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在我國國債政策中，由于重視和研究不夠，在國債工作方面，曾經(jīng)存在“發(fā)行國債行為短期化”問題，在國債運行、使用中則存在“財政赤字化，赤字債務(wù)化，債務(wù)消費化”等主要問題。
(一)發(fā)債行為短期化。
我國國債工作中曾經(jīng)存在的國債行為短期化，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是籌資行為短期化，具體表現(xiàn)為國債期限短、利率高，國債的金邊債券優(yōu)勢沒有得到充分發(fā)揮。二是國債發(fā)行機制的設(shè)計不合理。目前國債發(fā)行機制是：當(dāng)前發(fā)債規(guī)模=當(dāng)年赤字當(dāng)前國債還本當(dāng)年國債付息。這種機制不是從國債作為市場經(jīng)濟條件下國家宏觀調(diào)控重要手段的角度進行設(shè)計的，只是從解決當(dāng)前財政的暫時困難出發(fā)，因而不利于對財政支出的控制和管理，對財政赤字控制無自律作用，對國債規(guī)模的膨脹失去約束，容易導(dǎo)致國債規(guī)模的盲目擴大。在國外國債利用支出列入經(jīng)常性預(yù)算，同時對財政赤字占GDP的比重又加以限制，這樣國債利息支出的增長，對財政支出增長進行控制產(chǎn)生一種“倒逼”機制，從而對國債規(guī)模的膨脹產(chǎn)生了一種內(nèi)在的制約作用。三是國債資金分配使用投向上消費化的問題。在分配上，重消費(只管彌補赤字)、輕發(fā)展，重眼前利益、輕長遠利益。在使用上，重直接效益、輕社會效益，重短、平、快項目建設(shè)，輕公共事業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展欠賬太多，影響國民經(jīng)濟的持續(xù)、快速、健康發(fā)展。四是在國債持有對象的選擇上，重視個人投資者，忽視機構(gòu)投資者，這不利于國家宏觀調(diào)控。產(chǎn)生這些問題的主要原因就是忽視了國債在宏觀調(diào)控中應(yīng)該發(fā)展的作用，也忽視了對我國中長期國債政策的研究和運用。重視我國中長期國債政策的研究及其正確實施，可以防止債務(wù)行為短期化，更好地發(fā)揮國債在宏觀經(jīng)濟調(diào)控中的重要作用。
(二)赤字債務(wù)化、債務(wù)消費化。
我國國債政策存在的另一個主要問題是“赤字債務(wù)化、債務(wù)消費化”。我們應(yīng)該從防止債務(wù)危機的高度來充分認(rèn)識這一嚴(yán)重問題。為了解決這一問題，我們應(yīng)該嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的規(guī)定，來編制復(fù)式預(yù)算。也就是說，經(jīng)常性支出項目必須支持用經(jīng)常性的收入來安排，財政用稅收解決經(jīng)常性支出和一部分經(jīng)濟建設(shè)的費用。這樣，經(jīng)常性收支項目不能打赤字，不需要也不允許國債的介入，只有建設(shè)性項目才允許動用國債收入進行安排。投向經(jīng)濟建設(shè)的(信用資金)國債應(yīng)該是帶利收回的(投入后的新增量應(yīng)該大于或等于投入量)，也就是“國債運行所‘內(nèi)生’償還能力大于償還能力為支撐的國債總量規(guī)模為適度國債規(guī)?！?，并且內(nèi)生效益來還舊債，而不能每年都用借新債償還舊債，老是債滾債如同滾雪球，越滾越大，難免會釀成債務(wù)危機。只有每年新借債應(yīng)用于政府新項目的投入，每一筆國債都有相應(yīng)的項目確立，每一筆還債款項的來源都有相應(yīng)的項目建設(shè)款收回作保證。靠國債的“內(nèi)生”效益來償還，方能保證國債規(guī)模的合理性、適度性，才能促進經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。
(三)國債政策并未真正成為財政政策與貨幣政策的結(jié)合部。
在發(fā)達經(jīng)濟國家，國債利率通常較低，并成為其他金融商品利率的參照物—基準(zhǔn)利率，起著非常重要的作用。而在我國則恰恰相反，國債利率是以銀行利率為依據(jù)并高于銀行利率一至兩個百分點來制定的，這種扭曲的利率結(jié)構(gòu)一方面導(dǎo)致國債還本付息壓力膨脹過快，增加財政負(fù)擔(dān)。另一方面，影響市場利率的形成，阻礙資本市場的發(fā)展。
發(fā)揮國債政策聯(lián)結(jié)財政政策與貨幣政策結(jié)合部作用的公開市場業(yè)務(wù)，我國自1996年4月9日雖然已經(jīng)運作，但由于種種原因，公開市場操作力度一直較弱，使國債政策對財政政策與貨幣政策聯(lián)結(jié)作用并未得到應(yīng)有的發(fā)揮。
(四)國債規(guī)模膨脹過快，累積風(fēng)險加大。
進入90年代以來，我國國債規(guī)模呈加速累積趨勢，1994年以來國債余額占GDP的比例為5.08%，1995年為5.71%，1996年為6.29%，1997年為8.12%，1998年達到10.3%，與財政收入占GDP的比例大致相當(dāng)。國債余額的快速累積會給經(jīng)濟運行帶來兩方面的風(fēng)險。一是使財政失去償債能力。國債本息是需要財政償還的，一旦超過財政償還能力，會影響政府信譽，影響社會穩(wěn)定。二是會造成國民經(jīng)濟比例失調(diào)。國債具有擠出效應(yīng)，國債規(guī)模越大，說明從私人部門抽取的資本越多，因此累積余額過大會影響私人部門的發(fā)展，影響經(jīng)濟按比例發(fā)展。目前我國國債規(guī)模雖仍處在可控階段，但是余額累積風(fēng)險也容忽視，特別是不能產(chǎn)生效益的國債或是用于消費化的國債余額累積風(fēng)險更不能忽視。1998年發(fā)行2700億元的30年期特別國債，實際上是一種債務(wù)的轉(zhuǎn)換，利用了我國長期債券短缺的空間，用來改善商業(yè)銀行的資本結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定國家金融市場的一項戰(zhàn)略決策。1998年增發(fā)的1000億國債雖然對經(jīng)濟回升有著積極作用，但不能作為長期措施加以運用，要特別注意經(jīng)濟啟動后的國債政策調(diào)整，注意保持國債規(guī)模的適度性，防止債務(wù)累積過大所出現(xiàn)的風(fēng)險。
(五)國債結(jié)構(gòu)不合理，嚴(yán)重弱化了國債職能。
(1)國債期限結(jié)構(gòu)不合理。我國國債期限大部為3—5年，缺少短期(如3、6、9個月等)以及超長期(10、20、30年)國債。這種單一的期限結(jié)構(gòu)是很不合理的。一是因為期限過于集中，加大了國債償還的壓力，容易造成償還高峰和國債規(guī)模(主要指流量)膨脹過快。二是因為不同性質(zhì)的資金對國債期限的需求不同。各種社會保障和保險機構(gòu)希望購買長期國債(如10、20、30年等)作投資，而金融機構(gòu)則希望有中短期國債以便于流動性和資產(chǎn)負(fù)債管理。所以期限結(jié)構(gòu)不合理不利于國債高效率、低成本籌資。
(2)持有者結(jié)構(gòu)不合理。在恢復(fù)國債發(fā)行之初主要以行政方式向企業(yè)和單位攤派。后來逐漸把發(fā)行對象擴大到個人，并形成了以個人為主的國債持有者結(jié)構(gòu)。這種現(xiàn)象雖然比較符合我國國情，但卻存在許多弊端。一是增加了國債發(fā)行成本。國債利率居高與不合理的持有者結(jié)構(gòu)是互為因果的，向個人銷售國債也大大增加國債發(fā)行費用。二是降低了國債的流動性。國債個人持有者大都是到期兌付，很少中余進行流通。三是不利于國債宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮。以個人為主，缺乏流動性的國債市場對宏觀調(diào)控的反應(yīng)是遲鈍的。四是不利于完善和發(fā)揮國債市場的作用。
二、我國中長期國債政策選擇
針對目前我國中長期國債政策中存在的問題，并借鑒國際經(jīng)驗，我國國債政策應(yīng)作出如下選擇：
(一)充分發(fā)揮國債的“內(nèi)生”效益，促進形成“債務(wù)生產(chǎn)化，生產(chǎn)效益化”的機制。
適度國債規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)是，既要有利于國家宏觀調(diào)控的需要，使國債余額的大小與中央銀行開憎愛分明公開市場業(yè)務(wù)的要求相適應(yīng)，又要使國家財政債務(wù)負(fù)擔(dān)保持在合理限度內(nèi)。為此，要改進國債規(guī)模調(diào)控手段，實行比例控制。這就要對國債余額占GDP比例的合理界限進行認(rèn)真探討。國際上不同國家，國債余額占GDP比例各不相同，《馬斯林里赫特條約》規(guī)定，國債余額占GDP比例不得超過60%。在參考借鑒國際上成功經(jīng)驗的同時，還要從我國的實際出發(fā)，應(yīng)考慮多種因素的影響，特別是從宏觀經(jīng)濟調(diào)控的需要與國民經(jīng)濟長期發(fā)展目標(biāo)的要求出發(fā)，科學(xué)合理地確定國債規(guī)模。
在研究、制定和實施中長期國債政策的過程中，我們要注意防止和杜絕“赤字債務(wù)化、債務(wù)消費化”的不良傾向的惡性循環(huán)、采取積極的行之有效的手段，確保經(jīng)常性預(yù)算不出赤字。
同時要積極促進“債務(wù)生產(chǎn)化，生產(chǎn)效益化”機制的形成，確保國債自身的償還與滾動發(fā)展，能夠達到促進經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康增長的目標(biāo)。
(二)實行國債結(jié)構(gòu)調(diào)整，進一步優(yōu)化國債結(jié)構(gòu)。
合理的債務(wù)結(jié)構(gòu)既有利于充分挖掘社會資金潛力，滿足不同偏好投資者的投資需求，也有利于國家降低籌資成本，減輕財政未來負(fù)擔(dān)。從我國目前的國債結(jié)構(gòu)情況來看，建立合理的國債結(jié)構(gòu)，應(yīng)解決如下三個問題：
一是調(diào)整國債的期限結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加長期國債的比重。國債期限結(jié)構(gòu)包含國債流量期限結(jié)構(gòu)和存量期限結(jié)構(gòu)兩方面內(nèi)容。對于國債償還來說，存量期限分布合理能使國債到期日形成一個合理的序列，從而避免償債高峰的出現(xiàn)，均衡還本付息壓力。因此，我國應(yīng)增加短期和長期國債的比重。特別在當(dāng)前經(jīng)濟形勢下，可適當(dāng)增加長期國債的發(fā)行數(shù)量，用于增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。長期以來，我國國債基本上是以3—5年期的中期國債為主，很少有10年期以上的長期國債和一年期以內(nèi)的短期國債，國債期限結(jié)構(gòu)缺乏均衡合理的分布。這種單一的期限結(jié)構(gòu)，使國債嚴(yán)重缺乏選擇性，不利于投資者進行選擇，很難滿足持有者對金融資產(chǎn)期限的多樣化的需要，而且使國債發(fā)行規(guī)模在較短時期內(nèi)急劇膨脹，國家財政還本付息的壓力也過于集中，客觀上為進一步擴大國債發(fā)行規(guī)模設(shè)置了障礙。因此，可考慮適當(dāng)增加長期國債的發(fā)行數(shù)量。債券期限短，項目單位在產(chǎn)生效益前就要還債，容易使項目單位產(chǎn)生沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，形成債務(wù)危機，陷入三角債的困境中，使信用鏈條破裂。發(fā)行長期債券，既可以使政府在較長時間內(nèi)使用發(fā)行國債籌集的資金，分散財政還本付息的壓力。同時，也可以使政府根據(jù)財政狀況和宏觀調(diào)控的需要，按市場價格購回部分國債券，達到執(zhí)行貨幣政策和調(diào)節(jié)市場貨幣流通量的目的。在發(fā)行時間方面，我國國債發(fā)行時間相對集中，一般一年為一或二次，在做這種具體政策安排時，應(yīng)考慮充分發(fā)揮其靈活性、均衡性，減少對社會經(jīng)濟活動的沖擊，確保社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。
二是積極進行國債品種創(chuàng)新，不斷豐富國債品種結(jié)構(gòu)。國債品種創(chuàng)新的目的是增強國債的吸引力。為此，可借鑒國外的一些先進經(jīng)驗，引進諸如儲蓄債券、預(yù)付稅款債券等新品種。同時還應(yīng)提高可轉(zhuǎn)讓國債所占比重。目前，我國可轉(zhuǎn)讓國債的比重在30—80%之間(不可轉(zhuǎn)讓國債比重在20—70%之間)，這一比重遠低于發(fā)達國家水平。國債品種結(jié)構(gòu)的進一步豐富、多樣，既可以滿足國家財政的不同需要，又?jǐn)U大了投資者的選擇余地，適應(yīng)了不同機構(gòu)、不同收入水平和不同投資偏好的購買者的需求，并使國民應(yīng)債能力得到充分的釋放。這對于減少巨額國債發(fā)行的壓力，挖掘國債的經(jīng)濟功能是在非常有意義的。
三是調(diào)整國債的持有者結(jié)構(gòu)，發(fā)掘各經(jīng)濟主體對國債的需求。國債的持有者包括中央銀行、商業(yè)銀行、機構(gòu)投資者、企事業(yè)單位、居民個人和國外持有者等。首先，要允許商業(yè)銀行更大規(guī)模地直接進入國債市場。近些年商業(yè)銀行持有國債的份額有了一定的提高，但與有效實行公開市場操作，轉(zhuǎn)換中央銀行宏觀調(diào)控方式的要求相比，銀行持有的國債份額依然偏低。商業(yè)銀行進入國債市場，持有一定份額的國債，不僅有助于擴大國債發(fā)行規(guī)模，降低國債發(fā)行成本，也有利于調(diào)節(jié)其資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，降低商業(yè)銀行的信用風(fēng)險。與持有現(xiàn)金、同業(yè)存款和在中央銀行存款相比，持有國債風(fēng)險小、收益高、流動性強，對商業(yè)銀行來說，不失為最理想的二級儲備資產(chǎn)。更為重要的是，中央和商業(yè)銀行持有足夠份額的國債是形成規(guī)?；墓_市場業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)，是財政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合的前提。其次，著力培育機構(gòu)投資者。機構(gòu)投資者作為規(guī)避風(fēng)險以追求利潤最大化為經(jīng)營目標(biāo)的組織機構(gòu)，它的培育和成長及成熟，將帶來國債投資技術(shù)的不斷提高與投資戰(zhàn)略的多元化，并由此促使國債市場發(fā)生質(zhì)的飛躍和量的拓展。再次，要允許國外投資者持有一定比例的國債。這既是充分利用國際資源的要求，同時也可以拓展國債的發(fā)展空間。
(三)積極培育和完善國債市場。
國債市場包括一級市場和二級市場兩個組成部分，一級市場是國債發(fā)行市場，二級市場是國債流通市場，一、二級市場應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
1.進一步探索和完善國債的市場化發(fā)行方式。我國恢復(fù)國債發(fā)行之初，采取的是行政分配方式。1991年試行國債承購包銷方式，隨后于1993年建立了國債一級自營商制度。1996年開始全面試行國債招標(biāo)發(fā)行方式，向市場化方面邁出了可喜的一步。我們應(yīng)繼續(xù)堅持國債的市場化發(fā)行方向，并進一步探索和完善國債的市場化發(fā)行制度。發(fā)行程序應(yīng)規(guī)范化，發(fā)行時間應(yīng)固定并提前公布，以利于購買主體靈活按排資金。并且應(yīng)改革現(xiàn)行的一年一次發(fā)行、發(fā)行時間很長的作法，實行多次、均勻分布的發(fā)行方法，減少發(fā)債行為對社會資金流動的沖擊。
