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時(shí)間：2023-07-10 09:24:45
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二、審計(jì)功能、管理層權(quán)力及財(cái)務(wù)報(bào)告有關(guān)概念分析
審計(jì)功能，重點(diǎn)是通過(guò)審計(jì)監(jiān)督作用，對(duì)我國(guó)的資本市場(chǎng)上企業(yè)的運(yùn)作進(jìn)行規(guī)范，以促進(jìn)提高我國(guó)上市公司企業(yè)的會(huì)計(jì)信息透明度。由于近年來(lái)我國(guó)對(duì)審計(jì)提出了強(qiáng)制性要求，因此審計(jì)結(jié)果對(duì)于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)發(fā)展影響越來(lái)越重。但是。目前有的上市公司受到自身利益的影響，出現(xiàn)了內(nèi)部審計(jì)結(jié)果不準(zhǔn)確，外部審計(jì)方面與注冊(cè)會(huì)計(jì)師合謀購(gòu)買審計(jì)意見(jiàn)等問(wèn)題，審計(jì)監(jiān)督作用需要進(jìn)一步強(qiáng)化和規(guī)范。
管理層權(quán)力，也就是企業(yè)內(nèi)部高管控制企業(yè)的意愿和能力等，按照現(xiàn)階段有關(guān)學(xué)術(shù)研究，對(duì)管理層權(quán)力的評(píng)估主要從四個(gè)方面來(lái)評(píng)價(jià)：結(jié)構(gòu)性權(quán)力，主要是指企業(yè)內(nèi)部管理層對(duì)下屬控制的權(quán)力大小，主要通過(guò)職務(wù)控制和薪酬控制來(lái)實(shí)現(xiàn)。所有權(quán)權(quán)力，主要是通過(guò)高管所分配的股權(quán)或者是相關(guān)股權(quán)等，對(duì)公司管理帶來(lái)的影響。專家權(quán)和聲望權(quán)，主要是指高管自身的專業(yè)技術(shù)能力或者是聲望等對(duì)企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理會(huì)帶來(lái)的影響。
財(cái)務(wù)報(bào)告則是企業(yè)財(cái)務(wù)信息的綜合體現(xiàn)，現(xiàn)階段對(duì)于企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量的要求，則是要求企業(yè)除了通過(guò)財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行基本的信息披露以外，還應(yīng)該對(duì)企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)狀況與財(cái)務(wù)狀況等進(jìn)行反映，嚴(yán)禁弄虛作假、粉飾財(cái)務(wù)報(bào)表或者是調(diào)整盈余。有的企業(yè)在財(cái)務(wù)報(bào)告或者是盈余調(diào)整方面，往往會(huì)通過(guò)更換審計(jì)師或者是增加審計(jì)費(fèi)用等來(lái)調(diào)整審計(jì)意見(jiàn)，造成上市公司財(cái)務(wù)報(bào)告失真問(wèn)題的發(fā)生。
三、審計(jì)功能、管理層權(quán)力及財(cái)務(wù)報(bào)告關(guān)系分析
（一）管理層權(quán)力對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量的影響分析
當(dāng)前，我國(guó)很多上市公司還未能對(duì)管理層權(quán)力形成有效的制約，因此管理層權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中，時(shí)常會(huì)有影響企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的問(wèn)題。整體來(lái)說(shuō)，隨著企業(yè)管理層權(quán)力的不斷增加，其自身受到有關(guān)的治理權(quán)控制以及外部監(jiān)督的約束力度就會(huì)減弱，有的管理層則會(huì)選擇在不違背企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則以及有關(guān)政策法律法規(guī)的框架內(nèi)，采取各種有效措施特別是選擇各種有利的會(huì)計(jì)政策，調(diào)整盈余等，這些行為往往會(huì)造成企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量的下降，甚至?xí)?duì)外部投資者的投資決策造成誤導(dǎo)。
（二）審計(jì)對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量的影響分析
審計(jì)管理特別是外部監(jiān)督審計(jì)，是提高企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量的關(guān)鍵因素，獨(dú)立性較強(qiáng)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師開(kāi)展審計(jì)，能夠有效地避免企業(yè)內(nèi)外的各種信息不對(duì)稱問(wèn)題，對(duì)于降低企業(yè)的成本非常有利。特別是具有較高專業(yè)勝任力的審計(jì)師，能夠及時(shí)修正財(cái)務(wù)報(bào)告中可能出現(xiàn)的各種問(wèn)題。但是由于企業(yè)的外部審計(jì)需求主要?jiǎng)右蚴钦膹?qiáng)制要求，因此有的企業(yè)并不喜歡高質(zhì)量的審計(jì)服務(wù)，特別是有的企業(yè)管理層通過(guò)有針對(duì)性地選擇審計(jì)事務(wù)所或者是通過(guò)審計(jì)費(fèi)用等，會(huì)直接影響審計(jì)質(zhì)量，進(jìn)而出現(xiàn)財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量不高的問(wèn)題。
四、加強(qiáng)審計(jì)，合理控制管理層權(quán)力，提高財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量措施研究
（一）優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)管理結(jié)構(gòu)性權(quán)力的制約
上市公司治理結(jié)構(gòu)對(duì)企業(yè)的管理層權(quán)力有著重要影響，而管理層的權(quán)力對(duì)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量又有著直接的影響。因此，提高企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量，首先應(yīng)該采取措施進(jìn)一步的優(yōu)化企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。特別是上市公司應(yīng)該逐步改善內(nèi)部治理環(huán)境，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)內(nèi)部管理層的有效監(jiān)督和制約，避免出現(xiàn)管理層手中權(quán)力過(guò)度集中的問(wèn)題，確保企業(yè)內(nèi)的管理層在良好的內(nèi)部治理機(jī)制下，提高財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量。其次，應(yīng)該注重對(duì)企業(yè)管理層的所有權(quán)權(quán)力進(jìn)行合理的培養(yǎng)，特別是合理的運(yùn)用股權(quán)激勵(lì)機(jī)制，將財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量與管理層的股權(quán)激勵(lì)或者是薪酬激勵(lì)等直接掛鉤，提高企業(yè)管理層自覺(jué)提高財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量的主動(dòng)性。此外，在企業(yè)管理層的專業(yè)權(quán)力管理方面，還應(yīng)該注重提高企業(yè)整體經(jīng)營(yíng)管理能力，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)到高質(zhì)量的財(cái)務(wù)報(bào)告對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展的重要性，降低人為操控財(cái)務(wù)報(bào)告的壓力和動(dòng)機(jī)。
（二）提高財(cái)務(wù)報(bào)告的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化水平
進(jìn)一步的提高企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量水平，作為企業(yè)的管理層，應(yīng)該積極主動(dòng)地健全完善相關(guān)的管理制度，督促提高財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量。首先，應(yīng)該注重加強(qiáng)財(cái)務(wù)報(bào)告中有關(guān)數(shù)據(jù)的管理，確保嚴(yán)格按照會(huì)計(jì)核算辦法認(rèn)真處理各項(xiàng)業(yè)務(wù)，保證財(cái)務(wù)報(bào)表的數(shù)據(jù)從源頭上真實(shí)、準(zhǔn)確、合規(guī)，進(jìn)而確保賬表一致，邏輯正確，客觀反映。其次，應(yīng)該對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表等進(jìn)行嚴(yán)格的審核檢查，確保報(bào)表的嚴(yán)肅性、及時(shí)性。此外，還應(yīng)該注重加強(qiáng)財(cái)務(wù)報(bào)告的分析運(yùn)用，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)報(bào)告的實(shí)際價(jià)值，特別是依據(jù)財(cái)務(wù)報(bào)表計(jì)算分析各項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)，針對(duì)重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)等提出合理化建議。
（三）充分發(fā)揮好審計(jì)監(jiān)督的作用
保證企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量，重點(diǎn)還應(yīng)該充分發(fā)揮好審計(jì)監(jiān)督尤其是注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)監(jiān)督的作用。在審計(jì)目標(biāo)方面，應(yīng)該重點(diǎn)是對(duì)企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)告是否按照適用的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和相關(guān)會(huì)計(jì)制度的規(guī)定編制，在重大方面公允反映被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營(yíng)成果和現(xiàn)金流量是否準(zhǔn)準(zhǔn)確等進(jìn)行審計(jì)，重點(diǎn)是提高財(cái)務(wù)報(bào)表的可信賴程度。同時(shí)，應(yīng)該注重加強(qiáng)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)職業(yè)道德的要求，確保注冊(cè)會(huì)計(jì)師在審計(jì)過(guò)程中遵守相關(guān)的職業(yè)道德規(guī)范，恪守獨(dú)立、客觀、公正的原則，保持專業(yè)勝任能力，按照審計(jì)準(zhǔn)則的規(guī)定執(zhí)行審計(jì)工作。
（四）完善責(zé)任追究機(jī)制
提高企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量，確保企業(yè)信息披露的準(zhǔn)確公允，除了加強(qiáng)控制管理以外，還應(yīng)該針對(duì)企業(yè)的實(shí)際情況等，建立完善的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息披露責(zé)任追究機(jī)制。在責(zé)任的明確方面，管理層作為企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告起草和披露的主要責(zé)任人，對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)性和完整性具有直接決定權(quán)。注冊(cè)會(huì)計(jì)師等作為財(cái)務(wù)報(bào)告和內(nèi)部控制評(píng)價(jià)審核的直接實(shí)施人，也是企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量的重要責(zé)任人。在充分明確責(zé)任主體以及責(zé)任人之后，對(duì)于出現(xiàn)財(cái)務(wù)報(bào)告信息披露不真實(shí)或者是不規(guī)范的，應(yīng)該嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任，督促提高企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)告信息質(zhì)量。
1.1質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)貫徹不到位
在基層實(shí)驗(yàn)室里，由于專門宣傳質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的管理部門較少，一般只有一到兩個(gè)，這就使得許多高層的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)文件上傳下達(dá)不到位，更不用說(shuō)深入人心了。導(dǎo)致質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)貫徹不到位的主要原因有：一是管理層對(duì)這些文件沒(méi)有引起足夠的重視，使得許多員工認(rèn)識(shí)不到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)文件的重要性；二是宣傳部門在宣傳文件的內(nèi)容時(shí)，流于形式，也沒(méi)有進(jìn)行專門的演練與培訓(xùn)。
1.2質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)更新慢
因?yàn)楫?dāng)前社會(huì)人們的需求豐富多樣，相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)也日益多樣化。針對(duì)不同種類的、不同時(shí)期的產(chǎn)品與服務(wù)理應(yīng)提供不同的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。但目前許多基層實(shí)驗(yàn)室依然存在使用過(guò)期質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)更新慢的主要原因是管理部門對(duì)新標(biāo)準(zhǔn)的宣傳不足，宣傳途徑較單一，使許多實(shí)驗(yàn)室的員工對(duì)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的更新情況根本不了解。
1.3缺乏嚴(yán)格的評(píng)審制度
要想建立完善系統(tǒng)的質(zhì)量管理體系，就不僅要把質(zhì)量管理體系建立起來(lái)，還需要定期的對(duì)質(zhì)量管理體系進(jìn)行修改、完善，在質(zhì)量管理體系實(shí)行期間，安排專門人員進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)整改。但基層實(shí)驗(yàn)室在做這些工作時(shí)，許多管理層的人員甚至都認(rèn)為這些無(wú)關(guān)大事，既不對(duì)質(zhì)量檢測(cè)過(guò)程分析評(píng)價(jià)，也沒(méi)有相應(yīng)的過(guò)程監(jiān)督體系，導(dǎo)致在質(zhì)量檢測(cè)過(guò)程中許多工作人員敷衍了事。
