時(shí)間：2023-06-14 09:34:42
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總體上說，筆者認(rèn)為，人民法院立案庭對(duì)行政案件的立案審查易粗不易細(xì)，只要當(dāng)事人的起訴沒有明顯的不符合法定立案條件的情形的，就應(yīng)當(dāng)予以立案受理。其理由是：第一，立案審查本身僅僅是人民法院審理案件的一個(gè)環(huán)節(jié)，未經(jīng)嚴(yán)格審查剝奪當(dāng)事人的訴權(quán)，不符合人民法院非有法定事由不得拒絕受理案件的基本原則。第二，行政訴訟案件起訴條件中的原告資格、被告資格、行政訴訟受案范圍、起訴時(shí)效等等問題具有復(fù)雜性，有時(shí)很難通過對(duì)當(dāng)事人起訴狀及其相關(guān)材料的審查就能夠辨別清楚。沒有完全搞清楚相關(guān)問題就草率地裁定不予受理，違反人民法院裁判應(yīng)當(dāng)事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、適用法律、法規(guī)正確的基本要求。第三，即便立案審查不嚴(yán)，有可能使不符合行政案件立案條件的訴訟被人民法院立案受理，也有將其排除的法定途徑。因?yàn)椋谛姓讣膶徖黼A段，審判人員仍然要對(duì)案件是否符合法定立案條件問題進(jìn)行審查，如果不符合立案條件，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟〉若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第四十四條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。
行政案件的立案審查易粗不易細(xì)，只要起訴沒有明顯的不符合立案法定條件的就應(yīng)當(dāng)予以受理，那么，立案審查究竟應(yīng)當(dāng)審查到什么程度呢﹖如何把握“易粗不易細(xì)”、“明顯不符合”的標(biāo)準(zhǔn)呢﹖
首先是要正確認(rèn)識(shí)和理解行政訴訟立案審查中對(duì)行政案件立案法定條件審查的度。
第一，關(guān)于原告資格的立案審查。根據(jù)《行政訴訟法》第四十一條第一項(xiàng)規(guī)定，只要公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，就有資格以原告身份提起行政訴訟。至于提起訴訟的公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益是否受到具體行政行為的侵犯，不屬于立案審查的范圍。實(shí)踐中，有的人民法院在立案審查時(shí)忽視法律規(guī)定的“認(rèn)為”兩字，過于嚴(yán)格地審查原告資格，致使許多起訴在立案階段就被排斥在行政訴訟的大門之外，這也是造成行政訴訟案件數(shù)量上不去的重要原因之一。
根據(jù)《行政訴訟法》第四十一條第一項(xiàng)規(guī)定，“認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”應(yīng)當(dāng)是一句完整的表達(dá)。其中，“認(rèn)為”既是對(duì)“侵犯”一詞的界定，同時(shí)又是對(duì)“具體行政行為”以及“合法權(quán)益”的界定。也就是說，在審查起訴階段，原告資格問題的審查，僅限于對(duì)起訴人是否“認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”的審查，只要起訴人認(rèn)為的是“具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”，就符合了原告的基本條件。至于原告的權(quán)益是否屬合法權(quán)益，合法權(quán)益的范圍是否在“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”的范圍之內(nèi)，侵犯其合法權(quán)益的行為是否是“具體行政行為”等等，應(yīng)當(dāng)審查起訴的其他條件或者在立案之后的審理階段，依法審查并作出裁判。只有在起訴人認(rèn)為所訴行為不屬于具體行政行為，或者起訴人所訴行為與其自身的權(quán)利無任何關(guān)聯(lián)時(shí)，人民法院的立案審查部門才能以不符合原告資格為由作出不予受理的裁定。
原告資格問題在行政訴訟中非常復(fù)雜，不通過案件的仔細(xì)審理，僅在審查立案階段很難把相關(guān)問題都弄清楚。由于我國(guó)目前行政訴訟案件不是太多，而是太少，老百姓的法治意識(shí)還比較淡薄，不愿告、不敢告、怕告行政機(jī)關(guān)的情況仍然十分普遍，部分行政機(jī)關(guān)通過各種手段阻止人民法院受理行政訴訟案件的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，因此，加強(qiáng)對(duì)相對(duì)人訴權(quán)的保護(hù)就顯的十分突出。由此，人民法院更應(yīng)當(dāng)正確理解法律規(guī)定的本意，在立案審查階段，對(duì)原告資格從寬處理。
第二，關(guān)于被告資格的立案審查。《行政訴訟法》第四十一條第二項(xiàng)規(guī)定，“有明確的被告”就符合起訴條件。由此可以看出，《行政訴訟法》在立案審查時(shí)對(duì)被告的要求是非常低的，只要原告起訴時(shí)，所訴被告具體、明確，同時(shí)符合其他起訴條件就應(yīng)當(dāng)立案受理?！懊鞔_的被告”，簡(jiǎn)單地說，就是指原告所訴被告是清楚的、具體的、可以指認(rèn)的、不存在任何含糊的、能夠確定的。至于被告是不是適格，是不是符合《行政訴訟法》第二十五條以及《解釋》第十九條至第二十二條規(guī)定的適格被告條件，不應(yīng)當(dāng)屬于立案審查的范圍。
“適格被告”不屬人民法院立案審查的范圍，“明確的被告”才是人民法院立案審查的法定標(biāo)準(zhǔn)。因此，被告是不是適格，并不影響當(dāng)事人的訴權(quán)。只要當(dāng)事人起訴有“明確的被告”，并符合其他起訴條件，其訴權(quán)就已經(jīng)成立，不得任意剝奪。然而，《解釋》第二十三條第一款規(guī)定，“原告所起訴的被告不適合，人民法院應(yīng)當(dāng)通知原告變更被告；原告不同意變更的，裁定駁回起訴?！备鶕?jù)該條規(guī)定，被告不適合，原告不同意變更被告，人民法院裁定駁回起訴，這實(shí)際上是剝奪了當(dāng)事人的訴權(quán)，與《行政訴訟法》第四十一條第二項(xiàng)的規(guī)定相矛盾。被告不適合，其結(jié)果是導(dǎo)致原告的訴訟請(qǐng)求不能成立，因此，建議將《解釋》第二十三條第一款修改為“原告所起訴的被告不適合，人民法院應(yīng)當(dāng)通知原告變更被告；原告不同意變更的，應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求”。
第三，關(guān)于訴訟請(qǐng)求及事實(shí)根據(jù)的立案審查。《行政訴訟法》第四十一條第三項(xiàng)規(guī)定，起訴應(yīng)當(dāng)“有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)”。訴訟請(qǐng)求是人民法院立案審查中容易忽視的環(huán)節(jié)。事實(shí)上，訴訟請(qǐng)求在訴訟過程中具有十分重要的作用。在某些情況下，可能就是因?yàn)楫?dāng)事人的訴訟請(qǐng)求不正確，有理的訴訟，變成了無理的訴訟。從《行政訴訟法》賦予人民法院的審查職責(zé)看，立案審查階段應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求予以明確，當(dāng)事人訴的具體行政行為是什么，是要求撤銷或者變更全部具體行政行為還是其中部分內(nèi)容?！熬唧w的訴訟請(qǐng)求”不是指當(dāng)事人有具體的要求就可以，還必須明確到具體的被訴具體行政行為，因?yàn)樾姓V訟的前提是被訴具體行政行為的存在。同時(shí)如果當(dāng)事人還有附帶賠償訴訟或者附帶民事訴訟的，還應(yīng)當(dāng)要求當(dāng)事人提出具體的賠償數(shù)額等明確的請(qǐng)求。審查過程中，如果當(dāng)事人確系法律知識(shí)欠缺，立案審查的法官可以給當(dāng)事人必要的指點(diǎn)和引導(dǎo)，但是，不得強(qiáng)迫。
關(guān)于起訴條件中的事實(shí)根據(jù)問題，《解釋》第四十條有明確規(guī)定，只要當(dāng)事人能夠證明具體行政行為存在，人民法院就應(yīng)當(dāng)依法受理。如何理解“證明具體行政行為存在”，筆者認(rèn)為，在此也應(yīng)當(dāng)作寬泛的理解，首先，這里的事實(shí)根據(jù)僅指證明具體行政行為存在的事實(shí)根據(jù)，不包括其他訴訟請(qǐng)求的事實(shí)根據(jù)；其次，證明具體行政行為存在的事實(shí)根據(jù)可以是當(dāng)事人通過某種途徑獲得的具體行政行為文件的復(fù)印件等直接證據(jù)，也可以是能夠證明存在被訴具體行政行為的其他間接證據(jù)，決不能以沒有具體行政行為的書面法律文件為由拒絕受理案件。只要當(dāng)事人提供證據(jù)證明具體行政行為確實(shí)存在，人民法院就應(yīng)當(dāng)依法立案受理，至于具體行政行為內(nèi)容如何，應(yīng)當(dāng)通過審查，由被告舉證。
第四，關(guān)于受案范圍和管轄的審查。行政訴訟受案范圍是行政訴訟立案審查中最難把握的一項(xiàng)內(nèi)容，行政法的理論界和司法界對(duì)此也是爭(zhēng)議頗多。根據(jù)《解釋》精神，人民法院受理行政案件應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，向逐步擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的方向發(fā)展。司法實(shí)踐中，對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)受理爭(zhēng)議比較大的一些行政行為，在司法內(nèi)外部環(huán)境許可的情況下，應(yīng)當(dāng)盡可能立案受理。尤其是新類型案件，經(jīng)過立案審理有助于推進(jìn)行政法的理論和實(shí)踐的發(fā)展。
行政訴訟地域管轄通常不存在什么爭(zhēng)議，過去對(duì)既限制人身自由又扣押財(cái)產(chǎn)的案件，原告所在地法院對(duì)扣押財(cái)產(chǎn)部分是否有管轄權(quán)存在不同意見，現(xiàn)在《解釋》第九條也已經(jīng)明確。存在問題的是級(jí)別管轄，《解釋》將中級(jí)人民法院受理案件的范圍作了擴(kuò)大，凡是被告為縣、市人民政府的，均可以由中級(jí)人民法院法院管轄。然而，對(duì)被告為省級(jí)人民政府及其工作部門或者地、州、市人民政府的是否可以由高級(jí)人民法院管轄，《解釋》未作規(guī)定。筆者認(rèn)為，按照適當(dāng)提高行政訴訟審級(jí)的原則，同時(shí)考慮最高人民法院目前二審案件并不很多的實(shí)際情況，對(duì)一些當(dāng)?shù)赜幸欢ㄓ绊?，各方面干預(yù)比較多，或者訴訟標(biāo)的大的案件，盡可能由高級(jí)法院作一審是可行的。增加高級(jí)法院一審案件和最高法院的二審案件，對(duì)排除干擾，建立良好的司法環(huán)境，總結(jié)行政審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，逐步規(guī)范行政訴訟行為，以判例指導(dǎo)下級(jí)人民法院的審判工作，具有十分積極的意義。
第五，關(guān)于復(fù)議前置程序的審查。根據(jù)《行政訴訟法》第三十七條第二款規(guī)定，只有法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議的，才可以作為起訴的前置條件。實(shí)踐中爭(zhēng)議比較大的是對(duì)《行政復(fù)議法》第三十條的理解。由于自然資源案件在行政訴訟中占據(jù)相當(dāng)比例，這一問題對(duì)行政訴訟案件受理影響十分關(guān)鍵。一部分法院認(rèn)為，三十條的含義應(yīng)當(dāng)是指所有的涉及自然資源所有權(quán)和使用權(quán)的行政案件都應(yīng)當(dāng)復(fù)議前置；還有一部分法院認(rèn)為，只有當(dāng)事人已經(jīng)取得自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)法律證書，行政機(jī)關(guān)侵犯該項(xiàng)“已經(jīng)依法取得”的權(quán)利時(shí)，復(fù)議才是訴訟的前置條件。目前，司法實(shí)踐是兩種理解，兩種作法。筆者認(rèn)為，第二種理解應(yīng)當(dāng)是正確的。首先，《行政復(fù)議法》第三十條明確規(guī)定是“已經(jīng)依法取得……所有權(quán)或者使用權(quán)”，而根據(jù)我國(guó)相關(guān)民事法律的規(guī)定，自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的取得實(shí)行的是登記主義，即，只有依法辦理登記手續(xù)，取得權(quán)利證書，才從法律上取得了該項(xiàng)自然資源的權(quán)利，第二種理解符合法律條文的語意。其次，從我國(guó)《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》的立法精神看，復(fù)議前置是例外，直接起訴是原則，對(duì)三十條規(guī)定作擴(kuò)大理解不符合法律的基本精神。最后，從司法實(shí)踐看，行政訴訟案件不是太多，而是太少，行政復(fù)議由于受行政首長(zhǎng)制約，許多情況下很難對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益給予適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，復(fù)議前置很多時(shí)候只能是浪費(fèi)時(shí)間，影響行政效率，允許當(dāng)事人直接起訴更有利于對(duì)公民法人和其他組織合法權(quán)益的保護(hù)，對(duì)三十條不作擴(kuò)大理解符合當(dāng)前的司法實(shí)踐。