2.規(guī)范、發(fā)展場外市場，逐步建立起以場外市場為主，場內(nèi)市場為輔的國債市場結(jié)構(gòu)。國債場外市場的重要性是由國債的性質(zhì)決定的，國債不同于股票，其價格波動比較平穩(wěn)，買賣差價較小，投資性遠低于股票。因此，國債市場更大程度上是一種利率與資金市場。這本身決定國債沒有必要象股票一樣主要集中到交易所內(nèi)公開競價交易。而且由于國債交易數(shù)量巨大，交易所系統(tǒng)也無法滿足此要求。我國國債流通雖然是從場外市場起步，但由于缺乏統(tǒng)一的托管體系，監(jiān)管不嚴(yán)，導(dǎo)致風(fēng)險較大。場外市場也因此停滯，幾近乎名存實亡。目前場內(nèi)市場的交易量還占我國國債交易量的95%以上。這與國外發(fā)達國家恰恰相反。場內(nèi)市場不可能長期取代場外市場，場外市場的滯后必將阻礙國債市場的進一步發(fā)展，發(fā)展我國國債場外市場，關(guān)鍵是加強制度和法制建設(shè)。
3.加強國債市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前，我國國債市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，市場分割，尚未建立一個全國統(tǒng)一的國債托管結(jié)構(gòu)體系，缺乏一個高效的市場信息傳遞和統(tǒng)計監(jiān)督系統(tǒng)，導(dǎo)致市場潛在風(fēng)險較大，也降低了市場運作效率。為此，我們應(yīng)進一步建立、健全政策法規(guī)，同時，加速統(tǒng)一國債托管結(jié)算體系，并以此為突破口，促進市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以保障國債市場健康、有序發(fā)展。
4.大力培育投資者。因為機構(gòu)投資者的積極參與能使國債市場長期穩(wěn)定地成為聯(lián)系儲蓄和國債投資之間的橋梁，使個人購買與集中性、批量性的國債購買協(xié)調(diào)銜接起來，活躍了交易，促進了流通，機構(gòu)投資者確實是以提高流通性為目標(biāo)的完善的國債市場不可缺少的。
(四)調(diào)整國債利率，逐步實現(xiàn)國債利率市場化。
利率作為宏觀調(diào)控的重要手段之一，不同的利率水平與結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟運行產(chǎn)生著不同的影響。比如，利率水平高對經(jīng)濟具有緊縮效應(yīng)，利率水平低對經(jīng)濟具有擴張效應(yīng)。因此，在經(jīng)濟高漲繁榮期提高利率水平，在蕭條期降低利率水平。
隨著我國商業(yè)銀行化過程的逐步完成，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和資金市場情況來決定債券利率水平，改變過去國債利率唯一依據(jù)銀行存款利率來決定債券利率的確定方法，逐步實現(xiàn)國債利率市場化創(chuàng)造了條件。
調(diào)整、建立合理的國債利率結(jié)構(gòu)，必須適當(dāng)提高長期國債利率，理順國債期限結(jié)構(gòu)和利率結(jié)構(gòu)的關(guān)系；國債利率的確定除參考依據(jù)銀行存款利率外，還應(yīng)考慮通貨膨脹率、市場利率的發(fā)展趨勢、投資者的投資偏好等。
隨著國債市場的完善和發(fā)展，國債利率才有可能逐步實現(xiàn)市場化。如：1996年4月，中央銀行開始運用公開市場業(yè)務(wù)操作，以國債回購交易收益率競爭指標(biāo)的形式，向14家商業(yè)銀行總行購買了2.9億元面值的國債，這說明貨幣政策市場化執(zhí)行方式已經(jīng)正式開始，也說明中央銀行在宏觀調(diào)控上為逐步實現(xiàn)和運用市場化開始創(chuàng)造條件。只有中央銀行通過國債市場開展公開市場業(yè)務(wù)操作，利用國債交易吞吐基礎(chǔ)貨幣，向社會釋放調(diào)整利率的信號，改變原來傳統(tǒng)性的由行政依據(jù)銀行存款利率規(guī)定利率的辦法，實現(xiàn)利率市場化，同時注意防止利率自由化。
(五)加強國債的使用管理，注重直接經(jīng)濟效益和間接經(jīng)濟效益的結(jié)合。
國債的不同使用方向、方式、效益，對于平衡財政預(yù)算有著特別重要的影響。因此，我們必須糾正國債資金長期以來使用方向不明確、使用方式不規(guī)范、效益無法考核等不符合經(jīng)濟科學(xué)規(guī)律的做法。國債作為國家財政信用資金，其使用要由國家統(tǒng)一安排，先從大處做新的發(fā)展戰(zhàn)略性安排，如：調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟的平衡發(fā)展程度，增加對西部經(jīng)濟發(fā)展的投入與國有企業(yè)的投入等。并且加強投入后的管理。再做具體調(diào)配。隨著國債依存度的不斷提高，我們應(yīng)更好地加強國債的使用管理，做好財政信用預(yù)算管理(亦稱第二預(yù)算)，增強國債資金投向和用途的透明度，在復(fù)式預(yù)算中明確債務(wù)收入的使用方向和數(shù)量，真正做到?？顚Ｓ茫⒑屯晟苹窘ㄔO(shè)支出的預(yù)算編制制度，投資項目的概算、預(yù)算、決算與財務(wù)報表審核制度，以及投資效益跟蹤分析報告制度等。
在國債使用上，還要注重直接經(jīng)濟效益和間接社會效益的結(jié)合。要重視社會效益，積極發(fā)展公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，努力改善經(jīng)濟發(fā)展的硬環(huán)境。以此來增加稅收總量，改善財政狀況。根據(jù)我國目前的情況，國債資金的使用效益要從以下幾方面進行考核和評價：
1.整體效益評價：從全部的國債使用情況來考核評價其使用效益；評價的依據(jù)是看國債的使用對國民經(jīng)濟全局發(fā)展的作用。
2.項目效益評價：科學(xué)合理安排好每一項資金，落實到具體項目后對所投資具體項目的效益進行評價和考核。力求以盡可能少的投入取得盡可能大的效益。
總之，既要考察整體效益，又要考核項目個體效益；既要算好大賬，也要算好細賬；既要重視當(dāng)前，也要考慮長遠。加強國債的使用管理，爭取最大的微觀效益和宏觀效益，爭取最大的直接經(jīng)濟效益和間接經(jīng)濟效益的完善結(jié)合。
(六)建立償債基金制度，實行還本付息分開的政策。
木材出口運輸證管理上的問題當(dāng)前的出口運輸證原則上是要到省一級林業(yè)主管部門辦理的,后來通過爭取，到市一級林業(yè)部門也可以辦理。但是對于木材經(jīng)營者來說,這仍然是件費時又費錢的事情,往往一份出口手續(xù)辦下來至少需要三天以上。這與高效、簡潔的時代要求和便民服務(wù)的宗旨有所沖突,也增加了木材經(jīng)營者不必要的開支，影響了發(fā)展。因此建議,將木材出口手續(xù)辦理權(quán)限下放到縣一級,以提高辦事效率、降低辦事成本,同時也是政府務(wù)實的一種體現(xiàn)。
二、野生動植物保護管理政策思考及建議
(一)野生動物保護管理上的問題按當(dāng)前的政策，對野生動物馴養(yǎng)的管理主體和管理幅度等方面都是模棱兩可、不夠明確的，以至于當(dāng)前對野生動物的保護力度十分有限。自從2003年“非典”發(fā)生以來，各級林業(yè)部門基本上停止了對野生動物馴養(yǎng)繁殖的審批工作。從現(xiàn)實來看，野生動物的成功馴養(yǎng)是對野生動物間接卻又十分有效的保。因此建議適當(dāng)放寬對野生動物馴養(yǎng)的政策，明確審批主體和權(quán)限，加大支持力度，間接保護野生動物。
(二)天然林保護管理上的問題當(dāng)前國家實施了生態(tài)公益林補償政策，卻沒有實施天然林補償政策。但實際上天然林與公益林一樣，都是嚴(yán)禁采伐的。只不過現(xiàn)存的天然林往往地處高、遠、偏、險，而未被劃為生態(tài)公益林罷了。但林農(nóng)們?yōu)樵黾邮杖?、擴大造林，就必需要開辟新的土地進行造林，而國家對天然林的保護政策又不容質(zhì)疑地擺在那里，因此十分矛盾。這實際也說明了當(dāng)前天然林的保護政策是在犧牲林農(nóng)利益的基礎(chǔ)上保護公眾利益的，理應(yīng)進行補償。因此，建議國家對已經(jīng)明令禁止、界線已經(jīng)明確、生長保護良好的天然林參照生態(tài)公益林標(biāo)準(zhǔn)進行補償；而對立地條件良好、土質(zhì)肥沃但只有一些殘次林的天然林放寬政策，允許進行開發(fā)造林，以求最佳效益。
(三)古樹名木保護管理上的問題古樹名木有的是屬集體所有，有的是屬個人所有。按當(dāng)下保護政策，除國家級保護植物外，凡是直徑超過30厘米的野生樹木一律不得砍伐和采挖。許多農(nóng)家房前屋后的樹木由于光照條件良好，土質(zhì)也比較好，加之主人長期呵護，往往長勢良好，樹形優(yōu)美，深得各中大城市園林綠化者的喜愛，因而近幾年價格不斷攀升，每一棵樹木都是一筆不小的財富。但是按當(dāng)前名木古樹的保護政策，那多數(shù)是不能采挖移栽的，因此許多農(nóng)家便無法得到真實的利益，導(dǎo)致他們對古樹名木的保護、管理熱情大減，甚至出現(xiàn)了一些暗中采挖、破壞和清除幼苗的行為。事實上，如果每戶農(nóng)家的房前屋后都能開發(fā)利用起來，種上幾株名貴的樹木，既美化了農(nóng)村環(huán)境，在一定的時間后，也為農(nóng)家積累了一筆不小的財富。而保護政策的存在，在現(xiàn)在部分古樹名木得到保護的同時，嚴(yán)重了影響新生名貴樹木的增加。從法律角度看，屬個人部分的古樹名木，按當(dāng)今《物權(quán)法》規(guī)定，既然擁有所有權(quán)，便擁有處置權(quán)。國家從保護的角度取得了對古樹名木的處置權(quán)，理當(dāng)對其所有權(quán)者進行補償。因此建議，國家對已經(jīng)掛牌保護的古樹名木進行適當(dāng)補償。而對一些并不十分特殊的野生樹木適當(dāng)放寬經(jīng)營政策，鼓勵農(nóng)家全方位、見縫插針式地多栽種各類名貴樹木，既美化了農(nóng)村環(huán)境，又美化了城市環(huán)境，同時還搞活、拓寬了林業(yè)經(jīng)濟。
三、林業(yè)扶持政策上思考與建議
本文的研究成果，無論在理論上還是在實踐層面上，都是相當(dāng)有限的，存在著不足，今后將在政府與第三部門關(guān)系、第三部門的屬性、產(chǎn)權(quán)、運作機制和制度環(huán)境等方面進一步開拓。
關(guān)鍵詞:第三部門，政府，公共政策，管理
前言
1.1選題動機與研究價值
現(xiàn)代社會是一個多元、民主、法治與開放的社會，它的一個重要特征就是公共管理主體的多元化，即政府、市場、第三部門和公民共同治理社會，隨著我國改革開放不斷地走向深入、社會轉(zhuǎn)型進一步地展開，以及公共管理社會化進程的不斷推進，第三部門正在逐漸發(fā)展和壯大起來，第三部門問題研究也由此成為公共管理的重要問題和前沿問題，在我國當(dāng)前社會，進一步培育和發(fā)展第三部門，還是構(gòu)建以“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”為主要特征的社會主義和諧社會，以及以第三部門為基石的公民社會的重要內(nèi)容。因此，對于21世紀(jì)的中國來說，第三部門的發(fā)展水平和規(guī)模將在很大程度上標(biāo)志著中國社會文明進步和現(xiàn)代化的進程。
同時，處在社會轉(zhuǎn)型階段的政府，其角色定位與功能發(fā)揮也成為一個新的關(guān)注點。作為傳統(tǒng)公共管理的唯一主體，政府積累了大量有形的和無形的資源，基于這樣的資源優(yōu)勢以及它作為權(quán)力掌握者的優(yōu)勢地位，政府仍然是現(xiàn)代公共管理的主導(dǎo)力量，這也意味著政府對社會轉(zhuǎn)型負(fù)有更多的責(zé)任。“一個好的和負(fù)責(zé)任的政府，應(yīng)該積極主動地調(diào)整自身的定位，促進社會前進，同時有意識地營造良好的政策環(huán)境，有計劃地培育公民與第三部門的自治能力，并引導(dǎo)、規(guī)范社會的自治活動，從而選擇性地逐步退出直接控制的社會領(lǐng)域，實現(xiàn)政府有效治理基礎(chǔ)上的社會轉(zhuǎn)型。”’
但是事實上，第三部門在繁榮發(fā)展的背后仍然存在著不少問題，總體呈現(xiàn)弱小態(tài)勢，真正的職能作用不能得到應(yīng)有的發(fā)揮等，這些問題都跟政府管理上的不到位有著直接或間接的關(guān)系。一是政府對第三部門的管理缺失，包括信息的缺失，制度體制上的缺陷，以及管理能力的不足等，二是政府管理在實際操作中也存在很多問題。
因此，本論文以第三部門為研究對象，對于正確發(fā)揮第三部門的社會功能，預(yù)防、緩解、消除各種社會矛盾，進而保持社會安定有序，對于推進公共管理實現(xiàn)社會化，對于促進社會主義和諧社會與中國公民社會的構(gòu)建等，無疑都是一個極富理論和現(xiàn)實意義的課題。
同時，政府仍然擔(dān)負(fù)著管理社會，包括對第三部門進行合理有效監(jiān)管的職責(zé)，本文選擇了從政府公共政策管理的角度出發(fā)研究第三部門及其治理路徑，這對于政府實現(xiàn)與第三部門的互動即以政府改革中進行的角色轉(zhuǎn)換來促進第三部門的成長發(fā)育，并以第三部門的良好治理框架來推動政府加快職能的轉(zhuǎn)換，也有著重大的現(xiàn)實意義。
1.2基本思路與分析框架
“第三部門”的概念是美國學(xué)者列維特(Levitt)1973年首先提出來的，盡管從‘王名，賈西津.中國NGo的發(fā)展分析〔J].管理世界，2002(8):40碩士論文政府對第三部門的公共政策管理研究世界范圍來看，第三部門的產(chǎn)生由來已久，但是至今仍然沒有形成統(tǒng)一的、普遍認(rèn)可的定義，各個國家在對第三部門的稱呼、內(nèi)涵和外延的界定上存在著較大的差異。我國學(xué)者在這類概念上也是見仁見智，他們根據(jù)自己的見解和偏好，對此形成了以下一些稱呼:非政府組織(NGO)、非營利組織(NPo)、民間組織(CivilGroup)、社會團體、志愿者組織(Vo)、公民社會(eivilSociety)、第三部門(Thirdse。tor)，也有稱為非政府公共組織的(汪玉凱等)。
一、公共政策的價值定位
一般說來,學(xué)術(shù)界對公共政策的概念性界定主要有以下幾種:其一,認(rèn)為公共政策是一種政治行為,是政府選擇的作為或不作為。其代表人物是托馬斯.戴伊;其二,認(rèn)為公共政策是一個復(fù)雜的政治過程,是一個有目的的活動過程,而這些活動是由一個或一批行為者,為處理某一問題或有關(guān)事務(wù)而采取的。其代表人物是詹姆斯.安德森;其三,認(rèn)為公共政策是對全社會的價值所作的權(quán)威性分配。其代表人物是戴維·伊斯頓;其四,認(rèn)為公共政策是主體與主體以及主體與周圍環(huán)境之間的一種關(guān)系,它是集體成員之間的一種默契,是鼓勵良性社會期望行為的刺激源,其代表人物是卡爾.弗里德里希等。盡管角度各異,見仁見智,但其核心要素只有兩個:價值蘊涵和利益訴求,無論公共政策是一種政治行為、政治過程、政治關(guān)系,抑或是一種政治規(guī)范,但它總是和一定的核心價值相關(guān)聯(lián),并且總是以公共利益的訴求為旨歸。所謂公共利益就是指在特定社會條件下,能滿足作為共同體的人生存和發(fā)展的各種資源和條件的總和,即具有共享性的社會整體共同利益。具體來說,以公共利益價值取向下的公共政策的制定和執(zhí)行應(yīng)該遵循公正、公平、公開的原則。