1.4未對(duì)質(zhì)量檢測(cè)信息進(jìn)行及時(shí)記錄
在質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)行過(guò)程中，對(duì)要進(jìn)行檢測(cè)的產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量信息進(jìn)行及時(shí)記錄能夠確保產(chǎn)品與服務(wù)不達(dá)標(biāo)的情況下，依然能夠根據(jù)之前記錄的信息提出具體應(yīng)對(duì)策略。一般基層實(shí)驗(yàn)室記錄員需要記錄的主要信息有：產(chǎn)品與服務(wù)項(xiàng)目名稱、實(shí)驗(yàn)檢測(cè)儀器具體型號(hào)、檢測(cè)過(guò)程、存在的問(wèn)題等等。并且必須保證及時(shí)記錄，不能追記。但目前有許多基層實(shí)驗(yàn)室，不僅未對(duì)質(zhì)量檢測(cè)信息進(jìn)行及時(shí)記錄，甚至連追記也沒(méi)有，這給處理產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量后續(xù)問(wèn)題帶來(lái)諸多麻煩。
2質(zhì)量管理體系建設(shè)的應(yīng)對(duì)措施
2.1建立合適的質(zhì)量管理體系
質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不僅存在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，也存在地方標(biāo)準(zhǔn)，甚至每個(gè)實(shí)驗(yàn)室都有自己的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。因此，基層實(shí)驗(yàn)室理應(yīng)在遵從國(guó)家、地方質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的前提下，針對(duì)基層實(shí)驗(yàn)室的具體情況，制定出符合基層實(shí)驗(yàn)室發(fā)展要求的具體質(zhì)量管理體系。管理部門可以通過(guò)制定屬于基層實(shí)驗(yàn)室的質(zhì)量管理手冊(cè)，明確規(guī)定本單位具體的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及列出如何實(shí)行這些要素的具體步驟，使得基層實(shí)驗(yàn)室的每個(gè)工作人員對(duì)屬于自己實(shí)驗(yàn)室的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)有詳細(xì)透徹的了解。
2.2重視對(duì)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的宣傳
針對(duì)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)宣傳不到位的問(wèn)題，理應(yīng)建立完善的管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)宣傳，使質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)深入人心。在質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)具體實(shí)行過(guò)程中，不僅要建立一套質(zhì)量管理體系，更重要的是如何落實(shí)的問(wèn)題。這就需要基層實(shí)驗(yàn)室的管理部門發(fā)揮作用。管理部門的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)發(fā)揮帶頭作用，領(lǐng)導(dǎo)實(shí)驗(yàn)室的員工全員參與，使實(shí)驗(yàn)室的每位員工都能夠參與到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)習(xí)中。
2.3加強(qiáng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行過(guò)程的監(jiān)督
建立合適的質(zhì)量管理體系，重視對(duì)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的宣傳只是第一步，要看到質(zhì)量檢測(cè)效果還應(yīng)注意具體的實(shí)行過(guò)程。所以，管理部門安排專門的人員加強(qiáng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行過(guò)程的監(jiān)督至關(guān)重要。質(zhì)量監(jiān)督員要積極配合管理負(fù)責(zé)人，嚴(yán)格監(jiān)督產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量，對(duì)檢驗(yàn)方法、程序、檢驗(yàn)結(jié)果及記錄進(jìn)行監(jiān)督。在監(jiān)督過(guò)程中若發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)向負(fù)責(zé)這方面的管理負(fù)責(zé)人反映，并和管理人員一起研討出具體應(yīng)對(duì)策略，建立完善的監(jiān)督評(píng)審機(jī)制。
3結(jié)語(yǔ)
質(zhì)量管理體系是基層實(shí)驗(yàn)室各項(xiàng)任務(wù)順利運(yùn)行的重要一環(huán)，若在基層實(shí)驗(yàn)室里有比較完善的質(zhì)量管理體系，可以很好的保證質(zhì)量檢測(cè)過(guò)程順暢運(yùn)行。目前，基層實(shí)驗(yàn)室存在的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)貫徹不到位、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)更新慢、缺乏嚴(yán)格的評(píng)審制度等問(wèn)題都與管理層不夠重視質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題有關(guān)。因此，在具體的改善措施中，理應(yīng)建立完善的質(zhì)量管理體系，領(lǐng)導(dǎo)重視對(duì)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的宣傳、加強(qiáng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行過(guò)程的監(jiān)督。
參考文獻(xiàn)
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中圖分類號(hào)：F32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2012）08-0073-04
自黨的十七大首次提出“重視社會(huì)組織建設(shè)和管理”后，“基層社會(huì)組織”作為社會(huì)組織的重要組成部分進(jìn)入了政府管理部門和學(xué)術(shù)界的關(guān)注視野。加強(qiáng)基層社會(huì)組織建設(shè)，是健全社會(huì)管理體制，完善社區(qū)服務(wù)功能，維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮的重要保證。
農(nóng)村基層社會(huì)組織是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村落范圍內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)和服務(wù)，以滿足農(nóng)民需要為目標(biāo)，介于政府與企業(yè)之間的、不以營(yíng)利為目的、具有不同程度的自治性的、主要開(kāi)展各種公益或互益活動(dòng)的社會(huì)組織。近些年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)組織不斷發(fā)展，“在農(nóng)村現(xiàn)代化中做出了獨(dú)特的貢獻(xiàn)”。[1]隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的不斷加快，農(nóng)村社會(huì)管理和公共服務(wù)的矛盾日益突出，這對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)組織的進(jìn)一步發(fā)展提出了迫切要求。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)組織的發(fā)展還存在自主性弱、服務(wù)能力不足等問(wèn)題，缺乏持續(xù)、有效的內(nèi)源性生長(zhǎng)動(dòng)力。如何在“原子化”的鄰里結(jié)構(gòu)、“碎片化”的基層社區(qū)條件下，使農(nóng)村基層社會(huì)組織的生長(zhǎng)獲得持續(xù)的內(nèi)源動(dòng)力呢？本文在比較分析理性選擇理論、歷史制度主義理論和社會(huì)資本理論的基礎(chǔ)上，指出任何單一理論視角都不能全面地解釋農(nóng)村基層社會(huì)組織的生長(zhǎng)動(dòng)因，進(jìn)而構(gòu)建起“利益-認(rèn)同-制度”的綜合性解釋框架，說(shuō)明農(nóng)村基層社會(huì)組織生長(zhǎng)就是農(nóng)民在利益、認(rèn)同和制度的混合機(jī)制作用下，對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的參與與合作的集體行動(dòng)過(guò)程。
一、文獻(xiàn)回顧：三種不同的理論視角
中國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)組織在改革開(kāi)放后30多年里快速發(fā)展，其生長(zhǎng)動(dòng)因何在呢？現(xiàn)有相關(guān)研究主要基于三個(gè)不同的理論視角來(lái)解釋中國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)組織的發(fā)展。
（一）理性選擇理論
這種理論在微觀層面上，從“理性人”假設(shè)出發(fā)，用農(nóng)民解決公共事務(wù)的需求和個(gè)人利益的驅(qū)動(dòng)，來(lái)解釋農(nóng)村基層社會(huì)組織的發(fā)展。理性選擇理論的一個(gè)重要前提是“理性人”假設(shè)，即假設(shè)個(gè)人是自身最大利益的追求者。理性行動(dòng)是為了達(dá)到一定的目的而通過(guò)人際交往或社會(huì)交換所表現(xiàn)出來(lái)的社會(huì)性行動(dòng)，這種行動(dòng)需要理性地考慮對(duì)其目的有影響的各種因素。[2]農(nóng)民是否愿意合作組建農(nóng)村基層社會(huì)組織、是否愿意積極參與農(nóng)村基層社會(huì)組織的活動(dòng)，也是一種理性行動(dòng)。有學(xué)者通過(guò)對(duì)在現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)中信息不對(duì)稱情況下農(nóng)民與收購(gòu)商的博弈分析，指出農(nóng)民合作這一制度變革是在農(nóng)民及相關(guān)利益主體潛在經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的驅(qū)使下進(jìn)行的，符合制度變遷的成本—收益分析。[3]但農(nóng)民是否參加農(nóng)村基層社會(huì)組織的理性行動(dòng)不僅僅是一種簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)計(jì)算，還受到許多因素制約。吳理財(cái)認(rèn)為農(nóng)民的一些在外人看來(lái)怪異的、不符合所謂理性的行為邏輯，只有放置在特定的生活場(chǎng)景或制度環(huán)境中才能被理解。[4]但理性人在集體利益、公共利益和合作行動(dòng)中往往是非理性的，在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為集體利益無(wú)人關(guān)注，公共產(chǎn)品無(wú)人提供。為什么農(nóng)民在有共同需求和明知合作好處的情況下卻無(wú)法組織起來(lái)？當(dāng)前中國(guó)很多農(nóng)村地區(qū)存在的農(nóng)民合作難的現(xiàn)實(shí)，迫使我們不能滿足于理性選擇理論的解釋。
（二）歷史制度主義理論
中圖分類號(hào)：F126文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2017）01-0001-08
收稿日期：20160906DOI：10.13968/ki.1009-9107.2017.01.01
基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目（14JZD030）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目（16YJC710010）
作者簡(jiǎn)介：雷望紅（1991-），女，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院/中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心博士研究生，主要研究方向?yàn)猷l(xiāng)村治理。
一、問(wèn)題的提出
2013年底，由中辦和國(guó)辦聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱意見(jiàn)）?！兑庖?jiàn)》提出，要建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，按照縣為單位、規(guī)?？刂啤⒎旨?jí)負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理的原則，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持，切實(shí)做到扶真貧、真扶貧，確保在規(guī)定時(shí)間內(nèi)達(dá)到穩(wěn)定脫貧目標(biāo)。2014年初，中央和地方紛紛制定了精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略規(guī)劃，地方政府逐步進(jìn)入實(shí)施階段。
精準(zhǔn)扶貧政策，試圖通過(guò)改“漫灌扶貧”為“滴灌扶貧”的方式，既能夠節(jié)約扶貧資源，又能夠有針對(duì)性地扶持貧困戶，但在政策執(zhí)行過(guò)程中，面臨著多個(gè)層面的困境。一方面，在執(zhí)行中出現(xiàn)目標(biāo)偏離，表現(xiàn)為精英俘獲[1]、貧困戶參與不足[2]以及多種排斥現(xiàn)象[3，4]；另一方面，在政策落地時(shí)，會(huì)出現(xiàn)政策與村莊的不匹配現(xiàn)象，比如產(chǎn)業(yè)支持、安居扶貧等政策無(wú)法有效扶持貧困戶[5，6]。不僅如此，精準(zhǔn)扶貧政策還會(huì)引起村莊激蕩，由于盛行平均主義思想，村民們要求對(duì)于政策資源進(jìn)行公平分配，由此會(huì)引發(fā)上訪等問(wèn)題，給村莊帶來(lái)新的治理難題，甚至?xí)霈F(xiàn)鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”[1，2]。
精準(zhǔn)扶貧政策的目的在于扶貧，實(shí)現(xiàn)路徑在于“精準(zhǔn)”二字，但從目前學(xué)界研究的整體上看，主流觀點(diǎn)認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧出現(xiàn)了嚴(yán)重的不精準(zhǔn)執(zhí)行現(xiàn)象。關(guān)于精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的不精準(zhǔn)執(zhí)行問(wèn)題，大致有三種解釋路徑：（1）從官僚體系的視角出發(fā)，認(rèn)為是央地關(guān)系、社會(huì)控制和社會(huì)成本承擔(dān)等因素導(dǎo)致了執(zhí)行困境[3]；（2）從村莊的內(nèi)部特性尋找原因解釋，村莊社會(huì)環(huán)境、鄉(xiāng)土社會(huì)的特征、社區(qū)精英被俘獲、貧困群體集體行動(dòng)的缺乏等因素影響了政策的執(zhí)行[1]；（3）從政策本身進(jìn)行解釋，認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧政策本身具有內(nèi)在悖論，由于忽略了扶貧對(duì)象的內(nèi)部差異性，從而引發(fā)執(zhí)行問(wèn)題[2]。另有一些學(xué)者主張從轉(zhuǎn)型的角度認(rèn)識(shí)當(dāng)前的扶貧問(wèn)題，從而理解貧困治理的復(fù)雜性所帶來(lái)的精準(zhǔn)扶貧挑戰(zhàn)[7]。
