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時(shí)間：2023-04-03 10:02:03
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一、中國證券監(jiān)管體制的變遷
自上世紀(jì)80年代末期以來，我國證券監(jiān)管體制經(jīng)歷了由分散、多頭監(jiān)管到集中監(jiān)管的過程，大體可分為三個(gè)階段。
第一階段(1992年5月以前)是我國證券監(jiān)管體制的萌芽時(shí)期。對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管是在國務(wù)院的部署下，主要由上海、深圳兩市地方政府進(jìn)行管理，有關(guān)證券法規(guī)也是由兩地政府和兩地的人民銀行制定并執(zhí)行。
第二階段(1992年5月一1997年底)是對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管由中央與地方、中央各部門共同參與管理向集中統(tǒng)一管理的過渡階段。1992年5月，中國人民銀行成立證券管理辦公室，同年7月，國務(wù)院建立國務(wù)院證券管理辦公會(huì)議制度，代表國務(wù)院行使對(duì)證券業(yè)的日常管理職能。1992年10月國務(wù)院成立國務(wù)院證券委員會(huì)及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)——中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱中國證監(jiān)會(huì))作為專門的國家證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這種制度安排，事實(shí)上是將國務(wù)院證券委代替了國務(wù)院證券管理辦公會(huì)議制度，代替國務(wù)院行使對(duì)證券業(yè)的日常管理職能，將中國證監(jiān)會(huì)替代了中國人民銀行證券管理辦公室。
同時(shí)，國務(wù)院賦予中央有關(guān)部門部分證券監(jiān)管的職責(zé)，成了各部門共管的局面。國家計(jì)委根據(jù)證券委的計(jì)劃建議編制證券發(fā)行計(jì)劃；中國人民銀行負(fù)責(zé)審批和歸口管理證券機(jī)構(gòu)，報(bào)證券委備案；財(cái)政部歸口管理注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所，對(duì)其從事與證券業(yè)有關(guān)的會(huì)計(jì)事務(wù)的資格由證監(jiān)會(huì)審定；國家體改委負(fù)責(zé)擬定股份制試點(diǎn)的法規(guī)，組織協(xié)調(diào)有關(guān)試點(diǎn)工作，同時(shí)企業(yè)主管部門負(fù)責(zé)審批中央企業(yè)的試點(diǎn)。
另外，地方政府仍在證券管理中發(fā)揮重要作用。上海、深圳證券交易所由當(dāng)?shù)卣芾恚勺C監(jiān)會(huì)實(shí)施監(jiān)督；地方企業(yè)的股份制試點(diǎn)由省級(jí)或計(jì)劃單列市人民政府授權(quán)的部門會(huì)同企業(yè)主管部門審批。同時(shí)，中國證監(jiān)會(huì)向隸屬于地方政府的地方證券期貨監(jiān)管部門授權(quán)，讓它們行使部分監(jiān)管職責(zé)。
第三階段(1997年底一至今)是初步建立全國集中統(tǒng)一的證券監(jiān)管體系階段。1997年11月，中央金融工作會(huì)議決定撤消國務(wù)院證券委，其監(jiān)管職能移交中國證監(jiān)會(huì)。1998年4月，中國人民銀行行使的對(duì)證券市場(chǎng)監(jiān)管職能(主要是對(duì)證券公司的監(jiān)管)也移交中國證監(jiān)會(huì)。同時(shí)，對(duì)地方證券監(jiān)管體制進(jìn)行改革，將以前由中國證監(jiān)會(huì)授權(quán)、在行政上隸屬各省市政府的地方證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)收歸中國證監(jiān)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)擴(kuò)大了中國證監(jiān)會(huì)向地方證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的授權(quán)。此外，證券交易所也由地方政府管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊C監(jiān)會(huì)管理。
1999年7月1日，《證券法》開始實(shí)施，與此同時(shí)，中國證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)正式掛牌。這標(biāo)志著我國集中統(tǒng)一的證券、期貨兩級(jí)監(jiān)管體制基本建立：證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)全國證券市場(chǎng)的監(jiān)管；區(qū)域內(nèi)上市公司和證券經(jīng)營服務(wù)機(jī)構(gòu)由證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)——地方證管辦和特派員辦事處、證監(jiān)會(huì)專員辦事處根據(jù)授權(quán)和職責(zé)分別監(jiān)管。地方證管辦還負(fù)責(zé)涉及跨省區(qū)重大案件的聯(lián)合稽查的組織和重大事項(xiàng)的協(xié)調(diào)工作。
二、對(duì)現(xiàn)行證券監(jiān)管體制的評(píng)價(jià)
集中統(tǒng)一的證券監(jiān)管體制已經(jīng)成為世界各國(無論是成熟市場(chǎng)還是新興市場(chǎng))普遍偏好的目標(biāo)模式，它甚至被認(rèn)為是證券市場(chǎng)發(fā)展的必然規(guī)律。證券市場(chǎng)本身具有統(tǒng)一性和一體性的內(nèi)在要求，對(duì)于一個(gè)高效證券市場(chǎng)所必備的基本要素，即市場(chǎng)的信息有效性、市場(chǎng)運(yùn)作的高效率與低成本、市場(chǎng)的統(tǒng)一性和規(guī)模以及市場(chǎng)的公開、公平和公正性來說，只有集中統(tǒng)一的管理體制和由此形成的統(tǒng)一市場(chǎng)法規(guī)體系方能使之得以保證。我國證券監(jiān)管體制的變遷符合了證券市場(chǎng)本身發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律性和客觀要求。同時(shí)，集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制又比較符合中國國情，同我國的經(jīng)濟(jì)與政治體制、經(jīng)濟(jì)與金融管理模式以及證券市場(chǎng)的成熟度相吻合。隨著我國證券市場(chǎng)的發(fā)展，市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大、市場(chǎng)發(fā)展全國化同管理地區(qū)化之間的矛盾日益突出；證券業(yè)的擴(kuò)張和中介機(jī)構(gòu)非規(guī)范化運(yùn)作的普遍性也呼喚單一的行業(yè)管理；監(jiān)管體制的低權(quán)威性使投資者利益難以在操縱與欺詐環(huán)生的市場(chǎng)環(huán)境中得以保全；市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展迫切需要持久、統(tǒng)一和穩(wěn)定的制度與政策加以保障。正是上述我國證券市場(chǎng)乃至國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的客觀要求促使證券監(jiān)管體制的變革，以消除制約市場(chǎng)發(fā)展的矛盾和障礙。可以說，現(xiàn)行的監(jiān)管體制在一定程度上克服了原體制的若干內(nèi)在弊端和矛盾，降低了監(jiān)管成本，從而提高了證券監(jiān)管效率和監(jiān)管的公正性。
但受制于我國轉(zhuǎn)軌時(shí)期的政治與經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，我國的證券監(jiān)管體制還有許多不完善之處，這主要表現(xiàn)為：(1)對(duì)政府監(jiān)管者的監(jiān)督及其自身建設(shè)問題。權(quán)力的集中不可避免地帶來以及監(jiān)管者被“俘虜”所帶來的尋租等監(jiān)管的非效率。對(duì)此，必須設(shè)立有效的內(nèi)部控制機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制，以防止監(jiān)管者的行為和機(jī)會(huì)主義行為，避免監(jiān)管者被利益集團(tuán)所“俘虜”，提高監(jiān)管與服務(wù)的質(zhì)量，從而確保證券監(jiān)管的公正性和效率。(2)中國證監(jiān)會(huì)與其他經(jīng)濟(jì)管理部門的協(xié)調(diào)與溝通問題。獨(dú)立而專一的主管機(jī)構(gòu)設(shè)置固然能夠提高決策出臺(tái)與實(shí)施的力度與權(quán)威，但同樣可能損害決策的科學(xué)性。特別當(dāng)證監(jiān)會(huì)與其他金融監(jiān)管部門間就某些重大事項(xiàng)存在目標(biāo)沖突時(shí)尤為可能。因此，集權(quán)化的主管機(jī)關(guān)必須避免狹隘于本領(lǐng)域的監(jiān)管視野，注重監(jiān)管制度、政策的全面合理性和對(duì)國家整體利益的通盤考慮。(3)自律機(jī)構(gòu)的作用問題。集中統(tǒng)一監(jiān)管體制并不排斥自律監(jiān)管的作用，自律機(jī)構(gòu)在美國模式中同樣擁有相當(dāng)?shù)淖?，并發(fā)揮著重要作用。但在我國現(xiàn)行監(jiān)管體制中，自律管理的作用依然未得到強(qiáng)調(diào)，證券交易所和證券業(yè)協(xié)會(huì)只起輔助政府監(jiān)管的作用，且完全受制于證監(jiān)會(huì)的集中管理。
三、中國證券監(jiān)管體制的改革取向
中國證券監(jiān)管體制的變遷表現(xiàn)為一種逐步強(qiáng)化的過程，但在現(xiàn)實(shí)中，政府監(jiān)管既存在著越位的情形，也存在著缺位的狀況。因此，必須對(duì)證券監(jiān)管體制進(jìn)行改革。針對(duì)上述中國證券監(jiān)管體制的主要缺陷，可實(shí)施以下措施，提高監(jiān)管績效。
1．確認(rèn)和保障證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位
監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一些行為具有立法和司法性質(zhì)，如政策制定與實(shí)施、監(jiān)督、檢查、處罰等。目前，我國具有立法和司法性質(zhì)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管政策制定與實(shí)施基本上是按照普通行政程序進(jìn)行的，該機(jī)構(gòu)及其人員沒有相對(duì)獨(dú)立的法律地位，其身份也沒有特別保障，因而監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管政策和監(jiān)管行為的威信和效用均不理想。如國有股減持方案的朝令夕改就是多頭決策形成的結(jié)果。保障具有立法與司法性質(zhì)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其人員的相對(duì)獨(dú)立性，并將其監(jiān)管行為司法化，是提高此類行為的威信與效能、切實(shí)保障投資者利益，提高證券市場(chǎng)效率的必由之路。因此，要加強(qiáng)統(tǒng)一立法和集中管理的程度，逐步解決部門利益與國家整體利益的沖突，實(shí)現(xiàn)證券市場(chǎng)促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。同時(shí)，還要逐步放松繼承原計(jì)劃體制所建立的高度計(jì)劃管制，建立松緊相宜的監(jiān)管制度，實(shí)現(xiàn)集中管理下的總體放松和局部強(qiáng)化的結(jié)合。
2．強(qiáng)化對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)督
在證券監(jiān)管活動(dòng)中，由于自主裁決權(quán)的存在，使監(jiān)管者有可能，不是按“三公”原則規(guī)范行事，而是出于某一利益集團(tuán)的考慮，或憑主觀意愿行事。因此，要確立和強(qiáng)化對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管，以保證監(jiān)管者將保護(hù)投資者的利益作為行動(dòng)基準(zhǔn)。規(guī)范監(jiān)管行為關(guān)鍵在于監(jiān)管程序法制化和社會(huì)化。監(jiān)管者對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管行為首先就表現(xiàn)為依法行政。因此，要控制監(jiān)管者的創(chuàng)租行為，盡可能減少監(jiān)管失靈，就應(yīng)當(dāng)建立完善的行政程序制度，使監(jiān)管程序法制化。實(shí)現(xiàn)監(jiān)管程序社會(huì)化則要求革新證券監(jiān)管中立法和實(shí)施其他抽象監(jiān)管活動(dòng)的程序。將目前基本上處于封閉狀態(tài)的程序改造為允許社會(huì)參與和監(jiān)督的開放程序。借鑒以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不再搞政府部門閉門造車，應(yīng)自下而上、廣泛征集、充分醞釀、反復(fù)比較，最后由有關(guān)部門擇優(yōu)。為此，聽證制度應(yīng)作為一種新的內(nèi)容廣泛進(jìn)入證券監(jiān)管的立法和其他抽象監(jiān)管活動(dòng)的程序。超級(jí)秘書網(wǎng)
證券監(jiān)管包括證券監(jiān)督和管理兩個(gè)方面的內(nèi)容。確立有效的監(jiān)管體制模式，能夠提高監(jiān)管的效率，避免證券市場(chǎng)過分波動(dòng)。2005年10月修訂的《證券法》進(jìn)一步加強(qiáng)了我國的證券監(jiān)督體制，目前我國已經(jīng)形成了以政府，即中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“證監(jiān)會(huì)”）監(jiān)管為主導(dǎo)的集中監(jiān)管和市場(chǎng)自律相結(jié)合的市場(chǎng)監(jiān)管體系。但實(shí)踐中，政府型監(jiān)管體制的局限以及市場(chǎng)監(jiān)管的失靈導(dǎo)致證券市場(chǎng)監(jiān)管出現(xiàn)漏洞，為有效規(guī)范不斷發(fā)展的證券市場(chǎng)，構(gòu)建包括社會(huì)監(jiān)督在內(nèi)的多元化監(jiān)督體制就具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。
我國證券監(jiān)管體制的發(fā)展變遷及特點(diǎn)
（一）我國證券監(jiān)管體制的發(fā)展變遷
我國證券市場(chǎng)監(jiān)管體制模式變遷：從地方監(jiān)管到中央監(jiān)管，由分散監(jiān)管到集中監(jiān)管。
多頭監(jiān)管階段。1992年以前，證券監(jiān)管以中國人民銀行為主導(dǎo)，原國家計(jì)委、財(cái)政部、原體改委等多方參與為格局，實(shí)際操作中由于多頭監(jiān)管顯得十分混亂。
證券委員會(huì)和證監(jiān)會(huì)統(tǒng)一監(jiān)管階段。1992年國務(wù)院設(shè)立國務(wù)院證券委員會(huì)和中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)。其中證券委為證券市場(chǎng)主管機(jī)構(gòu)，證監(jiān)會(huì)為具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)。
中國證監(jiān)會(huì)集中監(jiān)管階段。1998年至今，國務(wù)院決定將證券委與證監(jiān)會(huì)合并為國務(wù)院直屬事業(yè)單位，同時(shí)將央行的證券監(jiān)管職能移交證監(jiān)會(huì)統(tǒng)一行使，地方證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)改組為證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)，由證監(jiān)會(huì)垂直領(lǐng)導(dǎo)。至此，我國集中統(tǒng)一的證券監(jiān)管體制大體形成。
（二）我國證券監(jiān)管體制的特點(diǎn)
實(shí)行以政府監(jiān)管為主導(dǎo)、自律監(jiān)管為輔的監(jiān)管體系。新修訂的《證券法》規(guī)定，“國家對(duì)證券發(fā)行、交易活動(dòng)實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理的前提下依法設(shè)立證券業(yè)協(xié)會(huì)，實(shí)行自律性管理”。政府對(duì)證券的監(jiān)管主要由中國證監(jiān)會(huì)進(jìn)行，政府作為監(jiān)管者可以集中行使監(jiān)管職責(zé)，解決各部門之間相互推諉而引致監(jiān)管效率耗損問題。
集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制。按照《證券法》的明確規(guī)定，中國證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)管，國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)需要可以設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，按照授權(quán)履行監(jiān)督管理職責(zé)，明確了中國證監(jiān)會(huì)的職責(zé)和權(quán)限，明顯提升了證監(jiān)會(huì)的地位，也形成了我國證券市場(chǎng)上集中統(tǒng)一管理的監(jiān)督體制。
實(shí)行證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、銀行、信托業(yè)分業(yè)管理。證券和銀行、信托、保險(xiǎn)活動(dòng)應(yīng)有各自的規(guī)則和業(yè)務(wù)范圍，證券業(yè)不得直接從事銀行業(yè)務(wù)、信托業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，商業(yè)銀行、信托公司、保險(xiǎn)公司也不能直接從事證券業(yè)務(wù)，比如不能直接買賣證券等。
我國證券監(jiān)管體制存在的缺陷
政府主導(dǎo)監(jiān)管體制的局限。政府行政監(jiān)督權(quán)限過大，缺乏對(duì)政府監(jiān)管的監(jiān)督。證監(jiān)會(huì)集中統(tǒng)一對(duì)我國證券市場(chǎng)監(jiān)督管理，行使的是典型的行政權(quán)力，涉及證券活動(dòng)的方方面面。雖然政府監(jiān)管能夠從宏觀上總體把握問題，彌補(bǔ)了由于市場(chǎng)失靈帶來的缺陷，提高了證券市場(chǎng)的運(yùn)行效率，但是過度監(jiān)管權(quán)限的集中容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用和政府本身監(jiān)管的失靈。而從我國目前的證券監(jiān)管制度來看，并沒有專門針對(duì)政府監(jiān)管部門的監(jiān)督，這樣當(dāng)政府監(jiān)管失靈時(shí)并不能有效地起到監(jiān)管作用。
未充分發(fā)揮自律監(jiān)管機(jī)制的作用。證券市場(chǎng)的規(guī)范化運(yùn)作需要政府的監(jiān)管，但僅靠政府監(jiān)管不夠，市場(chǎng)自律始終是維持證券市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展的重要機(jī)制。自律組織主要包括證券交易所和證券業(yè)協(xié)會(huì)，但從目前的監(jiān)管現(xiàn)狀來看，雖然我國實(shí)行政府監(jiān)管為主、自律監(jiān)管為輔的監(jiān)管體制，但實(shí)際上我國證券監(jiān)管過度重視政府監(jiān)管，忽視了自律機(jī)構(gòu)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管作用，導(dǎo)致其無法有效發(fā)揮。具體表現(xiàn)為：
證券交易所缺乏獨(dú)立決策權(quán)。我國實(shí)行政府主導(dǎo)的集中統(tǒng)一管理機(jī)制，證券交易所沒有獨(dú)立的經(jīng)營決策權(quán)，交易所的規(guī)則多數(shù)由政府政策決定，而國外多數(shù)國家由證券交易所自由決定，這樣證券所自律監(jiān)管的作用無法有效發(fā)揮。
證券交易所缺乏獨(dú)立監(jiān)督權(quán)力。證券交易所由于不能自主制定自律監(jiān)管規(guī)則，沒有足夠的監(jiān)督權(quán)力，完全依靠政府的政策導(dǎo)向，而且現(xiàn)行制度并未授予其獨(dú)立監(jiān)督權(quán)力的權(quán)限，從而導(dǎo)致實(shí)踐中證券交易所的監(jiān)督效力不足。多元化證券監(jiān)管體制構(gòu)建思路
（一）構(gòu)建多元化證券監(jiān)管體制框架
為了保證證券市場(chǎng)的規(guī)范發(fā)展，有必要建立有效的證券監(jiān)管體制，針對(duì)目前政府監(jiān)管與自律監(jiān)管的缺陷，構(gòu)建有效的證券監(jiān)管體制，通過引入社會(huì)監(jiān)管力量，形成證監(jiān)會(huì)、行業(yè)自律監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)管“三位一體”的監(jiān)管體系，具體為：通過發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，將政府監(jiān)管限定在合理邊界內(nèi)，同時(shí)采取措施加強(qiáng)行業(yè)自律組織的監(jiān)管，并建立獨(dú)立的社會(huì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，引入社會(huì)監(jiān)管，從而通過“三位一體”的協(xié)作維護(hù)市場(chǎng)公平秩序和投資者的合法權(quán)益。
（二）規(guī)范并推行社會(huì)力量的監(jiān)督
投資者、上市公司、證券交易商、自律組織等，是證券市場(chǎng)上的不同利益主體，但是由于目前政府主導(dǎo)監(jiān)管、自律組織輔助監(jiān)管體制并不能有效的協(xié)調(diào)不同利益主體間的沖突，實(shí)踐中一些個(gè)人和社會(huì)組織自發(fā)的對(duì)證券市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督。但是由于沒有法律的授權(quán)，他們的監(jiān)督力量并不能滿足證券市場(chǎng)的監(jiān)督要求。因此，若能借鑒美國“公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì)”的設(shè)立模式，成立獨(dú)立的、非營利性的社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)證券市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督，并通過法律授權(quán)和國家制度、政策的保障，以及機(jī)構(gòu)本身行為準(zhǔn)則、治理結(jié)構(gòu)、資金獲取、監(jiān)督方式等內(nèi)容建立，才能最終發(fā)揮它的作用。當(dāng)然，關(guān)于這種監(jiān)督方式的可行性有待進(jìn)一步探討。
