失土地會(huì)給其造成長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益損失，其有可能因?yàn)橥恋乇徽魇斩チ俗约旱纳顏?lái)源。因此，國(guó)家政府在征收土地的過(guò)程中必須慎重考量。而法條之中所示“公共利益”的范圍就太過(guò)于寬泛，沒(méi)有明確指向何謂“公共利益。”從而導(dǎo)致國(guó)家政府機(jī)關(guān)任意以“公共利益”的需要為名征收土地。這將進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)家政府機(jī)關(guān)的權(quán)利濫用，以至于切實(shí)侵害了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。

（二）政府權(quán)力過(guò)大，信息難以公開(kāi)

由于土地征收是政府通過(guò)其強(qiáng)制力來(lái)進(jìn)行，這也就導(dǎo)致了從征收決定的做出到征收行為的實(shí)施都是經(jīng)由政府一手操作，雖然有聽(tīng)證制度，但是該制度僅僅限于土地補(bǔ)償安置的范圍內(nèi)，公眾無(wú)從得知有關(guān)土地征收決定的做出以及實(shí)施的具體細(xì)節(jié)。同時(shí)鑒于《征用土地公告辦法》（2001）第五條“征用土地公告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、批準(zhǔn)時(shí)間和批準(zhǔn)用途；（二）被征用土地的所有權(quán)人、位置、地類(lèi)和面積；（三）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)人員安置途徑；（四）辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙?、地點(diǎn)?！钡囊?guī)定，公告條款并未要求說(shuō)明征收行為是否與“公共利益”有關(guān)，因此公眾無(wú)法如實(shí)得知征收的目的是否合理，所以也就難以維護(hù)自身的合法利益。并且基于征收機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)都為政府部門(mén)，因此這種事后公告，很難保障被征收者的上訴權(quán)利。

（三）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，補(bǔ)償過(guò)低

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條的規(guī)定，“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算?！睆脑摋l法規(guī)可知，我國(guó)土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)因地區(qū)不同而不同，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不完全合理。這項(xiàng)規(guī)定并未將天災(zāi)等不可抗力因素考慮在內(nèi)，同時(shí)也規(guī)避了土地增值這種必然性趨勢(shì)，將補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)定為“三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”勢(shì)必會(huì)侵犯被征收人的潛在利益，造成他們未來(lái)的生活乃至子孫后代的合法權(quán)益受到侵害。有些被征收人甚至因?yàn)橥恋乇徽魇斩鴮?dǎo)致喪失生活來(lái)源，從而降低了生活品質(zhì)。這與我國(guó)所追求的提高人民生活水平的美好愿望實(shí)屬相違背的。

二、完善土地征收過(guò)程中的正當(dāng)程序

（一）確立征收的目的

我國(guó)土地征收法將征收的目的定為為了“公共利益”的需要，并未對(duì)其確切的指向性做出明確的規(guī)定，這就有可能導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)的權(quán)利濫用。而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在對(duì)于征收目的的確立方面就比較詳細(xì)，“臺(tái)灣土地征收條例”第3條規(guī)定“國(guó)家因公益需要，興辦下列各款事業(yè)，得征收私有土地；征收之范圍，應(yīng)以其事業(yè)所必須者為限：一、國(guó)防事業(yè)。二、交通事業(yè)。三、公用事業(yè)。四、水利事業(yè)。五、公共衛(wèi)生及環(huán)境保護(hù)事業(yè)。六、政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其它公共建筑。七、教育、學(xué)術(shù)及文化事業(yè)。八、社會(huì)福利事業(yè)。九、國(guó)營(yíng)事業(yè)。十、其它依法得征收土地之事業(yè)?！蔽覈?guó)的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)也應(yīng)根據(jù)我國(guó)的基本國(guó)情對(duì)于土地征收的目的加以適當(dāng)?shù)拇_立、規(guī)范，以此保證有法可依，從而限制征地機(jī)關(guān)的權(quán)利濫用，保障被征地人的合法利益。

（二）完善有效的聽(tīng)證制度

根據(jù)我國(guó)《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》，我國(guó)土地征收聽(tīng)證的適用范圍僅僅限于征地補(bǔ)償安置的聽(tīng)證。對(duì)于土地征收決定的做出是否符合“公共利益”以及征收的目的等等關(guān)乎被征地人切身利益的信息沒(méi)有具體聽(tīng)證規(guī)范的實(shí)行。

同時(shí)，《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》第二十一條規(guī)定“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在告知后5個(gè)工作日內(nèi)向聽(tīng)證機(jī)構(gòu)提出書(shū)面申請(qǐng)，逾期未提出的，視為放棄聽(tīng)證；但行政處罰聽(tīng)證的時(shí)限為3個(gè)工作日。放棄聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面記載?！币屔硖庌r(nóng)村的被征地人在5個(gè)工作日內(nèi)提出書(shū)面申請(qǐng)實(shí)非易事，而且他們極有可能無(wú)法確定自己所享有的權(quán)利，不明自己具體有何權(quán)利。因此，總而言之，為了保護(hù)被征收人的弱勢(shì)地位，聽(tīng)證制度應(yīng)該得到更好的完善。第一，擴(kuò)大聽(tīng)證內(nèi)容的范圍，使被征地人得以明確知曉政府的征地行為是否符合征收目的。②第二，適當(dāng)延長(zhǎng)聽(tīng)證申請(qǐng)時(shí)間，使被征地人能夠做好充分的準(zhǔn)備。第三，完善聽(tīng)證制度的回避程序。由于，聽(tīng)證主持人等與相關(guān)利益有密切關(guān)系的人也都與行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的聯(lián)系，所以很難保證聽(tīng)證的公平性。因此，完善有效的聽(tīng)證制度是當(dāng)務(wù)之急，值得有關(guān)部門(mén)納入考慮范疇。

（三）建立合理的征地補(bǔ)償機(jī)制

我國(guó)目前采用的是以貨幣補(bǔ)償安置為主，以產(chǎn)業(yè)安置為輔的土地補(bǔ)償安置。這無(wú)疑是有一定問(wèn)題的。由于現(xiàn)今的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，土地的價(jià)值越來(lái)越高，因此以貨幣來(lái)作為補(bǔ)償手段，無(wú)法保障被征收人的利益。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，土地被征收之后，很可能意味著該農(nóng)民的衣食住行都無(wú)法得到保障，而前期所進(jìn)行的安置補(bǔ)助的貨幣補(bǔ)助無(wú)法確保農(nóng)民的長(zhǎng)期生機(jī)。