首先,公正性是指公共政策的合理性、合法性。理性是現(xiàn)代公共政策的基本概念之一,也是公共政策所追求的基本價值之一。理性而又科學(xué)的決策是公共政策決定和政策合法化的基礎(chǔ)和前提。美國政治學(xué)家P.狄辛曾描述了公共政策所追求的五種理性:技術(shù)理性、經(jīng)濟理性、法理理性、社會理性、實質(zhì)理性。按照理性的原則制定公共政策時,要求制定者重視“分析”的作用,占有充分的信息,重視數(shù)據(jù)和資料,建立數(shù)理模型,進行嚴(yán)密的邏輯推理,以降低未來預(yù)測的不確定性;同時,公正性也反映在公共政策的合法性上。合法性包括內(nèi)容合法性和形式合法性。內(nèi)容合法性指公共政策所做出的決定符合社會上多數(shù)人的利益,能被公眾認(rèn)可和接受,而不僅僅是維護一部分人的利益。形式合法性則指公共政策的制定過程嚴(yán)格遵守法定程序,.并且是由特定的法定主體做出的,形式上的合法性也是公眾認(rèn)可和接受公共政策的不可或缺的條件。沒有公正性,也就無從談起合法性,沒有合法性,那當(dāng)然就缺失公正性,公共政策也就喪失了存在的基礎(chǔ)。
其次,公平性指公共政策體現(xiàn)出來的公平價值觀。公平是現(xiàn)代社會個人擁有的基本權(quán)利,這種權(quán)利是與生俱來的,而不受制于政治的交易和社會利益的制約,同時,公平已不僅是一種倫理價值,而且也是法律、社會制度和社會結(jié)構(gòu)的一種理性追求。美國政治哲學(xué)家羅爾斯在《正義論》中指出,作為一種公平的正義觀包括兩個最基本的原則,第一個正義原則,每個人對與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利(平等自由原則);第二個正義原則,社會的和經(jīng)濟的不平等應(yīng)這樣安排,使它們:在與正義的儲存原則一致的情況下,適合于最少受惠者的最大利益(差別原則);系于在機會公平平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開放(機會的公正平等原則)。公平在公共政策中是調(diào)節(jié)社會成員權(quán)利與義務(wù)、貢獻與報酬的基礎(chǔ)性價值。
再次,公開性指公共政策在制定過程中的開放性和透明度,尤其是公民的參與程度。在公共領(lǐng)域和公共事務(wù)中,公民通過自我理性,而不是單純的個人偏好,對公共事務(wù)進行關(guān)注和公開討論?，F(xiàn)代社會的一個重要特征就是,民主政治的發(fā)展,民眾政治參與的擴大。公民具有對公共政策的基一切重大社會公共事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。公共政策的公開性價值標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了公共政策的“政治性”,民主社會中很少有人全然希望放棄他們在政策制定中的政治作用及其利益。為了保證公共政策的公正性價值標(biāo)準(zhǔn),我們要在公共政策的制定過程中提高公民的參與程度,具體說來,可以增強公民的組織性,拓寬公民政治參與的渠道等等。總之,只有具備了一定的公開性,公民及公民團體才可能了解公共政策是否合理、合法和合公眾利益。從一定的意義上講,公共政策就是公眾政策,它是公眾的愿望和要求在公共領(lǐng)域上的公開表達。
二、轉(zhuǎn)型期公共政策價值的偏離
通過上面的分析,我們知道公共政策應(yīng)該恪守“公共精神”,體現(xiàn)公共利益。然而,由于中國社會正處于整體的轉(zhuǎn)型過程中,這是是一種全方位的社會轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟上,逐漸由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制過渡;政治上,政府的結(jié)構(gòu)、功能在隨著市場經(jīng)濟改革的深入不斷調(diào)整、轉(zhuǎn)變;文化上,出現(xiàn)了文化價值多元化的現(xiàn)象,這些既存在沖突和摩擦的一面,也存在逐漸走向整合的一面。在這種背景下,公共政策在和制定執(zhí)行過程中普遍存在著價值偏離的現(xiàn)象。這主要表現(xiàn)在以下三個方面:
第一,對公正性的偏離。一方面,轉(zhuǎn)型期的社會環(huán)境處在不斷的變化之中,社會環(huán)境較之以往更加復(fù)雜。因此,政策制定者在制定公共政策的過程中,由于信息的不對稱,很難對社會環(huán)境的變化做出正確的判斷。此外,政策制定者往往是根據(jù)以前的經(jīng)驗判斷去制定政策,而對當(dāng)前社會的現(xiàn)狀缺乏足夠的認(rèn)識和深入調(diào)查,因此,如果沒有一套行之有效的政策體制和深入調(diào)查分析的情況下,單純從主觀出發(fā)制定出的政策往往缺乏合理性。在現(xiàn)實執(zhí)行中,政策的效力就會大打折扣。另一方面,由于當(dāng)前我國法制的不健全,政策制定過程中缺乏監(jiān)督機制和責(zé)任機制,造成在公共政策的制定往往具有很大的隨意性,程序不合法的情況屢見不鮮。
第二,對公平性的偏離。公平性在我國當(dāng)前階段主要表現(xiàn)在“效率”和“公平”的價值權(quán)的權(quán)衡上。我們當(dāng)前采取的是“效率優(yōu)先,兼顧公平”的政策,甚至為了效率而在一定范圍內(nèi)可以犧牲公平。比如,中國實行改革開放政策以來,政府給與東南沿海地區(qū)較多政策優(yōu)惠,使其自我積累和發(fā)展的能力大大增強。這種“政策傾斜”在推動經(jīng)濟成長的積極作用方面顯而易見。但是東部地區(qū)經(jīng)濟成就是以西部地區(qū)繼續(xù)沿用計劃經(jīng)濟體制下的舊政策為前提的,結(jié)果是西部的企業(yè)和稅收受損從而制約了西部的發(fā)展。從長遠看,共同富裕是政府公共政策的目標(biāo),政府希望通過東部沿海地區(qū)的率先富裕來帶動西部地區(qū)的發(fā)展,而現(xiàn)實情況是在東部得到發(fā)展的情況下,區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的“擴散效應(yīng)”并未出現(xiàn)。這種由功利主義原則導(dǎo)致的區(qū)域間發(fā)展的不平衡無疑是對公平的一種偏離。
第三,對公開性的偏離。公開性要求政策執(zhí)行者和公眾之間有充分的互動,要求一套健全的信息溝通機制來確保公眾對政策的了解和參與。在這個過程中,信息發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。信息子系統(tǒng)作為現(xiàn)代政策系統(tǒng)的基礎(chǔ)部分,它的主要功能就是通過各種渠道溝通領(lǐng)導(dǎo)者和執(zhí)行者,政策主體和政策客體或政策執(zhí)行系統(tǒng)和社會的關(guān)系。從信息論的角度看,公共政策執(zhí)行就是一個信息的發(fā)散和匯集的過程:一方面,政策執(zhí)行者向社會或某些社會團體釋放和傳遞有效的信息;另一方面,也在設(shè)法不斷地從社會攝取必要的有利于政策執(zhí)行的大量信息。溝通在政策執(zhí)行過程中具有舉足輕重的地位,以至于有的學(xué)者甚至將其比作“政府的神經(jīng)”。但當(dāng)前由于我國信息溝通機制不健全,政策的制定與政策執(zhí)行時缺乏公眾參與機制,這導(dǎo)致公共政策透明度低,政策接受者在政策實施時往往對政策內(nèi)容和目標(biāo)一無所知,或者道聽途說,一知半解,因而難以在短期內(nèi)認(rèn)同這一政策,政策執(zhí)行難度和風(fēng)險當(dāng)然加大。
三、公共政策價值重塑的措施
上述問題都是公共政策在制定和執(zhí)行過程中對其價值的偏離,這種偏離既是公共政策有效執(zhí)行的一個障礙,也是社會和諧發(fā)展的一大隱患。因此,我們必須采取行之有效的措施來糾正這種偏差,重塑公共政策的價值。
在我國小水電定義為電力裝機50MW及以下的水電站。小水電是一門比較成熟的發(fā)電技術(shù)。它的主要特點是：
1）資源豐富。我國小水電可開發(fā)量為8700萬kW（80年代水能資源普查結(jié)果），占全國水電資源可開發(fā)總量的23％，位居世界首位。
2）分布廣泛?？砷_發(fā)的小水電資源廣泛分布在全國1573個縣（市）。西部地區(qū)為5828萬kW，占全國可開發(fā)量的67％；中東部地區(qū)為2872萬kW，占33％。小水電資源分布較之煤炭、油氣等其它能源資源分布更具普遍性，尤其對西部地方經(jīng)濟有更好的可及性和親和性。
3）開發(fā)靈活。小水電可以分散開發(fā)、就地成網(wǎng)、分布供電。開發(fā)容量根據(jù)需要，從幾個、幾十個、幾百個千瓦到上萬千瓦。能為戶、村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及縣（市）提供所需電力，具有極強的適用性和輻射性。此外，小水電規(guī)模小，資金量也相對少，開發(fā)技術(shù)成熟，工期短，見效快，維護方便，運行費用低。經(jīng)濟貧困地區(qū)開發(fā)小水電較之開發(fā)大中型水火電更具技術(shù)經(jīng)濟上的可行性。應(yīng)該說，在國家集中資金開發(fā)大型發(fā)電工程時，地方政府最適于組織小水電的開發(fā)。
由于小水電在解決農(nóng)村能源供應(yīng)、改善生態(tài)環(huán)境、扶貧及促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用，使其在我國獲得了長足發(fā)展。自上世紀(jì)六、七十年代以來，農(nóng)村水電供電區(qū)逐步發(fā)展，迄今已接近全國近1／2的地域，擁有全國1／4的人口，建成小水電站4萬多座，裝機容量達到2626萬kW，年發(fā)電量900多億kW·h，占全國農(nóng)村電力市場總用電量30％左右的份額。
開發(fā)利用小水電資源產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟效益和社會效益。目前小水電已成為中西部山區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱，它以電氣化帶動城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的繁榮和不斷發(fā)展，加快了脫貧步伐，解決了農(nóng)村用能，增強了民族團結(jié)，促進了邊疆地區(qū)的穩(wěn)定。
尤其在為邊遠地區(qū)無電人口提供基本電力公共服務(wù)方面，小水電具有明顯經(jīng)濟優(yōu)勢，一直發(fā)揮著不可替代的作用。通過“七五”、“八五”和“九五”653個農(nóng)村水電初級電氣化縣建設(shè)，不僅解決了1．2億無電人口用電問題，而且普遍大幅度的提高了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村用電水平。目前全國尚有3000多萬無電人口，約一半以上分布在小水電資源比較豐富的地區(qū)。這些地區(qū)地理位置極為偏遠，負(fù)荷少而分散，用電網(wǎng)延伸來解決供電問題是不現(xiàn)實的。因此，小水電將繼續(xù)在我國最終解決無電人口的攻堅戰(zhàn)中發(fā)揮重要作用。
小水電還具有良好的生態(tài)效益。目前我國小水電年發(fā)電量約合3000萬t標(biāo)準(zhǔn)煤，其生態(tài)效果相當(dāng)于免除7000萬t二氧化碳等溫室氣體及大量煙塵污水的排放。開發(fā)小水電為農(nóng)民生活用能和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以電代柴提供了基本條件。以電代柴減少了小水電供電區(qū)內(nèi)自然林砍伐，封山育林和退耕還林效果十分顯著，森林覆蓋率與年遞增。涵養(yǎng)了水源，防止了水土流失，生態(tài)環(huán)境正迅速得到恢復(fù)和改善。
2小水電政策環(huán)境現(xiàn)狀分析
與可開發(fā)小水電資源總量相比，我國小水電開發(fā)率較低，只有30％左右。小水電發(fā)展緩慢是由于自身存在的弱點及外部經(jīng)濟政策環(huán)境等多種原因造成的。應(yīng)該指出的是：
我國現(xiàn)有的能源宏觀經(jīng)濟政策環(huán)境并不利于小水電的發(fā)展。小水電歷經(jīng)坎坷發(fā)展到今天的規(guī)模，動力主要源于地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟的利益驅(qū)動。它表現(xiàn)出良好的外部經(jīng)濟性，但內(nèi)部經(jīng)濟性及自身利益卻難以保障，缺乏可持續(xù)發(fā)展的機制。
為了促進小水電事業(yè)的發(fā)展，在小水電發(fā)展的不同時期，國家和地方政府制定了一系列扶持政策，按種類劃分可分為行政強制型、經(jīng)濟激勵型和創(chuàng)建市場型。屬行政強制型的政策是《電力法》中關(guān)于小水電的規(guī)定。
屬創(chuàng)建市場型的政策是國家關(guān)于農(nóng)村小水電“自建、自管、自用”的方針。屬經(jīng)濟激勵型的政策包括：1）“以電養(yǎng)電”政策；2）國家扶貧資金可用于農(nóng)村小水電建設(shè)的政策；3）小水電交納6％增值稅政策；4）小水電建設(shè)專項貸款政策（已取消）。
這些現(xiàn)行政策是以基于計劃經(jīng)濟的經(jīng)濟激勵政策為主，而很少涉及市場經(jīng)濟的基本要素即價格和供需關(guān)系，市場機制的作用基本沒有體現(xiàn)出來。行政強制型政策中也沒有對小水電作定性和定量的規(guī)定，尤其是在上網(wǎng)權(quán)、電量方面缺乏具體配套政策和操作性。創(chuàng)建市場型政策雖然出臺較早，涉及到了產(chǎn)權(quán)問題，但很不完善，在國家經(jīng)濟體制改革的諸多復(fù)雜因素下難以執(zhí)行。在經(jīng)濟激勵型政策中側(cè)重于利用稅收和補貼的調(diào)節(jié)作用，而沒有充分利用價格這一市場要素對資源的配置作用。由于取消了專項貸款、財政補貼的有限性和6％增值稅政策在大部分地區(qū)沒有得到執(zhí)行，具有公益性質(zhì)的小水電實際上是在激烈的市場競爭中隨波逐流。如不及時采取必要的保護措施，在“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”的電力體制改革中，小水電將會遭受更大的沖擊?？傊撾x了政府政策扶持，是我國小水電在電力市場競爭中步履艱辛、發(fā)展遲緩的重要原因。當(dāng)前小水電發(fā)展急需立足于市場經(jīng)濟條件的新型激勵政策。
3小水電市場化運作中存在的問題
小水電自身存在著生產(chǎn)規(guī)模小、工程造價持續(xù)增加、豐枯矛盾、技術(shù)裝備和運營管理水平不高等內(nèi)部不利因素；同時也存在電力輸出困難、電價機制不順、市場發(fā)展緩慢、公益性制約等外部影響。在諸多矛盾中電力生產(chǎn)規(guī)模小、輸出困難、豐枯矛盾、電價機制不順及公益性制約最為突出，直接影響到小水電的經(jīng)濟效益和市場競爭力，導(dǎo)致投資回報率偏低，融資困難，缺乏良性循環(huán)滾動發(fā)展的能力。
1）電力生產(chǎn)規(guī)模小?？稍偕茉丛谏虡I(yè)化運作中面臨的共性問題是：可再生能源市場相對狹小，小規(guī)模的生產(chǎn)造成較高的工程設(shè)備投資成本，低產(chǎn)量的能源生產(chǎn)又會造成較高的能源生產(chǎn)成本。小水電也不例外。在現(xiàn)行的能源宏觀經(jīng)濟政策環(huán)境中，裝機容量大部分在千瓦以下的小水電企業(yè)與裝機容量幾十萬乃至幾百萬千瓦的大型常規(guī)能源發(fā)電企業(yè)競爭無疑處于弱勢地位。
2）電力輸出困難。由于國家電網(wǎng)和小水電的所屬關(guān)系不同，長期以來小水電發(fā)電上網(wǎng)問題不能很好解決，要么不能上網(wǎng)，要么上網(wǎng)電價很低，使得小水電成本增加，投資風(fēng)險增大。
3）豐枯矛盾。我國小水電大部分是徑流式電站，缺乏調(diào)節(jié)能力，在豐水期往往造成系統(tǒng)電力有余，小水電大量棄水；而枯水期造成電網(wǎng)缺電。這也是使小水電成本提高的重要原因之一。