（三）加強(qiáng)多元化監(jiān)管體制之間的協(xié)調(diào)
適度放松政府管制。由于政府監(jiān)管本身屬于行政性監(jiān)督，為防止政府監(jiān)管權(quán)力的過度膨脹和濫用導(dǎo)致政府監(jiān)管失靈現(xiàn)象出現(xiàn)，應(yīng)將政府監(jiān)管限制在“適度”范疇內(nèi)，將政府監(jiān)管的權(quán)限限定在宏觀決策、事后制裁、強(qiáng)制執(zhí)行等方面。
加強(qiáng)自律組織的監(jiān)管作用。自律組織的自限不足是導(dǎo)致自律組織監(jiān)督作用不能有效發(fā)揮的主要因素。因此，完善自律監(jiān)督體制首先要完善自律組織的治理結(jié)構(gòu)，充分配置自律監(jiān)管組織職權(quán)，保證其獨(dú)立自主決策權(quán)的行使。本文建議在我國相關(guān)法律制度中，如《證券法》中明確規(guī)定證券交易所自律地位，并規(guī)定“證券交易所可以根據(jù)交易所章程和業(yè)務(wù)規(guī)則，對(duì)會(huì)員實(shí)施自律監(jiān)管，交易所有權(quán)對(duì)會(huì)員及其雇員等進(jìn)行檢查、調(diào)查、處分，交易所可以設(shè)立解決會(huì)員之間或會(huì)員與客戶之間發(fā)生的糾紛的調(diào)節(jié)或仲裁制度”。
建立協(xié)調(diào)均衡的證券監(jiān)管體系。即通過合理界定各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的職能劃分，明確各機(jī)構(gòu)具體職責(zé)，并加強(qiáng)相互間的協(xié)調(diào)。一個(gè)有效的監(jiān)管體制應(yīng)當(dāng)是穩(wěn)定而均衡的，雖然上文針對(duì)我國證券監(jiān)管的實(shí)際提出了構(gòu)建“三位一體”的證券監(jiān)管體制，但是各組成部分之間并不是完全相互獨(dú)立的，而是要形成穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和制衡的現(xiàn)代監(jiān)管體系。
建立政府監(jiān)管預(yù)警機(jī)制。由于政府監(jiān)管主體權(quán)限集中再加上政府監(jiān)管本身的缺陷，會(huì)出現(xiàn)政府監(jiān)管失靈的現(xiàn)象，為有效阻止這種情況的發(fā)生，建立政府監(jiān)管預(yù)警機(jī)制就具有必要性。明確各監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能，確立穩(wěn)定的立法機(jī)制。各機(jī)構(gòu)職能的明確劃分和確定是保證各機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行的前提條件，并保證充分發(fā)揮各機(jī)構(gòu)的職能。目前的證券立法多數(shù)由行政機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，政策的制定和政策的執(zhí)行有時(shí)屬于同一機(jī)構(gòu)，這樣不利于證券政策的穩(wěn)定，為保證政策的科學(xué)、規(guī)范和穩(wěn)定，應(yīng)“將政策的制定者和政策的執(zhí)行者區(qū)分，分屬各自不同歸屬的機(jī)構(gòu)獨(dú)立操作”。
參考文獻(xiàn)：
一 中國證券監(jiān)管體制的變遷
自上世紀(jì)80年代末期以來，我國證券監(jiān)管體制經(jīng)歷了由分散、多頭監(jiān)管到集中監(jiān)管的過程，大體可分為三個(gè)階段。
第一階段(1992年5月以前)是我國證券監(jiān)管體制的萌芽時(shí)期。對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管是在國務(wù)院的部署下，主要由上海、深圳兩市地方政府進(jìn)行管理，有關(guān)證券法規(guī)也是由兩地政府和兩地的人民銀行制定并執(zhí)行。
第二階段(1992年5月一1997年底)是對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管由中央與地方、中央各部門共同參與管理向集中統(tǒng)一管理的過渡階段。1992年5月，中國人民銀行成立證券管理辦公室，同年7月，國務(wù)院建立國務(wù)院證券管理辦公會(huì)議制度，代表國務(wù)院行使對(duì)證券業(yè)的日常管理職能。1992年10月國務(wù)院成立國務(wù)院證券委員會(huì)及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)——中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱中國證監(jiān)會(huì))作為專門的國家證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這種制度安排，事實(shí)上是將國務(wù)院證券委代替了國務(wù)院證券管理辦公會(huì)議制度，代替國務(wù)院行使對(duì)證券業(yè)的日常管理職能，將中國證監(jiān)會(huì)替代了中國人民銀行證券管理辦公室。
同時(shí)，國務(wù)院賦予中央有關(guān)部門部分證券監(jiān)管的職責(zé)，成了各部門共管的局面。國家計(jì)委根據(jù)證券委的計(jì)劃建議編制證券發(fā)行計(jì)劃；中國人民銀行負(fù)責(zé)審批和歸口管理證券機(jī)構(gòu)，報(bào)證券委備案；財(cái)政部歸口管理注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所，對(duì)其從事與證券業(yè)有關(guān)的會(huì)計(jì)事務(wù)的資格由證監(jiān)會(huì)審定；國家體改委負(fù)責(zé)擬定股份制試點(diǎn)的法規(guī)，組織協(xié)調(diào)有關(guān)試點(diǎn)工作，同時(shí)企業(yè)主管部門負(fù)責(zé)審批中央企業(yè)的試點(diǎn)。
另外，地方政府仍在證券管理中發(fā)揮重要作用。上海、深圳證券交易所由當(dāng)?shù)卣芾?，由證監(jiān)會(huì)實(shí)施監(jiān)督；地方企業(yè)的股份制試點(diǎn)由省級(jí)或計(jì)劃單列市人民政府授權(quán)的部門會(huì)同企業(yè)主管部門審批。同時(shí)，中國證監(jiān)會(huì)向隸屬于地方政府的地方證券期貨監(jiān)管部門授權(quán)，讓它們行使部分監(jiān)管職責(zé)。
第三階段(1997年底一至今)是初步建立全國集中統(tǒng)一的證券監(jiān)管體系階段。1997年11月，中央金融工作會(huì)議決定撤消國務(wù)院證券委，其監(jiān)管職能移交中國證監(jiān)會(huì)。1998年4月，中國人民銀行行使的對(duì)證券市場(chǎng)監(jiān)管職能(主要是對(duì)證券公司的監(jiān)管)也移交中國證監(jiān)會(huì)。同時(shí)，對(duì)地方證券監(jiān)管體制進(jìn)行改革，將以前由中國證監(jiān)會(huì)授權(quán)、在行政上隸屬各省市政府的地方證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)收歸中國證監(jiān)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)擴(kuò)大了中國證監(jiān)會(huì)向地方證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的授權(quán)。此外，證券交易所也由地方政府管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊C監(jiān)會(huì)管理。
1999年7月1日，《證券法》開始實(shí)施，與此同時(shí)，中國證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)正式掛牌。這標(biāo)志著我國集中統(tǒng)一的證券、期貨兩級(jí)監(jiān)管體制基本建立：證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)全國證券市場(chǎng)的監(jiān)管；區(qū)域內(nèi)上市公司和證券經(jīng)營服務(wù)機(jī)構(gòu)由證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)——地方證管辦和特派員辦事處、證監(jiān)會(huì)專員辦事處根據(jù)授權(quán)和職責(zé)分別監(jiān)管。地方證管辦還負(fù)責(zé)涉及跨省區(qū)重大案件的聯(lián)合稽查的組織和重大事項(xiàng)的協(xié)調(diào)工作。
二、對(duì)現(xiàn)行證券監(jiān)管體制的評(píng)價(jià)
集中統(tǒng)一的證券監(jiān)管體制已經(jīng)成為世界各國(無論是成熟市場(chǎng)還是新興市場(chǎng))普遍偏好的目標(biāo)模式，它甚至被認(rèn)為是證券市場(chǎng)發(fā)展的必然規(guī)律。證券市場(chǎng)本身具有統(tǒng)一性和一體性的內(nèi)在要求，對(duì)于一個(gè)高效證券市場(chǎng)所必備的基本要素，即市場(chǎng)的信息有效性、市場(chǎng)運(yùn)作的高效率與低成本、市場(chǎng)的統(tǒng)一性和規(guī)模以及市場(chǎng)的公開、公平和公正性來說，只有集中統(tǒng)一的管理體制和由此形成的統(tǒng)一市場(chǎng)法規(guī)體系方能使之得以保證。我國證券監(jiān)管體制的變遷符合了證券市場(chǎng)本身發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律性和客觀要求。同時(shí)，集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制又比較符合中國國情，同我國的經(jīng)濟(jì)與政治體制、經(jīng)濟(jì)與金融管理模式以及證券市場(chǎng)的成熟度相吻合。隨著我國證券市場(chǎng)的發(fā)展，市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大、市場(chǎng)發(fā)展全國化同管理地區(qū)化之間的矛盾日益突出；證券業(yè)的擴(kuò)張和中介機(jī)構(gòu)非規(guī)范化運(yùn)作的普遍性也呼喚單一的行業(yè)管理；監(jiān)管體制的低權(quán)威性使投資者利益難以在操縱與欺詐環(huán)生的市場(chǎng)環(huán)境中得以保全；市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展迫切需要持久、統(tǒng)一和穩(wěn)定的制度與政策加以保障。正是上述我國證券市場(chǎng)乃至國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的客觀
要求促使證券監(jiān)管體制的變革，以消除制約市場(chǎng)發(fā)展的矛盾和障礙?？梢哉f，現(xiàn)行的監(jiān)管體制在一定程度上克服了原體制的若干內(nèi)在弊端和矛盾，降低了監(jiān)管成本，從而提高了證券監(jiān)管效率和監(jiān)管的公正性。
但受制于我國轉(zhuǎn)軌時(shí)期的政治與經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，我國的證券監(jiān)管體制還有許多不完善之處，這主要表現(xiàn)為：(1)對(duì)政府監(jiān)管者的監(jiān)督及其自身建設(shè)問題。權(quán)力的集中不可避免地帶來官僚主義以及監(jiān)管者被“俘虜”所帶來的尋租等監(jiān)管的非效率。對(duì)此，必須設(shè)立有效的內(nèi)部控制機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制，以防止監(jiān)管者的官僚主義行為和機(jī)會(huì)主義行為，避免監(jiān)管者被利益集團(tuán)所“俘虜”，提高監(jiān)管與服務(wù)的質(zhì)量，從而確保證券監(jiān)管的公正性和效率。(2)中國證監(jiān)會(huì)與其他經(jīng)濟(jì)管理部門的協(xié)調(diào)與溝通問題。獨(dú)立而專一的主管機(jī)構(gòu)設(shè)置固然能夠提高決策出臺(tái)與實(shí)施的力度與權(quán)威，但同樣可能損害決策的科學(xué)性。特別當(dāng)證監(jiān)會(huì)與其他金融監(jiān)管部門間就某些重大事項(xiàng)存在目標(biāo)沖突時(shí)尤為可能。因此，集權(quán)化的主管機(jī)關(guān)必須避免狹隘于本領(lǐng)域的監(jiān)管視野，注重監(jiān)管制度、政策的全面合理性和對(duì)國家整體利益的通盤考慮。(3)自律機(jī)構(gòu)的作用問題。集中統(tǒng)一監(jiān)管體制并不排斥自律監(jiān)管的作用，自律機(jī)構(gòu)在美國模式中同樣擁有相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)，并發(fā)揮著重要作用。但在我國現(xiàn)行監(jiān)管體制中，自律管理的作用依然未得到強(qiáng)調(diào)，證券交易所和證券業(yè)協(xié)會(huì)只起輔助政府監(jiān)管的作用，且完全受制于證監(jiān)會(huì)的集中管理。
三、中國證券監(jiān)管體制的改革取向
中國證券監(jiān)管體制的變遷表現(xiàn)為一種逐步強(qiáng)化的過程，但在現(xiàn)實(shí)中，政府監(jiān)管既存在著越位的情形，也存在著缺位的狀況。因此，必須對(duì)證券監(jiān)管體制進(jìn)行改革。針對(duì)上述中國證券監(jiān)管體制的主要缺陷，可實(shí)施以下措施，提高監(jiān)管績效。
1．確認(rèn)和保障證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位
監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一些行為具有立法和司法性質(zhì)，如政策制定與實(shí)施、監(jiān)督、檢查、處罰等。目前，我國具有立法和司法性質(zhì)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管政策制定與實(shí)施基本上是按照普通行政程序進(jìn)行的，該機(jī)構(gòu)及其人員沒有相對(duì)獨(dú)立的法律地位，其身份也沒有特別保障，因而監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管政策和監(jiān)管行為的威信和效用均不理想。如國有股減持方案的朝令夕改就是多頭決策形成的結(jié)果。保障具有立法與司法性質(zhì)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其人員的相對(duì)獨(dú)立性，并將其監(jiān)管行為司法化，是提高此類行為的威信與效能、切實(shí)保障投資者利益，提高證券市場(chǎng)效率的必由之路。因此，要加強(qiáng)統(tǒng)一立法和集中管理的程度，逐步解決部門利益與國家整體利益的沖突，實(shí)現(xiàn)證券市場(chǎng)促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。同時(shí)，還要逐步放松繼承原計(jì)劃體制所建立的高度計(jì)劃管制，建立松緊相宜的監(jiān)管制度，實(shí)現(xiàn)集中管理下的總體放松和局部強(qiáng)化的結(jié)合。
2．強(qiáng)化對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)督
在證券監(jiān)管活動(dòng)中，由于自主裁決權(quán)的存在，使監(jiān)管者有可能濫用職權(quán)，不是按“三公”原則規(guī)范行事，而是出于某一利益集團(tuán)的考慮，或憑主觀意愿行事。因此，要確立和強(qiáng)化對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管，以保證監(jiān)管者將保護(hù)投資者的利益作為行動(dòng)基準(zhǔn)。規(guī)范監(jiān)管行為關(guān)鍵在于監(jiān)管程序法制化和社會(huì)化。監(jiān)管者對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管行為首先就表現(xiàn)為依法行政。因此，要控制監(jiān)管者的創(chuàng)租行為，盡可能減少監(jiān)管失靈，就應(yīng)當(dāng)建立完善的行政程序制度，使監(jiān)管程序法制化。實(shí)現(xiàn)監(jiān)管程序社會(huì)化則要求革新證券監(jiān)管中立法和實(shí)施其他抽象監(jiān)管活動(dòng)的程序。將目前基本上處于封閉狀態(tài)的程序改造為允許社會(huì)參與和監(jiān)督的開放程序。借鑒以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不再搞政府部門閉門造車，應(yīng)自下而上、廣泛征集、充分醞釀、反復(fù)比較，最后由有關(guān)部門擇優(yōu)。為此，聽證制度應(yīng)作為一種新的內(nèi)容廣泛進(jìn)入證券監(jiān)管的立法和其他抽象監(jiān)管活動(dòng)的程序。
公權(quán)力需要約束，在自由主義法治國度里，行政法治的目標(biāo)就在于“克制政府”與“公民社會(huì)”的實(shí)現(xiàn)。監(jiān)管措施背后的監(jiān)管權(quán)，在我國實(shí)為一種行政權(quán)。監(jiān)管措施定位不清，使得證監(jiān)會(huì)部分監(jiān)管行為事實(shí)上游離于行政程序之外，進(jìn)而帶來后續(xù)司法審查中認(rèn)定和適用上的困難，政府依法行政、公民權(quán)利保護(hù)以及市場(chǎng)有序發(fā)展也就淪為空談。因此，從行政法學(xué)角度解讀并應(yīng)對(duì)該問題是必要的。
二、研究現(xiàn)狀綜述
目前，“誰來監(jiān)管監(jiān)管者”是個(gè)漸趨熱烈但不深入的話題，國內(nèi)對(duì)于如何規(guī)制證券監(jiān)管權(quán)的探討十分有限，且多流于“應(yīng)加強(qiáng)行政及司法約束”之列的泛泛之談，以監(jiān)管措施定位為切入視角的研究更是鮮見。
《證券法》出臺(tái)后，較早系統(tǒng)地提出“證券監(jiān)管權(quán)的依法行使及其機(jī)制性制約”的是前證監(jiān)會(huì)副主席高西慶教授，他認(rèn)為我國證券監(jiān)管權(quán)雖然具有其特殊性，但仍屬于行政權(quán)力范疇，監(jiān)管權(quán)的依法規(guī)范是證券市場(chǎng)法治和依法行政的必然要求，為此“法治化、程序化和公開化”的行政及司法制約是證券監(jiān)管權(quán)良序運(yùn)行的必要條件，并相應(yīng)地提出四點(diǎn)可能措施：（一）賦予證監(jiān)會(huì)在行使監(jiān)管權(quán)時(shí)的必要強(qiáng)制手段和措施。（二）改革司法制度，在幾個(gè)中心城市建立證券（或金融）專業(yè)法庭，充實(shí)專業(yè)法官。（三）健全和落實(shí)證券民事糾紛的專業(yè)仲裁制度。（四）對(duì)證券監(jiān)管權(quán)的內(nèi)涵進(jìn)行科學(xué)的分解、組合，使其權(quán)力結(jié)構(gòu)更加趨于合理。[2](P3)
從歷史上看，上述建議得到了實(shí)踐層面的回應(yīng)。首先，近年來證監(jiān)會(huì)在放松管制的同時(shí)，強(qiáng)化了監(jiān)管執(zhí)法權(quán)，2006 年同時(shí)生效的《證券法》和《中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)凍結(jié)、查封實(shí)施辦法》賦予了證監(jiān)會(huì)查詢、凍結(jié)、查封資金賬戶等準(zhǔn)司法性權(quán)力。其次，證監(jiān)會(huì)進(jìn)行了以“查審分離”為核心的證券執(zhí)法體制改革，設(shè)立了新的行政處罰委員會(huì)，成立了稽查總隊(duì)，并于 2010 年末啟動(dòng)了引入法官掛職擔(dān)任行政處罰委委員的改革?？梢?，依法行使監(jiān)管權(quán)理念已為實(shí)踐所接受。然而，遺憾的是，高西慶教授并未深入論及究竟如何具體實(shí)現(xiàn)對(duì)于隱藏在監(jiān)管措施之后的監(jiān)管權(quán)進(jìn)行程序上的規(guī)范，司法監(jiān)督又如何實(shí)現(xiàn)與行政規(guī)范的互動(dòng)。實(shí)踐中，對(duì)于眾多監(jiān)管措施的定位和約束依然處于混沌狀態(tài)。
近年，終于有學(xué)者開始關(guān)注到證券監(jiān)管措施定位混亂的問題，并提出了一種解決問題的思路。廣東商學(xué)院的柯湘副教授在其論文中第一次開啟了對(duì)于非行政處罰性監(jiān)管措施的分類定性研究。她歸納出 29 項(xiàng)非行政處罰性證券監(jiān)管措施，經(jīng)過深入分析，認(rèn)為有 17 項(xiàng)屬于行政強(qiáng)制措施，9 項(xiàng)屬于事實(shí)上的行政處罰措施，其余 3 項(xiàng)是非強(qiáng)制性行政措施，并進(jìn)而指出，行政處罰性監(jiān)管措施應(yīng)當(dāng)遵循行政處罰法的規(guī)定，行政強(qiáng)制措施至少應(yīng)當(dāng)滿足行政行為對(duì)于正當(dāng)程序的要求。對(duì)于產(chǎn)生上述問題的原因，她認(rèn)為是特定時(shí)期的立法空缺所致———即“非行政處罰性監(jiān)管措施是在行政處罰法出臺(tái)后、其他行政行為的專門規(guī)范法出臺(tái)前這一期間內(nèi)出現(xiàn)的一個(gè)特定概念”。[3](P107)
顯然，論者意識(shí)到了問題的存在，也提供了一種旨在通過梳理、比較、歸類而予以規(guī)范的解決途徑。這種研究路徑的選擇，是基于我國行政法理論體系深受大陸法系影響，不斷追求行政行為型式化的原因。[4](P36)型式化了的公權(quán)力行為，便于準(zhǔn)確定位、歸類并適用相應(yīng)的法律規(guī)范，因?yàn)椤耙婪ㄖ螄馕吨鴮?duì)行政盡可能的司法化”，[5](P64)所有的公權(quán)力行為都要以“法律形式”作出。從這點(diǎn)看，該篇文章可圈可點(diǎn)。但是，作者并未列出證監(jiān)會(huì)所有的監(jiān)管措施（110 余種），部分論證同樣值得商榷，對(duì)問題原因的分析也失于深入、全面，因此并不能從根本上解決證券監(jiān)管措施存在的問題。
事實(shí)上，對(duì)于如何規(guī)范證券監(jiān)管措施，國內(nèi)還存在這樣一種可能認(rèn)識(shí)，即監(jiān)管措施就是監(jiān)管措施，很難也沒有必要予以分類定位，對(duì)證券監(jiān)管執(zhí)法的規(guī)制完全可以通過完善的證券監(jiān)管程序?qū)崿F(xiàn)。這種認(rèn)識(shí)至少受到證券市場(chǎng)監(jiān)管體制較為成熟的美國的影響。美國證券交易委員會(huì)（U.S. Securitiesand Exchange Commission ，下文簡(jiǎn)稱 SEC）監(jiān)管執(zhí)法，除受國會(huì)和法院的監(jiān)督外，主要受到其《憲法》、《聯(lián)邦行政程序法》、SEC《行為規(guī)范》的限制，遵循著調(diào)查、聽證、處罰、復(fù)議等嚴(yán)格的行政決策和監(jiān)管程序，處于一個(gè)嚴(yán)密的程序控權(quán)體系之下。SEC本身獨(dú)立于政府部門，內(nèi)設(shè)行政法官辦公室，行政法官作為獨(dú)立職員，負(fù)責(zé)開展聽證及初步裁決事宜，具體聽證及裁決程序則由《聯(lián)邦行政程序法》和《行為規(guī)范》予以明確。司法審查對(duì) SEC 的約束，則一般以“用盡行政救濟(jì)”為前提。