總體上說，筆者認(rèn)為，人民法院立案庭對(duì)行政案件的立案審查易粗不易細(xì)，只要當(dāng)事人的起訴沒有明顯的不符合法定立案條件的情形的，就應(yīng)當(dāng)予以立案受理。其理由是：第一，立案審查本身僅僅是人民法院審理案件的一個(gè)環(huán)節(jié)，未經(jīng)嚴(yán)格審查剝奪當(dāng)事人的訴權(quán)，不符合人民法院非有法定事由不得拒絕受理案件的基本原則。第二，行政訴訟案件起訴條件中的原告資格、被告資格、行政訴訟受案范圍、起訴時(shí)效等等問題具有復(fù)雜性，有時(shí)很難通過對(duì)當(dāng)事人起訴狀及其相關(guān)材料的審查就能夠辨別清楚。沒有完全搞清楚相關(guān)問題就草率地裁定不予受理，違反人民法院裁判應(yīng)當(dāng)事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、適用法律、法規(guī)正確的基本要求。第三，即便立案審查不嚴(yán)，有可能使不符合行政案件立案條件的訴訟被人民法院立案受理，也有將其排除的法定途徑。因?yàn)椋谛姓讣膶徖黼A段，審判人員仍然要對(duì)案件是否符合法定立案條件問題進(jìn)行審查，如果不符合立案條件，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟〉，若干問題的解釋》以下簡(jiǎn)稱《解釋》第四十四條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。
行政案件的立案審查易粗不易細(xì)，只要起訴沒有明顯的不符合立案法定條件的就應(yīng)當(dāng)予以受理，那么，立案審查究竟應(yīng)當(dāng)審查到什么程度呢﹖如何把握“易粗不易細(xì)”、“明顯不符合”的標(biāo)準(zhǔn)呢﹖首先是要正確認(rèn)識(shí)和理解行政訴訟立案審查中對(duì)行政案件立案法定條件審查的度。
第一，關(guān)于原告資格的立案審查。根據(jù)《行政訴訟法》第四十一條第一項(xiàng)規(guī)定，只要公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，就有資格以原告身份提起行政訴訟。至于提起訴訟的公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益是否受到具體行政行為的侵犯，不屬于立案審查的范圍。實(shí)踐中，有的人民法院在立案審查時(shí)忽視法律規(guī)定的“認(rèn)為”兩字，過于嚴(yán)格地審查原告資格，致使許多起訴在立案階段就被排斥在行政訴訟的大門之外，這也是造成行政訴訟案件數(shù)量上不去的重要原因之一。
根據(jù)《行政訴訟法》第四十一條第一項(xiàng)規(guī)定，“認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”應(yīng)當(dāng)是一句完整的表達(dá)。其中，“認(rèn)為”既是對(duì)“侵犯”一詞的界定，同時(shí)又是對(duì)“具體行政行為”以及“合法權(quán)益”的界定。也就是說，在審查起訴階段，原告資格問題的審查，僅限于對(duì)起訴人是否“認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”的審查，只要起訴人認(rèn)為的是“具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”，就符合了原告的基本條件。至于原告的權(quán)益是否屬合法權(quán)益，合法權(quán)益的范圍是否在“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”的范圍之內(nèi)，侵犯其合法權(quán)益的行為是否是“具體行政行為”等等，應(yīng)當(dāng)審查起訴的其他條件或者在立案之后的審理階段，依法審查并作出裁判。只有在起訴人認(rèn)為所訴行為不屬于具體行政行為，或者起訴人所訴行為與其自身的權(quán)利無任何關(guān)聯(lián)時(shí)，人民法院的立案審查部門才能以不符合原告資格為由作出不予受理的裁定。
原告資格問題在行政訴訟中非常復(fù)雜，不通過案件的仔細(xì)審理，僅在審查立案階段很難把相關(guān)問題都弄清楚。由于我國(guó)目前行政訴訟案件不是太多，而是太少，老百姓的法治意識(shí)還比較淡薄，不愿告、不敢告、怕告行政機(jī)關(guān)的情況仍然十分普遍，部分行政機(jī)關(guān)通過各種手段阻止人民法院受理行政訴訟案件的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，因此，加強(qiáng)對(duì)相對(duì)人訴權(quán)的保護(hù)就顯的十分突出。由此，人民法院更應(yīng)當(dāng)正確理解法律規(guī)定的本意，在立案審查階段，對(duì)原告資格從寬處理。
第二，關(guān)于被告資格的立案審查?！缎姓V訟法》第四十一條第二項(xiàng)規(guī)定，“有明確的被告”就符合起訴條件。由此可以看出，《行政訴訟法》在立案審查時(shí)對(duì)被告的要求是非常低的，只要原告起訴時(shí)，所訴被告具體、明確，同時(shí)符合其他起訴條件就應(yīng)當(dāng)立案受理?！懊鞔_的被告”，簡(jiǎn)單地說，就是指原告所訴被告是清楚的、具體的、可以指認(rèn)的、不存在任何含糊的、能夠確定的。至于被告是不是適格，是不是符合《行政訴訟法》第二十五條以及《解釋》第十九條至第二十二條規(guī)定的適格被告條件，不應(yīng)當(dāng)屬于立案審查的范圍。
“適格被告”不屬人民法院立案審查的范圍，“明確的被告”才是人民法院立案審查的法定標(biāo)準(zhǔn)。因此，被告是不是適格，并不影響當(dāng)事人的訴權(quán)。只要當(dāng)事人起訴有“明確的被告”，并符合其他起訴條件，其訴權(quán)就已經(jīng)成立，不得任意剝奪。然而，《解釋》第二十三條第一款規(guī)定，“原告所起訴的被告不適合，人民法院應(yīng)當(dāng)通知原告變更被告；原告不同意變更的，裁定駁回起訴?！备鶕?jù)該條規(guī)定，被告不適合，原告不同意變更被告，人民法院裁定駁回起訴，這實(shí)際上是剝奪了當(dāng)事人的訴權(quán)，與《行政訴訟法》第四十一條第二項(xiàng)的規(guī)定相矛盾。被告不適合，其結(jié)果是導(dǎo)致原告的訴訟請(qǐng)求不能成立，因此，建議將《解釋》第二十三條第一款修改為“原告所起訴的被告不適合，人民法院應(yīng)當(dāng)通知原告變更被告；原告不同意變更的，應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求”。
第三，關(guān)于訴訟請(qǐng)求及事實(shí)根據(jù)的立案審查。《行政訴訟法》第四十一條第三項(xiàng)規(guī)定，起訴應(yīng)當(dāng)“有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)”。訴訟請(qǐng)求是人民法院立案審查中容易忽視的環(huán)節(jié)。事實(shí)上，訴訟請(qǐng)求在訴訟過程中具有十分重要的作用。在某些情況下，可能就是因?yàn)楫?dāng)事人的訴訟請(qǐng)求不正確，有理的訴訟，變成了無理的訴訟。從《行政訴訟法》賦予人民法院的審查職責(zé)看，立案審查階段應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求予以明確，當(dāng)事人訴的具體行政行為是什么，是要求撤銷或者變更全部具體行政行為還是其中部分內(nèi)容。“具體的訴訟請(qǐng)求”不是指當(dāng)事人有具體的要求就可以，還必須明確到具體的被訴具體行政行為，因?yàn)樾姓V訟的前提是被訴具體行政行為的存在。同時(shí)如果當(dāng)事人還有附帶賠償訴訟或者附帶民事訴訟的，還應(yīng)當(dāng)要求當(dāng)事人提出具體的賠償數(shù)額等明確的請(qǐng)求。審查過程中，如果當(dāng)事人確系法律知識(shí)欠缺，立案審查的法官可以給當(dāng)事人必要的指點(diǎn)和引導(dǎo)，但是，不得強(qiáng)迫。
關(guān)于起訴條件中的事實(shí)根據(jù)問題，《解釋》第四十條有明確規(guī)定，只要當(dāng)事人能夠證明具體行政行為存在，人民法院就應(yīng)當(dāng)依法受理。如何理解“證明具體行政行為存在”，筆者認(rèn)為，在此也應(yīng)當(dāng)作寬泛的理解，首先，這里的事實(shí)根據(jù)僅指證明具體行政行為存在的事實(shí)根據(jù)，不包括其他訴訟請(qǐng)求的事實(shí)根據(jù)；其次，證明具體行政行為存在的事實(shí)根據(jù)可以是當(dāng)事人通過某種途徑獲得的具體行政行為文件的復(fù)印件等直接證據(jù)，也可以是能夠證明存在被訴具體行政行為的其他間接證據(jù)，決不能以沒有具體行政行為的書面法律文件為由拒絕受理案件。只要當(dāng)事人提供證據(jù)證明具體行政行為確實(shí)存在，人民法院就應(yīng)當(dāng)依法立案受理，至于具體行政行為內(nèi)容如何，應(yīng)當(dāng)通過審查，由被告舉證。
第四，關(guān)于受案范圍和管轄的審查。行政訴訟受案范圍是行政訴訟立案審查中最難把握的一項(xiàng)內(nèi)容，行政法的理論界和司法界對(duì)此也是爭(zhēng)議頗多。根據(jù)《解釋》精神，人民法院受理行政案件應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，向逐步擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的方向發(fā)展。司法實(shí)踐中，對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)受理爭(zhēng)議比較大的一些行政行為，在司法內(nèi)外部環(huán)境許可的情況下，應(yīng)當(dāng)盡可能立案受理。尤其是新類型案件，經(jīng)過立案審理有助于推進(jìn)行政法的理論和實(shí)踐的發(fā)展。
行政訴訟地域管轄通常不存在什么爭(zhēng)議，過去對(duì)既限制人身自由又扣押財(cái)產(chǎn)的案件，原告所在地法院對(duì)扣押財(cái)產(chǎn)部分是否有管轄權(quán)存在不同意見，現(xiàn)在《解釋》第九條也已經(jīng)明確。存在問題的是級(jí)別管轄，《解釋》將中級(jí)人民法院受理案件的范圍作了擴(kuò)大，凡是被告為縣、市人民政府的，均可以由中級(jí)人民法院法院管轄。然而，對(duì)被告為省級(jí)人民政府及其工作部門或者地、州、市人民政府的是否可以由高級(jí)人民法院管轄，《解釋》未作規(guī)定。筆者認(rèn)為，按照適當(dāng)提高行政訴訟審級(jí)的原則，同時(shí)考慮最高人民法院目前二審案件并不很多的實(shí)際情況，對(duì)一些當(dāng)?shù)赜幸欢ㄓ绊?，各方面干預(yù)比較多，或者訴訟標(biāo)的大的案件，盡可能由高級(jí)法院作一審是可行的。增加高級(jí)法院一審案件和最高法院的二審案件，對(duì)排除干擾，建立良好的司法環(huán)境，總結(jié)行政審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，逐步規(guī)范行政訴訟行為，以判例指導(dǎo)下級(jí)人民法院的審判工作，具有十分積極的意義。
勞動(dòng)部門在行政程序中曾經(jīng)通知原告公司協(xié)同第三人李某做職業(yè)病鑒定，并限期提供鑒定結(jié)果，但原告公司與第三人李某在限期內(nèi)未能進(jìn)行職業(yè)病鑒定。在隨后勞動(dòng)部門進(jìn)行工傷認(rèn)定及行政復(fù)議過程中，依照《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，依據(jù)第三人李某的醫(yī)院診斷證明及其他相關(guān)證據(jù)進(jìn)行了認(rèn)定。
【分歧】
對(duì)原告公司的鑒定申請(qǐng)是否準(zhǔn)許，在審理中存在兩種不同意見：
第一種意見認(rèn)為：在行政程序中，勞動(dòng)部門已經(jīng)通知原告公司進(jìn)行鑒定并提供鑒定結(jié)果，但原告公司在期限內(nèi)未予提供?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十九條規(guī)定：被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供證據(jù)，原告依法應(yīng)當(dāng)提供而拒不提供，在訴訟程序中提供的證據(jù)，人民法院一般不予采納。根據(jù)此規(guī)定，如果在訴訟程序中允許鑒定，是用事后取得的證據(jù)來評(píng)價(jià)行政機(jī)關(guān)依據(jù)當(dāng)時(shí)取得的證據(jù)所作出的行政行為，可能會(huì)造成對(duì)行政權(quán)的侵犯。所以，原告的鑒定申請(qǐng)不應(yīng)準(zhǔn)許。