精準(zhǔn)扶貧政策的不精準(zhǔn)執(zhí)行，本質(zhì)上是政策執(zhí)行偏差問(wèn)題。已有研究對(duì)于精準(zhǔn)扶貧政策的理解與認(rèn)識(shí)，從總體上來(lái)看，側(cè)重于從政策落地的制度基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)探討政策執(zhí)行的狀況，而忽視了政策執(zhí)行主體即基層組織的重要性。制度基礎(chǔ)與社會(huì)基礎(chǔ)具有不可逆性，從這些角度出發(fā)，對(duì)于政策執(zhí)行的改善無(wú)法做到對(duì)癥下藥。若從基層組織的角度探討精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行問(wèn)題，可以把握政策執(zhí)行的情境性，因此能夠洞悉政策執(zhí)行偏差的直接原因，從而及時(shí)糾偏。本研究立足于贛南宋村的調(diào)查經(jīng)驗(yàn)，呈現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐珳?zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差，從基層組織的角度予以解釋，并以此為基礎(chǔ)，拓展理解當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村資源輸入的組織困境。
二、精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)踐個(gè)案
2014年5月，國(guó)務(wù)院扶貧辦等七部門聯(lián)合頒發(fā)了《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，要求通過(guò)對(duì)貧困戶和貧困村進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶。贛南宋村宋村是贛南最大的行政村之一，全村在冊(cè)人口為8 837人，實(shí)際人口接近萬(wàn)人（嚴(yán)格計(jì)生時(shí)期的黑戶多）。筆者于2016年7月4-24日在該村進(jìn)行為期20天的調(diào)查。于2014年底開(kāi)始集中精力開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧工作，總共確定421戶貧困戶，1 468個(gè)貧困人口。2015年宋村將扶貧工作確定為中心工作，在具體的政策實(shí)踐過(guò)程中，該村存在著明顯的不精準(zhǔn)執(zhí)行現(xiàn)象。
（一）精準(zhǔn)識(shí)別不精準(zhǔn)
貧困人口與貧困戶的識(shí)別與確定，原則上要求申請(qǐng)?jiān)u議，由群眾根據(jù)自己的家庭情況自行申請(qǐng)，由村組干部評(píng)議、公示公告，再由上級(jí)進(jìn)行篩選和抽檢。在村委會(huì)具體的識(shí)別過(guò)程中，宋村干部為了減輕精準(zhǔn)識(shí)別的麻煩，實(shí)際操作過(guò)程如下所述：
上面給了我們村1 468個(gè)貧困指標(biāo)，基本上每7個(gè)人中有1個(gè)是貧困人口，指標(biāo)這么多，誰(shuí)是貧困人口根本辨不出來(lái)。具體分配的時(shí)候，村里按照人口比例分到小組，由小組長(zhǎng)評(píng)選，再由包組組長(zhǎng)進(jìn)行確認(rèn)，村里按照入選人口大致做個(gè)評(píng)選，砍掉條件明顯比較好的，留下條件差的。小組長(zhǎng)評(píng)選時(shí)，有時(shí)也有私心，但主要權(quán)力還在村干部。
宋村村干部在精準(zhǔn)確定貧困戶上，實(shí)際上面臨兩難困境：一方面，宋村分配到的貧困戶名額過(guò)多，貧困名額占到全村人口的15%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)實(shí)際貧困人口；另一方面，宋村村民的經(jīng)濟(jì)差異不明顯，村干部容易選出絕對(duì)貧困群體，但不易選出次貧困群體，名額分配的標(biāo)準(zhǔn)不易確定，即使按照民主評(píng)議的方式，也無(wú)法公平地識(shí)別和確定。因此，村干部不得不采取主觀評(píng)議的方式選擇貧困戶，避免群眾申請(qǐng)和民主評(píng)議，并通過(guò)打球的方式，將名單公布在村委會(huì)六樓的會(huì)議室。
2.權(quán)責(zé)不匹配的無(wú)力。精準(zhǔn)扶貧的政策由中央層面作出，但由基層組織具體執(zhí)行和落實(shí)?；鶎咏M織責(zé)任重大，對(duì)貧困戶的具體幫扶責(zé)任主要落在基層干部身上。一方面，他們需要親力親為為貧困戶出謀劃策、擬定計(jì)劃、支持脫貧，另一方面，他們需要做好規(guī)范化管理工作，跟蹤與記錄，如果出現(xiàn)紕漏，需要承擔(dān)失職的責(zé)任。在精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行上，基層干部既是政策的具體執(zhí)行者，也是責(zé)任的直接承擔(dān)者。
然而，基層干部肩負(fù)的責(zé)任與享有的權(quán)力嚴(yán)重不匹配，表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是分稅制和農(nóng)業(yè)稅改革以后，基層組織喪失了資源汲取能力，高度依賴上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，可支配資源極其有限；二是隨著官僚制的深化發(fā)展，上級(jí)政府對(duì)于基層治理的干涉程度強(qiáng)化，在面對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題時(shí)，基層干部喪失了治理的靈活性。當(dāng)精準(zhǔn)扶貧政策出現(xiàn)時(shí)，基層干部一無(wú)充足資源，二無(wú)政策權(quán)力，只能在資源有限的情況下硬著頭皮，按照上級(jí)要求執(zhí)行政策。他們一面利用國(guó)家政策，一面動(dòng)用私人資源，試圖完成幫扶工作，但政策渠道未打通，如銀行設(shè)置種種障礙不給真正的貧困戶貸款，私人扶持也不易獲得，私人普遍不愿進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)幫助。因此，幫扶干部們要真正完成幫扶脫貧工作難度極大。況且，一位幫扶干部面對(duì)幾十個(gè)貧困對(duì)象，難度可想而知。在權(quán)責(zé)明顯不對(duì)等的情況下，他們只好選擇性退步，只完成相對(duì)容易的形式幫扶工作，即通過(guò)文字脫貧的方式交差，以期在運(yùn)動(dòng)期限內(nèi)糊弄過(guò)去。
3.壓力考核下的自保。目標(biāo)管理責(zé)任制在權(quán)威體系內(nèi)部構(gòu)建了一套“責(zé)任―利益連帶”的制度性聯(lián)結(jié)關(guān)系，形成基層政權(quán)運(yùn)行與地方社會(huì)的治理壓力[12]。目標(biāo)管理責(zé)任制在基層組織中所營(yíng)造的壓力氛圍，會(huì)促使基層干部通過(guò)策略主義的方式，尋求自恰的生存之道[13]。實(shí)際上，策略主義的運(yùn)用，既是基層組織的治理智慧，也是基層政權(quán)不得已的選擇。
目標(biāo)管理責(zé)任制具有明顯的目標(biāo)導(dǎo)向，通過(guò)對(duì)目標(biāo)達(dá)成狀況的考核進(jìn)行獎(jiǎng)優(yōu)懲劣，但由于目標(biāo)實(shí)踐過(guò)程不可保留，無(wú)法完整呈現(xiàn)，只能通過(guò)形式化的文字材料呈現(xiàn)出來(lái)。文字材料就如同一份考卷，在上級(jí)進(jìn)行檢查時(shí)，如果“考卷”出現(xiàn)紕漏，上級(jí)“打分”低，不論平日里的工作做得多好，都相當(dāng)于未實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。同樣，在向上呈閱工作材料時(shí)，如果數(shù)據(jù)不好看，與規(guī)定目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)，也會(huì)受到上級(jí)的批評(píng)與懲罰。在壓力型體制之下，基層組織更加看重上級(jí)的考核工作而非具有實(shí)質(zhì)意義的實(shí)踐工作，因此，基層干部會(huì)進(jìn)行策略性轉(zhuǎn)換，將文字材料的準(zhǔn)備工作置于政策執(zhí)行之上。面對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作，宋村村干部最強(qiáng)調(diào)的是數(shù)據(jù)的“正確性”，他們要反復(fù)核對(duì)文本數(shù)據(jù)與網(wǎng)上數(shù)據(jù)，國(guó)網(wǎng)與市網(wǎng)的數(shù)據(jù)。在上級(jí)檢查時(shí)要確保所要回答的數(shù)據(jù)與貧困戶家庭的文本情況一致，以免在領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)話時(shí)回答失誤。在目標(biāo)責(zé)任制下，政策落實(shí)通過(guò)文本形式的呈現(xiàn)，實(shí)際目的在于通過(guò)考核避免懲罰，以實(shí)現(xiàn)基層干部的自保。
（三）基層干部的政策定位
從基層組織的角度來(lái)分析精準(zhǔn)扶貧政策的具體執(zhí)行，能夠觀察到基層干部政策執(zhí)行的情境。在基層治理資源有限、權(quán)責(zé)不對(duì)等和壓力型的考核體制之下，基層干部會(huì)對(duì)政策進(jìn)行定位，選擇執(zhí)行的方式與力度。盡管精準(zhǔn)扶貧政策以政治運(yùn)動(dòng)的形式下達(dá)，但貧困具有相對(duì)性、流動(dòng)性，消除了今天的底層，明天還會(huì)出現(xiàn)新的底層，今天解決一批，明天會(huì)新出一批，以突襲式的方式根本無(wú)法啃掉這塊“最難啃的硬骨頭”。在基層干部看來(lái)，這場(chǎng)針對(duì)貧困的運(yùn)動(dòng)式治理，“就是一陣風(fēng)，很快就會(huì)過(guò)去” [14]，上級(jí)部門規(guī)定了目標(biāo)達(dá)成時(shí)間，不論任務(wù)完成與否，在政治壓力之下，各級(jí)政府都必須“完成”既定目標(biāo)。
在短促的扶貧運(yùn)動(dòng)中，基層政府一方面要在壓力考核下滿足上級(jí)目標(biāo)達(dá)成的愿望，一方面要在基層治理資源匱乏、權(quán)責(zé)不匹配的情況下完成任務(wù)。他們需要在兩者之間尋找到平衡，既去完成任務(wù)，并讓上級(jí)在檢查時(shí)感到滿意，又不完全按照上級(jí)的要求做事。因此，精準(zhǔn)扶貧政策在基層就被定位為隱秘的資源分配政策和文本制作工作，基層干部低調(diào)地將名額和資源分發(fā)下去，能否真正幫扶到貧困戶不再重要，重要的是通過(guò)數(shù)字考評(píng)呈現(xiàn)政策執(zhí)行的樣態(tài)。在基層干部的這一政策定位之下，政策執(zhí)行必然產(chǎn)生不精準(zhǔn)執(zhí)行現(xiàn)象。
四、國(guó)家資源輸入的基層組織困境
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，公共服務(wù)型福利國(guó)家取代了控制提取型國(guó)家[15]，國(guó)家改“資源汲取”為“資源輸入”，通過(guò)項(xiàng)目下鄉(xiāng)的方式向農(nóng)村社會(huì)輸入資源。在國(guó)家資源輸入的背景下，基層組織如何承接資源、如何執(zhí)行國(guó)家政策成為一項(xiàng)重要的理論問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。精準(zhǔn)扶貧政策是國(guó)家的又一大惠農(nóng)政策，基層組織在政策執(zhí)行時(shí)所面臨的治理成本、權(quán)責(zé)問(wèn)題和考核壓力等執(zhí)行約束，暗含著基層組織的深層困境，嚴(yán)重制約了國(guó)家資源的輸入效率與國(guó)家政策的執(zhí)行力度。
（一）資源輸入背景下的基層組織樣態(tài)
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消以前，國(guó)家表現(xiàn)出強(qiáng)者形象，具有高度的專制權(quán)力[15]，保持著對(duì)于基層社會(huì)的強(qiáng)勢(shì)汲取。此時(shí)，國(guó)家為了保持對(duì)于基層社會(huì)的汲取能力，與基層組織結(jié)成合謀關(guān)系，默許和容忍基層組織的過(guò)激或違法行為，導(dǎo)致國(guó)家政權(quán)與農(nóng)民關(guān)系的緊張狀態(tài)?；鶎咏M織則由于和農(nóng)民在各項(xiàng)事務(wù)上密切互動(dòng)，建立緊密關(guān)聯(lián)。稅改以后，國(guó)家改變治理思路，通過(guò)資源輸入不斷向農(nóng)民示好，國(guó)家與農(nóng)民之間的關(guān)系迅速拉近。然而，由于中央掌握財(cái)政的分配權(quán)，形成了“中央財(cái)政喜氣洋洋，省市財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣級(jí)財(cái)政拆東墻補(bǔ)西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政哭爹叫娘”的分配格局[16]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力下降，可支配資源嚴(yán)重不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不依賴上級(jí)的資源轉(zhuǎn)移，中央借機(jī)約束和規(guī)范基層組織的治理行為，導(dǎo)致基層組織日益喪失治理自主性。由此帶來(lái)的后果則是，基層組織與國(guó)家的信任關(guān)系被打破，與農(nóng)民之間的關(guān)系日漸疏遠(yuǎn)與惡化（見(jiàn)圖1）。
在基層組織治理能力日益弱化的狀況下，基層組織承擔(dān)的自上而下的任務(wù)與自下而上的訴求卻不斷增長(zhǎng)。在稅改以前，基層干部對(duì)上主要完成收取稅費(fèi)與計(jì)劃生育工作，對(duì)下主要?jiǎng)t是解決矛盾糾紛和分配土地。國(guó)家加大向農(nóng)村社會(huì)輸入資源以后，大力發(fā)展民生事業(yè)，將提高農(nóng)民的收入和改善農(nóng)民的生活環(huán)境作為重要工作。國(guó)家改善“三農(nóng)”的宏愿落到基層組織，不斷累積的自上而下的任務(wù)堆積到基層干部身上，農(nóng)民則借助國(guó)家對(duì)于“三農(nóng)”領(lǐng)域的傾斜充分表達(dá)自身的利益訴求，對(duì)上的期待不斷高漲，基層干部承擔(dān)著來(lái)自于國(guó)家和農(nóng)民日益增長(zhǎng)的雙重任務(wù)（見(jiàn)圖2）。
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二、公務(wù)員壓力與職業(yè)倦怠的研究
隨著社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈以及社會(huì)矛盾的增多，使得作為政策執(zhí)行者和普通社會(huì)成員的雙重角色的公務(wù)員承受越來(lái)越多的壓力，在這種向上負(fù)責(zé)的官僚體制下，他們的壓力管理問(wèn)題日益凸顯，隨之而來(lái)的公務(wù)員的管理難度也越來(lái)越大。職業(yè)倦怠問(wèn)題不僅會(huì)影響基層公務(wù)員自身的身心健康，而且還會(huì)影響著基層公務(wù)員的工作質(zhì)量和效率，關(guān)系到政府的執(zhí)政水平和行政效能，對(duì)此，許多學(xué)者展開(kāi)了研究。 江珊珊（2010）的研究顯示工作壓力對(duì)職業(yè)倦怠具有顯著影響?；诠珓?wù)員職業(yè)倦怠的原因，魏楠（2011）則認(rèn)為公務(wù)員的職業(yè)倦怠與社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境急劇的變遷、壓力型體制、公共人事制度、組織文化、以及基層公務(wù)員個(gè)體因素幾方面密切相關(guān)。因此，要破除公務(wù)員職業(yè)倦怠癥狀，社會(huì)需要構(gòu)建良好的支持網(wǎng)絡(luò)，政府部門要優(yōu)化自身體制建設(shè)，公務(wù)員自身也要樹(shù)立良好的價(jià)值觀。
