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在當前老齡化社會背景下，社區(qū)居家養(yǎng)老模式越來越受到社會各界的廣泛關(guān)注，在其發(fā)展已取得了一定成效的同時，也面臨著來自各方面的掣肘，尤其是法律層面的諸多問題，已經(jīng)成為了制約其發(fā)展的主要瓶頸，亟待解決。
一、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)法律規(guī)制的基本理論
（一）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵與優(yōu)勢
據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，我國在1999年已跨入了人口老齡化國家行列。我國人口老齡化具有人口基數(shù)大、增加速度快、高齡化趨勢明顯、困難老人數(shù)量多、與家庭小型化相伴隨、先于工業(yè)化等基本特征，嚴重影響到經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，對養(yǎng)老服務(wù)體系也造成了極大沖擊，社區(qū)居家養(yǎng)老作為一種新興的養(yǎng)老模式異軍突起，其服務(wù)模式一方面能夠減輕傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的人力負擔，又能解決養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量不足，門檻較高，老人身處其中感覺親情日漸淡漠的問題，獲得了很多老年人及其家人的青睞。本文認為，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)包括兩個層次的內(nèi)涵，第一層次是老年人不需要離開家庭，而是在自己熟悉的環(huán)境中，延續(xù)原有的社會網(wǎng)絡(luò)，享受養(yǎng)老服務(wù)；第二層次是政府積極主導，以居家為基礎(chǔ)，以社區(qū)為依托，整合互聯(lián)網(wǎng)+在內(nèi)的各種資源，由政府提供基本公共服務(wù)，各類企業(yè)、社會組織和養(yǎng)老服務(wù)隊伍提供專業(yè)化和公益，滿足老年人社會化服務(wù)需求的養(yǎng)老服務(wù)模式，其服務(wù)內(nèi)容應(yīng)包括日間護理、家務(wù)服務(wù)、醫(yī)療保健、應(yīng)急救援、文體休閑等綜合。目前，我國各地正努力探索社區(qū)居家養(yǎng)老模式，已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗。在北京、上海、青島、寧波、武漢等全國大部分大中城市已初步形成了服務(wù)形式方便多樣化，服務(wù)內(nèi)容豐富多元化的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)格局。據(jù)民政部2015年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報記載，截至2015年，我國的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施2.6萬個，比上年增長36.8%，互助型的養(yǎng)老設(shè)施6.2萬個，比上年增長55%，社區(qū)服務(wù)志愿者組織15．8萬個，社區(qū)服務(wù)志愿人員900多萬名，民辦社會福利機構(gòu)1600余家。①2016年10月，第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查情況，根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，老齡產(chǎn)業(yè)市場不斷升溫。一是老年人照護服務(wù)需求持續(xù)上升。2015年，我國城鄉(xiāng)老年人自報需要照護服務(wù)的比例為15.3%，比2000年的6.6%上升近9個百分點。二是社區(qū)為老服務(wù)中上門看病需求居于首位。2015年，城鄉(xiāng)老年人的居家養(yǎng)老服務(wù)需求項目排在前三位的分別是上門看病、上門做家務(wù)和康復護理②。這些調(diào)查和統(tǒng)計充分說明了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的出現(xiàn)，既能應(yīng)對當前人口老齡化發(fā)展的客觀需求，又能緩解傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的壓力，提高老年人生活質(zhì)量，維系社會穩(wěn)定，發(fā)展前景非?？捎^。
（二）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)法律規(guī)制的理論基礎(chǔ)
社區(qū)居家養(yǎng)老其根本的目標在于通過良性的政策引導和法律保障為有需求的老年人提供服務(wù)，在法理層面其歸屬于社會分配法律關(guān)系，其追求的價值目標在于建立與運行實質(zhì)公平價值，有效分配養(yǎng)老資源，促進社會養(yǎng)老資源成果的公平分享，其最主要的理論基礎(chǔ)包括福利經(jīng)濟理論、社會保障理論與需求層次理論。首先，福利經(jīng)濟理論追求的重要的社會目標就是為了實現(xiàn)最高的社會經(jīng)濟效率、公平的收入分配，實現(xiàn)社會整體利益價值，這是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在法理層面構(gòu)建其制度體系的本位思想。每個社會成員都期待幸福和安定的晚景生活，老年人的利益實現(xiàn)程度對社會整體利益的實現(xiàn)有重大影響，不局限于個體單一受益，實現(xiàn)利益的普遍化才是根本，整體利益不是個體利益的機械疊加，而是個體利益相互博弈的結(jié)果，只有盡量逼近絕大多數(shù)人的利益最大化的“帕累托最優(yōu)”并在不能實現(xiàn)最優(yōu)的情況下盡量促進最小受惠者利益，才是實現(xiàn)了個體利益向社會整體利益的初步進化。在我國社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展的現(xiàn)階段，政府和社區(qū)作為居家養(yǎng)老服務(wù)中的必然主體和主導，以社會整體利益為本位，才能理性提供政策支持，資金投入，引導社會力量積極參與，建設(shè)完善的社區(qū)居家養(yǎng)老制度，實現(xiàn)最優(yōu)的經(jīng)濟效益與資源分配效應(yīng)。其次，社會保障理論體現(xiàn)了國家對于社會經(jīng)濟生活的干預(yù)，是社區(qū)居家養(yǎng)老制度體系設(shè)計的關(guān)鍵。在開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的實踐中，政府應(yīng)維持與促進市場自治與國家干預(yù)間的平衡，促進社區(qū)居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的供需平衡，建立民間資本與社會力量參與社區(qū)居家養(yǎng)老的市場運行與政府干預(yù)間的良好互動機制，促進資源的優(yōu)化配置。最后，需求層次理論是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的基石。依照需求層次理論，作為一種開放型、多元結(jié)構(gòu)的服務(wù)模式，社區(qū)居家養(yǎng)老可以滿足老年人對于家庭和社區(qū)的雙重依賴，滿足老年人在生理、安全、社交、尊重和自我實現(xiàn)等五個不同層面的需求。
二、我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)法律規(guī)制現(xiàn)狀及問題
（一）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的法律制度現(xiàn)狀
新修訂后的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》規(guī)定“國家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。地方各級人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當采取措施，發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，鼓勵、扶持專業(yè)服務(wù)機構(gòu)及其他組織和個人，為居家的老年人提供生活照料、緊急救援、醫(yī)療護理、精神慰藉、心理咨詢等多種形式的服務(wù)。地方各級人民政府和有關(guān)部門、基層群眾性自治組織，應(yīng)當發(fā)展社區(qū)服務(wù)，將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施納入社區(qū)配套建設(shè)規(guī)劃，逐步建立適應(yīng)老年人需要的生活服務(wù)、文化體育活動、疾病護理與康復等服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)點。”該法包括了“社會保障”、“積極養(yǎng)老”、“法律援助”等主要內(nèi)容，是我國社會在當前大力發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)和相關(guān)體系建設(shè)的基本法律依據(jù)。近2年來，我國眾多省市都先后了居家養(yǎng)老服務(wù)的地方性法規(guī)，繼北京市于2015年1月正式頒布《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》以來，江蘇、河北、烏魯木齊、合肥、蘇州等省市相繼于2016年制定了地方性的居家養(yǎng)老服務(wù)條例，上述《條例》基本都明確了各級政府和相關(guān)部門的職責，充分體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、社區(qū)在居家養(yǎng)老服務(wù)工作中的重要作用，突出社區(qū)的基礎(chǔ)性和支撐性特點，規(guī)范了為老年人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的內(nèi)容。還有在部分省市，如上海市、湖南的郴州市，天津市，已經(jīng)由民政部門等相關(guān)機構(gòu)先后制定了地區(qū)性的居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范。此外，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)改革試點方面，民政部和財政部兩部委于2016年7月19日聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于中央財政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點工作的通知》，根據(jù)通知的要求，全國部分地級市（含直轄市的區(qū)）將逐步推開社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)改革試點。
（二）我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)面臨的主要法律問題
如前所述，我國的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系起步較晚，處于初級階段，法律制度還不完善，面臨的主要法律問題有：1.從立法角度，當前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的法律體系不夠完善我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)法律制度的不完善體現(xiàn)在立法較為滯后，數(shù)量不足，尚未形成由中央到地方相互銜接的法律體系，且現(xiàn)有的法律法規(guī)內(nèi)容不健全，缺乏統(tǒng)籌兼顧，各項配套制度也不完善，很多沒有落到實處。從規(guī)范的層級而言，目前，在國家法律③一級，我國尚未存在針對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的專門立法。新修訂的《老年人權(quán)益保障法》在社會服務(wù)、社會優(yōu)待、法律責任中對于社區(qū)居家養(yǎng)老有新增一定的內(nèi)容，但不夠具體，較為籠統(tǒng)，法律責任也不清晰，如其中第82條規(guī)定，“對養(yǎng)老機構(gòu)負有管理和監(jiān)督職責的部門及其工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，由其上級行政機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)責令改正；造成嚴重后果的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分”。并沒有明確規(guī)定給予何種處分，可操作性較差。在地方層面，各地區(qū)針對社區(qū)居家養(yǎng)老的地方性規(guī)范或條例起步較晚，為數(shù)較少。有的剛剛頒布，尚未實施，有的條文過于原則性，細化程度不高，缺乏制裁規(guī)定，對于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中各方的權(quán)利、責任、利益界定不清晰，法律風險較高，能否落到實處還有待檢驗。正是基于上述原因，有些地方的社區(qū)對開展日托服務(wù)顧慮重重。在有關(guān)部門層面，曾經(jīng)制定的一系列社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的政策方案等如今有些已經(jīng)擱淺乃至出現(xiàn)荒廢，如2001年6月，民政部在制定了名為“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計劃”的工作方案后，在全國啟動了這一計劃，而如今這項歷時3年耗資134個億的資金建成的老年活動室，如今大部分已經(jīng)難覓蹤影，很多甚至已經(jīng)“面目全非”④。此外，與社區(qū)居家養(yǎng)老相應(yīng)的配套制度和服務(wù)支撐體系還不完善。比如非營利性組織在提供公益性和專業(yè)中占有較大比重，但是由其法律地位至今沒有得到明確認可，扶持其發(fā)展的相關(guān)政策不夠完善。此外，國家現(xiàn)在鼓勵社會力量、民間資本興辦養(yǎng)老設(shè)施，發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老，但其政策環(huán)境還有待進一步優(yōu)化。最后，當前依托“互聯(lián)網(wǎng)+”，以智能化手段為支撐，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)手段，搭建起養(yǎng)老信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺已經(jīng)是社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展的新趨勢，而相關(guān)規(guī)范標準尚不明確，無法有效保障老年人合法權(quán)益。