第二種意見認(rèn)為：人民法院的訴訟活動(dòng)，是通過證據(jù)對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定的過程。勞動(dòng)部門系依據(jù)第三人李某的診斷證明和其他證據(jù)作出工傷認(rèn)定，而原告公司在第三人整個(gè)就醫(yī)過程中并未參與，第三人的診斷證明屬于單方證據(jù)。依據(jù)正當(dāng)程序原則，應(yīng)當(dāng)允許原告公司享有對(duì)證據(jù)提出質(zhì)疑的訴訟權(quán)利，以更加有利于對(duì)案件客觀事實(shí)的查明，保障訴訟當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。所以，原告的鑒定申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。
在現(xiàn)實(shí)生活中，因土地使用而引發(fā)的爭(zhēng)議多種多樣，通常表現(xiàn)為土地權(quán)屬爭(zhēng)議（其中又可分為土地所有權(quán)爭(zhēng)議和土地使用權(quán)爭(zhēng)議）、土地侵權(quán)爭(zhēng)議、土地合同爭(zhēng)議和土地相鄰關(guān)系爭(zhēng)議等四種類型。土地權(quán)屬爭(zhēng)議是指當(dāng)事人在土地使用過程中，就土地的所有權(quán)和使用權(quán)歸屬所發(fā)生的爭(zhēng)議。在這里有必要將土地所有權(quán)與物權(quán)法中的所有權(quán)有所區(qū)別。根據(jù)相關(guān)物權(quán)法理論，所有權(quán)是所有人對(duì)其所有的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行占有、使用、收益、處分的權(quán)力，所有權(quán)是物權(quán)中最完整、最充分的權(quán)力，其上述四種權(quán)能往往作為一個(gè)整體由一個(gè)主體來行使。而土地所有權(quán)作為一種具有財(cái)產(chǎn)權(quán)的用益物權(quán)，理論上當(dāng)然包含著土地使用權(quán)，但是由于土地資源的特殊性，實(shí)踐中土地的所有權(quán)和使用權(quán)往往是分離的。同時(shí)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》），我國(guó)的土地所有權(quán)分為國(guó)有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)，土地所有權(quán)主體單一、明確，就土地所有權(quán)發(fā)生的爭(zhēng)議極少。實(shí)踐中，大量的土地權(quán)屬爭(zhēng)議主要集中在土地使用權(quán)爭(zhēng)議，所以，實(shí)踐中的土地權(quán)屬爭(zhēng)議主要指土地使用權(quán)爭(zhēng)議，這也是審判工作所關(guān)注的重點(diǎn)。
土地侵權(quán)糾紛是合法土地使用權(quán)人因第三人侵害其土地使用權(quán)而發(fā)生的爭(zhēng)議。實(shí)踐中，容易與土地侵權(quán)糾紛發(fā)生混淆的是土地相鄰關(guān)系糾紛，在此有必要加以厘清。相鄰關(guān)系是兩個(gè)或兩個(gè)以上相鄰不動(dòng)產(chǎn)的所有人或使用人，在行使己方不動(dòng)產(chǎn)占有、使用、收益、處分權(quán)力時(shí)與不動(dòng)產(chǎn)相鄰方發(fā)生的權(quán)力義務(wù)關(guān)系。相鄰關(guān)系從本質(zhì)上講是一方所有權(quán)人或使用權(quán)人合法權(quán)力的行使，同時(shí)，是對(duì)他人（相鄰方）所有權(quán)或使用權(quán)的限制。土地相鄰關(guān)系作為相鄰關(guān)系中的一種，符合相鄰關(guān)系的所有特征，其與土地侵權(quán)糾紛有著明顯的區(qū)別：（一）土地相鄰關(guān)系糾紛中相鄰權(quán)人在相鄰?fù)恋厣系南嚓P(guān)行為是其合法權(quán)利的行使，而土地侵權(quán)中侵權(quán)人針對(duì)爭(zhēng)議土地的行為是一種違法行為；（二）土地相鄰關(guān)系中相鄰各方對(duì)爭(zhēng)議土地都有合法的土地使用權(quán)，而土地侵權(quán)爭(zhēng)議中必然有一方或雙方都有合法的土地使用權(quán)；（三）在責(zé)任承擔(dān)基礎(chǔ)方面，因土地相鄰各方就相鄰?fù)恋厮M(jìn)行的行為是其合法權(quán)力的行使，不存在過錯(cuò)，因此而給相鄰方造成的不便或損失應(yīng)予以補(bǔ)償。而土地侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)適用過錯(cuò)責(zé)任原則，侵權(quán)人對(duì)其因過錯(cuò)行為而給合法土地所有權(quán)人或使用權(quán)人造成的損失進(jìn)行賠償。
土地合同主要指土地出讓合同和土地承包合同。土地合同爭(zhēng)議主要是發(fā)生在土地出讓人與土地受讓人或土地發(fā)包人、承包人及轉(zhuǎn)包人在土地出讓合同或土地承包合同的簽訂、履行過程中發(fā)生的爭(zhēng)議，其爭(zhēng)議主體是土地出讓合同或土地承包合同的當(dāng)事人。鑒于土地合同糾紛主體、內(nèi)容的特殊性，此類糾紛容易區(qū)分，解決途徑和程序也相對(duì)明確。
以上對(duì)土地爭(zhēng)議的種類從理論上進(jìn)行闡述具有現(xiàn)實(shí)意義。區(qū)分土地爭(zhēng)議的種類是確定土地爭(zhēng)議主管部門及通過適當(dāng)訴訟程序解決土地糾紛的前提。實(shí)踐中，當(dāng)事人因?yàn)閷?duì)土地爭(zhēng)議的種類認(rèn)識(shí)不清從而不能正確認(rèn)定土地爭(zhēng)議管理部門，導(dǎo)致大量的土地糾紛不能及時(shí)有效解決，因此，必須樹立這樣一種意識(shí)，當(dāng)涉及土地糾紛時(shí)首先要分清土地爭(zhēng)議的類型，然后再確定適當(dāng)?shù)慕鉀Q途徑。另外，在實(shí)際生活當(dāng)中土地爭(zhēng)議的種類并非涇渭分明，往往混雜交織在一起，同一土地爭(zhēng)議因當(dāng)事人主張不同而異，需要認(rèn)真加以鑒別。
二、土地爭(zhēng)議的解決途徑
土地爭(zhēng)議發(fā)生后，應(yīng)通過何種途徑有效的保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益？從目前相關(guān)的法律規(guī)定分析，有兩種基本的途徑：一是權(quán)利人可以通過行政程序，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)處理；二是通過訴訟途徑，請(qǐng)求人民法院給與司法保護(hù)。必須明確的是，對(duì)于土地爭(zhēng)議，權(quán)利人并不能任意選擇行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)給予保護(hù)，因土地爭(zhēng)議種類的不同其爭(zhēng)議解決的途徑有所區(qū)別：
（一）土地權(quán)屬爭(zhēng)議的解決途徑?！锻恋毓芾矸ā返谑鶙l規(guī)定：土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理。當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴“。
1995年12月18日國(guó)家土地管理局的《土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）第四條明確規(guī)定：“土地權(quán)屬爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，當(dāng)事人向土地管理部門申請(qǐng)?zhí)幚怼?。?jù)此，行政處理程序是土地權(quán)屬訴訟的前置程序，在當(dāng)事人雙方對(duì)土地權(quán)屬爭(zhēng)議不能自行協(xié)商解決的情形下，只能首先申請(qǐng)土地管理部門進(jìn)行處理，對(duì)處理決定不服的，方可向人民法院提起行政訴訟。法律之所以這樣規(guī)定，是因?yàn)槿嗣裾恋毓芾聿块T作為土地管理的主管部門，對(duì)土地權(quán)屬的認(rèn)定是其法定職責(zé)，而且鑒于土地管理的專業(yè)性特點(diǎn)，由相關(guān)人民政府土地管理部門對(duì)土地權(quán)屬爭(zhēng)議先行處理確認(rèn)，更利于解決糾紛。
轉(zhuǎn)貼于 ?。ǘ┩恋厍謾?quán)爭(zhēng)議、土地合同爭(zhēng)議及土地相鄰關(guān)系爭(zhēng)議的解決途徑。根據(jù)《土地管理法》第六十六條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查”。《暫行辦法》第三十三條規(guī)定：“土地管理部門在辦案過程中發(fā)現(xiàn)受理的案件不屬于土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件，屬于土地侵權(quán)或者土地違法案件的應(yīng)當(dāng)依照土地侵權(quán)、土地違法案件的有關(guān)規(guī)定處理”。根據(jù)以上規(guī)定，對(duì)土地侵權(quán)、土地合同爭(zhēng)議及土地相鄰關(guān)系爭(zhēng)議，土地管理部門可以依職權(quán)或根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)進(jìn)行處理。以上三種土地爭(zhēng)議不適用土地管理部門先行處理程序規(guī)定，當(dāng)事人可以選擇土地管理部門或人民法院處理。但實(shí)踐中因土地管理部門和人民法院對(duì)以上三種土地爭(zhēng)議的處理程序認(rèn)識(shí)不一，對(duì)上述三種土地爭(zhēng)議相互推諉，影響了土地糾紛的及時(shí)解決。那么，對(duì)于土地侵權(quán)糾紛、土地合同糾紛及土地相鄰關(guān)系糾紛的正確解決途徑是什么？土地糾紛行政處理與法院訴訟之間是怎樣一種關(guān)系？
首先，通過分析人民法院關(guān)于土地糾紛案件審理程序可以得出結(jié)論。根據(jù)民法基本原理，土地所有權(quán)和使用權(quán)屬于民法調(diào)整范圍，當(dāng)事人因土地使用而引發(fā)的爭(zhēng)議向法院提起訴訟自無爭(zhēng)議。但是，在土地訴訟中，原告要使其訴求獲得法院支持，前提是原告必須有證據(jù)證明其是爭(zhēng)議土地的合法所有權(quán)人或使用權(quán)人，否則，必然面臨自行撤訴或被裁定不予受理兩種結(jié)果。此外，人民法院立案階段對(duì)證據(jù)的審查雖然是形式審查，但所有證據(jù)要在法庭上經(jīng)過庭審質(zhì)證才能予以認(rèn)定，土地糾紛的當(dāng)事人要使其訴求得到法院支持，必須有證據(jù)證明其是爭(zhēng)議土地的所有權(quán)人，否則即便是法院予以立案，其最終也必然面臨敗訴的結(jié)果。由此，可以得出結(jié)論，對(duì)于土地侵權(quán)糾紛、土地合同糾紛及土地相鄰關(guān)系糾紛的解決途徑，雖然當(dāng)事人有選擇權(quán)，既可以要求土地管理部門處理，也可以請(qǐng)求人民法院予以保護(hù)，但無論當(dāng)事人以什么理由向法院起訴，最終有關(guān)土地權(quán)屬證據(jù)（證明）必須由土地管理部門——這一法定主管部門進(jìn)行認(rèn)定，這是土地糾紛訴當(dāng)事人在證據(jù)取得方面無法逾越的程序。
通過三年實(shí)踐和探索，全市法院在涉及計(jì)劃生育行政訴訟和非訴執(zhí)行案件審判工作中，積累了一套行之有效的經(jīng)驗(yàn)和做法。
一是加大培訓(xùn)和宣傳工作力度，增強(qiáng)執(zhí)法水平，營(yíng)造濃厚法治氛圍。《人口與計(jì)劃生育法》頒布實(shí)施后，兩級(jí)法院內(nèi)部在業(yè)務(wù)培訓(xùn)中將其列入重點(diǎn)進(jìn)行輔導(dǎo)學(xué)習(xí)。另外，行政庭的法官們還適時(shí)深入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織召開計(jì)劃生育執(zhí)法輔導(dǎo)培訓(xùn)會(huì)議，認(rèn)真宣講《行政訴訟法》、《人口與計(jì)劃生育法》和有關(guān)法律法規(guī)及司法解釋，提高行政執(zhí)法人員素質(zhì)水平。漢濱、平利法院等區(qū)縣法院的法官還現(xiàn)場(chǎng)解答執(zhí)法過程中遇到的疑難問題。三年來，全市法院共舉辦有關(guān)計(jì)劃生育執(zhí)法方面的法律講座15次，聽講干部群眾5000余人，收到良好社會(huì)法律效果。
二是嚴(yán)把立案關(guān)，切實(shí)保護(hù)公民合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。兩級(jí)法院嚴(yán)格把握立案條件，堅(jiān)持計(jì)劃生育部門申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)必須有強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書和征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的處理決定書。立案后深入細(xì)致審查：一查計(jì)劃生育管理部門的處理決定是否合法；二查處理決定書是否送達(dá)生效；三查被執(zhí)行人是否確未履行。對(duì)處理決定合法、已依法送達(dá)、計(jì)劃生育管理部門申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行符合法律規(guī)定的，及時(shí)受理，抓緊執(zhí)行；對(duì)處理決定合法、已依法送達(dá)，但申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的手續(xù)不齊備的，要求計(jì)劃生育管理部門限期補(bǔ)辦；對(duì)處理決定不合法的堅(jiān)決予以退回。同時(shí)，對(duì)于計(jì)生行政部門申請(qǐng)執(zhí)行的案件做到了快審查、快立案、快執(zhí)行。如20__年3月，漢濱區(qū)法院在執(zhí)行李某一案時(shí)，在對(duì)李某夫婦耐心說服教育無果情況下，迅速對(duì)李某采取了司法拘留，促使其交納了部分撫養(yǎng)費(fèi)，并出具剩余款繳款計(jì)劃。