三、基層公務(wù)員績(jī)效考核及薪酬管理的研究
對(duì)公務(wù)員的績(jī)效的考核是其職位晉升和工資多少的依據(jù)，因此許多學(xué)者對(duì)公務(wù)員的績(jī)效考核進(jìn)行了研究。韓麗紅（2014）等人認(rèn)為目前基層公務(wù)員存在著重官輕民、職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)能力不高、在管理上還不夠完善科學(xué)，選拔任用中還存在體制機(jī)制障礙的問(wèn)題，并認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從培育基層公務(wù)員的公共服務(wù)精神，改革考核評(píng)價(jià)、職務(wù)晉升制度，強(qiáng)調(diào)行動(dòng)學(xué)習(xí)等方面來(lái)切實(shí)提高其公共服務(wù)能力。姜杰敏（2011）對(duì)我國(guó)績(jī)效考核的改革路徑進(jìn)行了探討，他從量化考核體系、完善考核程序及方法、提升信息化程度等發(fā)面提出了自己的設(shè)想。就公務(wù)員績(jī)效考核方面。 對(duì)于薪酬管理的研究，李智剛（2011）的研究發(fā)現(xiàn)基層公務(wù)員工資總體水平偏低、結(jié)構(gòu)不合理、薪酬管理體制不完善等問(wèn)題。
四、基層公務(wù)員職業(yè)生涯管理的研究
職業(yè)生涯管理對(duì)于公務(wù)員的成長(zhǎng)至關(guān)重要，通過(guò)有效的職業(yè)生涯管理，既能激勵(lì)公務(wù)員的成就動(dòng)機(jī)，合理規(guī)劃好職業(yè)生涯能有助于實(shí)現(xiàn)其自身價(jià)值，更能通過(guò)拓展其橫向及縱向職業(yè)通道，達(dá)到提高組織行政效率、提升執(zhí)政能力的目的。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)公務(wù)員職業(yè)生涯的闡述各有不同的側(cè)重點(diǎn)。王麗麗、韓喜梅（2007）根據(jù)公務(wù)員各個(gè)階段的需求分析，認(rèn)為應(yīng)該針對(duì)公務(wù)員不同職業(yè)生涯發(fā)展階段采取不同的激勵(lì)措施，以使公務(wù)員的職業(yè)生涯更好地發(fā)展。黃婷婷（2007）從政府與公務(wù)員兩個(gè)不同的角度來(lái)分析在公務(wù)員職業(yè)生涯管理的早期、中期、后期中存在的問(wèn)題，尋找解決的對(duì)策。目前我國(guó)地方教育行政人員專業(yè)水平不高成為了制約我國(guó)教育改革的突出障礙，為提高其專業(yè)化水平，應(yīng)當(dāng)以“服務(wù)教學(xué)”為核心建構(gòu)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，完善資格制度、選拔制度、培訓(xùn)制度與評(píng)價(jià)制度等制度安排。該研究就行政人員的專業(yè)化問(wèn)題進(jìn)行了研究，指向性較強(qiáng)，政策完善措施相對(duì)比較具體。
五、 新時(shí)期公務(wù)員能力提升問(wèn)題的研究
基層公務(wù)員的依法行政能力作為國(guó)家治理能力的重要內(nèi)容，關(guān)系著國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的成效。基層公務(wù)員在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、創(chuàng)建服務(wù)型政府過(guò)程中有特殊作用?；鶎庸珓?wù)員在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、創(chuàng)建服務(wù)型政府過(guò)程中有特殊作用。李偉舜（2015）認(rèn)為，基層公務(wù)員的依法行政能力是國(guó)家治理能力的重要內(nèi)容，在新時(shí)期，基層公務(wù)員依法行政能力應(yīng)有其新含義，即法治思維能力、嚴(yán)格執(zhí)法能力、法治方式運(yùn)用能力。馬貴舫（2008）認(rèn)為基層公務(wù)員需要具備公共服務(wù)能力、應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面的額能力、調(diào)查研究能力、創(chuàng)新能力、依法行政的能力以及駕馭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力。周鶴（2015）對(duì)基層公務(wù)員能力結(jié)構(gòu)的問(wèn)題主要表現(xiàn)為技術(shù)能力結(jié)構(gòu)弱化，缺乏主觀重視、人際能力結(jié)構(gòu)偏移、概念能力結(jié)構(gòu)加大的問(wèn)題，提出我國(guó)基層公務(wù)員應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)對(duì)技術(shù)能力的重視和培養(yǎng)，提升專業(yè)素質(zhì)和法律素養(yǎng)，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力的建議。針對(duì)公務(wù)員能力建設(shè)問(wèn)題，劉勇（2010）指出我國(guó)在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，伴隨著社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，利益矛盾開(kāi)始呈現(xiàn)出深層化和復(fù)雜化的特點(diǎn)，要想有效地化解我國(guó)突發(fā)性的“無(wú)直接利益沖突”群體矛盾，基層公務(wù)員就必須具備高度的政治敏銳性和責(zé)任感，要對(duì)公民的訴求予以及時(shí)的回應(yīng)以及具備良好的心態(tài)調(diào)控和心理疏導(dǎo)能力。
可以看出，基層公務(wù)員工作壓力、激勵(lì)機(jī)制的研究仍然是研究者們的關(guān)注中心。在當(dāng)前這種壓力型體制和“運(yùn)動(dòng)式治理”的環(huán)境下，龐大繁重的工作任務(wù)和缺乏預(yù)見(jiàn)性的工作安排使得公務(wù)員亦面臨著日益嚴(yán)峻的時(shí)間困境，他們也常常在工作中感到“透不過(guò)氣”，作為一群數(shù)量如此龐大的群體，他們不但是政府政策的執(zhí)行者，更是社會(huì)的普通一員，他們?cè)谏鐣?huì)治理的過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用，其心理健康對(duì)公務(wù)員自身素質(zhì)和公共管理水平有重要的影響。因此，后續(xù)研究應(yīng)當(dāng)對(duì)公務(wù)員的心理特質(zhì)展開(kāi)更深入的研究，同時(shí)，應(yīng)對(duì)其工作的流動(dòng)性給予更多的關(guān)注，保證其工作積極性和主動(dòng)性。（作者單位：長(zhǎng)沙理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）
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尤其是疫情在全球不斷擴(kuò)展蔓延，世界經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，同時(shí)面臨著疫情防控、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、脫貧攻堅(jiān)、民生保障等多項(xiàng)任務(wù)與挑戰(zhàn)，更加需要聚焦實(shí)實(shí)在在的部署和落實(shí)。要堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)不降、力度不減地克服和解決各類形式主義官僚主義的問(wèn)題，立足于新情況新問(wèn)題，深化拓展基層減負(fù)工作，警惕一切可能滋生形式主義官僚主義的土壤，加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)督，強(qiáng)化懲治力度，確保以扎實(shí)的工作作風(fēng)狠抓落實(shí)，才能為實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)保駕護(hù)航。
緊盯老問(wèn)題和新表現(xiàn)，堅(jiān)持全面檢視、靶向治療，深化治理形式主義問(wèn)題。形式主義問(wèn)題由來(lái)已久、根深蒂固，具有較強(qiáng)的頑固性、復(fù)雜性，即便克服了也可能“卷土重來(lái)”，解決了可能又有新的變種產(chǎn)生，是思想上“老頑疾”、工作推進(jìn)的“攔路虎”，必須要做到時(shí)刻警惕、全面檢視、全力以攻。要將作風(fēng)建設(shè)貫穿到每一項(xiàng)部署安排和落實(shí)推進(jìn)中，充分認(rèn)識(shí)形式主義、官僚主義的多樣性和變異性，“全面檢視”思想動(dòng)態(tài)、部署安排、落實(shí)力度等，深入查找和梳理可能存在的形式主義官僚主義的問(wèn)題，既解決老問(wèn)題，也察覺(jué)新問(wèn)題。
中圖分類號(hào)：F320.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.11.022
Abstract： In recent years， the research on rural governance was in the ascendant. From the existing literature， the academics studied the connotation， mechanism， mode and path of rural governance， analyzed the problems and the reasons for the existence of village governance， and obtained some valuable results. But there were also some disadvantages， such as the lack of systematic and holistic research， the research of rural governance mechanism and rural governance model needed to be further studied. In the research method， qualitative and quantitative research studied mostly below normal. From the trend， not only to pay attention to theoretical study villages， but also to focus on rural governance practices specific analysis of the problem； research methods should be diversified， especially in the use of mathematical models and advanced technical means to carry out empirical research.
Key words： rural governance； theory； summary
自20世紀(jì)20年代起，研究農(nóng)村問(wèn)題的專著在我國(guó)陸續(xù)面世。1998年，在治理理論的基礎(chǔ)上，華中師范大學(xué)學(xué)者提出“鄉(xiāng)村治理”的概念。隨著該理論在鄉(xiāng)村管理工作中的廣泛應(yīng)用，學(xué)術(shù)研究也愈來(lái)愈深入，從現(xiàn)有文獻(xiàn)來(lái)看，學(xué)者們的研究主要集中在鄉(xiāng)村治理主體、治理權(quán)力配置方式、治理目的以及治理過(guò)程等4個(gè)方面[1]。
1 鄉(xiāng)村治理研究的主要觀點(diǎn)
1.1 鄉(xiāng)村治理內(nèi)涵
在治理主體方面，趙樹(shù)凱[2]認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理中多種主體參與，通過(guò)協(xié)商談判等方式來(lái)解決分歧，實(shí)現(xiàn)共同治理。郭正林[3]提出，鄉(xiāng)村治理的主體應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委政府及其附屬機(jī)構(gòu)，以及村委會(huì)等村級(jí)組織和各種民間團(tuán)體。在鄉(xiāng)村治理目標(biāo)上，賀雪峰[1]認(rèn)為“鄉(xiāng)村治理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有序發(fā)展”。其中“有序發(fā)展”也就是公共利益所在。徐勇指出進(jìn)行現(xiàn)代化鄉(xiāng)村建設(shè)是治理的目標(biāo)。
1.2 鄉(xiāng)村治理機(jī)制
由于公共信息不透明等原因，腐敗問(wèn)題日益嚴(yán)重。陳力予等[4]提出戶代表會(huì)議制度，以戶為單位，成立村民小組會(huì)議，協(xié)商、監(jiān)督村務(wù)。王朋琦等[5]指出新農(nóng)村建設(shè)在操作機(jī)制上要走出傳統(tǒng)誤區(qū)，禁用“指標(biāo)攤派”的方法，慎用“試點(diǎn)推廣”的方式，避免“典型激勵(lì)”的慣性，樹(shù)立法律至上的理念。在解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困難方面，張恒利[6]提出要重建農(nóng)村公共財(cái)政運(yùn)行體制，改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)機(jī)制[6]。針對(duì)當(dāng)前村民選舉非理性投票過(guò)多，精英政治受到阻礙的現(xiàn)象，盛義龍[7]提出選舉機(jī)制要與鄉(xiāng)村治理保持整體一致性，特別需要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定相結(jié)合。
1.3 鄉(xiāng)村治理模式
陳洪生[8]以村民自治實(shí)施效果為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)對(duì)影響社會(huì)自主性的發(fā)育與發(fā)展的4個(gè)基礎(chǔ)性條件――經(jīng)濟(jì)發(fā)展、利益分化、公民素質(zhì)以及政府控制和主導(dǎo)社會(huì)力量的程度的分析，提出了自覺(jué)自治鄉(xiāng)村治理模式。龍立軍[9]以廣東珠海幸福村建設(shè)為例，提出構(gòu)建可運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村治理模式。將治理融入幸福村居建設(shè)之中，并使其機(jī)制化，使得鄉(xiāng)村的發(fā)展更加人性化和可持續(xù)化。王海俠等[10]通過(guò)對(duì)江西分宜的鄉(xiāng)村治理模式進(jìn)行考察，提出從“黨建+村民自治”的角度來(lái)進(jìn)行治理探索，以黨建強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理的思路的分宜模式，運(yùn)用“黨建+”理念，強(qiáng)化農(nóng)村基層組織建設(shè)，提高村民自治水平。閻占定等[11]提出嵌入農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的鄉(xiāng)村治理模式。這種模式是農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織與鄉(xiāng)村治理結(jié)合的產(chǎn)物，將農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織參與到鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)建設(shè)之中。鄶艷麗[12]以巴林左旗后興隆地村為例，提出了“農(nóng)民置上”的本原模式。在這種模式下農(nóng)民始終作為受益和實(shí)施建設(shè)的主體，其政策效果具有擴(kuò)散效應(yīng)。
1.4 鄉(xiāng)村治理路徑