4）電價機制不順。小水電電價形成缺少規(guī)范化的政策法規(guī)。電價制定與調(diào)整，往往是根據(jù)決策者自身對工作經(jīng)驗、企業(yè)現(xiàn)狀和國家政策未來走向的理解進行決策，帶有較大的主觀性和隨意性，科學(xué)性不足。此外，在小水電價格構(gòu)成中沒有包含其外部經(jīng)濟性應(yīng)得的合理報酬。小水電現(xiàn)行電價水平既背離價值規(guī)律，又不能反映供求關(guān)系。不利于通過市場配置資源，嚴(yán)重影響了小水電企業(yè)的生存、鞏固和發(fā)展。
5）公益性制約。相當(dāng)多的小水電是依附于水利工程而建，除了發(fā)電，還兼有防洪、灌溉、供水等綜合功能。汛期棄水、灌溉和供水用水都會影響到發(fā)電用水。為了防御洪水災(zāi)害，小水電要提前泄洪騰空庫容。為了確保工農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)用水，小水電經(jīng)常反季節(jié)提高水位，錯過發(fā)電機會；或是長期在低水頭運行，機組出力下降，經(jīng)濟效益隨之受損。梯級開發(fā)的電站這方面的損失則更大。
4小水電激勵政策設(shè)計思路
小水電激勵政策設(shè)計是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在設(shè)計政策框架時既要考慮國家宏觀經(jīng)濟政策背景，對其內(nèi)、外部經(jīng)濟性進行綜合分析評價，找出影響其發(fā)展的主要因素。同時也要注意吸取國外成功經(jīng)驗，將市場機制引入小水電激勵政策體系。此外，小水電具有清潔能源和保護生態(tài)環(huán)境的特性，制定政策時應(yīng)與環(huán)境經(jīng)濟政策結(jié)合起來。以保證與有關(guān)部門政策的融合性，達到提高經(jīng)濟體系整體效益的目的。
我國目前常規(guī)能源大型火電平均單位千瓦造價為4000元／kW～5000元／kW；小水電平均單位千瓦造價為6000元／kW～8000元／kW；風(fēng)力發(fā)電平均單位千瓦造價為9000元／kW～12000元／kW。常規(guī)能源大型火電平均單位電能成本為0．20元／kW·h～0．30元／kW·h；小水電平均單位成本為0．30元／kW·h～0．40元／kW·h；風(fēng)力發(fā)電平均單位成本為0．40元／kW·h～0．50元／kW·h。小水電的經(jīng)濟性與風(fēng)力發(fā)電比具有一定優(yōu)勢，但與常規(guī)能源大型火電比則缺乏競爭力。
小水電站經(jīng)濟性典型調(diào)查分析結(jié)果表明，在諸多影響小水電效益和發(fā)展的原因中，發(fā)電量是重要的制約因素。小水電發(fā)供電收益普遍達不到對項目設(shè)計進行財務(wù)評價時的預(yù)期值。小水電實際發(fā)電量是決定小水電單位電能造價及生產(chǎn)成本高低的主要因素。我國小水電年發(fā)電利用小時數(shù)明顯偏低，實際發(fā)電量大大低于設(shè)計電量，也明顯低于折減后的有效電量。影響發(fā)電利用小時數(shù)的原因與上述小水電自身及外部存在問題有密切關(guān)系，除了電力輸出困難、豐枯矛盾和公益性制約等因素外，還有氣候變化導(dǎo)致的徑流年際與年內(nèi)變化、峰谷矛盾、負(fù)荷特性限制及機組檢修事故停機等因素也是影響發(fā)電利用小時數(shù)的原因。所有這些因素使小水電實際年發(fā)電量比設(shè)計年發(fā)電量要少30％左右，有的則高達50％以上。
小水電的折舊和利息是決定小水電單位電能造價及成本高低的另一重要因素。調(diào)查結(jié)果表明，折舊和利息兩者分別占小水電單位平均成本的19．6％、31％。原因是小水電大部分建在經(jīng)濟落后的偏遠山區(qū)，當(dāng)?shù)刎斄κ钟邢?，因此小水電的?fù)債率一般較高，大部分都在80％左右，有的高達90％以上。
小水電運行成本占單位平均成本的26．6％，用于維修及人員工資福利的比重較大。這一方面說明小水電的技術(shù)設(shè)備和管理營運水平亟待提高，另一方面也表明小水電的利潤率低，企業(yè)沒有足夠的財力搞技術(shù)改造和科技創(chuàng)新。把握住實際發(fā)電量及生產(chǎn)成本中其它影響小水電效益的因素這條主線，將激勵政策的出發(fā)點建立在市場基礎(chǔ)上，有針對性地運用行政命令、經(jīng)濟激勵、創(chuàng)建市場等多種宏觀調(diào)控手段，突出行政強制性政策和電價的作用，幫助小水電克服發(fā)展中的種種來自其內(nèi)部和外部的障礙與困難，應(yīng)是我們構(gòu)筑小水電激勵政策框架時所遵循的基本原則。
5小水電激勵政策框架設(shè)計
1）強化行政強制型政策。借鑒國外成功經(jīng)驗，在向市場經(jīng)濟過渡時期，對能源工業(yè)中的弱勢產(chǎn)業(yè)可再生能源，應(yīng)更多運用行政強制型政策促進其發(fā)展。這類政策包括配額制及各級政府的有關(guān)法規(guī)。政策制定重點應(yīng)明確和量化小水電市場份額和發(fā)展目標(biāo)，規(guī)定在地方電力建設(shè)中可再生能源發(fā)電需占有一定比例。確保小水電等可再生能源發(fā)電的優(yōu)先上網(wǎng)權(quán)及電網(wǎng)收購全部電量。這有利于消除影響小水電發(fā)供電效益的來自體制上的不利因素。
配額制在許多發(fā)達國家已被證明是行之有效的可再生能源激勵政策，建議加快組織實施。同時要爭取國務(wù)院出臺關(guān)于加快農(nóng)村小水電發(fā)展的法規(guī)，推動地方政府法規(guī)的制定。如廣東省1996年出臺的《關(guān)于加快農(nóng)村小水電建設(shè)的決議》，這一具有法律約束力的地方法規(guī)，對小水電優(yōu)先開發(fā)、優(yōu)先上網(wǎng)、優(yōu)先收購、電價機制、財政補貼等方面做了明確規(guī)定；陜西省也在制定小水電生產(chǎn)配額及對小水電實行電價優(yōu)惠方面做出了規(guī)定。這些地方政府法規(guī)均有力地推動了當(dāng)?shù)匦∷姷陌l(fā)展。
2）突出電價配置資源的作用。我國電價體系就環(huán)境成本而言依然存在嚴(yán)重扭曲現(xiàn)象。突出表現(xiàn)在高污染的火電生產(chǎn)原料價格偏低，由污染造成的環(huán)境成本沒有計入生產(chǎn)成本，環(huán)境空間被無償使用。今后在確定電價機制時，應(yīng)考慮環(huán)境因素的影響，使電價準(zhǔn)確反映電力與環(huán)境的真實價值。最終建立起一個可持續(xù)發(fā)展的價格機制。
建議在實行廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)后，政府對小水電上網(wǎng)實行市場價格保護，不直接參與同常規(guī)能源競爭。并在此基礎(chǔ)上建立起激勵與約束相結(jié)合的小水電上網(wǎng)限價制度。既要對小水電上網(wǎng)實行電價保護，對由公益性制約和外部經(jīng)濟性增加的生產(chǎn)成本進行補償，使其獲得合理利潤，又要促使小水電不斷降低成本，提高小水電的競爭力。這一制度的核心是：政府為小水電制定上網(wǎng)的最高限價，只要小水電企業(yè)的報價低于限價水平，電網(wǎng)只能收購不能拒收。而高于這一價格的小水電企業(yè)則會被淘汰出局。
小水電競價上網(wǎng)限價的確定，可以參考英國等市場經(jīng)濟國家比較成熟的公用事業(yè)價格規(guī)制模型。由此小水電上網(wǎng)限價的初始定價模型可以設(shè)計為：P＝C×（1＋R）＋T＋V（其中：P為政府規(guī)定的上網(wǎng)最高限價；C為小水電企業(yè)的平均社會生產(chǎn)成本；R為成本利潤率；T為法定稅金；V為考慮供求、政策等因素的調(diào)整額度。）小水電上網(wǎng)限價的調(diào)整模型為：P′＝P×［1＋（ROI－X）］（其中：P′為調(diào)整價格；ROI為消費物價指數(shù)；X是小水電勞動生產(chǎn)率的提高幅度）。這種定價方法與激勵和約束相結(jié)合的定價原則相符合，能夠有效的反映對小水電外部經(jīng)濟性的回報及對由公益性制約引起成本增加的補償。
無論是在GATT的建立上，還是在GATT的前八輪多邊貿(mào)易談判的進行中，甚至是沒有獲得成功的“千年回合”，美國的影響力和推動力都發(fā)揮了巨大的作用。
1.GATT的建立
早期的美國對外貿(mào)易政策是為保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)服務(wù)的，因而是以保護主義為特點的。1934年是美國對外貿(mào)易政策發(fā)生改變的關(guān)鍵性一年。這一年，美國《互惠貿(mào)易協(xié)定法》建立，它標(biāo)志著自由貿(mào)易主義在美國政治中占據(jù)了統(tǒng)治地位，也是美國走向多邊貿(mào)易體制的起點。該法案宣布通過互惠貿(mào)易協(xié)定減讓關(guān)稅，并提出了“無條件最惠國待遇”條款，規(guī)定美國政府與任一國簽訂的關(guān)稅減讓協(xié)定，均自動地適用于其他與美國訂有互惠貿(mào)易協(xié)定的國家。而降低關(guān)稅壁壘和無條件最惠國待遇日后成為了關(guān)貿(mào)總協(xié)定的基石。
戰(zhàn)后初期，美國為了稱霸世界，積極策劃在世界經(jīng)濟、政治領(lǐng)域中建立霸權(quán)地位，從國際金融、投資和貿(mào)易各方面進行對外擴張。為此，美國提出“貿(mào)易自由化”口號，首先倡議建立國際貿(mào)易組織（簡稱ITO），把它作為與國際貨幣基金組織、世界銀行并重的，專門協(xié)調(diào)對外貿(mào)易政策和國際經(jīng)濟貿(mào)易關(guān)系的國際性組織。1946年2月，經(jīng)美國提議召開的聯(lián)合國經(jīng)濟及社會理事會開始籌建該組織，并于1947年4月在日內(nèi)瓦舉行的第二次籌備會議上通過了《國際貿(mào)易組織》草案。在《國際貿(mào)易組織》起草的同時，同樣是在美國的提議下，1947年4月至10月舉行了由23個國家參加的關(guān)稅減讓談判，達成了關(guān)稅減讓協(xié)議及制訂了減讓表，共涉及45000項商品。為了盡快獲得關(guān)稅減讓的好處，參加國把這些協(xié)議與國際貿(mào)易草案中有關(guān)貿(mào)易政策的部分加以合并，形成了“關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定”（簡稱GATT）。
從GATT的建立過程中，我們不難看出美國所發(fā)揮的舉足輕重的作用。
2.GATT的八輪多邊貿(mào)易談判
GATT建立以來，從1947年到1979年先后進行了7次多邊貿(mào)易談判，通過談判促使締約方的進口稅率不斷下降，也集中體現(xiàn)了美國當(dāng)時在全球積極推行貿(mào)易自由化的政策思想。
20世紀(jì)70年代，美國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從資源密集型轉(zhuǎn)向了資本和技術(shù)密集型，尤其是20世紀(jì)80年代以來，美國的服務(wù)業(yè)獲得了迅速的發(fā)展。在GATT的前七輪談判的影響下，不斷擴大的貨物貿(mào)易自由化給美國帶來了巨大的競爭壓力，美國迫切地需要將自由貿(mào)易的一般原則從貨物貿(mào)易擴展到服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域。1986年9月總協(xié)定締約方在烏拉圭埃斯特角城召開了部長級會議，決定發(fā)起第八輪多邊貿(mào)易談判，稱為“烏拉圭回合”。談判中，美國開始極力推行服務(wù)貿(mào)易自由化。在這樣的背景下，作為烏拉圭回合談判重要成果之一的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（簡稱GATS）應(yīng)運而生。GATS首次確定了有關(guān)服務(wù)貿(mào)易規(guī)則和原則的多邊法律框架，極大地推動了美國服務(wù)貿(mào)易更進一步的發(fā)展。1999年，美國的服務(wù)貿(mào)易進出口額均為世界第一。其中進口額為1823億美元，占世界服務(wù)貿(mào)易進口額的13.7％；出口額為2517億美元，占世界服務(wù)貿(mào)易出口額的18.8％，服務(wù)貿(mào)易順差達649億美元。
3.失敗的“千年回合”
WTO從成立的那天起，就醞釀著新一輪談判的準(zhǔn)備工作。在1998年于日內(nèi)瓦舉行的WTO第二屆部長級會議中，各成員方開始就如何發(fā)動未來新一輪多邊貿(mào)易談判展開討論。當(dāng)時，美國由總統(tǒng)克林頓親自督陣，向會議派出了包括10位部長級官員的近70人的大型代表團。克林頓發(fā)表了長篇演講，為新一輪談判提出框架，并為21世紀(jì)多邊貿(mào)易體系的發(fā)展方向定下基調(diào)。美國希望借助西雅圖會議在美國舉行的天時地利，主導(dǎo)WTO的會議進程，增加對美國及其他發(fā)達國家有利的新議題，如貿(mào)易與勞工標(biāo)準(zhǔn)、貿(mào)易與環(huán)境、貿(mào)易與競爭政策、貿(mào)易與商業(yè)腐敗等等。1999年11月，西雅圖會議召開，啟動關(guān)于貿(mào)易自由化的新一輪談判，稱為“千年回合”。美國力圖把新議題的重點放在美國最具有優(yōu)勢的領(lǐng)域，希望將談判重點放在農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)上，特別是對其具有較大優(yōu)勢的基礎(chǔ)電訊和金融服務(wù)領(lǐng)域更為關(guān)注。此外，美國還對政府采購、知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境、電子商務(wù)和WTO的體制等問題表示極大興趣，而對投資和競爭政策反應(yīng)冷淡，甚至反對談判競爭政策問題，只是希望WTO繼續(xù)研究。雖然，西雅圖會議最終在抗議的聲浪中黯然結(jié)束，計劃中的新一輪談判也以流產(chǎn)而告終。但“千年回合”反映了未來世界貿(mào)易的某些發(fā)展趨勢，美國的建議更是表達了它要領(lǐng)導(dǎo)新一輪貿(mào)易談判的意圖。
二、美國對外貿(mào)易政策寫WTO規(guī)則的背離
美國貿(mào)易思想和政策在對以GATT／WTO原則為核心的國際貿(mào)易規(guī)則產(chǎn)生影響的同時，也固守其獨有的特色，這些特色與WTO的貿(mào)易規(guī)則并不完全吻合。
戰(zhàn)后初期的一段時間里，美國在世界經(jīng)濟中占據(jù)主導(dǎo)地位，其商品在國際市場上具有很強的競爭力，當(dāng)時它所需要的是用貿(mào)易自由化來打開他國市場的大門?？墒?，20世紀(jì)70年代，隨著西歐和日本經(jīng)濟的恢復(fù)和迅速發(fā)展，以及新興工業(yè)化國家和地區(qū)的崛起，美國所建立的以美元為核心的單極世界逐漸向美、歐、日三足鼎立的多極世界演變，美國在國內(nèi)外市場上面臨著日益激烈的競爭。1971年，美國終于在維持了80多年的貿(mào)易順差之后出現(xiàn)逆差，受到進口打擊的有關(guān)行業(yè)強烈要求美國政府采取保護措施，代表相應(yīng)地區(qū)和產(chǎn)業(yè)利益的國會議員也不斷向國會和美國政府施加壓力。在這種情況下，美國政府雖然在政策指導(dǎo)思想上仍然強調(diào)戰(zhàn)后一直奉行的貿(mào)易自由化政策，但在實際行動上則采取了對國內(nèi)部分產(chǎn)業(yè)給予保護的措施。這期間通過的兩個貿(mào)易法案，即1974年《貿(mào)易改革法》和1979年《貿(mào)易協(xié)定法》，為美國實行貿(mào)易保護奠定了法律基礎(chǔ)。進入20世紀(jì)80年代，美國貿(mào)易逆差不斷擴大，1981年至1987年是美國貿(mào)易逆差的第一個迅速增長時期。在此期間，美國貿(mào)易逆差增長了582％。在這種嚴(yán)峻的形勢下，美國頒布了1988年《綜合貿(mào)易與競爭法》。