2.從執(zhí)法角度，政府引導支持力度不夠，很多政策措施落實不到位徒法難以自行，有了好的立法，如何突破現(xiàn)實中的執(zhí)法難關(guān)，將法律政策落到實處，是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的一大難題。當前主要存在如下一些問題：第一，政府的引導和支持力度還不夠，運營經(jīng)費難以得到保障。將居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)經(jīng)費列入財政預(yù)算，保障居家養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費，已經(jīng)是現(xiàn)行立法中居家養(yǎng)老經(jīng)費保障的一般模式，傳統(tǒng)的經(jīng)費補助模式側(cè)重于補助居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)而忽略了補助運營服務(wù)，造成部分社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施建成后面臨后續(xù)資金運營匱乏難以為繼的尷尬局面，嚴重挫傷基層積極性，也使養(yǎng)老服務(wù)無法真正落到實處。第二，針對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的評估和監(jiān)督機制不完善。2013年7月30日，民政部印發(fā)了《關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)評估工作的指導意見》，目的在于推動建立統(tǒng)一規(guī)范的養(yǎng)老服務(wù)評估制度，目前有些地區(qū)正在展開試點，制度化的評估和監(jiān)督機制還不夠健全，處在逐步的完善中。不少地區(qū)對老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求、養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容、工作體系建設(shè)、服務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平、服務(wù)設(shè)施的質(zhì)量、滿意度都還缺乏有效的評估與監(jiān)督機制，管理的混亂和監(jiān)督評估體制的缺失已經(jīng)對居家養(yǎng)老服務(wù)的進一步規(guī)?；l(fā)展造成很大影響，亟待完善。第三，多元化和多渠道投入機制還不完善，對社會力量、民間資本參與的支持力度不夠。不少居家養(yǎng)老的地方性立法中鼓勵社會力量、民間資本加入居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，建立養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)團隊，開展“智能化養(yǎng)老”，為居家老年人提供個性化、專業(yè)化、智能化的養(yǎng)老服務(wù)。但是目前，我國社區(qū)居家養(yǎng)老的服務(wù)設(shè)施建立，機構(gòu)組建還基本處在政府推動主導的階段，多渠道投入機制還不完善，針對社會力量、民間資本、非營利性組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老的扶持力度還不夠。3.從司法角度，當前居家養(yǎng)老糾紛中老年人的權(quán)益難以得到妥善保障在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中，首先服務(wù)機構(gòu)和老年人之間是一種特定的消費者和服務(wù)者的關(guān)系，服務(wù)組織應(yīng)當與服務(wù)購買人、接受服務(wù)的老年人或其人訂立養(yǎng)老服務(wù)合同。但是由于當前養(yǎng)老服務(wù)合同尚缺乏統(tǒng)一規(guī)范，居家養(yǎng)老護工的職業(yè)標準和規(guī)范管理問題依然處于探索之中，再加之老年人自身屬于弱勢群體，普遍缺乏法律知識，經(jīng)濟能力也有限，一旦發(fā)生意外傷害事故或者遭遇暴力護工事件，面臨著舉證難、訴訟維權(quán)難等一系列難題，如何最大限度維護老年人合法權(quán)益是一個值得思考的問題。
三、解決社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展法律問題的建議
法律是社會關(guān)系的調(diào)節(jié)器，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)要取得長遠發(fā)展，必須重視其中存在的法律問題，營造良好的法律環(huán)境，堅持福利性、社會保障性的指導原則，緊密結(jié)合我國老齡化的實際需求，完善相關(guān)法律法規(guī)及政策，建立政府主導、民間資本參與、社會力量補充的多層次、廣互動的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系。
（一）完善立法及相關(guān)配套制度
從國家層面，應(yīng)做好頂層設(shè)計，避免制度碎片化，在完善現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定一部專門的法律就社區(qū)居家養(yǎng)老的地位，政府、家庭、社會的責任，服務(wù)的內(nèi)容、方式和標準，資金來源、設(shè)施建設(shè)、專業(yè)人員培訓等做出規(guī)定；從地方層面，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在一定的區(qū)域性、地方化色彩，各地區(qū)應(yīng)結(jié)合本地實際，加快制定社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的地方性立法和規(guī)章。在地方性立法中應(yīng)注意建立社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的準入標準，規(guī)范社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)合同，細分社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中各方的權(quán)利、責任、利益，明確監(jiān)管制度。在有關(guān)部門層面，應(yīng)整合政策，協(xié)調(diào)聯(lián)動，改變目前有些部門在社區(qū)層面各成體系，缺乏整合，造成政策碎片化、資源和資金使用分散的情況，避免“星光計劃”類似的事件再次發(fā)生。在配套制度建設(shè)方面，應(yīng)做好如下工作：第一，制定扶持非營利組織發(fā)展的相關(guān)法律制度，如改登記制為備案制，取消掛靠制，保持獨立性，加強監(jiān)督和引導非營利組織的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，完善非營利性組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的激勵機制。第二，加大扶持力度，改善社會力量、民間資本投資社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策環(huán)境，保障用地需求，落實稅收、財政、信貸、土地、規(guī)劃等方面的優(yōu)惠政策，鼓勵和引導民間資本興辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。第三，各地民政部門應(yīng)就“智能居家養(yǎng)老服務(wù)”出臺標準，明確提供服務(wù)的企業(yè)和機構(gòu)的準入門檻、服務(wù)標準和收費標準，采取多地區(qū)聯(lián)合的方式，破解跨區(qū)域老年福利和養(yǎng)老服務(wù)方面的身份和戶籍壁壘等以保障老年人的合法權(quán)益。第四，探索“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”新模式，健全社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)管理制度，積極推進社區(qū)志愿者登記注冊制度，開展居家養(yǎng)老護工正規(guī)化制度建設(shè)，加強如養(yǎng)老服務(wù)協(xié)會等行業(yè)自律組織建設(shè)?？傊瑧?yīng)循序漸進，逐步建立從中央到地方，各項制度與配套措施銜接得當、統(tǒng)籌兼顧的社區(qū)居家養(yǎng)老法律體系。
（二）在執(zhí)法層面，明確政府定位，加強政策
引導和政策落實在執(zhí)法層面，政府應(yīng)處于主導地位，從規(guī)劃統(tǒng)籌、資金保障、設(shè)施配置、產(chǎn)業(yè)培育、政策支持、標準制定、市場監(jiān)管、搭建交流平臺、信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等多方面，綜合考慮居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。在具體開展居家養(yǎng)老執(zhí)法的方式上，可采取綜合運用議案督辦、執(zhí)法檢查、聽取審議意見落實情況報告等多種形式，依法推進居家養(yǎng)老服務(wù)條例落實，以條例落實推動體制改革和制度創(chuàng)新。具體而言，主要應(yīng)做好如下幾個方面的工作：第一，擴大政府財政投入，建立居家養(yǎng)老服務(wù)運營經(jīng)費保障機制。為避免養(yǎng)老相關(guān)設(shè)施建成后運轉(zhuǎn)困難，挫傷基層積極性，一方面，政府應(yīng)保證財政配套資金及時兌現(xiàn)，另一方面，應(yīng)建立居家養(yǎng)老服務(wù)運營經(jīng)費保障機制，同時加大轉(zhuǎn)移支付補助力度，一方面，通過以獎代補的形式，調(diào)動居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心的運營積極性，另一方面，對經(jīng)濟特別困難的山區(qū)農(nóng)村加大補助力度。第二，建立系統(tǒng)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評估與監(jiān)督機制。建立養(yǎng)老服務(wù)評估制度，在評估內(nèi)容上，首先是對老年人的家庭經(jīng)濟情況、身體狀況、養(yǎng)老服務(wù)需求進行評估，對符合條件的高齡、失能、失獨等特殊困難老年人給予補貼。其次針對各地社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的開展成效，具體包括社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作體系中的政府主導、基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)隊伍、管理制度、服務(wù)成效、群眾滿意度等內(nèi)容開展評估。在評估方式上可以采取內(nèi)部評估和外部評估相結(jié)合的辦法。內(nèi)部評估主要包括各地根據(jù)具體評估指標準備相關(guān)材料并開展自我評估和民政部門對各地社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作進行定期和不定期的抽查，建議各地區(qū)民政部門可以建立類似社區(qū)低保評定的服務(wù)監(jiān)察和績效評估機制，設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督員、定期或不定期走訪被服務(wù)對象，對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的效果、效率進行服務(wù)質(zhì)量評估。外部評估主要是委托第三方對居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)開展評估，結(jié)合老年人的滿意度調(diào)查，根據(jù)評估結(jié)果進行星級評定，并與運營獎勵補助經(jīng)費掛鉤，促進服務(wù)質(zhì)量改進，提高老年群體的獲得感。第三，支持社會力量參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。以“走向社會化、推行信息化、提高專業(yè)化、擴大規(guī)模化和鼓勵競爭化”的思路，通過政府購買、協(xié)調(diào)指導等方式，重點培育一批服務(wù)機構(gòu)，支持其采用PPP、股份制等多樣化的經(jīng)營模式，在穩(wěn)健經(jīng)營的基礎(chǔ)上有計劃地擴大規(guī)模，形成品牌效應(yīng)。第四，完善社區(qū)居家養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)綜合信息平臺。政府應(yīng)當做好配套制度建設(shè)，搭建智能化居家養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)和機構(gòu)合作交流的平臺，將這一政策落到實處，共同培育一批示范性智能化居家養(yǎng)老社區(qū)、共同完善智能化養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，廣泛借助移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等媒介，為老年人提供內(nèi)容更豐富、更滿足個性化需求，更方便的產(chǎn)品。
（三）加強司法保障與普法宣傳
在司法層面，人民法院系統(tǒng)應(yīng)當繼續(xù)堅持對涉老案件實行“優(yōu)先立案、優(yōu)先審理、優(yōu)先執(zhí)行”的三優(yōu)先制度，落實對特困老年人投訴案件實行訴訟費緩交、減交、免交制度，對較復雜、易反復的追索贍養(yǎng)費、養(yǎng)老金的案件實行“回訪制度”。應(yīng)加強針對老年人養(yǎng)老糾紛中的法律援助，開辟養(yǎng)老權(quán)訴訟的法援綠色通道，可以借鑒成立少年法庭的經(jīng)驗，設(shè)立老年法庭，專門審理侵害老年人權(quán)益的案件，使占比較重的涉及老年群體養(yǎng)老糾紛的案件能夠得到及時處理。同時在審理涉老案件時吸收老齡工作委員會的工作人員為人民陪審員，更好地保障老年人的合法權(quán)益。同時，各地政府及民政部門應(yīng)鼓勵、支持社區(qū)居家養(yǎng)老機構(gòu)和公益性的社工組織，創(chuàng)造條件舉行以尊老敬老為主題的普法宣傳活動，以期達到增加老年人及其家人的法律知識，增強養(yǎng)老組織自身的法律意識，維護個人和他人合法權(quán)益的目的
四、結(jié)語
社區(qū)居家養(yǎng)老是一項新興的事業(yè)，盡管我國起步較晚，但在政府的積極主導、社會各界力量的共同參與下，相關(guān)法律、政策、制度正在不斷成熟，各地實踐也在不斷深化，我國的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)制度一定能獲得長足發(fā)展，成為緩解我國嚴峻養(yǎng)老問題的重大戰(zhàn)略選擇.