張繼蘭[13]認(rèn)為可以通過(guò)完善協(xié)商互動(dòng)機(jī)制、建設(shè)服務(wù)型政府等路徑來(lái)解決鄉(xiāng)村社會(huì)自主性缺乏、鄉(xiāng)村組織不健全、治理機(jī)制不完善等問(wèn)題。周朗生[14]擇取較有代表性的云南鄉(xiāng)村治理為考察對(duì)象，提出了大力發(fā)展農(nóng)民合作組織、完善鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)和切實(shí)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難、加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)等路徑開(kāi)展鄉(xiāng)村治理。唐紹洪等[15]提出在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上對(duì)各決策主體進(jìn)行權(quán)力關(guān)系界定，走多元化主體治理的科學(xué)發(fā)展道路。趙艷霞等[16]在調(diào)查唐山農(nóng)村新民居建設(shè)后，提出鄉(xiāng)村治理的成功路徑是開(kāi)展新民居建設(shè)。蘭海洋[17]認(rèn)為當(dāng)前要實(shí)現(xiàn)中國(guó)鄉(xiāng)村善治，有三大治理路徑：一是優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，政治生態(tài)和諧化；二是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；三是平等化城鄉(xiāng)公共服務(wù)。
2 鄉(xiāng)村治理存在的主要問(wèn)題
2.1 基層民主建設(shè)滯后
因鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主建設(shè)的滯后性導(dǎo)致很難有效推進(jìn)村民自治的民主化進(jìn)程。在王華[18]看來(lái)，由于缺乏有效監(jiān)督，腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。賄選、不合理決策與管理現(xiàn)象屢有發(fā)生。高寶琴[19]提出當(dāng)前村民自治組織長(zhǎng)期缺乏有效組織形態(tài)，是治理危機(jī)出現(xiàn)的重要因素之一。歐陽(yáng)雪梅等[20]認(rèn)為基層政府缺少民主素質(zhì)教育，致使村民主人翁意識(shí)不強(qiáng)，從而導(dǎo)致村民自治能力不強(qiáng)。
2.2 鄉(xiāng)村治理主體混亂，機(jī)構(gòu)權(quán)利分工不明
歐陽(yáng)雪梅等[20]認(rèn)為由于治理權(quán)力配置不明，一方面導(dǎo)致村委會(huì)與村黨支部在權(quán)力間的沖突，另一方面也增加政府與村民在管理上的沖突，影響了治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。鄭紅娥等[21]提出，國(guó)家行政權(quán)和村莊自治權(quán)的沖突是目前鄉(xiāng)村治理困局的主要原因。在鐘漲寶[22]眼里，缺乏合理有效的機(jī)構(gòu)、人員改革是鄉(xiāng)村治理面對(duì)的困境之一。
2.3 鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題突出，農(nóng)民生活不夠?qū)捲?/p>
在李文政[23]看來(lái)，鄉(xiāng)村治理面對(duì)的困難不僅是管理及文化教育上的缺陷，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后與農(nóng)民積貧積弱問(wèn)題同樣嚴(yán)重。趙艷霞等[24]提出鄉(xiāng)村治理的制約條件包括民主化的現(xiàn)實(shí)制約、法律制約和經(jīng)濟(jì)制約。袁金輝[25]認(rèn)為目前鄉(xiāng)村仍受到小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的束縛，收入低，債務(wù)多。鐘宜[26]提出因財(cái)政經(jīng)費(fèi)短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為發(fā)展只得過(guò)度干預(yù)村莊事務(wù)。同時(shí)基層政權(quán)缺少財(cái)政來(lái)源，村、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政缺口過(guò)大，故造成當(dāng)今治理困境。
2.4 其他方面
劉勇[27]認(rèn)為由于我國(guó)幅員廣闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地村民政治素質(zhì)不齊。當(dāng)利益受損，無(wú)法通過(guò)正常渠道及方式維護(hù)自身利益時(shí)，越級(jí)上訪、申訴或暴力對(duì)抗等就容易成為他們維權(quán)的工具，這嚴(yán)重破壞了鄉(xiāng)村治理的政治環(huán)境。陳柏峰等[28]認(rèn)為灰色勢(shì)力是治理鄉(xiāng)村的一個(gè)惡疾。
3 完善鄉(xiāng)村治理的對(duì)策
3.1 推進(jìn)基層民主建設(shè)，完善村民自治
李文政[23]覺(jué)得加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)，組建公共服務(wù)體系，重視村民自治，發(fā)揮村委會(huì)作用是治理鄉(xiāng)村的路徑之一。張志英[29]認(rèn)為進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)需加強(qiáng)村民自治、大力發(fā)展創(chuàng)新村民組織。李莉等[30]提出鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵是兩個(gè)尊重：一是尊重村民意愿，二是尊重村民自主性。
3.2 加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度建設(shè)，加快服務(wù)型步伐
在馬寶成[31]看來(lái)，完善鄉(xiāng)村治理一方面需要體制改革，另一方面要加強(qiáng)建設(shè)現(xiàn)代化村莊。韓冰[32]提出解決當(dāng)前問(wèn)題需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，完善管理模式，規(guī)范和完善有關(guān)村民自治法律法規(guī)，大力發(fā)展村民組織，建設(shè)現(xiàn)代化鄉(xiāng)村。陳雙鵬[33]認(rèn)為減少治理危機(jī)出現(xiàn)的方法有改革基層組織，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；建立村民參與政治的合理機(jī)制，動(dòng)員建立村民組織。
3.3 提高村民民主素質(zhì)，加強(qiáng)政治文化學(xué)習(xí)
張曉忠等[34]認(rèn)為要在尊重村民權(quán)利和自由、保障村民權(quán)益的基礎(chǔ)上提高村民的組織化水平。劉勇[27]認(rèn)為村民非理性化的利益訴求方式影響了和諧的政治環(huán)境。因此需要對(duì)村民開(kāi)展政治參與培訓(xùn)，推動(dòng)村民合法合理參與政治生活，為鄉(xiāng)村政治和諧化發(fā)展提供有效保障。歐陽(yáng)雪梅等[20]認(rèn)為開(kāi)展村民意識(shí)教育是完善鄉(xiāng)村治理的對(duì)策之一。
4 結(jié)束語(yǔ)
綜上所述，學(xué)術(shù)界對(duì)鄉(xiāng)村治理理論進(jìn)行了較全面的研究。不少學(xué)者研究了鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵、機(jī)制、模式、路徑，分析了鄉(xiāng)村治理存在的問(wèn)題及原因，取得了一些有價(jià)值的成果。但也存在一些不足，如一些研究還缺乏系統(tǒng)性和整體性，鄉(xiāng)村治理機(jī)制和鄉(xiāng)村治理模式的研究還需進(jìn)一步深入等。從研究方法看，定性研究居多而定量研究偏少，實(shí)證研究更是鮮見(jiàn)。從趨勢(shì)看，不但要重視鄉(xiāng)村的理論研究，更要注重對(duì)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中具體問(wèn)題的分析，尤其是對(duì)個(gè)案經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)；研究方法應(yīng)當(dāng)多樣化，尤其是運(yùn)用數(shù)理模型和先進(jìn)技術(shù)手段進(jìn)行實(shí)證研究。
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關(guān)鍵詞 ：地方政府；法治理念；民主理念；互動(dòng)理念；服務(wù)理念
黨的十八屆三中全會(huì)把“治理能力的現(xiàn)代化”作為國(guó)家改革與發(fā)展的目標(biāo)。如何推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，已成為目前中國(guó)學(xué)術(shù)界研究和探討的熱點(diǎn)課題。治理能力現(xiàn)代化應(yīng)該是指治理主體具備了治理現(xiàn)代社會(huì)的能力，不僅能夠有效地解決向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，引領(lǐng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還能夠使現(xiàn)代社會(huì)保持可持續(xù)發(fā)展。在我國(guó)，治理的主體是政府，治理能力現(xiàn)代化主要是指政府具備了治理現(xiàn)代社會(huì)的能力。具備現(xiàn)代治理能力，必須具備現(xiàn)代治理思維、采用現(xiàn)代治理方法和手段，并達(dá)到現(xiàn)代治理效能。在現(xiàn)代治理思維、方法手段和效能中，治理思維是實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)，缺少了它，現(xiàn)代治理能力根本無(wú)從談起。
在“治理能力現(xiàn)代化”改革目標(biāo)的具體實(shí)施過(guò)程中，地方政府作為國(guó)家政權(quán)的基層組織，是地方事務(wù)的具體組織者、推動(dòng)實(shí)施者，對(duì)國(guó)家整體發(fā)展計(jì)劃的實(shí)施和目標(biāo)的落實(shí)起著關(guān)鍵作用。實(shí)現(xiàn)“治理能力的現(xiàn)代化”，地方政府更是關(guān)鍵一環(huán)。在“治理能力現(xiàn)代化”發(fā)展目標(biāo)視野下，地方政府應(yīng)該如何更新執(zhí)政理念、培養(yǎng)現(xiàn)代治理思維呢？本文將圍繞這一問(wèn)題進(jìn)行探討。
一、現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)的更新對(duì)地方政府執(zhí)政能力的新要求
從憲法層面上看，地方政府的權(quán)力主要有三項(xiàng)：一是行政執(zhí)行權(quán)，即執(zhí)行本級(jí)人大及其常委會(huì)的決議，執(zhí)行上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，執(zhí)行上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)交辦的其他事項(xiàng)。二是行政領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)，即領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)行政機(jī)關(guān)的工作，管理本行政區(qū)域內(nèi)的公共行政事務(wù)和行政工作，依法管理國(guó)家機(jī)關(guān)行政工作人員。三是保障權(quán)，即保護(hù)本行政區(qū)域內(nèi)公有財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利等。地方政府通過(guò)實(shí)施以上權(quán)力，保證地方的穩(wěn)定和發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的落實(shí)和發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)經(jīng)歷了一個(gè)伴隨認(rèn)知深化和實(shí)踐發(fā)展而不斷發(fā)展變化的過(guò)程：20世紀(jì)50-60年代為工業(yè)化和四個(gè)現(xiàn)代化，20 世紀(jì)80-90 年代為政治、經(jīng)濟(jì)、文化的全面發(fā)展，20世紀(jì)末21世紀(jì)初為政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)四位一體的發(fā)展。黨的十報(bào)告提出了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)五位一體的發(fā)展目標(biāo)。在不同時(shí)代、不同的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和要求下，社會(huì)對(duì)地方政府能力的要求是不一樣的。
改革開(kāi)放30 多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的輝煌成就，綜合國(guó)力與國(guó)際地位顯著提升，人民生活水平不斷提高。在物質(zhì)生活得到基本保障后，人民不僅對(duì)物質(zhì)生活水平和質(zhì)量提出了更新、更高的要求，而且在充分行使當(dāng)家做主的民主權(quán)利、享有豐富的精神文化生活、維護(hù)社會(huì)公平正義、擁有健康美好的生活環(huán)境等方面都有了新的期待。因此，黨的十確立了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體的建設(shè)總布局，把生態(tài)文明建設(shè)納入了發(fā)展目標(biāo)追求，提出要從源頭扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，為人民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。五位一體的發(fā)展目標(biāo)對(duì)地方政府提出了新要求，要求地方政府必須具備如下能力去促進(jìn)地方的發(fā)展。
首先，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展的統(tǒng)籌能力和監(jiān)管能力。地方政府在實(shí)施執(zhí)法權(quán)與管理權(quán)的過(guò)程中，必須通過(guò)對(duì)地方發(fā)展規(guī)劃的制定、對(duì)地方發(fā)展目標(biāo)的引導(dǎo)與發(fā)展過(guò)程的監(jiān)督，引導(dǎo)、扶植和推動(dòng)地方特色經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的改變，使地方形成可持續(xù)發(fā)展的綜合能力，促進(jìn)地方工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)地方的整體現(xiàn)代化進(jìn)程。
其次，保障和擴(kuò)大地方民主能力。地方政府必須通過(guò)保障權(quán)、管理權(quán)的實(shí)施，保障人民的政治參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的落實(shí)到位；暢通民主渠道，并開(kāi)展多種形式的基層民主協(xié)商，健全基層選舉、議事、問(wèn)責(zé)等機(jī)制，完善基層民主運(yùn)行機(jī)制；健全地方權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和約束、監(jiān)督機(jī)制。真正實(shí)現(xiàn)基層治理中人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。