美國1974年《貿(mào)易改革法》、1979年《貿(mào)易協(xié)定法》以及1988年《綜合貿(mào)易與競爭法》中的一些內(nèi)容可以被看作貿(mào)易保護主義的回潮和局部的勝利。這主要體現(xiàn)在兩個方面：首先是從全球多邊主義轉(zhuǎn)向了雙邊互惠主義，加強有針對性的雙邊貿(mào)易談判，以解決貿(mào)易爭端與沖突；同時尋求建立區(qū)域性貿(mào)易集團，來獲取更大的貿(mào)易與經(jīng)濟利益。從美加自由貿(mào)易協(xié)定到北美自由貿(mào)易區(qū)以及正在醞釀之中的美洲自由貿(mào)易區(qū)，都證實了美國對外貿(mào)易政策的這一轉(zhuǎn)變。其次是從倡導(dǎo)“自由貿(mào)易”轉(zhuǎn)向所謂的“公平貿(mào)易”，強調(diào)對等的互惠待遇，強化其貿(mào)易法的自我保護性和主動性。事實上，美國判斷國際貿(mào)易是否公平的標(biāo)準(zhǔn)是看自身的競爭優(yōu)勢是否能夠充分體現(xiàn)。在競爭優(yōu)勢能夠充分體現(xiàn)的領(lǐng)域，“公平貿(mào)易”就等于“自由貿(mào)易”，在實力不對稱的領(lǐng)域“公平貿(mào)易”則被作為保護主義的借口。
美國的這種與WTO規(guī)則不符的貿(mào)易政策集中體現(xiàn)在其國內(nèi)立法中。
l.不公平貿(mào)易法
包括反傾銷和反補貼措施。下面僅以反傾銷法進行說明：
GATT的第六條是世界上第一個國際性反傾銷條款。其對傾銷的定義是：將一國產(chǎn)品以低于正常價值的辦法擠入另一國市場，并因此對該國領(lǐng)土內(nèi)已經(jīng)確立的某項產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或構(gòu)成嚴(yán)重?fù)p害的威脅，或者對該國某一產(chǎn)業(yè)的興建產(chǎn)生嚴(yán)重的阻礙，即構(gòu)成傾銷。進口國可以對傾銷的商品征收數(shù)量不超過該產(chǎn)品傾銷差額的反傾銷稅。然而，美國的反傾銷法的定義與其并不一致，根據(jù)美國商業(yè)部的定義，當(dāng)商品以低于公平價值（Less-than-fair-value）銷售時，傾銷就發(fā)生了。這里對公正價值的確定與GATT／WTO中的正常價值的確定有很大的出入，主要體現(xiàn)在兩個方面：
首先，進口產(chǎn)品在美國國內(nèi)的任何一個單一價格被認(rèn)定是小于公正價值，就可以被判定為傾銷，而作為參考的出口國的市場價格必須是平均價格。例如，出口國國內(nèi)平均價格是95美元，產(chǎn)品在美國的價格為從90美元到100美元不等（平均價格為95美元）。依照美國法律，仍有一半（價格在95美元以下的）產(chǎn)品可以被認(rèn)定為以低價在美國傾銷。
其次，對非資本主義市場經(jīng)濟國家，尤其是中國等社會主義國家，美國認(rèn)為該類國家的國內(nèi)價格是不具可比性的，應(yīng)找第三國作為參考。例如在對中國實行反傾銷時，美國通常選用印度作為參考國。印度的產(chǎn)品在特性上、質(zhì)量上和成本上均不同于中國產(chǎn)品。這種替代國的做法無疑有利于美國任意使用它的反傾銷技術(shù)。
2.201條款
201條款，即“保障條款”或“進口救濟法案”。按照美國的201條款，如果國內(nèi)行業(yè)受到由于進口增多而造成的實質(zhì)性損害或威脅，可以要求國際貿(mào)易委員會實施補救性措施。國際貿(mào)易委員會負(fù)責(zé)確認(rèn)進口增多是否造成了損害。如果委員會得出了肯定性的結(jié)論，就會向總統(tǒng)推薦實施緊急性的補救措施。美國總統(tǒng)決定是否實施補救性措施。201條款比美國通常使用的反傾銷法、反補貼法在運用上更具有隨意性，因為它不必顧及出口國方面，不用調(diào)查出口國的貿(mào)易活動是否公平正當(dāng)。例如，在運用反傾銷法時，美國需要證明出口國的產(chǎn)品其國內(nèi)價格高于對美的出口價格，而如果使用201條款，就沒必要進行類似的調(diào)查，只要美國國內(nèi)聲明受到了損害，國際貿(mào)易委員會能夠確認(rèn)損害是由于進口增多造成的就可以了。這更加體現(xiàn)了美國對外貿(mào)易政策中的單邊主義色彩。
2002年3月20日，美國限制鋼鐵進口的“201條款”正式啟動。按其規(guī)定，美國將對鋼材、長板等進口的主要鋼鐵品種實施為期3年的關(guān)稅配額限制或加征高達8%至30%不等的關(guān)稅。這是迄今為止美國對進口鋼鐵施加的最嚴(yán)重的一次貿(mào)易限制，也是對WTO貿(mào)易政策一次新的背離。
3.301條款
301條款正式成文于1974年《貿(mào)易改革法》。此后，該條款又歷經(jīng)1979年《貿(mào)易協(xié)定法》、1984年《貿(mào)易和關(guān)稅法》、1988年《綜合貿(mào)易與競爭法》以及1994年WTO協(xié)定正式生效前國會修正案所作的多次修改。因此，目前所談及的“301條款”，作為一個整體，實際上指的是經(jīng)修改后的1988年《綜合貿(mào)易與競爭法》第1301-1310節(jié)的全部內(nèi)容。301條款包括一般301條款、特別301條款以及超級301條款，后兩個部分是一般301條款的變種。301條款的核心內(nèi)容是：如果美國貿(mào)易代表確信，美國依據(jù)任何貿(mào)易協(xié)定所應(yīng)享有的權(quán)利遭到否定，或者外國的某項立法、政策或做法違反貿(mào)易協(xié)定并給美國商業(yè)造成了負(fù)擔(dān)和限制，則美國代表必須采取行動，以實現(xiàn)美國依照貿(mào)易協(xié)定所應(yīng)享有的權(quán)利，或消除上述立法、政策或做法的影響。就其核心而言，301條款下的措施完全是基于美國對外國有關(guān)貿(mào)易立法和做法的單方面評價，所采取的行動完全不考慮業(yè)已達成的雙邊或多邊協(xié)定，嚴(yán)重地違反了WTO規(guī)則。雖然WTO規(guī)則的完善有利于遏制301條款的實施，如WTO的爭端解決機制第23條“加強多邊體制”明確禁止包括美國在內(nèi)的成員方，就他方是否違反WTO下的各協(xié)定義務(wù)或者減損本方應(yīng)享有的權(quán)益，尋求爭端解決機制以外的確認(rèn)或救濟。然而，從目前的實踐來看，美國無意放棄這一被證明是行之有效的武器，更不會因為WTO的規(guī)定而將此條款予以廢棄。
三、小結(jié)
總之，美國對外貿(mào)易政策在同WTO貿(mào)易規(guī)則保持一致的同時，又保留了自己的特點，產(chǎn)生了同WTO規(guī)則的背離。美國不僅在同WTO規(guī)則保持一致時獲得經(jīng)濟利益，也在與WTO規(guī)則發(fā)生背離時獲得了它期得的經(jīng)濟利益。例如，2002年5月13日，美國總統(tǒng)布什簽署了農(nóng)產(chǎn)品補貼法案，決定未來的6年內(nèi)將農(nóng)產(chǎn)品補貼增加67％，對農(nóng)產(chǎn)品的津貼增加金額多達1900億美元，遠遠超過了WTO規(guī)定的最高限額。美國原本就是全球最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國，再增加補貼，美國農(nóng)產(chǎn)品的價格將進一步降低，從而使其他各國的農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上失去了競爭力。
從目前的發(fā)展態(tài)勢來看，雖然美國最近連續(xù)出臺了幾項帶有濃厚保護主義的國際貿(mào)易政策，如鋼鐵限制措施和新農(nóng)產(chǎn)品補貼法，固執(zhí)地對WTO規(guī)則采取了背離的態(tài)度，但它們?nèi)匀粵]有從根本上改變美國對外貿(mào)易政策總的趨勢。美國對外貿(mào)易政策的主導(dǎo)思想仍然是自由貿(mào)易，這是與WTO規(guī)則相一致的。從美國稱霸全球的戰(zhàn)略來看，單邊主義和保護貿(mào)易不可能成為控制政府決策的主導(dǎo)思想。而且，單邊主義的主張與國際經(jīng)濟合作日益擴大的客觀趨勢相炸，其極端利己性已引起其他國家的嚴(yán)重不滿。在世界經(jīng)濟和市場日益全球化、各國經(jīng)濟相互依存日益加深的時代，美國經(jīng)濟已經(jīng)完全與世界經(jīng)濟聯(lián)結(jié)在一起，美國的貿(mào)易政策不可能完全“向后轉(zhuǎn)”，回到孤立的軌道上去。所以，美國對外貿(mào)易政策對WTO規(guī)則的背離是暫時的，從長遠來看，兩者必將保持一致。
四、思考與啟示
1.正確認(rèn)識WTO
半個世紀(jì)前，當(dāng)GATT剛剛生效時，在23個締約方中只有8個發(fā)展中國家，約占締約方總數(shù)的1／3.隨著多邊貿(mào)易體制的不斷加強，到1995年WTO成立時，已有52個發(fā)展中國家成為WTO首批成員，到WTO首屆部長級會議召開時，發(fā)展中國家已達96家，占所有成員總數(shù)的4／5.因此，我們不應(yīng)簡單地把WTO看作是發(fā)達國家的工具和“富人俱樂部”。從一定意義上來說，WTO是中性的。問題的關(guān)鍵在于發(fā)展中國家如何運用WTO規(guī)則為自己說話。事實上，20世紀(jì)50年代末60年代初，GATh就開始注意到發(fā)展中國家的利益及其與發(fā)達國家之間客觀存在的經(jīng)濟發(fā)展差距。目前WTO已有135個成員國（地區(qū)），其中絕大部分是發(fā)展中國家，這是一股正在形成和壯大的力量。1999年底WTO西雅圖會議受挫，“千年回合”夭折再次證明，發(fā)展中國家已經(jīng)成為了一支不可忽視的力量。會議的失敗也為富國敲響了警鐘，在新一輪貿(mào)易談判中必須充分考慮到發(fā)展中國家的利益。
2.積極參與WTO
任何一個國家都在努力謀求本國在世界經(jīng)濟體系中的最大利益，這一點上，美國恰恰給我們提供了一個榜樣。沒有人相信，在美國揮舞301大棒，要求對方單方面開放市場的時候，美國是出于利他的理由。歷次多邊談判的歷史表明，大多數(shù)發(fā)展中國家是出于擔(dān)心自己處于更加不利的境況而被動參與談判進程的?！氨欢噙呝Q(mào)易體制裹挾著前行”應(yīng)當(dāng)是對發(fā)展中國家狀態(tài)的一個較為準(zhǔn)確的描述。因此，被動的政策選擇顯然不能等同于主動的政策導(dǎo)向，而且二者是否已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)化或者發(fā)生轉(zhuǎn)化的條件更是需要深入考察的問題。包括中國在內(nèi)的廣大發(fā)展中國家，要學(xué)會像美國等發(fā)達國家那樣在WTO體系中積極地參與并且表達自己的貿(mào)易主張。
改革之初,為了抓住機遇促進發(fā)展,我國公共政策采取“效率優(yōu)先,兼顧公平”的原則。這一政策取向打破了“大鍋飯”、“平均主義”的僵死局面,調(diào)動了全國人民的積極性、主動性和創(chuàng)造性,促使我國改革開放取得了舉世矚目的成績,同時也使得自然生態(tài)矛盾突出,人口、資源、環(huán)境之間的關(guān)系極不諧調(diào)。這些沖突和矛盾是公共政策在社會全面改革和轉(zhuǎn)型過程中的價值偏頗的集中體現(xiàn)。面對改革開放進程中出現(xiàn)的新情況、新問題,公共政策的人本價值取向的重要性日益凸顯。黨的十六屆三中全會明確指出,要“堅持以人為本,樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”,第一次把以人為本提升到了公共政策核心價值的地位,明確了我國公共政策必須堅持以人為本的價值取向。
我國公共政策人本取向的理論與現(xiàn)實依據(jù)
第一,“以人為本”是哲學(xué)的基本思想,是對哲學(xué)的總概括,是的實質(zhì)和精髓。哲學(xué)蘊含著豐富的人本思想。在哲學(xué)視野中,人是世界之“本”,認(rèn)為人是世界的本質(zhì)和終極本質(zhì);人是價值之“本”,認(rèn)為人是世界上最有價值意義的生命存在;人是歷史之“本”,認(rèn)為歷史是人的活動史,人是歷史的主體,人類創(chuàng)造并主導(dǎo)著歷史。
第二,以人為本的公共政策價值理念,是全面建設(shè)小康社會的內(nèi)在要求。改革開放以來,經(jīng)過全黨和全國人民同心協(xié)心、共同奮斗,我國已經(jīng)實現(xiàn)了現(xiàn)代化建設(shè)“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)的第一、第二步,人民生活總體上達到了小康水平。其實,這種小康只解決了人民的物質(zhì)層面的需求,是低水平的、不全面的、不平衡的小康。而要實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo),僅僅滿足了人民的物質(zhì)方面的要求,是遠遠不夠的。所以,以人為本的公共政策,在提高人民群眾物質(zhì)文化生活水平的同時,又要以豐富人民群眾精神文化生活為目的,實現(xiàn)人的全面發(fā)展,才能達到全面建設(shè)小康社會的要求。
第三,以人為本的公共政策價值取向,是落實科學(xué)發(fā)展觀的客觀要求?？茖W(xué)發(fā)展觀把以人為本置于首位,強調(diào)把人民群眾的利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點,強調(diào)把滿足人的全面需求和促進人的全面發(fā)展作為公共政策的終極目標(biāo)。這就要求我國的公共政策從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展,不斷滿足人民群眾追求物質(zhì)生活、政治生活和精神生活的愿望,切實保障人民群眾的經(jīng)濟、政治和文化權(quán)益,讓發(fā)展的成果惠及全體人民。
第四,公共政策秉持以人為本的價值理念是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。我國提出了建設(shè)社會主義和諧社會的目標(biāo),和諧社會的內(nèi)涵就是要讓社會各成員、群體、階層、集團之間的關(guān)系融洽、協(xié)調(diào),沒有根本的利害沖突,人與人之間相互尊重、相互信任和相互幫助,氣氛良好。當(dāng)前我國社會正處于由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型時期,這一過渡和變革時期的一個顯著特點就是利益主體多元化、利益取向多極化、利益差別顯性化、利益矛盾尖銳化。在這樣一個不穩(wěn)定的特定狀態(tài)下,如何有效整合社會各成員、各階層、各利益群體、各地區(qū)之間的利益關(guān)系,實現(xiàn)社會和諧,關(guān)鍵在于我國公共政策秉持以人為本的價值理念。
“以物為中心”的公共政策的弊端
第一,城鄉(xiāng)差距不斷擴大。目前,無論從人均收入水平、消費水平、城鄉(xiāng)勞動生產(chǎn)率、工農(nóng)技術(shù)裝備水平等經(jīng)濟差距看,還是從教育、衛(wèi)生、社會保障等社會差距看,我國城鄉(xiāng)差距都很大,并且呈現(xiàn)出繼續(xù)擴大的趨勢。衡量城鄉(xiāng)差距是否適度的標(biāo)尺,通常是基尼系數(shù)。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù),我國城鎮(zhèn)居民基尼系數(shù)和農(nóng)村居民基尼系數(shù)均在波動中呈現(xiàn)擴大的趨勢。1990年,我國農(nóng)村居民基尼系數(shù)為0.31,城鎮(zhèn)居民基尼系數(shù)為0.23;到2002年,我國農(nóng)村居民的基尼系數(shù)上升到0.365,城鎮(zhèn)居民的基尼系數(shù)為0.32,從中可以看出擴大的趨勢是十分明顯的。
第二,地區(qū)差距不斷擴大。我國實施經(jīng)濟體制改革和對外開放政策以來,實現(xiàn)了國民經(jīng)濟持續(xù)、高速增長,取得了舉世矚目的經(jīng)濟和社會發(fā)展成就,但由于自然稟賦、歷史基礎(chǔ)、區(qū)位條件、政策取向等種種差異,我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展仍然是不平衡的,地區(qū)差距不斷擴大。我國東、中、西三大地帶間的差距主要表現(xiàn)在:經(jīng)濟增長速度的差距在不斷擴大;東中西部地區(qū)人均GDP和人均可支配收入差距也明顯擴大;東中西部地區(qū)的工業(yè)化和城市化水平差距也在拉大。