較之分權(quán)制衡機(jī)制而言，這種以程序規(guī)制為主導(dǎo)的權(quán)力控制方式，確保了行政裁量的克制合理與靈活高效。正因?yàn)槿绱?，美國證券執(zhí)法體制為國內(nèi)眾多論者青睞，贏得了相當(dāng)程度的“鼓與呼”。當(dāng)然，SEC 也存在怠于行權(quán)、規(guī)避法律、[6](P8- 9)擴(kuò)張權(quán)力等指責(zé)，[7](P69)但這不是本文關(guān)注的問題。應(yīng)當(dāng)注意的是，以行政程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)監(jiān)管措施的約束，存在以下兩個(gè)層面的問題：其一，如何實(shí)現(xiàn)證券行政監(jiān)管的程序化，是先行出立的證券監(jiān)管程序法，還是需要構(gòu)建統(tǒng)一的行政程序法？[8]其二，如何把握行政監(jiān)管程序與司法審查的關(guān)系，受到程序約束的具體監(jiān)管行為一旦被訴，如何實(shí)現(xiàn)其與司法審查的有效銜接？[9](P79)這些問題的存在或懸而未決，使得僅僅一句“程序控權(quán)”顯得過于蒼白、無力。
三、總結(jié)與展望
總的來看，目前國內(nèi)對(duì)于監(jiān)管權(quán)應(yīng)依法行使和規(guī)范基本達(dá)成一致，監(jiān)管立法也“要成為監(jiān)督、管理、制約、控制監(jiān)督者的法”；[10](P17)但對(duì)于證券監(jiān)管措施定位混亂的質(zhì)疑聲音，尚顯微弱；對(duì)證券監(jiān)管措施失范的成因分析不足，多歸咎于特定時(shí)期立法的空缺；而對(duì)如何實(shí)現(xiàn)證券監(jiān)管措施的行政法約束，目前基本上存在兩種思路，一種是將證券監(jiān)管措施按照行政行為的種類加以梳理并歸類，分別適用相應(yīng)的行政規(guī)范，另一種意在通過嚴(yán)格的行政程序約束證券監(jiān)管權(quán)的行使過程，其中，前者需要在確立可行區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)之上，將監(jiān)管措施分門別類，歸于不同的行政行為之列，并解決無法歸類的監(jiān)管措施的規(guī)制問題，后者需要解決監(jiān)管程序立法及其運(yùn)行機(jī)制問題，此外，究竟哪種思路更為可行，亦可作討論。
因此，指出證券監(jiān)管措施存在的問題，深入分析其失于規(guī)范的真正根源，并在此基礎(chǔ)上找出規(guī)范和約束眾多監(jiān)管措施的有效對(duì)策，仍然值得探討。從國外看，目前存在三種證券市場(chǎng)監(jiān)管模式：政府主導(dǎo)型、自律主導(dǎo)型和中間型。[11](P82)
自律型監(jiān)管國家崇尚經(jīng)濟(jì)自由和“看不見的手”，證券市場(chǎng)運(yùn)行以自律監(jiān)管為主，基本上不存在約束不斷膨脹的公權(quán)力的問題，如英國、荷蘭、新加坡等國家。中間型監(jiān)管模式，實(shí)為介于政府主導(dǎo)與自律主導(dǎo)之間的一種折中模式。以法國、德國為代表的此類國家，對(duì)于證券行業(yè)發(fā)展既注重政府干預(yù)又強(qiáng)調(diào)自律監(jiān)管，但他們對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置和約束又有不同表現(xiàn)。在法國，2003 年的《金融安全法》創(chuàng)立了獨(dú)立公共法人機(jī)構(gòu) AMF，開始實(shí)施獨(dú)立專業(yè)監(jiān)管。
證券監(jiān)管是指證券市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)和法律手段，對(duì)證券的發(fā)行、交易以及證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)主體及其行為的規(guī)范性的監(jiān)督管理活動(dòng)。多年來，證券市場(chǎng)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，市場(chǎng)與市場(chǎng)主體的成熟與否與證券監(jiān)管的成熟與否是相輔相成的。系統(tǒng)完善的證券監(jiān)管體系是證券市場(chǎng)基本功能得以充分發(fā)揮的保障，是證券市場(chǎng)基本功能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的外在條件。伴隨金融對(duì)外開放，我國證券市場(chǎng)的發(fā)展必將面臨新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，而有效的市場(chǎng)監(jiān)管就顯得尤為重要。如何建立適應(yīng)我國的證券監(jiān)管體制，己成為一項(xiàng)十分急迫的任務(wù)。
一、我國目前證券監(jiān)管體系存在的主要問題
盡管我國證券市場(chǎng)有明確的監(jiān)管原則和目標(biāo)，但在實(shí)際運(yùn)行過程中，由于我國特殊的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和發(fā)展階段，使證券監(jiān)管并不能充分而有效的運(yùn)行，還存在很多不足，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
(一)缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管體系。
我國目前采用的是集中統(tǒng)一型監(jiān)管模型，也稱政府主導(dǎo)型模型，其特點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)立法管理，具有完備的證券法律、法規(guī)體系；二是設(shè)立統(tǒng)一的全國性的證券管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)管職務(wù)，與自律性監(jiān)管模型相比，這種監(jiān)管模式更具有權(quán)威性，更加嚴(yán)格、公平、有效地履行監(jiān)管職能。根據(jù)我國的具體國情和市場(chǎng)發(fā)育程度，目前選擇集中統(tǒng)一型監(jiān)管模式無疑是明智的，但僅僅依靠監(jiān)管會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)，顯然是無法搞好證券監(jiān)管的，需要建立一個(gè)功能完善的，包括自律組織在內(nèi)的監(jiān)管體系。同時(shí)證券交易所一線監(jiān)管的失靈，又使監(jiān)管環(huán)節(jié)中斷，無法預(yù)警和防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，整個(gè)監(jiān)管體系出現(xiàn)機(jī)構(gòu)殘缺、功能缺損的現(xiàn)象。
(二)證券市場(chǎng)自律功能尚未充分發(fā)揮作用
首先是自律組織不健全，據(jù)統(tǒng)計(jì)在目前近千家證券商、中介機(jī)構(gòu)中，加人中國證券業(yè)協(xié)會(huì)的團(tuán)體僅為121個(gè)；其次是自律組織管理混亂，現(xiàn)階段的自律組織，形式上由兩個(gè)證券交易所及其證券公司、中國證券業(yè)協(xié)會(huì)和地方證券業(yè)協(xié)會(huì)組成，但實(shí)際運(yùn)行中，各方彼此獨(dú)立，地方證券業(yè)協(xié)會(huì)隸屬關(guān)系各異，難以協(xié)調(diào)工作，中國證券業(yè)協(xié)會(huì)和地方證券業(yè)協(xié)會(huì)大多屬于官辦機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人多是由政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人兼任，與《證券法》規(guī)定的自律組織是通過對(duì)自身會(huì)員的自身約束、相互監(jiān)督起到對(duì)政府監(jiān)管的補(bǔ)充作用的精神相矛盾。另外，作為證券市場(chǎng)的組織者，上海、深圳證券交易所，由于管理機(jī)制不同，對(duì)證券監(jiān)管力度也存在差異，致使各證券交易所在執(zhí)行仲裁和行使懲戒職能時(shí)會(huì)出現(xiàn)不一致，所以，證券交易所的一線監(jiān)管作用不強(qiáng)。
(三)現(xiàn)行證券法律存在一定的局限性，增加了監(jiān)管的難度
我國現(xiàn)有的法律框架還不完善。其一，缺乏相應(yīng)配套的實(shí)施細(xì)則和相關(guān)法律，如《證券交易法》、《證券交易所法》、《投資公司法》等有關(guān)法律尚未出臺(tái)，這不僅使國內(nèi)現(xiàn)有的交易行為缺乏必要的管理依據(jù)，而且證券法規(guī)體系不完善，不可避免的帶來可操作性差等問題。其二，在具體的交易規(guī)則等方面，影響公平、公正交易的因素尚未得到有效禁止，如《公司法》缺乏有效保護(hù)少數(shù)股東權(quán)益的條款，這也不符合國際慣例；其三，在法律體系的協(xié)調(diào)方面存在不足，最突出的是地方法規(guī)和全國性法規(guī)的矛盾；其四，對(duì)證券市場(chǎng)證券商的規(guī)范化管理和監(jiān)督執(zhí)法存在局限性，尤其表現(xiàn)在對(duì)一些特殊主體監(jiān)管不力，如對(duì)少數(shù)證券公司在從事證券及非證券自營業(yè)務(wù)時(shí)存在的違法、違規(guī)行為的監(jiān)管和處理缺乏力度。
(四)政府監(jiān)管職能錯(cuò)位
與成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家對(duì)資本市場(chǎng)的監(jiān)管相比，我國政府的監(jiān)管存在明顯的職能錯(cuò)位，這也是我國目前證券市場(chǎng)中存在的最大的問題，并由此造成了政府管理效率下降和行業(yè)自律作用削弱。目前證券監(jiān)管部門疲于應(yīng)付證券市場(chǎng)中不斷出現(xiàn)的經(jīng)常性問題，缺乏中長期的證券市場(chǎng)戰(zhàn)略規(guī)劃研究；同時(shí)在監(jiān)管手段上，仍注重計(jì)劃與審批手續(xù)，將指令性管理手段照搬于證券市場(chǎng)，這種違反證券市場(chǎng)操作的強(qiáng)制性管理方法成為證券市場(chǎng)秩序混亂的誘因，也是幾年來證交所自律作用微弱，證券協(xié)會(huì)形同虛設(shè)，發(fā)揮不了應(yīng)有的自律功能的主要原因。
(五)監(jiān)管人員素質(zhì)不高。
證券監(jiān)管是一項(xiàng)政策性、技術(shù)性、操作性都很強(qiáng)的專業(yè)工作，要求從事此項(xiàng)工作的監(jiān)管人員具有較高的政治素養(yǎng)、專業(yè)水平和道德水平。而且，在國際化的條件下，新的金融衍生工具、市場(chǎng)操作手段也會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，這就需要市場(chǎng)從業(yè)人員的素質(zhì)與之相適應(yīng)。但從目前來看，我國各級(jí)監(jiān)管人員在數(shù)量、知識(shí)結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)素質(zhì)等方面難以適應(yīng)監(jiān)管工作的客觀需要，因而監(jiān)督管理人員素質(zhì)的提高是提高監(jiān)管水平的關(guān)鍵。
二、改善證券監(jiān)管的幾點(diǎn)措施
(一)順應(yīng)混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展趨勢(shì)，組建一體化的衍生監(jiān)管體系
由于混業(yè)經(jīng)營將是我國人世后金融業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)，因此在我國目前的保護(hù)性過渡期內(nèi)應(yīng)該改變以往的分業(yè)監(jiān)管體系和方法，逐步建立起與混業(yè)經(jīng)營相適應(yīng)的監(jiān)管體系，加強(qiáng)整個(gè)金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)和合作，定期不定期的就監(jiān)管中的一些重大問題進(jìn)行協(xié)調(diào)、交流監(jiān)管信息，解決好分業(yè)監(jiān)管中的一些重大問題，研究對(duì)策，有目的、有計(jì)劃地聯(lián)合建立金融監(jiān)管方面的公共制度，如通報(bào)制度、質(zhì)詢制度，提高監(jiān)管質(zhì)量和效率，為全面混業(yè)監(jiān)管做好準(zhǔn)備；另外，還要提高素質(zhì)，明確職責(zé)，改進(jìn)手段，強(qiáng)化聯(lián)合監(jiān)管力度，不斷提高綜合監(jiān)管的水平和效率，有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)。
(二)加強(qiáng)自律管理，完善市場(chǎng)機(jī)制
證券市場(chǎng)的復(fù)雜性，法律的滯后性兼之證券管理機(jī)構(gòu)超脫于證券市場(chǎng)之外，使得證券管理機(jī)構(gòu)不能及時(shí)明察證券市場(chǎng)的發(fā)展變化，很難實(shí)現(xiàn)既要保持市場(chǎng)穩(wěn)定有序，又要促進(jìn)市場(chǎng)高效運(yùn)作的管理目標(biāo)，所以，我國在對(duì)證券市場(chǎng)實(shí)行全面監(jiān)管的同時(shí)，應(yīng)借鑒英國式的自律性監(jiān)管體制的做法，加強(qiáng)自律組織的建設(shè)，以法律形式確認(rèn)自律機(jī)構(gòu)的法律地位，賦予其制定運(yùn)作規(guī)范、規(guī)劃，監(jiān)管市場(chǎng)，執(zhí)行市場(chǎng)規(guī)則的權(quán)利；應(yīng)明確規(guī)定自律組織承擔(dān)日常業(yè)務(wù)管理，有權(quán)制定、執(zhí)行日常業(yè)務(wù)管理規(guī)則，并行使懲戒職能；建立我國證券業(yè)自律組織體系，這種體系由證券業(yè)協(xié)會(huì)和交易所組成的證券交易所協(xié)會(huì)組成，但自律組織并不是完全脫離證券組織機(jī)構(gòu)，而應(yīng)接受其指導(dǎo)、監(jiān)督和管理，具體可以通過自律組織資格授予工作考核以及自律自治管理規(guī)則審批、授權(quán)、仲裁等方式進(jìn)行，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)采取措施，促使各證券交易所和證券公司建立市場(chǎng)監(jiān)察部，加強(qiáng)內(nèi)部管理，政府應(yīng)扶持證券業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展，使其在對(duì)從業(yè)人員的資格認(rèn)定，市場(chǎng)交易活動(dòng)的監(jiān)視，市場(chǎng)參與者的管理、信息披露及專業(yè)技能培訓(xùn)等方面發(fā)揮作用；應(yīng)改變目前證券業(yè)協(xié)會(huì)大多屬于官辦機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人多是由政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人兼任的做法；同時(shí)應(yīng)明確各地方證券業(yè)協(xié)會(huì)的隸屬關(guān)系，建立統(tǒng)一的自律組織體系，統(tǒng)一證券交易所的管理體制，以便更好的發(fā)揮各自的職能作用。
(三)加強(qiáng)證券市場(chǎng)的法制建設(shè)，健全和完善法律體系
我國證券市場(chǎng)立法滯后，法規(guī)不完備，沒有形成完善的證券法規(guī)體系，在證券市場(chǎng)發(fā)展的過程中，國家沒有及時(shí)制定相應(yīng)的法規(guī)和政策，相當(dāng)長時(shí)間沒有出臺(tái)證券基本法，其間雖然制定法規(guī)法章250項(xiàng)，但大多屬于臨時(shí)應(yīng)急性質(zhì)，缺乏穩(wěn)定性。1998年《證券法》雖然出臺(tái)了，但與之相配套的實(shí)施細(xì)則和相關(guān)法律，如《基金法》、《投資信托法》等遲遲未出臺(tái)，這在法律手段上，表現(xiàn)為可操作性差，執(zhí)法力度弱，因此應(yīng)盡快出臺(tái)《證券法》的實(shí)施細(xì)則，以便細(xì)化法律條款，增強(qiáng)可操作性，盡快制定《基金法》、《期貨法》，處理好《證券法》與相關(guān)法律的銜接，避免出現(xiàn)不一致問題。證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)出現(xiàn)的新問題，制定相應(yīng)的規(guī)章制度，對(duì)市場(chǎng)變化保持靈敏反應(yīng)。
(四)建立完善的信息公開披露制度
包括為批準(zhǔn)一項(xiàng)許可申請(qǐng)所必要的初步信息，為進(jìn)行持續(xù)監(jiān)管所要求的定期信息，在視察或危急情況下的非常信息，為實(shí)行有效監(jiān)管，需要獲取整個(gè)市場(chǎng)組織的質(zhì)量信息、市場(chǎng)交易信息、市場(chǎng)數(shù)據(jù)信息、公司運(yùn)行信息，相應(yīng)建立合理的信息披露制度，如向主要上市公司派駐監(jiān)管員制度，定期報(bào)送風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告和監(jiān)管報(bào)告，隨時(shí)報(bào)告重大風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，實(shí)行市場(chǎng)監(jiān)管督辦制度，限期整改、分級(jí)上報(bào)；實(shí)行監(jiān)管質(zhì)詢制度，要求被監(jiān)管方對(duì)資料信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性做出解釋；實(shí)行監(jiān)管公告制度，隨時(shí)向公眾公布監(jiān)管結(jié)果，公布舉報(bào)電話，建立投資者、中介機(jī)構(gòu)、新聞媒體參與、證券會(huì)實(shí)行的“四位一體”社會(huì)化監(jiān)管。
我國證券市場(chǎng)自建立以來，在近20年間獲得了飛速發(fā)展，取得了舉世矚目的成績：據(jù)中國證監(jiān)會(huì)2009年8月25日的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2009年7月底，我國股票投資者開戶數(shù)近1．33億戶，基金投資賬戶超過1．78億戶，而上市公司共有1628家，滬深股市總市值達(dá)23．57萬億元，流通市值11．67萬億元，市值位列全球第三位。證券市場(chǎng)作為我國資本市場(chǎng)中的重要組成部分，在實(shí)現(xiàn)我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。但同時(shí)，由于監(jiān)管、上市公司、中介機(jī)構(gòu)等方面的原因，中國證券市場(chǎng)。這些問題的出現(xiàn)使證券市場(chǎng)的健康發(fā)展備受困擾，證券市場(chǎng)監(jiān)管陷人困境之中。因此，完善我國證券市場(chǎng)監(jiān)管法律制度，加強(qiáng)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管、維護(hù)投資者合法權(quán)益已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。
一、我國證券市場(chǎng)監(jiān)管制度存在的問題
(一)監(jiān)管者存在的問題
1．證監(jiān)會(huì)的作用問題
我國《證券法》第178條規(guī)定：“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)證券市場(chǎng)實(shí)行監(jiān)督管理，維護(hù)證券市場(chǎng)秩序，保障其合法運(yùn)行?！睆默F(xiàn)行體制看，證監(jiān)會(huì)名義上是證券監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管范圍看似很大：無所不及、無所不能。從上市公司的審批、上市規(guī)模的大小、上市公司的家數(shù)、上市公司的價(jià)格、公司獨(dú)立董事培訓(xùn)及認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)，到證券中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、信息披露的方式及地方、信息披露之內(nèi)容，以及證券交易所管理人員的任免等等，凡是與證券市場(chǎng)有關(guān)的事情無不是在其管制范圍內(nèi)。而實(shí)際上，證監(jiān)會(huì)只是國務(wù)院組成部門中的附屬機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督管理的權(quán)力和效力無法充分發(fā)揮。
2．證券業(yè)協(xié)會(huì)自律性監(jiān)管的獨(dú)立性問題
我國《證券法》第174條規(guī)定：“證券業(yè)協(xié)會(huì)是證券業(yè)的自律組織，是社會(huì)團(tuán)體法人。證券公司應(yīng)加入證券業(yè)協(xié)會(huì)。證券業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)力機(jī)構(gòu)為全體會(huì)員組成的會(huì)員大會(huì)”。同時(shí)規(guī)定了證券業(yè)協(xié)會(huì)的職責(zé)，如擬定自律性管理制度、組織會(huì)員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)交流、處分違法違規(guī)會(huì)員及調(diào)解業(yè)內(nèi)各種糾紛等等。這樣簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的四個(gè)條文，并未明確規(guī)定證券業(yè)協(xié)會(huì)的獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)力，致使這些規(guī)定不僅形同虛設(shè)，并且實(shí)施起來效果也不好。無論中國證券業(yè)協(xié)會(huì)還是地方證券業(yè)協(xié)會(huì)大都屬于官辦機(jī)構(gòu)，帶有一定的行政色彩，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人多是由政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人兼任，證券業(yè)協(xié)會(huì)的自律規(guī)章如一些管理規(guī)則、上市規(guī)則、處罰規(guī)則等等都是由證監(jiān)會(huì)制定的，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，沒有實(shí)質(zhì)的監(jiān)督管理的權(quán)力，不是真正意義上的自律組織，通常被看作準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。這與我國《證券法》的證券業(yè)的自律組織是通過其會(huì)員的自我約束、相互監(jiān)督來補(bǔ)充證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)督管理的初衷是相沖突的，從而表明我國《證券法》還沒有放手讓證券業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行自律監(jiān)管，也不相信證券業(yè)協(xié)會(huì)能夠進(jìn)行自律監(jiān)管。在我國現(xiàn)行監(jiān)管體制中，證券業(yè)協(xié)會(huì)的自律監(jiān)管作用依然沒得到重視，證券市場(chǎng)自律管理缺乏應(yīng)有的法律地位。
3．監(jiān)管主體的自我監(jiān)督約束問題