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截至2013年底，我國60歲以上老年人口已突破兩億人，占總?cè)丝诘?4.9%，其中65歲以上老人超過1.3億。對于日趨老齡化的人口模式和日益嚴重的通貨膨脹，老年人的贍養(yǎng)問題成為了一個艱巨的難題?！梆B(yǎng)兒防老”一直是中國傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，然而，家庭模式的轉(zhuǎn)變，由過去的多子女共同贍養(yǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤?+2+1”的家庭結(jié)構(gòu)，獨生子女所面對的巨大的生活壓力已成為了嚴峻的社會問題。為改善當下緊迫的社會現(xiàn)狀、完善養(yǎng)老結(jié)構(gòu)，在國外普遍適用的“以房養(yǎng)老”概念受到了我國社會的關(guān)注。
一、“以房養(yǎng)老”的概念
“以房養(yǎng)老”由上世紀80年代美國的一家銀行創(chuàng)立，也被稱為“住房反向抵押貸款”或者“倒按揭”。是指一定年紀的老人（一般為退休年齡）將自己的產(chǎn)權(quán)房作為抵押，由金融機構(gòu)向其提供貸款，將房屋價值全部或部分轉(zhuǎn)換為現(xiàn)金，以定期或一次性向借款人發(fā)放，在借款人去世后，該貸款到期并需要償還，銀行或保險公司收回住房使用權(quán)。這種養(yǎng)老方式被視為完善養(yǎng)老保障機制的一項重要補充，可以有效解決老年人現(xiàn)金拮據(jù)的問題，在一些發(fā)達國家已經(jīng)相當成熟。
二、我國“以房養(yǎng)老”模式的發(fā)展
我國自提出對“以房養(yǎng)老”成立課題進行調(diào)研試點之后，國內(nèi)一些大城市根據(jù)自身城市特點，推出了相關(guān)舉措。倒按揭模式的雛形在我國初步被人們所了解。
南京湯山“溫泉留園”第一個在我國內(nèi)公開推出具有倒按揭性質(zhì)的“以房換養(yǎng)”方案。該園規(guī)定擁有本市60平方米以上產(chǎn)權(quán)房、60歲以上的孤殘老人，自愿將其房產(chǎn)抵押，經(jīng)公證后可入住老年公寓，終身免交一切費用，而房屋產(chǎn)權(quán)將在老人逝世后歸養(yǎng)老院所有。這一做法可以說是變相的倒按揭模式，但其實施效果未見理想。
2006年，上海的“以房自助養(yǎng)老”初定做法是：65歲以上的老年人，自愿將產(chǎn)權(quán)房出售給市公積金管理中心，交易完成并辦理過戶登記之后，中心將房屋返租給老人，租期由雙方約定，租金與市場價等同，老人可按租期年限將租金一次性付與公積金管理中心。這個方案需要老年人和公積金中心簽訂買賣合同和后續(xù)租賃合同?？勺詈?，此方案沒有實行起來。
在幾個城市試點均告失敗之后，為了建立健全的養(yǎng)老保障體系，拓寬養(yǎng)老保障資金渠道，豐富老年人的養(yǎng)老選擇。2014年6月17日保監(jiān)會頒布《中國保監(jiān)會關(guān)于開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點的指導意見》（以下稱為《意見》），我國將在2014年7月1日起至2016年6月30日期間在北京、上海、廣州、武漢開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點。該《意見》規(guī)定60周歲以上擁有房屋完全獨立產(chǎn)權(quán)的老年人，可將其房產(chǎn)抵押給保險公司，繼續(xù)擁有房屋占有、使用、收益和經(jīng)抵押權(quán)人同意的處置權(quán)，并按照約定條件領(lǐng)取養(yǎng)老金直至身故；老年人身故后，保險公司獲得抵押房產(chǎn)處置權(quán)，處置所得將優(yōu)先用于償付養(yǎng)老保險相關(guān)費用。
三、試點引出的相關(guān)法律問題
我國現(xiàn)正處在“以房養(yǎng)老”模式全面推行的起步階段，此次試點的結(jié)果會對我國養(yǎng)老體系的發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響。保監(jiān)會頒布的《意見》無疑推進了我國反向抵押養(yǎng)老保險發(fā)展的進程，反向抵押養(yǎng)老保險涉及的相關(guān)法律問題值得我們深入探討。
（一）抵押房產(chǎn)的繼承權(quán)和保險公司的追償權(quán)
反向抵押養(yǎng)老保險是一種將住房抵押與終身養(yǎng)老金保險相結(jié)合的創(chuàng)新型商業(yè)養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)。投保人以自己的產(chǎn)權(quán)房作為抵押，向保險公司投保并簽訂保險合同。保險公司根據(jù)合同約定定期向投保人支付養(yǎng)老金直至投保人身故。之后保險公司對抵押房產(chǎn)進行處置，處置所得優(yōu)先償還保險公司所支付的有關(guān)養(yǎng)老保險相關(guān)費用，其剩余部分依然歸法定繼承人所有。與之前南京湯山“溫泉留園”所嘗試的“以房養(yǎng)老”模式轉(zhuǎn)移房屋所有權(quán)，老年人只保留用益權(quán)有本質(zhì)區(qū)別。此外，如果處置所得不足夠償還保險公司支付的養(yǎng)老保險費用，其風險由保險公司承擔，保險公司不得向老年人的家屬追償。
（二）老年人合法權(quán)益的保障
此次試點的目標人群皆是60周歲以上的老年人，為了保障老年人的合法權(quán)益，保監(jiān)會頒布的《意見》對參與該項目的保險公司資質(zhì)審查、產(chǎn)品管理、業(yè)務(wù)宣傳、銷售人員管理、銷售過程管理、信息披露等都做出了嚴格的要求。一是要求申請試點資格的保險公司必須滿足一定的經(jīng)營年限和資本條件，具有足夠的償付能力，經(jīng)營狀況和財務(wù)狀況良好；二是要求保險公司在房產(chǎn)評估、抵押、后續(xù)管理等方面秉持公平公正原則，嚴格執(zhí)行法律規(guī)定及合同約定；三是要求如實做好業(yè)務(wù)宣傳，提示消費者抵押房產(chǎn)的后續(xù)評估、管理和處置情況；四是明確銷售人員的資格，建立培訓和考核制度；五是要求對參?？蛻糇龊谜鐒e工作，確認投保人真實的意愿并給予至少30個自然日的猶豫期；六是要求保險公司每年定期向客戶披露反向抵押養(yǎng)老保險相關(guān)信息包括年金領(lǐng)取情況，房產(chǎn)評估價值變動對年金領(lǐng)取金額的影響等。這些要求都是為了保護老年人的合法權(quán)益，從而使試點工作在公平守信的基礎(chǔ)上良好的開展。
（三）政府的參與度與擔保問題
此次試點工作是我國在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域邁開的一大步，但早在上世紀，美國聯(lián)邦住房管理局就開展了反向抵押貸款項目的“以房養(yǎng)老”模式。政府提供擔保，授權(quán)指定金融機構(gòu)向符合要求的申請人發(fā)放貸款。中國此次的試點無疑也借鑒了美國模式。但是就保監(jiān)會頒布的《意見》中，并沒有明示政府如何參與到整個保險合同中。如前文所說，反向抵押養(yǎng)老保險是住房抵押與終身養(yǎng)老金保險相結(jié)合的保險業(yè)務(wù)，而抵押就涉及到擔保問題。在美國的“以房養(yǎng)老”模式中，政府明確承擔起了擔保的角色，降低了金融機構(gòu)的風險。但在中國的試點工作中，保監(jiān)會雖然給出了《意見》規(guī)范管理保險公司的運作，合同的風險還是由保險公司承擔。
（四）監(jiān)管機制的構(gòu)建
安全、正義、秩序、效率是社會養(yǎng)老保險體系的價值理念。安全正義在此次試點的養(yǎng)老保險中包含了幾個方面的理解：老年人對保險產(chǎn)品及合同的正確認識，抵押房產(chǎn)價值的合理評估，養(yǎng)老保險費用的公平計算，信息披露的真實完善，以及老年人參保退保的權(quán)力主張等等。這些風險的存在無疑需要一定監(jiān)管制度來保障其安全性需求。在這里，監(jiān)管制度的構(gòu)建應(yīng)來自三個方面，保監(jiān)會和中國保險業(yè)協(xié)會的外部監(jiān)管，保險公司的內(nèi)部監(jiān)管以及社會監(jiān)督，并在保險合同成立前，履行中，以及完成后三個時期做好有效適度的監(jiān)管工作。同時，監(jiān)管機制的構(gòu)建也應(yīng)包括對監(jiān)管結(jié)果的處理，嚴懲違法人員和單位，保護老年人的合法權(quán)益，對受害人給予經(jīng)濟救濟，相關(guān)機制的制定與完善有助于提升社會大眾對此新事物的認可，是大力開展試點工作的基石。
（五）房屋產(chǎn)權(quán)問題
抵押房產(chǎn)獲得養(yǎng)老保險還涉及的一個法律問題是有關(guān)房屋的產(chǎn)權(quán)。中國法律規(guī)定居住用地的土地使用權(quán)限是70年，70年之后抵押房屋產(chǎn)權(quán)要有償續(xù)期。雖然目前投保人的預(yù)期壽命沒有超過該年限，但潛在的續(xù)期費用加上房地產(chǎn)市場不穩(wěn)定造成的房價震蕩，都造成保險公司未知的巨大風險。如果保險公司由于規(guī)避風險而對房屋剩下使用年限的補償估值進行低估，不僅降低老年人的投保意愿，也可能導致大量合同違約的情況發(fā)生，對投保人和保險公司都會產(chǎn)生不利的影響，也違背了“以房養(yǎng)老”模式構(gòu)建的初衷。
最后，我國“以房養(yǎng)老”模式的構(gòu)建仍在摸索階段，相信日后該話題仍然會受到廣泛的關(guān)注和討論，而相關(guān)法律問題的明晰和制度的完善是其發(fā)展的必要路徑。為了順利有效的開展試點工作，奠定完善的法制基石具有至關(guān)重要的意義。
參考文獻
引言：
我國法治教育宣傳工作不斷展開，為人們進行普法宣傳做出了重要的貢獻，這是我們不容忽視的地方。但是，法治宣傳教育工作是否取得了良好的效果，需要一個客觀統(tǒng)一的標準對其進行評估，以判斷其是否產(chǎn)生影響，以及影響的大小。本文則是采用實地調(diào)查的方法，以上海市青浦區(qū)老年人服務(wù)機構(gòu)的法治宣傳教育工作為調(diào)查對象，以期望了解其法治宣傳教育工作情況以及是否針對法治宣傳工作建立了完整了評估體系，進而了解我國青浦區(qū)對老年人法治宣傳教育工作的展開情況，以及老年人是否具有通過法律手段維護自身權(quán)益的意識，這都是本文研究的重要內(nèi)容。
一、法治宣傳教育工作評估體系研究概述
本次實地調(diào)查研究對象是青浦區(qū)的老年人服務(wù)機構(gòu)，主要是青浦區(qū)的敬老院和老年人活動中心，盡管這些機構(gòu)都是為老年人提供服務(wù)和便利的，但是其工作性質(zhì)和對老年人提供服務(wù)的內(nèi)容卻有著明顯的區(qū)別，因此各個機構(gòu)對老年人法治宣傳教育工作的重視程度有所不同。具體來說，主要分為幾下幾種情況：
（一）公立性質(zhì)的敬老院
公立性質(zhì)的敬老院直接由民政部門進行管理，其資金和設(shè)備主要是由政府撥款，因此其規(guī)章制度較為完整，以及對法治宣傳教育工作重視程度較高，這從該院的宣傳欄處的公示上便可有直觀的認識。根據(jù)調(diào)查了解，公立性質(zhì)的敬老院對于有關(guān)醫(yī)療方面的法律法規(guī)和《老年人權(quán)益保護法》宣傳得相對較多，但是該宣傳也僅限于宣傳欄處紙面的張貼上，大多數(shù)老年人依舊不了解法律的內(nèi)容，他們表示希望有較為正式的法治教育活動向其宣傳與自身權(quán)益密切相關(guān)的法律。
（二）民辦性質(zhì)的敬老院
民辦性質(zhì)的敬老院的管理部門依舊是民政部門，但是其資金主要來源于對老年人服務(wù)的收費上，敬老院的宣傳內(nèi)容主要圍繞該院提供的設(shè)施和服務(wù)上，對于法治教育的宣傳較少，且內(nèi)容主要是明確老年人在敬老院內(nèi)生病受傷的法律責任。大多數(shù)老年人表示希望獲得法治宣傳的教育，以更好的維護自身的合法權(quán)益。
（三）老年人活動中心
老年人活動中心是為老年人提供活動場所的機構(gòu)，是需要老年人自己承擔費用的活動中心。該活動中心的性質(zhì)決定了其缺少對老年人的法治宣傳教育工作，但是活動中心為老年人提供計算機房，老年人可以通過上網(wǎng)的方式進行自我法律教育。但是，大多數(shù)老年人表示希望有專門針對老年人權(quán)益保護的普法教育宣傳，讓他們了解保護自己權(quán)益的法律工具，甚至成為維護自己權(quán)益的法律武器。