第三，維護(hù)地方社會(huì)秩序、化解地方社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、處理社會(huì)危機(jī)能力。民生建設(shè)是社會(huì)建設(shè)的中心，作為地方政府，民生是工作的重點(diǎn)，地方政府要以保障和改善民生為重點(diǎn)，多謀民生之利，多解民生之憂，及時(shí)疏導(dǎo)和解決民生問(wèn)題而引發(fā)的社會(huì)矛盾，進(jìn)而穩(wěn)定社會(huì)秩序、化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)防社會(huì)危機(jī)，保證地方一方的和諧與穩(wěn)定。
第四，地方生態(tài)協(xié)調(diào)的保護(hù)與治理能力。黨的十八屆三中全會(huì)指出，“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，必須放棄GDP至上觀念，在發(fā)展規(guī)劃方面，全面考慮生態(tài)，克服地方保護(hù)主義；在發(fā)展過(guò)程中，必須加大生態(tài)監(jiān)管力度，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度，預(yù)防和及時(shí)解決生態(tài)危機(jī)，實(shí)現(xiàn)地方的綠色可持續(xù)發(fā)展。
二、“治理能力現(xiàn)代化”發(fā)展目標(biāo)下地方政府執(zhí)政理念的創(chuàng)新
不同層次，治理的重點(diǎn)是不一樣的，從國(guó)家治理的角度看，治理主要包括塑造共同價(jià)值體系、提升國(guó)家治理執(zhí)行力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、完善社會(huì)保障體系等。地方政府治理的中心是什么呢？十八屆三中全會(huì)公報(bào)對(duì)地方政府的工作重點(diǎn)給出了指向，指出，“推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)把工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)管理與服務(wù)上，為人民群眾提供面對(duì)面的綜合服務(wù)，充分發(fā)揮基層組織引領(lǐng)服務(wù)群眾、反映群眾訴求、化解社會(huì)矛盾的作用。整合基層管理與服務(wù)資源，加快信息化建設(shè)，構(gòu)建基層綜合管理和服務(wù)平臺(tái)，增強(qiáng)基層管理與服務(wù)實(shí)力?！庇纱丝梢?jiàn)，通過(guò)加快信息化建設(shè)來(lái)構(gòu)建綜合管理與服務(wù)平臺(tái)、為人民群眾提供服務(wù)、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理成為新形勢(shì)下地方政府的工作重點(diǎn)。通過(guò)這些重點(diǎn)工作，提升治理能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)地方“五位一體”的發(fā)展目標(biāo)。治理能力現(xiàn)代化是指治理主體具備了治理現(xiàn)代社會(huì)的能力，不僅能夠有效地解決現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的各種問(wèn)題，能夠引領(lǐng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還能夠使現(xiàn)代社會(huì)保持可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)代治理思維、現(xiàn)代治理方法和手段、現(xiàn)代治理效能是現(xiàn)代治理能力內(nèi)涵的主要內(nèi)容。在“治理能力現(xiàn)代化”的發(fā)展目標(biāo)下，更新執(zhí)政理念進(jìn)而具備現(xiàn)代地方治理理念，是地方政府實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)。“治理能力現(xiàn)代化”發(fā)展目標(biāo)下，地方政府要更新哪些執(zhí)政理念呢？
第一，改變管理理念、明晰治理理念。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，特別是工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化、國(guó)際化進(jìn)程的不斷加快，中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、思想、社會(huì)均已發(fā)生巨大變化。社會(huì)活力顯著增強(qiáng)的同時(shí)，新的社會(huì)矛盾與問(wèn)題叢生。作為管理者來(lái)說(shuō)，管理的對(duì)象、社會(huì)環(huán)境與要求都已顯著改變，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下自上而下的、集中單一的管理理念、制度、手段與方法都已經(jīng)不適合時(shí)展的需要。因此，作為提供面對(duì)面服務(wù)的地方政府，必須放棄以管制（命令、服從、指揮）為特征，以強(qiáng)調(diào)秩序的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的GDP至上為價(jià)值取向的管理理念，拋棄管理理念下的權(quán)力意識(shí)、領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)、駕馭意識(shí)、整治意識(shí)，代之以明晰的治理理念和意識(shí)：治理的目的不是管死、管住，而是通過(guò)積極地參與、溝通、協(xié)調(diào)、激勵(lì)、規(guī)范和約束，形成一種遵循正確的價(jià)值取向、朝向一定目標(biāo)的良好秩序和狀態(tài)；治理的方式是在法治基礎(chǔ)上，政府通過(guò)協(xié)商、指導(dǎo)、服務(wù)、疏導(dǎo)等方式與社會(huì)良性互動(dòng)；治理的目標(biāo)是確保公正價(jià)值優(yōu)先地位、培育公民與社會(huì)組織生機(jī)與活力、形成公平公正社會(huì)環(huán)境和增加人民福祉。因此，在治理目標(biāo)下，地方政府要確立服務(wù)、溝通、協(xié)商、引領(lǐng)等治理意識(shí)，要把自己的職能嚴(yán)格定位在提供服務(wù)上，把提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)作為自己的工作職責(zé)和工作中心，把保障民生作為治理的重點(diǎn)，把激發(fā)社會(huì)活力放在突出位置，引導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體加強(qiáng)自身建設(shè)，擴(kuò)大基層民主。
第二，強(qiáng)化法治理念。法治是現(xiàn)代治理的基本要求和方式。要建設(shè)法治國(guó)家，就要使任何人、任何組織、國(guó)家機(jī)關(guān)都在法律范圍內(nèi)活動(dòng)。作為執(zhí)法主體的行政機(jī)關(guān)，更要以憲法和法律為行為準(zhǔn)則，依照法律行使權(quán)利和權(quán)力、履行義務(wù)和職責(zé)。越權(quán)、違規(guī)、人治均為缺乏現(xiàn)代治理能力的表現(xiàn)。因此，現(xiàn)代治理必須牢固確立法律至上理念，必須依法治理，依法求發(fā)展、求穩(wěn)定。作為地方政府，治理過(guò)程中面對(duì)的是法治意識(shí)不濃厚的基層公民和地方習(xí)慣風(fēng)俗不同程度存在的社會(huì)環(huán)境。要達(dá)到治理效果，必須強(qiáng)化法治理念，提高法治思維和法治能力；堅(jiān)持法律至上，要帶頭遵守法律，要引導(dǎo)人民遵紀(jì)守法，有問(wèn)題嚴(yán)格依照法律程序和規(guī)范解決，堅(jiān)決排除對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的非法干預(yù)，處處時(shí)時(shí)維護(hù)法律的尊嚴(yán)；要把社會(huì)矛盾的預(yù)防和化解納入法治軌道，決不能因發(fā)展、維穩(wěn)就突破法律制度安排，不能因有人“上訪”就遷就非法要求。只有這樣，在地方治理中才能真正做到以法治凝聚改革意識(shí)、規(guī)范發(fā)展行為、促進(jìn)矛盾化解、保障社會(huì)和諧，才能用法治保障地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展及社會(huì)的安定有序。
第三，深化民主理念。當(dāng)今社會(huì)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，公民的價(jià)值訴求、權(quán)力訴求空前強(qiáng)烈，深化民主是中國(guó)政治改革的必然方向。在依法行政和法治的前提下，探求與發(fā)展多種形式的民主參與方式，則是現(xiàn)代治理的必然要求。民主協(xié)商、公眾參與等民主方式已成為現(xiàn)代治理的重要手段。地方政府是社會(huì)基層民主落實(shí)的實(shí)施者，必須深化民主理念，深入貫徹實(shí)施國(guó)家的基層民主制度，在依法行政的過(guò)程中，從基層保障人民政治參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的落實(shí)到位，暢通民主表達(dá)、參與和監(jiān)督渠道。開(kāi)展多種形式的基層民主協(xié)商，完善基層民主運(yùn)行機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)基層治理中人民當(dāng)家做主的權(quán)利，才能增強(qiáng)社會(huì)活力，也才能真正促進(jìn)國(guó)家層面上民主的發(fā)展。
第四，放棄管制理念、發(fā)展互動(dòng)理念?，F(xiàn)代治理的重要內(nèi)容是社會(huì)治理，而社會(huì)治理的目的是通過(guò)積極地參與、溝通、協(xié)調(diào)、激勵(lì)、規(guī)范和約束，使社會(huì)形成一種遵循正確的價(jià)值取向、朝向一定目標(biāo)的良好秩序和狀態(tài)。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)發(fā)生深刻變革，利益格局也已經(jīng)全面調(diào)整，思想觀念更是發(fā)生巨大變化，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下自上而下、集中單一的管制理念已經(jīng)不適合時(shí)展的需要?，F(xiàn)代社會(huì)治理要求立足于現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展變化的基礎(chǔ)，適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要和公眾訴求，既能夠維護(hù)已經(jīng)深刻變化的社會(huì)秩序、化解可預(yù)見(jiàn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、處理突發(fā)的社會(huì)危機(jī)，又能夠激發(fā)社會(huì)活力。治理的手段與方法必須具有靈活性、多樣性、敏捷性和適應(yīng)性，因此，在社會(huì)管理過(guò)程中，與社會(huì)互動(dòng)，求得社會(huì)認(rèn)同，與社會(huì)大眾、社會(huì)組織平等互助已成為現(xiàn)代治理的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)引領(lǐng)服務(wù)群眾、反映群眾訴求、化解社會(huì)矛盾的有效路徑，成為現(xiàn)代治理的重要手段。作為地方政府，必須鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與社會(huì)管理與建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)，引導(dǎo)激發(fā)社會(huì)活力、疏導(dǎo)社會(huì)矛盾、化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定社會(huì)秩序，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良性發(fā)展。
第五，放棄當(dāng)家理念、提升服務(wù)理念?，F(xiàn)代社會(huì)的中心是人，現(xiàn)代治理的中心是為人服務(wù)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是為了提高人的生活水平，發(fā)展社會(huì)是為了提高人的生活質(zhì)量。引領(lǐng)服務(wù)群眾、反映群眾訴求、化解社會(huì)矛盾、增強(qiáng)基層管理與服務(wù)實(shí)力是現(xiàn)代治理對(duì)地方政府的新要求。因此，地方政府要以社會(huì)本位、民本位為出發(fā)點(diǎn),把自己的職能嚴(yán)格定位在提供服務(wù)上，把提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)作為自己的工作職責(zé)和中心，把服務(wù)群眾的滿意度作為衡量自己治理績(jī)效的重要標(biāo)準(zhǔn)。服務(wù)要以公眾利益要求為導(dǎo)向，要以顧客需求為目標(biāo)，高質(zhì)、高效地為公眾提供服務(wù)或生產(chǎn)公共產(chǎn)品以滿足公眾需求。
第六，改變政績(jī)觀、增加效能理念?，F(xiàn)代治理效能是現(xiàn)代治理的目的要求，也是檢驗(yàn)是否具備現(xiàn)代治理能力最重要的標(biāo)志。作為地方政府，是通過(guò)處理一系列具體問(wèn)題而達(dá)到治理目標(biāo)的，無(wú)論是微觀上還是宏觀上，都必須具備效能意識(shí)。微觀上，要以是否及時(shí)有效地解決了地方發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的各類問(wèn)題，協(xié)調(diào)或解決了各種利益矛盾和糾紛，使事態(tài)沿著合理的預(yù)期發(fā)展或達(dá)到了階段性的具體目標(biāo)為績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。宏觀上，要以是否引領(lǐng)地方達(dá)到了預(yù)期的現(xiàn)展目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了地方經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展、人民生活水平提高、民主體制完善、生態(tài)和諧可持續(xù)。同時(shí)，效能理念中還必須有成本理念，即在實(shí)現(xiàn)效能的過(guò)程中，是否做到了運(yùn)作成本低、效能高，主要是指沒(méi)有推諉拖延（時(shí)間成本低）和高成本投入（人力、物力與財(cái)力花費(fèi)少），生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)質(zhì)量高、公眾滿意度高、社會(huì)負(fù)面影響小。
中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）10-0064-02
一、問(wèn)題發(fā)現(xiàn)與解構(gòu)的意義
近年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題日益突出。2008年中央為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)設(shè)立了專項(xiàng)資金，決定開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境綜合整治。為了進(jìn)一步提高農(nóng)村環(huán)境治理成效，從2010年開(kāi)始，國(guó)家以連片整治的方式，分階段選取示范省，集中資金進(jìn)行農(nóng)村區(qū)域環(huán)境治理。農(nóng)村環(huán)境連片整治以解決區(qū)域性突出環(huán)境問(wèn)題為目的，對(duì)地域空間上相對(duì)聚集在一起的多個(gè)村莊（受益人口原則上不低于2萬(wàn)人）實(shí)施同步、集中整治。
2010年遼寧作為北部地區(qū)的代表成為第一批農(nóng)村環(huán)境連片整治的示范省。2010—2012 年，國(guó)家和遼寧省預(yù)算投入21.25億元進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境連片整治。整治以大伙房水庫(kù)及輸水工程周邊地區(qū)為重點(diǎn)，延伸到輸水工程供水及采水所涉及的地市，共包括撫順、本溪、沈陽(yáng)、鞍山、遼陽(yáng)、營(yíng)口及盤錦7個(gè)城市。