強(qiáng)調(diào)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，主要是考慮到證券市場(chǎng)的高風(fēng)險(xiǎn)、突發(fā)性、波及范圍廣等特點(diǎn)，而過于分散的監(jiān)管權(quán)限往往會(huì)導(dǎo)致責(zé)任的相互推諉和監(jiān)管效率的低下，最終使抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力降低。而從辨證的角度分析，權(quán)力又必須受到約束，絕對(duì)的權(quán)力則意味著腐敗。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，監(jiān)管者也是經(jīng)濟(jì)人，他們與被監(jiān)管同樣需要自律性。監(jiān)管機(jī)構(gòu)希望加大自己的權(quán)力而減少自己的責(zé)任，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員受到薪金、工作條件、聲譽(yù)權(quán)力以及行政工作之便利的影響，不管是制定規(guī)章還是執(zhí)行監(jiān)管，他們都有以公謀私的可能，甚至成為某些特殊利益集團(tuán)的工具，而偏離自身的職責(zé)和犧牲公眾的利益。從法學(xué)理論的角度分析，公共權(quán)力不是與生俱來的，它是從人民權(quán)利中分離出來，交由公共管理機(jī)構(gòu)享有行使權(quán)，用來為人服務(wù)；同時(shí)由于它是由人民賦予的，因此要接受人民的監(jiān)督；但權(quán)力則意味著潛在的腐敗，它的行使有可能偏離人民服務(wù)的目標(biāo)，被掌權(quán)者當(dāng)作謀取私利的工具。因此，在證券市場(chǎng)的監(jiān)管活動(dòng)中，由于監(jiān)管權(quán)的存在，監(jiān)管者有可能，做出損害投資者合法權(quán)益的行為，所以必須加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管主體的監(jiān)督約束。
(二)被監(jiān)管者存在的問題
1．上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的問題
由于我國上市公司上市前多由國有企業(yè)改制而來，股權(quán)過分集中于國有股股東，存在“一股獨(dú)大”現(xiàn)象，這種國有股股權(quán)比例過高的情況導(dǎo)致政府不敢過于放手讓市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)，而用行政權(quán)力過多地干預(yù)證券市場(chǎng)的運(yùn)行，形成所謂的“政策市”。由此出現(xiàn)了“證券的發(fā)行制度演變?yōu)閲衅髽I(yè)的融資制度，同時(shí)證券市場(chǎng)的每一次大的波動(dòng)均與政府政策有關(guān)，我國證券市場(chǎng)的功能被強(qiáng)烈扭曲”的現(xiàn)象。證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管活動(dòng)也往往為各級(jí)政府部門所左右?？傊?，由于股權(quán)結(jié)構(gòu)的不合理，使政府或出于政治大局考慮，而不敢放手，最終造成證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管出現(xiàn)問題。
2．證券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的治理問題
同上市公司一樣，我國的證券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制等也有在著上述的問題。證券公司、投資公司、基金公司等證券市場(chǎng)的中介機(jī)構(gòu)隨著證券市場(chǎng)的發(fā)展雖然也成長起來，但在我國證券市場(chǎng)發(fā)展尚不成熟、法制尚待健全、相關(guān)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)不足的境況下，這些機(jī)構(gòu)的日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范等也都存在很多缺陷。有些機(jī)構(gòu)為了牟取私利，違背職業(yè)道德，為企業(yè)做假賬，提供虛假證明；有的甚至迎合上市公司的違法或無理要求，為其虛假包裝上市大開方便之門。目前很多上市公司與中介機(jī)構(gòu)在上市、配股、資產(chǎn)重組、關(guān)聯(lián)交易等多個(gè)環(huán)節(jié)聯(lián)手勾結(jié)，出具虛假審計(jì)報(bào)告，或以能力有限為由對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性做出有傾向性錯(cuò)誤的審計(jì)結(jié)論，誤導(dǎo)了投資者，擾亂證券市場(chǎng)的交易規(guī)則和秩序，對(duì)我國證券市場(chǎng)監(jiān)督管理造成沖擊。
3．投資者的問題
我國證券市場(chǎng)的投資者特別是中小投資者離理性、成熟的要求還有極大的距離。這表現(xiàn)在他們?nèi)狈τ嘘P(guān)投資的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，缺乏正確判斷企業(yè)管理的好壞、企業(yè)盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各種市場(chǎng)傳聞面前不知所措甚至盲信盲從，缺乏獨(dú)立思考和決策的能力。他們沒有樹立正確的風(fēng)險(xiǎn)觀念，在市場(chǎng)價(jià)格上漲時(shí)盲目樂觀，在市場(chǎng)價(jià)格下跌時(shí)又盲目悲觀，不斷的追漲殺跌，既加劇了市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，又助長了大戶或證券公司操縱市場(chǎng)的行為，從而加大了我國證券市場(chǎng)的監(jiān)督管理的難度。
(三)監(jiān)管手段存在的問題
1．證券監(jiān)管的法律手段存在的問題
我國證券法制建設(shè)從20世紀(jì)80年展至今，證券法律體系日漸完善已初步形成了以《證券法》、《公司法》為主，包括行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個(gè)層次的法律體系，尤其是《證券法》的頒布實(shí)施，使得我國證券法律制度的框架最終形成。但是從總體上看，我國證券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，證券市場(chǎng)是由上市公司證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)、投資者及其它市場(chǎng)參與者組成，通過證券交易所的有效組織，圍繞上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)運(yùn)行。在這一系列環(huán)節(jié)中，與之相配套的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)是應(yīng)有俱有，但我國目前除《證券法》之外，與之相配套的相關(guān)法律如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽(yù)平價(jià)法》等幾乎空白。其次，一方面，由于我國不具備統(tǒng)一完整的證券法律體系，導(dǎo)致我國在面臨一些證券市場(chǎng)違法違規(guī)行為時(shí)無計(jì)可施；另一方面，我國現(xiàn)有的證券市場(chǎng)法律法規(guī)過于抽象，缺乏具體的操作措施，導(dǎo)致在監(jiān)管中無法做到“有章可循”。再者，我國現(xiàn)行的證券法律制度中三大法律責(zé)任的配制嚴(yán)重失衡，過分強(qiáng)調(diào)行政責(zé)任和刑事責(zé)任，而忽視了民事責(zé)任，導(dǎo)致投資者的損失在事實(shí)上得不到補(bǔ)償。以2005年新修訂的《證券法》為例，該法規(guī)涉及法律責(zé)任的條款有48條，其中有42條直接規(guī)定了行政責(zé)任，而涉及民事責(zé)任的條款只有4條。
2．證券監(jiān)管的行政手段存在的問題
在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展模式曾長久的站在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舞臺(tái)上，這種政府干預(yù)為主的思想在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中已根深蒂固，監(jiān)管者法律意識(shí)淡薄，最終導(dǎo)致政府不敢也不想過多放手于證券市場(chǎng)。因此在我國證券市場(chǎng)的監(jiān)管中，市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)作用被弱化。
3．證券監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)手段存在的問題
對(duì)于證券監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)手段，無論是我國的法律規(guī)定還是在實(shí)際的操作過程中均有體現(xiàn)，只不過這種經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管手段過于偏重于懲罰措施的監(jiān)督管理作用而忽視了經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)的監(jiān)督管理作用。我國證券監(jiān)管主要表現(xiàn)為懲罰經(jīng)濟(jì)制裁，而對(duì)于三年保持較好的穩(wěn)定發(fā)展成績的上市公司，卻忽視了用經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)手段鼓勵(lì)其守法守規(guī)行為。
二、完善我國證券市場(chǎng)監(jiān)管法律制度
(一)監(jiān)管者的法律完善
I．證監(jiān)會(huì)地位的法律完善
我國《證券法》首先應(yīng)重塑中國證監(jiān)會(huì)的權(quán)威形象，用法律規(guī)定增強(qiáng)其獨(dú)立性，明確界定中國證監(jiān)會(huì)獨(dú)立的監(jiān)督管理權(quán)。政府應(yīng)將維護(hù)證券市場(chǎng)發(fā)展的任務(wù)從證監(jiān)會(huì)的工作目標(biāo)中剝離出去，將證監(jiān)會(huì)獨(dú)立出來，作為一個(gè)獨(dú)立的行政執(zhí)法委員會(huì)。同時(shí)我國《證券法》應(yīng)明確界定證監(jiān)會(huì)在現(xiàn)行法律框架內(nèi)實(shí)施監(jiān)管權(quán)力的獨(dú)立范圍，并對(duì)地方政府對(duì)證監(jiān)會(huì)的不合理的干預(yù)行為在法律上做出相應(yīng)規(guī)制。這樣，一方面利于樹立中國證監(jiān)會(huì)的法律權(quán)威，增強(qiáng)其監(jiān)管的獨(dú)立性，另一方面也利于監(jiān)管主體之間合理分工和協(xié)調(diào)，提高監(jiān)管效率。
2．證券業(yè)自律組織監(jiān)管權(quán)的法律完善
《證券法》對(duì)證券業(yè)自律組織的簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的幾條規(guī)定并未確立其在證券市場(chǎng)監(jiān)管中的輔助地位，我國應(yīng)學(xué)習(xí)英美等發(fā)達(dá)國家的監(jiān)管體制，對(duì)證券業(yè)自律組織重視起來。應(yīng)制定一部與《證券法》相配套的《證券業(yè)自律組織法》，其中明確界定證券業(yè)自律組織在證券市場(chǎng)中的監(jiān)管權(quán)范圍，確定其輔助監(jiān)管的地位以及獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)力；在法律上規(guī)定政府和證監(jiān)會(huì)對(duì)證券業(yè)自律組織的有限干預(yù)，并嚴(yán)格規(guī)定干預(yù)的程序；在法律上完善證券業(yè)自律組織的各項(xiàng)人事任免、自律規(guī)則等，使其擺脫政府對(duì)其監(jiān)管權(quán)的干預(yù)，提高證券業(yè)自律組織的管理水平，真正走上規(guī)范化發(fā)展的道路，以利于我國證券業(yè)市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮以及與國際證券市場(chǎng)的接軌。
3．監(jiān)管者自我監(jiān)管的法律完善
對(duì)證券市場(chǎng)中的監(jiān)管者必須加強(qiáng)監(jiān)督約束：我國相關(guān)法律要嚴(yán)格規(guī)定監(jiān)管的程序，使其法制化，要求監(jiān)管者依法行政；通過法律法規(guī)，我們可以從正面角度利用監(jiān)管者經(jīng)濟(jì)人的一面，一方面改變我國證監(jiān)會(huì)及其分支機(jī)構(gòu)從事證券監(jiān)管的管理者的終身雇傭制，建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)同管理者的勞動(dòng)用工解聘制度，采取懲罰和激勵(lì)機(jī)制，另一方面落實(shí)量化定額的激勵(lì)相容的考核制度；在法律上明確建立公開聽證制度的相關(guān)內(nèi)容，使相關(guān)利益主體參與其中，對(duì)監(jiān)管者形成約束，增加監(jiān)管的透明度；還可以通過法律開辟非政府的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管者業(yè)績的評(píng)價(jià)機(jī)制，來作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)人事考核的重要依據(jù)。
(二)被監(jiān)管者的法律完善
1．上市公司治理的法律完善
面對(duì)我國上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制出現(xiàn)的問題，我們應(yīng)當(dāng)以完善上市公司的權(quán)力制衡為中心的法人治理結(jié)構(gòu)為目標(biāo)。一方面在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上減少國有股的股份數(shù)額，改變國有股“一股獨(dú)大”的不合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)；另一方面制定和完善能夠使獨(dú)立董事發(fā)揮作用的法律環(huán)境，并在其內(nèi)部建立一種控制權(quán)、指揮權(quán)與監(jiān)督權(quán)的合理制衡的機(jī)制，把充分發(fā)揮董事會(huì)在公司治理結(jié)構(gòu)中的積極作用作為改革和完善我國公司治理結(jié)構(gòu)的突破口和主攻方向。
2．中介機(jī)構(gòu)治理的法律完善
我國證券市場(chǎng)中的中介機(jī)構(gòu)同上市公司一樣，在面對(duì)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史和國情時(shí)也有股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制的問題。除此之外，在其日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范、經(jīng)濟(jì)信用等方面也存在很多缺陷。我們應(yīng)當(dāng)以優(yōu)化中介機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、完善中介機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)為根本目標(biāo)，一方面在法津上提高違法者成本，加大對(duì)違法違規(guī)的中介機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員的處罰力度：不僅要追究法人責(zé)任，還要追究直接責(zé)任人、相關(guān)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)乃至刑事的責(zé)任。另一方面在法律上加大對(duì)中介機(jī)構(gòu)的信用的管理規(guī)定，使中介機(jī)構(gòu)建立起嚴(yán)格的信用擔(dān)保制度。
3．有關(guān)投資者投資的法律完善
我國相關(guān)法律應(yīng)確立培育理性投資者的制度：首先在法律上確立問責(zé)機(jī)制，將培育理性投資的工作納入日常管理中，投資者投資出問題，誰應(yīng)對(duì)此負(fù)責(zé)，法律應(yīng)有明確答案。其次，實(shí)施長期的風(fēng)險(xiǎn)教育戰(zhàn)略，向投資者進(jìn)行“股市有風(fēng)險(xiǎn)，投資需謹(jǐn)慎”的思想灌輸。另外，還要建立股價(jià)波動(dòng)與經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的分析體系，引導(dǎo)投資者理性預(yù)期。投資者對(duì)未來經(jīng)濟(jì)的預(yù)期是決定股價(jià)波動(dòng)的重要因素，投資者應(yīng)以過去的經(jīng)濟(jì)信念為條件對(duì)未來經(jīng)濟(jì)作出預(yù)期，從而確定自己的投資策略。
(三)監(jiān)管手段的法律完善
1．證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的完善
我國證券監(jiān)管的法律法規(guī)體系雖然已經(jīng)日漸完善，形成了以《證券法》和《公司法》為中心的包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個(gè)層次的法律法規(guī)體系，但我國證券監(jiān)管法律法規(guī)體系無論從總體上還是細(xì)節(jié)部分都存在諸多漏洞和不足。面對(duì)21世紀(jì)的法治世界，證券監(jiān)管法律法規(guī)在對(duì)證券監(jiān)管中的作用不言而語，我們?nèi)孕杓訌?qiáng)對(duì)證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的重視與完善。要加快出臺(tái)《證券法》的實(shí)施細(xì)則，以便細(xì)化法律條款，增強(qiáng)法律的可操作性，并填補(bǔ)一些《證券法》無法監(jiān)管的空白；制定與《證券法》相配套的監(jiān)管證券的上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)的相關(guān)法律法規(guī)，如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽(yù)評(píng)價(jià)法》等等；進(jìn)一步完善法律責(zé)任制度，使其在我國證券市場(chǎng)中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，彌補(bǔ)投資者所遭受的損害，保護(hù)投資者利益。
2．證券監(jiān)管行政手段的法律完善
政府對(duì)證券市場(chǎng)的過度干預(yù)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本原理是相違背的，不利于證券市場(chǎng)的健康、快速發(fā)展。因此要完善我國證券市場(chǎng)的監(jiān)管手段，正確處理好證券監(jiān)管同市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)系，深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觀念，減少政府對(duì)市場(chǎng)的干涉。盡量以市場(chǎng)化的監(jiān)管方式和經(jīng)濟(jì)、法律手段代替過去的政府指令和政策干預(yù)，在法律上明確界定行政干預(yù)的范圍和程序等內(nèi)容，使政府嚴(yán)格依法監(jiān)管，并從法律上體現(xiàn)證券監(jiān)管從“官本位”向“市場(chǎng)本位”轉(zhuǎn)化的思想。
3．證券監(jiān)管其他手段的法律完善
我國證券市場(chǎng)自建立以來，在近20年間獲得了飛速發(fā)展，取得了舉世矚目的成績：據(jù)中國證監(jiān)會(huì)2009年8月25日的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2009年7月底，我國股票投資者開戶數(shù)近1．33億戶，基金投資賬戶超過1．78億戶，而上市公司共有1628家，滬深股市總市值達(dá)23．57萬億元，流通市值11．67萬億元，市值位列全球第三位。證券市場(chǎng)作為我國資本市場(chǎng)中的重要組成部分，在實(shí)現(xiàn)我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。但同時(shí)，由于監(jiān)管、上市公司、中介機(jī)構(gòu)等方面的原因，中國證券市場(chǎng)。這些問題的出現(xiàn)使證券市場(chǎng)的健康發(fā)展備受困擾，證券市場(chǎng)監(jiān)管陷人困境之中。因此，完善我國證券市場(chǎng)監(jiān)管法律制度，加強(qiáng)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管、維護(hù)投資者合法權(quán)益已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。
一、我國證券市場(chǎng)監(jiān)管制度存在的問題
(一)監(jiān)管者存在的問題
1．證監(jiān)會(huì)的作用問題
我國《證券法》第178條規(guī)定：“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)證券市場(chǎng)實(shí)行監(jiān)督管理，維護(hù)證券市場(chǎng)秩序，保障其合法運(yùn)行?！睆默F(xiàn)行體制看，證監(jiān)會(huì)名義上是證券監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管范圍看似很大：無所不及、無所不能。從上市公司的審批、上市規(guī)模的大小、上市公司的家數(shù)、上市公司的價(jià)格、公司獨(dú)立董事培訓(xùn)及認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)，到證券中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、信息披露的方式及地方、信息披露之內(nèi)容，以及證券交易所管理人員的任免等等，凡是與證券市場(chǎng)有關(guān)的事情無不是在其管制范圍內(nèi)。而實(shí)際上，證監(jiān)會(huì)只是國務(wù)院組成部門中的附屬機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督管理的權(quán)力和效力無法充分發(fā)揮。
2．證券業(yè)協(xié)會(huì)自律性監(jiān)管的獨(dú)立性問題