三是立足于宣傳教育，使強(qiáng)制執(zhí)行過程成為計(jì)劃生育國(guó)策和法律的宣傳過程。計(jì)劃生育工作涉及面廣、影響大、政策性強(qiáng)，而需要法院強(qiáng)制執(zhí)行的大多是法律意識(shí)薄弱、傳宗接代思想濃厚的“釘子戶”、“觀望戶”。因此，在強(qiáng)制執(zhí)行過程中，兩級(jí)法院采取集中被執(zhí)行人開會(huì)宣講法律與召開小型座談會(huì)或走訪談心相結(jié)合的方法，宣講我國(guó)人口發(fā)展的嚴(yán)峻形勢(shì)，以及有關(guān)計(jì)劃生育的法律規(guī)定，使被執(zhí)行人意識(shí)到計(jì)劃外生育是一種違法行為，應(yīng)該受到處罰，從而自覺交納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。如20__年初，平利法院對(duì)八仙鎮(zhèn)鴉河村朱某夫婦違反政策生育二胎案件執(zhí)行后，及時(shí)進(jìn)行了法制宣傳，促使該村其他違反計(jì)生法的村民也自覺履行了義務(wù)。漢濱、紫陽和旬陽法院，對(duì)在限期內(nèi)沒有交納的被執(zhí)行人，反復(fù)宣講法律，動(dòng)員交納，不輕易適用強(qiáng)制執(zhí)行措施。對(duì)于生活困難、暫時(shí)無力交納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的經(jīng)本人申請(qǐng)、法院審查，依法準(zhǔn)予其暫緩交納或分期交納。20__年以來，全市法院辦結(jié)的計(jì)生行政非訴執(zhí)行案件中，僅10案適用了強(qiáng)制執(zhí)行措施，50案自動(dòng)履行，8案經(jīng)法院調(diào)解后當(dāng)事人達(dá)成和解。
四是多方配合，密切協(xié)作，保證執(zhí)行工作順利進(jìn)行。紫陽和旬陽法院等縣法院，每次集中執(zhí)行都邀請(qǐng)黨委、人大和計(jì)劃生育管理部門密切配合，利用廣播、電視等新聞媒介大造聲勢(shì)，宣傳《人口與計(jì)劃生育法》。縣人大對(duì)法院審理征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)強(qiáng)制執(zhí)行案件既大力支持、密切協(xié)助，又依法監(jiān)督，配合法院工作，幫助法院解決困難。黨委、政府更是把法院強(qiáng)制執(zhí)行當(dāng)作一件大事積極支持。正是由于有了黨委的支持、人大的監(jiān)督和基層干部、計(jì)劃生育干部的配合，才使法院的涉訴計(jì)劃生育執(zhí)行案件得以順利進(jìn)行。如20__年，漢濱法院在辦理漢濱區(qū)計(jì)生局申請(qǐng)執(zhí)行征收楚某夫婦社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)一案時(shí)，針對(duì)楚某夫婦均系再婚，雙方再婚前的子女均不在身邊，以及周邊群眾和當(dāng)事人思想認(rèn)識(shí)不夠的情況，行政庭法官主動(dòng)與計(jì)生等部門配合，多次到當(dāng)事人居住地現(xiàn)場(chǎng)宣講法律、耐心說服，最終促使當(dāng)事人雙方自覺履行。
五是通過依法維護(hù)計(jì)劃生育管理部門行使計(jì)劃生育管理權(quán)，堅(jiān)定了基層干部做好計(jì)劃生育工作的信心和決心。紫陽、旬陽等縣過去計(jì)劃生育工作阻力大，談起征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，有的基層干部總感到不好辦，有的還對(duì)行政審判存在錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，認(rèn)為行政審判束縛了計(jì)劃生育干部的手腳，使他們兩頭為難。經(jīng)過配合法院執(zhí)行工作，廣大基層干部對(duì)行政審判有了正確認(rèn)識(shí)，明確了行政審判所具有的維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的作用，增強(qiáng)了依法管理計(jì)劃生育信心，縣域計(jì)劃生育工作日趨法制化、規(guī)范化。
二、存在問題
近三年來，全市兩級(jí)法院在計(jì)劃生育涉訴案件審判工作方面做了大量富有成效的工作，但是工作中仍然存在著一些問題：一是少數(shù)基層法院及法官對(duì)新《計(jì)生法》和相關(guān)條例在認(rèn)識(shí)方面還存在一定差距。少數(shù)審判和執(zhí)行人員的素質(zhì)亟待提升，同時(shí)基層法院、人民法庭目前還普遍存在著執(zhí)行力量不足的問題。
二是少數(shù)計(jì)生執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，有的案件由于適用法律不當(dāng)或沒有嚴(yán)格按照行政程序交代訴權(quán)，使相對(duì)人合法權(quán)益不能得到及時(shí)保障，而且個(gè)別申請(qǐng)執(zhí)行案件也無法進(jìn)入執(zhí)行程序。
三是部分被執(zhí)行人在法院受理案件后，外出躲避執(zhí)行且下落不明，或家中無可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，故案件只能中止或發(fā)放債權(quán)憑證處理，計(jì)劃生育行政非訴案件執(zhí)行難問題依然不同程度存在。
四是部分被執(zhí)行人由于履行能力有限，但按照有關(guān)規(guī)定，當(dāng)事人在首付執(zhí)行款40后，對(duì)下余部分可采取分期付款的方式執(zhí)行，這在一定程度上拖延了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的實(shí)際到位時(shí)間。
五是有些區(qū)縣的計(jì)生部門對(duì)被征收戶的基本事實(shí)方面查詢不清，調(diào)查取證過于草率、簡(jiǎn)單，或是對(duì)于做出征收決定的相對(duì)人未能及時(shí)提出執(zhí)行申請(qǐng)，使執(zhí)行申請(qǐng)超過法律規(guī)定的申請(qǐng)期限，從而被法院裁定不予執(zhí)行，導(dǎo)致無法進(jìn)入正常的執(zhí)行程序。
六是中級(jí)法院與市級(jí)計(jì)劃生育管理部門經(jīng)常性溝通不夠。計(jì)生非訴執(zhí)行案件一般在基層，中院對(duì)基層法院業(yè)務(wù)指導(dǎo)須加強(qiáng)。
三、應(yīng)對(duì)措施
第一，強(qiáng)化司法服務(wù)保障意識(shí)，全面提升審執(zhí)工作水平。兩級(jí)法院應(yīng)組織審判人員，認(rèn)真學(xué)習(xí)行政訴訟法和《人口與計(jì)劃生育法》，進(jìn)一步認(rèn)識(shí)做好涉及計(jì)劃生育案件審執(zhí)工作的極端重要性，提升思想觀念和工作作風(fēng)，堅(jiān)持公開、公正、公平原則。
四川省高級(jí)人民法院：
你院川高法〔1995〕123號(hào)《關(guān)于國(guó)家賠償法實(shí)施后行政賠償案件是否收取訴訟費(fèi)用的請(qǐng)示》收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下；
根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第三十四條的規(guī)定，人民法院受理行政賠償案件，不得向當(dāng)事人收取訴訟費(fèi)用。
【正文】
人民法院審理二審行政案件，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》的規(guī)定，發(fā)回重審、應(yīng)當(dāng)發(fā)回重審、可以發(fā)回重審的相關(guān)條款有：
一、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（三）項(xiàng)規(guī)定，原判決認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，或者由于違反法定程序可能影響案件正確判決的，裁定撤銷原判，發(fā)回原審人民法院重審，也可以查清事實(shí)后改判。當(dāng)事人對(duì)重審案件的判決、裁定，可以上訴。
二、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十一條第一款規(guī)定，原審判決遺漏了必須參加訴訟的當(dāng)事人或者訴訟請(qǐng)求的，第二審人民法院應(yīng)當(dāng)裁定撤銷原審判決，發(fā)回重審。
三、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十一條第三款規(guī)定，原審判決遺漏行政賠償請(qǐng)求，第二審人民法院經(jīng)審理認(rèn)為依法應(yīng)當(dāng)予以賠償?shù)?，在確認(rèn)被訴具體行政行為違法的同時(shí)，可以就行政賠償問題進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)就行政賠償部分發(fā)回重審。
四、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十九條第（一）項(xiàng)規(guī)定，人民法院審理二審案件和再審案件，對(duì)原審法院受理、不予受理或者駁回起訴錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)分別情況作如下處理：第一審人民法院作出實(shí)體判決后，第二審人民法院認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)受理的，在撤銷第一審人民法院判決的同時(shí)，可以發(fā)回重審，也可以逕行駁回起訴。
以上是二審行政案件發(fā)回重審、應(yīng)當(dāng)發(fā)回重審、可以發(fā)回重審的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（三）項(xiàng)規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)重審案件的判決、裁定，可以上訴。那么，在審判實(shí)踐中，人民法院審理當(dāng)事人對(duì)重審案件的判決、裁定提起上訴的二審行政案件能否第二次發(fā)回重審呢？
［中圖分類號(hào)］D915 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1672－2426（2012）07－0020－02
一、行政訴訟法的貢獻(xiàn)及其修改的必要性
行政訴訟法在我國(guó)的施行已經(jīng)有20多個(gè)年頭，其所取得的成就是巨大的，這種成就突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，行政訴訟法將“民告官”這一形式以法律制度的形式確立下來，使尋常百姓能夠享有同政府平等的司法權(quán)利，極大地促進(jìn)了政府觀念的迅速轉(zhuǎn)變；另一方面，行政訴訟法更是促進(jìn)了我國(guó)民主法治制度的發(fā)展與完善，在行政訴訟法實(shí)施之后，我們形成了一系列的法律制度，例如行政復(fù)議法、行政許可法以及行政處罰法等，所以說，行政訴訟法在我國(guó)當(dāng)前整個(gè)行政法制體系的構(gòu)建過程中起到了重要的基礎(chǔ)性作用。行政訴訟法的上述貢獻(xiàn)是不可磨滅的，是任何人都應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的。除此之外，行政訴訟法還為救濟(jì)政府機(jī)構(gòu)以外的法律主體提供了良好的救濟(jì)途徑，使得公民、法人以及其他社會(huì)組織在受到行政侵權(quán)的情況下能夠得到有效救濟(jì)。但是伴隨著我國(guó)當(dāng)前司法實(shí)踐的不斷深化，行政訴訟法逐漸顯現(xiàn)出一些缺陷與不足。主要是由于在行政訴訟法確立之初沒有預(yù)見到的、一些在制度設(shè)計(jì)方面有所疏忽的問題，因此，推進(jìn)行政訴訟法的修改勢(shì)在必行。
二、行政訴訟法的修改方向分析
筆者通過深入分析我國(guó)行政訴訟法的相關(guān)理論以及我國(guó)近年來行政訴訟法在實(shí)施過程中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，認(rèn)為我國(guó)行政訴訟法的修改方向應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來著手實(shí)施：