第三,強勢群體與弱勢群體失衡。隨著市場經(jīng)濟體制的逐步確立與市場機制作用的強化,社會公眾的利益正在分化,有些人成為市場化的正收益者,有些人則成為市場化的負(fù)收益者。因此市場機制在某種意義上可以實現(xiàn)資源配置的效率最優(yōu),但無法矯正由自身引起的不同利益群體利益失衡,具體表現(xiàn)為強勢群體與弱勢群體利益失衡。在現(xiàn)實中,強勢利益群體已經(jīng)結(jié)成正式的或非正式的團體,有能力利用各種資源,以各種形式訴求自身利益,影響公共政策制定。有些強勢利益集團在某些地方政府決策中甚至?xí)绊懻?使得政府決策向強勢利益集團偏向。但另一方面,弱勢群體自身既沒有資源,也沒有能力利用資源,缺少有效途徑和渠道來訴求利益,他們在公共政策過程中往往被邊緣化。弱勢群體本來在市場機制過程中利益已經(jīng)受損,而其利益訴求在某些公共政策過程中又不能得到反映,因此社會利益格局愈發(fā)失衡。
人本思想在公共政策中的具體應(yīng)用
(一)建立“以人為本”的公共政策決策機制
公共決策要堅持以人為本就要改革和完善決策機制,健全深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制,推進決策科學(xué)化、民主化,筆者認(rèn)為要做到以下幾方面:
首先,決策目標(biāo)人性化。決策目標(biāo)人性化就是決策目標(biāo)不僅要滿足人民群眾的物質(zhì)需求,而且也要滿足人民的社會生活、精神生活等各種需求,切實關(guān)心人民群眾的切身利益,必須把維護好、發(fā)展好人民的利益作為公共政策的出發(fā)點和歸宿,使人民不斷獲得經(jīng)濟、政治、文化利益,為人民群眾造福。
其次,決策程序民主化。決策程序民主化,是公共決策以人為本的關(guān)鍵之所在。所謂決策程序民主化,就是在整個決策過程中充分發(fā)揚民主,調(diào)動全體決策參與者的積極性和創(chuàng)造性,實現(xiàn)正確決策。無數(shù)的事實證明,凡是堅持以人為本,按民主集中制進行的決策,決策方案一般來講是正確的或比較正確的,即使有了缺點或錯誤也比較容易發(fā)現(xiàn)和糾正;而凡是搞家長制、“一言堂”、個人專斷所作出的決策,由于沒有決策的民主化,決策的原材料不足,信息不夠,決策過程簡單,缺乏科學(xué)可靠的依據(jù),主觀隨意性大,根本談不上科學(xué),決策失誤就在所難免。
再次,決策主體群眾化。長期以來,我國公共決策一直實行“精英”決策模式,公共決策由少數(shù)人操縱,而普通人民群眾被拒之門外。這種不民主的決策作風(fēng),必然導(dǎo)致決策失誤。所以,公共決策必須堅持人民群眾的主體地位。只有這樣,才能克服決策中的主觀主義、唯意志論、獨斷專行的作風(fēng);才能真正反映人民的意志。筆者強調(diào)人民群眾是決策的主體,并不是否定領(lǐng)導(dǎo)者在決策中的重要作用,其在決策中的“拍板定案”的作用是其他任何人都不能替代的。我們只是想通過強調(diào)人民群眾在決策中的主體地位,使領(lǐng)導(dǎo)者在深入了解民情、廣泛集中民智的基礎(chǔ)上作出的公共決策能充分反映人民群眾的利益。
(二)構(gòu)建“以人為本”為核心價值的公共政策制定模式
這就意味著制定任何公共政策時,都必須把尊重人民群眾的意愿、實現(xiàn)人民群眾的利益、維護人民群眾的權(quán)利作為根本前提。
首先,公共政策的制定要彰顯公共利益取向。公共政策作為對社會利益的權(quán)威性分配,集中反映了社會利益,從而決定了公共政策必須反映大多數(shù)人的利益才能使其具有合法性。因而,許多學(xué)者都將公共政策的目標(biāo)導(dǎo)向定位于公共利益的實現(xiàn),認(rèn)為公共利益是公共政策的價值取向和邏輯起點,是公共政策的本質(zhì)與歸屬、出發(fā)點和最終目的?！皩τ诠舱邞?yīng)該與公共利益還是私人利益保持一致這個問題,絕大多數(shù)人將選擇公共利益。”堅持公共利益取向,就是制定公共政策必須反映、綜合、表達絕大多數(shù)人們的利益,滿足絕大多數(shù)人們的利益需要,必須從維護和謀取人民的利益出發(fā)。只有符合人民利益的政策,才能得到人民群眾的認(rèn)可和接受,才能調(diào)動人民群眾執(zhí)行政策的熱情,才能維護社會穩(wěn)定,才有利于社會主義事業(yè)的發(fā)展。
其次,探索公民參與公共政策制定的方法和渠道。“以人為本”的公共政策將更加重視人在政策制定過程中的作用,充分尊重人的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),在民主基礎(chǔ)上通過充分討論來完成政策制定過程。隨著公民社會的發(fā)展,公民的獨立自主意識、政治參與意識以及政治民主化的要求不斷增強。一方面,探索公民參與公共政策制定的方法,如政府組織中加入公民代表、公民訓(xùn)練、基層意見搜集法、聽證制度和網(wǎng)上公開征求民意等;另一方面,探索公民影響公共政策制定的渠道,如利用政府門戶網(wǎng)站、個別接觸、輿論擴散、集體推動、游說工作等政策參與渠道。
(三)以人為本的公共政策應(yīng)弘揚公平原則
公平是公共政策的基本價值,公共政策是實現(xiàn)公平的媒介、手段。公平主要包括兩個方面內(nèi)容:一是代內(nèi)公平,即當(dāng)代人之間的公平,它要求消除不同階層之層、不同地域之間在機會選擇和成果占有上差別懸殊和兩極分化現(xiàn)象,尤其把消除貧困作為優(yōu)先考慮的問題。二是代際公平,即當(dāng)代人與后代人之間的公平。代際公平強調(diào),人類賴于生存的自然資源是有限的,所以,當(dāng)代人不要為自己的發(fā)展和需要而掠奪式地使用資源,從而損害后代人發(fā)展和需要的條件,要給世世代代以公平利用自然資源和環(huán)境的權(quán)利。因此,這就要求政府在利用公共政策落實科學(xué)發(fā)展觀的過程中要在其目標(biāo)取向上做到:以橫向的代內(nèi)公平,促進經(jīng)濟社會現(xiàn)實的發(fā)展;以縱向的代際公平保障經(jīng)濟社會未來不間斷的發(fā)展。公共政策要以立體公平為目標(biāo),促進和保障經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展。
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在為期6天的水論壇上，來自世界各國和有關(guān)國際組織的代表對未來25年的水資源形勢、政府在水管理中的作用與水資源政策進行了深入研討。代表們普遍認(rèn)為，目前全球人類缺乏安全與充足的飲用水以滿足基本的生活需要。水資源以及提供與支撐水資源的相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)面臨著來自污染、生態(tài)系統(tǒng)破壞、氣候變遷等方面的威脅。因此全球水資源工作者面對全球水安全的共同挑戰(zhàn)。這一挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在7個方面：滿足水資源的基本需求，保證食物供應(yīng)，保護生態(tài)系統(tǒng)，共享水資源，控制災(zāi)害，賦予水以經(jīng)濟價值以及合理管理水資源。代表們希望國際組織和各國政府盡快采取行動，保護21世紀(jì)全球水安全。
提交這次會議的兩份文件《世界水展望》和《行動框架》，對自1977年馬爾德拉普拉塔會議以來的一系列與水有關(guān)的國際會議制定的國際水資源政策進行了全面總結(jié)。主要政策有：
①1977年馬爾德拉普拉塔會議上倡導(dǎo)的馬爾德拉普拉塔行動，開始了對全球淡水資源的全面評估。
②1992年在里約熱內(nèi)盧環(huán)發(fā)大會通過的聯(lián)合國《21世紀(jì)議程》第18章《保護淡水資源的質(zhì)量和供應(yīng)：水資源開發(fā)、管理和利用的綜合性方法》，提出了淡水資源的7個工作領(lǐng)域，即水資源綜合開發(fā)與管理，水資源評價，水資源、水質(zhì)和水生態(tài)系統(tǒng)保護，飲用水的供應(yīng)與衛(wèi)生，水與可持續(xù)的城市發(fā)展，可持續(xù)的糧食生產(chǎn)及農(nóng)村發(fā)展用水，氣候變化對水資源的影響。
③1992年都柏林水與可持續(xù)發(fā)展會議通過的《都柏林宣言》形成了國際水資源政策框架，為實現(xiàn)水資源綜合管理，《都柏林宣言》提出了消除貧困與疾病、防治自然災(zāi)害、水資源保護與再利用、可持續(xù)的城市發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村用水、保護水生態(tài)環(huán)境、解決與水有關(guān)的糾紛、水資源綜合管理的實施環(huán)境、知識基礎(chǔ)、能力建設(shè)等10方面的行動。這套政策框架在以后的一系列與水有關(guān)的國際會議上得到完善和發(fā)展。
總起來看，國際水資源政策的核心就是提倡建立流域范圍內(nèi)水資源統(tǒng)一綜合管理。水資源管理的目標(biāo)是：使每一個人都獲得安全飲用水和足夠的水資源，利用單位水量生產(chǎn)更多的食物，保護人類和所有生物賴以生存的水環(huán)境和水生態(tài)系統(tǒng)。
水資源統(tǒng)一綜合管理的基本原則是：
①淡水是一種有限的和脆弱的資源，對于維持生命、發(fā)展和環(huán)境都至關(guān)重要。
②在所有競爭性利用中，水都具有經(jīng)濟價值，應(yīng)當(dāng)把水視為商品。
③水資源開發(fā)利用和管理應(yīng)該提倡公眾參與的方式，在各級管理中都應(yīng)該有用戶、規(guī)劃人員和決策者的共同參與。
④要發(fā)揮婦女在水資源供應(yīng)、管理與保護中的核心作用。
在這次海牙會議上，世界水理事會認(rèn)為保護21世紀(jì)全球水安全應(yīng)在以下幾個方面采取行動：
①以流域為單元對水土資源實行綜合系統(tǒng)管理，包括建立公眾參與的體制框架和充分的信息交流。
②政府加強對水資源統(tǒng)一管理的體制、方法和社會影響等的研究。
一、保險資金運用政策的調(diào)整應(yīng)當(dāng)加快
（一）放寬保險資金運用渠道是改善保險業(yè)經(jīng)營環(huán)境的需要。一方面，隨著我國保險市場競爭的加劇，經(jīng)營成本大幅度上升，承保利潤明顯下降，有些財產(chǎn)險業(yè)務(wù)經(jīng)營已難以為繼。對于人壽險業(yè)務(wù)，這個問題更為突出。另一個方面，將保險公司基本排斥在資本市場之外，不利于保險公司培育核心競爭能力。從當(dāng)今國際金融市場發(fā)展趨勢來看，包括保險公司在內(nèi)的金融機構(gòu)無不向著大型化和全能化方向發(fā)展，能為客戶提供全方位的金融服務(wù)已成為金融機構(gòu)互相競爭的法寶。保險公司擁有強大的零售網(wǎng)絡(luò)和廣泛的客戶資源，開展投資管理、風(fēng)險控制等綜合性業(yè)務(wù)條件得天獨厚。因此，對保險資金開放資本市場可使保險公司的客戶資源得到充分利用，這對提高保險公司競爭能力極為有利。隨著中國入世，保險業(yè)的開放度也日益擴大，相對于國外保險公司已擁有的豐富的資本市場運作經(jīng)驗，國內(nèi)保險公司在資本市場上的投資尚處于起步階段，如不盡快使保險資金同資本市場對接，提升投資管理水平，將使我們一開始便在競爭中處于不利地位。
（二）放寬保險資金運用渠道是中國保險業(yè)融人國際市場的必然選擇。中國加入WTO后，中國保險業(yè)融人國際市場的步伐日益加快，中國保險業(yè)與國際保險業(yè)的互動加快了這種融合?！?.11”事件后，國際保險業(yè)進入了艱難的調(diào)整期，而中國經(jīng)濟的一枝獨秀為中國保險業(yè)提供了巨大的市場需求。國際保險業(yè)利用其成熟的管理技術(shù)，先進的管理方法，面對的是全球資本市場，其投資的領(lǐng)域涉及股票、債券、基金、抵押貸款、房地產(chǎn)、貴金屬等。其投資的方式可以是自營，也可以是委托，十分靈活、方便。而中國保險業(yè)在資金運用上范圍狹小，嚴(yán)重制約了保險業(yè)的國際競爭力，使保險業(yè)發(fā)展的能量難以充分釋放出來。
（三）放寬保險資金運用渠道是增強保險公司償付能力的必然要求。過窄的投資渠道限制了新的保險業(yè)務(wù)的拓展，使產(chǎn)品設(shè)計過程中價格確定增加困難，市場需求與保單價值之間的矛盾更加突出。放寬保險資金運用渠道，有利于開發(fā)更多的適應(yīng)市場需求的新產(chǎn)品，有利于產(chǎn)品銷售，有利于提高投資收益，有利于化解壽險利差損，增強保險公司的償付能力。
二、目前保險資金運用與管理存在的問題以及政策性困擾
（一）由政策性因素導(dǎo)致的證券市場的系統(tǒng)性風(fēng)險給保險公司投資帶來一定困難。相對于國際成熟的證券市場來說，我國證券市場尚處于初級發(fā)展階段，有很多問題是與國家經(jīng)濟、金融體制改革相伴而生的，只能在發(fā)展中尋求改革與發(fā)展的辦法。如占上市公司三分之二的國有股、法人股的流通問題；新股配售問題；銀行資金人市問題；宏觀經(jīng)濟及貨幣政策問題；A、B股市場統(tǒng)一問題等等。這些政策性因素的變化或不確定性都會對證券市場特別是股票市場產(chǎn)生重要影響，由于保險公司目前已投資于證券投資資金，間接進入了股市，因此這些政策性因素影響著保險公司的投資收益的穩(wěn)定。
（二）投資工具缺乏既給保險公司投資帶來了巨大壓力，也給保險公司投資帶來了風(fēng)險。目前保險公司只能在商業(yè)銀行存款、投資于國債、金融債、部分企業(yè)債及買賣證券投資基金，沒有更多的金融投資工具，使保險公司間接投資股票市場只能在一個上升的市場行情中尋求盈利，一旦國際、國內(nèi)政治經(jīng)濟形勢發(fā)生變化，引起行情下跌便只能承受投資損失。即使是國債投資，也是品種少，期限短，不能較好滿足保險公司的投資需求。另一方面，我國目前允許保險資金投資的基本上都是利率性產(chǎn)品，而沒有實業(yè)投資，一旦利率變化，對保險公司的存量資產(chǎn)及增量資金都有著重要影響。表現(xiàn)在：利率持續(xù)走低，保險公司將面臨再投資收益風(fēng)險；而如果利率持續(xù)走高，保險公司存量固定收益?zhèn)瘎t面臨投資風(fēng)險考驗。
（三）由于投資工具的缺乏，使保險公司投資組合困難，完全做到資產(chǎn)與負(fù)債相匹配成為不現(xiàn)實。我國的壽險資金絕大部分是長期性的，其中20年期限的資金約占50％左右，而在保險可投資的工具中卻缺乏與之相匹配的品種。如協(xié)議存款絕大部分為5年期，國債、金融債以3、5、7、10年居多，20、30年期限的品種太少，而且價格也不能真實反映期限與價格的變化。在目前限制保險公司投資實業(yè)、股市及海外資本市場的情況下，各保險公司要做到投資資產(chǎn)與負(fù)債的完全匹配顯然是困難的，這也形成了保險公司的巨大經(jīng)營風(fēng)險。
（四）現(xiàn)行投資管理體制及資金運用政策限制了保險公司投資業(yè)務(wù)的發(fā)展。國際上一般保險公司投資管理有三種模式：一種是由保險集團公司或金融集團公司所屬的專業(yè)投資公司運用與管理保險資金；第二種是資金由保險公司下設(shè)一個具體的投資部門來管理和運作；第三種是保險公司把資金委托給專門的投資管理公司或基金管理公司來運作。從我國的情況看，這方面限制較死，第一種和第三種模式基本上不存在。雖然新的《保險法》已出臺，對保險公司的投資尚留有余地，但有些條款缺乏權(quán)威性解釋，亟待有關(guān)部門做出詳細的說明。可以說，目前投資管理體制及政策上的種種限制和不明確，在很大程度上限制了保險投資業(yè)務(wù)的發(fā)展。
（五）國家宏觀經(jīng)濟政策及資源的配置水平，影響著保險公司的資金營運。主要表現(xiàn)在：一方面國家通過積極的財政政策大量籌集與分配資金，另一方面，貨幣市場、資本市場資金大量閑置；一方面國有商業(yè)銀行惜貸，存貸比例偏低，另一方面國有商業(yè)銀行又大量認(rèn)購國債，默默承受著利率風(fēng)險；一方面企業(yè)貸款難、上市籌資難，另一方面，企業(yè)發(fā)債又多頭管理，限制的太死；一方面保險公司保費收入高速增長，另一方面，保險資金運用卻沒有更寬的出路。這些狀況表明，國家宏觀經(jīng)濟政策缺乏協(xié)調(diào)機制，這些問題的存在不僅使資金及債券的價格失真，也給國民經(jīng)濟資源造成浪費，影響著保險資金的有效增值。