我國《證券法》第174條規(guī)定：“證券業(yè)協(xié)會(huì)是證券業(yè)的自律組織，是社會(huì)團(tuán)體法人。證券公司應(yīng)加入證券業(yè)協(xié)會(huì)。證券業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)力機(jī)構(gòu)為全體會(huì)員組成的會(huì)員大會(huì)”。同時(shí)規(guī)定了證券業(yè)協(xié)會(huì)的職責(zé)，如擬定自律性管理制度、組織會(huì)員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)交流、處分違法違規(guī)會(huì)員及調(diào)解業(yè)內(nèi)各種糾紛等等。這樣簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的四個(gè)條文，并未明確規(guī)定證券業(yè)協(xié)會(huì)的獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)力，致使這些規(guī)定不僅形同虛設(shè)，并且實(shí)施起來效果也不好。無論中國證券業(yè)協(xié)會(huì)還是地方證券業(yè)協(xié)會(huì)大都屬于官辦機(jī)構(gòu)，帶有一定的行政色彩，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人多是由政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人兼任，證券業(yè)協(xié)會(huì)的自律規(guī)章如一些管理規(guī)則、上市規(guī)則、處罰規(guī)則等等都是由證監(jiān)會(huì)制定的，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，沒有實(shí)質(zhì)的監(jiān)督管理的權(quán)力，不是真正意義上的自律組織，通常被看作準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。這與我國《證券法》的證券業(yè)的自律組織是通過其會(huì)員的自我約束、相互監(jiān)督來補(bǔ)充證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)督管理的初衷是相沖突的，從而表明我國《證券法》還沒有放手讓證券業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行自律監(jiān)管，也不相信證券業(yè)協(xié)會(huì)能夠進(jìn)行自律監(jiān)管。在我國現(xiàn)行監(jiān)管體制中，證券業(yè)協(xié)會(huì)的自律監(jiān)管作用依然沒得到重視，證券市場(chǎng)自律管理缺乏應(yīng)有的法律地位。
3．監(jiān)管主體的自我監(jiān)督約束問題
強(qiáng)調(diào)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，主要是考慮到證券市場(chǎng)的高風(fēng)險(xiǎn)、突發(fā)性、波及范圍廣等特點(diǎn)，而過于分散的監(jiān)管權(quán)限往往會(huì)導(dǎo)致責(zé)任的相互推諉和監(jiān)管效率的低下，最終使抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力降低。而從辨證的角度分析，權(quán)力又必須受到約束，絕對(duì)的權(quán)力則意味著腐敗。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，監(jiān)管者也是經(jīng)濟(jì)人，他們與被監(jiān)管同樣需要自律性。監(jiān)管機(jī)構(gòu)希望加大自己的權(quán)力而減少自己的責(zé)任，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員受到薪金、工作條件、聲譽(yù)權(quán)力以及行政工作之便利的影響，不管是制定規(guī)章還是執(zhí)行監(jiān)管，他們都有以公謀私的可能，甚至成為某些特殊利益集團(tuán)的工具，而偏離自身的職責(zé)和犧牲公眾的利益。從法學(xué)理論的角度分析，公共權(quán)力不是與生俱來的，它是從人民權(quán)利中分離出來，交由公共管理機(jī)構(gòu)享有行使權(quán)，用來為人服務(wù)；同時(shí)由于它是由人民賦予的，因此要接受人民的監(jiān)督；但權(quán)力則意味著潛在的腐敗，它的行使有可能偏離人民服務(wù)的目標(biāo)，被掌權(quán)者當(dāng)作謀取私利的工具。因此，在證券市場(chǎng)的監(jiān)管活動(dòng)中，由于監(jiān)管權(quán)的存在，監(jiān)管者有可能，做出損害投資者合法權(quán)益的行為，所以必須加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管主體的監(jiān)督約束。
(二)被監(jiān)管者存在的問題
1．上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的問題
由于我國上市公司上市前多由國有企業(yè)改制而來，股權(quán)過分集中于國有股股東，存在“一股獨(dú)大”現(xiàn)象，這種國有股股權(quán)比例過高的情況導(dǎo)致政府不敢過于放手讓市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)，而用行政權(quán)力過多地干預(yù)證券市場(chǎng)的運(yùn)行，形成所謂的“政策市”。由此出現(xiàn)了“證券的發(fā)行制度演變?yōu)閲衅髽I(yè)的融資制度，同時(shí)證券市場(chǎng)的每一次大的波動(dòng)均與政府政策有關(guān)，我國證券市場(chǎng)的功能被強(qiáng)烈扭曲”的現(xiàn)象。證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管活動(dòng)也往往為各級(jí)政府部門所左右?？傊捎诠蓹?quán)結(jié)構(gòu)的不合理，使政府或出于政治大局考慮，而不敢放手，最終造成證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管出現(xiàn)問題。
2．證券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的治理問題
同上市公司一樣，我國的證券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制等也有在著上述的問題。證券公司、投資公司、基金公司等證券市場(chǎng)的中介機(jī)構(gòu)隨著證券市場(chǎng)的發(fā)展雖然也成長起來，但在我國證券市場(chǎng)發(fā)展尚不成熟、法制尚待健全、相關(guān)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)不足的境況下，這些機(jī)構(gòu)的日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范等也都存在很多缺陷。有些機(jī)構(gòu)為了牟取私利，違背職業(yè)道德，為企業(yè)做假賬，提供虛假證明；有的甚至迎合上市公司的違法或無理要求，為其虛假包裝上市大開方便之門。目前很多上市公司與中介機(jī)構(gòu)在上市、配股、資產(chǎn)重組、關(guān)聯(lián)交易等多個(gè)環(huán)節(jié)聯(lián)手勾結(jié)，出具虛假審計(jì)報(bào)告，或以能力有限為由對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性做出有傾向性錯(cuò)誤的審計(jì)結(jié)論，誤導(dǎo)了投資者，擾亂證券市場(chǎng)的交易規(guī)則和秩序，對(duì)我國證券市場(chǎng)監(jiān)督管理造成沖擊。
3．投資者的問題
我國證券市場(chǎng)的投資者特別是中小投資者離理性、成熟的要求還有極大的距離。這表現(xiàn)在他們?nèi)狈τ嘘P(guān)投資的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，缺乏正確判斷企業(yè)管理的好壞、企業(yè)盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各種市場(chǎng)傳聞面前不知所措甚至盲信盲從，缺乏獨(dú)立思考和決策的能力。他們沒有樹立正確的風(fēng)險(xiǎn)觀念，在市場(chǎng)價(jià)格上漲時(shí)盲目樂觀，在市場(chǎng)價(jià)格下跌時(shí)又盲目悲觀，不斷的追漲殺跌，既加劇了市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，又助長了大戶或證券公司操縱市場(chǎng)的行為，從而加大了我國證券市場(chǎng)的監(jiān)督管理的難度。
(三)監(jiān)管手段存在的問題
1．證券監(jiān)管的法律手段存在的問題
我國證券法制建設(shè)從20世紀(jì)80年展至今，證券法律體系日漸完善已初步形成了以《證券法》、《公司法》為主，包括行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個(gè)層次的法律體系，尤其是《證券法》的頒布實(shí)施，使得我國證券法律制度的框架最終形成。但是從總體上看，我國證券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，證券市場(chǎng)是由上市公司證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)、投資者及其它市場(chǎng)參與者組成，通過證券交易所的有效組織，圍繞上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)運(yùn)行。在這一系列環(huán)節(jié)中，與之相配套的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)是應(yīng)有俱有，但我國目前除《證券法》之外，與之相配套的相關(guān)法律如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽(yù)平價(jià)法》等幾乎空白。其次，一方面，由于我國不具備統(tǒng)一完整的證券法律體系，導(dǎo)致我國在面臨一些證券市場(chǎng)違法違規(guī)行為時(shí)無計(jì)可施；另一方面，我國現(xiàn)有的證券市場(chǎng)法律法規(guī)過于抽象，缺乏具體的操作措施，導(dǎo)致在監(jiān)管中無法做到“有章可循”。再者，我國現(xiàn)行的證券法律制度中三大法律責(zé)任的配制嚴(yán)重失衡，過分強(qiáng)調(diào)行政責(zé)任和刑事責(zé)任，而忽視了民事責(zé)任，導(dǎo)致投資者的損失在事實(shí)上得不到補(bǔ)償。以2005年新修訂的《證券法》為例，該法規(guī)涉及法律責(zé)任的條款有48條，其中有42條直接規(guī)定了行政責(zé)任，而涉及民事責(zé)任的條款只有4條。
2．證券監(jiān)管的行政手段存在的問題
在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展模式曾長久的站在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舞臺(tái)上，這種政府干預(yù)為主的思想在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中已根深蒂固，監(jiān)管者法律意識(shí)淡薄，最終導(dǎo)致政府不敢也不想過多放手于證券市場(chǎng)。因此在我國證券市場(chǎng)的監(jiān)管中，市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)作用被弱化。
3．證券監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)手段存在的問題
對(duì)于證券監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)手段，無論是我國的法律規(guī)定還是在實(shí)際的操作過程中均有體現(xiàn)，只不過這種經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管手段過于偏重于懲罰措施的監(jiān)督管理作用而忽視了經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)的監(jiān)督管理作用。我國證券監(jiān)管主要表現(xiàn)為懲罰經(jīng)濟(jì)制裁，而對(duì)于三年保持較好的穩(wěn)定發(fā)展成績的上市公司，卻忽視了用經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)手段鼓勵(lì)其守法守規(guī)行為。
二、完善我國證券市場(chǎng)監(jiān)管法律制度
(一)監(jiān)管者的法律完善
I．證監(jiān)會(huì)地位的法律完善
我國《證券法》首先應(yīng)重塑中國證監(jiān)會(huì)的權(quán)威形象，用法律規(guī)定增強(qiáng)其獨(dú)立性，明確界定中國證監(jiān)會(huì)獨(dú)立的監(jiān)督管理權(quán)。政府應(yīng)將維護(hù)證券市場(chǎng)發(fā)展的任務(wù)從證監(jiān)會(huì)的工作目標(biāo)中剝離出去，將證監(jiān)會(huì)獨(dú)立出來，作為一個(gè)獨(dú)立的行政執(zhí)法委員會(huì)。同時(shí)我國《證券法》應(yīng)明確界定證監(jiān)會(huì)在現(xiàn)行法律框架內(nèi)實(shí)施監(jiān)管權(quán)力的獨(dú)立范圍，并對(duì)地方政府對(duì)證監(jiān)會(huì)的不合理的干預(yù)行為在法律上做出相應(yīng)規(guī)制。這樣，一方面利于樹立中國證監(jiān)會(huì)的法律權(quán)威，增強(qiáng)其監(jiān)管的獨(dú)立性，另一方面也利于監(jiān)管主體之間合理分工和協(xié)調(diào)，提高監(jiān)管效率。
2．證券業(yè)自律組織監(jiān)管權(quán)的法律完善
《證券法》對(duì)證券業(yè)自律組織的簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的幾條規(guī)定并未確立其在證券市場(chǎng)監(jiān)管中的輔助地位，我國應(yīng)學(xué)習(xí)英美等發(fā)達(dá)國家的監(jiān)管體制，對(duì)證券業(yè)自律組織重視起來。應(yīng)制定一部與《證券法》相配套的《證券業(yè)自律組織法》，其中明確界定證券業(yè)自律組織在證券市場(chǎng)中的監(jiān)管權(quán)范圍，確定其輔助監(jiān)管的地位以及獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)力；在法律上規(guī)定政府和證監(jiān)會(huì)對(duì)證券業(yè)自律組織的有限干預(yù)，并嚴(yán)格規(guī)定干預(yù)的程序；在法律上完善證券業(yè)自律組織的各項(xiàng)人事任免、自律規(guī)則等，使其擺脫政府對(duì)其監(jiān)管權(quán)的干預(yù)，提高證券業(yè)自律組織的管理水平，真正走上規(guī)范化發(fā)展的道路，以利于我國證券業(yè)市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮以及與國際證券市場(chǎng)的接軌。
3．監(jiān)管者自我監(jiān)管的法律完善
對(duì)證券市場(chǎng)中的監(jiān)管者必須加強(qiáng)監(jiān)督約束：我國相關(guān)法律要嚴(yán)格規(guī)定監(jiān)管的程序，使其法制化，要求監(jiān)管者依法行政；通過法律法規(guī)，我們可以從正面角度利用監(jiān)管者經(jīng)濟(jì)人的一面，一方面改變我國證監(jiān)會(huì)及其分支機(jī)構(gòu)從事證券監(jiān)管的管理者的終身雇傭制，建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)同管理者的勞動(dòng)用工解聘制度，采取懲罰和激勵(lì)機(jī)制，另一方面落實(shí)量化定額的激勵(lì)相容的考核制度；在法律上明確建立公開聽證制度的相關(guān)內(nèi)容，使相關(guān)利益主體參與其中，對(duì)監(jiān)管者形成約束，增加監(jiān)管的透明度；還可以通過法律開辟非政府的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管者業(yè)績的評(píng)價(jià)機(jī)制，來作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)人事考核的重要依據(jù)。
(二)被監(jiān)管者的法律完善
1．上市公司治理的法律完善
面對(duì)我國上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制出現(xiàn)的問題，我們應(yīng)當(dāng)以完善上市公司的權(quán)力制衡為中心的法人治理結(jié)構(gòu)為目標(biāo)。一方面在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上減少國有股的股份數(shù)額，改變國有股“一股獨(dú)大”的不合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)；另一方面制定和完善能夠使獨(dú)立董事發(fā)揮作用的法律環(huán)境，并在其內(nèi)部建立一種控制權(quán)、指揮權(quán)與監(jiān)督權(quán)的合理制衡的機(jī)制，把充分發(fā)揮董事會(huì)在公司治理結(jié)構(gòu)中的積極作用作為改革和完善我國公司治理結(jié)構(gòu)的突破口和主攻方向。
2．中介機(jī)構(gòu)治理的法律完善
我國證券市場(chǎng)中的中介機(jī)構(gòu)同上市公司一樣，在面對(duì)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史和國情時(shí)也有股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制的問題。除此之外，在其日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范、經(jīng)濟(jì)信用等方面也存在很多缺陷。我們應(yīng)當(dāng)以優(yōu)化中介機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、完善中介機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)為根本目標(biāo)，一方面在法津上提高違法者成本，加大對(duì)違法違規(guī)的中介機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員的處罰力度：不僅要追究法人責(zé)任，還要追究直接責(zé)任人、相關(guān)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)乃至刑事的責(zé)任。另一方面在法律上加大對(duì)中介機(jī)構(gòu)的信用的管理規(guī)定，使中介機(jī)構(gòu)建立起嚴(yán)格的信用擔(dān)保制度。
3．有關(guān)投資者投資的法律完善
我國相關(guān)法律應(yīng)確立培育理性投資者的制度：首先在法律上確立問責(zé)機(jī)制，將培育理性投資的工作納入日常管理中，投資者投資出問題，誰應(yīng)對(duì)此負(fù)責(zé)，法律應(yīng)有明確答案。其次，實(shí)施長期的風(fēng)險(xiǎn)教育戰(zhàn)略，向投資者進(jìn)行“股市有風(fēng)險(xiǎn)，投資需謹(jǐn)慎”的思想灌輸。另外，還要建立股價(jià)波動(dòng)與經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的分析體系，引導(dǎo)投資者理性預(yù)期。投資者對(duì)未來經(jīng)濟(jì)的預(yù)期是決定股價(jià)波動(dòng)的重要因素，投資者應(yīng)以過去的經(jīng)濟(jì)信念為條件對(duì)未來經(jīng)濟(jì)作出預(yù)期，從而確定自己的投資策略。
(三)監(jiān)管手段的法律完善
1．證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的完善
我國證券監(jiān)管的法律法規(guī)體系雖然已經(jīng)日漸完善，形成了以《證券法》和《公司法》為中心的包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個(gè)層次的法律法規(guī)體系，但我國證券監(jiān)管法律法規(guī)體系無論從總體上還是細(xì)節(jié)部分都存在諸多漏洞和不足。面對(duì)21世紀(jì)的法治世界，證券監(jiān)管法律法規(guī)在對(duì)證券監(jiān)管中的作用不言而語，我們?nèi)孕杓訌?qiáng)對(duì)證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的重視與完善。要加快出臺(tái)《證券法》的實(shí)施細(xì)則，以便細(xì)化法律條款，增強(qiáng)法律的可操作性，并填補(bǔ)一些《證券法》無法監(jiān)管的空白；制定與《證券法》相配套的監(jiān)管證券的上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)的相關(guān)法律法規(guī)，如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽(yù)評(píng)價(jià)法》等等；進(jìn)一步完善法律責(zé)任制度，使其在我國證券市場(chǎng)中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，彌補(bǔ)投資者所遭受的損害，保護(hù)投資者利益。
2．證券監(jiān)管行政手段的法律完善
政府對(duì)證券市場(chǎng)的過度干預(yù)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本原理是相違背的，不利于證券市場(chǎng)的健康、快速發(fā)展。因此要完善我國證券市場(chǎng)的監(jiān)管手段，正確處理好證券監(jiān)管同市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)系，深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觀念，減少政府對(duì)市場(chǎng)的干涉。盡量以市場(chǎng)化的監(jiān)管方式和經(jīng)濟(jì)、法律手段代替過去的政府指令和政策干預(yù)，在法律上明確界定行政干預(yù)的范圍和程序等內(nèi)容，使政府嚴(yán)格依法監(jiān)管，并從法律上體現(xiàn)證券監(jiān)管從“官本位”向“市場(chǎng)本位”轉(zhuǎn)化的思想。
3．證券監(jiān)管其他手段的法律完善
我國證券市場(chǎng)自建立以來，在近20年間獲得了飛速發(fā)展，取得了舉世矚目的成績：據(jù)中國證監(jiān)會(huì)2009年8月25日的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2009年7月底，我國股票投資者開戶數(shù)近1．33億戶，基金投資賬戶超過1．78億戶，而上市公司共有1628家，滬深股市總市值達(dá)23．57萬億元，流通市值11．67萬億元，市值位列全球第三位。證券市場(chǎng)作為我國資本市場(chǎng)中的重要組成部分，在實(shí)現(xiàn)我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。但同時(shí)，由于監(jiān)管、上市公司、中介機(jī)構(gòu)等方面的原因，中國證券市場(chǎng)。這些問題的出現(xiàn)使證券市場(chǎng)的健康發(fā)展備受困擾，證券市場(chǎng)監(jiān)管陷人困境之中。因此，完善我國證券市場(chǎng)監(jiān)管法律制度，加強(qiáng)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管、維護(hù)投資者合法權(quán)益已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。
一、我國證券市場(chǎng)監(jiān)管制度存在的問題
(一)監(jiān)管者存在的問題
1．證監(jiān)會(huì)的作用問題