二、法治宣傳教育工作評估體系調(diào)查研究過程中發(fā)現(xiàn)的問題及分析
通過對青浦區(qū)老年人服務(wù)機構(gòu)法治宣傳教育情況的調(diào)查研究可以知道，這些老年人服務(wù)機構(gòu)幾乎沒有或少有對老年人的法治宣傳教育工作，因此，自然沒有建立針對老年人服務(wù)機構(gòu)法治宣傳教育工作的評估體系。這是本次調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的最為重要且關(guān)鍵的問題，因為本次調(diào)查研究的對象尚沒有真正建立起來，使得本次調(diào)查研究更加具有價值性。根據(jù)調(diào)查研究，可以分析出青浦區(qū)老年人服務(wù)機構(gòu)缺少對老年人的法治宣傳教育工作的原因主要有以下幾點：
（一）宏觀原因
1.對老年人權(quán)益保護的重視程度不夠
上海市是人口老齡化程度最高的城市，在客觀上促使政府相關(guān)部門對于老年人的關(guān)注程度在不斷增加，針對老年人權(quán)益保護的法律法規(guī)也在逐漸出臺，對于老年人提供的物質(zhì)保障也在不斷完善，但是對于老年人權(quán)益的保護程度依舊不夠。主要表現(xiàn)在：《老年人權(quán)益保護法》被束之高閣，沒有得到有效實施；不同區(qū)域的老年人享受的物質(zhì)幫助情況并不相同；不同性質(zhì)的老年人服務(wù)機構(gòu)得到的政府幫助情況并不相同等等。
2.法治宣傳教育工作并沒有推廣到老年人活動機構(gòu)
盡管我國已經(jīng)初步建立起法律體系，走上了依法治國的道路。十八屆四中全會后，對于法治宣傳的教育工作再一次被重視，依法治國、依法辦事的觀念深入人心，各種形式的法治宣傳教育工作如火如荼地進行著，但是法治宣傳教育工作的力度還不夠強勁，并沒有把法治宣傳教育之風吹到老年人活動機構(gòu)，讓老年人活動機構(gòu)成為了法治宣傳教育工作的“死角”。
（二）微觀原因
1.侵權(quán)問題是老年人服務(wù)機構(gòu)最為關(guān)注的法律問題
老年人服務(wù)機構(gòu)的宗旨是為了老年人提供服務(wù)，為老年人提供便利。由于老年人身體機能的特殊性，老年人服務(wù)機構(gòu)對于老年人的健康問題尤為關(guān)注，并不希望在機構(gòu)內(nèi)部發(fā)生老年人身體健康受損的情況，這樣會在老年人與服務(wù)機構(gòu)之間產(chǎn)生侵權(quán)糾紛，容易讓老年人服務(wù)機構(gòu)陷入侵權(quán)賠償?shù)木车?，因此，老年人服?wù)機構(gòu)為了自身的利益，也為了老年人的健康，更加注重對雙方責任劃分、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的法律問題進行宣傳。
2.老年人服務(wù)機構(gòu)資金的缺乏
老年人服務(wù)機構(gòu)進行法治宣傳教育工作是需要資金支持的，這對于民辦性質(zhì)的敬老院來說尤為重要。因為民辦性質(zhì)的敬老院的資金來源于向老年人收取的服務(wù)費用，其并沒有充裕的資金去進行法治宣傳教育工作，這在客觀上阻礙了老年人法治宣傳教育工作的展開。
三、對法治宣傳教育工作評估體系調(diào)查問題的解決建議
對于老年人服務(wù)機構(gòu)的法治宣傳教育工作調(diào)查過程中出現(xiàn)的問題提出一些解決建議，以希望老年人服務(wù)機構(gòu)能夠提供更加全面綜合的服務(wù)，讓老年人了解保護自身權(quán)益的途徑，更好地維護自身的權(quán)益，安度晚年。
（一）重視對老年人權(quán)益的保護
老年人是社會的弱勢群體，他們?yōu)樯鐣瞰I一生，他們在年老脆弱時理應(yīng)得到這個社會的關(guān)注和呵護。因此，應(yīng)重視對老年人權(quán)益的保護，這種重視主要體現(xiàn)在三個方面：一是相關(guān)部門要注重對《老年人權(quán)益保護法》的適用，并制定具體的法律規(guī)范以保障其實施；二是逐漸健全對所有老人的物質(zhì)保障上，以使其老有所依；三是將法治宣傳教育工作推廣到老年人服務(wù)機構(gòu)中，讓當事人了解與其自身權(quán)益密切相關(guān)的法治情況。
（二）為老年人服務(wù)機構(gòu)提供法治教育宣傳工作的資金
一、農(nóng)村父母贍養(yǎng)中現(xiàn)存的主要法律問題
1．農(nóng)村中女兒一般不盡贍養(yǎng)父母的義務(wù)
這是幾千年來形成的一種習俗，至今在我國農(nóng)村普遍存在。也有學者將此情形歸結(jié)為“鄉(xiāng)規(guī)民約”所造成的局面。盡管有現(xiàn)代化的法律作為強制性的后盾，但依然不能加以改變。當然，對于農(nóng)村中只生育女兒的父母的贍養(yǎng)問題，女兒還是承擔了父母贍養(yǎng)的義務(wù)，可以說這是傳統(tǒng)習俗的一種重大突破。目前，上述問題主要體現(xiàn)在有子有女的農(nóng)村家庭當中。而這種情形與我國婚姻家庭方面的法律是相沖突的。那么，如何妥善解決這一問題呢？
2.農(nóng)村父母的精神贍養(yǎng)幾被忽視
隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的提高，生活水平的改善。大部分農(nóng)村父母老年基本的物質(zhì)生活問題得到了解決。但由于大部分子女在外打工，不少父母晚年過的是孤獨的生活。特別是當配偶一方早逝的情形下，更是如此。根據(jù)《中華人民共和國老年人權(quán)益保護法》的規(guī)定，“贍養(yǎng)人應(yīng)當履行對老年人經(jīng)濟上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰籍的義務(wù)，照顧老年人的特殊需要?！币蚨?，子女對父母的贍養(yǎng)就不僅僅是物質(zhì)生活方面的，精神方面的贍養(yǎng)亦是生活中的一個重要組成部分。而且，它絕非是一個道德問題，更是一個重大的法律問題。因為隨著我國農(nóng)村養(yǎng)老保險等一系社會保障制度的健全與推行，在不久的將來，我國農(nóng)村子女對父母物質(zhì)生活的贍養(yǎng)必將讓位于精神上的贍養(yǎng)。
3．有關(guān)贍養(yǎng)的法律缺乏可操作性
《中華人民共和國婚姻法》第二十一條規(guī)定：“子女對父母有贍養(yǎng)扶助的義務(wù)”，“子女不履行贍養(yǎng)義務(wù)時，無勞動能力的或生活困難的父母，有要求子女付給贍養(yǎng)費的權(quán)利。”然而，究竟該怎么贍養(yǎng)？要達到什么樣的標準才算盡到了贍養(yǎng)的義務(wù)？同時，何為“無勞動能力”？何為“生活困難”？既沒有司法解釋的進一步說明，也未見到相關(guān)的行政條例。如此以來，贍養(yǎng)義務(wù)的“自由裁量權(quán)”就掌握在子女的手中了！進而，多個子女贍養(yǎng)父母的糾紛就是必然的了。那么“老有所養(yǎng)”問題又怎能得到保障？
4. 贍養(yǎng)義務(wù)實質(zhì)上的不平等
法律規(guī)定“子女對父母有贍養(yǎng)扶助的義務(wù)”，但法律未就子女贍養(yǎng)父母提供可資借鑒的具體的贍養(yǎng)規(guī)范。因而，在現(xiàn)實生活中，子女贍養(yǎng)的義務(wù)往往是平均分攤。假如某一父母有3個子女，則每一子女承擔三分之一的贍養(yǎng)義務(wù)。這有點類似于民法中的“按份責任”。表面看來，似乎十分公平！但事實可能并非如此。譬如：兄弟倆的月收入分別為：500元和4500元；而贍養(yǎng)父母的生活費每月需要1000元。如果平均分攤的話，兄弟當中一人的生活費則為零，他將無法維持自己及家庭正常的生活開支。換句話說,他根本就沒有贍養(yǎng)能力；此外，父母對子女的付出有多有少，雖然不鼓勵人們?nèi)ソ锝镉嬢^，但父母對子女法定義務(wù)外的重大開支，如高等教育費，在子女承擔贍養(yǎng)義務(wù)時是否應(yīng)加以考慮？
二、解決農(nóng)村父母贍養(yǎng)法律問題的對策
1.完善贍養(yǎng)立法
（1）擴大贍養(yǎng)人的范圍。根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，贍養(yǎng)人包括：①婚生子女、非婚生子女、養(yǎng)子女及有撫養(yǎng)關(guān)系的繼子女；②孫子女和外孫子女；③由兄、姐撫養(yǎng)的弟、妹成年后，有負擔能力的，對年老無贍養(yǎng)人的兄、姐有扶養(yǎng)的義務(wù)；④夫妻之間有相互撫養(yǎng)的義務(wù)。然而，法律沒有將“子女的配偶”規(guī)定為贍養(yǎng)人，這樣以來就產(chǎn)生了一個兩難問題：我國婚姻家庭法規(guī)定，夫妻關(guān)系存續(xù)期間所得財產(chǎn)通常為夫妻共同財產(chǎn)，對重大財產(chǎn)的處理須經(jīng)夫妻雙方的共同意思決定，倘若做兒子的想孝敬父母但做媳婦的又不情愿；反過來，做女兒的想孝順父母做女婿的又不樂意，如此以來贍養(yǎng)父母豈不成了一句空話！故而，作者認為應(yīng)該將媳婦和女婿列為贍養(yǎng)人范疇，這樣可避免“各顧各父母”的尷尬局面，減少、避免家庭贍養(yǎng)父母的紛爭，為父母的贍養(yǎng)創(chuàng)造良好的環(huán)境。
（2）明確經(jīng)濟供養(yǎng)的標準。根據(jù)《中華人民共和國老年人權(quán)益保護法》的規(guī)定，“贍養(yǎng)人應(yīng)當履行對老年人經(jīng)濟上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰籍的義務(wù)，照顧老年人的特殊需要?！比欢?，法律沒有明確規(guī)定子女供養(yǎng)父母的經(jīng)濟標準。一方面，沒有規(guī)定父母親應(yīng)享受什么樣的生活待遇？那么，老年父母的生活水平又怎能得到保障？另一方面，子女間貧富有別，如果不加區(qū)分地承擔所謂的“按份責任”，子女在自己的生活尚成問題的情況下對父母的贍養(yǎng)又談何容易？誠然，中國農(nóng)村家庭經(jīng)濟狀況“千差萬別”，要制定一個統(tǒng)一、具體的標準比較困難。但只要我們主觀上認識了這一問題、重視了這一問題，就能夠找到妥善解決這一問題的辦法。譬如：不能在全國制定一個統(tǒng)一的標準，能不能以縣級或市級行政區(qū)域為基礎(chǔ)制定一個統(tǒng)一標準？常言道：“清官難斷家務(wù)事?！蔽蚁?，缺乏裁判的標準是最重要的原因之一。
（3）建立贍養(yǎng)監(jiān)督機制?！巴椒ú蛔阋宰孕小薄Ｒ惶淄昝赖馁狆B(yǎng)法律制度也只能為保護被贍養(yǎng)人提供一個良好的法制條件。沒有健全的保障機制，最終也只能是流于形式！正如上文所言，依中國人的傳統(tǒng)觀念，贍養(yǎng)問題被視為是“家務(wù)事”，在農(nóng)村更是如此！所以，在我國將贍養(yǎng)納入法制軌道的今天，贍養(yǎng)問題依然沒有引起足夠的重視，更沒有建立健全的贍養(yǎng)監(jiān)督機制。也正因為如此，農(nóng)村的贍養(yǎng)問題依然很嚴重！一方面，缺少此機制使得老年父母的生活缺乏保障；另一方面，也時常因此而釀成家庭悲劇，引起不少的其他社會問題。為此，作者認為：應(yīng)以村、鄉(xiāng)或鎮(zhèn)甚至縣為單位，建立農(nóng)村家庭贍養(yǎng)評估體系，及時監(jiān)控農(nóng)村老年父母贍養(yǎng)狀況，及時督促子女主動履行贍養(yǎng)義務(wù)，并從法律上規(guī)定相關(guān)行政單位及社會組織的權(quán)力與職責。
（4）加強贍養(yǎng)人的法律責任。我國涉及贍養(yǎng)問題的立法主要有：《婚姻家庭法》及《老年人權(quán)益保護法》。但《婚姻家庭法》未就贍養(yǎng)人未盡贍養(yǎng)義務(wù)的法律責任做出具體規(guī)定；《老年人權(quán)益保護法》雖就此做出了規(guī)定，但只有兩個法律條文，而且只就刑事責任做出了規(guī)定，作者認為，應(yīng)補充相關(guān)的民事責任與行政責任。譬如：子女對父母的贍養(yǎng)應(yīng)盡連帶責任；對不盡贍養(yǎng)義務(wù)的子女可采取警告、罰款甚至拘留的行政處罰措施。這樣以來，父母的贍養(yǎng)問題就有了法律的保障。我們也可借鑒新加坡的做法。新加坡在1994年8月推出了《贍養(yǎng)父母法》，將贍養(yǎng)父母這一人類道義上的責任上升為每一個公民必須遵守的法規(guī)，規(guī)定凡拒絕贍養(yǎng)父母或資助其年邁雙親和處于貧困狀態(tài)的雙親者，處以1萬新元罰款或判刑1年。