1．?dāng)U大行政訴訟法的受案范圍。確立行政訴訟的受案范圍，是行政訴訟應(yīng)該首先解決的問題。受案范圍大小，關(guān)系到行政機(jī)關(guān)的行為在多大程度上置于司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下，也直接關(guān)系到公民、法人或其他組織的權(quán)益是否得到有效保護(hù)。我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第二條明確規(guī)定：公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提訟。由此可見，就《行政訴訟法》的規(guī)定來看，所界定的可訴的行政行為是指具體行政行為。這就致使我國(guó)當(dāng)前的一些行政爭(zhēng)議案件不能進(jìn)入行政訴訟法律程序，比如沒有把抽象行政行為和公益訴訟納入法院司法審查的范圍，這一點(diǎn)可以說是當(dāng)前行政訴訟法進(jìn)行修改的最主要問題。針對(duì)這一問題，筆者認(rèn)為行政訴訟法可以從以下兩個(gè)方面擴(kuò)大受案范圍：一方面，可以將原先受理案件范圍規(guī)定的列舉方式轉(zhuǎn)變?yōu)楦爬ǚ绞?，將那些不能進(jìn)入行政訴訟法履行程序的案件進(jìn)行列舉；另一方面，可以規(guī)定除了國(guó)務(wù)院的行政行為之外，其余的行政都應(yīng)當(dāng)納入法院受理案件的范圍之內(nèi)。近日，“北大版”與“人大版”的《行政訴訟法》修改建議稿相繼面世，北大版的修改意見稿，用“行使行政職權(quán)的行為”替代了“具體行政行為”。人大版提到，用“行政爭(zhēng)議”替代“具體行政行為”，有學(xué)者稱“行政爭(zhēng)議”這個(gè)提法更加寬泛，具有更大的包容性。
2．提升行政案件的審理級(jí)別。行政訴訟制度是一項(xiàng)針對(duì)我國(guó)行政機(jī)關(guān)行政行為的一部法律審查制度，是我國(guó)目前唯一的一部以法律方式控制國(guó)家權(quán)力的制度，所以說加強(qiáng)對(duì)法院的獨(dú)立性就成為當(dāng)前亟待解決的重要課題?？梢栽谀壳绑w制的基礎(chǔ)上提升行政案件的審理級(jí)別，也就是需要增加中級(jí)人民法院以及高級(jí)人民法院對(duì)一審行政案件的管轄，除此之外，還可以將地域管轄的選擇范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，可以由行政案件的被告方或者原告方所在地的人民法院受理，倘若原告方與被告方同在一個(gè)法院管轄區(qū)的，原告能夠向其所在地人民法院的上級(jí)人民法院申訴制定距離最近的法院進(jìn)行受理。這一改革方向也是北大版的行政訴訟法修改建議稿對(duì)現(xiàn)行行政訴訟法的一大改變，該建議稿的第14條提出：“中級(jí)人民法院管轄第一審行政案件”。這意味著如果該條建議被采納，基層法院將不再設(shè)置行政審判庭。此外，建議稿還明確，對(duì)國(guó)務(wù)院及其各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府提訟的一審行政案件，將由高級(jí)人民法院管轄。
3．將行政訴訟調(diào)解機(jī)制引入進(jìn)來。訴訟調(diào)解指的是當(dāng)事人在人民法院審判人員的主持下，采取平等協(xié)商的方式，來進(jìn)行權(quán)益爭(zhēng)議的解決的一種辦法。訴訟調(diào)解的作用在于有效的使糾紛得到徹底的解決，能夠積極推進(jìn)人民內(nèi)部團(tuán)結(jié)以及糾紛訴訟的預(yù)防。但是，在我國(guó)行政訴訟案件的審理過程中，除了行政侵權(quán)賠償適用調(diào)解以外，其他類型的行政案件都不適用于調(diào)解。在人民法院對(duì)行政訴訟案件的審判實(shí)踐中，當(dāng)具體行政行為適用法律明顯錯(cuò)誤或者處罰顯失公平的情況下也有進(jìn)行案件外協(xié)調(diào)解決的案例。在這里，“協(xié)調(diào)”在本質(zhì)上其實(shí)就是“調(diào)解”，這樣能夠使行政訴訟當(dāng)事人雙方之間的糾紛得到快速解決，極大地提升人民法院的案件審理速度。
行政調(diào)解將當(dāng)事人自主意思表示建立在對(duì)行政機(jī)關(guān)正確執(zhí)法而樹立起的權(quán)威的服從與信任感的基礎(chǔ)上，能夠進(jìn)一步完善社會(huì)沖突解決機(jī)制體系。所以說，將行政訴訟調(diào)解引入到行政案件的審理中，不僅有利于提高法院的辦案效率，并且能夠緩解政群關(guān)系，有利于推進(jìn)行政審判方式的改革。
4．增設(shè)行政訴訟簡(jiǎn)易程序。簡(jiǎn)易程序是指第一審普通程序的簡(jiǎn)化，是基層人民法院和它的派出法庭審理事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的簡(jiǎn)單的民事案件的程序。簡(jiǎn)易程序能夠給訴訟當(dāng)事人提供便利，能夠?yàn)槿嗣穹ㄔ旱陌讣徖硖峁┓奖?，能夠使人力、物力、?cái)力得到節(jié)約，極大地減輕當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)，而且還能夠使人民法院從眾多案件中解脫出來，集中精力去審理那些重大的、復(fù)雜的案件。
在我國(guó)，《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》中明確規(guī)定了有關(guān)簡(jiǎn)易程序?qū)徖砻袷掳讣托淌掳讣?。但我?guó)《行政訴訟法》中沒有關(guān)于適用簡(jiǎn)易程序的規(guī)定。行政訴訟法第六條規(guī)定，人民法院審理行政案件，依法實(shí)行合議制度。這就明確了行政案件的審理只能適用普通程序。在制定行政訴訟法之初，行政案件數(shù)量十分有限，而且又考慮到行政案件本身的特殊性，其審理的最終結(jié)果關(guān)系到國(guó)家行政機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和執(zhí)法權(quán)威、行政相對(duì)人的切身利益，因此，立法者本著慎重的原則，只在行政訴訟法中設(shè)立了普通程序是可行的。但隨著建設(shè)法治國(guó)家和依法行政步伐加快，行政案件的數(shù)量和種類不斷增多。在這樣的司法環(huán)境中，在我國(guó)行政審判力量嚴(yán)重不足的環(huán)境下，單純適用普通程序?qū)徖硇姓讣呀?jīng)非常不適應(yīng)“公正與效率”這一法院的時(shí)代主題。所以說，在行政訴訟中增設(shè)簡(jiǎn)易程序，能夠完善我國(guó)行政訴訟制度，提高行政審判效率。對(duì)于行政訴訟中適用簡(jiǎn)易程序的案件范圍，主要是針對(duì)情節(jié)簡(jiǎn)單、雙方當(dāng)事人對(duì)事實(shí)無爭(zhēng)議或爭(zhēng)議不大，只是要求在法律適用上到法院討個(gè)公正的說法的案件；或者一些事實(shí)十分清楚，涉及金額較小，并且行政相對(duì)人急需法院快速對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行了斷的案件。對(duì)上述列舉的案件適用簡(jiǎn)易程序，由一名審判員進(jìn)行審理，根據(jù)需要隨時(shí)傳喚雙方當(dāng)事人到庭參加訴訟，而不受普通程序中有關(guān)答辯期、開庭審理程序的限制，既能達(dá)到快速解決爭(zhēng)端的目的，滿足雙方當(dāng)事人的要求，又能使訴訟成本得到有效的節(jié)約，減少當(dāng)事人的訴訟負(fù)擔(dān)，提高人民法院的辦案效率。設(shè)立具有程序正當(dāng)性的行政訴訟簡(jiǎn)易程序，符合司法公正與效率的價(jià)值追求。
三、結(jié)束語
行政訴訟法是我國(guó)當(dāng)前深化政治體制改革的重要手段，是我們進(jìn)行政治體制改革的排頭兵，究竟是要對(duì)現(xiàn)行的行政訴訟法進(jìn)行大的修改，還是適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行小的調(diào)整必須要明確。當(dāng)前關(guān)于行政訴訟法修改的一些理論上的設(shè)想以及實(shí)踐上的落實(shí)還需要進(jìn)一步的論證?？偠灾?，積極推進(jìn)我國(guó)行政訴訟法律制度的改革與完善，是構(gòu)建和諧社會(huì)、維持良好社會(huì)秩序的重要舉措。
參考文獻(xiàn)：
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［2］高華．淺析我國(guó)行政訴訟法修改的若干問題［J］．法制與社會(huì)，2011，（04）．
訴訟調(diào)解是指當(dāng)事人在人民法院審判人員的主持下，用平等協(xié)商的辦法，解決權(quán)益爭(zhēng)議的訴訟活動(dòng)和結(jié)案方式。它的意義在于有利于徹底解決糾紛，有利于增強(qiáng)人民內(nèi)部團(tuán)結(jié)和有利于預(yù)防糾紛減少訴訟。而我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第50條規(guī)定：“人民法院審理行政案件不適用調(diào)解”。第67條第3款規(guī)定：賠償訴訟可以適用調(diào)解。因此，人民法院在審理行政訴訟案件中，除行政侵權(quán)賠償適用調(diào)解外，其它行政案件不適用調(diào)解，否則違反了“公權(quán)”不能調(diào)解規(guī)則。但在審判實(shí)踐中，人民法院在審理有些行政案件中，具體行政行為適用法律明顯錯(cuò)誤或處罰顯失公正或行政收費(fèi)有誤，大量通過案外“協(xié)調(diào)”解決；建議和促成被告改變?cè)唧w行政行為，動(dòng)員原告申請(qǐng)撤訴，從而終結(jié)訴訟。此“協(xié)調(diào)”實(shí)質(zhì)就是“調(diào)解”，在短期內(nèi)有效地解決雙方當(dāng)事人的訴爭(zhēng)，大大提高了人民法院的辦案效率，減少當(dāng)事人的訟累。
（一）我國(guó)行政訴訟引入調(diào)解機(jī)制具有可行性
1、《行政訴訟法》第7條明確規(guī)定：“當(dāng)事人行政訴訟中的法律地位平等”，這為當(dāng)事人自愿協(xié)商提供了法律基礎(chǔ)。
2、《行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院對(duì)行政案件宣告判決或裁定前，原告申請(qǐng)撤訴的，或者被告改變其所作出的具體行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定?！痹撘?guī)定明確了在行政訴訟中，雙方當(dāng)事人享有處分權(quán)。這是行政訴訟適用調(diào)解的前提。
3、除個(gè)別法律、法規(guī)規(guī)定外我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)規(guī)定行政主體在作出具體行政行為時(shí)有行政自由裁量權(quán)。其包括法定種類和法定幅度內(nèi)選擇的自由裁量權(quán)；法律適用條件確認(rèn)上的自由裁量權(quán)；行政程序上的自由裁量權(quán)；法律原則下的自由裁量權(quán)。行政主體在上述情況下在合理的范圍內(nèi)考慮合適的社會(huì)成本、行政相對(duì)管理人的具體情況的條件下作出讓步和妥協(xié)留有空間和余地。
4、《行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”。而根據(jù)最高人民法院關(guān)于審理行政案件可以參照民事訴訟規(guī)范的有關(guān)規(guī)定的精神，行政訴訟案件雙方當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，人民法院應(yīng)予以審查，只有調(diào)解協(xié)議屬雙方自愿且未侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人的合法權(quán)益，人民法院才依法予以確認(rèn)，其實(shí)質(zhì)就是對(duì)被訴的具體行政行為合法性的審查。
5、行政案件引入調(diào)解機(jī)制符合人民法院的時(shí)代主題，有利于提高法院的辦案效率，緩解政群關(guān)系，有利于推進(jìn)行政審判方式的改革。
（二）我國(guó)行政訴訟調(diào)解具有可適用性
根據(jù)連城縣人民法院2003年度審結(jié)案件統(tǒng)計(jì)，該年度共審結(jié)行政訴訟案件24件，其中法院裁定準(zhǔn)予原告申請(qǐng)撤訴的案件9件均是法院經(jīng)案外組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)調(diào)。在協(xié)調(diào)過程中，被告發(fā)現(xiàn)所作出的具體行政行為錯(cuò)誤而改變?cè)唧w行政行為后原告申請(qǐng)撤訴的3件；原告認(rèn)為所訴具體行政行為正確而申請(qǐng)撤訴的6件。因此，行政訴訟調(diào)解在行政審判實(shí)踐中具有可適用性。筆者認(rèn)為，除行政侵權(quán)賠償可適用調(diào)解外，我國(guó)行政訴訟調(diào)解主要適用下列幾種類型案件：
1、不服行政主體作出的行政裁決而提起的行政訴訟案件。
行政裁決是指行政主體依照法律法規(guī)的授權(quán)，對(duì)當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的特定民事糾紛進(jìn)行審查，并作出裁決的具體行政行為。不服行政裁決訴訟案件存在三方關(guān)系人，即原民事爭(zhēng)議的雙方當(dāng)事人和作出裁決的行政機(jī)關(guān)。如土地使用權(quán)、山林權(quán)等行政裁決。一般情況下，行政機(jī)關(guān)在裁決過程對(duì)原民事爭(zhēng)議的雙方當(dāng)事人進(jìn)行了調(diào)解。在行政訴訟過程中，若民事爭(zhēng)議的雙方當(dāng)事人變更或放棄權(quán)利，則被告行政機(jī)關(guān)的裁決即可變更或撤銷。因此，這類案件適用調(diào)解有利于提高訴訟效率，減少訟累，密切政府與群眾的關(guān)系。