我國《證券法》第178條規(guī)定：“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)證券市場(chǎng)實(shí)行監(jiān)督管理，維護(hù)證券市場(chǎng)秩序，保障其合法運(yùn)行?！睆默F(xiàn)行體制看，證監(jiān)會(huì)名義上是證券監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管范圍看似很大：無所不及、無所不能。從上市公司的審批、上市規(guī)模的大小、上市公司的家數(shù)、上市公司的價(jià)格、公司獨(dú)立董事培訓(xùn)及認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)，到證券中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、信息披露的方式及地方、信息披露之內(nèi)容，以及證券交易所管理人員的任免等等，凡是與證券市場(chǎng)有關(guān)的事情無不是在其管制范圍內(nèi)。而實(shí)際上，證監(jiān)會(huì)只是國務(wù)院組成部門中的附屬機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督管理的權(quán)力和效力無法充分發(fā)揮。
2．證券業(yè)協(xié)會(huì)自律性監(jiān)管的獨(dú)立性問題
我國《證券法》第174條規(guī)定：“證券業(yè)協(xié)會(huì)是證券業(yè)的自律組織，是社會(huì)團(tuán)體法人。證券公司應(yīng)加入證券業(yè)協(xié)會(huì)。證券業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)力機(jī)構(gòu)為全體會(huì)員組成的會(huì)員大會(huì)”。同時(shí)規(guī)定了證券業(yè)協(xié)會(huì)的職責(zé)，如擬定自律性管理制度、組織會(huì)員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)交流、處分違法違規(guī)會(huì)員及調(diào)解業(yè)內(nèi)各種糾紛等等。這樣簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的四個(gè)條文，并未明確規(guī)定證券業(yè)協(xié)會(huì)的獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)力，致使這些規(guī)定不僅形同虛設(shè)，并且實(shí)施起來效果也不好。無論中國證券業(yè)協(xié)會(huì)還是地方證券業(yè)協(xié)會(huì)大都屬于官辦機(jī)構(gòu)，帶有一定的行政色彩，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人多是由政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人兼任，證券業(yè)協(xié)會(huì)的自律規(guī)章如一些管理規(guī)則、上市規(guī)則、處罰規(guī)則等等都是由證監(jiān)會(huì)制定的，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，沒有實(shí)質(zhì)的監(jiān)督管理的權(quán)力，不是真正意義上的自律組織，通常被看作準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。這與我國《證券法》的證券業(yè)的自律組織是通過其會(huì)員的自我約束、相互監(jiān)督來補(bǔ)充證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)督管理的初衷是相沖突的，從而表明我國《證券法》還沒有放手讓證券業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行自律監(jiān)管，也不相信證券業(yè)協(xié)會(huì)能夠進(jìn)行自律監(jiān)管。在我國現(xiàn)行監(jiān)管體制中，證券業(yè)協(xié)會(huì)的自律監(jiān)管作用依然沒得到重視，證券市場(chǎng)自律管理缺乏應(yīng)有的法律地位。
3．監(jiān)管主體的自我監(jiān)督約束問題
強(qiáng)調(diào)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，主要是考慮到證券市場(chǎng)的高風(fēng)險(xiǎn)、突發(fā)性、波及范圍廣等特點(diǎn)，而過于分散的監(jiān)管權(quán)限往往會(huì)導(dǎo)致責(zé)任的相互推諉和監(jiān)管效率的低下，最終使抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力降低。而從辨證的角度分析，權(quán)力又必須受到約束，絕對(duì)的權(quán)力則意味著腐敗。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，監(jiān)管者也是經(jīng)濟(jì)人，他們與被監(jiān)管同樣需要自律性。監(jiān)管機(jī)構(gòu)希望加大自己的權(quán)力而減少自己的責(zé)任，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員受到薪金、工作條件、聲譽(yù)權(quán)力以及行政工作之便利的影響，不管是制定規(guī)章還是執(zhí)行監(jiān)管，他們都有以公謀私的可能，甚至成為某些特殊利益集團(tuán)的工具，而偏離自身的職責(zé)和犧牲公眾的利益。從法學(xué)理論的角度分析，公共權(quán)力不是與生俱來的，它是從人民權(quán)利中分離出來，交由公共管理機(jī)構(gòu)享有行使權(quán)，用來為人服務(wù)；同時(shí)由于它是由人民賦予的，因此要接受人民的監(jiān)督；但權(quán)力則意味著潛在的腐敗，它的行使有可能偏離人民服務(wù)的目標(biāo)，被掌權(quán)者當(dāng)作謀取私利的工具。因此，在證券市場(chǎng)的監(jiān)管活動(dòng)中，由于監(jiān)管權(quán)的存在，監(jiān)管者有可能，做出損害投資者合法權(quán)益的行為，所以必須加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管主體的監(jiān)督約束。
(二)被監(jiān)管者存在的問題
1．上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的問題
由于我國上市公司上市前多由國有企業(yè)改制而來，股權(quán)過分集中于國有股股東，存在“一股獨(dú)大”現(xiàn)象，這種國有股股權(quán)比例過高的情況導(dǎo)致政府不敢過于放手讓市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)，而用行政權(quán)力過多地干預(yù)證券市場(chǎng)的運(yùn)行，形成所謂的“政策市”。由此出現(xiàn)了“證券的發(fā)行制度演變?yōu)閲衅髽I(yè)的融資制度，同時(shí)證券市場(chǎng)的每一次大的波動(dòng)均與政府政策有關(guān)，我國證券市場(chǎng)的功能被強(qiáng)烈扭曲”的現(xiàn)象。證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管活動(dòng)也往往為各級(jí)政府部門所左右?？傊捎诠蓹?quán)結(jié)構(gòu)的不合理，使政府或出于政治大局考慮，而不敢放手，最終造成證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管出現(xiàn)問題。
2．證券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的治理問題
同上市公司一樣，我國的證券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制等也有在著上述的問題。證券公司、投資公司、基金公司等證券市場(chǎng)的中介機(jī)構(gòu)隨著證券市場(chǎng)的發(fā)展雖然也成長起來，但在我國證券市場(chǎng)發(fā)展尚不成熟、法制尚待健全、相關(guān)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)不足的境況下，這些機(jī)構(gòu)的日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范等也都存在很多缺陷。有些機(jī)構(gòu)為了牟取私利，違背職業(yè)道德，為企業(yè)做假賬，提供虛假證明；有的甚至迎合上市公司的違法或無理要求，為其虛假包裝上市大開方便之門。目前很多上市公司與中介機(jī)構(gòu)在上市、配股、資產(chǎn)重組、關(guān)聯(lián)交易等多個(gè)環(huán)節(jié)聯(lián)手勾結(jié)，出具虛假審計(jì)報(bào)告，或以能力有限為由對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性做出有傾向性錯(cuò)誤的審計(jì)結(jié)論，誤導(dǎo)了投資者，擾亂證券市場(chǎng)的交易規(guī)則和秩序，對(duì)我國證券市場(chǎng)監(jiān)督管理造成沖擊。
3．投資者的問題
我國證券市場(chǎng)的投資者特別是中小投資者離理性、成熟的要求還有極大的距離。這表現(xiàn)在他們?nèi)狈τ嘘P(guān)投資的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，缺乏正確判斷企業(yè)管理的好壞、企業(yè)盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各種市場(chǎng)傳聞面前不知所措甚至盲信盲從，缺乏獨(dú)立思考和決策的能力。他們沒有樹立正確的風(fēng)險(xiǎn)觀念，在市場(chǎng)價(jià)格上漲時(shí)盲目樂觀，在市場(chǎng)價(jià)格下跌時(shí)又盲目悲觀，不斷的追漲殺跌，既加劇了市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，又助長了大戶或證券公司操縱市場(chǎng)的行為，從而加大了我國證券市場(chǎng)的監(jiān)督管理的難度。
(三)監(jiān)管手段存在的問題
1．證券監(jiān)管的法律手段存在的問題
我國證券法制建設(shè)從20世紀(jì)80年展至今，證券法律體系日漸完善已初步形成了以《證券法》、《公司法》為主，包括行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個(gè)層次的法律體系，尤其是《證券法》的頒布實(shí)施，使得我國證券法律制度的框架最終形成。但是從總體上看，我國證券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，證券市場(chǎng)是由上市公司證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)、投資者及其它市場(chǎng)參與者組成，通過證券交易所的有效組織，圍繞上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)運(yùn)行。在這一系列環(huán)節(jié)中，與之相配套的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)是應(yīng)有俱有，但我國目前除《證券法》之外，與之相配套的相關(guān)法律如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽(yù)平價(jià)法》等幾乎空白。其次，一方面，由于我國不具備統(tǒng)一完整的證券法律體系，導(dǎo)致我國在面臨一些證券市場(chǎng)違法違規(guī)行為時(shí)無計(jì)可施；另一方面，我國現(xiàn)有的證券市場(chǎng)法律法規(guī)過于抽象，缺乏具體的操作措施，導(dǎo)致在監(jiān)管中無法做到“有章可循”。再者，我國現(xiàn)行的證券法律制度中三大法律責(zé)任的配制嚴(yán)重失衡，過分強(qiáng)調(diào)行政責(zé)任和刑事責(zé)任，而忽視了民事責(zé)任，導(dǎo)致投資者的損失在事實(shí)上得不到補(bǔ)償。以2005年新修訂的《證券法》為例，該法規(guī)涉及法律責(zé)任的條款有48條，其中有42條直接規(guī)定了行政責(zé)任，而涉及民事責(zé)任的條款只有4條。
2．證券監(jiān)管的行政手段存在的問題
在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展模式曾長久的站在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舞臺(tái)上，這種政府干預(yù)為主的思想在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中已根深蒂固，監(jiān)管者法律意識(shí)淡薄，最終導(dǎo)致政府不敢也不想過多放手于證券市場(chǎng)。因此在我國證券市場(chǎng)的監(jiān)管中，市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)作用被弱化。
3．證券監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)手段存在的問題
對(duì)于證券監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)手段，無論是我國的法律規(guī)定還是在實(shí)際的操作過程中均有體現(xiàn)，只不過這種經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管手段過于偏重于懲罰措施的監(jiān)督管理作用而忽視了經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)的監(jiān)督管理作用。我國證券監(jiān)管主要表現(xiàn)為懲罰經(jīng)濟(jì)制裁，而對(duì)于三年保持較好的穩(wěn)定發(fā)展成績的上市公司，卻忽視了用經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)手段鼓勵(lì)其守法守規(guī)行為。
二、完善我國證券市場(chǎng)監(jiān)管法律制度
(一)監(jiān)管者的法律完善
I．證監(jiān)會(huì)地位的法律完善
我國《證券法》首先應(yīng)重塑中國證監(jiān)會(huì)的權(quán)威形象，用法律規(guī)定增強(qiáng)其獨(dú)立性，明確界定中國證監(jiān)會(huì)獨(dú)立的監(jiān)督管理權(quán)。政府應(yīng)將維護(hù)證券市場(chǎng)發(fā)展的任務(wù)從證監(jiān)會(huì)的工作目標(biāo)中剝離出去，將證監(jiān)會(huì)獨(dú)立出來，作為一個(gè)獨(dú)立的行政執(zhí)法委員會(huì)。同時(shí)我國《證券法》應(yīng)明確界定證監(jiān)會(huì)在現(xiàn)行法律框架內(nèi)實(shí)施監(jiān)管權(quán)力的獨(dú)立范圍，并對(duì)地方政府對(duì)證監(jiān)會(huì)的不合理的干預(yù)行為在法律上做出相應(yīng)規(guī)制。這樣，一方面利于樹立中國證監(jiān)會(huì)的法律權(quán)威，增強(qiáng)其監(jiān)管的獨(dú)立性，另一方面也利于監(jiān)管主體之間合理分工和協(xié)調(diào)，提高監(jiān)管效率。
2．證券業(yè)自律組織監(jiān)管權(quán)的法律完善
《證券法》對(duì)證券業(yè)自律組織的簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的幾條規(guī)定并未確立其在證券市場(chǎng)監(jiān)管中的輔助地位，我國應(yīng)學(xué)習(xí)英美等發(fā)達(dá)國家的監(jiān)管體制，對(duì)證券業(yè)自律組織重視起來。應(yīng)制定一部與《證券法》相配套的《證券業(yè)自律組織法》，其中明確界定證券業(yè)自律組織在證券市場(chǎng)中的監(jiān)管權(quán)范圍，確定其輔助監(jiān)管的地位以及獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)力；在法律上規(guī)定政府和證監(jiān)會(huì)對(duì)證券業(yè)自律組織的有限干預(yù)，并嚴(yán)格規(guī)定干預(yù)的程序；在法律上完善證券業(yè)自律組織的各項(xiàng)人事任免、自律規(guī)則等，使其擺脫政府對(duì)其監(jiān)管權(quán)的干預(yù)，提高證券業(yè)自律組織的管理水平，真正走上規(guī)范化發(fā)展的道路，以利于我國證券業(yè)市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮以及與國際證券市場(chǎng)的接軌。
3．監(jiān)管者自我監(jiān)管的法律完善
對(duì)證券市場(chǎng)中的監(jiān)管者必須加強(qiáng)監(jiān)督約束：我國相關(guān)法律要嚴(yán)格規(guī)定監(jiān)管的程序，使其法制化，要求監(jiān)管者依法行政；通過法律法規(guī)，我們可以從正面角度利用監(jiān)管者經(jīng)濟(jì)人的一面，一方面改變我國證監(jiān)會(huì)及其分支機(jī)構(gòu)從事證券監(jiān)管的管理者的終身雇傭制，建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)同管理者的勞動(dòng)用工解聘制度，采取懲罰和激勵(lì)機(jī)制，另一方面落實(shí)量化定額的激勵(lì)相容的考核制度；在法律上明確建立公開聽證制度的相關(guān)內(nèi)容，使相關(guān)利益主體參與其中，對(duì)監(jiān)管者形成約束，增加監(jiān)管的透明度；還可以通過法律開辟非政府的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管者業(yè)績的評(píng)價(jià)機(jī)制，來作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)人事考核的重要依據(jù)。
(二)被監(jiān)管者的法律完善
1．上市公司治理的法律完善
面對(duì)我國上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制出現(xiàn)的問題，我們應(yīng)當(dāng)以完善上市公司的權(quán)力制衡為中心的法人治理結(jié)構(gòu)為目標(biāo)。一方面在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上減少國有股的股份數(shù)額，改變國有股“一股獨(dú)大”的不合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)；另一方面制定和完善能夠使獨(dú)立董事發(fā)揮作用的法律環(huán)境，并在其內(nèi)部建立一種控制權(quán)、指揮權(quán)與監(jiān)督權(quán)的合理制衡的機(jī)制，把充分發(fā)揮董事會(huì)在公司治理結(jié)構(gòu)中的積極作用作為改革和完善我國公司治理結(jié)構(gòu)的突破口和主攻方向。
2．中介機(jī)構(gòu)治理的法律完善
我國證券市場(chǎng)中的中介機(jī)構(gòu)同上市公司一樣，在面對(duì)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史和國情時(shí)也有股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制的問題。除此之外，在其日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范、經(jīng)濟(jì)信用等方面也存在很多缺陷。我們應(yīng)當(dāng)以優(yōu)化中介機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、完善中介機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)為根本目標(biāo)，一方面在法津上提高違法者成本，加大對(duì)違法違規(guī)的中介機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員的處罰力度：不僅要追究法人責(zé)任，還要追究直接責(zé)任人、相關(guān)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)乃至刑事的責(zé)任。另一方面在法律上加大對(duì)中介機(jī)構(gòu)的信用的管理規(guī)定，使中介機(jī)構(gòu)建立起嚴(yán)格的信用擔(dān)保制度。
3．有關(guān)投資者投資的法律完善
我國相關(guān)法律應(yīng)確立培育理性投資者的制度：首先在法律上確立問責(zé)機(jī)制，將培育理性投資的工作納入日常管理中，投資者投資出問題，誰應(yīng)對(duì)此負(fù)責(zé)，法律應(yīng)有明確答案。其次，實(shí)施長期的風(fēng)險(xiǎn)教育戰(zhàn)略，向投資者進(jìn)行“股市有風(fēng)險(xiǎn)，投資需謹(jǐn)慎”的思想灌輸。另外，還要建立股價(jià)波動(dòng)與經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的分析體系，引導(dǎo)投資者理性預(yù)期。投資者對(duì)未來經(jīng)濟(jì)的預(yù)期是決定股價(jià)波動(dòng)的重要因素，投資者應(yīng)以過去的經(jīng)濟(jì)信念為條件對(duì)未來經(jīng)濟(jì)作出預(yù)期，從而確定自己的投資策略。
(三)監(jiān)管手段的法律完善
1．證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的完善
我國證券監(jiān)管的法律法規(guī)體系雖然已經(jīng)日漸完善，形成了以《證券法》和《公司法》為中心的包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個(gè)層次的法律法規(guī)體系，但我國證券監(jiān)管法律法規(guī)體系無論從總體上還是細(xì)節(jié)部分都存在諸多漏洞和不足。面對(duì)21世紀(jì)的法治世界，證券監(jiān)管法律法規(guī)在對(duì)證券監(jiān)管中的作用不言而語，我們?nèi)孕杓訌?qiáng)對(duì)證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的重視與完善。要加快出臺(tái)《證券法》的實(shí)施細(xì)則，以便細(xì)化法律條款，增強(qiáng)法律的可操作性，并填補(bǔ)一些《證券法》無法監(jiān)管的空白；制定與《證券法》相配套的監(jiān)管證券的上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)的相關(guān)法律法規(guī)，如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽(yù)評(píng)價(jià)法》等等；進(jìn)一步完善法律責(zé)任制度，使其在我國證券市場(chǎng)中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，彌補(bǔ)投資者所遭受的損害，保護(hù)投資者利益。
2．證券監(jiān)管行政手段的法律完善
政府對(duì)證券市場(chǎng)的過度干預(yù)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本原理是相違背的，不利于證券市場(chǎng)的健康、快速發(fā)展。因此要完善我國證券市場(chǎng)的監(jiān)管手段，正確處理好證券監(jiān)管同市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)系，深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觀念，減少政府對(duì)市場(chǎng)的干涉。盡量以市場(chǎng)化的監(jiān)管方式和經(jīng)濟(jì)、法律手段代替過去的政府指令和政策干預(yù)，在法律上明確界定行政干預(yù)的范圍和程序等內(nèi)容，使政府嚴(yán)格依法監(jiān)管，并從法律上體現(xiàn)證券監(jiān)管從“官本位”向“市場(chǎng)本位”轉(zhuǎn)化的思想。