2.正確處理好鄉(xiāng)規(guī)民約與法律的關(guān)系
（1）鄉(xiāng)規(guī)民約與法律沖突的必然性。首先，不論我們今天的社會顯得有多“現(xiàn)代化”，相當?shù)泥l(xiāng)土農(nóng)村仍具有一定的分散性和封閉性，仍處于與中心城市相對應(yīng)的邊遠地帶，國家法律對鄉(xiāng)土農(nóng)村的調(diào)控還有一定的距離和難度。再加上國家法律宏觀、抽象的規(guī)定，與鄉(xiāng)村生活相對疏離；而鄉(xiāng)規(guī)民約微觀、具體的規(guī)定，產(chǎn)生于鄉(xiāng)土，與鄉(xiāng)村生活比較貼近。村民從需求和情感上更加傾向鄉(xiāng)規(guī)民約，鄉(xiāng)村生活也更多地適用鄉(xiāng)規(guī)民約。這樣，就鄉(xiāng)村而言存在著兩個權(quán)力系統(tǒng)和兩個制度系統(tǒng)。在運作過程之中，必然產(chǎn)生一些碰撞和沖突。其次，盡管我國現(xiàn)行法律體系在逐步完善，但執(zhí)法的力度還遠遠跟不上立法的進度，也就是說法律的涵蓋面不充分，特別是在一些老、少、邊、窮的農(nóng)村，法律的供給越不足，國家權(quán)力的控制亦越弱。對于村內(nèi)的事務(wù)，村民求助于法律不如求助于鄉(xiāng)規(guī)民約便捷、有效。這樣，鄉(xiāng)規(guī)民約的地位就凸現(xiàn)出來，社會權(quán)力在鄉(xiāng)村的影響必然加強。最后，國家法律和鄉(xiāng)規(guī)民約追求的法律價值不同是導致沖突的根本根源。作為國家法律來說，它注重和追求的是法理秩序，而鄉(xiāng)規(guī)民約注重的是道德和人倫的禮法秩序。國家法律代表的是一套國家裝置，而鄉(xiāng)規(guī)民約體現(xiàn)的是一套社會裝置。所以說國家法律與鄉(xiāng)規(guī)民約的沖突是理想與現(xiàn)實的沖突，是現(xiàn)代與傳統(tǒng)的沖突，是觀念與實踐的沖突，要達到二者的完全融合，或者說鄉(xiāng)規(guī)民約向國家法律的轉(zhuǎn)換，還需要一定時間和磨合的過程。
（2）解決鄉(xiāng)規(guī)民約與法律沖突的途經(jīng)。首先，國家法律要給鄉(xiāng)規(guī)民約一定的生存空間，讓其在生存空間中走出一條自己的解放之路。具體到農(nóng)村贍養(yǎng)問題中來，則應(yīng)做好以下兩方面的工作：①充分發(fā)揮人民調(diào)解委員會的作用，將農(nóng)村父母贍養(yǎng)的糾紛盡量以和解的方式而不是以訴訟的方式解決；②在人民調(diào)解委員會調(diào)解失敗、當事人堅持的情形下，人民法院也應(yīng)針對女兒一方的具體情形區(qū)別對待。譬如：女兒一方受過高等教育、現(xiàn)在城市工作或在農(nóng)村國家行政或事業(yè)單位工作的，可按人民法院受案的一般方式結(jié)案；而對身為農(nóng)民、被告方的女兒而言，則應(yīng)充分發(fā)揮人民法院庭前調(diào)解的作用，盡量以調(diào)解方式結(jié)案。如此以來，既考慮了國家法律的權(quán)威性，又照顧到了農(nóng)民的情感。從而將法律的要求融入鄉(xiāng)規(guī)民約，使農(nóng)村女兒贍養(yǎng)父母漸變?yōu)橐环N“習俗”。其次，在目前還難以做到國家法律與鄉(xiāng)規(guī)民約不沖突的情況下，尚需做好以下幾方面的工作：一是完善立法、加強司法解釋。鄉(xiāng)規(guī)民約雖然在《村民委員會組織法》中提出來了，但有關(guān)法律對鄉(xiāng)規(guī)民約所承載的“村莊治權(quán)”或者“內(nèi)生的公共權(quán)力”缺乏承認和界定，以致在實踐中難于把握。因此，有必要在《村民委員會組織法》中或通過最高人民法院的司法解釋做出明確規(guī)定，以有效避免鄉(xiāng)規(guī)民約與國家法律的部分沖突；二是加強農(nóng)村法制宣傳與教育，從根本上改變農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念，使農(nóng)村女兒贍養(yǎng)父母的觀念深入人心，最終消除農(nóng)村父母贍養(yǎng)方面與法律沖突的社會現(xiàn)象。
作者單位：衡陽師范學院經(jīng)濟與法律系
參考文獻:
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中圖分類號：D92文獻標識碼：A文章編號：1006-0278（2016）01-120-02
目前，我國有1.76億老年人，其中80周歲以上的高齡老年人1899萬，失能老年人1036萬，半失能老人2123萬，他們都不同程度地需要社會為其提供照料服務(wù)。作為世界上老年人口最多的國家，實現(xiàn)老年人口合法權(quán)益的全面保障，避免潛在的老齡人口的的安全風險，是構(gòu)建和諧社會的重要因素。面對已經(jīng)到來的老齡化社會，從立法和司法的角度將老年服務(wù)并入法制化的軌道，是緩解巨大養(yǎng)老服務(wù)需求，加快社會養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的必要措施。
與此同時，當前我國家庭規(guī)模日趨小型化，從擴大家庭變成以核心家庭為主，還出現(xiàn)了很多新的家庭類型，如丁克家庭、單親家庭等等。子女面臨的養(yǎng)老問題以及越來越多的雙職工家庭的出現(xiàn)使得女性“原有的職業(yè)”不再是照顧家庭，主要家庭成員特別是女性積極參與社會經(jīng)濟生活，使得照顧老人的工作需要通過其它途徑來完成。而中國人在傳統(tǒng)觀念上認為孝敬父母就應(yīng)該在家中侍俸，因此社區(qū)養(yǎng)老也成為越來越多人的選擇。
一、濟南市基本社區(qū)養(yǎng)老模式
（一）居家養(yǎng)老模式
當前一般社區(qū)的養(yǎng)老模式為居家養(yǎng)老，我們在調(diào)研過程中了解到，許多濟南市民都采取居家養(yǎng)老模式，如有需要可以通過居委會聯(lián)系家政服務(wù)機構(gòu)上門服務(wù)。此種養(yǎng)老模式較為便捷，但是對于忙于工作的子女們來說，難以及時應(yīng)對突發(fā)狀況，且由于較分散，社區(qū)很難集中開展社區(qū)服務(wù)，也缺少足夠的人員進行每家每戶的上門服務(wù)。
（二）社區(qū)日托服務(wù)
社區(qū)日托，即是在白天將老人統(tǒng)一托管給社區(qū)專門的養(yǎng)老機構(gòu)，老人們可以得到社區(qū)提供的休閑娛樂服務(wù)，如有需要會提供餐飲。在調(diào)研過程中，我們了解到許多社區(qū)在日托方面養(yǎng)老經(jīng)驗比較豐富。日托服務(wù)不僅是在白天為老人們提供娛樂休閑活動，同時也會為殘疾老人提供上門服務(wù)。因此，為白天照顧這些老人，許多社區(qū)聘請低廉的志愿者，或者是與高校合作，倡導大學生社區(qū)服務(wù)。
（三）社區(qū)養(yǎng)老院
即在社區(qū)內(nèi)建立養(yǎng)老院，老人繳納一定的費用。
二、社區(qū)養(yǎng)老中存在的法律問題
首先，國家對養(yǎng)老機構(gòu)、養(yǎng)老中心、托老所、老年公寓等相關(guān)機構(gòu)的定位、登記、管理無統(tǒng)一法律、法規(guī)的規(guī)定，只有地方標準。其次，各地對養(yǎng)老機構(gòu)的登記條件標準均嚴格限定在30張床位。以北京市為例，依《北京市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)管理辦法》（北京市人民政府令第63號）第七條，設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當具備以下條件：有符合規(guī)定的固定場所和設(shè)施；其中床位不得少于30張；收養(yǎng)的老年人的人均居住面積不得少于5平方米。但在2014年，山東省民政廳出臺了《山東省養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》的通知，其中第六條第六款規(guī)定了養(yǎng)老機構(gòu)的設(shè)立條件為10張床位以上，相比于以前，這無疑是一種巨大的進步，鼓勵了社區(qū)養(yǎng)老，但是由于社區(qū)老齡化嚴重，社會保障救濟不足，在調(diào)研過程中我們發(fā)現(xiàn)濟南市的社區(qū)仍存在著10張床位一下的小型“養(yǎng)老院”，即作為一種社會救濟行為。這樣的“養(yǎng)老院”卻無法依法登記為“機構(gòu)”，多數(shù)都不登記或登記為家政服務(wù)。這樣，從政府角度，無法掌控社會對養(yǎng)老服務(wù)的實際需求情況，因而造成了醫(yī)療護理，志愿服務(wù)等一系列問題；因無法登記為養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)所以無法享受到政府給予一般社會養(yǎng)老機構(gòu)的福利待遇，如財政補貼及稅收優(yōu)惠；從百姓角度，針對普遍存在的小規(guī)模社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)沒有統(tǒng)一的規(guī)范及標準存在，無法保障自身的權(quán)益，其境遇異常尷尬，亟需相應(yīng)的法律、法規(guī)界定其主體身份與資格，規(guī)范市場準入與行業(yè)標準。
其次是法律對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的管理我國目前無論是社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)自身，還是國家對于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，均沒有統(tǒng)一的標準。缺少健全的管理體制和評估體系。
對于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)來說，由于其建于社區(qū)，更貼近老年人的日常生活，實際提供的服務(wù)瑣碎而繁雜，沒有統(tǒng)一的規(guī)范與標準?？v觀各社區(qū)，為老年人提供的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)多種多樣，包括代購物品和應(yīng)急醫(yī)療救助等服務(wù)；為高齡、患病和殘疾老人提供上門醫(yī)療服務(wù)，或陪醫(yī)、陪聊、助浴等服務(wù)；定期上門為高齡、失能老人提供就醫(yī)、家政、電話問候、突發(fā)事件處理等服務(wù)。利用社區(qū)服務(wù)網(wǎng)點場所，為老年人提供文體娛樂、休閑聊天、法律援助和醫(yī)療保障等各種服務(wù)；發(fā)動各級各類志愿服務(wù)組織義務(wù)為老年人提供生活照料、精神慰藉、醫(yī)療保健、法律援助、政策宣傳等多種形式的社區(qū)服務(wù)。
這些服務(wù)并沒有統(tǒng)一公認的類別名目，更沒有細化的操作規(guī)范與標準。老年人對于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的選擇多數(shù)依靠于口口相傳及對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的自身管理標準的信任。而沒有統(tǒng)一的規(guī)范與服務(wù)質(zhì)量認證標準，各個養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)水平就參差不齊，社會及政府監(jiān)管就無處著手，最后直接導致的結(jié)果是老年人的權(quán)益無法更好地得到保障。
所以通過我們的社會實踐得出既然社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)已屬普遍存在的社會現(xiàn)象，作為政府及立法部門應(yīng)客觀面對這一情況，積極從社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)、管理、人員培訓等方面完善立法、司法，從法律上給社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)制定統(tǒng)一、可操作的標準。最重要的是同時建立懲罰體制，讓社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)能夠在實際運營中實現(xiàn)有法可依與違法必究。