2、不服自由裁量的具體行政行為。
自由裁量的具體行政行為是指法律、法規(guī)對(duì)具體行政行為的方式、手段和內(nèi)容未作具體，詳細(xì)、明確的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以在法律、法規(guī)規(guī)定的幅度和范圍內(nèi)，根據(jù)自己的評(píng)價(jià)和判斷，自由裁量作出一定的具體行政行為。例如，我國(guó)《治安管理處罰條例》第6條規(guī)定，罰款幅度1元至200元；拘留幅度為1日至15日。對(duì)于違反自由裁量規(guī)定且顯失公正的行政處罰，人民法院可依法判決變更。同時(shí)，人民法院審理此類案件時(shí)，對(duì)顯失公正超過的幅度存在調(diào)解的余地，對(duì)顯失公正超過幅度的部分雙方當(dāng)事人可協(xié)商解決，這并不損害國(guó)家和社會(huì)公共利益。
3、不服因行政合同引起的爭(zhēng)議而提起的行政訴訟案件。
行政合同是指行政主體之間或行政主體與行政相對(duì)人之間，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理的一定目標(biāo)而依法簽訂的國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的協(xié)議。我國(guó)行政合同的表現(xiàn)形式主要有：行政教育合同、政府采購(gòu)合同、土地有償轉(zhuǎn)讓合同、公共工程合同、科研合同等等。盡管這些合同具有行政性，但它屬于合同的范疇，具有契約性。這種契約性弱化了行政行為的單向性、強(qiáng)制性，強(qiáng)化了行政主體與相對(duì)人一方的溝通與合作。因此，在行政訴訟中，對(duì)因行政合同引起的爭(zhēng)議，可進(jìn)行調(diào)解。如行政教育合同案件牽涉面很廣，我市二級(jí)法院已在案外調(diào)解方面進(jìn)行大膽償試，取得良好的社會(huì)效果。
4、不服行政主體作出的具有強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)行為。
行政指導(dǎo)行為，是行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政管理過程中，所作出的具有示范、倡導(dǎo)、咨詢、建議、訓(xùn)導(dǎo)等行為。如果名為行政指導(dǎo)行為，實(shí)際卻具有強(qiáng)制力或者要求當(dāng)事人為一定行為或不為一定行為，行政管理相對(duì)人不履行或不執(zhí)行就要承擔(dān)不利的法律后果。當(dāng)事人對(duì)這種行為不服，可向人民法院提起訴訟。如鄉(xiāng)政府發(fā)出的有關(guān)強(qiáng)制農(nóng)民種植、養(yǎng)殖的行政指導(dǎo)公告，此類案件涉及面廣影響重大，涉及廣大農(nóng)民的切身利益。該類案件引入調(diào)解機(jī)制，能大大緩和目前政群關(guān)系，真正達(dá)到法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。
5、不服行政收費(fèi)的行政訴訟案件。
行政收費(fèi)的主體應(yīng)是行政主體，是國(guó)家行政干預(yù)與經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)相結(jié)合并互為目的和手段的產(chǎn)物，是市場(chǎng)附加在國(guó)家身上的一項(xiàng)職能。它具有以下特征：1、成本補(bǔ)償性，即行政收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)僅能涵蓋行政特別支出成本，但可低于成本，甚至是部分補(bǔ)償，這一特征來源于行政權(quán)的非盈利性和收費(fèi)的補(bǔ)充地位；2、特別負(fù)擔(dān)性和直接受益性，即繳費(fèi)的非普遍性和受益的直接性，部分行政主體的特別支出由特別的相對(duì)人負(fù)擔(dān)，他所承受特別負(fù)擔(dān)的目的在獲得特別利益；3、財(cái)政管理性和相對(duì)穩(wěn)定性。目前我國(guó)行政收費(fèi)種類比較多，主要有征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、公路規(guī)費(fèi)、排污費(fèi)等等。根據(jù)目前我國(guó)法律、法規(guī)規(guī)定，行政收費(fèi)一般都有設(shè)定一定的幅度，給行政主體留有一定自由收費(fèi)的空間。如《福建省計(jì)劃生育條例》第三十條第一款第二項(xiàng)規(guī)定，多生育一個(gè)孩子的，按當(dāng)事人雙方上述行為被查出的上一年總收入二至三倍征收。第二款規(guī)定總收入無法計(jì)算的，按照統(tǒng)計(jì)行政部門公布的縣（市、區(qū)）職工年平均收入或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人均純收入計(jì)算。從上述法規(guī)規(guī)定可知，行政主體征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)幅度為二至三倍，計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)為首先選擇當(dāng)事人雙方上年度總收入，總收入無法計(jì)算的，才選擇統(tǒng)計(jì)行政部門公布的縣職工的平均收入或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人均純收入。但計(jì)生部門往往為完成收費(fèi)指標(biāo)，不根據(jù)法規(guī)規(guī)定，一律以統(tǒng)計(jì)部門公布的或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人均純收入來征收（往往該標(biāo)準(zhǔn)含有水份）。如我院受理馬××、羅××不服連城縣計(jì)生局征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)決定一案，馬××、羅××夫妻多生育一個(gè)孩子是事實(shí)。馬、羅屬農(nóng)村低保戶，夫妻雙方上年總收入還不足2000元。但縣計(jì)生局卻依據(jù)該鄉(xiāng)人均收入3500元為標(biāo)準(zhǔn)，作出征收馬、羅社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)21000元（三倍）。該案馬、羅以應(yīng)依據(jù)夫妻上年總收入征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)為由向本院提起訴訟。該案經(jīng)案外調(diào)解，被告改為以原告上年度總收入三倍征收，并簽訂了分期付款協(xié)議。該案圓滿調(diào)解，一方面減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，另一方面也促成行政機(jī)關(guān)依法行政收費(fèi)，取得良好的社會(huì)效果和法律效果。
二、增設(shè)行政訴訟簡(jiǎn)易程序
簡(jiǎn)易程序是指第一審普通程序的簡(jiǎn)化，是基層人民法院和它的派出法庭審理事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的簡(jiǎn)單民事案件的程序。它有利于便利當(dāng)事人訴訟，便利人民法院辦案，有利于節(jié)省人力、物力、財(cái)力，減輕當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)，有利人民法院集中力量審理比較重大、復(fù)雜的案件。它的特點(diǎn)在于起訴方式簡(jiǎn)便、審理程序簡(jiǎn)便、傳喚當(dāng)事人、證人方式簡(jiǎn)便、由審判員一人獨(dú)任審理，且審理期限短，不能延長(zhǎng)。在我國(guó)，《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》明確規(guī)定了有關(guān)簡(jiǎn)易程序?qū)徖砻袷掳讣托淌掳讣６í?dú)我國(guó)《行政訴訟法》沒有關(guān)于適用簡(jiǎn)易程序的規(guī)定。我國(guó)已加入WTO，建設(shè)法治國(guó)家和依法行政步伐加快，《行政許可法》即將實(shí)施，群眾學(xué)法、守法、用法的意識(shí)越來越強(qiáng)，行政案件的數(shù)量和種類大幅度增多。在這樣的司法環(huán)境下，同時(shí)行政審判力量嚴(yán)重不足的情況下，單純適用普通程序?qū)徖硇姓讣褬O不適應(yīng)“公正與效率”這一法院的時(shí)代主題。據(jù)此，增設(shè)簡(jiǎn)易程序，它可以完善我國(guó)行政訴訟制度，提高行政審判效率。
（一）在行政訴訟中設(shè)立簡(jiǎn)易程序的必要性和迫切性。
我國(guó)行政訴訟法第六條規(guī)定，人民法院審理行政案件，依法實(shí)行合議制度。第四十六條明確了合議庭的具體組織形式是“由審判員組成合議庭或者由審判員、陪審員組成合議庭。合議庭的成員，應(yīng)當(dāng)是三人以上的單數(shù)”。這就明確了行政案件的審理只能適用普通程序。在制定行政訴訟法之初，行政案件數(shù)量十分有限，又考慮到行政案件本身的特殊性，其審理的最終結(jié)果關(guān)系到國(guó)家行政機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和執(zhí)法權(quán)威、行政相對(duì)人的切身利益，立法者本著慎重的原則，只在行政訴訟法中設(shè)立了普通程序是可行的。但是，我國(guó)行政訴訟法已頒布15周年了，行政案件的數(shù)量從1989年的7000余件發(fā)展到2003年約90000件，且涉案領(lǐng)域不斷拓寬，新類型案件不斷出現(xiàn)。在審理大量的行政案件中，人民法院行政審判經(jīng)驗(yàn)不斷豐富，行政審判法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)有了質(zhì)的飛躍。而在審理的大量案件中，有許多案件情節(jié)簡(jiǎn)單、雙方當(dāng)事人對(duì)事實(shí)無爭(zhēng)議或爭(zhēng)議不大，只是要求在法律適用上到法院討個(gè)公正的說法；還有一些事實(shí)十分清楚，涉及金額較小，且行政相對(duì)人急需法院快速對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行了斷的案件。特別是《行政許可法》即將實(shí)施，訴行政不作為案件將會(huì)大幅增長(zhǎng)，而審理此類案件主要審查行政機(jī)關(guān)是否有依法履行法定職責(zé)，爭(zhēng)議焦點(diǎn)集中，案情事實(shí)簡(jiǎn)單明了。對(duì)上述列舉的案件適用簡(jiǎn)易程序，由一名審判員進(jìn)行審理，根據(jù)需要隨時(shí)傳喚雙方當(dāng)事人到庭參加訴訟，不受普通程序中有關(guān)答辯期、開庭審理程序的限制，即能達(dá)到快速解決爭(zhēng)端的目的，滿足雙方當(dāng)事人的要求，又能有效節(jié)約訴訟成本、減少當(dāng)事人訟累，提高法院辦案效率。據(jù)此，設(shè)立簡(jiǎn)易程序有其十分的必要性。
（二）行政訴訟中設(shè)立簡(jiǎn)易程序的適用范圍
參照刑事訴訟法、民事訴訟法的規(guī)定，結(jié)合15年來的行政審判實(shí)踐，筆者認(rèn)為，在行政訴訟中，行政案件適用簡(jiǎn)易程序范圍有以下二種情形：1、適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼谝粚徯姓讣荒苁腔鶎尤嗣穹ㄔ盒姓徟型?，并只能是有審判長(zhǎng)職稱或庭長(zhǎng)獨(dú)任審理，中級(jí)人民法院、高級(jí)人民法院、最高人民法院第一審行政案件均不得適用簡(jiǎn)易程序。2、適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼男姓讣?yīng)當(dāng)是簡(jiǎn)單的行政案件。簡(jiǎn)單的行政案件必須具備三個(gè)條件：首先是事實(shí)清楚，即當(dāng)事人雙方對(duì)他們發(fā)生爭(zhēng)議的案件事實(shí)的陳述基本一致，并對(duì)他們陳述的事實(shí)，提出了可靠的證據(jù)，無須人民法院調(diào)查和收集證據(jù)就可以判明事實(shí)，分清是非；其次是權(quán)利、義務(wù)關(guān)系明確；再次當(dāng)事人雙方對(duì)案件是非、責(zé)任及所訴的具體行政行為沒有原則的分歧。從我國(guó)行政審判實(shí)踐來看，適用簡(jiǎn)易程序的行政案件，主要有以下幾種類型：⑴事實(shí)清楚、責(zé)任明確，行政侵權(quán)賠償金額不大的賠償案件。⑵事實(shí)清楚、情況簡(jiǎn)單，是非分明，爭(zhēng)執(zhí)焦點(diǎn)明確，爭(zhēng)議數(shù)額不大的行政處罰和行政收費(fèi)的案件。⑶被告在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供作出具體行政行為時(shí)的證據(jù)、依據(jù)的行政案件；⑷行政管理相對(duì)人僅行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為違反法定程序而提起的行政訴訟案件；⑸事實(shí)清楚、是非分明的行政不作為行政案件；⑹不服行政主體的行政裁決而提起的行政案件；⑺不服行政合同而提起的行政案件；⑻事實(shí)清楚、證據(jù)充分、程序合法，僅以行政處罰顯失公正而提起的行政案件；⑼其它簡(jiǎn)易的行政案件。