3．證券監(jiān)管其他手段的法律完善
隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，金融業(yè)在其中扮演著越來越重要的角色。然而，日益嚴(yán)重的金融風(fēng)險(xiǎn)威脅著現(xiàn)代金融業(yè)的健康發(fā)展，甚至發(fā)展成為嚴(yán)重危害經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的金融危機(jī)。中國加入WTO，從總體上講，是進(jìn)一步擴(kuò)大開放，深化改革的需要，是加速中國經(jīng)濟(jì)全方位參與國際競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)入國際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，走向世界市場(chǎng)的必由之路。但是，從目前看，加入WTO對(duì)我國金融業(yè)的影響是多方面的和深刻的。因此，尋求化解入世給金融業(yè)帶來的風(fēng)險(xiǎn)就成為重要課題。
一、我國金融業(yè)發(fā)展面臨的問題
1.金融市場(chǎng)效率低下。金融市場(chǎng)是由貨幣資金的供需雙方以金融工具為對(duì)象所形成的市場(chǎng)，有廣義金融市場(chǎng)和狹義金融市場(chǎng)之分。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下金融市場(chǎng)的基本功能是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供融資服務(wù)。一國金融市場(chǎng)體系的發(fā)育越健全，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)增長的潛力就越大;一國金融市場(chǎng)運(yùn)行的效率越高，整體上的資源配置效率就會(huì)越高。我國在從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變中，已初步形成了金融市場(chǎng)的基本框架。然而，從整體上來判斷，目前我國的金融市場(chǎng)仍然比較明顯地缺乏效率。導(dǎo)致金融市場(chǎng)效率低下的重要原因，是在中國經(jīng)濟(jì)的對(duì)外開放過程中，金融市場(chǎng)的開放相對(duì)較晚和相對(duì)不足。主要表現(xiàn)在:(1)金融市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)不足，金融業(yè)的高度壟斷堡壘仍未打破;(2)金融市場(chǎng)的制度創(chuàng)新不足，限制了公眾在投資市場(chǎng)上的經(jīng)濟(jì)活動(dòng);(3)金融市場(chǎng)的工具創(chuàng)新不足。這大大制約了我國金融市場(chǎng)效率的提高。
2.我國銀行的規(guī)模較小，不良資產(chǎn)比例過高，銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力較弱。已經(jīng)進(jìn)入或?qū)⒁M(jìn)入我國的外資銀行，其規(guī)模皆較大，有雄厚的資金實(shí)力，優(yōu)良的資產(chǎn)質(zhì)量，與我國的銀行相比具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。如美國的花旗集團(tuán)，資產(chǎn)總額高達(dá)7000億美元以上，相當(dāng)于我國四大商業(yè)銀行的資產(chǎn)總和。從資產(chǎn)質(zhì)量上看，美國商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)比率僅為0.67%。我國銀行，不良資產(chǎn)總和比例過高，如美林公司1998年估計(jì)的中國四家國有商業(yè)銀行壞帳的平均比率為29%，J.P摩根銀行的估計(jì)為36%，IMF(1997)的估計(jì)為20%，高峰期比率則大于25%，與其他發(fā)展中國家相比，這一比率是相當(dāng)高的。如此高的不良資產(chǎn)比率，增大了銀行業(yè)自身發(fā)展的金融風(fēng)險(xiǎn)，也是不利于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的。
3.證券監(jiān)管機(jī)制的透明度較差，降低了監(jiān)管效率，增加了證券市場(chǎng)的交易風(fēng)險(xiǎn)。所謂證券監(jiān)管機(jī)制的透明度是指證券監(jiān)管機(jī)制的監(jiān)管活動(dòng)和程序具有相當(dāng)開放度與公開度。我國證券監(jiān)管機(jī)制的透明度存在許多問題:一是證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身包括內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)名稱及工作程序等方面，由于沒有法定性而缺乏必要的透明度，就連業(yè)內(nèi)人士對(duì)此也不甚清楚。二是證券監(jiān)管部門制定規(guī)則和決策事項(xiàng)時(shí)也缺乏必要的透明度。迄今為止，證券監(jiān)管部門很少就起草某項(xiàng)規(guī)則舉行公開聽證會(huì)，因此，造成實(shí)踐中許多規(guī)則缺乏可操作性。三是在查處證券違規(guī)違法事件中，經(jīng)常性地出現(xiàn)暗箱操作情況。由于透明度差，對(duì)案件處理結(jié)果，投資者往往不滿意。也由于透明度差，助長了證券市場(chǎng)交易中的內(nèi)線操作、大戶操縱、虛假信息及權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。這又增加了證券交易過程中的金融風(fēng)險(xiǎn)，也蘊(yùn)育著潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)，在一定條件下會(huì)演化為中國的金融危機(jī)，這決不是危言聳聽。
4.保險(xiǎn)業(yè)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中國在入世談判中已承諾:外資在人壽保險(xiǎn)公司的持股比例可達(dá)50%;非人壽保險(xiǎn)公司和再保險(xiǎn)公司可獲準(zhǔn)在合資保險(xiǎn)公司中的持股比例為51%，并可在三年內(nèi)成立合資的分公司。這樣優(yōu)惠的條件，使我國保險(xiǎn)業(yè)務(wù)面臨的壓力愈益增加:一是外資將搶灘中國保險(xiǎn)市場(chǎng)，民族保險(xiǎn)業(yè)市場(chǎng)份額將會(huì)下降。目前，我國國民保險(xiǎn)人均僅為100元左右，而世界平均水平已近4000元人民幣，經(jīng)營壓力增大。二是外資資本雄厚，多渠道經(jīng)營理念對(duì)中國保險(xiǎn)業(yè)造成心理壓力。世界上最大的25家保險(xiǎn)公司資產(chǎn)任何一家都比中國保險(xiǎn)資產(chǎn)總和都大。三是外資保險(xiǎn)業(yè)務(wù)悠久，開發(fā)保險(xiǎn)品種多，覆蓋面廣，再加之具有良好的售后服務(wù)，也對(duì)我國形成強(qiáng)烈的競(jìng)爭(zhēng)壓力。由于外資保險(xiǎn)注重品種開發(fā)和售后服務(wù)，整個(gè)流程注入了科學(xué)化管理，這都是我國保險(xiǎn)業(yè)望塵不及的。四是外資保險(xiǎn)先進(jìn)機(jī)制和優(yōu)厚待遇的吸引，勢(shì)必影響我國保險(xiǎn)業(yè)人才大量流失，而我們的經(jīng)營模式還有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，與外資保險(xiǎn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的工資、福利、待遇不可相比，難免造成人才流失，減弱民族保險(xiǎn)業(yè)的綜合實(shí)力。
5.金融市場(chǎng)開放將對(duì)我國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重要影響。1999年，經(jīng)過世界各國艱苦的談判和努力，全球金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)議終于正式簽字和生效，我國政府也公開和明確承諾將承擔(dān)金融開放的義務(wù)，并于近年內(nèi)連續(xù)出臺(tái)了一系列金融開放政策，如宣布經(jīng)常項(xiàng)目下的人民幣可自由兌換、取消外資銀行在中國中心城市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的限制等。外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入我國，對(duì)我國金融業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了一定的推動(dòng)作用，但是，由于我國金融市場(chǎng)尚未發(fā)育成熟，金融體系還不完善，金融機(jī)構(gòu)缺乏競(jìng)爭(zhēng)能力，金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)不足，因此，開放金融市場(chǎng)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)也有一定副作用，體現(xiàn)在:(1)對(duì)國內(nèi)金融業(yè)形成沖擊。外資銀行爭(zhēng)攬了大量績優(yōu)的三資企業(yè)、外向型企業(yè)，使我國銀行遭受了客戶流失的風(fēng)險(xiǎn)。(2)導(dǎo)致“外資替代現(xiàn)象”的出現(xiàn)。企業(yè)從外資銀行獲取的部分貸款，實(shí)際并非真正意義上的“外資”，而是這些外資銀行在中國獲取的資本。(3)逃避監(jiān)管。有的外資銀行多存少貸、轉(zhuǎn)移資金，有的外資銀行則轉(zhuǎn)移利潤，逃避稅收等，給經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定帶來不良影響。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)與發(fā)展，對(duì)我國金融業(yè)的健康成長構(gòu)成嚴(yán)重威脅。
二、對(duì)策與措施:尋求中國金融業(yè)健康成長的有效途徑
加入WTO后，中國金融業(yè)面臨的危機(jī)與困難愈益明顯，如不采取切實(shí)有效的措施，中國金融業(yè)的健康成長將受到阻滯，這也將從根本上動(dòng)搖中國經(jīng)濟(jì)的增長速度與質(zhì)量。
1.提高我國金融市場(chǎng)效率。
(1)增加外商的進(jìn)入，促使國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)提高效率。實(shí)踐證明外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入后所形成的競(jìng)爭(zhēng)壓力，對(duì)于改善國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的效率是明顯的。
(2)提高交易的自由程度，改進(jìn)外匯市場(chǎng)效率。當(dāng)前我國存在寵大的外匯儲(chǔ)備，人民幣面臨升值的壓力，這是外匯市場(chǎng)缺乏效率的一個(gè)明顯表現(xiàn)。如適當(dāng)開放股票市場(chǎng)等，可增加對(duì)外匯的需求，大大減輕人民幣升值壓力。這有利于我國的國際收支平衡，也有利于提高整個(gè)金融資源的配置效率。
(3)擴(kuò)大金融市場(chǎng)準(zhǔn)入程度，提高金融創(chuàng)新效率。通過學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家金融業(yè)所開展的金融創(chuàng)新，降低我國金融制度創(chuàng)新和工具創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)成長和時(shí)間成本。同時(shí)，通過金融業(yè)務(wù)開放刺激對(duì)金融創(chuàng)新的需求，有利于金融創(chuàng)新效率的提高。
(4)改善政府監(jiān)管效率。推動(dòng)我國金融業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)化進(jìn)程，適當(dāng)放松政府對(duì)金融市場(chǎng)的過度干預(yù)，政府對(duì)金融的監(jiān)管職能向國際標(biāo)準(zhǔn)靠攏，這對(duì)提高我國金融市場(chǎng)效率有重要意義。
2.體制性改革與商業(yè)化經(jīng)營同時(shí)并舉，增強(qiáng)中國銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。中國銀行不良資產(chǎn)很大程度上是由體制性原因產(chǎn)生的，是歷史的長期積淀，主要起因于國有銀行與企業(yè)之間“軟約束”的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。在處理銀行不良資產(chǎn)問題上，銀行的商業(yè)化經(jīng)營與中國經(jīng)濟(jì)的體制性改革相輔相成，缺一不可。加入WTO后，我國必須實(shí)施金融趕超戰(zhàn)略，才能迅速提高我國銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力。具體為:(1)政府的積極參與與扶持。國際實(shí)踐證明，要實(shí)現(xiàn)金融趕超目標(biāo)，必須有政府的扶持。(2)啟動(dòng)金融趕超，很重要的一條是要有不同質(zhì)的金融產(chǎn)權(quán)主體。(3)抓緊培養(yǎng)高素質(zhì)的金融管理人才，同時(shí)創(chuàng)造良好的用人環(huán)境，以吸引和留住人才。(4)嚴(yán)格遵循國際銀行業(yè)經(jīng)營管理的統(tǒng)一原則，接受以《巴塞爾協(xié)議》為準(zhǔn)繩的國際銀行業(yè)監(jiān)管原則、標(biāo)準(zhǔn)和方法。加強(qiáng)全面風(fēng)險(xiǎn)管理，完善內(nèi)控制度，改進(jìn)信息披露制度。
3.增大我國證券監(jiān)管機(jī)制的透明度，完善監(jiān)管機(jī)制，提高監(jiān)管效率。在立法方面，我國立法機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位、組成人員、名稱及其職權(quán)等內(nèi)容明確作出規(guī)定，對(duì)其運(yùn)作程序規(guī)定更加詳細(xì)。證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身立法及司法解釋，也應(yīng)增大透明度。在執(zhí)法方面，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)更應(yīng)增加透明度，特別是對(duì)違規(guī)、違法交易現(xiàn)象的處理結(jié)果及時(shí)向公眾公布，這實(shí)際上也是增強(qiáng)證管會(huì)本身的權(quán)威性和社會(huì)公眾對(duì)證管會(huì)的信任度。
中國股市自成立以來，就似乎跟“造系運(yùn)動(dòng)”結(jié)下了不解之緣，短短l3年間，無數(shù)的“系”如流星般滑過，當(dāng)然也有迄今屹立不倒的。一般來說，所謂“系”主要分兩類，一類如中石化系，其自身業(yè)務(wù)龐雜，下屬子公司眾多，因其子公司先后次第上市而形成為數(shù)眾多的同系公司；另一類則以德隆、托普為代表，這類公司通過資本運(yùn)作，逐漸控制多家上市公司，從而形成一個(gè)系，此類系的形成過程就是本文所指的“造系運(yùn)動(dòng)”。在“造系運(yùn)動(dòng)”中，眾多的“系”迅速崛起，而后又迅速，每一次“系”的留給證券市場(chǎng)總是一片狼藉，對(duì)整個(gè)資本市場(chǎng)也產(chǎn)生了巨大的破壞力。然而據(jù)《新財(cái)經(jīng)》的調(diào)查披露，從德隆系、中科系到三九系、泰躍系、龍凱系、托普系等，在近3年的時(shí)間里，已有4o余家系族浮出水面，關(guān)聯(lián)上市公司達(dá)200多家。這種以融資為目的，以違規(guī)擔(dān)保和關(guān)聯(lián)方交易為手段，對(duì)資本實(shí)施掠奪的為數(shù)眾多的“造系”，不僅影響了公司的健康發(fā)展，而且對(duì)正處于發(fā)展中的中國證券市場(chǎng)也產(chǎn)生了消極的影響。
一、“造系運(yùn)動(dòng)”的主要表現(xiàn)
盡管各個(gè)系族形成的時(shí)間各異，所在行業(yè)也不盡相同，但其造系的目的、手段及其資本運(yùn)作卻基本相同，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先，造系者造系的目的相同。若引用一位造系者的話透視其目的即可一目了然，“可以毫不避諱地說，我造系的目的其一是為了融資，其二還是為了融資”。其次，造系與融資的手段相同。造系者打造融資渠道的手段大同小異，有的通過自己控制的上市公司從銀行貸款，控制上市公司之間相互擔(dān)保，進(jìn)行關(guān)聯(lián)交易，從而做高企業(yè)業(yè)績；有的將一部分錢委托給自己投資的公司來運(yùn)作股票，以謀求利益最大化。這樣造系者就利用上市公司構(gòu)建起了大肆融資的多種渠道。第三，系族結(jié)構(gòu)復(fù)雜，主業(yè)離散。大多系族結(jié)構(gòu)盤根錯(cuò)節(jié)，令人眼花繚亂，其業(yè)務(wù)范圍涉獵之廣更是令人瞠目。如托普系鼎盛時(shí)期，曾擁有3家上市公司，120余家控股制子公司，其主業(yè)達(dá)六項(xiàng)之多，從電腦到盆景，從手機(jī)到彩票機(jī)幾乎無所不能。第四，關(guān)聯(lián)交易復(fù)雜，關(guān)聯(lián)企業(yè)的擔(dān)保及重復(fù)擔(dān)保是各系族獲得貸款的主要途徑。如以前的中科系，擔(dān)保在其“造系運(yùn)動(dòng)”中扮演著重要角色。
二、“造系運(yùn)動(dòng)”產(chǎn)生與失敗的原因
“造系運(yùn)動(dòng)”的出現(xiàn)不是偶然的，而其迅速的失敗卻是其必然結(jié)果，分析其產(chǎn)生與失敗的原因?qū)ξ覈窈蟮钠髽I(yè)管理和金融監(jiān)管都具有重要的意義。
(一)“造系運(yùn)動(dòng)”的產(chǎn)生
1．民營企業(yè)融資難，誘發(fā)“造系運(yùn)動(dòng)”“造系運(yùn)動(dòng)”大多由民營資本發(fā)起，通過重組方式完成，如復(fù)星系、斯威特系、明天系、鴻儀系、泰躍系等。民營企業(yè)在現(xiàn)實(shí)中，普遍情況是融資渠道單一、狹窄，融資數(shù)量有限且融資成本偏高，加上近年來政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控，民營企業(yè)貸款無門，資金難免緊張，要獲得最優(yōu)質(zhì)的，規(guī)模巨大而又成本低廉的優(yōu)質(zhì)資本，最好的方式就是上市。所以它會(huì)積極上市或買殼上市，以得到無成本股權(quán)融資和相對(duì)便利地取得貸款。
2．對(duì)上市公司證券監(jiān)管不利，導(dǎo)致“造系運(yùn)動(dòng)”證券監(jiān)管不利，在制度上沒有為“造系運(yùn)動(dòng)”設(shè)置障礙，相關(guān)法律不健全，我國《公司法》只規(guī)定了董事、經(jīng)理的忠實(shí)義務(wù)，對(duì)上市公司關(guān)聯(lián)交易沒有明確規(guī)定，對(duì)關(guān)聯(lián)交易程序規(guī)定缺失；證監(jiān)會(huì)出臺(tái)的“關(guān)于上市公司為他人提供擔(dān)保有關(guān)問題通知”中盡管對(duì)擔(dān)保問題做出了明確規(guī)定，但作為部門規(guī)章，無權(quán)對(duì)違反規(guī)定的企業(yè)做出懲處，威懾力有限，從而使得“造系運(yùn)動(dòng)”成為可能。
(二)“造系運(yùn)動(dòng)”失敗的原因
1．忽視企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理在目前的證券監(jiān)管下，上市公司大股東一股獨(dú)大，同股不同權(quán)，公司治理混亂，治理水平低下，“圈錢、圈錢、再圈錢”成為造系者控制上市公司的最主要的目的。加之企業(yè)管理者風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，缺乏對(duì)企業(yè)籌資風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)、資金回收風(fēng)險(xiǎn)和利潤分配風(fēng)險(xiǎn)的有效管理，使企業(yè)自身承擔(dān)了較大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，一旦不利事件發(fā)生，其災(zāi)難性的后果就不可避免了。如托普系，從2000年到2002年間托普軟件對(duì)上?？萍紙@、西安的西部軟件園還有常州軟件園都投入了巨額的資金，但由于沒有對(duì)投資項(xiàng)目和投資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)的論證和評(píng)估，缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效管理，盲目投資，最終均未獲得投資回報(bào)，很多廠房都是一直空置，這也決定了其必然毀滅的結(jié)果。
2．盲目追求多元化經(jīng)營造系者普遍實(shí)行多元化經(jīng)營，盲目擴(kuò)張，經(jīng)營業(yè)務(wù)可謂遍地開花，這勢(shì)必在擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模的同時(shí)也加大了企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。這類上市公司經(jīng)營業(yè)務(wù)普遍很雜，不是以某一主業(yè)為中心來擴(kuò)展自己的業(yè)務(wù)，而是往往涉及多個(gè)行業(yè)，且行業(yè)之間又缺乏關(guān)聯(lián)度或關(guān)聯(lián)度很低，很多產(chǎn)品的生產(chǎn)和開發(fā)都帶有短期行為，缺乏對(duì)企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的規(guī)劃，結(jié)果造成企業(yè)組織結(jié)構(gòu)、管理渠道分散，管理成本加大，加之無法集中企業(yè)資源提高核心競(jìng)爭(zhēng)力，最終必然加劇企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營失敗。不可否認(rèn)多元化在企業(yè)發(fā)展過程中的積極作用，但這種激進(jìn)的、與主業(yè)相關(guān)性不大的擴(kuò)張對(duì)企業(yè)來說卻是有百害而無一利的?？偨Y(jié)德隆失敗的原因最主要的就是德隆的多元化戰(zhàn)略超出了德隆能夠防御的范圍。
3．關(guān)聯(lián)企業(yè)的擔(dān)保及重復(fù)擔(dān)保關(guān)聯(lián)企業(yè)的擔(dān)保及重復(fù)擔(dān)保使各系族獲得貸款的同時(shí)，也使得上市公司與其母子公司之間形成了龐雜的關(guān)聯(lián)交易和擔(dān)保網(wǎng)絡(luò)。這個(gè)網(wǎng)絡(luò)就好像地雷陣一樣，潛伏著重重危機(jī)，放大了企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。一旦網(wǎng)絡(luò)中的某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題，就可能會(huì)出現(xiàn)多米諾骨牌效應(yīng)。而銀行對(duì)擔(dān)保把關(guān)的不得力，也使風(fēng)險(xiǎn)向上市公司集中，成為其迅速坍塌的催化劑。中科系的崩潰就是典型。所以，以關(guān)聯(lián)方交易和擔(dān)保為手段肆意融資、惡意掠奪資本的“造系運(yùn)動(dòng)”，對(duì)企業(yè)自身發(fā)展來說是危險(xiǎn)的。