再次是社區(qū)養(yǎng)老中的資金問題，政府財政投入少，缺少宏觀的管理和規(guī)劃，社會力量投入較少。
在2014年山東省出臺的山東省關(guān)于資助社會辦養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法（試行）中規(guī)定第三條第六款規(guī)定養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)置床位50張（含50張）以上，每張床平均建筑面積不低于10平方米，因此對于新興的社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)很難達到如此標準，因而陷入了資金困難的問題。而在許多社區(qū)養(yǎng)老中，眾多無人贍養(yǎng)的老人都依靠社區(qū)捐款或者是一些微薄的社會福利政策，這種缺少資金的現(xiàn)象嚴重限制了社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展，未能起到豐富社區(qū)老人文化精神生活甚至是基本的生活保障的要求。
因為資金不足，便引發(fā)了為老人服務(wù)機構(gòu)以及人員專業(yè)水平差，臨時聘用機率高且沒有相應(yīng)的穩(wěn)定性。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，濟南市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的工作人員包括專職工作人員和志愿者兩部分，其中專職工作人員主要為所在社區(qū)具有一定勞動技能的下崗職工和臨時聘用人員，志愿者多為本社區(qū)低齡老年人和大學生等。二者在社區(qū)服務(wù)時缺少相應(yīng)的專業(yè)能力和服務(wù)態(tài)度，并不具備專業(yè)技術(shù)能力。其次，在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中，工作人員流動性大，也限制了社區(qū)養(yǎng)老模式的發(fā)展。
三、小結(jié)
面對當前嚴重的老齡化問題，由于社會地位不高，專業(yè)化水平低，行業(yè)發(fā)展緩慢以及政府投入過低導致了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平低，質(zhì)量差的現(xiàn)象，我們需要積極采取相應(yīng)措施，探索適合我國國情的最佳養(yǎng)老模式。我們應(yīng)當科學確定社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容和方式，加大政府對于社區(qū)養(yǎng)老的保障力度，加大資金投入，同時也能強化對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的資金保障和監(jiān)督管理。這需要我國政府進一步探索，積極改進。因此國家應(yīng)該出臺相應(yīng)的立法活動，完善社區(qū)養(yǎng)老制度，為更多的社區(qū)老人謀福利，保障其權(quán)益的實現(xiàn)。
參考文獻：
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關(guān)鍵詞：老年人；法治宣傳；權(quán)益保障；立法
一、上海市老年人法治宣傳教育已初具規(guī)模
（一）上海市關(guān)于老年人權(quán)益保障立法已初步完善
十八屆四中全會明確說明這樣一個事實：“必須弘揚社會主義法治精神，建設(shè)社會主義法治文化，增強全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者?！狈ㄖ涡麄鞯膶ο髴?yīng)該是每一個公民，每個人都有獲得法治宣傳教育的機會。
上海作為人口老齡化最為突出的城市，其對老年人權(quán)益保障的相關(guān)法律規(guī)定已初步完善，在2015年6月18日上午，《上海市老年人權(quán)益保障條例（修訂草案）》修改二稿提交市十四屆人大常委會第二十一次會議進行審議，此次提交審議的條例修訂草案對適用范圍、支持家庭養(yǎng)老、長期護理保障、老年照料護理需求評估制度、促進醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展、醫(yī)療支持養(yǎng)老服務(wù)、既有居住建筑適老性改造、發(fā)揮老年專業(yè)人才作用等方面作了進一步的修改。1上海對于老年人權(quán)益保障已有專門立法，并將不斷完善，為老年人提供了法治宣傳教育工作的藍本。
（二）上海市關(guān)于老年人權(quán)益保障已有的宣傳教育途徑
1.社區(qū)普法――法治知識的傳播
一般情況下，在上海小區(qū)的宣傳欄上都會看到有關(guān)法律知識的宣傳，尤其是與社區(qū)居民自身利益密切相關(guān)的。該種形式為休閑時間較為充裕的老年人，他們對于這些信息的接收程度要比其他人相對要高一些。當然，社區(qū)的普法活動也會在居委會的牽頭下進行組織，由居委會提供場地，法律專業(yè)人員提供專業(yè)知識的講解。一般情況下，該種形式的法治宣傳活動的觀眾往往是老年人。
2.媒體傳法――法治環(huán)境的熏陶
我們生活在被媒體包圍的環(huán)境之中，“眼”可以看電視，這里有相關(guān)政策、法律的信息；可以看報紙，報紙一般會涉及關(guān)于法律的報道；可以看新媒體，如微博、微信關(guān)于法律問題的推送等。“耳”可以聽到廣播之聲，可以通過電視等渠道捕捉到想聽到的信息；“身體”可以感受發(fā)生在身邊的事情，用身邊形形的例子積累對法治的認識。老年人在平時的生活中，通過傳統(tǒng)媒體與新興媒體的方式了解最新的法律動態(tài)，并遴選出對自己有益的信息。
3.大家說法――法治理念的交流
老年人茶余飯后會小范圍的聚在一起，彼此之間會進行一些家長里短的閑聊，與其日常生活相關(guān)的法律案例也會通過這樣小范圍的討論而得以傳播；同時，他們也會交流與其權(quán)益保障的相關(guān)法律，大家可以共同學習，法治氛圍在此小范圍得以產(chǎn)生。
二、建立老年人群體法治宣傳教育工作亟需解決的幾個問題
（一）如何化法治宣傳教育為法律維權(quán)工具
在法治宣傳教育席卷全國的時候，上海作為老齡人口最為龐大的城市之一，對老年人的法治宣傳教育也在進行不同程度的開展，法治宣傳教育的廣度和深度在且不論，老年人至少知道可以有法律作為維權(quán)的工具，但是知道法律與運用法律是兩個層面的事情。即使他們對法律有需求，但礙于客觀原因他們無法將接受的法治宣傳教育轉(zhuǎn)化為解決自身問題的工具，那么法治宣傳教育將失去其存在的實用功能。
（二）如何平衡老年人對物質(zhì)需求和法治宣傳教育需求之間的關(guān)系
一般來說，老年人希望自己的老年生活能夠安穩(wěn)，他們首先希望的是滿足基本生活需求，即為滿足老年人的物質(zhì)需求；在老年人物質(zhì)需求基本得以滿足的前提下，老年人才有可能進一步尋求精神需求，如參加各種文體活動，或者了解一些關(guān)于老年人權(quán)益保障的法律規(guī)定，為自己謀權(quán)或者為自己的老伙伴出謀劃策。老年人物質(zhì)保障的問題依舊是管理老年人群體的重難點問題，在該問題沒有得到有效解決的時候，如何有效開展老年人法治宣傳教育工作依舊是個難題，因為不是沒需求，是還沒“輪的上”這個需求。
（三）如何在法治宣傳教育大潮下不忘老年人群體
法治宣傳教育席卷我國是大勢所趨，盡管老年人占有上?？?cè)丝谳^高的比例，但是經(jīng)過相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對老年人的法治宣傳教育開展得并不明顯。盡管可以在老年人服務(wù)機構(gòu)和社區(qū)看到法治宣傳教育工作的影子，但是與對其他對象的法治宣傳教育工作相比，老年人這個群體的確被我們所忽視。老年人是人口基數(shù)龐大的群體，同時，他們也是弱勢群體，需要社會公眾對其給予充分的關(guān)注，但很顯然的是，老年人群體是在被關(guān)注，但是法治宣傳教育工作確亟待加強。
三、關(guān)于老年人群體法治宣傳教育工作的幾點想法
（一）對癥下藥――有針對性內(nèi)容的法治宣傳教育
法治宣傳教育工作是一項系統(tǒng)、繁雜、專業(yè)、針對性強的工作，針對不同群體而展開的法治宣傳教育是有所側(cè)重的，如針對青少年主要進行《未成年人保護法》、《刑法》中關(guān)于尋釁滋事、故事傷害、搶劫、等內(nèi)容的講解。老年人則不同，對涉及自身權(quán)益事項，需要了解《老年人權(quán)益保護法》及地方法規(guī)；對與子女財產(chǎn)爭議的需要了解《民法通則》、《物權(quán)法》、《婚姻法》和《繼承法》等。因此，不能盲目的針對老年人開展法治宣傳教育，而是有所側(cè)重，滿足其對法治的需要。
（二）自我診治――理解吸收于身有益的法治教育
的喜愛。
老年“幼兒園”：
在西班牙首都馬德里有一個專為65歲以上老人準備的“第三年齡幼兒園”。凡是愿意到這里來“入托”的老人均由工作人員負責接送。每天早晨上課以前，老人們要在一起吃“團聚飯”，上課時學習的是老年保健知識和保健操。在這里，老人們沒有孤獨的感覺，在工作人員的悉心照顧和精心安排下，使他們仿佛又回到了童年。
老年公園：
目前，日本的老年人越來越多，為應(yīng)對已經(jīng)來臨的老齡化時代，日本政府在公園增添了一些適合老年人健身的器材，它們既安全可靠，又能使老人得到鍛煉，這些無疑為老年人開辟了更多的活動場所。
老人商店：
俄羅斯首都莫斯科郊區(qū)有一家獨特的老人商店，它分售貨和訂貨兩個廳。這里的與眾不同之處是，所的服務(wù)對象主要是參加過衛(wèi)國戰(zhàn)爭的、已經(jīng)退休的老人和受傷殘疾的老戰(zhàn)士。
老人公寓：
瑞典斯德哥爾摩的老人公寓位于居民區(qū)內(nèi)，是專供有獨立生活能力的退休老人居住的。在這里居住每月要付房租，但可以像在家里一樣，自己上街買菜、做飯。與普通公寓不同的是，所有的房間都沒有門檻，以防老人絆倒；馬桶、澡盆比較低矮，并帶有扶手；考慮到老人彎腰不便，爐灶、烤箱等用具的高度均適合老人站立使用，甚至可以上下升降；陽臺、窗戶較大，可讓老人多曬太陽等等。老人公寓還有一支訓練有素的“家庭護理員”隊伍，可以隨時為老人提供幫助。
老人法律咨詢：
在泰國首都曼谷有一個專為老年人服務(wù)的法律咨詢辦事處，在這里，老人們可以免費咨詢與自己相關(guān)或想要了解的法律問題，辦事處的工作人員會耐心地予以解答，并相應(yīng)提供合理的建議，受到了老年人的歡迎。
老年巴士：
說法一：缺席的兒女 缺席不了責任
在采訪中，我注意到，在這些贍養(yǎng)糾紛案件中，被告都是多個，但總有一兩個或多個不出現(xiàn)在法庭上。
針對這種現(xiàn)象，張弘解釋說，在法律規(guī)范層面，我國有鄉(xiāng)紳里正、家族長老解決家事糾紛的法制傳統(tǒng)，而訴辯式的庭審等訴訟程序和舉證責任等規(guī)定，使被動參加訴訟的被告不愿和家人“對簿公堂”，更不愿進入充滿對抗的、高成本的訴訟程序。在利益考量方面，未盡贍養(yǎng)義務(wù)的子女一般都有自己的家庭利益與其他贍養(yǎng)義務(wù)人之間的利益需要平衡；而訴訟的遲延性可以使其推遲義務(wù)履行期限。因此，有的被告故意不參加訴訟以實現(xiàn)自身利益最大化。但民事訴訟法規(guī)定：人民法院對必須到庭的被告，經(jīng)兩次傳票傳喚，無正當理由拒不到庭的，可以拘傳。被告經(jīng)傳票傳喚，無正當理由拒不到庭的，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以缺席判決。也就說，生活中不孝的兒女可以以各種方式缺席老人的贍養(yǎng)，但法律絕不允許這種情況的發(fā)生。
說法二：生活困難是不贍養(yǎng)的理由嗎
我仔細研究過這些贍養(yǎng)案例。有些被告上法庭的子女說不是不想贍養(yǎng)父母，但自己生活困難，父母要求的贍養(yǎng)費超出了自己的承擔能力。那么什么情況下子女的贍養(yǎng)義務(wù)才能免除呢？按照我國的相關(guān)法律規(guī)定，未婚或離異的成年子女無經(jīng)濟收入、喪失勞動力或不能獨立生活的；已婚的成年子女本身無經(jīng)濟收入,其家庭的收入不足以維持當?shù)鼗旧钏降?；父母對子女有嚴重犯罪行為等?/p>