行政訴訟功能是行政訴訟制度所實(shí)際發(fā)揮的作用，研究行政訴訟功能的目的，就是要對(duì)其進(jìn)行價(jià)值評(píng)價(jià)，哪些功能是我們所需要的，哪些是不需要的，行政訴訟實(shí)際發(fā)揮的功能與立法目的是否一致?如果沒有實(shí)現(xiàn)立法目的，問題在哪里，應(yīng)如何解決?本文通過對(duì)行政訴訟功能的實(shí)證研究，反思功能與立法目的的差距，檢討立法目的的定位，為修改行政訴訟法作出充分的理論準(zhǔn)備。
一、一審行政案件收案數(shù)量與漲幅對(duì)比
從相關(guān)數(shù)據(jù)可以看出，一審行政案件收案數(shù)量總體上保持增長(zhǎng)趨勢(shì)。除1999年、2000年和2002年收案數(shù)量減少外，整體上，一審案件收案數(shù)量呈上升的趨勢(shì)。1989年至2004年這十六年間，有一半的年份行政案件收案數(shù)量是兩位數(shù)的增長(zhǎng)幅度。根據(jù)上述數(shù)據(jù)，可以將行政訴訟的發(fā)展分為三個(gè)階段：第一，初始階段，1989年至1993年。這一階段行政訴訟法剛剛頒布，各種新聞媒體廣泛宣傳，人們對(duì)這一新鮮事物既陌生又好奇，短期內(nèi)大量案件涌人法院是必然現(xiàn)象。從1989年到1991年行政案件一審收案數(shù)量成倍增加，然而，從1992年開始，行政案件收案數(shù)的增幅減緩，人們所估計(jì)的收案數(shù)量持續(xù)高速增長(zhǎng)的情況并沒有出現(xiàn)，1993年與1992年的收案數(shù)量基本持平。第二階段，高速增長(zhǎng)階段，1994年至1999年。這一階段隨著改革開放的順利進(jìn)行，行政糾紛不斷增多，人們對(duì)行政訴訟法也有了更深的認(rèn)識(shí)，行政訴訟收案數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)。從1994年開始，行政案件收案數(shù)量又重現(xiàn)了大幅上升的勢(shì)頭，這種趨勢(shì)維持了四年，到1998年上升趨勢(shì)開始趨于緩和。到1999年出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，行政訴訟法實(shí)施以來一審案件的收案數(shù)量首次出現(xiàn)下降的現(xiàn)象。第三階段，平穩(wěn)發(fā)展階段，2000年至今。這一階段行政訴訟已進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展時(shí)期，收案數(shù)量在不同年份呈現(xiàn)高低交錯(cuò)，但在總體上已趨于穩(wěn)定。2000年，最高人民法院頒布了新的司法解釋，在一定程度上努力地?cái)U(kuò)大受案范圍，但這一年卻持續(xù)了1999年收案數(shù)量下降的趨勢(shì)，這一現(xiàn)象耐人尋味。2001年出現(xiàn)了行政訴訟法實(shí)施以來收案數(shù)量最多的一年，突破十萬大關(guān)。到2002年收案數(shù)量則又跌至谷底，出現(xiàn)了兩位數(shù)的負(fù)增長(zhǎng)，人們預(yù)期“新司法解釋頒布后收案數(shù)量將大量增加”，這一論斷并沒有得到完全的驗(yàn)證。從2003年開始，收案數(shù)量緩慢回升，在現(xiàn)行行政訴訟法沒有修改的情況下，預(yù)計(jì)今后行政訴訟案件收案數(shù)量不會(huì)有大幅的起落，進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展時(shí)期。
二、一審、二審行政案件收案數(shù)量、比例及上訴率對(duì)比
(一)一審行政案件收案數(shù)量偏低
相關(guān)數(shù)據(jù)說明，一審行政案件在人民法院整個(gè)收案數(shù)量中比例極低。這固然與行政訴訟制度本身有關(guān)，在任何一個(gè)國(guó)家，行政糾紛都不是主要的社會(huì)糾紛形態(tài)，行政訴訟在三大訴訟中一直處于“弱者”的地位，這是一種常態(tài)現(xiàn)象。但行政案件在我國(guó)三大訴訟中所占的比例超乎尋常的低，1995年以前，行政案件所占比例還沒達(dá)到一位數(shù)，1996年至2004年出現(xiàn)緩慢的增長(zhǎng)，但在總體上從來沒有超過案件總數(shù)的2％。出現(xiàn)這種情況可能有正反‘面的原因，從正的方面看，可能是行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)增強(qiáng)了依法行政的意識(shí)，執(zhí)法人員增強(qiáng)了依法執(zhí)政的水平，實(shí)施具體行政行為的合法率較高；行政相對(duì)人的法律知識(shí)普及，違反行政法的情況減少，導(dǎo)致具體行政行為的數(shù)量減少；法律咨詢業(yè)和法律服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)，使行政相對(duì)人能夠準(zhǔn)確地判斷行政行為的合法性，濫訴率降低。從反的方面看，有兩個(gè)主要因素，一是行政訴訟門檻高，受案范圍狹窄，原告資格要求過嚴(yán)，導(dǎo)致行政相對(duì)人無法起訴；另一個(gè)原因是行政相對(duì)人不愿選擇行政訴訟，這說明行政相對(duì)人對(duì)行政訴訟抱有不信任態(tài)度，而這與行政訴訟的實(shí)際效果有著密切的關(guān)系。個(gè)案判決在一定程度上起到法制宣傳和教育的作用。這種作用可能是正面的，也可能是負(fù)面的。如果當(dāng)事人從以前案件的判決中無法找到自己所要的公正，寧愿不去法院。
(二)行政訴訟的當(dāng)事人更傾向于上訴
得出這一結(jié)論有兩方面的證據(jù)：第一，與一審行政案件所占案件總數(shù)的比例相比，二審行政案件所占案件總數(shù)的比例大幅度上升，而且上升的幅度高于一審歷年案件上升的幅度：一審行政案件的比例均在2％以下，而二審行政案件占總案件數(shù)的比例在1．48％-5．77％之間浮動(dòng)；從1991年開始，二審行政案件占案件總數(shù)的比例均超過百分之三，到2002年接近百分之六，而這一年一審行政案件的總量比去年減少了20．01％。第二，與其他兩大訴訟相比，行政案件上訴率一直居高不下，這與三大訴訟具體制度有一定關(guān)系，在刑事訴訟中由于實(shí)行“上訴不加刑”的原則而鼓勵(lì)被告人上訴，在民事訴訟中以調(diào)解結(jié)案的當(dāng)事人不能上訴，盡管如此，還是能在一定程度上說明問題。從表二可以看出，行政訴訟上訴率是民事訴訟上訴率的三到四倍，最高時(shí)達(dá)到58．65％(2003年)，這一年有超過一半的行政訴訟當(dāng)事人選擇上訴。從1989年到2004年，二審行政案件的數(shù)量總體保持上升的狀態(tài)，這有兩個(gè)方面的原因：一方面行政案件總體數(shù)量在上升，另一方面，行政上訴率也在上升。當(dāng)事人更傾向于發(fā)動(dòng)二審程序，對(duì)一審裁判不滿意程度較高。從《中國(guó)法律年鑒》的統(tǒng)計(jì)中，我們無法看出上訴人是原告還是被告，但卻有兩個(gè)佐證，以江蘇省徐州市賈汪區(qū)人民法院2003年至2005年所有上訴的行政案件為例，“上訴人多為行政相對(duì)人(原告人、第三人)；上訴案件多為涉訪及涉及歷史遺留問題的案件；上訴案件多為涉及第三人的案件；多為原告人或第三人‘?dāng)≡V’的案件”。在筆者所參與的一個(gè)調(diào)查中，對(duì)341份判決書的上訴提起人進(jìn)行分析，其結(jié)果為：原告上訴(294份，占86．2％)；被告上訴(2份，占9．4％)：第三人上訴(8份，占2．3％)；多方上訴(即原告、被告和第三人都上訴，2份，占0．6％)；原告與被告都上訴(1份，占0．3％)；原告與第三人都上訴(1份，占0．3％)；被告與第三人都上訴(3份，0．9％)。這兩組數(shù)據(jù)從側(cè)面說明在行政訴訟中原告方在敗訴的情況下更傾向于上訴，也在一定程度上說明原告的敗訴率較高，原告對(duì)一審判決不滿意程度較高。
三、一審行政案件結(jié)案方式對(duì)比
(一)原告與被告的勝訴比例懸殊
從維持、撤銷和變更三種判決方式中，我們可以準(zhǔn)確地判斷哪一方當(dāng)事人勝訴。維持判決意味著原告的敗訴和被告的勝訴，而撤銷判決和變更判決正相反。從歷年的情況看，維持判決始終處于較高的比例，在12．68％(1997年)至48．9％(1988年)之間波動(dòng)，大多數(shù)年份，維持判決的比例在百分之十到百分之二十之間變動(dòng)。尤其是在行政訴訟法剛剛實(shí)施的那幾年，維持判決幾乎是撤銷判決與變更判決之和的兩倍，1991年和1992年這一差距逐漸下降，到1994年兩者比例基本接近。從1996年開始，撤銷、變更的數(shù)量開始返超維持判決，這種趨勢(shì)一直保持到2000年。從2001年開始，維持判決數(shù)量又大大超過了撤銷判決。維持判決比例減少意味著原告勝訴率的提高，撤銷判決和變更判決的比例應(yīng)相應(yīng)地增加。但實(shí)際情況并非如此，撤銷判決、變更判決比例的總體波動(dòng)并不大，而增加的卻是撤訴比例。也就是說，被告敗訴率增加的同時(shí)，原告的勝訴率并沒有明顯的上升。上述數(shù)據(jù)對(duì)比說明，在一審行政案件中，原告的勝訴率并不高?！跋鄬?duì)人與政府之間的勝率之比大約是1：2，政府占有明顯的優(yōu)勢(shì)?！边@一結(jié)果不排除行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平較高，行政行為在實(shí)體與程序方面都沒有瑕疵，但同時(shí)也說明行政訴訟在保護(hù)原告方合法權(quán)益方面發(fā)揮的作用是非常有限的。這一結(jié)果也與前述原告方在敗訴情況下傾向于上訴的結(jié)論相呼應(yīng)。
(二)以撤訴方式結(jié)案居高不下
在一審行政案件的結(jié)案方式中，撤訴的比例一直居高不下，撤訴也成了行政訴訟中的一種奇特現(xiàn)象。除1988年外，以撤訴方式結(jié)案的比例都在百分之三十以上，最高時(shí)超過了一半(57．3％，1997年)。撤訴可能是由于法定原因，也可能是由于法外原因?qū)е碌姆钦３吩V，無論什么原因，我們僅從數(shù)據(jù)中無法辨別，但可以肯定的是以撤訴的方式結(jié)案不存在原告敗訴還是被告敗訴的判斷。“這是超出《行政訴訟法》第54條規(guī)定判決方式之外采取的，又無法直接辨明法院態(tài)度的‘第三條道路’。從撤訴的法定原因來看，1993年至2004年這十二年間，原告主動(dòng)申請(qǐng)撤訴的比例占撤訴原因的一半以上，最高時(shí)達(dá)到了84．38％(2004年)。原告主動(dòng)申請(qǐng)撤訴可能出于多方面的原因：一是原告法律知識(shí)欠缺，不能對(duì)案件結(jié)果進(jìn)行準(zhǔn)確的判斷，盲目起訴，起訴后認(rèn)識(shí)到自己的請(qǐng)求并不成立，因此主動(dòng)撤訴；二是原告起訴后被告采用多種方式強(qiáng)迫或變相強(qiáng)迫原告撤訴，原告迫于各種壓力，不得不撤訴。訴訟是以人力、物力和財(cái)力成本為代價(jià)的，原告作為完全行為能力人，應(yīng)對(duì)自己起訴的行為有充分的準(zhǔn)備，當(dāng)然也不排除盲目起訴的情況，但原告主動(dòng)撤訴的比例如此之高，只能從第二種原因中尋找答案。
(三)變更判決處于備而不用的狀態(tài)
1997年以前，《中國(guó)法律年鑒》的統(tǒng)計(jì)數(shù)字中，還能看到變更判決的身影，但從1998年開始，變更判決無聲無息地消失了。微小的變更判決數(shù)字已被統(tǒng)統(tǒng)歸人“其他”當(dāng)中計(jì)算。從2002年開始，最高人民法院改變了以往關(guān)于一審結(jié)案方式的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，僅包括維持、撤銷、撤訴、駁回起訴、駁回訴訟請(qǐng)求、履行法定職責(zé)以及其他幾種形式。這一改變正式宣告了變更判決作為一個(gè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的消亡。從1998年至今，一審行政案件以變更判決結(jié)案的數(shù)量有多少，我們不得而知，但可以肯定的是，這一數(shù)字肯定不會(huì)很多，甚至少得可憐。在筆者所參與的前述調(diào)查中，六個(gè)法院2003年共484份行政判決書中，只有一起案件法院作出了變更判決，占總數(shù)的0．2％。筆者在與某位法官交談時(shí)，他曾說由于難以準(zhǔn)確把握變更的尺度，法官對(duì)變更判決是能不用就不用，或者說是“慎用”，即使判決變更，法官也往往參照行政機(jī)關(guān)以往的做法對(duì)行政行為加以改變。從實(shí)際情況來看，變更判決基本上處于備而不用的狀態(tài)。這種結(jié)果使我們有必要反思變更判決存在的問題，重構(gòu)變更判決。
四、行政審判案件與執(zhí)行案件數(shù)量對(duì)比
(一)執(zhí)行行政決定案件的數(shù)量高于執(zhí)行行政裁判案件的數(shù)量