三、由上市公司“造系運(yùn)動(dòng)”引發(fā)的思考
(一)企業(yè)財(cái)務(wù)管理方面
企業(yè)財(cái)務(wù)管理居企業(yè)管理的中心地位，而財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理又是財(cái)務(wù)管理的核心，它直接關(guān)系到企業(yè)能否持續(xù)健康發(fā)展，忽視風(fēng)險(xiǎn)管理而帶來的后果對(duì)企業(yè)來說可能是災(zāi)難性的，因此必須重視企業(yè)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理問題。加強(qiáng)企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，有利于降低企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，減少損失，提高企業(yè)價(jià)值。具體可采取以下幾項(xiàng)措施：第一，確立正確的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)觀。增強(qiáng)全員，特別是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，既不能無視風(fēng)險(xiǎn)的存在，也不能因畏懼風(fēng)險(xiǎn)而無所適從。第二，強(qiáng)化企業(yè)各項(xiàng)管理。企業(yè)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)貫穿于企業(yè)財(cái)務(wù)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會(huì)加大企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，所以，企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)各項(xiàng)管理工作。第三，采用科學(xué)方法進(jìn)行財(cái)務(wù)決策。企業(yè)在資金的籌集和運(yùn)用過程中必須以科學(xué)的決策方法為依據(jù)，對(duì)備選方案進(jìn)行評(píng)價(jià)與分析，既不能盲目籌資，也不能盲目投資，搞多元化經(jīng)營，要遵循風(fēng)險(xiǎn)與報(bào)酬均衡理論，在風(fēng)險(xiǎn)與收益之間做出選擇。最后，加強(qiáng)企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表管理。財(cái)務(wù)報(bào)表是企業(yè)進(jìn)行財(cái)務(wù)分析的基礎(chǔ)資料，也是企業(yè)內(nèi)部財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析的依據(jù)，所以，要謹(jǐn)防財(cái)務(wù)報(bào)表中的虛假行為，要求報(bào)表及時(shí)、準(zhǔn)確和全面。
(二)證券監(jiān)管方面
“造系運(yùn)動(dòng)”也反映了我國在證券監(jiān)管方面法律法規(guī)不健全，所以規(guī)范上市公司行為，真正解決上市公司擔(dān)保問題，完善相關(guān)政策法規(guī)已刻不容緩。具體可從以下幾個(gè)方面人手：首先，從政策法規(guī)上限制分拆上市。切斷上市公司之間的關(guān)聯(lián)，提倡整體上市，分拆上市容易騙取上市資格，從而扭曲股市的資源配置功能，再者分拆上市為利潤轉(zhuǎn)移、違規(guī)擔(dān)保、關(guān)聯(lián)交易創(chuàng)造了充分的條件，所以從制度法規(guī)上限制分拆上市，可以從源頭上杜絕“造系運(yùn)動(dòng)”。其次，完善政策法規(guī)，規(guī)范上市公司對(duì)外擔(dān)保行為。對(duì)上市公司關(guān)聯(lián)交易中的擔(dān)保行為做出明確界定，明確上市公司對(duì)外擔(dān)保的形式和內(nèi)容，使監(jiān)事會(huì)和董事會(huì)決策時(shí)有明確的依據(jù)；對(duì)上市公司擔(dān)保額度也應(yīng)做出規(guī)定，消除上市公司擔(dān)保隱患。此外，要對(duì)上市公司關(guān)聯(lián)交易的信息披露制度進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，提高關(guān)聯(lián)交易信息披露要求，不斷強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)督，對(duì)違規(guī)者加大處罰力度。最后，改革國有商業(yè)銀行制度，督促銀行規(guī)范操作。改革國有商業(yè)銀行制度，應(yīng)該以建立現(xiàn)代的股份制商業(yè)銀行為目標(biāo)，加快國有商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)制度改革步伐；建立銀行信用記錄查詢和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心，提高授信的科學(xué)性；建立銀行信息資源共享和相互救助的制度，提高償付能力的調(diào)查、評(píng)估與監(jiān)測(cè)，減少盲目擔(dān)保，避免陷入擔(dān)保陷阱。
(三)審計(jì)方面
證券市場(chǎng)上的“造系運(yùn)動(dòng)”也暴露了一些審計(jì)組織造假嚴(yán)重，審計(jì)質(zhì)量不高的問題，結(jié)果導(dǎo)致我國證券市場(chǎng)部分會(huì)計(jì)信息失真。一般來講，審計(jì)也是控制和防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有力工具，同時(shí)對(duì)規(guī)范證券市場(chǎng)有序化也具有重要意義。社會(huì)審計(jì)可監(jiān)督企業(yè)財(cái)務(wù)運(yùn)行情況，減少財(cái)務(wù)人員營私舞弊的可能性，增加財(cái)務(wù)報(bào)表透明度，降低企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而也降低了外部投資者的投資風(fēng)險(xiǎn)。而社會(huì)審計(jì)在面對(duì)造系者拙劣的造系手段時(shí)，審計(jì)者卻并沒有盡到應(yīng)有的職業(yè)謹(jǐn)慎，或恪守職業(yè)道德，未能揭示客戶公司的違規(guī)行為，甚至與客戶公司串通舞弊，極大地?fù)p害了信息使用者的利益。因此，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)管對(duì)規(guī)范上市公司行為也具有積極的促進(jìn)作用。具體要做好以下幾項(xiàng)工作：第一，強(qiáng)化對(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的管理，建立并實(shí)行嚴(yán)格的退出機(jī)制。第二，進(jìn)一步完善同業(yè)互查制度，并逐步以此作為未來行業(yè)監(jiān)管的主要方式。第三，建立健全相關(guān)法規(guī)，明確、加大注冊(cè)會(huì)計(jì)師、資產(chǎn)評(píng)估師及其事務(wù)所不作為的法律責(zé)任。第四，實(shí)行合伙人財(cái)產(chǎn)登記制度，以提高合伙人、事務(wù)所的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。
中國股市自成立以來,就似乎跟“造系運(yùn)動(dòng)”結(jié)下了不解之緣,短短l3年間,無數(shù)的“系”如流星般滑過,當(dāng)然也有迄今屹立不倒的。一般來說,所謂“系”主要分兩類,一類如中石化系,其自身業(yè)務(wù)龐雜,下屬子公司眾多,因其子公司先后次第上市而形成為數(shù)眾多的同系公司;另一類則以德隆、托普為代表,這類公司通過資本運(yùn)作,逐漸控制多家上市公司,從而形成一個(gè)系,此類系的形成過程就是本文所指的“造系運(yùn)動(dòng)”。在“造系運(yùn)動(dòng)”中,眾多的“系”迅速崛起,而后又迅速,每一次“系”的留給證券市場(chǎng)總是一片狼藉,對(duì)整個(gè)資本市場(chǎng)也產(chǎn)生了巨大的破壞力。然而據(jù)《新財(cái)經(jīng)》的調(diào)查披露,從德隆系、中科系到三九系、泰躍系、龍凱系、托普系等,在近3年的時(shí)間里,已有4O余家系族浮出水面,關(guān)聯(lián)上市公司達(dá)200多家。這種以融資為目的,以違規(guī)擔(dān)保和關(guān)聯(lián)方交易為手段,對(duì)資本實(shí)施掠奪的為數(shù)眾多的“造系”,不僅影響了公司的健康發(fā)展,而且對(duì)正處于發(fā)展中的中國證券市場(chǎng)也產(chǎn)生了消極的影響。
一、“造系運(yùn)動(dòng)”的主要表現(xiàn)
盡管各個(gè)系族形成的時(shí)間各異,所在行業(yè)也不盡相同,但其造系的目的、手段及其資本運(yùn)作卻基本相同,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先,造系者造系的目的相同。若引用一位造系者的話透視其目的即可一目了然,“可以毫不避諱地說,我造系的目的其一是為了融資,其二還是為了融資”。其次,造系與融資的手段相同。造系者打造融資渠道的手段大同小異,有的通過自己控制的上市公司從銀行貸款,控制上市公司之間相互擔(dān)保,進(jìn)行關(guān)聯(lián)交易,從而做高企業(yè)業(yè)績;有的將一部分錢委托給自己投資的公司來運(yùn)作股票,以謀求利益最大化。這樣造系者就利用上市公司構(gòu)建起了大肆融資的多種渠道。第三,系族結(jié)構(gòu)復(fù)雜,主業(yè)離散。大多系族結(jié)構(gòu)盤根錯(cuò)節(jié),令人眼花繚亂,其業(yè)務(wù)范圍涉獵之廣更是令人瞠目。如托普系鼎盛時(shí)期,曾擁有3家上市公司,120余家控股制子公司,其主業(yè)達(dá)六項(xiàng)之多,從電腦到盆景,從手機(jī)到彩票機(jī)幾乎無所不能。第四,關(guān)聯(lián)交易復(fù)雜,關(guān)聯(lián)企業(yè)的擔(dān)保及重復(fù)擔(dān)保是各系族獲得貸款的主要途徑。如以前的中科系,擔(dān)保在其“造系運(yùn)動(dòng)”中扮演著重要角色。
二、“造系運(yùn)動(dòng)”產(chǎn)生與失敗的原因
“造系運(yùn)動(dòng)”的出現(xiàn)不是偶然的,而其迅速的失敗卻是其必然結(jié)果,分析其產(chǎn)生與失敗的原因?qū)ξ覈窈蟮钠髽I(yè)管理和金融監(jiān)管都具有重要的意義。
(一)“造系運(yùn)動(dòng)”的產(chǎn)生
1.民營企業(yè)融資難,誘發(fā)“造系運(yùn)動(dòng)”“造系運(yùn)動(dòng)”大多由民營資本發(fā)起,通過重組方式完成,如復(fù)星系、斯威特系、明天系、鴻儀系、泰躍系等。民營企業(yè)在現(xiàn)實(shí)中,普遍情況是融資渠道單一、狹窄,融資數(shù)量有限且融資成本偏高,加上近年來政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控,民營企業(yè)貸款無門,資金難免緊張,要獲得最優(yōu)質(zhì)的,規(guī)模巨大而又成本低廉的優(yōu)質(zhì)資本,最好的方式就是上市。所以它會(huì)積極上市或買殼上市,以得到無成本股權(quán)融資和相對(duì)便利地取得貸款。
2.對(duì)上市公司證券監(jiān)管不利,導(dǎo)致“造系運(yùn)動(dòng)”證券監(jiān)管不利,在制度上沒有為“造系運(yùn)動(dòng)”設(shè)置障礙,相關(guān)法律不健全,我國《公司法》只規(guī)定了董事、經(jīng)理的忠實(shí)義務(wù),對(duì)上市公司關(guān)聯(lián)交易沒有明確規(guī)定,對(duì)關(guān)聯(lián)交易程序規(guī)定缺失;證監(jiān)會(huì)出臺(tái)的“關(guān)于上市公司為他人提供擔(dān)保有關(guān)問題通知”中盡管對(duì)擔(dān)保問題做出了明確規(guī)定,但作為部門規(guī)章,無權(quán)對(duì)違反規(guī)定的企業(yè)做出懲處,威懾力有限,從而使得“造系運(yùn)動(dòng)”成為可能。
(二)“造系運(yùn)動(dòng)”失敗的原因
1.忽視企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理在目前的證券監(jiān)管下,上市公司大股東一股獨(dú)大,同股不同權(quán),公司治理混亂,治理水平低下,“圈錢、圈錢、再圈錢”成為造系者控制上市公司的最主要的目的。加之企業(yè)管理者風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄,缺乏對(duì)企業(yè)籌資風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)、資金回收風(fēng)險(xiǎn)和利潤分配風(fēng)險(xiǎn)的有效管理,使企業(yè)自身承擔(dān)了較大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),一旦不利事件發(fā)生,其災(zāi)難性的后果就不可避免了。如托普系,從2000年到2002年間托普軟件對(duì)上海科技園、西安的西部軟件園還有常州軟件園都投入了巨額的資金,但由于沒有對(duì)投資項(xiàng)目和投資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)的論證和評(píng)估,缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效管理,盲目投資,最終均未獲得投資回報(bào),很多廠房都是一直空置,這也決定了其必然毀滅的結(jié)果。
2.盲目追求多元化經(jīng)營造系者普遍實(shí)行多元化經(jīng)營,盲目擴(kuò)張,經(jīng)營業(yè)務(wù)可謂遍地開花,這勢(shì)必在擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模的同時(shí)也加大了企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。這類上市公司經(jīng)營業(yè)務(wù)普遍很雜,不是以某一主業(yè)為中心來擴(kuò)展自己的業(yè)務(wù),而是往往涉及多個(gè)行業(yè),且行業(yè)之間又缺乏關(guān)聯(lián)度或關(guān)聯(lián)度很低,很多產(chǎn)品的生產(chǎn)和開發(fā)都帶有短期行為,缺乏對(duì)企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展
的規(guī)劃,結(jié)果造成企業(yè)組織結(jié)構(gòu)、管理渠道分散,管理成本加大,加之無法集中企業(yè)資源提高核心競(jìng)爭(zhēng)力,最終必然加劇企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營失敗。不可否認(rèn)多元化在企業(yè)發(fā)展過程中的積極作用,但這種激進(jìn)的、與主業(yè)相關(guān)性不大的擴(kuò)張對(duì)企業(yè)來說卻是有百害而無一利的?？偨Y(jié)德隆失敗的原因最主要的就是德隆的多元化戰(zhàn)略超出了德隆能夠防御的范圍。
3.關(guān)聯(lián)企業(yè)的擔(dān)保及重復(fù)擔(dān)保關(guān)聯(lián)企業(yè)的擔(dān)保及重復(fù)擔(dān)保使各系族獲得貸款的同時(shí),也使得上市公司與其母子公司之間形成了龐雜的關(guān)聯(lián)交易和擔(dān)保網(wǎng)絡(luò)。這個(gè)網(wǎng)絡(luò)就好像地雷陣一樣,潛伏著重重危機(jī),放大了企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。一旦網(wǎng)絡(luò)中的某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題,就可能會(huì)出現(xiàn)多米諾骨牌效應(yīng)。而銀行對(duì)擔(dān)保把關(guān)的不得力,也使風(fēng)險(xiǎn)向上市公司集中,成為其迅速坍塌的催化劑。中科系的崩潰就是典型。所以,以關(guān)聯(lián)方交易和擔(dān)保為手段肆意融資、惡意掠奪資本的“造系運(yùn)動(dòng)”,對(duì)企業(yè)自身發(fā)展來說是危險(xiǎn)的。
三、由上市公司“造系運(yùn)動(dòng)”引發(fā)的思考
(一)企業(yè)財(cái)務(wù)管理方面
企業(yè)財(cái)務(wù)管理居企業(yè)管理的中心地位,而財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理又是財(cái)務(wù)管理的核心,它直接關(guān)系到企業(yè)能否持續(xù)健康發(fā)展,忽視風(fēng)險(xiǎn)管理而帶來的后果對(duì)企業(yè)來說可能是災(zāi)難性的,因此必須重視企業(yè)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理問題。加強(qiáng)企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理,有利于降低企業(yè)風(fēng)險(xiǎn),減少損失,提高企業(yè)價(jià)值。具體可采取以下幾項(xiàng)措施:第一,確立正確的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)觀。增強(qiáng)全員,特別是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),既不能無視風(fēng)險(xiǎn)的存在,也不能因畏懼風(fēng)險(xiǎn)而無所適從。第二,強(qiáng)化企業(yè)各項(xiàng)管理。企業(yè)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)貫穿于企業(yè)財(cái)務(wù)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié),任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會(huì)加大企業(yè)風(fēng)險(xiǎn),所以,企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)各項(xiàng)管理工作。第三,采用科學(xué)方法進(jìn)行財(cái)務(wù)決策。企業(yè)在資金的籌集和運(yùn)用過程中必須以科學(xué)的決策方法為依據(jù),對(duì)備選方案進(jìn)行評(píng)價(jià)與分析,既不能盲目籌資,也不能盲目投資,搞多元化經(jīng)營,要遵循風(fēng)險(xiǎn)與報(bào)酬均衡理論,在風(fēng)險(xiǎn)與收益之間做出選擇。最后,加強(qiáng)企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表管理。財(cái)務(wù)報(bào)表是企業(yè)進(jìn)行財(cái)務(wù)分析的基礎(chǔ)資料,也是企業(yè)內(nèi)部財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析的依據(jù),所以,要謹(jǐn)防財(cái)務(wù)報(bào)表中的虛假行為,要求報(bào)表及時(shí)、準(zhǔn)確和全面。
(二)證券監(jiān)管方面
“造系運(yùn)動(dòng)”也反映了我國在證券監(jiān)管方面法律法規(guī)不健全,所以規(guī)范上市公司行為,真正解決上市公司擔(dān)保問題,完善相關(guān)政策法規(guī)已刻不容緩。具體可從以下幾個(gè)方面人手:首先,從政策法規(guī)上限制分拆上市。切斷上市公司之間的關(guān)聯(lián),提倡整體上市,分拆上市容易騙取上市資格,從而扭曲股市的資源配置功能,再者分拆上市為利潤轉(zhuǎn)移、違規(guī)擔(dān)保、關(guān)聯(lián)交易創(chuàng)造了充分的條件,所以從制度法規(guī)上限制分拆上市,可以從源頭上杜絕“造系運(yùn)動(dòng)”。其次,完善政策法規(guī),規(guī)范上市公司對(duì)外擔(dān)保行為。對(duì)上市公司關(guān)聯(lián)交易中的擔(dān)保行為做出明確界定,明確上市公司對(duì)外擔(dān)保的形式和內(nèi)容,使監(jiān)事會(huì)和董事會(huì)決策時(shí)有明確的依據(jù);對(duì)上市公司擔(dān)保額度也應(yīng)做出規(guī)定,消除上市公司擔(dān)保隱患。此外,要對(duì)上市公司關(guān)聯(lián)交易的信息披露制度進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定,提高關(guān)聯(lián)交易信息披露要求,不斷強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)督,對(duì)違規(guī)者加大處罰力度。最后,改革國有商業(yè)銀行制度,督促銀行規(guī)范操作。改革國有商業(yè)銀行制度,應(yīng)該以建立現(xiàn)代的股份制商業(yè)銀行為目標(biāo),加快國有商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)制度改革步伐;建立銀行信用記錄查詢和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心,提高授信的科學(xué)性;建立銀行信息資源共享和相互救助的制度,提高償付能力的調(diào)查、評(píng)估與監(jiān)測(cè),減少盲目擔(dān)保,避免陷入擔(dān)保陷阱。
(三)審計(jì)方面
證券市場(chǎng)上的“造系運(yùn)動(dòng)”也暴露了一些審計(jì)組織造假嚴(yán)重,審計(jì)質(zhì)量不高的問題,結(jié)果導(dǎo)致我國證券市場(chǎng)部分會(huì)計(jì)信息失真。一般來講,審計(jì)也是控制和防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有力工具,同時(shí)對(duì)規(guī)范證券市場(chǎng)有序化也具有重要意義。社會(huì)審計(jì)可監(jiān)督企業(yè)財(cái)務(wù)運(yùn)行情況,減少財(cái)務(wù)人員營私舞弊的可能性,增加財(cái)務(wù)報(bào)表透明度,降低企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)而也降低了外部投資者的投資風(fēng)險(xiǎn)。而社會(huì)審計(jì)在面對(duì)造系者拙劣的造系手段時(shí),審計(jì)者卻并沒有盡到應(yīng)有的職業(yè)謹(jǐn)慎,或恪守職業(yè)道德,未能揭示客戶公司的違規(guī)行為,甚至與客戶公司串通舞弊,極大地?fù)p害了信息使用者的利益。因此,加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)管對(duì)規(guī)范上市公司行為也具有積極的促進(jìn)作用。具體要做好以下幾項(xiàng)工作:第一,強(qiáng)化對(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的管理,建立并實(shí)行嚴(yán)格的退出機(jī)制。第二,進(jìn)一步完善同業(yè)互查制度,并逐步以此作為未來行業(yè)監(jiān)管的主要方式。第三,建立健全相關(guān)法規(guī),明確、加大注冊(cè)會(huì)計(jì)師、資產(chǎn)評(píng)估師及其事務(wù)所不作為的法律責(zé)任。第四,實(shí)行合伙人財(cái)產(chǎn)登記制度,以提高合伙人、事務(wù)所的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。