談到這個問題時，張弘說，生活困難的標準是相對的。關(guān)鍵是中華美德、家庭責任和社會責任的問題。我市有一批低保對象及其他保障對象，而訴訟至法院的贍養(yǎng)糾紛并非低保人群糾紛，為什么？中國人孝義為先的美德使然。
所以你千萬不要以生活困難為由不贍養(yǎng)父母，因為他們比你還要難。
說法三：老年人應(yīng)謹慎處理自己的財產(chǎn)
這是一個我特別想提的問題。因為我注意到，張老太自己曾經(jīng)有兩套住房，但都被幾個兒女賣掉了，房錢也沒落到她手里。如果老太太當年能守住自己的房子，也不至于落到老無所養(yǎng)的地步。
張弘說，需贍養(yǎng)老人的財產(chǎn)往往就是棲身的房屋。在處理財產(chǎn)時老年人可按照法律規(guī)定的遺囑方式處理，或者以遺贈扶養(yǎng)協(xié)議等方式來解決自己的養(yǎng)老問題。老年人在處理這方面事項時可以選擇法律服務(wù)機構(gòu)（例如公證機構(gòu)）和法律人（例如律師）協(xié)助。同時老年人要特別注意，不要優(yōu)先選擇生前轉(zhuǎn)移所有權(quán)（特別是贈與形式）的方式處分自己財產(chǎn)，而是選擇亡故之后財產(chǎn)分配形式。這更有利于老年人解決自己的贍養(yǎng)問題。
而在農(nóng)村，一些老年人的承包地也會成為子女爭奪的對象，所以老年人在處理自己的承包地時也要謹慎。
說法四：老年人的精神贍養(yǎng)不能忽視
就這兩天，在網(wǎng)上看了一條新聞，說一位84歲的空巢老人生病住院，病愈后不愿出院，因為醫(yī)院熱鬧，家里冷清。
隨著社會的發(fā)展，家庭越來越向小型化發(fā)展，年輕人可能無暇照顧老人。老人更需要精神歸屬。關(guān)于老年人的精神贍養(yǎng)也就成了一個越來越熱的話題。去年老年人權(quán)益保障法在修訂時，擬將“?；丶铱纯础比敕?，在社會上引起熱烈討論。
張弘說，有關(guān)精神贍養(yǎng)的問題在老年人權(quán)益保障法和一些地方法規(guī)中有一些倡導性規(guī)定，司法實踐中也有些判例支持老年人精神贍養(yǎng)的訴求。這些都反映出“法律是道德的底線”的提法。但是，國家司法資源的緊缺和訴訟的對抗性特點，決定了司法權(quán)應(yīng)當盡可能減少對此類糾紛的干預(yù)。從當事人角度講，就是盡可能選擇親友和社區(qū)、街道、人民調(diào)解組織等非訴訟方式在訴訟外調(diào)解解決。否則，即使老人贏了官司，卻輸了情感。
中圖分類號：D901文獻標識碼：A文章編號：1009-0118（2012）05-0112-02
一、我國老年監(jiān)護的立法立足點考量
邁入21世紀以來，我國已經(jīng)進入了老齡化社會。按照聯(lián)合國的最新標準，若一個地區(qū)65歲老人占總?cè)丝诘?%，即該地區(qū)視為進入老齡化社會。根據(jù)1999年到2010年我國國家統(tǒng)計局第六次人口普查數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)顯示，我國國內(nèi)60歲以上人口已經(jīng)達到1.78億，65歲以上的老人呈現(xiàn)逐年增加的趨勢，而且我國老齡化無論是增長速度還是比重上都超過了世界老齡化速度。
在老齡化問題當中，老年人的權(quán)益保護是重中之重。老年人因年邁而導致行為能力減弱、缺失而無法處理自己的事務(wù)帶來了潛在的法律隱患，而同時隨著老年人口群體規(guī)模不斷增加，可以預(yù)見的是因此引發(fā)的糾紛也會不斷增加。我國老齡化社會現(xiàn)狀直接決定了老齡監(jiān)護立法迫在眉睫。
老年監(jiān)護問題的范疇，不僅涉及覆蓋個人家庭范圍，還涉及社會國家全體。老齡監(jiān)護不僅僅是對民事主體能力制度上的補全，也是對民事權(quán)益上的調(diào)整，更是對社會整體利益上的綜合平衡。關(guān)于這點，可以從我國目前的老年看護中窺見一二。我國老年人的看護來自于社會養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老。具體來說，社會養(yǎng)老由社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)、公辦和私立養(yǎng)老院三種來源組成。家庭養(yǎng)老則是由老年人其子女等家庭成員完成贍養(yǎng)義務(wù)。由于無論是我國的養(yǎng)老機構(gòu)還是養(yǎng)老院，都不具備相應(yīng)的體制和規(guī)模能夠承擔起日益增長的養(yǎng)老需求，于是社會養(yǎng)老的重擔就轉(zhuǎn)移到了個人和家庭之上。家庭養(yǎng)老的模式之下，家暴、虐待遺棄還有詐騙老人的案件屢見不鮮。老年人的權(quán)益在制度不健全的情況下不僅無法保護，甚至無法主張。老年監(jiān)護的立法，應(yīng)當確保的首先是老年人自身的權(quán)益不受侵害，其次還應(yīng)當確保個人、家庭、社會公平的分擔養(yǎng)老責任。因此，老年監(jiān)護立法，應(yīng)當立足于從主體上對社會資源上的重新整合配置進行進一步的立法維護。
二、國內(nèi)外的老年監(jiān)護制對比分析
我國傳統(tǒng)以來在家族家庭當中起到統(tǒng)領(lǐng)地位的是宗法思想，其所強調(diào)的是長幼有序，尊卑有別，家長在家庭中享有絕對的話語權(quán)，家庭成員統(tǒng)統(tǒng)附屬于家長。因此家庭相關(guān)概念中不存在監(jiān)護一說。直至1986年《民法通則》頒布，我國的監(jiān)護制度體系才在真正意義上建立起來。
我國《民法通則》當中對民事能力的界定劃分較為傳統(tǒng)：以18周歲作為一般界線，年滿18周歲者具備完全民事行為能力，18周歲以下者又再在10周歲到18周歲的區(qū)間內(nèi)認定符合者為限制民事行為能力人，10周歲以下者為無民事行為能力人。另外《民法通則》還對精神疾病方面的民事行為能力和其監(jiān)護作出了相應(yīng)的規(guī)定。成年精神病人在被法院宣告后，成為無行為能力人或者限制行為能力人，由監(jiān)護人為其權(quán)益進行民事行為，受到監(jiān)護制度的保護。
縱觀《民法通則》全文，結(jié)合其立法本旨來看，并沒有把老年人作為需要特別的對象加以看待。這種做法無疑忽視了事實上老年人的行為能力弱化現(xiàn)實。老年人的行為能力欠缺并不能能使老年人群體邁入《民法通則》中的監(jiān)護保護的大門。監(jiān)護制度本身實際上應(yīng)當能夠發(fā)揮積極作用，解決意思能力減弱或者缺失情形下的法律問題。我國《民法通則》在成年人監(jiān)護范疇內(nèi)，只承認精神病患這唯一一種類型。也就是說我國受監(jiān)護制度保護的成年人，僅包括精神病人。
我國對老年人權(quán)益保護的相關(guān)立法除《民法通則》以外，還有《老年人權(quán)益保障法》和《繼承法》。就這兩部法律來看，里面的內(nèi)容雖然是直接涉及老年人權(quán)益保護，但是并沒有對老年監(jiān)護擬定相應(yīng)的具體可操作具有指導意義的措施。比如《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定：“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭”。實際上由于獨生子女政策的大力推行，目前中國家庭尤其是城市家庭，已經(jīng)進入“4-2-1”倒金字塔式結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)之下，家庭養(yǎng)老的實現(xiàn)具有相當難度。而且，空巢老人隨著國內(nèi)的就業(yè)人口遷移也日益增多，子女通常不在年邁的父母身側(cè)。當老人出現(xiàn)重大疾病急喪失意識需家屬簽署同意書時，往往會出現(xiàn)無人授權(quán)的現(xiàn)象。誰能替老人作出決定？此問無解。老年人權(quán)益難以得到徹底全面的維護和保障。
總而言之，老年人因為其生理心理衰退而造成潛在的問題，并沒有為現(xiàn)行的立法所覺察和預(yù)防。
一、引言
我國農(nóng)村人口眾多，截至2015年底，農(nóng)村人口60346萬人，占全國人口總數(shù)的43.9%，60歲及以上的老年人口22200萬人，占總?cè)丝诘?6.1%，其中65歲及以上人口14386萬人，占總?cè)丝诘?0.5%。農(nóng)村老年人口的增長，加劇了農(nóng)村養(yǎng)老壓力。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度起步較晚，20世紀80年代末才開始推進農(nóng)村養(yǎng)老法律制度試點工作，但試行效果并不理想。
二、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀
隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大批農(nóng)民工進城務(wù)工，農(nóng)村剩下的大多為留守老人。農(nóng)村青壯年勞動力的流失、老齡人口的增加使傳統(tǒng)的土地養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老功能進一步弱化。我國農(nóng)村地區(qū)主要依靠家庭養(yǎng)老，雖然有養(yǎng)老院，但入住對象大都是五保戶和孤寡老人，而且一般有子女的農(nóng)村老人以入住養(yǎng)老院為恥，認為子女不孝順才住養(yǎng)老院。在現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老院中，大多缺乏養(yǎng)老服務(wù)的標準化基礎(chǔ)設(shè)施及養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化組織，養(yǎng)老服務(wù)資源城鄉(xiāng)分配不合理。自2009年新農(nóng)保實施以來，參保人數(shù)日漸增多，2014年實現(xiàn)了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險合并，截至2015年末，我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到50472萬人，比上年末增加365萬，其中農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋率已達到80%以上。農(nóng)村參保人數(shù)增加，參保率逐年提高，使農(nóng)村社會養(yǎng)老基金產(chǎn)生較多盈余，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系也得以建立。我國不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展存在較大差異，地方政府經(jīng)濟實力不同，對農(nóng)村養(yǎng)老保障支持力度不同，從而產(chǎn)生了同一檔次的農(nóng)村養(yǎng)老保險，在不同的地方，領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額不同，產(chǎn)生了養(yǎng)老保險金差異較大的現(xiàn)象。
三、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險存在的法律問題
（一）農(nóng)村養(yǎng)老保險保障水平不高
雖然目前大部分農(nóng)民參保了新農(nóng)合，但部分農(nóng)民思想守舊，深受“養(yǎng)兒防老”思想的影響，只關(guān)注眼前利益，不愿參保或選擇最低檔新農(nóng)保繳費。這與地方政府宣傳工作不到位有關(guān)，部分農(nóng)民對新農(nóng)保存在較多疑問，這些疑問長期積存下來，影響了他們參保的積極性。從政府補貼層次來看，不同檔次的繳費標準，農(nóng)民最終得到的政府補貼差別不大，導致了農(nóng)民選擇最低檔次的繳費標準，無法保障未來生活的基本需求。
（二）新農(nóng)?；鸹I集渠道窄，政府財政壓力大