農(nóng)村環(huán)境連片整治在各地沒(méi)有基礎(chǔ)、無(wú)可遵循的成功模式、建設(shè)時(shí)間緊迫，是一項(xiàng)空前艱巨的環(huán)境建設(shè)工程。農(nóng)村環(huán)境連片整治開(kāi)展后，急需總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，反饋問(wèn)題。
二、遼寧農(nóng)村環(huán)境連片整治中存在的問(wèn)題——基于實(shí)證的發(fā)現(xiàn)
1.實(shí)證方法。調(diào)研組選取遼寧農(nóng)村環(huán)境連片整治的村莊實(shí)地考察，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)村民入戶問(wèn)卷調(diào)查、對(duì)環(huán)保局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等管理者進(jìn)行半結(jié)構(gòu)性訪談，以及收集有關(guān)公共數(shù)據(jù)和記錄。（1）實(shí)地考察。以實(shí)地調(diào)研的方式對(duì)沈陽(yáng)市遼中縣六間房鎮(zhèn)、楊士崗鎮(zhèn)，盤錦市胡家鎮(zhèn)，撫順市上馬鄉(xiāng)、后安鎮(zhèn)，本溪市桓仁縣北甸子鄉(xiāng)，營(yíng)口市大石橋湯池鎮(zhèn)等進(jìn)行實(shí)地的考察。（2）問(wèn)卷調(diào)查。以問(wèn)卷的形式對(duì)村莊連片治理情況及農(nóng)民環(huán)境保護(hù)意識(shí)進(jìn)行考察。先后發(fā)放問(wèn)卷200份，收回有效問(wèn)卷132份。（3）半結(jié)構(gòu)性訪談。訪談35名當(dāng)?shù)丨h(huán)保人員、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人員、村組織成員。
2.基層管理者視角農(nóng)村環(huán)境連片整治中存在的問(wèn)題。調(diào)研表明，基層管理者普遍認(rèn)為遼寧農(nóng)村環(huán)境連片整治選取特大飲用水水源地周邊農(nóng)村進(jìn)行連片整治示范，對(duì)于流域污染治理和農(nóng)村污染減排具有重要意義。整治的過(guò)程做到規(guī)范化。調(diào)查的村莊均對(duì)示范項(xiàng)目資金的使用進(jìn)行了規(guī)范和監(jiān)督，建立了農(nóng)村環(huán)境整治目標(biāo)責(zé)任制。對(duì)于日常保潔機(jī)制，受訪村莊均建立了日常保潔機(jī)制，分別采取外包保潔公司或內(nèi)包村民的方式，基本建立了治管結(jié)合機(jī)制。調(diào)研表明，大量中央和地方財(cái)政資金投入到農(nóng)村生活垃圾治理設(shè)施、畜禽糞便污染治理設(shè)施、生活污水治理設(shè)施、重點(diǎn)水源保護(hù)設(shè)施的建設(shè)。
調(diào)研中也反饋出一些實(shí)際問(wèn)題。對(duì)于部門之間的協(xié)調(diào)，83%的受訪環(huán)保人員認(rèn)為財(cái)政部門審批手續(xù)周期長(zhǎng)，影響環(huán)保部門項(xiàng)目建設(shè)；40%的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員認(rèn)為項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中缺乏基層政府有效參與機(jī)制。對(duì)于環(huán)保資金的投入，30%的受訪者反映資金有時(shí)不能及時(shí)到位；幾乎全部受訪者都認(rèn)為縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)財(cái)力有限，連片整治項(xiàng)目運(yùn)行和維護(hù)資金缺乏，后續(xù)管理和運(yùn)營(yíng)負(fù)擔(dān)過(guò)重。針對(duì)治理技術(shù)，57 %的受訪者反映水污染治理技術(shù)趨于雷同、缺乏有效的適合北方特點(diǎn)的技術(shù)支持。對(duì)于基層環(huán)保管理情況，85 %受訪者反映基層環(huán)保工作壓力大，往往身兼數(shù)職，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專門環(huán)保人員短缺。
通過(guò)對(duì)基層管理者的訪談，調(diào)研小組發(fā)現(xiàn)，從基層管理者視角，遼寧農(nóng)村環(huán)境連片整治中在政府部門間的配合、環(huán)保資金、治理技術(shù)以及農(nóng)村環(huán)保人力資源上存在尚需解決的問(wèn)題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層環(huán)保部門能力普遍較弱和后續(xù)維護(hù)資金短缺的情況下，農(nóng)村環(huán)境連片整治工作能否從項(xiàng)目短期管理轉(zhuǎn)向日常長(zhǎng)效管理，還有待進(jìn)一步探索。
3.村民視角農(nóng)村環(huán)境連片整治中存在的問(wèn)題。針對(duì)環(huán)境連片整治設(shè)施建設(shè)、連片整治效果感知、連片整治政策實(shí)施認(rèn)知三方面，調(diào)研組對(duì)村民進(jìn)行了入戶訪談和問(wèn)卷調(diào)查。調(diào)研顯示：
在連片整治環(huán)境設(shè)施建設(shè)上，村民普遍反映在垃圾處理、牲畜糞便處理上設(shè)施建設(shè)明顯，97%的村民反饋本村有專門的垃圾處理設(shè)施；39%的村民反饋村莊有戶用沼氣池；48%的村民反饋村莊實(shí)現(xiàn)牲畜糞便有機(jī)肥加工利用；17%的村民反饋村莊實(shí)現(xiàn)有機(jī)生態(tài)農(nóng)業(yè)。在農(nóng)村生活污水治理設(shè)施建設(shè)上，盡管大部分村民都承認(rèn)村莊修建了排水溝，但仍有66%的村民認(rèn)為村莊缺乏專門的生活污水治理措施。
在連片整治效果感知上，74%的村民認(rèn)為村莊治理后環(huán)境有明顯變好；35%的村民對(duì)村莊污染治理效果滿意，48%的村民對(duì)村莊治理效果基本滿意；83%的村民認(rèn)為污染治理設(shè)施輕微存在利用低的現(xiàn)象；22%的村民認(rèn)為村委會(huì)還缺乏專門負(fù)責(zé)人員；在影響農(nóng)村環(huán)境整治效果的主要原因上，30%的村民認(rèn)為農(nóng)民舊的生活習(xí)慣不好，47%的村民認(rèn)為資金投入不足；33%的村民認(rèn)為農(nóng)村環(huán)境治理保持長(zhǎng)期好的效果主要靠個(gè)人自覺(jué)、61%的村民認(rèn)為農(nóng)村環(huán)境治理保持長(zhǎng)期好的效果主要靠村委會(huì)和政府的監(jiān)督。
在連片整治政策實(shí)施認(rèn)知上，45%的村民對(duì)農(nóng)村環(huán)境連片整治相關(guān)政策不了解、53%的村民對(duì)農(nóng)村環(huán)境連片整治相關(guān)政策有些了解；在獲知本村環(huán)境連片整治信息上，23%的村民通過(guò)村固定公告牌和媒體、20%村民通過(guò)村開(kāi)會(huì)征求村民意見(jiàn)、22%村民通過(guò)村民交流、35%村民通過(guò)設(shè)施建成后；對(duì)當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)治理態(tài)度，52%村民認(rèn)為積極主動(dòng)。
通過(guò)對(duì)村民的訪談，調(diào)研小組發(fā)現(xiàn)，從村民的視角，遼寧農(nóng)村環(huán)境連片整治中在生活污水治理設(shè)施建設(shè)、管理行為、村民行為、政策宣傳上存在尚需解決的問(wèn)題。
三、問(wèn)題產(chǎn)生的深層解構(gòu)——基于理性的分析
1.基層環(huán)境管理有效性的制約因素。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)具有公共性，成本較高，由政府提供充足的經(jīng)費(fèi)、人力資源與成熟的技術(shù)支持是農(nóng)村環(huán)境連片整治的政策資源基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作難以深入開(kāi)展，根本的制約因素就是農(nóng)村環(huán)境治理的經(jīng)費(fèi)、人力資源與成熟的技術(shù)支持主要依賴于地方政府，而地方政府或者資源不足或者輕視農(nóng)村環(huán)境治理。農(nóng)村環(huán)境連片整治中，中央政府以協(xié)議的方式，明確中央與地方資金的配套比例、資金保障及人員保障，并制定技術(shù)指南，為農(nóng)村環(huán)境連片整治的有效實(shí)現(xiàn)奠定了良好基礎(chǔ)。然而，農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管對(duì)象量大面廣，基層環(huán)境管理監(jiān)管能力相對(duì)薄弱的現(xiàn)象不能完全改變。在農(nóng)村環(huán)境治理的經(jīng)費(fèi)上尤其是項(xiàng)目運(yùn)行和維護(hù)資金供應(yīng)上仍然是基層政府很大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。在技術(shù)資源上，適宜北方環(huán)境、廉價(jià)而有效的治理技術(shù)尤其是生活水污染治理技術(shù)開(kāi)發(fā)也不能依靠基層環(huán)境部門解決。另一方面，農(nóng)村環(huán)境管理的復(fù)雜特點(diǎn)極易造成權(quán)力重疊和權(quán)利真空。農(nóng)村環(huán)境管理存在縱向和橫向的復(fù)雜分工，往往導(dǎo)致部門之間工作銜接不暢，整體效率降低。在農(nóng)村環(huán)境連片整治中，財(cái)政部門資金審批遲滯影響環(huán)保部門的項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，環(huán)保部門項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)管缺位加重基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的后續(xù)管理負(fù)擔(dān)等，都表現(xiàn)為一種部門配合上的失力。
2.村民參與環(huán)境治理的制約因素。農(nóng)村環(huán)境連片整治兼有管理和治理雙重含義。中國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染主體分散零落，農(nóng)村環(huán)境整治不能單純依賴點(diǎn)線式的“政府—管理”模式，更需要村民與政府的合作。然而調(diào)查顯示目前村民與參與環(huán)境連片整治仍然呈被動(dòng)狀態(tài)。
制約村民參與環(huán)境治理的因素首先來(lái)自于主觀因素。村民缺乏參與環(huán)境治理的主體意識(shí)。受傳統(tǒng)依附文化及政府機(jī)制慣性的影響，村民更多地關(guān)注個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益，淡薄政治、環(huán)境權(quán)益。鄉(xiāng)村缺乏維權(quán)氣氛、缺乏維護(hù)公共利益的精神。
制約村民參與環(huán)境治理的因素還來(lái)自于客觀因素。一些村莊仍然沿用傳統(tǒng)的命令式管理模式，沒(méi)有處理好環(huán)境與村民參與的關(guān)系，缺少與村民溝通。村民對(duì)環(huán)境信息的占有不均衡和不充分，村民的話語(yǔ)權(quán)不能充分有效地實(shí)現(xiàn)。
四、應(yīng)對(duì)策略
1.創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境治理模式。創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境治理，需要改變傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的自上而下的管理體制，建立“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的治理模式來(lái)連接政府管理機(jī)制和村民參與機(jī)制。一是協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)政府部門間合力。橫向聯(lián)系是農(nóng)村環(huán)境保護(hù)十分重要的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。平行部門之間應(yīng)建立各部門聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)配合工作機(jī)制，相互溝通信息，主動(dòng)配合，形成合力。二是培育鄉(xiāng)村環(huán)境文化，加強(qiáng)村民與政府間合力。環(huán)境文化在環(huán)境管理中的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他力量，對(duì)人們形成科學(xué)的價(jià)值觀念和管理理念能夠產(chǎn)生重要影響。
2.優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境連片整治的資源結(jié)構(gòu)。（1）地方政府財(cái)政責(zé)任的制度化與法制化。盡管在連片整治資金供給上，國(guó)家以協(xié)議的方式，明確了中央與地方資金的配套比例及資金保障措施，但是實(shí)踐中，仍然存在地方配套資金供給不足或遲滯的問(wèn)題。解決的路徑是尋求政策的制度化和法制化。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保組織的功能化?？h級(jí)及以下基層環(huán)保部門力量薄弱，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政村設(shè)置專門環(huán)保機(jī)構(gòu)、配備專兼職監(jiān)管員隊(duì)伍。在完善基層環(huán)保組織建設(shè)的同時(shí)，增強(qiáng)環(huán)保人員能力建設(shè)，提高環(huán)保人員的創(chuàng)新能力。（3）環(huán)境技術(shù)開(kāi)發(fā)和推廣的多元化。農(nóng)村環(huán)境連片整治重在采取有效的方式、途徑和技術(shù)措施，因此，應(yīng)進(jìn)一步研究適用于北方農(nóng)村環(huán)境整治的技術(shù)和模式。農(nóng)村環(huán)保技術(shù)的開(kāi)發(fā)完全依靠地方基層力量存在很大困難，應(yīng)在國(guó)家層面上建立科技支撐體系，組織環(huán)境科研機(jī)構(gòu)和高校等專業(yè)人員對(duì)農(nóng)村環(huán)保實(shí)用技術(shù)開(kāi)發(fā)和推廣，確保集中連片村莊整治工作取得實(shí)效。
參考文獻(xiàn)：
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中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-3973(2011)003－143－02
1、基于巴納德的“權(quán)威接受論”的農(nóng)村基層政府權(quán)威
1.1 關(guān)于巴納德的“權(quán)威接受論”
傳統(tǒng)的權(quán)威觀以等級(jí)原則為基調(diào)，認(rèn)為權(quán)威來(lái)源于產(chǎn)生合理合法權(quán)力的某個(gè)職位，把命令的者作為權(quán)威的本質(zhì)，對(duì)權(quán)威的分析是自上而下的，上下級(jí)之問(wèn)的職權(quán)關(guān)系按等級(jí)劃定。而西方現(xiàn)代管理理論中社會(huì)學(xué)系統(tǒng)學(xué)派的創(chuàng)始人切斯特?巴納德給權(quán)威以一種自下而上的解釋，提出權(quán)威來(lái)自于下屬的接受和認(rèn)可，而非命令的人。巴納德在《經(jīng)理人員的職能》一書(shū)中提出了區(qū)別于以往權(quán)威觀的“權(quán)威接受論”，他認(rèn)為，權(quán)威是正式組織中信息交流(命令)的一種性質(zhì)，通過(guò)它的被接受，組織的貢獻(xiàn)者或“成員”支配自己所貢獻(xiàn)的行為，即支配或決定什么是要對(duì)組織做的事，什么是不對(duì)組織做的事。在巴納德看來(lái)，如果一個(gè)命令已經(jīng)下達(dá)給了命令的接受者，命令對(duì)他的權(quán)威就被確認(rèn)或確定了，這成為接受者行動(dòng)的基礎(chǔ)。如果他不服從，就意味著他否認(rèn)這個(gè)命令對(duì)他有權(quán)威。巴納德突破了“命令是權(quán)威的必要條件”這一傳統(tǒng)概念，認(rèn)為一個(gè)命令是否有權(quán)威取決于接受命令的人，而不完全決定于“權(quán)威者”或命令的人。