三、如何緩解保險資金運用矛盾，確保保險資金安全增值
（一）允許保險資金直接人市。保險資金的直接入市，是利用股市的最有效的途徑。首先，可以避免投資于基金的管理費用和托管費用，節(jié)省成本；其次，可避免投資于封閉式基金造成的折價損失；第三，可以避免投資于開放式基金的申購和贖回費用。特別重要的是，保險公司作為機構(gòu)投資者，在見證中國資本市場發(fā)展的同時，已在人才儲備、投資組合、風(fēng)險控制等方面積累了較豐富的經(jīng)驗，有能力直接參與股票市場，直接利用資本市場的發(fā)展契機，提高保險資金的運用水平。
（二）允許保險資金投資于更寬范圍的公司債券。與美國20萬億美元債券市場的規(guī)模及4萬億美元公司債券的規(guī)模相比，目前中國債券市場的規(guī)模小、品種少，公司債的規(guī)模只占全部債券市場規(guī)模的4％。可見，中國的公司債券，包括可轉(zhuǎn)債市場，有著巨大的發(fā)展空間，也將為保險資金的運用提供更大的市場。
（三）有限度地允許保險公司參與質(zhì)押貸款及金融租賃業(yè)務(wù)。主要包括住房、汽車貸款等。在有效控制風(fēng)險的前提下，這類投資收益穩(wěn)定、風(fēng)險小，特別適合保險資金的安全增值的特點。
（四）項目投資。可投資于市政建設(shè)、重大交通設(shè)施等風(fēng)險小、期限長、收益高的項目。
（五）戰(zhàn)略投資和國有股、法人股的投資。應(yīng)該允許保險公司作為新股配售的戰(zhàn)略投資者，享受一級市場的高收益；同時，應(yīng)該允許保險公司投資于業(yè)績優(yōu)秀公司的國有股或法人股，獲取穩(wěn)定的紅利以及通過所投資公司的凈資產(chǎn)的增值，享受以后的流通溢價。
（六）外幣境內(nèi)外投資及人民幣境外投資。對現(xiàn)有外幣資金除了可以開展結(jié)構(gòu)性存款外，還應(yīng)允許從事B股交易；應(yīng)該允許購買中國政府及企業(yè)在海外發(fā)行的債券；應(yīng)允許購買美國國債等。目前美國30年期公債收益率在5.04％，10年期公債收益率達4.13％。同時，對現(xiàn)有保險公司人民幣資金，國家外匯管理部門也應(yīng)該在政策上有所松動，可以根據(jù)保險的需求和實際投資管理能力，按總資產(chǎn)的規(guī)模核定一定比例允許人民幣自由轉(zhuǎn)換成外匯資金，投資于海外資本市場。盡管存在一定的匯率和投資風(fēng)險，但從長遠看，這對于保險公司合理匹配投資組合，完善資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，提高投資收益是大有裨益的。目前北美和香港股市在網(wǎng)絡(luò)泡沫破滅后，價值回歸，已有一定的投資價值。只要機構(gòu)投資者特別是保險公司在投資時處理好安全性、收益性、流動性三者的關(guān)系，控制好風(fēng)險，應(yīng)該能夠獲得較高的回報。
四、放寬保險資金運用渠道的同時對保險公司自身的管理及保險監(jiān)管水平提出了挑戰(zhàn)
歐洲理事會；歐盟；跨國廣播電視；公共廣播電視
歐洲國家眾多，廣播電視業(yè)發(fā)達。為促進泛歐框架下廣播電視業(yè)的發(fā)展，歐洲理事會與歐盟一直致力于跨國廣播電視與公共廣播電視領(lǐng)域的立法規(guī)范工作，并且卓有成效。
一、歐洲廣播電視法規(guī)及其變化
1989年5月，歐理會制定了《歐洲跨國廣播電視協(xié)議》。協(xié)議規(guī)定各國不得妨礙跨國廣播電視，提出了保護未成年人權(quán)益、實行反駁權(quán)制度、播出歐洲制作的節(jié)目等原則。其中要求成員國用半數(shù)以上的時間播放歐洲制作的節(jié)目。該組織還專門成立了“跨國電視常設(shè)委員會”，作為成員國之間進行協(xié)調(diào)并監(jiān)督協(xié)議執(zhí)行的常設(shè)機構(gòu)。其實，協(xié)議中的規(guī)定仍處于各國討論之中，直至同年10月，當(dāng)時的歐共體十二國頒布《無國界電視指導(dǎo)原則》，才將協(xié)議中規(guī)定的上述原則確定下來。指導(dǎo)原則中關(guān)于節(jié)目播出的標(biāo)準(zhǔn)最為突出，即要求各國電視節(jié)目總量中應(yīng)保證“歐洲作品”(即歐洲制作的節(jié)目)最少不得低于50％(不含新聞、體育、廣告、電視購物等節(jié)目)；而且10％以上的節(jié)目時間或節(jié)目預(yù)算屬于獨立制作人制作的歐洲節(jié)目。另外，還對節(jié)目贊助與廣告也有相應(yīng)的規(guī)定。歐共體也設(shè)立了一個聯(lián)絡(luò)小組，在各成員國與歐共體之間就指導(dǎo)原則實施方面的問題與意見進行交流，以保證其順利實施。指導(dǎo)原則于1991年10月生效，至1993年底，歐盟所屬國家已全部通過此項立法，而上述協(xié)議則于1993年5月才正式生效。
《歐洲跨國廣播電視協(xié)議》只適用于跨國廣播電視及其節(jié)目流通，對各國國內(nèi)廣播電視并無制約作用?！稛o國界電視指導(dǎo)原則》所規(guī)定的節(jié)目與廣告標(biāo)準(zhǔn)既適用于歐盟成員國國內(nèi)廣播電視，也適用于歐盟國家之間的跨國廣播電視。顯然，后者的約束力強于前者。因此，指導(dǎo)原則真正在歐共體范圍內(nèi)為歐洲跨國廣播電視規(guī)定了具體標(biāo)準(zhǔn)。
跨國廣播電視還涉及作品著作權(quán)、鄰接權(quán)等權(quán)利及其經(jīng)濟利益等問題。起初，各國對此各執(zhí)己見，頗有分歧。歐盟委員會于1993年9月制定了《關(guān)于調(diào)整衛(wèi)星廣播及有線系統(tǒng)轉(zhuǎn)播中著作權(quán)及相關(guān)諸權(quán)利處置規(guī)則的指導(dǎo)原則》，1995年1月生效。1994年，歐理會通過了《鄰接權(quán)宣言》與《關(guān)于跨國衛(wèi)星廣播中著作權(quán)及鄰接權(quán)諸問題的歐洲協(xié)議》。這些文件在保護跨國廣播電視作品著作權(quán)、鄰接權(quán)等權(quán)利的同時，不妨礙新傳播技術(shù)的利用，保證跨國廣播電視節(jié)目的傳播與接收，為跨國廣播電視協(xié)議與指導(dǎo)原則的有效實施與修改提供了法律支持。1997年7月，歐盟委員會與各成員國廣播電視的立法與行政部門互相協(xié)調(diào)，修訂其1989年指導(dǎo)原則。新指導(dǎo)原則詳細規(guī)定了國家管轄廣播電視服務(wù)的具體標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)執(zhí)行歐洲節(jié)目配額制，但允許各國在執(zhí)行時保留一定的靈活性。原則將“歐洲作品”推廣至成員國與非成員國合制的節(jié)目，并對“獨立制作人”如何更容易更有效地幫助各國執(zhí)行原則中的標(biāo)準(zhǔn)重新作了規(guī)定。歐理會為完善1989年協(xié)議的內(nèi)容，并與已經(jīng)修改的《無國界電視指導(dǎo)原則》相一致，也于1998年9月修改了原有協(xié)議。其中對廣播者、廣告等概念重新進行界定，對答辯權(quán)、公眾獲取信息權(quán)、廣告及電視購物等內(nèi)容重新作了表述，著重增強協(xié)議執(zhí)行的操作性。修改后的協(xié)議與指導(dǎo)原則在目的與內(nèi)容上相輔相成。
2001年11月，歐理會通過關(guān)于音像遺產(chǎn)保護的協(xié)議及議定書。2002年1月，歐理會還成立了名為“未來歐洲跨國電視協(xié)議”的專家組，討論該協(xié)議如何適應(yīng)不斷變化的廣播電視環(huán)境。相信歐理會與歐盟將會有更新的廣播電視管理規(guī)范出臺。
在公共廣播電視方面，歐理會曾于1994年在布拉格召開會議，主要討論“新聞自由與人權(quán)”和“公共服務(wù)廣播電視的未來”兩個議題。此次會議之后，歐理會通過了“保證公共服務(wù)廣播電視獨立”的決議，旨在消除政府對廣播電視的負(fù)面影響，并提出一些咨詢建議。布拉格會議標(biāo)志著歐理會在東歐劇變之后開始從新的泛歐角度重新規(guī)劃歐洲的公共服務(wù)廣播電視業(yè)。①在1999年1月促進媒介多元化的建議中，歐理會強調(diào)公共服務(wù)廣播電視應(yīng)該體現(xiàn)社會不同階層的呼聲與利益，并在節(jié)目中反映出來，要求各成員國保證公共廣播電視機構(gòu)的編輯獨立與組織自，在運作與資金方面確保公共廣播電視實現(xiàn)其在民主社會中的作用，各國應(yīng)根據(jù)傳媒技術(shù)革新與經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r適當(dāng)調(diào)整相關(guān)政策法規(guī)，有效保障媒體多元性。2000年6月，歐理會40個成員國召開以“未來的媒體政策”為主題的部長級會議。會議指出，在全球經(jīng)濟一體化和傳播網(wǎng)絡(luò)化時代，歐洲傳媒應(yīng)反映歐洲文化的多樣性，保持私營媒體與公共媒體機構(gòu)的運作平衡。與會者批評了媒體集中及其趨利取向，認(rèn)為公共廣播電視在歐洲社會民主、經(jīng)濟、文化發(fā)展中具有不可替代的作用。②12月，部長代表會議頒布《文化多樣性宣言》，重申公共服務(wù)廣播電視對維護文化多樣性的重要作用。
歐盟對公共廣播電視機制也給予肯定與認(rèn)同。1996年9月，歐盟議會決議指出：“歐洲的媒體政策在成員國內(nèi)以及在歐洲大的范圍內(nèi)都應(yīng)該大力支持公共廣播電視事業(yè)的發(fā)展。在公共廣播電視事業(yè)中引入競爭機制時，應(yīng)充分考慮到廣播電視在達成歐盟其他目標(biāo)方面所起到的不可忽視的積極作用?！贝文?月，歐盟委員會在荷蘭阿姆斯特丹召開會議，通過了關(guān)于公共廣播電視事業(yè)問題的議定書，并成為歐洲共同體條約的一部分。議定書規(guī)定，將在不侵犯每個成員國權(quán)限的前提下，為公共廣播電視機構(gòu)提供資金。這筆資金是給予公共廣播電視機構(gòu)用于完成每個成員國具有公共服務(wù)價值的事項。議定書中還闡明了各成員國的權(quán)能；建立和組織公共廣播電視機構(gòu)；確定公共廣播電視機構(gòu)的社會價值；等等。這是歐盟立憲機構(gòu)第一次明確承認(rèn)公共廣播電視的作用。③1998年，歐盟委員會還通過一項所謂“媒介融合”時期廣播電視法制的綠皮書，認(rèn)為有必要深入討論公共服務(wù)廣播電視機構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的公共利益的內(nèi)容，并檢驗其在市場競爭中提供公共服務(wù)的程度。④這些規(guī)定為歐洲各國維護公共廣播電視事業(yè)提供了法律依據(jù)。
二、歐理會與歐盟的目標(biāo)
歐理會與歐盟十分重視歐洲范圍內(nèi)廣播電視政策法規(guī)的制定與完善工作，主要是因為自上個世紀(jì)80年代以來，整個世界的傳播技術(shù)與環(huán)境發(fā)生了深刻變化。這些變化具體表現(xiàn)為三個方面：
第一，大眾傳播技術(shù)日新月異。衛(wèi)星電視傳輸技術(shù)的普及與革新，使廣播電視結(jié)構(gòu)發(fā)生了質(zhì)的飛躍。歐洲國家眾多，經(jīng)濟發(fā)達，電視信號的跨國溢出與接收和各國廣播電視業(yè)密切相關(guān)。90年代以后，數(shù)字信息壓縮與傳輸技術(shù)同網(wǎng)絡(luò)服務(wù)又成為時代寵兒，為開發(fā)新的頻道提供了技術(shù)前提。這使得歐洲廣播電視迫切需要制定共同標(biāo)準(zhǔn)，消除原有規(guī)定因技術(shù)進步而引起的模糊性。
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第二，市場競爭日趨激烈。從20世紀(jì)80年代初美國有線電視新聞網(wǎng)與默多克進軍歐洲以后，歐洲各國面臨著一個共同的問題就是抵制美國影視業(yè)的大舉入侵。美國影視業(yè)一直是其對歐盟出口中的第二大創(chuàng)匯產(chǎn)業(yè)，這不僅嚴(yán)重阻礙歐洲廣播電視業(yè)的發(fā)展，也使歐洲在經(jīng)濟上遭受重大損失。另外，歐洲廣播電視內(nèi)部市場也面臨越來越多的問題，電臺電視臺數(shù)量增多，規(guī)模擴大，媒體并購變化無常，各國之間的廣播電視糾紛也時有發(fā)生。1996年，歐洲法院判定瑞典不得禁止歐盟其他國家針對兒童的廣播電視廣告；歐盟還要求法國允許播放含有酒類廣告的體育電視節(jié)目。*這促使歐理會與歐盟對協(xié)議和指導(dǎo)原則進行修改，盡量減少歐洲各國在跨國廣播電視方面的磨擦，從而達到互惠互利。
第三，私營化浪潮方興未艾。當(dāng)前廣播電視業(yè)私營化的規(guī)模與勢頭已經(jīng)嚴(yán)重威脅到公共廣播電視業(yè)的生存環(huán)境，再若缺乏法律上的保障，其資金與經(jīng)營將面臨越來越多的困難。私營化浪潮與美國影視業(yè)的大舉入侵，同時還使歐洲原有的社會生活與文化觀念發(fā)生了很大變化。因此，維護公共廣播電視業(yè)的生存及其作用，增強“歐洲意識”，成為理事會與歐盟在跨國廣播電視與公共廣播電視領(lǐng)域的重要任務(wù)。
在一體化與信息化程度不斷深入的歐洲，這三方面因素交互作用，共同推動著歐洲廣播電視法制的完善。也正是由于這些原因，歐理會與歐盟力圖通過這些廣播電視法規(guī)達到以下兩個目標(biāo)：
一、構(gòu)建歐洲信息與思想自由交流平臺，推廣“歐洲意識”?！稓W洲跨國廣播電視協(xié)議》與《電視無國界指導(dǎo)原則》充分體現(xiàn)了《歐洲人權(quán)公約》與歐洲《表達與信息自由宣言》中的相關(guān)規(guī)定，⑥在歐洲各國共同，遵守的標(biāo)準(zhǔn)之上，鼓勵利用新技術(shù)、新方式進行廣播電視節(jié)目的自由流通，促進信息與思想的自由交流。扶植公共廣播電視業(yè)，繼續(xù)發(fā)揮其促進歐洲政治民主化與文化多元化，維護與發(fā)揚歐洲文化及其價值觀念的功能。
中、東歐國家在90年代初經(jīng)歷了政治體制劇變之后，廣播電視業(yè)也開始轉(zhuǎn)型，它們在跨國廣播電視與公共廣播電視方面也面臨著同西歐各國一樣的問題。目前，歐理會與歐盟的相當(dāng)一部分工作就集中在如何使這些地區(qū)原來國有廣播電視機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楣矎V播電視機構(gòu)，并趁此機會將協(xié)議與指導(dǎo)原則等法規(guī)中的規(guī)定推廣到這些國家。
二、建立歐洲廣播電視業(yè)的統(tǒng)一市場，與美國抗衡。歐洲各國通過協(xié)議與指導(dǎo)原則中有關(guān)節(jié)目與廣告內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)，遵守共同的著作權(quán)與鄰接權(quán)等相關(guān)規(guī)定，逐步統(tǒng)一歐洲范圍內(nèi)的廣播電視立法規(guī)范；通過保護歐洲作品扶持歐洲影視業(yè)的發(fā)展，將廣播電視業(yè)納入歐洲經(jīng)濟一體化的軌道，最終建立歐洲廣播電視業(yè)統(tǒng)一市場，增強整體競爭力，扭轉(zhuǎn)美國影視產(chǎn)業(yè)在歐洲獨占鰲頭的局面。
協(xié)議與指導(dǎo)原則生效以后，美國對“歐洲作品”及其制作的規(guī)定十分不滿。在1993年前后進行的關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合談判中，美國極力推崇包括影視及文化產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的“自由貿(mào)易”原則。以法國為主的歐盟國家則針鋒相對，一再強調(diào)要將文化產(chǎn)品排除于談判范圍之外，并最終取得勝利。歐盟堅持“歐洲作品”標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，成為緩解美國影視業(yè)在歐洲入侵程度的殺手锏。