新農(nóng)保的基金來源有三條渠道：政府補貼、集體補助及個人繳費。政府補貼額度不高，集體補助僅在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村集體才會兌現(xiàn)，因此新農(nóng)?；饌€人賬戶主要依靠政府補貼及個人繳費。據(jù)國家統(tǒng)計局的相關(guān)資料，我國農(nóng)村60歲以上的老人中，80%以上的經(jīng)濟支持主要來自家庭，包括老年人自己的收入和積蓄，以及子女或其他親屬的經(jīng)濟贍養(yǎng)。但大部分農(nóng)民選擇最低檔的養(yǎng)老保險檔次，有些喪失了勞動能力的人及其他無收入者，甚至連最低檔次的費用都無力繳納，其老年生活堪憂。因此，迫切需要政府提高財政補貼力度。
（三）養(yǎng)老保險法制保障不完善
我國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律保障不完善，立法層次較低，且不成體系。我國還沒有出臺專門的《農(nóng)村養(yǎng)老保險法》，各地有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老保險法律主要為《新型農(nóng)村養(yǎng)老保險資金管理辦法》《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點指導意見》以及2011年出臺的《社會保險法》。除《社會養(yǎng)老保險法》之外，其他與農(nóng)村養(yǎng)老保險有關(guān)的法律文件立法層次較低?！渡鐣ｋU法》雖然首次將新農(nóng)保納入法律，有利于保障農(nóng)村老年人的合法權(quán)益，但該法對農(nóng)村養(yǎng)老保險的規(guī)定限于原則性規(guī)定，對新農(nóng)合的參保范圍、資金來源、支付待遇、資金運行監(jiān)管等方面都未做出具體規(guī)定，這為新農(nóng)保的實施帶來了困難，各地只能根據(jù)本地政府的政策規(guī)定實施新農(nóng)保。
（四）養(yǎng)老保險基金保值增值難
目前，新農(nóng)保已基本普及，養(yǎng)老金賬戶余額也越來越高，管理好養(yǎng)老金余額事關(guān)農(nóng)村老年群體的切身利益。但新農(nóng)保的個人賬戶資金管理模式單一，基金保值增值難。新農(nóng)保養(yǎng)老金由政府管理，但各地政府管理水平參差不齊，管理方式落后，缺乏專業(yè)化的投資理財團隊，且社會監(jiān)管機制不明晰，難以保障新農(nóng)保養(yǎng)老金的安全性及收益率。將新農(nóng)保養(yǎng)老金存入銀行，雖然安全性較高，但收益率低；如將養(yǎng)老金投入股市和債市，雖然收益率高，但伴隨的風險也高。落后單一的新農(nóng)保資金管理模式，導致新農(nóng)保養(yǎng)老保險基金保值增值難度加大。
四、解決我國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律問題的對策建議
（一）加強宣傳工作，營造農(nóng)民自覺投保較高檔次養(yǎng)老保險的氛圍
雖然現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)基本是全民享受養(yǎng)老保險待遇了，由于養(yǎng)老保險是“先付費、后享受”，大部分農(nóng)民由于對保險的專業(yè)知識知之甚少，部分農(nóng)民對養(yǎng)老保險持不信任的態(tài)度，因而選擇最低檔次的養(yǎng)老保險投保。因此，各地政府部門應(yīng)加大宣傳力度，深入各地農(nóng)村，采用“三下鄉(xiāng)”節(jié)目、設(shè)免費擺攤咨詢點等通俗易懂、農(nóng)民易接受的方式，或是在農(nóng)村的趕集日宣講養(yǎng)老保險知識、目的及意義，幫助廣大農(nóng)民了解養(yǎng)老保險知識，轉(zhuǎn)變其舊觀念，使其自愿參與購買較高檔次的養(yǎng)老保險，為以后的養(yǎng)老提高保障。
（二）大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，加大國家對新農(nóng)?；鸬呢斦С至Χ?/p>
1.加大對農(nóng)村發(fā)展的支持力度，使集體補助落到實處旅游資源豐富的農(nóng)村地區(qū)可以發(fā)展鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟，提高當?shù)厥杖?；積極吸引投資者前來本地開發(fā)，建議對投資農(nóng)村集體企業(yè)的投資者給予優(yōu)惠政策；鼓勵本村農(nóng)民承包荒山、荒地，促進農(nóng)村土地的合理使用。村集體可以從發(fā)展旅游經(jīng)濟、村集體企業(yè)的收益以及土地承包費中提取一部分資金，作為農(nóng)村養(yǎng)老保險的補助資金，使農(nóng)村養(yǎng)老保險的集體補助發(fā)揮應(yīng)有的作用。2.實行國家補貼與個人繳費掛鉤個人繳費部分一般按個人經(jīng)濟能力繳納，但目前大部分農(nóng)民都只繳納最低檔次的保險費。為激勵農(nóng)民購買較高檔次的養(yǎng)老保險，建議將國家補貼與個人繳費掛鉤，即個人繳費越高，國家補貼力度越大。這樣，能有效激勵大部分農(nóng)民選擇高檔次的標準繳費，提高養(yǎng)老保障。3.提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平目前，我國已將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險進行合并，但農(nóng)民收入較低，城鄉(xiāng)之間仍存在較大差距。隨著農(nóng)村老年人口的日益增長，國家應(yīng)加大對農(nóng)村養(yǎng)老保險的補貼力度，提高農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金，并通過立法確定具體的補貼比例，同時將老年救助和老年福利納入養(yǎng)老保險體系內(nèi)，提高農(nóng)村老年群體的養(yǎng)老保障水平。
（三）扶持輔助養(yǎng)老模式，構(gòu)建多層次、差異化的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系
農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)是一項龐大的工程，國家應(yīng)從整體上調(diào)控，除保障五保戶、孤寡老人等弱勢群體的養(yǎng)老之外，還應(yīng)投入更多的財政支持，在廣大農(nóng)村修建養(yǎng)老院，使更多的老年農(nóng)民能夠入住到養(yǎng)老院，安度幸福晚年生活。地方政府也可以扶持開發(fā)新的養(yǎng)老模式。1.PPP養(yǎng)老模式采用PPP養(yǎng)老模式，由政府等公共部門與私人部門簽訂PPP合同，為成立項目公司提供法律保障，政府部門主要負責提供土地等建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)的公共資源，制定與項目建設(shè)有關(guān)的政策法規(guī)和對PPP項目給予一定的補貼。PPP合同的另一方為私人部門，主要負責提供建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)所需的資金，以及負責建設(shè)、管理和運營養(yǎng)老機構(gòu)等事宜。2.土地養(yǎng)老模式采用土地養(yǎng)老有兩種運行模式，一是對于部分農(nóng)村孤寡老人、喪失勞動能力者及其他無收入者，可以考慮將其自留山、自留地及宅基地承包給其他人，收取一定費用以維持生活。二是由上述人員將自留山、自留地及宅基地回收村委會，由村委會統(tǒng)一安排修建村養(yǎng)老院，配備護理人員及一些娛樂設(shè)施，供其居住。這樣，既解決了土地的閑置問題，又解決了部分農(nóng)村老人的養(yǎng)老問題。3.互助養(yǎng)老模式互助養(yǎng)老模式一般以村或社區(qū)為單位，由村委會和居民共同出資，修建養(yǎng)老院，居民視出資情況，入住養(yǎng)老院時繳納相應(yīng)的費用或不繳費。入住養(yǎng)老院的老人分為兩個層次，第一層次者為無勞動能力者，但生活尚能自理；第二層次者為稍年輕的農(nóng)村老年人，具有勞動能力，這部分人負責照顧第一層次者及其一日三餐，打掃衛(wèi)生等，維護養(yǎng)老院的日常生活。第二層次者的勞務(wù)可以折算工資，也可以作為資本存入互助養(yǎng)老模式的“時間銀行”，等到自己步入老年時可以享受同等時間同等養(yǎng)老服務(wù)的待遇。
（四）拓寬農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的投資渠道，提高其收益率
目前農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的投資渠道主要是存入銀行或是購買國庫券，收益較低。為提高其收益率，可以將其投入到風險較低的建設(shè)項目上，如投入到發(fā)展鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟、在水資源豐富的地方投入建設(shè)中、小型水電站等項目，這些項目相對其他行業(yè)風險較低，收益快。
（五）完善立法、加快立法進程
2001年張某(男方)曾經(jīng)是某外企工作的白領(lǐng),收入頗豐,在婚前自己一次性付全款購買的一套商品房,后來他與陳某(女方)喜結(jié)良緣,共同生活了5年,后女方提出離婚,男方也同意,但就房產(chǎn)問題沒有達到一致意見,雙方訴訟至法院,后法院認定此房產(chǎn)是男方張某的個人財產(chǎn)在離婚訴訟中不進行分割,對雙方共同生活期間的其他財產(chǎn)依法進行了分割。
說明:按我國婚姻法第18條規(guī)定一方的婚前財產(chǎn)是個人財產(chǎn),同時按最高法院司法解釋這樣的財產(chǎn)“不因婚姻關(guān)系的延續(xù)而轉(zhuǎn)化為夫妻共同財產(chǎn)?！庇捎谖覈郧霸兴痉ń忉屢?guī)定夫妻個人的財產(chǎn)在經(jīng)過一段時間后可轉(zhuǎn)化為共同財產(chǎn),但這樣的規(guī)定目前已經(jīng)廢止,這樣的個人財產(chǎn)轉(zhuǎn)化為共同財產(chǎn)的情況已經(jīng)不會產(chǎn)生的。因此無論本案中張某夫妻共同生活多長時間,張某在2001年個人購買的房產(chǎn)仍不會轉(zhuǎn)化為共同財產(chǎn)。需要強調(diào)的是,目前有些老年人再婚時其實也涉及類似法律問題,如有的老年人在喪偶后要再婚,但又顧慮自己的房產(chǎn)會因雙方生活一段時間后變成雙方共同財產(chǎn),如果離婚再面臨分割,其實按前面講的法律原則,這一情況不會出現(xiàn)。
另外,上面講的案件涉及到的是私產(chǎn)房,如果是公產(chǎn)房,則情況可能就不同了。請看另一案例,男方趙某婚前承租了一套公產(chǎn)房,后與女方李某結(jié)婚,雙方共同生活了五年,期間因為家庭經(jīng)濟條件一般也并沒有購買這個房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán),后雙方因家庭瑣事產(chǎn)生矛盾,男方起訴離婚,女方同意離婚,但提出要求獲得此房產(chǎn)的承租權(quán),后法院經(jīng)過審理判決此房產(chǎn)歸女方承租,給男方適當補償。同樣是房產(chǎn)也是婚前獲得的,為什么這個房產(chǎn)在離婚時就分割了,這要詳細分析。首先,這兩個房產(chǎn)的性質(zhì)不同,前面第一個案例中張某的房產(chǎn)是私產(chǎn)房,產(chǎn)權(quán)屬于公民個人所有,后邊趙某的房產(chǎn)是公產(chǎn)房產(chǎn)權(quán)屬于國家所有,趙某獲得的只是這一房產(chǎn)的承租權(quán)、居住權(quán)。其次,這兩個案件適用的法律規(guī)定不同,前一案件適用的是婚姻法,后一案件中適用的是最高法院的一個司法解釋《關(guān)于審理離婚案件中公房使用、承租若干問題的解答》,這一司法解釋規(guī)定,“婚前由一方承租的公房,婚姻關(guān)系存續(xù)5年以上的” 雙方均是可以主張承租權(quán)的。也就是說這樣的情況下的承租權(quán)雙方可以分割,“承租方對另一方可給予適當?shù)慕?jīng)濟補償?！睆倪@個案例中可以看出離婚案件中對于房產(chǎn)的分割,要詳細分割,看似相同的房產(chǎn),僅是細微的變化,案件的結(jié)果就大相徑庭,如果有了這方面的爭議必須仔細小心,否則失之毫厘,差之千里,如有這方面的法律問題,事先咨詢律師是非常必要的。