1.2 關(guān)于農(nóng)村基層政府的權(quán)威
本文所涉及的基層政府，指的是處于地方政府層級(jí)結(jié)構(gòu)最底層的地方政府，在它轄域范圍內(nèi)，不再存在更低層級(jí)的地方政府，但可能存在它的派出行政機(jī)構(gòu)。農(nóng)村基層政府是直接面對(duì)農(nóng)村民眾、承擔(dān)農(nóng)村治理事務(wù)責(zé)任的政府，因此其治理的結(jié)果直接影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)村民眾的日常生活，從而更加受到農(nóng)村民眾的關(guān)注。學(xué)界普遍認(rèn)為，農(nóng)村基層政府的權(quán)威是指農(nóng)村基層政府合法政治權(quán)力的影響力及農(nóng)村民眾對(duì)影響力的認(rèn)同與服從。按照巴納德的“權(quán)威接受論”觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，農(nóng)村基層政府的權(quán)威不是來(lái)源于上級(jí)政府的賦予，而是來(lái)源于農(nóng)村民眾的認(rèn)可，只有當(dāng)農(nóng)村民眾認(rèn)可了農(nóng)村基層政府權(quán)威的合法性與正當(dāng)性時(shí)，農(nóng)村基層政府的權(quán)威才得以產(chǎn)生，才能對(duì)農(nóng)村民眾產(chǎn)生影響力。
2、農(nóng)村基層政府現(xiàn)有的治理方式及其產(chǎn)生原因
2.1 現(xiàn)有治理方式：選擇性治理
在絕大部分農(nóng)村地區(qū)，基層政府并未及時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能來(lái)服務(wù)“三農(nóng)”，而對(duì)于和自身利益緊密相關(guān)的業(yè)務(wù)，農(nóng)村基層政府的工作積極性確實(shí)空前提高，譬如招商引資、計(jì)生工作等。這是一種典型的選擇性治理，即以農(nóng)村基層政府為本位，對(duì)那些于己有利的事就去管、去做，對(duì)那些于己不利或者吃力不討好的事就盡量不去管、不去做。農(nóng)村基層政府的選擇性治理，是基于自身利益有選擇性地開(kāi)展行政工作，而不是以農(nóng)村民眾的利益為導(dǎo)向，背離了“自下而上”的權(quán)威觀，使農(nóng)村基層政府的權(quán)威受到挑戰(zhàn)。
2.2 現(xiàn)有治理方式產(chǎn)生的原因
農(nóng)村基層政府之所以會(huì)選擇性治理，其主要原因并不是“則力不足”或財(cái)政“空殼化”，而是既有的壓力型體制導(dǎo)致的內(nèi)在激勵(lì)不足和外在壓力不強(qiáng)。這種壓力型體制是將上級(jí)政府確定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)和指標(biāo)層層下達(dá)，并將下級(jí)的“政績(jī)”考核與其完成任務(wù)情況相掛鉤。
2.2.1 內(nèi)在激勵(lì)不足
在現(xiàn)有的壓力型體制下，對(duì)農(nóng)村基層政府的政績(jī)考核的結(jié)果是產(chǎn)生一種向上負(fù)責(zé)的而不是向下負(fù)責(zé)的激勵(lì)機(jī)制：農(nóng)村基層政府主要生產(chǎn)的是完成上級(jí)任務(wù)的“考評(píng)型”產(chǎn)品，而不是生產(chǎn)針對(duì)農(nóng)村民眾的“服務(wù)型”公共產(chǎn)品。因此，既有體制安排不僅使公共服務(wù)的內(nèi)在激勵(lì)不足，甚至產(chǎn)生了逆向激勵(lì)的問(wèn)題。農(nóng)村基層政府不是基于公共利益來(lái)行政，而是出于自身的利益需求來(lái)進(jìn)行選擇性治理，這就是一種典型的逆向激勵(lì)。農(nóng)村基層政府的權(quán)威直接來(lái)源于農(nóng)村民眾，它和農(nóng)村民眾之間形成一種“-委托”的關(guān)系。此外，農(nóng)村基層政府的權(quán)威在現(xiàn)實(shí)中的合法性也主要通過(guò)為農(nóng)服務(wù)來(lái)建立。因此，它理應(yīng)向農(nóng)村民眾問(wèn)責(zé)，回應(yīng)農(nóng)村民眾的需求。唯有如此，它才有可能成為一個(gè)以農(nóng)村民眾利益需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)型政府。然而，在現(xiàn)實(shí)的行政過(guò)程中，農(nóng)村基層政府大體上卻不是問(wèn)責(zé)于農(nóng)村民眾，而是它的上級(jí)政府；不是回應(yīng)農(nóng)村民眾的利益需求，而是它的上級(jí)政府的要求。這是因?yàn)樵趬毫π腕w制下，評(píng)價(jià)農(nóng)村基層政府政績(jī)的是它的上級(jí)政府，這個(gè)核心癥結(jié)就是缺乏民眾的有效參與和監(jiān)督，沒(méi)有建立與民眾參與積極性相一致的激勵(lì)機(jī)制和農(nóng)村治理體制。
2.2.2外在壓力不強(qiáng)
(1)行政壓力作用弱化。中央多次在涉農(nóng)的文件和決定中要求農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)變政府職能，及時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。但是，這些自上而下的行政壓力一般是非常規(guī)劃力量，而不是體制性的常規(guī)力量，對(duì)農(nóng)村基層政府難以產(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期和內(nèi)在的激勵(lì)：而農(nóng)村基層政府面對(duì)這種行政壓力，往往缺乏有效回應(yīng)或者采取走過(guò)場(chǎng)的形式，一旦這種行政壓力減弱以后又恢復(fù)到之前的狀況。這也是農(nóng)村基層政府歷次改革成效不明顯的一個(gè)重要原因。
(2)體制外的壓力不強(qiáng)。這種壓力既來(lái)自于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也來(lái)自于農(nóng)村民眾。然而，一些農(nóng)村基層政府在實(shí)現(xiàn)其職能的過(guò)程中，肆意運(yùn)用政府權(quán)力來(lái)擴(kuò)大其職能范圍，損害市場(chǎng)正常運(yùn)行機(jī)制，使公共產(chǎn)品不能得到有效配置；在壓力型體制下，農(nóng)村基層政府的工作職能以完成上級(jí)政府委派的各種行政任務(wù)為主，而對(duì)于向本地區(qū)農(nóng)村民眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)則既沒(méi)有積極性，也沒(méi)有能力；此外，一些農(nóng)村基層政府沒(méi)有轉(zhuǎn)變其職能，沒(méi)有建立比較健全的民意表達(dá)機(jī)制和民眾有效參與基層治理的體制，民眾缺乏督促政府改革的力量。
3、“權(quán)威接受論”對(duì)農(nóng)村基層政府治理的啟示
權(quán)威來(lái)源于民眾，治理方式也應(yīng)以民眾為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！皺?quán)威接受論”強(qiáng)調(diào)的是一種民主型權(quán)威，而民主型權(quán)威要求治理方式方式從選擇性治理轉(zhuǎn)為建立民眾參與制度和公共利益有效表達(dá)機(jī)制，改革現(xiàn)有的壓力型體制，轉(zhuǎn)變政府職能。
3.1 建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。加強(qiáng)民眾參與和監(jiān)督
進(jìn)一步明確和規(guī)范上下級(jí)政府各自權(quán)限的同時(shí)，要變逆向激勵(lì)為“正向激勵(lì)”，這是改革現(xiàn)有的壓力型體制的重要手段之一。其中，推進(jìn)以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的政府績(jī)效評(píng)估和行政問(wèn)責(zé)制度是重點(diǎn)。
3.1.1 政府績(jī)效評(píng)估：激勵(lì)機(jī)制來(lái)自民眾
(1)農(nóng)村基層政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)該從農(nóng)村民眾主體地位出發(fā)，實(shí)施農(nóng)村民眾參與政府績(jī)效評(píng)估。農(nóng)村民眾作為基層政府權(quán)威來(lái)源的角色，其參與到基層政府績(jī)效評(píng)估可以使農(nóng)村民眾更加了解基層政府工作的過(guò)程，保證評(píng)估內(nèi)容真正與農(nóng)村民眾生活
密切相關(guān)，使農(nóng)村民眾參與政府績(jī)效評(píng)估真正做到從群眾中來(lái)，到群眾中去。同時(shí)，農(nóng)村民眾作為連結(jié)者，在基層政府績(jī)效評(píng)估中，可以相互協(xié)商，連結(jié)各方利益，最終以農(nóng)村民眾利益為主達(dá)成一致。這對(duì)農(nóng)村民眾參與政府績(jī)效評(píng)估的可持續(xù)性具有積極作用。
(2)要建立與農(nóng)村基層政府公共服務(wù)職能相適應(yīng)的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，評(píng)估重點(diǎn)應(yīng)從注重過(guò)程與形式轉(zhuǎn)向注重績(jī)效與成果，從向上級(jí)政府提供考核性產(chǎn)品轉(zhuǎn)為向農(nóng)村民眾提供公共產(chǎn)品，從注重財(cái)政收入與GDP的增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向農(nóng)村治理與公共服務(wù)，其中尤其應(yīng)突出對(duì)“為農(nóng)服務(wù)”這一績(jī)效的考核。必須樹(shù)立農(nóng)村民眾價(jià)值取向的績(jī)效觀，把農(nóng)村民眾的公共利益放在首位，并以農(nóng)村民眾滿意與否作為績(jī)效評(píng)估的終極標(biāo)準(zhǔn)。唯有這樣，農(nóng)村基層政府的行政方式和目標(biāo)才能以農(nóng)村民眾為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，真正建立以公共利益為導(dǎo)向的“正向激勵(lì)”機(jī)制。
3.1.2 行政問(wèn)責(zé)制度：激勵(lì)機(jī)制服務(wù)民眾
要改變對(duì)上級(jí)的單向問(wèn)責(zé)為對(duì)上級(jí)和對(duì)民眾的雙向問(wèn)責(zé)，建構(gòu)以公共服務(wù)為導(dǎo)向的行政問(wèn)責(zé)體制。要想真正轉(zhuǎn)化農(nóng)村基層政府的問(wèn)責(zé)方向，使之切實(shí)成為能為所在轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村民眾提供公共服務(wù)的基層政府，最關(guān)鍵的還是使農(nóng)村民眾能夠切實(shí)參與到農(nóng)村事務(wù)治理中來(lái)，表達(dá)他們的合理訴求，使基層政府在關(guān)于公共服務(wù)的決策中，能夠采納民眾的意見(jiàn)，通過(guò)擴(kuò)大民主參與來(lái)改善農(nóng)村治理，努力達(dá)到公共服務(wù)的價(jià)值要求。此外，要將問(wèn)責(zé)信息公開(kāi)，保證民眾的知情權(quán)。如果民眾獲取信息的正式渠道受阻，而非正式渠道出來(lái)的消息具有不完整性，更容易讓民眾形成各種想象和猜測(cè)，從而使基層政府陷入被動(dòng)的境地。因此，農(nóng)村基層政府有必要通過(guò)各種方式和手段來(lái)公開(kāi)相關(guān)政策和行為以及各部門的責(zé)任目標(biāo)，主動(dòng)接受農(nóng)村民眾的監(jiān)督和審查。農(nóng)村基層政府問(wèn)責(zé)的目的是對(duì)農(nóng)村民眾負(fù)責(zé)，那么農(nóng)村民眾必須知道問(wèn)責(zé)的起因、過(guò)程以及結(jié)果。
3.2 加強(qiáng)市場(chǎng)和民眾壓力。建立公共利益有效表達(dá)機(jī)制
雖然在現(xiàn)有的壓力型體制不能提供公共服務(wù)的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制，但確實(shí)存在一種自上而下的行政壓力要求農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)變職能。要促使農(nóng)村基層政府進(jìn)行自身改革，真正轉(zhuǎn)化為“公共服務(wù)者”，除了這種自上而下的行政壓力外，還需要有來(lái)自市場(chǎng)和民眾的壓力。來(lái)自市場(chǎng)的壓力，一方面要求基層政府不要隨意地干預(yù)經(jīng)濟(jì)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用；另一方面又要求基層政府從管治者轉(zhuǎn)換為服務(wù)者，從更多地執(zhí)行政治類和經(jīng)濟(jì)發(fā)展類政策任務(wù)轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)類以及公共產(chǎn)品和服務(wù)類政策任務(wù)，即提供必要的公共服務(wù)以及非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共產(chǎn)品。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層政府職能轉(zhuǎn)為以農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給為主，則要求在管理方式上進(jìn)行重大變革，從強(qiáng)制型、直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型、間接管理；從全面控制與管理轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛏鐣?huì)和市場(chǎng)開(kāi)放和放權(quán)。
來(lái)自民眾的壓力，要求農(nóng)村基層政府的權(quán)力不要肆意地凌駕于農(nóng)村民眾之上，而是變成服從于農(nóng)村、服務(wù)于民眾的公共機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府職能由“管治”轉(zhuǎn)為“服務(wù)”、由“管治”轉(zhuǎn)為“治理”。其中，最關(guān)鍵、最緊要的工作就是建立相應(yīng)的公共利益有效表達(dá)機(jī)制。利益表達(dá)機(jī)制是指社會(huì)成員或利益群體通過(guò)一定的渠道和方式向公權(quán)力機(jī)關(guān)提出利益宣誓并要求得到滿足的行為。首先，民眾對(duì)于自身的利益需求更加了解，基層政府和官員不能隨意地代替民眾做出利益需求選擇；其次，如果沒(méi)有公共利益表達(dá)機(jī)制，政府的公共服務(wù)就缺乏有效的外在動(dòng)力，導(dǎo)致基層政府公共服務(wù)的“缺位”問(wèn)題；第三，如果沒(méi)有建立相應(yīng)的利益表達(dá)機(jī)制，就不能有效聽(tīng)取民意并將之轉(zhuǎn)換為政府的科學(xué)決策，基層政府即便愿意提供公共服務(wù)往往也與公共利益需求不一致，導(dǎo)致基層政府公共服務(wù)的“錯(cuò)位”問(wèn)題。服務(wù)型政府實(shí)際上是一個(gè)有效回應(yīng)民眾公共利益需求的政府。建構(gòu)以民眾利益為導(dǎo)向的服務(wù)型政府，必須以建立有效的公共利益表達(dá)機(jī)制為前提：鞏固和加強(qiáng)農(nóng)村基層政府的權(quán)威，必然要得到農(nóng)村民眾的接受與認(rèn)可，要求建構(gòu)以民眾利益為導(dǎo)向的服務(wù)型政府。
參考文獻(xiàn)：
[1][美]巴納德.經(jīng)理人員的職能[M].孫耀君譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1997.