歐洲的共同目標(biāo)需要各國共同努力。從1993年至2002年4月，已有23個歐理會成員國和一個非成員國先后執(zhí)行《歐洲跨國廣播電視協(xié)議》，另外，還有11個成員國已經(jīng)簽署該項協(xié)議。但是，各國在執(zhí)行歐理會與歐盟法規(guī)規(guī)定，尤其是歐洲節(jié)目的配額標(biāo)準(zhǔn)方面很難統(tǒng)一，而且差距甚遠。歐盟委員會對指導(dǎo)原則的執(zhí)行情況做過調(diào)查。在1994年第二次調(diào)查中，抽查歐洲各國頻道148個，只有91個頻道播出的節(jié)目內(nèi)容符合規(guī)定，其余均未達到規(guī)定要求，其中英國未達標(biāo)的衛(wèi)星與有線電視頻道就有21個之多。⑦法國與德國為維護各自民族文化，也主要是為了抵制美國影視業(yè)的入侵，在達標(biāo)比例上大大高于其它歐洲國家。法國規(guī)定：公營電視臺播出的節(jié)目中，60％應(yīng)為歐洲視聽節(jié)目，40％須為原版法語視聽節(jié)目。公營電視臺還應(yīng)制作17％的原版法語視聽節(jié)目，并將每年凈營業(yè)額的16％用于獨立制作。私營電視臺必須嚴(yán)守職業(yè)道德、信息多元化以及未成年人保護等原則。在節(jié)目播放中，也應(yīng)遵循公營電視臺的標(biāo)準(zhǔn)，并將每年凈營業(yè)額的15％用于制作原版法語作品。⑧德國主要電視頻道播出的歐洲節(jié)目比例比法國還要高，將近70％。至1997—1998年度，“歐洲作品’’達標(biāo)率基本令人滿意，大多數(shù)歐盟國家對節(jié)目播出的規(guī)定均高于歐盟所制定的標(biāo)準(zhǔn)，而且大部分電視頻道歐洲內(nèi)容的節(jié)目比例超過半數(shù)，從53．3％到81．7％不等。但仍有一些國家難以達標(biāo)，其中葡萄牙的達標(biāo)率最低，僅為43％。⑨此外，還有一個比較突出的問題是歐洲一些新的專業(yè)頻道和特殊利益頻道難以實現(xiàn)歐盟所制定的標(biāo)準(zhǔn)。
各國同時也努力在傳媒商業(yè)化浪潮中繼續(xù)扶持公共廣播電視業(yè)。1994年，英國通過了《英國廣播公司的未來》白皮書，在注重商業(yè)運作的同時，仍然確立英國廣播公司的核心地位。次年11月，英國政府頒布新的特許狀和協(xié)議，其有效期至2006年底。與此同時，政府還對英國廣播公司進行機構(gòu)調(diào)整，力求提高工作效率。德國公共廣播電視的地位與功能由聯(lián)邦法院確認(rèn)，法院要求各級立法機構(gòu)應(yīng)對公共廣播電視的組織與資金問題作出有利的規(guī)定，以便增強其與商業(yè)廣播電視的競爭能力。同時，各州政府還對電視電影業(yè)提供政府補貼，鼓勵與美國影視業(yè)的競爭。法國最高視聽委員會名義上是一個獨立的廣播電視管理機構(gòu)，但其權(quán)威性實際上使它成為一個政府部門，該機構(gòu)成立了一個由30人組成的執(zhí)法隊伍，對所有電視機構(gòu)播出的節(jié)目進行監(jiān)督，加強電視中公共利益的維護力度。
歐理會成員國遠遠多于歐盟，作為一個泛歐組織，其工作重心在于促進歐洲社會的民主進程，對泛歐廣播電視的立法管理自然側(cè)重于政治與文化方面。歐盟從成立之日起，積極推動歐洲的經(jīng)濟一體化進程，因而在廣播電視法規(guī)方面多從消費者服務(wù)、競爭與投資保護等經(jīng)濟角度出發(fā)?！倍呦噍o相成，共同形成了一種全方位的法規(guī)管理框架。它們制定或修改的各項政策法規(guī)，有利于統(tǒng)一與協(xié)調(diào)歐洲廣播電視業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為歐洲廣播電視統(tǒng)一市場的形成奠定了基礎(chǔ)。隨著傳播技術(shù)的不斷革新，歐理會與歐盟在應(yīng)對公私營廣播電視體制的沖突與美國影視業(yè)的沖擊中，立法工作任重而道遠。
中國加入世貿(mào)組織以后，在新聞出版、影視文化領(lǐng)域必將向國外開放，與世界接軌。作為一個市場潛力巨大的國家，中國有必要借鑒并學(xué)習(xí)歐洲的一些方法，保護本國的經(jīng)濟與文化利益。
注釋：
①AmediapolicyfortomorrowfiftyyearsOfmediapolicyintheCouncilofEurope—areview，http：//www．humanrights．coe．int．
②《歐委會召開“未來的媒體政策”會議》，《世界廣播電視參考》，2000年第10期，第40頁。
③[德]卡爾—歐根·埃貝萊《歐洲政策背景下的公共廣播電視業(yè)》，（世界廣播電視參考），2000年第5期，第3—6頁。
④《歐盟研討媒介融合時代的法制)，（世界廣播電視參考），1999年第5期，第30頁。
⑤[美]愛德華·赫爾曼、羅伯特·麥克切斯尼著，甄春亮等譯：（全球媒體：全球資本主義的新傳教士），天津人民出版社，2001年2月，第53頁。
⑥《歐洲人權(quán)公約》第l0條規(guī)定：“人人有言論自由的權(quán)利。此項權(quán)利應(yīng)包括保持主張的自由，以及在不受公共機關(guān)干預(yù)和不分國界的情況下，接受并傳播消息和思想的自由……”《表達與信息自由宣言》也強調(diào)不分國界表達思想與接收信息的自由。
首先，政府應(yīng)鼓勵酒店管理專業(yè)學(xué)生對口實習(xí)，從法律法規(guī)角度為酒店管理專業(yè)學(xué)生創(chuàng)造良好的頂崗實習(xí)環(huán)境。此外政府從宏觀經(jīng)濟政策角度支持酒店業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造良好的酒店業(yè)市場，進而為學(xué)生頂崗實習(xí)創(chuàng)造良好的工作環(huán)境。其次，政府可以通過減免頂崗實習(xí)開展得較好的企業(yè)稅收以及為實習(xí)生提供免費技能培訓(xùn)等方式為實習(xí)生創(chuàng)造穩(wěn)定良好的環(huán)境。例如政府可以組織評選當(dāng)?shù)仨攳弻嵙?xí)工作開展得最好的十個酒店，給予這些酒店一定的榮譽獎勵和稅收獎勵，鼓勵酒店將頂崗實習(xí)工作作為工作重點之一。最后，政府通過創(chuàng)建酒店管理專業(yè)頂崗實習(xí)信息網(wǎng)，及時提供各地、各院校學(xué)生頂崗實習(xí)的有關(guān)信息，改變學(xué)生對酒店業(yè)的認(rèn)識，提高大學(xué)生的思想認(rèn)識水平，完善頂崗實習(xí)的途徑。
（二）技術(shù)支持系統(tǒng)
教育部門要積極完善頂崗實習(xí)的課程體系，將頂崗實習(xí)作為一個具體的學(xué)科，包括理論知識的系統(tǒng)學(xué)習(xí)和實踐課程，促進學(xué)生正確職業(yè)觀、就業(yè)觀的培養(yǎng)，為酒店業(yè)輸送一批思想品質(zhì)高的酒店管理專業(yè)畢業(yè)生。并且在頂崗實習(xí)實施過程中將課堂教學(xué)、個別輔導(dǎo)教學(xué)、合作教學(xué)、實訓(xùn)教學(xué)等多種教學(xué)方式有機結(jié)合起來，真正實現(xiàn)因材施教，提高每一個學(xué)生的專業(yè)知識水平。在酒店實習(xí)過程中，幫助每一個學(xué)生制定職業(yè)規(guī)劃以及實習(xí)計劃，進行個別輔導(dǎo)，使學(xué)生有目的進行頂崗實習(xí)，并積極解決遇到的問題，提高自身素質(zhì)。培養(yǎng)頂崗實習(xí)專業(yè)指導(dǎo)教師，使其具備較高的專業(yè)知識水平和人文素養(yǎng)，能從專業(yè)技能、社交能力、服務(wù)意識、心理輔導(dǎo)、生活指導(dǎo)等方面給予學(xué)生專業(yè)指導(dǎo)，提高頂崗實習(xí)效果，促進學(xué)生實踐能力的提高。
（三）資金支持系統(tǒng)
資金支持系統(tǒng)包括國家資金支持、社會資金支持、高職院校資金支持及酒店資金支持。其中國家資金是指政府應(yīng)成立相應(yīng)資金由學(xué)校和酒店共同申請資金，開展豐富的頂崗實習(xí)；社會資金支持是獲取企業(yè)、知名人士、社會團體的資金支持，為學(xué)生頂崗實習(xí)提供更多資金；高職院校資金支持則是根據(jù)酒店管理專業(yè)教學(xué)現(xiàn)狀設(shè)立專項頂崗實習(xí)資金為每一個學(xué)生提供頂崗實習(xí)機會；酒店資金支持是指酒店出資并配合高校制定的實習(xí)計劃，為學(xué)生安排合適的崗位，制定輪崗制度，促使學(xué)生能在不同崗位上學(xué)習(xí)不同的專業(yè)技能，鼓勵大學(xué)生畢業(yè)后從事酒店業(yè)工作。
（四）監(jiān)控支持系統(tǒng)
監(jiān)控支持系統(tǒng)是頂崗實習(xí)順利進行的基本保障。首先成立監(jiān)控委員會，派遣專業(yè)人員監(jiān)督高校，監(jiān)控委員會應(yīng)由政府牽頭、行業(yè)協(xié)會成員承擔(dān)，酒店、學(xué)生和教師都可以向監(jiān)控委員會報告。監(jiān)督委員會還要定期監(jiān)督高校、酒店的頂崗實習(xí)工作情況。其次建立信息系統(tǒng)全面監(jiān)控高校和酒店的頂崗實習(xí)工作情況，定期進行頂崗實習(xí)工作調(diào)查和分析，撰寫調(diào)查報告，并提出建設(shè)性意見，公開在信息平臺上，促使企業(yè)和高校積極做好頂崗實習(xí)工作。
（五）評估支持系統(tǒng)
評估支持系統(tǒng)由評估主體、評估對象、評估目的、評估標(biāo)準(zhǔn)和評估方法五個部分組成，其目的在于不斷優(yōu)化頂崗實習(xí)工作計劃，優(yōu)化資源配置，為政策資源調(diào)配提供事實依據(jù)和價值依據(jù)。評估主體是酒店、專家、教師和學(xué)生，從不同角度對學(xué)生的實習(xí)情況進行客觀評估，提出高校、酒店和學(xué)生這三者做得不到位的地方；評估對象是學(xué)生的實習(xí)狀況、酒店工作內(nèi)容、指導(dǎo)教師的工作內(nèi)容、頂崗實習(xí)工作計劃、學(xué)校理論課程開展情況等；評估目的在于優(yōu)化資源配置；評估的時候還要考慮到定性評估與定量評估結(jié)合，過程性評估與結(jié)果評估結(jié)合，動態(tài)評估與靜態(tài)評估結(jié)合。
二、酒店管理專業(yè)頂崗實習(xí)的實施與管理
（一）酒店管理專業(yè)頂崗實習(xí)準(zhǔn)備階段
從政府政策支持系統(tǒng)角度而言，第一，政府制定了相關(guān)的法律法規(guī)保護學(xué)生、酒店的合法權(quán)益；通過搭建信息平臺為學(xué)生和酒店提供相互了解的機會，并免費提供相關(guān)技能的培訓(xùn)等措施，為學(xué)生頂崗實習(xí)創(chuàng)造了穩(wěn)定和良好的實習(xí)氛圍，因此學(xué)生會加強對頂崗實習(xí)的心理認(rèn)同感。第二，政府鼓勵酒店使用實習(xí)生會使酒店更重視頂崗實習(xí)生的培養(yǎng)和管理，在實習(xí)準(zhǔn)備階段，酒店在選人之初會制定相應(yīng)的實習(xí)期發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合企業(yè)的需求以及學(xué)生的興趣愛好、能力特長為學(xué)生設(shè)計實習(xí)期的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃。這樣做可以挖掘?qū)W生的潛力、讓學(xué)生更明確地了解自己的現(xiàn)有水平和發(fā)展方向，如果想要獲得更好的崗位要在哪些方面加強學(xué)習(xí)，激發(fā)學(xué)生為目標(biāo)而奮斗的動力。從技術(shù)支持系統(tǒng)角度而言，第一，學(xué)校出臺頂崗實習(xí)管理辦法，約束學(xué)生行為，如《頂崗實習(xí)學(xué)生管理細則》、《頂崗實習(xí)安全應(yīng)急預(yù)案》、《學(xué)生頂崗實習(xí)須知》、《實習(xí)帶隊教師管理規(guī)定》、《校企合作學(xué)生頂崗實習(xí)協(xié)議書》等；企業(yè)與學(xué)生簽訂頂崗實習(xí)協(xié)議，規(guī)范實習(xí)管理，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)以保障雙方利益。第二，學(xué)校、企業(yè)、學(xué)生三方在職業(yè)發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上共同制定頂崗實習(xí)計劃。計劃包括：實習(xí)日程安排、實習(xí)內(nèi)容、實習(xí)方式與地點、實習(xí)培訓(xùn)內(nèi)容及時間等。從資金支持系統(tǒng)角度而言，資金的支持一方面對于學(xué)校而言可以更好地培育頂崗實習(xí)指導(dǎo)教師，讓教師能在崗位上更充分的發(fā)揮專業(yè)指導(dǎo)和心理輔導(dǎo)的作用，提高頂崗實習(xí)效果，促進學(xué)生實踐能力的提高。另一方面對于學(xué)生而言，資金的支持可以增強學(xué)生在頂崗實習(xí)中的穩(wěn)定性。
（二）酒店管理專業(yè)頂崗實習(xí)實施階段
從技術(shù)支持系統(tǒng)角度而言，企業(yè)和學(xué)校應(yīng)對頂崗實習(xí)內(nèi)容的落實和開展進行有效的指導(dǎo)。酒店行業(yè)在員工培訓(xùn)的時候主要是以一帶一或者一帶多的形式開展崗位的培訓(xùn)。有許多指導(dǎo)師傅是沒有受過專業(yè)培訓(xùn)的，僅僅只知道做什么和怎么做，對于為什么要這樣做等深層次的服務(wù)精神他們是無法傳遞給學(xué)生的。甚至部分年輕師傅文化層次不高，很多時候還起到了一些負(fù)面的影響。因此企業(yè)在為實習(xí)生安排指導(dǎo)教師的時候應(yīng)該要加入管理層人員，將知識和經(jīng)驗言傳身教到實習(xí)生中。此外，企業(yè)指導(dǎo)人員要引導(dǎo)學(xué)生發(fā)現(xiàn)問題，分析問題并提出學(xué)生自己的解決意見，鍛煉學(xué)生分析處理問題的能力。從監(jiān)控支持系統(tǒng)角度而言，學(xué)校和企業(yè)應(yīng)該從兩個層面去完成頂崗實習(xí)的過程管理，第一層面是關(guān)心學(xué)生的思想動態(tài)，學(xué)生進入企業(yè)之后身份難以轉(zhuǎn)換，他們會發(fā)現(xiàn)企業(yè)要求太嚴(yán)、很難適應(yīng)，中期學(xué)生會因為實習(xí)生報酬和正式員工的報酬不同產(chǎn)生心理失衡；后期隨著對工作的適應(yīng)，學(xué)生又會覺得工作是一而再，再而三的重復(fù)，會覺得學(xué)不到新的東西，也會產(chǎn)生心理波動，學(xué)校在整個頂崗實習(xí)期內(nèi)都要做學(xué)生的心理輔導(dǎo)工作，幫助學(xué)生順利地完成頂崗實習(xí)。第二層面是對學(xué)生的專業(yè)知識技能的指導(dǎo)，學(xué)校和酒店都可以安排專業(yè)指導(dǎo)教師，盡可能為學(xué)生提供有效的專業(yè)指導(dǎo)和建議，一方面通過專業(yè)基本理論和技能的補充，讓學(xué)生和教師共同發(fā)現(xiàn)理論與實踐相結(jié)合中產(chǎn)生的矛盾問題，讓學(xué)生更好地理解理論知識。另外一方面是通過案例的形式來共同探討，嘗試讓學(xué)生以日志的方式來記錄一些在實習(xí)中遇到的案例、自己當(dāng)時心理感受以及怎么進行心理調(diào)適的過程。專業(yè)指導(dǎo)教師可以參與到日志案例的討論中，從企業(yè)管理層面提出自己的看法和意見。這樣可以更好地讓學(xué)生吸收管理的精粹，體會體驗式學(xué)習(xí)的魅力，增強自己的專業(yè)見識。