在行政訴訟受案數(shù)量不多、發(fā)展低迷的情況下，人民法院執(zhí)行行政決定的數(shù)量卻比較高，1994年至2004年這十一年問，執(zhí)行行政決定的比例占執(zhí)行案件總數(shù)的比例都超過了百分之十。1999年至2002年執(zhí)行行政裁判的案件數(shù)量連續(xù)出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。出現(xiàn)這種情況的原因，與行政訴訟案件總體下滑的現(xiàn)象有關(guān)；當(dāng)事人主動(dòng)執(zhí)行人民法院的裁判，以致執(zhí)行法院裁判案件的數(shù)量大大下降；在某種程度上，新司法解釋規(guī)定了對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行行政決定的案件進(jìn)行嚴(yán)格審查也與執(zhí)行案件數(shù)量下滑有一定關(guān)系。在總體上，申請(qǐng)執(zhí)行行政決定案件的數(shù)量在絕對(duì)數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于審判案件的數(shù)量。1998年以前，前者是后者的三到六倍左右；1999年至2004年，前者是后者的十倍多，2002年和2003年達(dá)到了，二十倍。
(二)執(zhí)行案件的數(shù)量大大高于審判案件的數(shù)量
從發(fā)展趨勢(shì)上看，無論是執(zhí)行案件的總體數(shù)量還是執(zhí)行行政決定案件的數(shù)量，1992年到1994年，執(zhí)行案件的升幅比例都高于審判案件上升的比例：1995到1997年則與之前形成對(duì)比，審判案件的升幅比例超過了執(zhí)行案件；之后的幾年又恢復(fù)到原來的狀態(tài)，執(zhí)行案件的上升比例一直領(lǐng)先(負(fù)增長(zhǎng)的情況下也是如此)，其中1999年在出現(xiàn)審判案件數(shù)量下降以及執(zhí)行行政裁判案件數(shù)量大幅降低的情況下，執(zhí)行行政決定案件的數(shù)量卻上升了19．76％。從數(shù)量對(duì)比上看，執(zhí)行行政決定案件的數(shù)量始終都高于審判案件的數(shù)量，而且兩者相差很大，1992年至2002年這十余年問，平均每年前者都為后者的三倍多。
五、結(jié)論
(一)行政訴訟在一定程度上發(fā)揮了救濟(jì)權(quán)利的功能
根據(jù)我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”。前述分析告訴我們，從行政訴訟法實(shí)施以來至今，雖然行政訴訟案件在總體數(shù)量上不多，行政審判在三大審判中始終處于較弱的地位，但在總體上行政訴訟案件收案數(shù)量還是呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)，只要建立了行政訴訟制度，就為公民提供了一種行政救濟(jì)途徑。我國(guó)行政訴訟制度在一定程度上發(fā)揮了救濟(jì)權(quán)利的功能。之所以說“在一定程度上”發(fā)揮了救濟(jì)權(quán)利的功能，一是因?yàn)樵V訟本身作為一種救濟(jì)途徑有其固有的缺陷，不可能對(duì)所有的行政相對(duì)人提供事實(shí)上的救濟(jì)，二是因?yàn)樾姓V訟法的實(shí)施受各種主客觀條件的限制。由于我國(guó)行政訴訟法本身的問題以及實(shí)施條件的制約，行政訴訟受案范圍有限，救濟(jì)權(quán)利的功能還沒有充分發(fā)揮出來。
(二)行政訴訟在相當(dāng)程度上發(fā)揮了監(jiān)督行政的功能
與民事訴訟不同，行政訴訟除受理公民、法人和其他組織對(duì)行政行為不服提起的訴訟外，人民法院還負(fù)有執(zhí)行行政決定的任務(wù)。行政訴訟法專辟一章規(guī)定了行政執(zhí)行。在非訴行政執(zhí)行案件中，法院是否應(yīng)進(jìn)行審查以及審查的限度一直存在爭(zhēng)議?！度舾梢庖姟凡]有對(duì)法院的審查權(quán)力作出明確的規(guī)定，根據(jù)《若干解釋》第93條和第95條的規(guī)定，人民法院在執(zhí)行行政決定之前要對(duì)其進(jìn)行合法性審查，審查的目的是看該行為是否缺乏明顯的事實(shí)根據(jù)、法律根據(jù)以及是否存在其他明顯違法的情況，這一修正性的規(guī)定強(qiáng)化了司法監(jiān)督行政的功能。前述數(shù)據(jù)分析說明，我國(guó)執(zhí)行案件的數(shù)量尤其是法院執(zhí)行行政決定案件的數(shù)量遠(yuǎn)高于審判案件的數(shù)量。而法院執(zhí)行行政決定主要發(fā)揮了監(jiān)督行政的功能，在某種程度上還有維護(hù)行政的功能。
(三)行政訴訟在一定程度上發(fā)揮了維護(hù)行政的功能
從客觀效果來看，行政訴訟除了救濟(jì)權(quán)利、監(jiān)督行政的功能，在一定程度上還發(fā)揮了維護(hù)行政的功能，這是現(xiàn)行行政訴訟法的一大“特色”。維護(hù)行政的功能集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，維持判決始終處于重要的地位，是與撤銷判決并駕齊驅(qū)的一種重要的判決方式，甚至在一定程度上其重要性超過了撤銷判決，從表三可以看出，除1996年至2000年這五年外，其余年份維持判決的比例均高于撤銷判決。維持判決主要發(fā)揮了維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)的作用，談不上救濟(jì)權(quán)利，至于監(jiān)督行政的功能也有一些牽強(qiáng)。第二，人民法院執(zhí)行行政決定案件的數(shù)量偏高。如前所述，法院執(zhí)行行政決定要進(jìn)行一定程度的審查，主要發(fā)揮了監(jiān)督行政的功能，但卻不能抹殺這種執(zhí)行行為在維護(hù)行政方面的作用。人民法院通過審查，對(duì)合法的行為予以執(zhí)行，正是維護(hù)行政作用的體現(xiàn)。在這種情況下，難免讓行政相對(duì)人產(chǎn)生“官官相護(hù)”的看法。
與之前的刑訴法相比，新刑訴法在證據(jù)制度、辯護(hù)制度、強(qiáng)制措施、偵查措施、法律監(jiān)督等訴訟制度方面進(jìn)行了較大幅度修改完善。修改后的刑訴法更好地適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，妥善解決了司法實(shí)踐中迫切需要解決的一些現(xiàn)實(shí)問題，對(duì)于更加有效地懲罰犯罪、更加有力地保障人權(quán)，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。這對(duì)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作來說即是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)，特別是在職務(wù)犯罪案件中言詞證據(jù)的獲取、保持言詞證據(jù)穩(wěn)定性以及言詞證據(jù)審查等方面都面臨著困境。
一是言詞證據(jù)獲取難。當(dāng)前，自偵部門在大多數(shù)案件辦理上主要依靠犯罪嫌疑人供述及證人證言等言詞證據(jù)作為立案依據(jù)。新刑訴法在一些訴訟理念上的突破以及一些訴訟制度的修改將給言詞證據(jù)獲取增加很大的難度。一是不得強(qiáng)迫自證其罪的規(guī)定將影響犯罪嫌疑人供述心理。新刑訴法確立了“不得強(qiáng)迫自證其罪”原則，犯罪嫌疑人依法享有不受強(qiáng)迫供罪的權(quán)利。雖然新刑訴法仍然規(guī)定了犯罪嫌疑人有如實(shí)回答的義務(wù)，但犯罪嫌疑人一般都會(huì)從有利于自身的角度選擇對(duì)法律的確信，在心理上對(duì)“不得強(qiáng)迫自證其罪”的認(rèn)可度要比“有如實(shí)回答的義務(wù)”的認(rèn)可度高。自偵部門傳統(tǒng)的審訊施壓砝碼效果減弱，犯罪嫌疑人畏罪拒供可能更多出現(xiàn)，勢(shì)必給自偵案件特別是賄賂案件口供突破、穩(wěn)定帶來影響。二是非法證據(jù)排除規(guī)則等證據(jù)審查制度的強(qiáng)化將影響自偵部門偵查訊（詢）問策略的使用。非法證據(jù)排除規(guī)則作為這次刑訴法修改的一次重大突破，其在保障人權(quán)、規(guī)范辦案等方面的作用顯而易見，但是新刑訴法在條文表述上使用了暴力、威脅、刑訊逼供等較為模糊性詞語。這給偵查實(shí)踐中使用偵查謀略突破口供帶來更大的挑戰(zhàn)，特別是在要求訊問同步錄音錄像當(dāng)庭播放的前提下，一些訊問策略和偵查策略與威脅、暴力等界限難以區(qū)別，偵查謀略的運(yùn)用很容易引起威脅、引誘、欺騙等的質(zhì)疑。
二是言詞證據(jù)穩(wěn)定難。在當(dāng)前自偵部門辦案中，通過多次訊（詢）問以及訊問交易等獲取穩(wěn)定的言詞證據(jù)是避免當(dāng)事人翻供的通常做法。在新刑訴法實(shí)施后，當(dāng)事人翻供的現(xiàn)象將大大增加。主要誘導(dǎo)因素有：一是新的辯護(hù)制度。新刑訴法實(shí)施后，犯罪嫌疑人自被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問或者采取強(qiáng)制措施之日起，律師將以辯護(hù)人的身份參與訴訟，且明確了辯護(hù)律師會(huì)見犯罪嫌疑人、被告人時(shí)不被監(jiān)聽。當(dāng)前，律師隊(duì)伍整體素質(zhì)雖然有很大提高，但是個(gè)別律師為獲得利益，將利用規(guī)則漏洞幫助或者引導(dǎo)犯罪嫌疑人、被告人串供、翻供。二是對(duì)逮捕、監(jiān)視居住等強(qiáng)制措施運(yùn)用上從嚴(yán)掌握。自偵案件捕權(quán)上提改革后，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件逮捕條件從嚴(yán)掌握，且新刑訴法包括檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)定等對(duì)監(jiān)視居住的使用進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)制，導(dǎo)致自偵部門在偵查策略上所使用的手段和工具減少。所以，對(duì)一些供述不穩(wěn)定、供述不徹底的犯罪嫌疑人上級(jí)檢察院將多被適用取保候?qū)弿?qiáng)制措施，在犯罪嫌疑人逃離嚴(yán)格監(jiān)管后，其翻供的可能性就比較大。三是證人出庭作證制度。由于職務(wù)犯罪案件特別是賄賂案件行賄人在受賄案件定案中舉足輕重，以往庭審中一般以書面證言代替本人出庭作證。但新刑訴法規(guī)定證人出庭作證制度后，行賄人必將成為律師企圖為受賄嫌疑人“翻案”重點(diǎn)爭(zhēng)取對(duì)象，一些律師庭審中搞突然襲擊，申請(qǐng)法庭要求行賄人出庭作證，一旦證人翻證，會(huì)給案件判決造成影響。另外，面對(duì)面的當(dāng)庭作證，容易使行賄人因?yàn)槊孀?、影響等因素而心理反?fù)，影響證言穩(wěn)定。
三是言詞證據(jù)審查難。長(zhǎng)期以來，檢察機(jī)關(guān)自偵案件在證據(jù)審查上，只考慮單個(gè)證據(jù)的真實(shí)性、可靠性、相關(guān)性，忽略了證據(jù)間的相互印證和佐證，不重視證據(jù)立體化效應(yīng)。即都是采用單個(gè)證據(jù)印證事實(shí)，一旦某項(xiàng)證據(jù)出現(xiàn)偏差，整個(gè)證據(jù)體系就陷入僵局。在自偵案件辦理過程中，辦案人員習(xí)慣性“由供到證”，一些書證、物證等證據(jù)來源多為當(dāng)事人供述（陳述），對(duì)言詞證據(jù)依賴程度高，審查少。一旦言詞證據(jù)被確定為非法證據(jù)或者被當(dāng)事人翻供、翻證，能夠足以證明待證事實(shí)的其他證據(jù)較少，證據(jù)之間不能形成較為嚴(yán)密的體系鏈條。所以，在新刑訴法實(shí)施后，言詞證據(jù)的真實(shí)性如何、取得的程序是否合法、有無其他證據(jù)相互印證以及最終的效力如何都將成為審查的重點(diǎn)，都將成為檢察機(jī)關(guān)自偵、偵監(jiān)、公訴等多個(gè)部門面臨的共同問題。
二、關(guān)于強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)自偵案件言詞證據(jù)審查和運(yùn)用的幾點(diǎn)建議
通過對(duì)新刑訴法實(shí)施后，檢察機(jī)關(guān)自偵案件言詞證據(jù)的面臨的“三難”困境分析來看，檢察機(jī)關(guān)自偵工作面臨巨大挑戰(zhàn)。為此，檢察機(jī)關(guān)必須積極適應(yīng)，認(rèn)真研究應(yīng)對(duì)措施。結(jié)合工作實(shí)際，筆者認(rèn)為應(yīng)對(duì)刑訴法的挑戰(zhàn)，關(guān)鍵在于更新執(zhí)法觀念，轉(zhuǎn)變偵查方式，做好風(fēng)險(xiǎn)防控和應(yīng)對(duì)。具體說來，應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面加強(qiáng)自偵案件言詞證據(jù)的審查和運(yùn)用：
一是改進(jìn)職務(wù)犯罪偵查模式，在獲取其他類型證據(jù)上下功夫。先前已述，自偵部門目前的偵查仍運(yùn)用傳統(tǒng)的“由供到證”的偵查模式，在新刑訴法實(shí)施后如果仍然沿用該模式將給偵查工作帶來了很多被動(dòng)。在犯罪嫌疑人供述的作用不斷被弱化的情況下，響應(yīng)新刑訴法要求，充分地運(yùn)用技術(shù)偵查查辦案件，這是改變?cè)取跋茸ト?，后取證”的傳統(tǒng)辦案模式的一個(gè)良好契機(jī)。新刑訴法賦予檢查機(jī)關(guān)自偵部門技術(shù)偵查權(quán)，相關(guān)的物證、書證可以更為方便、快捷地取證到位，以證明案件事實(shí)，那么原本畸形依賴的口供、證言則成為次要、補(bǔ)充證據(jù)。在偵查階段充分地使用技術(shù)手段不僅使得偵查活動(dòng)在與刑事犯罪的“升級(jí)對(duì)抗”中始終保持優(yōu)勢(shì)地位，客觀上也推動(dòng)了檢察系統(tǒng)偵查信息化工作。
